Ap: 2006nr3/11

De bestrijding van de financiering van terrorisme kreeg wereldwijdsinds ‘11 september’ bijzonder veel aandacht van politici enbeleidsmakers. Met name in de maanden na de aanslagen in NewYork en Washington D.C. werd onderzoek naar, en het blokkeren vande geldstromen naar terroristische organisaties gezien als een vande belangrijkste maatregelen in de strijd tegen het internationaalterrorisme. De aanpak van terrorismefinanciering was zelfs een vande eerste beleidswijzigingen van de regering Bush direct na de aan-slagen. Op 24 september 2001 kwam de Amerikaanse president metzijn Executive Order on Terrorist Financing. Er zouden nog vele andereorders, directieven en wetten volgen, zowel in de Verenigde Statenals daarbuiten. In Nederland namen de ministers Bot en Zalmonlangs nog het besluit om alle financiële tegoeden en middelenvan de veroordeelde leden van het Hofstadnetwerk te bevriezen. Deministers baseerden zich op een ander belangrijk besluit dat kort na9/11 werd genomen, namelijk resolutie 1373 van de Veiligheidsraadvan de Verenigde Naties die de lidstaten oproept de financiering vanterrorisme tegen te gaan en tegoeden van terroristen te bevriezen.

In dit artikel geven we een overzicht van belangrijke ontwikkelingenop het gebied van terrorismefinanciering en bestrijding hiervan.Daarnaast wordt gepoogd een antwoord te geven op de vraag in hoe-verre de huidige bestrijding van de financiering van terrorisme effec-tief is en hoe dit eventueel verbeterd kan worden. We hanteren bij deafbakening van terrorismefinanciering de omschrijving zoals gebruikt

in het Gemeenschappelijk Standpunt van de Raad van de EuropeseUnie van 27 december 2001. Hierin wordt de financiering van ter-rorisme als volgt gedefinieerd: “Het bewust met alle middelen, recht-streeks of niet rechtstreeks, ter beschikking stellen of verzamelenvan tegoeden (en andere financiële of economische middelen) doorburgers op het grondgebied van elk van de lidstaten van de EuropeseUnie, teneinde deze te gebruiken om terroristische daden te plegenof in de wetenschap dat deze daarvoor zullen worden gebruikt.”

Kosten

Het instandhouden van een terroristische organisatie kost veel geld.Organisaties hebben financiële middelen nodig om rekruten te wer-ven, te trainen en van wapens te voorzien. Hoeveel geld daarvoornodig is, is onduidelijk. De schattingen lopen nogal uiteen.

Zo stelt journalist en econoom Loretta Napoleoni in haar veelbesproken boek NV Terreur1 dat er in het internationale economi-sche stelsel dat terrorisme ondersteunt jaarlijks zo’n 1,5 biljoendollar omgaat. Ze kreeg daarmee de nodige aandacht van de media.Het boek, en met name het getal van anderhalf biljoen dollar, werddoor veel experts echter bekritiseerd. Een definitie van terrorismeontbreekt bijvoorbeeld, waardoor het onduidelijk is waarop degetallen allemaal betrekking hebben. Een ander veel besprokenpublicatie is het rapport van de econoom Friedrich Schneider. In

Bestrijding vanterrorisme-financiering

Succes en falen in beleid

Edwin Bakker en Teije Hidde Donker

054048_Bw3 24-05-2006 11:23 Pagina 11

Ap: 2006nr3/12

zijn ‘Macroeconomics: The Financial Flows of Islamic Terrorism’2

stelt de auteur dat het jaarlijkse budget van Al Qaeda rond ’11 sep-tember’ ergens tussen de 20 en 50 miljoen dollar in ligt. Het jaar-lijkse budget van andere terroristische organisaties zoals Hamas enHezbollah zou respectievelijk 10 miljoen en 50 miljoen bedragen.De betrouwbaarheid van de gebruikte rekenkundige methodenwordt echter betwist. Dat het bij deze grote organisaties om derge-lijke hoge bedragen gaat lijkt wel zeker. Zo schatte de NationalCommission on Terrorist Attacks Upon the United States die ‘9/11’onderzocht, de jaarlijkse uitgaven van Al Qaeda ook op enkele tien-tallen miljoenen dollars. De terroristische organisatie die over demeeste financiële middelen beschikt is echter het links revolutio-naire Colombiaanse FARC. Deze organisatie zou volgens het toon-aangevende blad Jane’s Intelligence Review de beschikking hebbenover een budget dat drie miljard dollar bedraagt.

Deze bedragen zijn nodig om het omvangrijke netwerk in stand tehouden. Dit netwerk omvat niet alleen de relatief kleine groep vanuitvoerders van aanslagen. Het behelst tevens de veel groteregroep ‘terroristen’ die zich bezig houden met radicalisering, rekru-tering, bewapening en allerlei andere zaken die nodig zijn om uit-eindelijk personen te vinden en van middelen te voorzien om aan-slagen uit te kunnen voeren.

De benodigde financiële middelen voor een terroristische aanslagan sich zijn, vergeleken met de bedragen voor het in stand houdenvan het netwerk, bij-zonder gering. De kos-ten voor de aanslagenop 11 september 2001worden door de FBIgeraamd tussen de400.000 en 500.000dollar; die op 11 maart2004 in Madrid zoudenmaximaal 15.000 dol-lar hebben gekost ende aanslagen op 7 juli2005 in Londen enkelehonderden Britse ponden. De kosten van in Nederland uitgevoerdeen – volgens het Openbaar Ministerie – beraamde aanslagen inNederland zijn relatief gering. Het wapen dat Mohammed B.gebruikte om Theo van Gogh te doden, kost op de illegale markttussen de 1.000 en 1.500 euro.

Bronnen

De wijzen waarop terrorisme gefinancierd wordt zijn divers. Grof-weg zijn de volgende vier methoden te onderscheiden: steun doorstaten, donaties van sympathisanten, legale economische activitei-ten en illegale of criminele activiteiten.

Bekende terroristische organisaties die (in het verleden) kondenrekenen op steun van staten zijn de IRA (onder andere Libië), Hez-bollah (onder andere Iran) en de Nicaraguaanse Contra’s (Verenig-de Staten). Mede onder internationale druk en dankzij het eindevan de Koude Oorlog is staatssteun sterk in omvang afgenomen.Een aantal landen geeft echter nog steeds directe of indirectesteun aan organisaties die als terroristisch beschouwd kunnen wor-den. Volgens het US State Departement is Iran één van de meestactieve statelijke sponsoren van terrorisme in de wereld. Teheranzou, onder meer, Hezbollah, Hamas en de Al Aqsa brigades voor-zien van fondsen, opleidingen en wapens. Naast directe mede-plichtigheid aan terrorisme is statelijke nalatigheid in het aanpak-ken van terrorisme een andere mogelijkheid om terroristischeorganisaties te steunen. Diverse landen hebben in het verleden deaanwezigheid van bepaalde organisaties op het eigen territoriumoogluikend toegestaan. In extreme gevallen werd de aanwezigheidvan trainingskampen getolereerd of lieten regimes zich door ter-roristische organisaties betalen voor allerlei faciliteiten, met alsbekendste voorbeeld Al Qaeda en het Taliban-regime in Afghani-stan.

Donaties door sympathisanten zijn met name voor nationalistischeen islamistische terroristische organisaties een belangrijke bronvan inkomsten. Volgens de National Commission on TerroristAttacks Upon the United States waren de aanslagen op New Yorken Washington D.C. vooral met donaties gefinancierd. In veelgevallen spelen internationaal opererende charitatieve instellin-gen een opvallende rol. In het geval van Hamas zijn de ‘Benevo-lence International Foundation’, ‘The Holy Land Foundation’ en devoorheen ook in Nederland opererende ‘Al Aqsa Stichting’ veroor-deeld voor het verlenen van financiële steun aan Hamas. In som-mige gevallen gebeurde dit zonder medeweten van de gevers diehoopten dat het geld terecht zou komen bij zieken, wezen of bij-voorbeeld vluchtelingen. Een bekend westers voorbeeld van dona-ties door sympathisanten aan terroristische organisaties is desteun van Noord-Amerikaanse katholieken van Ierse komaf diejarenlang de strijd in Noord-Ierland hielpen financieren.

Er zijn een aantal ‘legale’ activiteiten die terroristische organisa-ties ontplooien om financiële middelen te generen. Ten eerstekunnen legale bedrijven financiële middelen genereren die latervoor terroristische doeleinden worden aangewend. Al Qaeda zousinds de jaren negentig in meerdere landen onder andere onder-nemingen hebben opgezet in de bouw- en transportsector. Hamaszou bedrijven bezitten in de textielbranche. Ten tweede kunnenterroristische organisaties investeren en speculeren. Wat betreftdat laatste wordt beweerd dat hiervan sprake was vlak voor ’11september’, maar harde bewijzen ontbreken. Wel is duidelijk datbepaalde terroristische organisaties gedegen kennis bezitten vanhet reilen en zeilen van de financiële sector.

Terroristen

opereren

steeds meer

decentraal

054048_Bw3 24-05-2006 11:23 Pagina 12

Terrorisme wordt vaak gefinancierd met witgewassen geld.

Illegale of criminele activiteiten zijn een vierde belangrijke inkom-stenbron voor terroristen. Bekende voorbeelden van illegalemethoden om terrorisme te financieren zijn drugshandel, smokkelin wapens en mensen, afpersing en (creditcard) fraude. Drugshan-del door terroristische organisaties is bijzonder groot, vooral inColombia en bij groeperingen die opereren in Turkije en Afghani-stan. Met betrekking tot die gevallen wordt wel gesproken over‘narco-terrorisme’. Kampioen in het genereren van financiële mid-delen met behulp van drugs is het Colombiaanse FARC. Zoals eerdergenoemd gaat het hier om astronomische bedragen. Deze bedragenzijn meer dan voldoende om de strijd te kunnen voortzetten. Dich-ter bij huis staat de Turks-Koerdische terreurbeweging PKK bekendom zijn betrokkenheid bij heroïnehandel. Daarnaast blijkt dezegroepering zich bezig te houden met smokkel van wapens en men-sen, en met afpersingspraktijken. Dat laatste wordt ook wel aange-duid met ‘het innen van belastinggelden’. Ook in Nederland issprake van het incasseren van een jaarlijkse ‘belasting’ onder Koer-dische ondernemers, al dan niet in ruil voor ‘bescherming’. Andereterroristische groeperingen die ‘belastingen’ inden zijn het Albane-se Kosovaarse UÇK en de Taliban die zogeheten ‘islamitische belas-tingen’ op de opiumteelt hieven. Tenslotte maken terroristischeindividuen en organisaties zich schuldig aan allerlei vormen vanfraude. In het bijzonder creditcardfraude en paspoortvervalsingen.Uitkeringsfraude lijkt een belangrijke inkomstenbron voor kleineislamistische cellen en netwerken zoals de groep die verantwoorde-

lijk was voor de tweede, mislukte, bomaanslagen op het openbaarvervoer in Londen in juni 2005. De vier daders wisten met behulpvan valse documenten uitkeringsinstanties voor meer dan honderd-duizend Engelse ponden te tillen.

Verplaatsen

Om financiële middelen van A naar B te krijgen hoeven terroristi-sche organisaties en sympathiserende groepen zich niet altijd inallerlei bochten te wringen. Met name voor 9/11 werd met groteregelmaat gebruik gemaakt van het reguliere bancaire systeem omgeld te verplaatsen. In het bijzonder speelden geldtransactiekanto-ren een belangrijke rol bij het internationaal overboeken vanfinanciële middelen. De transacties vielen niet op in de stroomoverboekingen van bijvoorbeeld Saoedische ouders die hun stude-rende kinderen financieel ondersteunden. Daarnaast wordt er opgrote schaal geld gesmokkeld. Genoemde groeperingen kunnenechter ook gebruik maken van zogeheten Alternative RemittanceSystems (ARS), ook wel ‘ondergronds bankieren’ genoemd. Erbestaan diverse andere benamingen voor deze informele overboe-kingsystemen: Padala in de Filipijnen, Fei-ch’ien in China of Hawa-la in het Midden-Oosten.

Niet alleen terroristen maken hiervan gebruik. In Europa en Noord-Amerika maken gemeenschappen van niet-westerse immigranten

054048_Bw3 24-05-2006 11:23 Pagina 13

Ap: 2006nr3/14

via deze kanalen veel geld over aan hun families in ontwikkelings-landen. Het gaat hierbij om grote hoeveelheden: volgens de Finan-cial Action Task Force on Money Laundering (FATF) in 2004 om ruim252 miljard dollar. Voor het verplaatsen van geld zijn informeleoverboekingsystemen vaak veel goedkoper, sneller en kunnen zijmeer afgelegen gebieden bereiken dan bijvoorbeeld het wereldwij-de netwerk van het grote Western Union. Informele overboeking-systemen zijn derhalve niet primair ‘terroristisch overboekingsyste-men’, maar zijn wel uitermate geschikt om geld voor terroristischedoeleinden te verplaatsen. De hoeveelheid transacties is enorm, erwordt vaak geen administratie bijgehouden en financieel toezichtis praktisch onuitvoerbaar. Hierdoor is anonimiteit voor (terroristi-sche) financiële transacties via alternatieve overboekingssystemenmin of meer gegarandeerd.

Ontwikkelingen

Terroristen, en de organisaties die zij vormen, zijn zeer flexibel.Onder druk van terrorismebestrijding en dankzij nieuwe technolo-gische mogelijkheden, zoals internet en mobiele telefonie, zijnterroristische organisatiestructuren in de afgelopen tien jaarsterk veranderd. Waar eerst hiërarchische georganiseerde terro-ristische organisaties het beeld van dergelijke groeperingenbepaalden, worden we nu meer en meer geconfronteerd metdecentraal opererende netwerken. De decentralisatie lijkt steedsverder door te zetten en we hebben tegenwoordig te maken metvolledig onafhankelijke lokale terroristische groepen. De Hofstad-groep is hiervan een voorbeeld. Het enige verband tussen ver-schillende lokaal opererende groepen is een gemeenschappelijkeideologie die voor een belangrijk deel via internet is verspreid.

De toenemende decentralisatie van terroristische organisatie-structuren is van invloed op de wijze van financiering van ter-rorisme. In de traditionele hiërarchische organisatie worden van-uit een centrale financiële afdeling andere delen van deorganisatie van de nodige middelen voorzien. Deze centrale afde-ling heeft vaste en omvangrijke inkomstenbronnen nodig om deorganisatie in stand te houden. Voorbeelden van hiërarchischeterroristische organisaties zijn de FARC in Colombia, de PKK inTurkije en Hezbollah in Libanon. Door decentralisatie ontstaat denoodzaak tot meer financiële zelfstandigheid en meer ruimtevoor eigen ‘f inancieel beleid’ voor de verschillende cellen. Vaakbestaat er nog wel een ‘kern’ in het netwerk dat financiële mid-delen ter beschikking stelt aan andere delen van het netwerk.Deze andere delen hebben echter veelal ook eigen inkomsten-bronnen. De mate waarin eenheden van het netwerk nog steedsvan de ‘kern’ afhankelijk zijn verschilt. Al Qaeda, bijvoorbeeld,verleende financiële steun aan min of meer zelfstandig opereren-de terroristische groepen die niet volledig onder controle ston-den van het Al Qaeda leiderschap.

In het geval van onafhankelijke lokale terroristische groepen issprake van een verzameling individuen. Deze groepen zijn nietafhankelijk van derden en er is weinig of geen steun van een cen-trale financiële afdeling of ‘kern’ van een netwerk. Aanslagen wor-den volledig plaatselijk gefinancierd, voorbereid en uitgevoerd.Voorbeelden hiervan zijn de twee groepen die verantwoordelijkwaren voor de aanslagen in Londen in juli 2005. Het officiëleonderzoek naar de ‘succesvolle’ aanslag op 7 juli concludeerde datde vier terroristen de aanslag zelf georganiseerd en gefinancierdhebben. Ook de aanslagen in Madrid van 11 maart 2004 waren eenmin of meer lokale aangelegenheid.

De hierboven beschreven ontwikkelingen en kenmerken worden ookgeobserveerd in Nederland. Het recent verschenen AIVD-rapport Degewelddadige jihad in Nederland3 maakt duidelijk dat de invloed vaninternationaal opererende terroristische groeperingen in Nederlandtegenwoordig vooral van ideologische aard is. De grootste dreigingvan terroristische aanslagen komt vooral van lokale, zogehetenhome grown groeperingen die voor hun financiering niet afhanke-lijk zijn van ‘donaties’ uit het buitenland. In het geval van de Hof-stadgroep zijn bijvoorbeeld geen aanwijzingen gevonden voor bui-tenlandse financiële steun. De financiële behoeften van deze envergelijkbare groeperingen zijn bovendien erg beperkt. De aansla-gen die zij voor ogen hebben vragen niet om een internationaalnetwerk ter financiering van de operatie. Zij kunnen bekostigdworden met opbrengsten uit kleine criminaliteit, uitkeringsfraude,of gewoon een reguliere baan.

Beleidsterreinen

De algemene doelstellingen van de diverse internationale af-spraken met betrekking tot de bestrijding van financiering vanterrorisme zijn grosso modo in twee categorieën onder te verdelen.Enerzijds wordt beoogd de instandhouding van terroristische orga-nisaties en het plegen van aanslagen te bemoeilijken, anderzijdsbeoogt de bestrijding van de financiering van terrorisme bij te dra-gen aan het vinden van aanknopingspunten voor de opsporing envervolging van terroristen. Met preventie en opsporing voor ogen,staan diverse overheden meerdere middelen ter beschikking om hetde terroristen op financieringsgebied een stuk lastiger te maken.Progressie wordt geboekt op een aantal terreinen: bijvoorbeeld debestrijding van staatssteun, multidisciplinaire aanpak in de bestrij-ding financiering van terrorisme, samenwerking tussen verschillen-de internationale instanties en de bestrijding van nieuwe (crimine-le) vormen van terrorisme-financiering.

Met name na ’11 september’ en vooral na de uitspraken van presi-dent Bush over de axis of evil is onder statelijke actoren hetbewustzijn gegroeid dat het ondersteunen van terroristische orga-nisaties ernstige consequenties kan hebben. De Verenigde Statenzwaaiden met de knuppel en de EU strooide met wortels: en met

054048_Bw3 24-05-2006 11:23 Pagina 14

succes. Libië, ooit een ‘grootmacht’ op het gebied van het onder-steunen van buitenlandse terroristische organisaties, verlegde dekoers radicaal en wil nu heel graag laten zien dat ze tot het kampvan de terrorismebestrijders hoort. De steun van Iran aan allerleigroeperingen lijkt in de afgelopen jaren te zijn afgenomen en dehulp van Syrië aan terreurorganisaties als Hezbollah en de PKK isverminderd. Tenslotte is de Saoedi-Arabische overheid zich bewustgeworden van de noodzaak om paal en perk te stellen aan deomvangrijke financiële steun aan – al dan niet terroristische – isla-mistische groeperingen door private personen en ‘charitatieveorganisaties’.

Positieve ontwikkelingen zijn er ook bij het bevorderen van eenmultidisciplinaire aanpak van de bestrijding van financiering vanterrorisme. Steeds meer landen zijn overtuigd geraakt van hetbelang van betere samenwerking tussen de meest uiteenlopenderelevante instanties, denk bijvoorbeeld aan belastingdiensten,douane-autoriteiten, veiligheidsdiensten en het bankwezen.

Internationale samenwerking is het derde terrein waarop in deafgelopen jaren veel vooruitgang is geboekt. Bij politici en beleids-makers is het besef dat internationaal terrorisme alleen gezamen-lijk kan worden bestreden inmiddels goed doorgedrongen. Datgeldt ook specifiek voor de bestijding van de financiering van ter-rorisme. Diverse internationale organisaties en nationale overhe-

den hebben hiertoe initiatieven ondernomen. Voorbeelden hiervanzijn de ‘negen contra terrorisme-financiering aanbevelingen’ vande Financial Action Task Force (FATF) – opgericht op initiatief vande G8 – en de vorming van het Counter Terrorism Committee (CTC)binnen de Verenigde Naties om de implementatie van resolutie1373 – gericht op het bestrijden van terrorismefinanciering – in degaten te houden. Ondanks deze en andere initiatieven is de samen-werking op het gebied van de bestrijding van de financiering vanterrorisme in de praktijk overigens beslist nog niet optimaal.

Tenslotte is sinds ‘9/11’ de aandacht voor nieuwe vormen van ter-rorisme-financiering toegenomen. Overheden en financiële instel-lingen zijn zich meer en meer bewust van veranderingen in organi-satievormen van terrorisme en de noodzaak om de aandacht terichten op zaken als het gebruik van Alternative Remittance Sys-tems, financiële activiteiten van charitatieve instellingen, credit-cardfraude en andere voorbeelden van kleine criminaliteit terfinanciering van terrorisme. De AIVD signaleert bijvoorbeeld datfinanciering van terroristische cellen steeds meer op lokaal niveauplaatsvindt, en noemt de toegenomen vermenging van criminaliteiten terrorisme die hierdoor ontstaat een zorgelijke ontwikkeling.Daarnaast zijn de ondernomen acties tegen de verschillende afde-lingen van de Al Aqsa Stichting in Europa een duidelijk bewijs vande toegenomen bewustwording en bereidheid om op te tredentegen ‘terroristische’ charitatieve instellingen.

Zoeken naar drugs op een vliegveld. Drugshandel is een bekende illegale methode om terrorisme te financieren.

(foto: European Commission Audiovisual Service)

054048_Bw3 24-05-2006 11:23 Pagina 15

Ap: 2006nr3/16

VN, EU en Nederland

Internationale instanties die, naast individuele staten – in het bij-zonder de VS – een belangrijke rol spelen in de globale strijd tegende financiering van terrorisme zijn de VN en de EU.

Bij de Verenigde Naties was terrorismefinanciering al voor ‘9/11’onderwerp van samenwerking en afspraken. Zo riep de AlgemeneVergadering van de VN al op 17 december 1996 de lidstaten op tothet nemen van passende nationale maatregelen om de financieringvan terroristen en terroristische organisaties te voorkomen en teverhinderen, of deze financiering nu rechtstreeks is of indirect viaorganisaties die ook liefdadige, sociale of culturele doelstellingenhebben of voorgeven te hebben. Tevens werd gesproken overwederrechtelijke activiteiten zoals onwettige wapenhandel, handelin verdovende middelen en afpersing, waaronder het inzetten vanpersonen ten dienste van het financieren van terroristische activi-teiten. De lidstaten werd ook gevraagd om te overwegen waarnodig regulerende maatregelen te nemen ten behoeve van hetvoorkomen en verhinderen van verkeer van fondsen waarvan wordtvermoed dat zij bestemd zijn voor terroristische doeleinden. Ookwerd gevraagd de uitwisseling van informatie over het internatio-nale verkeer van dergelijke fondsen te intensiveren. Hierop volgdedirect na de aanslagen in New York en Washington, zoals eerdergenoemd, VN-veiligheidsraadresolutie 1373. Hierin wordt nietalleen opgeroepen de financiering van terrorisme tegen te gaan entegoeden van terroristen te bevriezen, maar ook gevraagd definanciering van terrorisme strafbaar te stellen.

Ook in het kader van de Europese Unie werden afspraken gemaaktover de strijd tegen de financiering van terrorisme. Dit beleid ken-merkt zich aan de ene kant in de eenheid van goede intenties envoornemens, en aan de andere kant in de verdeeldheid in gelijk-schakeling van nationaal beleid. Eenheid toont zich vooral in deintentie een gezamenlijk bestrijdingsprogramma te vormen tenopzichte van terrorisme, zoals verwoord in het The Hague Program-me. De intenties leveren meer dan alleen papier op. Zo werd eenEuropese Financial Investigation Unit (FIU) opgericht, waarinfinancieel gerelateerde informatie tussen verschillende lidstatenwordt uitgewisseld. Daarnaast zijn er Europese ‘Freeze-’ en ‘Watch’-lijsten gecreëerd, waarop bedrijven en personen staan wienstegoeden respectievelijk geblokkeerd en in de gaten gehoudenworden. Andere relevante samenwerkingsverbanden die in de afge-lopen jaren het licht zagen zijn de Counter Terrorist Group (CTG) –een na 11 september opgericht platform waar de voor contra-terrorisme verantwoordelijke inlichtingen- en veiligheidsdienstenuit 27 Europese landen samenwerken – en de Europese WerkgroepTerrorisme, die bestaat uit vertegenwoordigers van inlichtingen-diensten uit verschillende Europese landen. Zij analyseren een aan-tal keer per jaar de terroristische dreiging in Europa en evaluerenhet contra-terrorismebeleid van Europese landen.

Ondanks de creatie van verschillende Europese contra-terrorisme-organisaties, is nog steeds geen sprake van eenheid van beleid tus-sen de lidstaten. Dit komt naar voren in onder andere het uitblij-ven van een gelijkschakeling van antiterrorismewetgeving vanverschillende lidstaten en onvolledige implementatie van gemaakteafspraken. Desondanks is er ook sprake van successen. Medio aprilwerden bij een simultane operatie in het zuiden van Frankrijk en inItalië elf mensen gearresteerd op basis van een Europees aanhou-dingsbevel. Dit gebeurde in het kader van een onderzoek van deFranse terreurbestrijdingsdienst DNAT naar de financiering vanmoslimterrorisme. In de zuidelijke Franse stad Marseille en omstre-ken werden vijf mensen gearresteerd. Tegelijkertijd pakte de Itali-aanse politie bij invallen in en rond Napels zes anderen op. Dearrestanten worden ervan verdacht op verschillende manierenbetrokken te zijn bij terrorisme, in het bijzonder via misdrijven, ommet de opbrengsten islamitische terreurorganisaties te financie-ren. Het zou daarbij gaan om het vervalsen van documenten enmensensmokkel.

Ook in Nederland zijn acties ondernomen op het terrein van debestrijding van de financiering van terrorisme. Het betreft hier deaanpak van ‘charitatieve’ stichtingen die ongewenste vormen vanradicalisering of zelfs terrorisme zouden ondersteunen. De aan-dacht gaat vooral uit naar in Nederland ingezamelde donaties enwaaraan deze uiteindelijk in het buitenland worden uitgegeven. Inhet geval van de ‘Stichting Al Aqsa’ bleek uit onderzoek dat finan-

ciële middelen tengoede kwamen aanHamas. De tegoedenvan deze stichtingwerden daarop in april2003 bevroren. HetNederlandse beleid tenaanzien van hetbevriezen van tegoe-den van terroristischeorganisaties sluit aanbij internationaleafspraken hierover.

Hieruit vloeide het eerder genoemde besluit voort van de ministersBot en Zalm om alle financiële tegoeden en middelen van de ver-oordeelde leden van het Hofstadnetwerk te bevriezen. Behalve doorhet kabinet wordt in Nederland inhoud gegeven aan internationaleafspraken door instanties als de AIVD – zie de jaarverslagen en hetrapport over Saoedische invloeden in Nederland – en het FinancieelExpertise Centrum (FEC). Het FEC is een samenwerkingsverband vanonder andere de AIVD, de Autoriteit Financiële Markten en deNederlandsche Bank. Het expertisecentrum deed onder meer onder-zoek naar de integriteit van de financiële sector in verband met ter-rorismebestrijding en de kwetsbaarheid van non-profitorganisatiesvoor misbruik ten behoeve van terrorismefinanciering.

De kosten

van financieel

rechercheren

zijn hoog

054048_Bw3 24-05-2006 11:23 Pagina 16

Ap: 2006nr3/17

Preventie en opsporing

Terrorisme en terrorismefinanciering zijn bijzonder dynamischeverschijnselen. Terroristische organisatiestructuren decentralise-ren, de methoden voor het genereren van financiële middelendiversifiëren, en de kosten voor het plegen van aanslagen lijkensteeds lager te worden. Deze ontwikkelingen maken financieringvan terrorisme zeer moeilijk te bestrijden. Bovendien blijkt hetaanpassingsvermogen van terroristen helaas zeer goed ontwikkeld.Als een bepaalde financieringsmethode wordt aangepakt, komtweer een andere vorm van financiering op.

Ondanks de vermindering van staatssteun aan terroristen, de ver-sterking van de multidisciplinaire aanpak, toegenomen internatio-nale samenwerking, en een aantal successen bij de bestrijding vannieuwe vormen van terrorisme-financiering is het algemene beeldvan het beleid niet bepaald positief. Wanneer we teruggaan naarde twee hoofddoelstellingen van de strijd – preventie en opsporing– moeten we constateren dat met betrekking tot preventie zelfsbijzonder weinig positiefs te melden is. Simpel gezegd: het is nietgelukt de geldkraan dicht te draaien en zo het terroristen onmoge-lijk te maken zich te organiseren en te bewapenen. Hoogstens kangesteld worden dat, door het terroristen op financieel gebied inieder geval een beetje moeilijker te maken, de mogelijkheden voorhet verspreiden van radicaal gedachtegoed en de rekrutering entraining van nieuwe leden enigszins beperkt zijn. Dit geldt echterniet voor de relatief zelfstandig opererende lokale netwerken dieniet afhankelijk zijn van een internationaal netwerk ter financie-ring van operaties en sowieso weinig middelen nodig hebben. Deconclusie met betrekking tot deze specifieke dreiging van homegrown terrorisme kan niet anders zijn dan dat de bestrijding van definanciering van dit type terrorisme vrijwel niet kan bijdragen aanhet voorkomen van aanslagen.

Ten aanzien van de doelstelling ‘opsporing’ kunnen wel een aantalpositieve punten worden genoemd. Onderzoek naar de financieringvan terrorisme kan bijzonder waardevolle inzichten opleveren dieniet alleen van nut zijn bij de bestrijding van financiering van ditverschijnsel, maar tevens bij de opsporing en berechting van terro-ristische organisaties en individuele terroristen in het algemeen.Bovendien biedt het inzicht in de modus operandi van organisaties,netwerken en individuele terroristen. Onderstreept dient te wordendat de kosten van financieel rechercheren hoog zijn. Het vraagtveel tijd en expertise. Terroristen hebben, anders dan bijvoorbeeldcriminelen in de wereld van de drugs, vaak geen opvallend en een-duidig financieel profiel. De expertise op dit terrein is bovendienschaars. Dit geldt zowel voor de overheid als voor het bankwezen.Deze laatste beschikt vaak niet over de kennis om terroristischevan niet-terroristische financiële stromen te onderscheiden ofheeft geen toegang tot relevante, maar geheime, informatie vande overheid.

Gelet op de noodzaak om beter inzicht te krijgen in (financiële)terroristische netwerken en hun wijze van opereren is het belang-rijk meer middelen vrij te maken voor het vergroten van de kennisover de financiering van terrorisme. Ook zou gekeken moeten wor-den naar nieuwe financiële opsporingstechnieken en naar moge-lijkheden om het huidige beleid effectiever te laten zijn. Dezegedachten hebben betrekking op internationaal niveau, op Euro-pees niveau en zeker ook op Nederland. Zoals onder andere bleekin het geval van de ‘Stichting Al Aqsa’ is terrorismefinancieringgeen ver-van-m’n-bed-show. Ook in eigen land is aanhoudendealertheid gevraagd en verdienen financieel doorrechercheren enversterking van een multidisciplinaire aanpak meer prioriteit enmeer inzet van financiële middelen, tijd en expertise.

Edwin Bakker en Teije Hidde Donker zijn verbonden aan

het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkin-

gen ‘Clingendael’.

NOTEN

1. Loretta Napoleoni, NV Terreur. De nieuwe economie van de terreur

(Arbeiderspers, 2005) Vertaling van T£rror Inc. (Penguin Books,

2004).

2. Friedrich Schneider, ‘Macroeconomics: The Financial Flows of

Islamic Terrorism’ in Global Financial Crime. Terrorism, Money

Laundering and Offshore Centres, Donato Masciandaro (ed.)

(Ashgate, 2004).

3. Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst, De gewelddadige

jihad in Nederland. Actuele trends in de islamitisch-terroristische

dreiging (maart 2006). Het rapport is te vinden op

http://www.aivd.nl/contents/pages/65410/degewelddadigejihadin-

nederland2006.pdf.

054048_Bw3 24-05-2006 11:23 Pagina 17