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Tendencias de la propiedad forestal, la tenencia de los recursos forestales y los acuerdos
institucionales en Honduras: ¿contribuyen a una mejor gestión forestal y a la reducción de la
pobreza?
por José Aroldo Santos Zelaya
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Agradecimiento Para la preparación de este estudio, el autor ha aprovechado muchas informaciones documentales proporcionadas por varios colegas forestales y personal técnico de instituciones gubernamentales, especialmente de la recién clausurada Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR), que, después de casi de 34 años de existencia, fue reemplazada por el Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF), a mediados del 2008.
Se agradece profundamente al Ing. Msc. Miguel Ángel Ramírez Suazo por brindar sus conocimientos y su experiencia sobre el tema de la tenencia entendida como manejo forestal, y sobre todo por las revisiones detalladas de las primeras versiones del texto así como del documento final; y al Lic. Msc. Rigoberto Sandoval Corea por la definición y clarificación del concepto de tenencia y sus repercusiones en los preceptos de la Ley de Reforma Agraria y en la reciente Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre.
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Siglas AFE Administración Forestal del Estado AMHON Asociación de Municipios de Honduras BANADESA Banco Nacional de Desarrollo Agrícola BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica BID Banco Interamericano de Desarrollo CATIE Centro Agronómico Tropical de Investigación y Enseñanza CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo CHCFV Consejo Hondureño de Certificación Forestal Voluntaria CIEF Centro de Información y Estadísticas Forestales CIFOR Centro Internacional de Investigación Forestal CIID Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo CIM Censo Inmobiliario Municipal CODA Consejo de Desarrollo Agrícola COHDEFOR Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal COLPROFORH Colegio de Profesionales Forestales de Honduras CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas CONAPROF Comité Nacional del Programa Nacional Forestal CPPFI Catálogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable DANIDA Organismo Danés de Desarrollo Internacional DEC Dirección Ejecutiva de Catastro DGC Dirección General de Catastro ESNACIFOR Escuela Nacional de Ciencias Forestales FCNH Fondo para la Conservación de la Naturaleza de Honduras FEHCAFOR Federación Hondureña de Cooperativas Agroforestales FINNIDA Cooperación Internacional de Finlandia GTZ Sociedad Alemana de Cooperación Técnica ICF Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre IDH Índice de desarrollo humano IHDECOOP Instituto Hondureño de Cooperativas IICA Instituto Internacional de Ciencias Administrativas IIPA Instituto Internacional de Investigaciones sobre Políticas Alimentarias INA Instituto Nacional Agrario INE Instituto Nacional de Estadísticas IP Instituto de la Propiedad IPH Índice de pobreza humana KfW Cooperación Financiera Alemana OEA Organización de los Estados Americanos OIMT Organización Internacional de las Maderas Tropicales ONG Organización no gubernamental PBRP Proyecto Biosfera del Río Plátano/PRORENA PFN Programa Forestal Nacional PIB Producto Interno Bruto PLANFOR Plan de Acción Forestal 1996-2015 PMA Programa Mundial de Alimentos PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
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PROBOSQUE Programa Multifase de Desarrollo Forestal Sostenible PROCAFOR Programa Regional Forestal de Centroamérica PRONAFOR Programa Nacional Forestal SAG Secretaría de Agricultura y Ganadería SECPLAN Secretaría de Planificación, Coordinación y Presupuesto (ahora conocida como Secretaría Técnica y de Cooperación Internacional (SETCO) SERNA Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente SINAPH Sistema Nacional de Áreas Protegidas de Honduras SINIT Sistema Nacional de Información Territorial SURE Sistema Unificado de Registros UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura UPSA Unidad de Planificación del Sector Agrícola USAID Agencia de los Estados Unidos de América para el Desarrollo Internacional
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Resumen de orientación La tenencia de los bosques en Honduras constituye un tema de debate económico, social y político. La propiedad de los recursos forestales todavía presenta problemas de seguridad jurídica que han impedido tanto la consolidación de un sistema eficiente de registro de la propiedad como la inversión en el manejo forestal sostenible. Las estimaciones indican que las tierras de vocación forestal de propiedad pública, anteriormente mayoritarias, están pasando rápidamente a ser de propiedad privada. En la mayor parte de las tierras, especialmente en las rurales, se presentan problemas de registro –cuyo origen se remonta al inicio mismo de la colonia española– que a lo largo de los años han dado origen a una situación de propiedad informal, agudizada por la falta de un catastro y de un registro de la propiedad inmueble. La tradicional práctica de compraventa de tierras, con o sin bosques –tierras raras veces debidamente medidas en el campo y luego registradas–, efectuada mediante un simple acto notarial, es parte de la informalidad imperante en el mercado de tierras forestales en el país.
La investigación ha tratado de entender mejor las causas de la indefinición de la tenencia de la tierra y de los bosques más que los mecanismos que permiten reducir la pobreza, y ha buscado la manera de ayudar a incluir de forma más efectiva esta problemática en el nuevo régimen forestal gubernamental.
Los variados sistemas de administración de las tierras en Honduras no han permitido definir adecuadamente la tenencia de las tierras forestales debido al marcado sesgo institucional hacia las tierras agropecuarias, que a menudo se ha traducido en la conversión de tierras de vocación forestal en tierras para actividades agrícolas. Desde las primeras legislaciones agrarias, las diferentes iniciativas de titulación de tierras han favorecido explícitamente al sector agropecuario en detrimento del forestal. Recientemente, algunos incentivos dados a las actividades cafetaleras, camaroneras y a la producción de aceite de palma han determinado el desbroce de grandes superficies forestales consideradas como nacionales, perjudicando el acceso y usufructo de las tierras por parte de poblaciones y comunidades adyacentes. La demora, incertidumbre y falta de decisión en el proceso de definición de la propiedad y tenencia de los bosques han deteriorado sin duda la gestión forestal y han dado un carácter precario a la sostenibilidad.
La Constitución de la República reconoce algunos derechos tradicionales y/o ancestrales de propiedad de las tierras a las comunidades indígenas. El “derecho de dominio ancestral” ha propiciado, en cierta manera, algunos cambios de conducta estatal en la cesión de la propiedad de suelos y principalmente de bosques a las diferentes etnias reconocidas en el país. Asimismo, algunas modalidades propias de la tenencia de los bosques han asegurado el acceso y usufructo de los bosques por comunidades y grupos agroforestales como medio para mejorar sus condiciones de vida. A fin de permitir el acceso a los recursos forestales, el Estado la impulsado la integración de los campesinos, comunidades, grupos organizados e indígenas al manejo y aprovechamiento forestal. Se reconoce dentro de la legislación forestal actual el Sistema Social Forestal como la figura que permite, a través de convenios de usufructo, el aprovechamiento de los diferentes productos y subproductos forestales, principalmente en los bosques públicos.
En los últimos años se evidencia cada vez más la falta de información cronológica sobre la cobertura de los bosques y en particular sobre la propiedad y tenencia de las tierras de vocación forestal. Existen pruebas de que los datos proporcionados en la única fuente oficial forestal tienden a sobreestimar la propiedad de la tierra y por ende la tenencia de los bosques. Es además muy probable que la estructura de posesión de estas tierras y bosques sea un factor más difícil de determinar. Los censos agropecuarios realizados en el país se han limitado a recoger los datos de posesión de las tierras forestales. Sin embargo, la información contenida en los cuatro censos agropecuarios realizados desde 1954 merece ser considerada como una referencia, y debe ser mejorada mediante una cartografía georreferenciada actualizada.
Las tendencias del avance de la frontera agrícola indican que algunas políticas de asignación de tierras forestales a grupos campesinos, dentro del concepto erróneo de tierras ociosas, siguen vigentes en el país. Además, los sistemas de incentivos a la ganadería y a la caficultura, y recientemente al cultivo de la palma aceitera, tienden a incrementar los niveles de cambio de uso del suelo, especialmente en los bosques
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latifoliados. Se estima que, en los últimos diez años, en Honduras se han perdido 1 159 590 ha de bosques. Las diferentes iniciativas de titulación y catastro no proporcionan una definición clara de las tierras forestales; y pocos departamentos y municipios disponen de datos catastrales. La propiedad de muchas de las tierras consideradas de vocación forestal todavía es desconocida, aun cuando los procesos masivos de titulación realizados en el pasado indican que la afectación ha correspondido a las tierras agrícolas incultas. La práctica común de la titulación fraudulenta continúa, en especial con la complicidad de algunas instituciones gubernamentales. A pesar de la importancia que reviste el registro de la propiedad inmueble, los problemas de registro todavía persisten.
En 1992, con la promulgación de la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola, se ha devuelto al propietario de los bosques la potestad de su aprovechamiento mediante un plan de manejo forestal. La normativa vigente de preparación y aprobación de planes de manejo forestal incluye la formalización de la tenencia de la tierra, y por consiguiente de los bosques, de una manera exhaustiva y detallada. El Patrimonio Público Forestal Inalienable todavía sigue vigente, y puede ser considerado como el único instrumento de reconocimiento oficial de la tenencia de los bosques nacionales y ejidales, incluyendo las áreas protegidas. Sin embargo, es un procedimiento poco utilizado.
La distribución de los ingresos económicos provenientes de los diferentes tipos de tenencia forestal en los diversos ecosistemas no está suficientemente definida y su cuantificación es difícil. Sin embargo, los bosques proveen ciertos ingresos monetarios, sobre todo para el hogar. En la actualidad, el pago por los servicios ambientales y la valoración de los productos no maderables están siendo considerados como una posible fuente de ingresos para las comunidades que dependen de los bosques. Si bien son conocidos el aporte de los bosques tanto a las comunidades como a las familias especialmente de zonas rurales, no existen registros completos que permitan estimar el nivel de mejoramiento de la calidad de vida de estas poblaciones. El acceso a los productos de los bosques por las diferentes etnias no ha sido suficientemente documentado, pero hay indicios de que algunos grupos están siendo afectados por los procesos de aculturación y de reducción de las superficies de los bosques ancestrales.
A pesar de que se evidencian cambios en las tendencias de la tenencia de las tierras y bosques hacia la propiedad privada, no es posible hasta ahora conocer con exactitud la extensión y el tipo de tenencia en los diferentes ecosistemas forestales por la falta de catastros y sobre todo porque no han sido regularizados los derechos relativos a las tierras consideradas como nacionales. Sin embargo, la promulgación de la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola y la Ley de Municipalidades, a comienzos del decenio de 1990, han incidido seguramente tanto en un cambio en el mercado tradicional de las tierras como de los bosques. Las cifras históricas de un 60 por ciento de tierras estatales y un 40 por ciento de tierras privadas parecen haber cambiado drásticamente en los últimos 15 años. La titulación de tierras en beneficio de los sectores independientes, llevada a cabo por el Instituto Nacional Agrario (INA), y la propiedad mayoritariamente privada de los bosques que producen madera de pino, ofrecen pruebas claras, tal como se comprueba en los planes de manejo, de esta transformación de la propiedad y tenencia de los bosques en Honduras. Otro factor que debe ser analizado es el aumento de las acciones de reclamación de derechos de acceso a la propiedad de los bosques por algunos grupos sociales. Los conflictos generados en las zonas forestales donde la propiedad está mal definida apuntan a la necesidad de buscar soluciones definitivas a través del catastro como instrumento de registro y muchas veces de regularización de los derechos.
El nuevo instrumento de registro en vías de implementación –el “folio real”–, creado por el Instituto de la Propiedad, ofrece una alternativa para distinguir la tenencia y la propiedad, en especial en las tierras con bosques. Es evidente la urgencia de contar con una política catastral específica para los bosques rurales en el marco legal de las instituciones recientes, y sobre todo en lo concerniente a los procesos de titulación llevados a cabo por el Instituto Nacional Agrario. Además, es necesario integrar las diferentes políticas y estrategias de desarrollo en una visión de transformación del país que permita mejorar la calidad de vida, sobre todo de las poblaciones pobres que dependen de los productos forestales. La debilidad de las instituciones es aún manifiesta; por ejemplo, al ICF han sido otorgadas funciones de apropiación, titulación y adjudicación de terrenos forestales.
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El concepto de forestería comunitaria, que data de los primeros años de la AFE-COHDEFOR, y creado en el marco del Sistema Social Forestal, sigue siendo un modelo que permite asegurar la participación de grupos organizados y su acceso y usufructo de los bosques. Los actuales modelos de ocupación y/o posesión de tierras –predominantemente minifundios y bosques fragmentados– no permiten desarrollar una política de manejo forestal sostenible a largo plazo. A partir de los cambios producidos con la promulgación de la Ley de Municipalidades de 1990 y la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola de 1992, una gran mayoría de ocupantes han podido legalizar la tenencia y por consiguiente la propiedad de sus tierras forestales.
Introducción Pese a la riqueza de su patrimonio forestal, Honduras ha llevado a cabo, en las últimas cuatro décadas, políticas que han favorecido más al sector agropecuario que al subsector forestal. La producción forestal es una parte importante del desarrollo socioeconómico nacional, y los bosques son el principal recurso natural. Sin embargo, las inadecuadas prácticas de uso de la tierra y el desinterés en el manejo de las tierras forestales han sido la causa principal de la reducción de los ecosistemas forestales representativos. La estructura histórica de la tenencia de la propiedad de la tierra está íntimamente ligada a la propiedad de los bosques1. La propiedad de los bosques, mantenida por el Estado, adquirió una nueva orientación a partir de la promulgación de la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola, en abril de 19922. La tenencia de los bosques ha estado supeditada a las características propias del mercado hondureño de tierras, en el cual los documentos privados de compraventa de mejoras y el título de dominio útil son los más generalizados y utilizados por los diferentes tipos de propietarios.
En este estudio se ha tratado de realizar una aproximación de las tendencias que han configurado la relación entre la propiedad de los bosques y los modelos de gestión forestal que permitirían reducir los alarmantes índices de pobreza. Tras una breve descripción de la propiedad en los tiempos de la colonia y sus consecuencias hasta nuestros días, se analizan los cambios ocurridos gracias al establecimiento de varios instrumentos legales en época republicana y hasta mediados decenio de 1950, especialmente en la administración pública. Seguidamente, se examina la “nacionalización” de los bosques, que tuvo lugar con la Ley de la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal de 1974, durante el reformismo que caracterizó ese período gubernamental. Por último, en una tercera etapa, se considera la devolución de los derechos de usufructo al propietario forestal, iniciada a partir de 1985, y que se intensifica, en 1992, con la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola. Especial interés reviste en el orden institucional la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, creada en febrero de 20083.
Las diferentes legislaciones agrarias han definido en cierta medida la tenencia de la tierra y los bosques, desde la colonia española y hasta 1974, cuando se decretó la primera ley forestal moderna. Una serie de cambios en la legislación agraria, con la primera y segunda leyes de Reforma Agraria de 1962 y 1975, respectivamente, definen el panorama administrativo agrario en el país. Diferentes estudios destacan 1 El origen de los diferentes tipos de tenencia (tierras realengas) en Honduras se remonta a la época de la Corona española. La inexistencia de registros adecuados al momento de entregar las tierras conquistadas a los diferentes dueños creó nuevas denominaciones. Las tierras que no fueron entregadas ni tituladas pasaron a ser propiedad del Estado. Las tierras estatales a su vez, debido a la falta de capacidad de administrarlas, pasaron a ser parte de los municipios bajo dominio útil, lo que dio origen a las tierras ejidales. 2 En Honduras, la propiedad y tenencia de los bosques ha conocido cambios significativos. Antes de 1974, los propietarios de las tierras administraban los bosques bajo las normas establecidas por el Estado. A partir de 1974 y hasta 1992, el Estado, a través de la Administración Forestal del Estado (AFE-COHDEFOR), se encargó de la administración de los bosques y de la industrialización y comercialización forestales. A partir de 1992, se devolvió la administración de los bosques a sus propietarios, con el requisito de la preparación y aprobación por la AFE-COHDEFOR de un plan de manejo previo a cualquier aprovechamiento forestal. Numerosas normas, especialmente silviculturales, han sido diseñadas para permitir la regeneración y el establecimiento de las masas forestales independientemente de la tenencia y propiedad de los bosques. 3 Decreto No 98-2007 sobre la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre aprobada por el Congreso Nacional de la Republica el 19 de septiembre del 2007 y publicada en el diario oficial La Gaceta el 26 de febrero de 2007, entrando en vigor el 17 de marzo de 2007.
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que, conjuntamente con los procesos de reforma, iniciaron también los problemas de deforestación, especialmente en bosques densos para fines de dotación de tierras a campesinos pobres que seguidamente las desmontaban para el establecimiento de “mejoras”, como pastos y cultivos de subsistencia4 (Pasos, 1994; Sunderlin y Rodríguez, 1996). Los terratenientes, tradicionalmente acaparadores de tierras estatales mediante procedimientos y prácticas ilegales, y las políticas e incentivos para el fomento de la ganadería ocasionaron el desmonte y la conversión de grandes superficies de bosques y tierras destinadas a otros usos. La presencia de campesinos pobres agudizó los amplios frentes de colonización en ciertas regiones del país (Kaimowitz, 1996; Santos et al., 1999).
La historia forestal moderna inicia en el decenio de 1970, y registra algunas transformaciones del aparato estatal cuando se crean varias instituciones que pretendieron fomentar el crecimiento y el desarrollo económico de la nación. La Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR) se crea con el objetivo de administrar los recursos forestales del país. En el campo forestal, se crean numerosas iniciativas industriales que buscaban el aprovechamiento y uso del potencial de los bosques. Este potencial se ha visto disminuido por una serie de inadecuadas políticas e incentivos para otras actividades, especialmente agropecuarias, que han incidido negativamente en la gestión forestal sostenible.
En 1972 se promulga la Ley Forestal, que formula las primeras normativas para las áreas forestales, comprendida la propiedad. Se crea el Catálogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable (CPPFI), que es un registro público en el cual deben inscribirse todas las áreas forestales estatales y ejidales, incluyendo las áreas protegidas5. Cabe mencionar que si bien el catálogo ha tenido una cierta importancia en el pasado, durante las últimas administraciones de la AFE-COHDEFOR su actividad ha sido relativamente escasa6 y no ha logrado un adecuado funcionamiento interno a nivel de departamentos y unidades técnicas (Pérez y Vallejo-Larios, 2005). En los primeros años tras la promulgación de la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola, una de las principales actividades propuestas fue el aprovechamiento de los bosques a través de un plan de manejo que para su aprobación disponía la sostenibilidad de la propiedad de los bosques. A partir de esta fecha, numerosas normativas han sido expedidas para promover el manejo forestal.
A partir de la nacionalización de los bosques, la COHDEFOR fue la encargada del manejo, aprovechamiento y comercialización de la madera. A pesar de que existía una clara definición de la tenencia de los bosques, y especialmente del vuelo forestal, la propiedad de la mayoría de los terrenos ha constituido una grave dificultad, que todavía está por resolver. El patrón de tenencia de tierras forestales indica que la gran mayoría de éstas pertenecen aún al Estado y que las tierras privadas que actualmente se conocen se han originado por titulaciones producto de la compraventa y por adjudicaciones ilegales.
A partir de 1992, los cambios en la estructura macroeconómica llevan al Gobierno a reconsiderar el papel del Estado en el sector agrícola. Las políticas impulsaron la aprobación de la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola, en la cual se establecen algunas medidas para limitar las funciones del Estado. Uno de los resultados conseguidos en materia agraria ha sido la reducción de las funciones del Instituto Nacional Agrario y de la Dirección Ejecutiva de Catastro (DEC) que sin duda han limitado el desarrollo de un sistema de registro de la propiedad. A nivel de la AFE-COHDEFOR, esta reducción determinó un vacío de información, la falta de seguridad y formalidad en los registros de la propiedad de los bosques y el aumento de responsabilidades sin el debido presupuesto: estas carencias repercutieron en las acciones de verificación de los diferentes requisitos legales para la aprobación de los planes de manejo forestal. 4 Los bosques no constituían una fuente de ingresos para los colonizadores debido a las dificultades del aprovechamiento, transporte y comercialización de la madera proveniente de selvas vírgenes generalmente ubicadas en sitios de difícil acceso. Estas tierras constituyen la frontera agrícola, es decir una zona de contacto entre bosques generalmente vírgenes y las los terrenos destinados a la producción agrícola. Quizás una de las mejores descripciones del fenómeno de la expansión de la frontera agrícola y sus consecuencias se presenta en El último despale… La frontera agrícola centroamericana (Pasos et al., 1994). 5 El Catálogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable ha sido mantenido dentro del nuevo marco institucional creado por el Instituto de Conservación Forestal. Véase el Artículo 18 sobre las atribuciones del Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre, incisos 9, 10, 11, 12 y 13. 6 Es muy posible que la información sobre las áreas forestales estatales y las pocas áreas protegidas catalogadas se haya perdido definitivamente. En el Centro de Información y Estadísticas Forestales (CIEF) existen ciertos registros solamente en papel.
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La entrega al sector privado de atribuciones para la comercialización de la madera aserrada destinada a la exportación, la liquidación de las operaciones industriales y la devolución a sus dueños del vuelo de los bosques7, favorecidas por la debilidad del modelo institucional, quizás fueron indicadores de un cambio. La AFE-COHDEFOR ha realizado progresos importantes en lo referente al conocimiento y manejo técnico de los bosques. Sin embargo, la continua debilidad institucional producto de las nuevas políticas de ajuste y los cambios constantes en las políticas forestales, en su mayoría a corto plazo, se suman a una transformación muy lenta de las instituciones.
Teniendo presente el desafío de estimar la tenencia de la tierra, y considerando la prevalencia tradicional de los bosques estatales, este estudio ha pretendido presentar, en base a informaciones relevantes, conocidas y fácilmente verificables, una estimación de la tenencia de la tierra que toma en cuenta: i) la superficie total de los bosques; ii) la superficie de las fincas, con arreglo a los datos de los cuatros censos agropecuarios realizados desde 1954; iii) el número de planes de manejo forestal aprobados por tipo de tenencia; iv) la superficie bajo manejo forestal, y v) el origen del aprovechamiento forestal por tipo de tenencia. A pesar de que estas variables incorporan algunos elementos fiables para facilitar estimaciones que puedan determinar la estructura de la tenencia de la tierra y los bosques, se muestra la probabilidad de que la propiedad, históricamente estatal, pueda dar paso a una propiedad y tenencia privadas con cifras superiores a las actuales8.
7 Decreto No 161-85 del 31 de octubre de 1985. Conocido como Plan de traspaso al sector privado, este nuevo esquema de privatización creó las condiciones para una mayor participación de la empresa privada en las actividades forestales, principalmente el aprovechamiento forestal y la comercialización de madera aserrada y en rollo. 8 La forma de ocupación o posesión de la mayoría de las tierras en el país determinan algunas características de la tenencia de los bosques e impiden una cuantificación adecuada. Con el pasar de los años, las tierras nacionales han sido estimadas en un 60 por ciento y recientemente hasta un 46 por ciento del total, según datos de la Evaluación Nacional Forestal de 2006.
Contexto de la propiedad forestal en Honduras
La legislación forestal vigente reconoce varios preceptos que definen la tenencia de los bosques en Honduras, y la sitúan bajo el concepto de productividad social de la propiedad. La Ley de Reforma Agraria (Decreto Ley [D.L.] No 170), la derogada Ley Forestal de 1974 y la recién aprobada Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (D.L. No 98-2007) constituyen los principales instrumentos para la administración de la tierra y los bosques. Diversas disposiciones incluidas en los preceptos legales, no solo de reciente promulgación, ponen algunas restricciones especialmente a la propiedad de las tierras y los bosques. En este sentido, la Ley de Propiedad (D.L. No 180-2003) y la Ley de Ordenamiento Territorial (D.L. No 180-2003) adquieren importancia para certificar y desarrollar inscripciones registrales y actuaciones catastrales en materia de la propiedad. Sin embargo, la historia del proceso de ocupación, posesión y legalización de tierras en el país presenta incongruencias, que desde el período de la Corona española han caracterizado una situación de irregularidad, sobre todo en cuanto a la tenencia de las tierras estatales, y que persiste aún hoy día.
Las tres diferentes legislaciones agrarias que ha habido en Honduras han sido la respuesta del Estado para dirimir la situación de la tenencia de la tierra. Varias enmiendas, derogaciones y modificaciones a los diferentes preceptos llevaron a encontrar soluciones muchas veces ilegales para la ocupación y acaparamiento de las tierras. La Ley de Reforma Agraria, emitida con el D.L. No 170 del 8 de enero de 1975, es la principal legislatura de la cual se originan las diferentes modalidades de la posesión y tenencia de la tierra en el país. Con la creación de la COHDEFOR, en 1974, todos los bosques pasaron a ser propiedad del Estado. Con la promulgación de la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola (Decreto No 31 de 1992), los bosques fueron devueltos a los propietarios de la tierra.
Las diferentes normativas y legislaciones agrarias, y en algunos casos forestales, están estrechamente ligadas a las características propias de la posesión de la tierra desde tiempos de la conquista. Con la colonización, los conquistadores se apropiaron de la tierra, y ello dio origen a la actual situación de tenencia y posesión de los bosques. El derecho de conquista y apropiación de la tierra bajo la Corona
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española significaron un radical cambio en la definición de la propiedad de la tierra. Este concepto todavía tiene repercusiones hoy día en la forma del acceso a los productos del bosque.
Aspectos importantes como el origen de la tenencia de la tierra a partir de las tierras realengas y las medidas tomadas en los varios preceptos temáticos desde 1829, cuando se emite la primera legislación agraria, contribuyeron seguramente a conformar el actual complejo sistema de tenencia. En el Cuadro 1 se muestran, en una aproximación histórica, los hechos que han influenciado el actual sistema de propiedad y tenencia.
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CUADRO 1 Antecedentes históricos de la tenencia y acceso a los recursos forestales en Honduras
Época Forma de tenencia Recursos forestales Precolombina Sin tenencia o propiedad definidas. Es muy posible que haya prevalecido la
propiedad por uso ancestral y la propiedad colectiva. Uso principalmente para supervivencia.
Conquista (hasta 1821) Se desarrollan los primeros sistemas de cesión de derechos de propiedad como resultado de la conquista y de la legalización de la tierra; la tierra es repartida en nombre de los Reyes de España. Se originan denominaciones como la de teoría del señorío, las tierras realengas, baldías y de la Corona, y las tierras del principio de merced reala.
Los recursos que se encuentran en las tierras forestales cedidas por la Corona española son propiedad de los conquistadores y de la Iglesia católica.
Independencia La mayoría de las tierras realengas son reconocidas como tierras públicas. Asimismo, se crea la categoría de las tierras ejidales, que son asignadas a los municipios, y la de las tierras comunales, que son asignadas a comuneros.
Con la entrega de las tierras a municipios, comuneros y particulares comienza la determinación de la propiedad de los extensos recursos forestales. Una gran mayoría de éstos se consideran nacionales y públicos.
Reino y Capitanía General de Guatemala (1823-1842)
Las tierras mantienen la denominación de nacionales y ejidales bajo el poder de las provincias.
Las provincias mantienen el derecho de usufructo de los bosques.
1829 Se promulga la primera Ley Agraria
Se inicia la venta de las tierras realengas y se confiscan tierras a la Iglesia. Los bosques cumplen funciones de protección y provisión de alimentos.
1836 Se promulga la segunda Ley Agraria, vigente hasta marzo de 1898
Se establecen impuestos a los diferentes tipos de tierras y se formulan las primeras regulaciones sobre agrimensura.
Se establece que los pueblos son dueños de los bosques aldeanos y se aplican los primeros impuestos de uso a las maderas que provienen de ellos.
1888 Se promulga el Reglamento de Tierras
Se establece que los terrenos baldíos nacionales son inalienables; se emite por primera vez el juicio arbitral; se establecen los tamaños de los ejidos. Se crea el primer Índice de Títulos del Archivo Nacional de Tierras. Aparece por primera vez la figura del título supletorio de propiedad.
Toma cuerpo la definición de la propiedad y se establece un precio por los terrenos con bosques.
1898 Se promulga la tercera Ley Agraria
Uno de los principales enunciados de esta ley es que otorga a los vecinos el derecho de adquirir, mediante concesión municipal, las tierras que ocupan.
Las municipalidades fragmentan los bosques sin la capacidad demostrada de ejercer un manejo y administración eficientes de los recursos forestales, principalmente ejidales.
1906 Se promulga el Código Civil
Se actualizan ciertas normas y aspectos jurídicos importantes respecto a la propiedad, posesión, uso y goce de los bienes públicos y privados.
Se esclarecen algunas medidas.
1924 Se promulga la tercera Ley Agraria, vigente hasta 1936
Se consideran leyes constitutivas las leyes agrarias; se autoriza la venta de terrenos ejidales; se establecen las primeras zonas reservadas, y se prohíbe la enajenación del dominio pleno.
Se registran las primeras concesiones forestales de empresas bananeras para la explotación maderera con fines de mejoramiento de la red ferroviaria.
1954 Se consolida el movimiento obrero
Se inicia el período de modernización del Estado. Se crea el Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANADESA) y se establecen los primeros programas de asistencia técnica-agrícola. La tenencia y propiedad de la tierra adquiere forma jurídica y se convierte en una prioridad nacional.
Se recuperan algunas tierras, especialmente pertenecientes a las empresas bananeras, y se realizan los primeros proyectos de colonización de tierras incautadas. Inician las operaciones forestales realizadas por las primeras familias de inmigrantes.
1961 Se crea el Instituto Nacional Agrario (INA) para atender los problemas y presiones generados en el campo por la redistribución de tierras al sector campesino.
Comienza la historia forestal moderna con las primeras iniciativas de manejo forestal apoyadas por la cooperación internacional.
1962 Se inicia el Programa de Reforma Agraria con el objetivo de dotar de tierras a grupos campesinos organizados y debidamente reconocidos por el Estado.
Se inician las primeras actividades de control de latifundios, en especial en áreas forestales extensas y vírgenes en el país.
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Se aprueba la Ley de Reforma Agraria
1972 Se promulga la Ley Forestal
Se definen por el régimen de propiedad las áreas forestales públicas y las áreas forestales privadas y se crea el Catálogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable.
Se establecen las regulaciones del manejo, aprovechamiento, industrialización y comercialización de los productos forestales a través de la Administración Forestal del Estado (AFE).
1974 Se promulga la Ley de la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal
Se crea la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR) como institución gubernamental con el objetivo de realizar el aprovechamiento óptimo de los recursos forestales de la nación. Se nacionaliza la administración de los bosques para uso nacional y se apoyan los programas de reforma agraria.
Se establecen por primera vez normativas para el manejo forestal que comprenden medidas regulatorias. Se establece el Sistema Social Forestal (SSF) para permitir a las familias asentadas en bosques públicos el aprovechamiento y uso sostenible de los recursos forestales.
1975 Entra en vigor el Decreto 170 de la nueva Ley de Reforma Agraria
Recuperación de tierras rurales nacionales cuyo uso y goce estén en manos de particulares independientemente de su forma de ocupación o posesión.
La titulación de tierras no es permitida en áreas de vocación forestal.
1984 Se promulga el Reglamento General Forestal
Se definen y clasifican por sus regímenes de propiedad, además de su inscripción en el Catálogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable, las áreas forestales públicas, las áreas forestales privadas, las áreas forestales ejidales y las áreas naturales protegidas.
Se definen los principios técnicos normativos de la Ley Forestal de 1972, que establece disposiciones para el manejo forestal.
1990 Se promulga la Ley de Municipalidades
Las municipalidades tienen la potestad de otorgar títulos a vecinos de la jurisdicción sobre terrenos de su propiedad, siempre que éstos no sean de vocación forestal.
Las municipalidades adquieren atribuciones para la titulación de tierras, a excepción de en las áreas protegidas, y responsabilidades en el manejo de los bosques ejidales.
1992 Se promulga la Ley para la Modernización del Sector Agrícola
Se crean las condiciones para el mejoramiento de la seguridad y la tenencia de la tierra, y se devuelve la propiedad de la administración de los bosques a los propietarios de la tierra.
Se exige la preparación de un plan de manejo para todo aprovechamiento forestal, y se inicia el proceso de regularización de los derechos de las poblaciones asentadas en los bosques públicos.
1997 Se aprueba el Reglamento de Regularización de Derechos de Población en Tierras Nacionales de Vocación Forestal
Se establecen las normas que permiten la mejor administración de los recursos forestales nacionales estableciendo los derechos de uso de los pobladores rurales asentados en tierras nacionales.
Se establece el contrato de usufructo, que estipula las condiciones y normas por las cuales las comunidades asentadas en los bosques nacionales por un tiempo determinado harán uso y/o usufructo de éstos.
2003 Se promulga la Ley de Ordenamiento Territorial
Se establecen las directrices estratégicas de ordenación del territorio, incluida la tenencia, que permiten conciliar los intereses públicos y privados en los niveles nacional, regional, departamental y municipal.
Se emiten regulaciones especiales sujetas al régimen nacional de administración y manejo especial a través de planes maestros sectoriales.
2004 Se promulga la Ley de Propiedad
Se crea el Instituto de la Propiedad (IP), que dispone medidas para la regularización de las tierras nacionales detentadas por particulares. Se reconoce la ocupación continua de las tierras por un período no menor de 10 años; dichas tierras serán tituladas por el IP.
Esta ley brinda un fuerte apoyo a la legalización de la propiedad inmueble en las áreas forestales promoviendo la regularización y solución de los numerosos conflictos sobre la propiedad rural.
2008 Se promulga la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre
Se crea el Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestres (ICF). Se redefinen las responsabilidades de la tenencia; el ICF tiene facultades de investigación, tenencia, deslinde, amojonamiento, recuperación de oficio de las tierras y su titulación a favor del Estado, cuando proceda.
Esta ley establece el régimen legal a que se sujeta la administración y manejo de 1os recursos forestales, áreas protegidas y vida silvestre, incluyendo su protección, restauración, aprovechamiento, conservación y fomento, y propiciando el desarrollo sostenible, de acuerdo con el interés social, económico, ambiental y cultural del país.
a El principio de la merced real fue aplicado por la Corona española para promover la venida de ciudadanos a la conquista de América, y consistía en el otorgamiento de grandes cantidades de tierras y poblaciones. Fuente: Adaptado de SILVIAGRO, 1995 y Sandoval Corea, 2000.
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En la actualidad, la estructura irregular de la tenencia de la tierra permite reconocer solo tres formas de propiedad: las tierras públicas, las tierras privadas y las tierras municipales. Sin embargo, las formas de ocupación o posesión son variadas. La ocupación de las tierras públicas puede ser simple, por dominio útil, por arrendamiento, por concesión y por último mediante título supletorio. La ocupación de las tierras privadas puede ser por dominio pleno, por terreno pro-indiviso, por simple ocupación, por dominio útil, por convenio de usufructo, por concesionamieno y también mediante título supletorio. Estas formas de ocupación suponen grandes inconvenientes para una definición precisa de la tenencia de la tierra, comprendidos los bosques.
CUADRO 2 Diferencias entre los distintos regímenes de propiedad de las áreas forestales en Honduras Tipo de tenencia Calidad de la gestión forestall Contribución al alivio de la pobreza Áreas forestales públicas
El Estado, a través del Instituto de Conservación Forestal, es el garante del manejo y gestión forestal. En las áreas bajo aprovechamiento forestal, se requiere un plan de manejo aprobado.
Generalmente son áreas de bosques con poblaciones asentadas. Muchas están sujetas a convenios de usufructo por tiempo determinado. El acceso a los productos del bosque no está limitado.
Áreas forestales privadas
Mayormente dotadas de títulos de propiedad debidamente legalizados. Para su aprovechamiento forestal se requiere un plan de manejo aprobado.
Son áreas con definición de la propiedad. Las comunidades pobres encuentran dificultades para acceder a estas áreas. Los bosques de coníferas representan la mayor fuente de materia prima para la industria primaria.
Áreas forestales municipales En estas áreas, la gestión es de calidad moderada a nula, dependiendo de la extensión de los recursos forestales. En ciertos casos, los bosques son cedidos para su aprovechamiento a las empresas madereras.
Generalmente son áreas en que la propiedad está mal definida, o no está definida en absoluto. En algunas municipalidades existen modalidades innovadoras de acceso, principalmente a la leña para uso domestico. Es posible encontrar algunas limitaciones de acceso a los diferentes productos forestales.
En marzo de 2008 entró en vigor una nueva legislación forestal que reconoce reiteradamente los varios tipos de propiedad en las áreas forestales. Se establecen fundamentalmente tres tipos de tenencia y se reconocen varias modalidades de derechos a los poseedores asentados en las áreas forestales públicas, en especial a las comunidades y grupos que viven en zonas adyacentes a los ecosistemas forestales. Debido a su importancia, el Estado reconoce como tales áreas forestales los terrenos poblados de especies arbóreas de cualquier tamaño, de origen natural y con plantaciones artificiales, así como los terrenos que no son aptos para usos agrícolas y ganaderos. Sin embargo, el concepto de tenencia forestal así como lo define esta ley es ambiguo porque mezcla diversos conceptos de dominio que, en conjunto, obstaculizan tanto el manejo forestal como en cierta manera el acceso a los productos forestales9.
Con arreglo al régimen de propiedad, los bosques pueden clasificarse en “áreas forestales públicas”, que son aquellas ubicadas en terrenos pertenecientes al Estado o a municipalidades, y en “áreas forestales privadas”, que son aquellas pertenecientes a personas naturales y/o jurídicas cuya propiedad se acredita por un título extendido por el Estado. Se consideran áreas forestales municipales aquellos terrenos ubicados dentro los ejidos originalmente entregados por el Estado, así como aquellos cuya propiedad es atribuible a los municipios. En las áreas forestales públicas se incluyen los terrenos que pertenecen al Estado, a las municipalidades, a las instituciones estatales y las áreas en concesión10. Las tierras forestales
9 En la actualidad, muchos de los asentados en los bosques son pequeños agricultores de subsistencia que, por lo general, no reúnen las condiciones para una adecuada titulación, y quedan por consiguiente excluidos de los beneficios de optar a la propiedad legal de la tierra y a créditos. 10 En esta categoría entran las tierras con bosques bajo regulaciones de usufructo, tales como los contratos de usufructo, y las tierras en comanejo en donde se reconoce que la propiedad originaria es la del Estado. Existen algunos casos particulares como los contratos de uso de los bosques del manglar para actividades de camaricultura y los terrenos que mediante expropiación y/o compraventa han pasado a ser propiedad del Estado.
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privadas son las pertenecientes a personas naturales y/o jurídicas; en ellas existe un dominio conocido y debidamente inscrito en los registros de la propiedad inmueble. Asimismo, se reconocen los derechos sobre áreas forestales de los pueblos indígenas y afrohondureños en base a regulaciones establecidas bajo preceptos especiales.
A partir de 1992, las actividades de aprovechamiento forestal, protección y manejo de los bosques han vuelto a ser realizadas por los propietarios. Todo aprovechamiento forestal ha estado regido por un plan de manejo. Este procedimiento incluye la identificación de la tenencia del terreno bajo regulaciones exhaustivas que implican investigaciones a nivel agrario y legal. En el caso de los bosques considerados como nacionales, el proceso de aprovechamiento es regulado por la Administración Forestal del Estado, la cual se encarga de la identificación y, en muchas ocasiones, del saneamiento de la propiedad cuando el bien ha sido subastado para aprovechamiento por la industria maderera. No obstante, la situación de tenencia es variable, y especialmente deficiente en los bosques de coníferas. En algunos de los municipios de la cuenca del río Telica, por ejemplo, ha sido necesario imponer una veda temporal para tratar de reducir la tensión entre las familias campesinas de Salamá que reclamaban el acceso a los bosques y a las fuentes de agua propiedad de las empresas madereras que en esos terrenos tienen sus áreas de aprovechamiento forestal.
TEMAS DEL DEBATE SOBRE LA TENENCIA DE LOS BOSQUES La problemática de la tenencia de los recursos forestales no está ha sido suficientemente clarificada en el país, a pesar de que el número de comunidades y familias que dependen de los bosques es muy alto. Las raíces históricas de la indefinición de la propiedad son el principal obstáculo para el mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones y el manejo forestal. En Honduras, la tierra es nacional y ejidal, y las diferentes modalidades de posesión y/o dominio se derivan primordialmente de esta situación jurídica. Los procedimientos de adjudicación de tierras, desde el tiempo de la Corona española, y luego por las municipalidades, han acentuado las dificultades relacionadas con la propiedad. El título de dominio pleno11 es el único documento legal reconocido para demostrar la propiedad de la tierra en Honduras.
Una revisión de literatura y el aporte de especialistas permiten identificar algunos de los problemas del debate sobre la tenencia de los bosques y sus diferencias en algunos de los principales ecosistemas forestales. Todavía persisten prácticas inadecuadas en la asignación de las tierras forestales debidas a las formas de afectación contenidas en la Reforma Agraria. Entre los años 1960 y 1970, amplias áreas de vocación forestal, ubicadas en zonas remotas y de difícil acceso, fueron objeto de colonización y adjudicación a campesinos pobres. Esto permitió el asentamiento de poblaciones especialmente migratorias en bosques densos naturales latifoliados y determinó probablemente el inicio de los diferentes frentes de la frontera agrícola y la fragmentación de los bosques de coníferas.
Entre los principales problemas de la tenencia aún sin resolver cabe mencionar: • la debilidad del marco institucional; • la escasa efectividad del catastro rural; • las deficiencias históricas en el registro de la propiedad; • la desigualdad en la distribución de la tierra y los bosques; • los diferentes patrones de uso y aprovechamiento de los bosques; • la falta de una estrategia de ordenación del territorio.
En el caso de los bosques de coníferas –donde se concentra la mayoría de los asentamientos humanos–, que se caracterizan por sus suelos poco profundos e infértiles y su escasa aptitud para las actividades agrícolas, la propiedad se ha consolidado probablemente más, dando origen a numerosas transacciones que han resultado en la reducción de grandes áreas boscosas. El modelo tradicional de asentamiento es particularmente arraigado en el caso de las familias rurales y ha favorecido el desmembramiento de los terrenos.
11 Es el título legal definitivo de compraventa de tierra nacional y/o ejidal, extendido por el Estado a través del Instituto Nacional Agrario (INA) y registrado en el Registro de la propiedad inmueble.
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En los bosques latifoliados, la situación es algo diferente. Por lo general, estos bosques están ubicados en tierras con suelos profundos y de alto potencial agropecuario; por lo tanto, la probabilidad de cambio de uso es elevada. Tradicionalmente, estos bosques fueron considerados, por su lejanía y extensión, como inagotables y por enmarcados en de los bosques nacionales. Inadecuadas políticas de recuperación han llevado a procesos de reforma agraria, sin consideraciones ecológicas y ambientales, y aceleraron la reducción de la superficie forestal del país. Aún se evidencian algunas de estas prácticas en los últimos de bosques latifoliados remanentes en el oriente.
Con la entrada en vigor de la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre y la creación del ICF, son varias las instituciones, además del Instituto Nacional Agrario y el Instituto de la Propiedad, que intervienen en la determinación de los deslindes y en la recuperación y regularización de las áreas nacionales de vocación forestal12. Esta dualidad de funciones es quizás uno de los mayores obstáculos para la definición de la tenencia y/o posesión de terrenos y el derecho de propiedad; y este último es uno de los requisitos básicos para el fomento de las actividades forestales y el manejo forestal sostenible.
Un gran número de preceptos legales norman la tenencia forestal en Honduras. Antes de la promulgación de la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola, los bosques eran considerados como nacionales y su aprovechamiento estaba limitado por la necesidad de contar con la aprobación de la administración del Estado. Es probable que a causa de esta dicotomía de la propiedad del suelo y el vuelo forestal se haya desestimado el manejo forestal sostenible y la explotación rentable, especialmente en áreas con una alta densidad de bosques.
RECUADRO 1 Conflictos de acceso y uso de los bosques entre grupos agroforestales y autoridades en el municipio de Salamá, departamento de Olancho Numerosos problemas han surgido a consecuencia de la creciente insatisfacción respecto al acceso a los productos madereros en el municipio de Salamá, en el departamento de Olancho, en donde grupos agroforestales pertenecientes a la Cooperativa 1 de Mayo pretenden aprovechar los bosques de pino en áreas de recarga y recolección de productos del bosque. El Movimiento Ambientalista de Olancho ha denunciado la falta de transparencia en la asignación de áreas que bajo planes de manejo han sido otorgadas a empresas madereras fuertes, retirando a los campesinos la protección y el aprovechamiento integral del bosque bajo el concepto de una forestería comunitaria. Esta situación ha llegado a ser un símbolo de la reivindicación de los derechos de los bosques por comunidades asentadas. Este problema es quizás una de las mejores demostraciones de las falencias del actual modelo de definición de derechos de la propiedad y tenencia forestal.
A pesar de la culminación de una moratoria y/o veda forestal, decretada por primera vez en estas áreas, la situación de inconformidad persiste. Las Fuerzas Armadas de Honduras, conjuntamente con una Comisión Especial de Seguimiento, serían los garantes que permitirían el aprovechamiento forestal de las áreas consideradas nacionales. Una exhaustiva normativa, tanto de preparación como de administración de planes de manejo forestal, ha sido instaurada para permitir el aprovechamiento forestal en esta extensa área de bosques de coníferas en la parte central del país.
El Gobierno ha declarado zona de especial atención la subcuenca del río Telica, que incluye la preparación de un Plan de ordenamiento territorial y desarrollo local, con el objetivo de mejorar la gobernanza forestal y permitir el acceso de las comunidades y las empresas madereras a los bosques. Diversas regulaciones, y sobre todo mejores prácticas de manejo para las operaciones forestales, han sido establecidas para ser aplicadas a esta zona bajo un régimen especial. Fuente: Decreto Ejecutivo No 016-2007 del 27 de noviembre del 2007 sobre la suspensión de la veda forestal decretada por Resolución GG-MP-048-2006 de la AFE-COHDEFOR.
12 La sección segunda sobre Regularización de Tierras forestales nacionales incluye la recuperación, delimitación, titulación, inscripción, registro, demarcación y adjudicación de tierras nacionales: artículos 51, 51, 53, 54, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61 y 62 de la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (Decreto No 98-2007); y artículos 73, 74 y 75 de la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola (Decreto No 31-92).
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Importancia de los bosques para las poblaciones rurales en Honduras Los bosques aportan una gran cantidad de bienes y servicios especialmente a las poblaciones rurales. Las labores agrícolas representan más de un tercio de las actividades económicas de estas poblaciones, y la recolección de subproductos forestales constituye un complemento importante de los ingresos familiares. Los índices de pobreza son elevados en la mayoría de los municipios con masas forestales grandes y remanentes. La leña sigue siendo el mayor subproducto de recolección, ya que es la única fuente de energía domestica. La recolección de productos no maderables, tales como los musgos, cortezas, resinas y algunos frutos, es todavía de vital importancia en las zonas marginadas.
El acceso a los diferentes subproductos forestales está asociado a los patrones culturales, especialmente en el caso de las culturas étnicas. Para ciertas poblaciones indígenas, los bosques son una fuente de alimentos e ingresos complementarios a los cultivos de subsistencia tradicionales –el maíz y los frijoles– de los que depende la seguridad alimentaria en muchas zonas del país. Estudios realizados en el ámbito del Sistema Social Forestal indican un aumento de los ingresos cuando el manejo forestal es sostenible, posiblemente bajo ciertas circunstancias favorables de mercado. En los bosques de coníferas el aprovechamiento de la resina, leña y carbón es una actividad más lucrativa que el aprovechamiento de la madera en rollo. En algunos bosques latifoliados, el aprovechamiento de las especies madereras de alto valor comercial representa la única fuente de ingresos económicos de los grupos y familias asentados en los bosques nacionales.
Los bosques de Honduras, todavía extensos en algunas regiones, son particularmente ricos en subproductos maderables y no maderables y han servido como una fuente inagotable de alimento, resguardo y como base de muchas actividades socioeconómicas para las familias rurales y la economía regional. Generalmente, las comunidades y poblaciones suelen vivir en las cercanías y/o directamente dentro de los bosques, y por consiguiente una gran parte de sus necesidades domésticas y comerciales se satisfacen gracias a estos ecosistemas, independientemente del tipo de tenencia o propiedad.
En los últimos años se han visto cambios en el aprovechamiento de los bosques productivos del país. El aprovechamiento mayor ha tenido lugar cada vez más en los bosques privados, mientras que anteriormente tenía lugar en los bosques estatales, especialmente de coníferas. En el caso de los bosques latifoliados sucede lo contrario: el mayor aprovechamiento se registra en los bosques estatales. Sin embrago, a partir de 2005 se ha observado un incremento en el aprovechamiento de bosques privados.
Poderosos intereses económicos y políticos son responsables de la tala ilegal. En los bosques latifoliados, este fenómeno muestra cómo pueden ser socavados los ingresos de las comunidades por funcionarios gubernamentales corruptos. Diferentes estudios afirman que la ilegalidad en el sector del comercio forestal asciende a cifras tal altas como el 50 por ciento e incluso el 85 por ciento del total de la producción forestal nacional (AFE-OIMT, 2004; COLPROFORH, 2006).
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Los recursos forestales en Honduras
Los bosques hondureños ocupan un superficie de 4 830 010 ha, que representan el 46,9 por ciento del total de la superficie del país. La mayoría se encuentran concentrados en la región centro-oriental y oeste del país. Existen diversos tipos de formaciones vegetales, pero son cuatro los tipos de bosques que tienen mayor importancia como fuente de ingreso para las poblaciones: los bosques de latifoliadas, que se encuentran principalmente en las partes bajas hacia el Atlántico; los bosques de coníferas, en las partes altas y central; los bosques mixtos, especialmente en áreas de transición, y los bosques de manglar en las costas y estuarios del Pacífico y Atlántico. Otras formaciones vegetales como los bosques nublados, los bosques secos y los árboles fuera del bosque representan áreas fragmentadas que son casi imposibles de determinar y cuantificar; sin embargo, estos bosques son fuente de productos y subproductos generadores de ingresos y servicios para las comunidades.
En el último Inventario Nacional de bosques finalizado en el 2006 se indica que existen 1 330 843 ha con árboles fuera del bosque13. A pesar de que las cifras indican una superficie de existencias mayor para los bosques de latifoliadas, la dependencia y el uso de los productos provenientes de los bosques de coníferas son mayores debido a su distribución geográfica (se encuentran en casi todo el país); además, la concentración y densidad de la población es mayor en la parte central y occidental del país. Un análisis de la cobertura forestal en 2002 indicó la existencia de muchos bosques fragmentados, principalmente pinares, donde se registra la mayor concentración demográfica.
Entre 1996 y 2006 Honduras perdió alrededor de 1 159 590 ha de bosque14. Las tasas de deforestación han sido estimadas en unas 85 546 ha anuales, equivalentes a un 2,7 por ciento de la superficie de los bosques de pino, y en unas 35 180 ha anuales, equivalentes a un 1,2 por ciento de los bosques de latifoliadas. En otros países de América Latina y el Caribe, condiciones similares de reducción de bosques, principalmente por conversión en cultivos agrícolas, reflejan que los niveles de deforestación son igualmente altos (FAO, 2007).
El Mapa nacional de ecosistemas vegetales de 2002 ha mostrado la diversidad de ecosistemas forestales que existen en Honduras15. Un análisis rápido revela la diversidad de la estructura de tenencia de la tierra y la variedad de los productos forestales.
La mayoría de los bosques están fragmentados. El patrón de asentamiento disperso de las comunidades explica la reducción sufrida por amplias regiones de bosque. Este fenómeno es observable en la parte centro-occidental del país, donde prevalecen los bosques de coníferas. En el oriente (Olancho, Colón, El Paraíso y Gracias a Dios), las condiciones varían ligeramente debido a la poca densidad de población en amplias áreas todavía con bosques de latifoliadas; sin embargo, esta situación está cambiando rápidamente debido a la extensión de la frontera agrícola y a la rápida conversión de bosques en tierras que se destinan a otros usos, especialmente a la ganadería extensiva.
Es importante analizar el patrón de asentamiento tradicional de las familias campesinas porque tiene dos consecuencias negativas para los bosques. Por una parte, la facilidad de acceso a tierras generalmente cubiertas de bosques permite a quienes obtienen ingresos derivados de su descombro y/o desmonte utilizar diversos procedimientos de adjudicación ilegal. Por otra parte, este patrón de asentamiento da lugar a la
13 La expresión “árboles fuera del bosque” indica aquellos rodales aislados y árboles individuales dispersos generalmente ubicados en pastizales y en áreas agrícolas o ganaderas con ciertos usos y funciones en la provisión de bienes y servicios. Por lo general, no cubren grandes superficies y no son detectables por los sensores remotos para fines de identificación e inventario. 14 Cifras obtenidas del mapa forestal de 1995. El análisis se basó en la disponibilidad de datos y en la cuantificación de ecosistemas mediante tratamiento digital controlado de informaciones extraídas de imágenes de satélite multitemporales. Para mayor información, véase Santos, Gettkant y Lazo (2007). 15 La utilidad de este mapa para el análisis radica en la posibilidad de observar la fragmentación de los ecosistemas forestales y la dependencia de algunos de los productos del bosque en las diferentes formaciones vegetales identificadas, véase Mejía y House, 2002).
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rápida parcelación y fragmentación de los terrenos con el propósito de una agricultura de subsistencia (Santos, 2007). Las tendencias actuales indican que la propiedad privada de los terrenos forestales se está incrementando. Los procesos de titulación en algunos departamentos con amplia cobertura de bosques de pino así como las reformas del registro de la propiedad han permitido una mejor conversión, por traspaso y/o dominio, de tierras forestales estatales en tierras forestales privadas.
El mapa muestra la cobertura forestal de Honduras en base a un análisis florístico. Un total de ocho clases de formación permiten identificar las formas dominantes según su cobertura y altura. Además, se han establecido 62 subclases que permiten reconocer la frecuencia de las especies indicadoras y conocer los posibles productos que provienen de estos bosques. La fragmentación de los diferentes ecosistemas es evidente. La mayoría de las partes sin cobertura representan por lo general árboles fuera del bosque, pastizales y guamiles en donde es posible encontrar cultivos y sistemas agroforestales. El elevado número de subproductos de los bosques se asocia a una combinación de agricultura de subsistencia, trabajo de jornaleros e ingresos secundarios que permiten una supervivencia estable. Los ecosistemas están basados seguramente en los conocimientos tradicionales y ancestrales y contienen especies naturales de algún valor. El conocimiento de los valores de los bosques perpetúa las tradiciones locales y la domesticación de algunas especies que son utilizadas para la fabricación artesanías y productos comestibles.
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Superficie forestal de Honduras Tomado del Mapa nacional de ecosistemas vegetales. Secretaría de Agricultura y Ganadería, 2002.
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Modalidades de la ocupación y posesión de las tierras forestales en Honduras La tradicional ocupación de las tierras desde el período de la colonia y la falta de una clara definición de la propiedad han originado diferentes términos agrarios que han pasado a la legislación, la cual, por omisión y desconocimiento, los ha incorporado como títulos de dominio pleno. Sin duda alguna, el mismo Estado ha permitido la apropiación ilegal de tierras. Entre las definiciones de ocupación y posesión que encuentran algún reconocimiento en la legislación agraria a nivel de las tierras nacionales y ejidales están la ocupación simple, el dominio útil, el arrendamiento, el concesionamiento y la ocupación por título supletorio. En las tierras privadas, en cambio, las formas comunes de ocupación, mayormente ilegales, son las tierras en dominio pleno, los terrenos pro-indivisos, la simple ocupación, el dominio útil, el contrato o convenio de usufructo, la concesión y el título supletorio. Dependiendo del caso, en particular en las tierras nacionales bajo cualquier forma de ocupación como las mencionadas, la única acción legal posible es la recuperación por parte del Estado. En las tierras privadas, y si es posible emprender alguna acción, se puede recurrir a la titulación en conformidad con las disposiciones legales establecidas.
Las diferentes modalidades de ocupación y posesión han creado una problemática única para el manejo forestal. El fraccionamiento artificial de la tierra poseída es quizás la mayor barrera con que se enfrenta la AFE-COHDEFOR. Además, el tradicional desinterés en resolver las controversias, diferencias y conflictos que surgen muy a menudo en los bosques bajo ocupación ha agravado la situación. Los amplios procesos de titulación de tierras llevados a cabo en el país han muchas veces violentado algunas disposiciones y han perjudicado las masas forestales. En el caso de las áreas protegidas, ha habido regulaciones más robustas que han permitido el uso y aprovechamiento de los diferentes productos y subproductos de los bosques.
La particularidad de la tenencia del bosque considerado como estatal es que ha creado diferentes modalidades de asignación del usufructo de los productos forestales a grupos organizados y comunidades asentadas, dando origen a lo que se conoce como “convenios de usufructo y regularización de derechos”, que no son más que la simple delegación de derechos y responsabilidades relacionados con la conservación de los recursos forestales a través de prácticas de manejo concordes con el tipo de bosques. Quizás la delegación del usufructo es una característica muy propia de la realidad forestal de Honduras que tiene sus orígenes en la estructura misma de la tenencia de los bosques, y en el conocimiento, por parte del Estado, de la dependencia de las comunidades de unos ingresos generados por los diferentes tipos de bosques.
Existen varias instituciones encargadas del reconocimiento de las diversas formas de ocupación de las tierras forestales. Al menos cuatro instituciones del Estado tienen potestades para ordenar la ocupación y el uso de las tierras y los recursos naturales públicos, así como los de propiedad privada. El Instituto Nacional Agrario (INA) es la principal institución con potestad de titulación de tierras rurales y extensión de títulos sobre tierras que no son de vocación forestal16. El Instituto de la Propiedad (IP), creado por la Ley de Propiedad, tiene dentro de sus funciones la titulación de tierras nacionales hasta superficies no superiores a 5 ha ocupadas por personas naturales por un período no menor de diez años. Las Corporaciones Municipales pueden traspasar algunas tierras a través del Instituto Nacional Agrario a personas dentro de los ejidos rurales de vocación forestal, siempre estas tierras que no excedan los límites establecidos. Con el nuevo marco institucional forestal gubernamental, el ICF ha adquirido, por medio de la Ley Forestal, la potestad de titular a nombre del Estado de Honduras. Además, tiene autorización para
16 El INA puede titular tierras de vocación forestal consideradas nacionales que estén en posesión de grupos campesinos asentados anteriormente a la entrada en vigor de la Ley de Modernización del Sector Agrícola de 1992 si éstos tienen enclaves agropecuarios en una superficie mayor de 5 ha, con excepción de las áreas declaradas como protegidas. En el caso de las tierras nacionales y ejidales destinadas al cultivo del café, los posesionarios podrán solicitar y obtener títulos de dominio pleno. Estas dos alternativas han posibilitado que grandes áreas de bosques nacionales hayan sido acaparadas para otros fines, especialmente para la producción agropecuaria.
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liderar el proceso de catastro y regularización de la tierra de vocación forestal obligando a todas las instituciones públicas a prestarle una colaboración estrecha para que de oficio recupere tierras consideradas de propiedad nacional. Esto seguramente cambia un poco la interpretación de ciertas normativas y articulados, por ejemplo la Ley de Reforma Agraria, la Ley de Municipalidades y la Ley de Propiedad, que deberán ser definidos más claramente en el reglamento de la Ley Forestal en discusión17.
La emigración hacia los últimos bosques remanentes es sin duda el principal factor que influye en las diferentes formas de tenencia de la tierra y que repercute en la fragmentación de las masas forestales. Considerando las diferentes modalidades de posesión en la mayoría de las áreas forestales rurales, es posible describir algunos aspectos del acceso a los recursos forestales según las formas de tenencia de la tierra. Desde diferentes perspectivas, la gestión forestal está estrechamente ligada a la propiedad de los bosques.
17 M.Á. Ramírez, comunicación personal.
Tendencias del cambio en la propiedad forestal Las tendencias de la propiedad de los bosques en Honduras son muy inciertas. Las estimaciones realizadas por la AFE-COHDEFOR en 2006 indican que el bosque considerado como nacional cubre todavía una superficie de unas 2 207 240 ha (el 46 por ciento), mientras que los bosques bajo una tenencia privada se calcula cubren 1 827 857 ha (el 38 por ciento). Unas 335 170 ha (el 7 por ciento) son ejidos (AFE-COHDEFOR, 2006). Existe un creciente reconocimiento de que, con los datos disponibles, es casi imposible deducir la verdadera situación de estas tierras. Una simple correlación de los datos del último censo agropecuario indica que la tenencia privada tiende a ser mayoritaria en el país y que sigue en aumento. A pesar de que no existe información relativa a la tenencia de la tierra y los bosques en Honduras, la información producida hasta ahora por los censos agropecuarios no aclara la posesión y tenencia de los bosques debido a los diferentes sistemas de muestreo utilizados.
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Para algunos especialistas, los resultados de los cuatro censos agropecuarios pueden proveer información sobre las tendencias de la estructura de la propiedad agrícola, pero no necesariamente sobre la forestal (SILVIAGRO, 1995). En 2006, la AFE-COHDEFOR realizó el Inventario de bosques y árboles 2005-2006, que muestra las diferentes formas de ocupación y posesión de dominio forestal18. Cabe recalcar que la proporción de la categoría de bosque nacional, en comparación con la de los bosques privados, es equivalente a un 10 por ciento, lo que refleja un cambio en las tendencias de la propiedad forestal. Pese a los avances logrados en la cuantificación y a la realización de algunos catastros, todavía no se puede estimar con seguridad el número de las explotaciones netamente forestales.
Los cuatro censos agropecuarios efectuados hasta ahora en Honduras (1952, 1965, 1974 y 1993) describen las grandes diferencias en la estructura de la tenencia. En 1993, los datos del censo agropecuario indicaban la existencia en el país de 317 199 explotaciones agropecuarias en una superficie de 3 337 088,3 ha, lo que hace suponer que la superficie restante equivale a un 70,3 por ciento del territorio nacional. Sin embargo, no existiendo una información precisa, se trata posiblemente de áreas con características propias, en las que la tenencia y la propiedad de los bosques son dudosas. En el Cuadro 3 se muestran las superficies de las explotaciones19 por estructura de tenencia. Es posible deducir, a partir de una muestra, una tendencia hacia una cierta posesión de la tierra y de los bosques a lo largo de un período de 40 años.
CUADRO 3 Superficie declarada de tierras poseídas, por forma de tenencia
Tenencia 1952 a 1966 b 1974 c 1993 d
(ha)
Privada 1 453,0 1 390,0 1 278 145,0 1 891 281,7
Arrendada 117,0 177,0 140 387,00 93,0
Nacional y ejidal 754,0 802,0 692 439,00 807,0
Mixta - - 500,0 480,0
Otras formas 201,0 41,0 19,0 62,0
a Gobierno de Honduras, 1954. Cuadro 1. Número y superficie de las fincas, por tamaño y tenencia, con totales por departamento, 1952, p. 31. b Gobierno de Honduras, 1966. Superficie de las fincas, por formas de tenencia por departamento y municipio, 1965-1966 (superficie en manzanas), p. 14. c Gobierno de Honduras. Cuadro 1. Número y superficie de las explotaciones, por formas de tenencia por departamento, municipio y tamaño de las explotaciones, p. 2. d Gobierno de Honduras, 1994. Cuadro 4. Número y superficie de las explotaciones, por formas de tenencia por departamento, p. 132. Nota: Datos de los Censos Agropecuarios de 1952, 1966, 1974 y 1993.
Las cifras del Cuadro 3 indican un progresivo aumento en el número de las explotaciones privadas. Es probable que este aumento se deba a una mejor definición de la tenencia y a una documentación debidamente registrada en el Registro de la Propiedad. Cabe indicar que en el último censo agropecuario de 1993 cerca del 39,94 por ciento de las explotaciones, equivalente a unas 126 696 explotaciones, tenía alguna documentación de dominio pleno. Estas simples características de tenencia evidencian un cambio en la tendencia al registro de las propiedades, especialmente desde el decenio de 1970, época en la que comenzó el proceso de reforma agraria en Honduras y las actividades de titulación de tierras promovieron el mercado de tierras y el mejoramiento de la seguridad jurídica.
18 Dada la falta de información oficial sobre los instrumentos de tenencia, tales como los títulos y/o convenios de usufructo, las cifras pueden considerarse meramente documentales. Se necesitan mayores análisis y sobre todo datos cruzados relativos a la información catastral y agraria. Si bien se efectuó un muestreo y una comprobación de campo exhaustivos, la información disponible no comprende datos válidos para determinar la tenencia. 19 El término de explotaciones se refiere a toda extensión de tierras, utilizadas total o parcialmente en actividades agrícolas o ganaderas, y manejadas bajo la administración única de una persona natural o jurídica independientemente del título y tipo de tenencia. Por lo tanto se considera que, dentro de la definición de explotaciones, está considerada la parte forestal. Para mayor información, véase SECPLAN. IV Censo Nacional Agropecuario 1993, tomo I, Tipo de productor, tenencia y uso de la tierra.
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Un análisis preliminar indica que la mayoría de las explotaciones tienen superficies menores de una hectárea, y que todavía predomina el minifundio en el país. Con la puesta en marcha del Sistema Social Forestal y los convenios de usufructo, han mejorado el mantenimiento de la cobertura forestal y sobre todo los ingresos de los grupos organizados. Actualmente, muchos de éstos, principalmente los que viven en los bosques nacionales, sufren problemas relacionados con la afiliación y membresía debidos a la insuficiencia de recursos y a la falta de liderazgo.
No es posible determinar con certeza en qué época se transforma la propiedad estatal en propiedad privada; esta transición no es reciente y tiene su origen en el momento mismo en que las diferentes legislaciones, principalmente las agrarias, adjudicaron tierras estatales a ocupantes por períodos determinados. Asimismo, la opción de adjudicación de tierras de uso agrícola en enclaves forestales permitió una apertura legal que ha sido utilizada para la titulación de terrenos con bosques. Es de conocimiento público que las tierras estatales se están traspasando cada vez más al dominio privado mediante prácticas ilegales tales como la alteración de linderos, las remedidas y la exposición de títulos supletorios (Sandoval, 2000). Este cambio se refleja en el bajo porcentaje de tierras que han sido tituladas por el Instituto Nacional Agrario, especialmente en beneficio de los sectores interesados por la reforma agraria –el llamado sector reformado–, es decir los campesinos independientes y las etnias. A pesar de que no se dispone de un registro consolidado de titulación de tierras desde el inicio de la reforma agraria, la variación de la curva de titulación registra algunos picos, especialmente respecto al sector independiente que busca generalmente obtener la legalización de su propiedad20. Se prevé que el cambio de tenencia –de público a privado– seguirá en aumento en los próximos años. La nueva Ley de la Propiedad permite por ejemplo la titulación de predios que caen dentro de los límites administrativos de aldeas y caseríos, aunque éstos estén en tierras supuestamente nacionales. Otro caso posible es la eventual solicitud de títulos, elevada por grupos agroforestales asentados antes de la promulgación de la Ley para la Modernización del Sector Agrícola, al Instituto de la Propiedad, el cual la puede satisfacer otorgando un título de dominio pleno. Cabe observar que estos grupos ocupan aproximadamente 250 000 ha de tierras nacionales.
La autorización de aprovechamiento forestal en tierras de propiedad privada y en tierras nacionales tiene lugar mediante el pago de una tasa de “tronconaje” sobre el volumen aprovechado diferenciada por el tipo de tenencia de la tierra. Los diferentes valores pagados por el aprovechamiento de los recursos forestales han creado condiciones distintas y desleales de competencia causando distorsiones en la aplicación de la legislación y sobre todo en los ingresos21. La Ley Forestal anterior y la recién aprobada reconocen varios fondos de reinversión de los recursos provenientes del aprovechamiento de los bosques nacionales y ejidales; tales disposiciones no han sido respetadas en la práctica ni por las municipalidades ni por las comunidades asentadas en los bosques. Esta puede ser una causa más del fenómeno de ilegalidad que caracteriza al mercado actual de la madera en el país.
CUADRO 4 Comparación de los pagos de productos forestales según los diferentes tipos de tenencia de bosques latifoliados Tipo de tenencia Precio de los productos forestalesa
(USD/m3) Base volumétrica (m3), según el plan de manejo
Bosque privado 7,43 Volumen aprovechado
Bosque nacional 79,70 Volumen aprovechado
Bosque ejidal 7,43 Volumen aprovechado a Incluye tasa por servicios técnico-operativos proporcionados por la AFE.
El volumen de productos forestales ha decrecido notablemente en el decenio de 1990. Históricamente, el aprovechamiento forestal ha sido mayor en los bosques estatales, pero esta tendencia está cambiando. 20 El sector independiente comprende por lo general los pequeños y medianos campesinos que han vivido en tierras nacionales y/o ejidales por períodos no menores de tres años; según la ley, estas tierras pueden ser tituladas. 21 Resolución GG-MP-104-2007 de la Administración Forestal del Estado sobre los “Precios de maderas de latifoliados en bosque nacional y cobros por servicios técnicos operativos en bosque privado y ejidal” del 23 de octubre de 2007.
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La mayoría de los planes de manejo han sido aprobados para bosques privados, y corresponden a un 17 por ciento de bosques nacionales, a un 7 por ciento de bosques ejidales y a un 76 por ciento de bosques privados22. Estas cifras pueden ser indicativas de un incremento en el cambio de la propiedad de los bosques o una mayor participación de los propietarios privados en las actividades de aprovechamiento forestal. Es muy probable además que se esté consolidando un mercado de áreas boscosas exclusivamente para transacciones de compraventa por aserraderos locales en detrimento del manejo forestal a largo plazo. Es preciso realizar un análisis para conocer hasta qué punto la conversión de las tierras forestales de propiedad de pequeños y medianos propietarios ha podido acentuar la “brecha agropecuaria” y la responsabilidad jurídica del Estado en este fenómeno.
En Honduras ha prevalecido la explotación comercial de los bosques de coníferas sobre los latifoliados. El Cuadro 5 muestra la prevalencia significativa del número de planes de manejo aprobados para los bosques privados; dicho número refleja la tendencia actual de transformación de la propiedad de los bosques.
CUADRO 5 Numero de planes de manejo aprobados por tenencia de bosques de pino y latifoliadas, 2000-2006
Estructura de tenencia 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Bosque nacional 64 13 8 1 4 3 1
Bosque ejidal 1 18 5 - 3 4 6
Bosque privado 34 40 19 21 63 125 121
Total 99 71 32 22 70 132 128 Fuente: Anuario estadístico forestal AFE-COHDEFOR (años 2001 a 2007). Nota: Las estadísticas se refieren al año previo al de publicación en el Anuario estadístico forestal.
En el Cuadro 6 se muestra con fines comparativos la relación de titulación de tierra por sectores. Las cifras expresan la fragmentación de la propiedad de la tierra y, por consiguiente de los bosques, y el rápido proceso de legalización de la propiedad que, en base a las distintas formas de ocupación, recibe por parte del Estado un tratamiento legal diferenciado.
CUADRO 6 Titulación de tierras por sector de reforma agraria
2006 2007 Sector (títulos) (ha) (títulos) (ha)
Reformado 211 4 661,15 232 4 320,73
Independiente 7770 28 013,61 5444 31 097,83
Étnico 10 544,0 11 3 155,79 Fuentes: INA, 2006, 2007; Programa de titulación de tierras, POA, 2006, 2007.
Algunos especialistas recomiendan a las nuevas instituciones forestales gubernamentales que una posible forma de manejar y “reservar” los recursos forestales de los bosques nacionales es que la demanda de materia prima sea suplida por los bosques privados. Si la demanda sobrepasa la oferta, entonces se suministraría materia prima proveniente de los bosques nacionales. Esta política de uso de los recursos fortalecería el manejo y la inversión privada y apoyaría la conservación de los bosques nacionales.
Uno de los indicadores del cambio de la estructura de la tenencia de los bosques son las tendencias del aprovechamiento de la madera en rollo proveniente de bosques de coníferas y latifoliadas que se muestran 22 En un análisis similar efectuado en 1996 se indica que la relación era de un 30 por ciento para los bosques nacionales, un 20 por ciento para bosques ejidales y un 50 por ciento para los bosques privados. Para mayor información, véase SILVIAGRO, 1996.
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en el Cuadro 7. Otro factor que incide posiblemente en la marcada participación de bosques privados es la relativa facilidad de obtención de los documentos legales de propiedad requeridos por la Administración Forestal del Estado (éstos son documentos privados de compra y venta legalizados y preparados por abogados). Las escrituras privadas pueden eventualmente convertirse en títulos de dominio pleno siguiendo algunos procedimientos legales o fraudulentos, con el amparo de autoridades municipales.
Los diferentes ecosistemas forestales representan para los pobladores una fuente de ingresos. Muchos bosques son de fácil acceso, y los productos que se extraen de ellos se destinan al uso domestico. La leña y algunos frutos silvestres son aún los principales subproductos que generan ingresos para las comunidades pobres. Los servicios ambientales también están siendo valorados con mayor frecuencia; y en especial los recursos hídricos en relación con la tenencia de los bosques, puesto que los bosques desempeñan una función reguladora en las áreas de recarga hidrológica.
CUADRO 7 Superficie bajo manejo forestal por estructura de tenencia de los bosques, 1993-2006
Planes de manejo Estructura de tenencia Pino Latifoliadas
Superficie bajo manejo (ha)
Corta anual permisible (m3)
Bosques nacionales 112 61 620 000 1 236 140
Bosques ejidales 140 - 253 000 404 446
Bosques privados 970 - 443 585 1 442 324
Total 1222 61 1 316 585 3 082 910
Las características del mercado informal de tierras han limitado el manejo forestal sostenible por tres razones. Primeramente, debido a las disposiciones de las leyes de reforma agraria que establecían las “mejoras”23 como condición para que las tierras pudiesen ser adjudicadas; en segundo lugar, debido a los problemas relacionados con el sistema de registro de la propiedad; y en tercer término, debido a la frecuencia de las acciones de transferencia amparadas por abogados y bufetes legales. El Cuadro 8 muestra que, durante el período 2001-2006, la mayor parte de la materia prima forestal de los bosques objeto de manejo provenía de bosques privados.
CUADRO 8 Aprovechamiento de la madera en rollo (m3) por estructura de tenencia de la tierra, 2001-2006)
2001 2002 2003 2004 Estructura de tenenciaa P L P L P L P Nacional 235 100 9 400 258 900 16 500 152 500 15 800 140 100
Ejidal 119 800 1 400 127 600 1 100 115 300 1 000 115 800
Privada 462 000 4 500 562 200 200 512 000 4 000 642 000
Total 816 900 15 300 948 700 17 800 779 800 20 900 897 900 a En base a la información de los planes de manejo y planes operativos presentados a la AFE-COHDEFOR. Las estadísticas se refieren al año previo al de publicación en el Anuario estadístico forestal. Fuente: Anuario estadístico forestal AFE-COHDEFOR (años 2001 a 2007). Nota: P = pino; L = latifoliadas.
Los datos indican que, a pesar de que las tierras se concentran en manos de grandes terratenientes, la explotación y manejo de los bosques no constituyen una forma sostenible de ingresos, y que, por el contrario, obstaculizan la expansión de las actividades agropecuarias. La lógica ha sido sin embargo
23 Se entiende por “mejoras” los descombros para hacer útiles las tierras y su ulterior destino al cultivo agrícola y la ganadería. Los estudios sobre las primeras entregas de tierras en base a los derechos indican que el desmonte era considerado como una de las mejores prácticas para ser adjudicatario de tierras.
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fomentar la deforestación para incrementar actividades más rentables a corto plazo, tales como la agricultura y la ganadería extensiva24 (Sunderlin y Rodríguez, 1996). Este fenómeno persiste en varias regiones del país donde todavía es posible encontrar grandes masas forestales continuas. La legalización de estas tierras ha estado ligada a procesos oscuros de adjudicación y titulación que implican muchas veces el desembolso de grandes sumas de dinero. Una modalidad que ha resultado ventajosa pero igualmente ilegal es la utilización de títulos supletorios, que no son sino documentos de sustitución por la pérdida voluntaria de la documentación de registro.
Una superficie de 3 315 277 ha, equivalente al 23,4 por ciento del total de las tierras del país, es objeto de conservación bajo algunas de las 13 categorías de áreas protegidas que existen en el país. Unas 2 603 940 ha están amparadas por varias preceptos legales, mientras que 711 336 ha son tierras propuestas para conservación. El área bajo conservación representa un porcentaje significativo de la superficie del país, pero no es posible determinar la situación de tenencia en la mayoría de las áreas protegidas ni el grado de manejo a que están siendo sujetas, aun cuando estas tierras puedan considerarse en una gran mayoría tierras estatales.
24 Un estudio realizado por el CIFOR indica que la gran mayoría de las tierras de la región del Patuca, en el departamento de Olancho, están dedicadas a pastizales, aun cuando la dependencia de la ganadería no es total; esta situación es característica de las áreas de bosques estatales que han sido deforestados para efectos de titulación (véase la Ley de Modernización Agrícola en Honduras).
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Marco institucional forestal nacional Con anterioridad a la promulgación de la Ley Forestal de 1971, la administración y gestión forestal no eran consideradas importantes por los gobiernos. A pesar de que existían algunas normas para su control y protección, los bosques no se incluyeron en los grandes programas de incentivos; al contrario, fueron vistos como un obstáculo para las políticas de desarrollo agropecuario. A partir de 1953, un cierto interés por parte del Gobierno permitió crear la primera unidad forestal dentro de la estructura de la Secretaría de Recursos Naturales (SILVIAGRO, 1995). La FAO ha participado activamente, desde la creación de la unidad, en el fomento de la ordenación, administración y capacitación forestal. Uno de los mejores ejemplos de esta participación en la construcción del marco institucional forestal ha sido la fundación de la Escuela Nacional de Ciencias Forestales (ESNACIFOR) y la continua participación de expertos en las actividades de las dependencias de la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal.
En 1972, entró en vigor la actual Ley Forestal, que establece la política para el manejo de los bosques, promoviendo su uso múltiple bajo el principio del rendimiento sostenido y reconociendo sus funciones ecológicas, económicas y sociales. La AFE-COHDEFOR es la institución encargada del manejo y administración de los recursos forestales en Honduras. Creada en 1974, es parte del sector agrícola del país y es una entidad decentralizada. Hasta 2006 era considerada como uno de los servicios forestales más importantes de la región y del mundo. Sin embargo, numerosos cambios de políticas, y algunas veces la falta de prioridades en relación con los recursos forestales, aceleraron la grave debilidad institucional del sector forestal.
La AFE-COHDEFOR fue creada mediante el Decreto Ley 103 del 10 de enero de 1974 y tuvo como objeto el manejo de los recursos forestales. La Corporación es el organismo ejecutor de la política forestal del Estado y tiene la función de representar a la Administración Forestal del Estado. En 1993, con la promulgación de la Ley para la Modernización del Sector Agrícola, se recortan ciertas actividades de la AFE-COHDEFOR, que se convierte en un ente solamente normalizador y regulador. Sandoval Correa (2000) ofrece una relación histórica detallada del quehacer institucional de la AFE-COHDEFOR hasta la formulación de una de las primeras políticas de largo plazo, conocida como el Plan de acción forestal (PLANFOR) 1996-201525.
El marco institucional forestal nacional ha sufrido recientemente un cambio sustancial. Con la promulgación de la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre se ha creado el sector forestal, que será administrado por el Instituto de Conservación Forestal (ICF). Este último tendrá una situación institucional diferente ya que funcionará a nivel ministerial26.
25 El PLANFOR es una de las primeras experiencias de una política forestal de largo plazo que incluye la definición de programas básicos, directrices y acciones estratégicas que de alguna manera provocaron la inclusión del subsector forestal dentro de las grandes políticas y prioridades nacionales, las cuales permitirían considerar los bosques como en una alternativa viable para la reducción de la pobreza. 26 La dualidad institucional –la Administración Forestal del Estado (AFE) y la Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal (COHDEFOR)–, mantenida bajo una misma figura dentro del sector agrícola, ha sido modificada con la emisión del Decreto Ley No 98-2007 sobre la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre.
Gestión forestal en Honduras Los bosques representan uno de los recursos naturales fundamentales del país, y son la principal fuente de ingresos para la mayor parte de la población. Más de la mitad de la población, especialmente las comunidades rurales, depende de la leña como fuente primordial de energía. Los diferentes tipos de bosques proveen madera para la construcción de casas en zonas rurales. Algunos subproductos de los bosques, como la resina de pino, las semillas, algunos frutos, la corteza y hojas, proporcionan ingresos económicos a varias comunidades. La regulación de las aguas para el abastecimiento hídrico y la
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protección de la biodiversidad constituyen asimismo un incentivo para la gestión y administración de los bosques.
La gestión de los bosques varía según su tenencia. En los bosques estatales, se presentan varias modalidades que han dado forma al sistema de manejo forestal. Por lo general, las tierras forestales carecen de manejo y protección, porque muchas veces se desconocen las condiciones de tenencia. Una gran mayoría de las tierras forestales son estatales, pero son poseídas por ocupantes que ejercen dominio pleno. Esta particular característica ha propiciado conflictos por la tenencia que están muy distantes de ser superados. Son numerosas las ocasiones en que comunidades enteras asentadas en bosques estatales han solicitado dinero para el ingreso a los bosques subastados de personal y maquinaria de empresas madereras27.
En 1992, con la Ley para la Modernización y Desarrollo del Sector Agrícola, cambian las reglas de la gestión y administración de los bosques, que habían sido nacionalizados en 1974 con la creación de la COHDEFOR. Esta ley permitió la devolución del aprovechamiento del vuelo forestal a sus propietarios y abrió las actividades de comercialización a las empresas privadas. Este nuevo panorama permitió definir una política de gestión de los bosques, que pasaron de una estructura estatal a formas de tenencia tradicional, es decir el manejo de las tierras privadas, ejidales y nacionales. A partir de este momento, aumentaron los conflictos por los derechos de posesión y ocupación que sobre muchas tierras venían ejerciendo algunas comunidades y grupos agroforestales asentados en tierras forestales. Las diferentes formas de ocupación de los bosques estatales han creado un sinnúmero de conflictos locales que han llevado a la implementación de medidas que permiten a grupos organizados el usufructo de los productos del bosque por conducto de “arreglos interesantes”. Con dichos arreglos se facilita la apropiación ilegal de las tierras por acaparamiento, descombro u otras prácticas. La invasión, roza y quemas de pequeñas parcelas para cultivos de subsistencia, y luego el abandono de las parcelas, han sido siempre las modalidades posibles de acceso a los bosques públicos. Estas actuaciones han dado lugar a la posterior compra de las tierras con fines de mejoras y titulación.
En virtud de las reformas relativas a la Ley de Municipalidades, las áreas forestales ejidales pueden ser tituladas en dominio pleno a favor de las municipalidades, y éstas a su vez pueden solo traspasar el derecho de aprovechamiento a terceros. La mayoría de las municipalidades no tienen la capacidad de manejar apropiadamente sus recursos forestales. A excepción de unos pocos municipios que han recibido asistencia técnica, los recursos forestales en bosques ejidales representan la única fuente accesible de subproductos, generalmente para los usos domésticos de los lugareños. Sin embargo, últimamente se han presentado problemas debidos al otorgamiento de unos permisos que eran más que licencias de aprovechamiento para uso doméstico. Es conocido que en el pasado, tanto con la Administración Forestal del Estado, instituida por la Ley Forestal de 1971, como con la COHDEFOR, establecida en 1973, nunca se crearon las capacidades técnicas y administrativas locales para la gestión forestal.
La modalidad prevaleciente de gestión forestal en tierras ejidales es la delegación del aprovechamiento y manejo a terceros. Por lo general, las municipalidades ceden la gestión forestal por una cierta cantidad de dinero, especialmente a industrias madereras, dentro de los límites municipales jurisdiccionales. A menudo, estas transacciones requieren una autorización en pleno de la Corporación Municipal para la aprobación del plan de manejo por parte de la AFE-COHDEFOR. Las presuntas irregularidades en cuanto a la venta de la madera proveniente de bosques ejidales son comunes en la mayoría de las municipalidades en donde existen amplios recursos forestales. Esto se puede evidenciar particularmente en los departamentos de Olancho, El Paraíso y Francisco Morazán, sobre todo en el bosque de pino.
Una de las principales actividades que la AFE-COHDEFOR ha mantenido desde su creación es la participación de los grupos agroforestales en el aprovechamiento, principalmente en áreas forestales públicas, de los beneficios y obligaciones directas de los recursos forestales mediante contratos de manejo forestal comunitario bajo el Sistema Social Forestal. Esta modalidad ejercida por la institución ha
27 Las acciones más comunes son el cobro de un peaje, mejor conocido como impuesto de guerra, que las comunidades solicitan a las empresas madereras por el aprovechamiento de bosques subastados. Este dinero es solicitado por lo general por grupos armados en representación de las comunidades. En algunos casos el dinero recolectado es reinvertido en la reparación de las carreteras de acceso, la construcción de aulas escolares y en clínicas comunales.
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conocido varias metodologías participativas y se denomina forestería comunitaria28. Uno de los resultados que han favorecido el acceso a los bosques y permiten asegurar el usufructo de los subproductos forestales y el dominio de la tierra es el procedimiento de regularización de los derechos de los ocupantes de bosques nacionales. Esta es posiblemente una de las mejores estrategias que a nivel de políticas permiten la participación en los beneficios que se derivan de los diferentes bosques en el país (Fortín, 2005; Castillo y Roper, 1998). Hasta finales de 2007, el Sistema Social Forestal comprendía 197 organizaciones distribuidas en una superficie de 302 894 ha, principalmente bosques nacionales29.
Políticas sectoriales y manejo forestal sostenible Con la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola, el Gobierno buscó la manera de integrar una política congruente a los cambios propuestos. En ese período el sector agrícola, del cual dependía el subsector forestal, agrupó las iniciativas de transformación de su política en el Consejo de Desarrollo Agrícola (CODA), conformado por todas las instituciones del sector. Una de las primeras iniciativas fue la identificación de las acciones necesarias para el mejoramiento de la operatividad de la COHDEFOR. En febrero de 1993, una serie de medidas fueron implementadas por el CODA30 para permitir los cambios propuestos, por ejemplo el manejo de los bosques nacionales, la privatización del vuelo forestal en áreas de dominio pleno, la reestructuración de la AFE, el Sistema Social Forestal, y la asistencia técnica forestal.
En un estudio reciente, Flores Rodas y Santos (2006) indican que, a pesar de una gran diversidad de iniciativas, no ha existido en el país una fuerte tradición de políticas forestales de largo plazo y que esta debilidad persiste aún tras la aprobación de la nueva ley forestal. Las políticas gubernamentales sectoriales, principalmente las agropecuarias como la colonización, los incentivos a la actividad caficultora, el mejoramiento de los hatos ganaderos y, más recientemente, el estímulo a la expansión del cultivo de la palma aceitera, son signos evidentes de que la gestión forestal no ha sido una prioridad a través del tiempo. Cabe igualmente destacar que los supuestos incentivos que la reciente ley forestal otorga para la conservación de los bosques no son comparables a los diferentes estímulos que reciben los sectores agroproductivos.
A nivel de las municipalidades, es escasa la experiencia en materia de capacidades de manejo de los recursos naturales. La legislación municipal vigente otorga a las municipalidades varias atribuciones; sin embargo, hasta la fecha, las actividades de éstas han sido sumamente reducidas debido a las limitaciones institucionales. La experiencia desarrollada en los municipios de Lepaterique, Guaimaca y Villa de San Antonio demostraron que es factible obtener beneficios económicos y sociales derivados de los bosques a través de las actividades de manejo forestal. Sin embargo, las incongruencias institucionales se traducen en que los gobiernos locales no ejerzan un control autónomo sobre las áreas forestales de carácter ejidal31.
Se reconoce tradicionalmente que los anteriores procesos de registro son hoy obsoletos y que han contribuido a la falta de seguridad y oficialidad de la tenencia de la tierra en el país (Jiménez, Chávez y Sanjak, 1994). Esta situación provocó diversos cambios en los requisitos de aprobación de los planes de manejo forestal según el tipo de tenencia de los bosques. La AFE-COHDEFOR, en cumplimiento de la legislación forestal vigente, requiere un estudio de la tenencia de la tierra y la presentación de un plan de
28 La forestería comunitaria se define como la relación armónica y sostenible entre todas las comunidades o grupos agroforestales que radican en las áreas forestales y ejecutan labores necesarias para su protección y otras actividades de manejo, beneficiándose económica, ambiental y socialmente de los productos, bienes o servicios del bosque. 29 La mayoría de las organizaciones son cooperativas agroforestales, empresas asociativas, sociedades anónimas, grupos agroforestales y sociedades colectivas pertenecientes a organizaciones tales como la Federación Hondureña de Cooperativas Forestales (FEHCAFOR) y el Instituto Hondureño de Cooperativas (IHDECOOP). 30 A través de la Unidad de Planificación del Sector Agrícola (UPSA) se implementaron los primeros cambios a nivel de las estrategias contenidas en la Ley para la Modernización y el Desarrollo del Sector Agrícola. Véase Gobierno de Honduras, 1993). 31 Es probable que esta situación tienda a cambiar con la nueva Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre y la creación de los Comités Forestales Municipales.
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manejo forestal. Con estos requisitos se busca obviar los numerosos inconvenientes que aparecían en el momento de la aprobación de los planes de manejo.
La AFE-COHDEFOR ha perdido recientemente algunas de sus atribuciones administrativas y se encuentra en una etapa de transición institucional. Durante sus casi 33 años de existencia logró establecer varios mecanismos de manejo técnico en la mayoría de los campos de la administración forestal. La debilidad institucional ha sido producto de los continuos cambios de políticas y de la falta de una política forestal específica de largo plazo, y ha favorecido el declive institucional. Por otro lado, los frecuentes casos de corrupción y clientelismo político, y la corta duración de algunas acciones innovadoras, impidieron la consecución de resultados de construcción institucional.
A pesar de la debilidad demostrada durante toda su existencia, la AFE-COHDEFOR desarrolló y experimentó novedosos modelos de manejo forestal particularizados de acuerdo con los diferentes tipos de bosques. Los numerosos requisitos técnicos incluyeron procedimientos diferenciados para el manejo de los bosques. Las normativas de elaboración de planes de manejo en base a la tenencia fue uno de los principales y complejos problemas que se pudieron resolver. Un estudio realizado sobre la preparación de planes de manejo forestal en Centroamérica indica que los requisitos más exigentes para la preparación de dichos planes son los de Honduras (Santos, 2007).
En 1996, la mayoría de las operaciones de venta de rollizas de pino pasaron de las subastas en bosques estatales a los aprovechamientos en bosques privados. En el caso de los bosques latifoliados, los niveles de aprovechamiento tienden a ser estables en los bosques estatales, puesto que en ellos los grupos agroforestales están amparados bajo convenios de usufructo. A partir de 2006, se ha evidenciado un aumento en los volúmenes de la madera de latifoliadas proveniente de bosques privados. Es muy posible que este aumento de deba a la madera aprovechada ilegalmente.
La mayoría de las tierras de la Biosfera del Río Plátano son consideradas estatales, sin embargo, se están elaborando catastros individuales para definir convenios de usufructo para las familias asentadas32. Esta definición ha permitido la elaboración de contratos de usufructo familiar, que no pueden ser objeto de ninguna transacción mercantil, compraventa, canje, hipoteca o transferencia a otras personas naturales o jurídicas. La tenencia o propiedad de la tierra forestal en el país es muy probablemente el resultado de la incorporación de tierras a cualquier tipo de dominio por parte del Estado. La definición de “tierras nacionales” como todas aquellas que no han sido tituladas en beneficio de personas naturales y/o jurídicas prevalece. Esta simple definición ha permitido, desde las primeras legislaciones agrarias, el reconocimiento de algún tipo de propiedad; y ésta ha quedado descrita por el tipo de ocupación y posesión de las tierras. Esta compleja forma de propiedad de la tierra, y en especial de la tierra con bosques, ha conducido al Estado a buscar nuevas modalidades que contribuyan a mejorar la gobernanza forestal. RECUADRO 2 Experiencias en la regularización de los derechos en la Biosfera del Río Plátano Teniendo en cuenta la alta tasa de inmigración a las áreas ubicadas dentro de la Zona de Amortiguamiento y la Zona Núcleo, la AFE-COFDEFOR ha desarrollado, con el apoyo de la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), una iniciativa de catastro y regularización de derechos en un territorio transferido en dominio pleno de aproximadamente 835 000 ha, que se conoce como la Reserva del Hombre y de la Biosfera del Río Plátano (RHBRP). Los resultados del levantamiento del catastro de 5 435 predios permitieron definir las mejores opciones de regularización de la tenencia de la tierra. La principal figura legal utilizada es el contrato de usufructo familiar, que permite a los usufructuarios el uso de la tierra y el goce de los recursos naturales bajo una posesión de utilidad inalienable conforme a lo establecido en las tres macrozonas comprendida en el plan de manejo.
Las actividades de regularización se vieron complementadas con un catastro de todas las formas de ocupación encontradas. Los datos muestran que un alto porcentaje de las propiedades no disponen de documentos de propiedad.
32 La superficie de la Reserva del Hombre y la Biosfera del Río Plátano es de 835 000 ha y es quizás el área con mayor seguridad en lo que se refiere al tipo de tenencia en tierras estatales. Las tierras están debidamente registradas en el Registro Nacional Agrario y en el Catálogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable, y por consiguiente los contratos de usufructo forman parte del Sistema de catastro y registro de tierras.
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Se ha preparado un Manual de procedimientos para la regularización de derechos con el objetivo de otorgar contratos de usufructo a las familias ocupantes de predios que reúnan los requisitos definidos para ese propósito. A pesar de la inestabilidad institucional, la experiencia adquirida con la ejecución del catastro y la regularización de tierras es un avance en los procedimientos llevados a cabo por la AFE-COHDEFOR. La integración de la información a los sistemas municipales es uno de los principales logros que permiten a los gobiernos locales conocer y administrar sus territorios. Fuente: GFA, 2007.
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Contexto socioeconómico de algunas áreas forestales No existen muchas investigaciones en el país sobre los índices de pobreza en zonas con bosques extensos. No es extraño observar que en ciertos municipios con alta densidad de bosques se encuentren los niveles de pobreza más altos. El índice de desarrollo humano (IDH) para Honduras, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), es la herramienta de priorización para la planificación de la inversión pública y en especial el estado de bienestar de las poblaciones. En el Anexo 3 se presentan los indicadores de pobreza y de desarrollo humano preponderantes por departamentos y municipios en Honduras.
La definición de la tenencia de la propiedad forestal puede sin lugar a dudas asegurar una gestión forestal a largo plazo, ya que es posible aumentar el valor de mercado de la tierra y por consiguiente fomentar la inversión. En la actualidad, los bosques estatales bajo planes de manejo proporcionan ingresos significativos a cooperativas agroforestales y a familias que dependen de los productos de los bosques. En el caso de los bosques de coníferas, se ha comprobado que los ingresos aumentan cuando el aprovechamiento y conservación de los productos y subproductos extraídos mejora en virtud de operaciones anuales programadas con arreglo a los planes de manejo.
Son conocidas algunas experiencias comunitarias y de pequeñas empresas que desarrollan operaciones generalmente en los bosques latifoliados y de coníferas, y que producen beneficios tanto para los grupos comunitarios como para las familias. La explotación comercial de unas pocas especies forestales maderables en los bosques latifoliados y de pino no es, sin embargo, la principal fuente de ingresos de estas personas. La siembra de cultivos, tales como el maíz y los frijoles, complementa esta economía con la que se satisfacen las necesidades vitales básicas.
La falta de estudios específicos sobre los ingresos que producen los ecosistemas forestales es una causa del poco interés que ha despertado la definición de la tenencia de los bosques y sobre todo la contribución de los bosques a las economías locales.
Han resultado ser instrumentos eficaces los convenios de usufructo iniciados en 1992, y sobre todo los procesos de regularización de derechos, con los que, desde 1996, el Estado ha reconocido los usos tradicionales de las poblaciones asentadas en bosques idóneos para la conservación.
En los últimos años se han evidenciado y documentado casos de irregularidades en el comercio de madera, especialmente proveniente de bosques estatales. Las áreas boscosas adyacentes a la Reserva de la Biosfera del Río Plátano continúan siendo las mayores suministradoras de madera ilegal en el país. En el pasado reciente, varias denuncias apuntan a que la mayor parte de la madera de especies de alto valor, como la caoba (Switenia macrophylla), el cedro real (Cedrela odorata), la santa María (Calophyllum brasiliense) y la sangre real (Virola koschny), han provenido de cortas ilegales amparadas bajo permisos emitidos a favor de algunas de las cooperativas agroforestales constituidas en la Reserva. Un análisis específico sobre el techo de aprovechamiento comercial en los bosques estatales bajo convenios de usufructo y la diferenciación de precios referidos a la propiedad de algunas especies de alto valor comercial indica que la extracción ilegal puede haber influido en el aumento de los ingresos y en la mejora del manejo silvicultural33.
33 La Administración Forestal del Estado eliminó recientemente el requisito de limitar el techo de aprovechamiento comercial en bosques nacionales y ha establecido criterios para la fijación de los precios de venta de las especies forestales con mayor demanda por tipo de tenencia. Los costos varían desde USD 80 por m3 hasta USD 10 por m3, valores que imponen algunas restricciones al manejo sostenible y sobre todo a las distorsiones en los precios de algunas maderas. Véase el Acuerdo Ejecutivo No 569-07 del 18 de agosto de 2007 y la Resolución GG-MP-104-2007 sobre los precios de las maderas de latifoliados en el bosque nacional y cobros por servicios técnico-operativos en bosque privado y ejidal (AFE-COHDEFOR, 23 de octubre de 2007).
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PRINCIPALES SUBPRODUCTOS DE LOS BOSQUES Los diferentes tipos de bosques proveen ingresos y servicios a una gran parte de la población que se concentra en zonas rurales y depende de los recursos naturales. La leña es aún el principal producto forestal de uso doméstico. Según su estructura y conformación, los bosques proveen resinas, látex, fibras, frutos, vegetales comestible, hongos, especias, proteínas de animales de caza y plantas medicinales y ornamentales que representan alternativas de ingresos para muchas familias rurales. Los altos niveles de pobreza rural constituyen un factor de fuerte presión sobre los recursos, especialmente la madera y algunos subproductos forestales.
En algunas zonas, se han desarrollado industrias locales comunales que elaboran algunos subproductos forestales para comercio o consumo local, por ejemplo los materiales para la construcción de viviendas (artesones, puertas, ventanas y muebles para uso doméstico). En las zonas secas, ciertos productos de los bosques aseguran en épocas críticas parte de fuentes alternativas de proteína, especialmente para consumo animal y en ocasiones para consumo humano.
Cada una de las formaciones vegetales da origen a una variedad de subproductos significativos para la economía local. Por lo general, la mayoría de los subproductos de los bosques se encuentran en forma natural y el acceso a ellos es libre, pero la comercialización de los productos no maderables está prohibida en ciertos casos. Aunque existen muchas opciones de aprovechamiento, no hay sistemas de manejo específicos para las poblaciones autóctonas. La elaboración de los subproductos forestales es por lo común artesanal y es realizada especialmente por mujeres y niños.
Resulta difícil cuantificar los subproductos forestales recolectados por las familias asentadas en los bosques. No existen registros y se desconocen los costos de producción. A pesar de unas pocas iniciativas para mejorar el acceso y el aprovechamiento, el valor agregado de estos productos es muy bajo y su calidad suele ser insuficiente.
Para las diferentes etnias, el conocimiento de las especies forestales medicinales y los productos utilizados para la elaboración de artesanías tiene gran importancia. Cada uno de los ocho grupos étnicos que viven en Honduras tiene su propia forma de aprovechamiento de los recursos naturales. La gran mayoría de los subproductos proviene de los bosques comunitarios adyacentes a los asentamientos. El concepto de propiedad comunal de estos grupos difiere marcadamente del de otros grupos sociales como los campesinos y ladinos (mestizos). Hay indicios de que la rápida aculturación de algunas de las comunidades y sobre todo la reducción de sus territorios ancestrales se han traducido en un menor uso de los subproductos del bosque. En cambio, en los bosques secos maderables, que son generalmente bosques alterados e intervenidos, se ha observado una gran utilización de especies no tradicionales para la obtención de alimentos y la fabricación de sustancias medicinales, ornamentos y artesanías (Mejía-Ordóñez, 2007).
A pesar de que el Gobierno ha siempre prestado una adecuada atención a los grupos indígenas dotándoles de acceso a las tierras y programas de titulación, la falta de claridad de la tenencia y la presión sobre los recursos naturales forestales han determinado bajos niveles de mejoramiento de las condiciones económicas. Aun cuando ciertas comunidades étnicas están situadas en zonas adyacentes a amplias masas de bosques, los altos índices de pobreza persisten (véase el Anexo 3)34. RECUADRO 3 Principales subproductos forestales en zonas rurales Los principales subproductos forestales se definen en base a la estructura florística de los bosques. A pesar de que los latifoliados presentan una mayor diversidad florística, solamente la madera de pocas especies constituye una fuente de ingresos que permiten mejorar las economías locales. En cambio, los bosques de confieras con una reducida
34 No es posible hacer una correlación directa entre contexto sociocultural y contexto económico de las diferentes poblaciones a partir de la delimitación administrativa municipal directamente, o indirecta a partir de la disponibilidad de los ecosistemas naturales boscosos. Se puede suponer, sin embargo, que las masas forestales remanentes, por ejemplo en algunas regiones de escaso desarrollo, están ubicadas en zonas poco pobladas y usualmente desprovistas de infraestructura básica.
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composición florística suministran una gran diversidad de subproductos. La resinación y la transformación manual de la madera constituyen una fuente de ingresos importante para las familias asentadas en estos bosques.
En los bosques secos, el aprovechamiento está directamente relacionado con las características propias del ecosistema. Las especies medicinales son la categoría de mayor uso por las poblaciones. Las especies maderables son pocas, y se utilizan para la construcción de casas, muebles y cercos. La mayoría de las especies útiles crecen en áreas de bosques intervenidos que corresponden generalmente a las zonas de cultivos tradicionales.
En los bosques de mangle, contrariamente a los bosques latifoliados y de coníferas, se realizan las mayores actividades extractivas en términos de variedad e intensidad. Los principales subproductos son la leña, corteza y varules. Además se recolectan almejas, curiles, punches y camarones; la pesca se practica en menor medida. Casi todos los productos extraídos son comercializados en la comunidad misma y entregados a intermediarios que los llevan a los mercados más grandes. Fuentes: Mejía-Ordóñez, 2007; CONGESA, 2001.
Contribución de los bosques a la reducción de la pobreza local según el tipo de tenencia Honduras cuenta entre los países con un desarrollo humano medio y registra significativas desigualdades sociales (PNUD, 2006). El índice de desarrollo humano como parámetro de medición del bienestar de una población ha sido reconocido como el mejor instrumento metodológico de medición del desarrollo del país, y está reemplazando en cierta medida las estadísticas oficiales. El último informe de desarrollo humano de Honduras de 2006 aporta nuevos datos sobre el bienestar logrado a nivel municipal y departamental. Un factor determinante en lo que respecta a los municipios con desarrollo bajo es su ubicación en zonas desprovistas de grandes masas forestales tales como el occidente del país; en cambio, en la mayoría de los municipios donde todavía existen grandes extensiones de bosque, el nivel de desarrollo es ligeramente más alto. Esta disparidad, evidente en el centro como en el oriente del país, debe ser considerada como un elemento necesario para predecir las variaciones del ingreso, especialmente el ingreso proveniente de los bosques. Sunderlin, Dewi y Puntodewo (2007) señalan que una de las causas posibles de los altos índices de pobreza en algunas áreas con extensos recursos boscosos es la dificultad con que tropieza el Estado para regularlas con el fin mejorar el nivel de vida de las comunidades.
Independientemente de su propiedad, los recursos forestales proveen ingresos económicos y beneficios ambientales a las poblaciones rurales. A pesar de que no existen estudios detallados sobre la valoración económica de los diferentes subproductos forestales, los bosques aportan ingresos tanto a las poblaciones asentadas como a la economía local y nacional. Honduras es un país de tradición forestal y parte de su riqueza proviene de la explotación de los bosques. El 14 por ciento del producto interno bruto (PIB) proviene de las actividades forestales industriales, pero otro porcentaje del PIB, seguramente no pequeño, es generado por actividades económicas domésticas difíciles de cuantificar.
Las experiencias indican que los bosques manejados pueden aportar ingresos para mejorar la calidad de vida. El modelo aplicado por el Programa regional forestal para Centroamérica (PROCAFOR) para el manejo forestal de los bosques ejidales de Lepaterique y Guaimaca demostró que los aspectos metodológicos de preparación de los planes de manejo han permitido cuantificar anticipadamente las ganancias, y que ello ha impulsado la adopción del manejo forestal. RECUADRO 4 Lepaterique: experiencias de manejo forestal municipal Varias comunidades hondureñas viven en los grandes bosques donde la tenencia es ejidal. Una de las mejores opciones de manejo forestal sostenible, en base a la experiencia de varios intentos, ha sido la de las municipalidades de Lepaterique y Guaimaca. Ambas poseen amplias masas de bosques de confieras que han sido explotadas de manera individual. A partir de la creación de la AFE-COHDEFOR, se han otorgado superficies boscosas a los grupos
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agroforestales asentados. Con la creación y posterior mejoramiento de un enfoque asistencialista, la AFE-COHDEFOR, con el apoyo de la Agencia de Cooperación Internacional de Finlandia (FINNIDA), implementó un enfoque de forestería comunitaria.
La experiencia de Lepaterique demostró ser un modelo de gestión forestal municipal y comunitaria, y este esfuerzo ha sido reconocido internacionalmente cuando fue lanzado el Proceso Centroamericano de Lepaterique con el auspicio de la FAO. El proceso comprende la formulación, en el plano regional, de criterios e indicadores para la ordenación forestal sostenible en Centroamérica. Fuente: Vallejo y Ferroukh, 2005.
LAS POBLACIONES INDÍGENAS Y LOS BOSQUES Honduras ha sido signatario del Convenio 169 sobre los pueblos indígenas y tribales en países independientes y ha reconocido el derecho de las comunidades indígenas a la propiedad de sus asentamientos. Para atender las necesidades de legalización y saneamiento de las tierras ancestrales de las diferentes etnias, el Instituto Nacional Agrario (INA) creó la Unidad de Proyectos Especiales, que hasta 2007 había entregado 186 917 ha de tierras. En la actualidad se están discutiendo iniciativas de legalización y titulación de tierras de comunidades indígenas con la participación de diferentes etnias representadas en organizaciones legalmente constituidas.
Las iniciativas de titulación varían según la ubicación geográfica de los grupos y sus derechos ancestrales de posesión. La población indígena hondureña comprende aproximadamente 473 530 personas, y equivale al 7,2 por ciento de la población del país35. Los grupos más numerosos son los lencas, que se encuentran en la parte suroccidental y en los municipios más pobres. No es posible por el momento establecer un vínculo entre los niveles de pobreza y los recursos forestales a que tienen acceso estas poblaciones. RECUADRO 5 Una etnia en peligro de desaparecer: los tolupanes de la Montaña de la Flor y Francisco Morazán El pueblo tolupán o jicaque o xicaque, nombres que fueron dados por los colonizadores a un grupo de nativos rebeldes, padecieron de manera muy particular la colonización. Forzados a abandonar sus tierras y viéndose perseguidos, se refugiaron en el interior, en especial en las montañas tierra adentro hasta el río Sulaco. En la actualidad, y gracias a la dotación de títulos de propiedad gestionados por el misionero español Manuel de Jesús Subirana, se han asentado en los departamentos de Yoro y Francisco Morazán, siendo el lugar más conocido la Montaña de La Flor. Esta población indígena está distribuida en 31 comunidades, cada una de las cuales tiene un cacique y un consejo tribal. Esta etnia vive en pequeños asentamientos semipermanentes con casas multifamiliares y sobrevive practicando una agricultura rudimentaria, la caza con arco y la pesca, y lleva a cabo usualmente labores extractivas en los bosques todavía exuberantes.
La lengua nativa se conoce como el tol y se encuentra en peligro, ya que solamente la población adulta es capaz de hablarlo. Las mujeres son las que llevan toda la carga del sostenimiento de la familia. La alimentación está basada en los cultivos originales como el maíz, frijoles, bananos, árboles frutales, calabazas, tubérculos y últimamente el café.
35 Los principales grupos étnicos son los garifunas, localizados especialmente en los departamentos costeros de Atlántida, Colón y Cortés; los negros ingleses, en las islas de la Bahía, Atlántida y Cortés; los tolupanes, en Yoro; los pech o payas, en Olancho y Colón; los misquitos, en Gracias a Dios; los lencas, en Lempira, Intibuca y La Paz; los tawahkas, en Gracias a Dios y Olancho; y los chortis, en Ocotepeque y Copán.
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Las tierras ocupadas por los tolupanes son en mayoría de vocación forestal. Las parcelas de cultivos son pequeñas y solo producen para subsistir. Esto limita considerablemente la productividad agrícola. La elaboración de artesanías es escasa; sin embrago, en los últimos años, con el apoyo de algunas organizaciones no gubernamentales (ONG) y proyectos de desarrollo rural, los tolupanes han aprendido a utilizar más subproductos de los bosques para la elaboración de cestas, sombreros, matates, hamacas, canastas y cuerdas.
La vivienda tradicional tolupán es una choza con techo de manaca (hoja obtenida de la palma de suyate (Brahea salvadorensis). El respeto por la naturaleza entre los tolupanes está muy arraigado, al menos entre los más ancianos. Algunas de las tradiciones se mantienen pero están en peligro de perderse en su totalidad por el proceso de ladinización. En los últimos años un alto porcentaje de recursos forestales, especialmente bosques de pino, han sido negociados con propietarios de aserraderos de las cercanías. Se registra mucha corrupción entre algunos caciques y grandes ganaderos, quienes, a través de actos ilegales, han ocupado y acaparado los derechos de la tierra adquiridos por esta población indígena.
Las demandas de acceso a las tierras por las poblaciones indígenas se han incrementado como resultado del rápido avance de la legalización y la conversión de las tierras estatales en tierras privadas. Además, estos grupos efectúan migraciones voluntarias graduales ya que son desplazados por poblaciones provenientes de otros departamentos del país (Lara-Pinto, 200236). En los últimos años, las demandas de tierras de uso ancestral por poblaciones indígenas han originado graves disputas. Los modelos de legalización de los derechos también han creado dificultades derivadas de la intención del Gobierno de titular tierras individuales en vez de llevar a cabo una titulación comunal como pretenderían algunos grupos étnicos. El caso más evidente es el de los tolupanes, que se ven amenazados por colonizadores y propietarios de aserraderos, quienes con acciones fraudulentas y corrupción acaparan las tierras y los bosques.
Los resultados de los procesos de regularización y catastro en algunas áreas de la RBRP apuntan a una predominancia de los predios individuales en la zona de amortiguamiento, mientras que en la zona de cultura étnica prevalece la tenencia comunal (GFA, 2007). A pesar de los procesos de regularización del uso de la tierra en áreas protegidas, la propiedad de aquéllas siempre recae en el Estado. Como lo expone Vallejo (1999), en la tradicional disputa sobre la tenencia de la tierra y sus recursos entre poblaciones indígenas y terratenientes influyen varios preceptos legales que sin embargo podrían ser utilizados para lograr una coexistencia armónica en las áreas protegidas.
36 Este es quizás es el estudio más actual sobre la situación de los diferentes grupos indígenas del país. Presenta una relación detallada de la problemática de la tenencia de las tierras y el acceso a los recursos naturales.
Algunas políticas y medidas implementadas para la definición de la tenencia de los bosques
El reciente cambio en la legislación forestal es producto de un modelo de mejoramiento de las actividades forestales. El desconocimiento de la tenencia de los bosques representa un obstáculo para el manejo forestal sostenible, como ha sido puesto de manifiesto por muchos estudios realizados en el país. El acceso a los recursos forestales también ha sido reconocido como un problema, sobre todo en el caso de las comunidades asentadas en los bosques. Si bien algunos modelos han sido implementados con éxito, todavía es necesario establecer un sistema de registro con una base jurídica completa que permita la consolidación de la estructura de la propiedad de los bosques. Por lo general, las políticas vigentes no se enfocan en las cuestiones de una mejor gestión o del acceso por las poblaciones pobres a los recursos naturales y a los productos de los bosques.
La falta de continuidad en las políticas forestales, resultantes de procesos coyunturales, y una escasa importancia política atribuida a los recursos forestales han sido constantes desde las primeras acciones
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gubernamentales. Numerosas políticas forestales no han producido efectos satisfactorios en el fomento del manejo sostenible o en la tenencia (Suazo et al., 1997).
Szaraz (1991) indica que muchas políticas han sido dictadas para responder a situaciones de crisis o al vacío creado por las políticas sesgadas en favor del sector agropecuario. A esto se ha sumado la tendencia a limitar la ingerencia del Estado en las actividades del manejo de los bosques y una mayor participación de la empresa privada en el aprovechamiento, transformación y comercialización de los productos forestales. Los objetivos de decentralización y ampliación de la gestión forestal, contenidos en la nueva ley forestal, necesitan ser analizados. La mayoría de las municipalidades carecen de los recursos humanos y financieros para atender las necesidades básicas de su territorio, y a pesar de los continuos procesos de fortalecimiento local, predomina un modelo centralizado en el que la dependencia de las instituciones gubernamentales determina todavía los logros en materia de desarrollo municipal y local.
Los modelos de desarrollo forestal aplicados en el país desde el decenio de 1970 no han permitido poner en funciones una política forestal a largo plazo. A partir de 1996 tuvieron lugar las primeras iniciativas y se preparó el Plan de acción forestal 1996-2015 (PLANFOR). Esta primera política forestal de largo plazo incluye la definición de la tenencia de la tierra y los bosques como una actividad prioritaria37. En el año 2000, la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG) y la AFE-COHDEFOR finalizaron la formulación de la Política Forestal, de las Áreas Protegidas y de la Vida Silvestre 2000-2025, que no fue continuada en posteriores administraciones. En el 2004 se elaboró e institucionalizó la política más reciente que constituye el Programa Nacional Forestal (PRONAFOR).
Un recién finalizado proceso de priorización de la política forestal identificó a nivel conceptual y político diversas tendencias de desarrollo basadas en la rica experiencia forestal nacional. Esta iniciativa propone, entre otras cosas, llevar a cabo acciones destinadas a desarrollar y consolidar de modo permanente las diferentes instituciones públicas y privadas y de la sociedad civil relacionadas con el sector forestal creado con la promulgación de la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre de febrero de 200838.
A nivel del registro de la propiedad inmueble, el Gobierno está implementando un sistema de catastro mejorado a través de la modernización de los registros y la creación de mecanismos de regularización de la tenencia ilegal de la propiedad y la seguridad jurídica. En los últimos cinco años, el uso de tecnologías satelitales y cartodigitales ha mejorado la información geográfica y geomática de una gran parte del territorio nacional. En la actualidad existen numerosas iniciativas de ordenamiento territorial que incluyen la definición de la propiedad. Los instrumentos desarrollados bajo el concepto del “folio real” integran y modernizan los mecanismos de registro de la propiedad inmueble. El Instituto de la Propiedad ha asumido un rol protagónico a través de la Ley de Propiedad aprobada en 2004, convirtiéndose en el ente coordinador del proceso de catastro a nivel nacional.
Las recientes modificaciones a las diferentes normativas del Registro de la Propiedad Inmueble representan un logro importante en materia de resolución de los problemas de tenencia y propiedad de la tierra en el país, debido a la función de coordinación de las diferentes instituciones públicas involucradas en el proceso. La coordinación a nivel nacional representa un gran desafió y dependerá de los procedimientos que eviten la duplicación de esfuerzos y aseguren una agilización de los procedimientos registrales y catastrales. Una de las limitaciones de las instituciones gubernamentales es su carácter centralista –y muchas veces sectorial– que puede impedir desarrollar acciones de saneamiento, regularización, adjudicación, catastro y registro de la propiedad inmueble. Por lo menos cinco instituciones gubernamentales, tanto centralizadas como decentralizadas, intervienen directamente en la legalización de los derechos de propiedad, y solamente cuatro de éstas tienen facultades para afectar tierras39. 37 El PLANFOR no tardó en perder protagonismo tras su creación; y, pese a haber sido producto del fenómeno de la ausencia de consenso y de políticas públicas que no trascienden la duración de un mandato gubernamental, sigue siendo considerado como el primer esfuerzo de planificación forestal a largo plazo (véase AFE-COHDEFOR. 1996. Plan de Acción Forestal PLANFOR 1996-2015.) 38 Aunque ya ha sido promulgada, la nueva ley forestal todavía no ha sido consensuada ni aprobada por el poder ejecutivo. 39 El marco institucional relativo a la tenencia de la propiedad en Honduras está regido por cinco diferentes instituciones y normativas: a nivel local, las municipalidades, con lo estipulado en la Ley de Municipalidades (Decreto Ley No 134-90 de 1990); y, a
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En los últimos años varias iniciativas tendientes a la planificación del territorio han permitido desarrollar el ordenamiento territorial. En la actualidad existe un creciente reconocimiento de la importancia del manejo y gestión del territorio como base del desarrollo. La existencia de una legislación moderna de ordenamiento territorial y la creación de mecanismos de implementación quizás representan una nueva oportunidad, puesto que la falta de aplicación de la ley había hasta ahora impedido la consolidación de los procesos de definición de la propiedad y tenencia de la tierra.
nivel nacional, el Instituto Nacional Agrario (Decreto Ley No 170 de 1975); el Instituto de la Propiedad (Decreto No 82-2004); la Secretaría de Gobernación y Justicia (Ley de Ordenamiento Territorial y el Decreto No 180-2003); y recientemente el Instituto Nacional de Conservación Forestal (ICF) (Decreto No 98-2007 de la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre). Sin embargo solo el Instituto Nacional Agrario, las municipalidades, el Instituto de la Propiedad y el Instituto de Conservación Forestal tienen facultades para la afectación de la tenencia y propiedad de la tierra.
Qué hace necesario diseñar una nueva reforma de la tenencia forestal La seguridad de la tenencia de la tierra y los bosques es importante no solamente para hacer cumplir el derecho de propiedad, sino para satisfacer las necesidades de las poblaciones y del propio Estado. Sin una seguridad de tenencia se corre el riesgo de un uso inadecuado de los recursos de los bosques. El país ha entrado en un rápido proceso de transformación con la ocupación de grandes áreas para fines agroindustriales. El patrón de asentamiento desordenado del territorio también ha cambiado la forma del uso, aprovechamiento y la propiedad de la tierra, y sobre todo de los bosques.
Un proceso de transición de la tenencia de la tierra ha comenzado en el país. La propiedad de la considerada “inagotable” tierra nacional está reduciéndose de manera rápida y silenciosa, muchas veces a causa de procedimientos ilegales. En los últimos 20 años, cambios sustanciales en la legislación agraria han favorecido el traspaso de la propiedad de la tierra. Honduras ha reducido paulatinamente su cobertura forestal en más de un 50 por ciento durante ese período. Es necesario efectuar ajustes en las políticas y estrategias relativas a la tenencia forestal. Si bien es prematuro hacer un análisis de los impactos de los cambios recientes tras la promulgación de la ley forestal, es ya posible percibir algunos de sus efectos en la propiedad de los bosques.
El Estado ha considerado tradicionalmente una gran parte de los bosques remanentes de Honduras como nacionales. Los estudios indican que casi un 70 por ciento de los bosques del país son de tenencia nacional. El presente estudio de caso ha demostrado un creciente cambio en el aprovechamiento de la madera en los bosques de pino privados en comparación con los bosques nacionales.
Desde el decenio de 1980, las numerosas iniciativas orientadas a establecer un catastro no han aportado la suficiente seguridad de la propiedad. Se estima que menos del 10 por ciento de las tierras no han sido objeto de registro catastral. Los esfuerzos para definir la tenencia de los bosques no han sido continuados y sus resultados aún no se conocen. La pluralidad institucional y la falta de coordinación y, en algunos casos, la corrupción parecen ser las razones principales de este fenómeno que, como demuestran varios estudios, ha afectado al acceso a los subproductos de los bosques y al manejo sostenible de los bosques. La debilidad de los gobiernos locales no permite aún evaluar los resultados de la decentralización de las actividades de catastro y registro de la propiedad inmueble.
MEJORA DE LOS ARREGLOS INSTITUCIONALES En el nuevo marco institucional forestal del Gobierno está implícita la responsabilidad y reconocimiento de la tenencia. Los cambios recientes en la estructura de la propiedad inmueble y los procedimientos de registro apoyados por tecnologías de catastro permiten entrever un cambio favorable. La demanda de
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tierras de familias campesinas que luchan por un pedazo de tierra es permanente. Sin embargo, estas reclamaciones no siempre son realizadas a través de acciones simples. Los problemas y conflictos sobre el acceso y posesión de los bosques son graves y están en aumento. Una revisión de la problemática indica que, en muchos casos, el Gobierno ha dificultado la resolución de las controversias.
Para ser sostenible, el manejo forestal requiere soluciones administrativas, legales, económicas y ecológicas. La propiedad es uno de los aspectos principales. A pesar de que ya están definidos los procedimientos para el manejo a través de los planes respectivos, se debería llegar a una nueva definición de la tenencia de los bosques. La tradicional definición del “bosque nacional” es una utopía, ya que la gran mayoría de estos bosques están bajo ciertas formas de ocupación. Se cree que la indefinición de la propiedad es uno de los detonantes de la deforestación y el cambio de uso.
El acceso y la sostenibilidad del uso de los recursos forestales en base a la tenencia de la tierra deben verse desde dos puntos de vista; en primer lugar, el contexto socioeconómico de las poblaciones y la extracción tradicional de los subproductos forestales; y en segundo lugar, la explotación insostenible. Los arreglos institucionales para modificar los sistemas de aprovechamiento son complejos y su carácter es interinstitucional, y precisan de la participación tanto del Estado como de los gobiernos municipales y las comunidades. Las diferentes instituciones interesadas en promover la conservación y el aprovechamiento sostenible deben esclarecer ante todo de quiénes son los derechos y las responsabilidades. La mejora del marco institucional es importante para perfeccionar la gobernanza respecto al aprovechamiento ampliado y sostenible de los recursos de los bosques.
Algunos especialistas recomiendan desarrollar una nueva tipología de bosque que permita crear estrategias y mecanismos de política destinados a un aprovechamiento diferenciado. Habría, según este criterio, bosques de producción y bosques de protección. Los bosques de producción estarían vinculados a acciones de aprovechamiento por poblaciones que también estarían diferenciadas con arreglo a la ubicación de sus asentamientos.
Los bosques cercanos a las poblaciones grandes están fragmentados y degradados. Estas áreas representan solo una pequeña porción de los bosques y es en ellas donde las presiones para la conversión del bosque son mayores, como lo son también los beneficios derivados de la conservación del bosque. Es probable que aquí también exista la correlación más estrecha entre población pobre y cobertura forestal reducida. Aunque la incidencia de la pobreza en estas áreas puede ser más baja que en las áreas remotas, el número total de personas pobres (y la densidad de población pobre por kilómetro cuadrado) es más alta.
La mayoría de las áreas boscosas cerradas remanentes están alejadas de las ciudades y tienen muy baja densidad de población. Estas áreas están sujetas a un promedio bajo de deforestación, que puede llegar a cero en las zonas más remotas. Sin embargo, su lejanía dificulta las intervenciones de desarrollo, la implantación de los servicios y la comercialización de los productos forestales.
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Conclusiones y recomendaciones Uno de los problemas que han imposibilitado el reconocimiento de los derechos de acceso a los productos y a la propiedad de los bosques han sido las inadecuadas condiciones de la propiedad de la tierra. Es sin duda imposible determinar actualmente en Honduras de quién es la tierra y en especial los bosques. En cambio, los mayores “vendedores” de tierras, a través de diferentes modalidades de legalización de tenencia, son aún el Estado y las municipalidades. Si bien es posible estimar la cobertura forestal remanente mediante un análisis multitemporal, la determinación de la propiedad por tipo de bosque sería imposible. Diversas políticas e incentivos inadecuados han mantenido la agricultura y la ganadería como las actividades preponderantes en las zonas “nacionales”.
La falta de un catastro rural y el anticuado registro de la propiedad inmueble son los mayores obstáculos para la definición de la tenencia, y es muy probable que esta tendencia continúe. Predominan por lo tanto las tierras consideradas informales sobre las formales40. La información sobre los registros de propiedad o la inscripción de la propiedad siguen siendo insuficientes aun cuando últimamente se han realizado algunas mejoras, tales como la implementación del folio real, el Sistema Unificado de Registros (SURE) y, en algunos municipios, el Censo Inmobiliario Municipal (CIM).
La Administración Forestal del Estado (AFE) no tiene las capacidades técnicas para el conocimiento de la propiedad jurídica en algunas zonas de bosques nacionales. El escaso dominio estatal sobre las tierras y los bosques se debe a insuficiencias en materia de aplicabilidad de las normativas jurídicas y ha dado lugar a reclamos infundados y carentes de legalidad. El recurso a la presentación de títulos supletorios relativos a amplias áreas forestales continúa siendo una práctica muy común para acaparar grandes extensiones de bosques, aun cuando tales títulos hayan sido ya derogados en los tribunales de justicia. El todavía vigente Catálogo del Patrimonio Público Forestal Inalienable no ha sido objeto del debido mantenimiento documental ni de actualización alguna; y resulta por lo tanto imposible identificar qué tierras son tierras nacionales.
En el caso de la tenencia de las tierras indígenas, la situación se complica a causa de los derechos ancestrales y la falta de delimitación de las superficies consideradas como propias de los grupos indígenas. Además, estas poblaciones migran gradualmente, conforme los grandes terratenientes, en su mayoría ladinos, determinan el desplazamiento y extensión de la frontera agrícola. A pesar de que en varias regiones los derechos y la tenencia han sido regularizados, todavía persisten algunos obstáculos, especialmente con respecto a comunidades de reciente conformación.
El fenómeno del acaparamiento de los bosques latifoliados en áreas lejanas y de difícil acceso continúa siendo una práctica muy común, que es utilizada por grandes hacendados para ampliar las áreas agropecuarias. En los bosques latifoliados de la frontera agrícola, esta práctica es apoyada por líderes campesinos quienes incurren en cohecho con el apoyo de autoridades locales. El creciente desinterés de algunas instituciones del Estado ha estimulado la posesión incontrolada y confusa de la tierra y de sus recursos.
Aunque los recursos forestales todavía representan una riqueza considerable, los índices de pobreza y el acceso a los bosques están estrechamente ligados a la propiedad y control de las tierras forestales.
La imagen del bosque es aún la de un bien público. La mejor opción es la titulación de los bosques con arreglo a cualquiera de las figuras que contempla la legislación agraria y forestal actual. La indefinición de la tenencia es un factor preponderante de la tendencia hacia la ocupación y el uso ilegales, tanto de los recursos de suelos como de los recursos forestales. La reciente Ley Forestal, aprobada en marzo del 2008, crea el marco para continuar con los programas de titulación y garantizar los derechos de propiedad de las tierras con bosques, y crear un mercado consolidado y eficiente de tierras forestales manejadas. 40 La diferencia entre las tierras formales y las tierras informales reside en el dominio legal de la propiedad. En el primer caso existen títulos debidamente registrados, mientras que en el segundo solamente existen documentos privados de compraventa que generalmente no están registrados.
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La decentralización de responsabilidades y un mayor compromiso de los gobiernos locales y la sociedad civil hace necesario fortalecer las instituciones municipales. La modernización de los sistemas de registro y catastro de tierras constituye la principal medida para mejorar la propiedad y el ordenamiento del territorio, pero estas acciones deben comenzar a nivel municipal. Gracias a la definición de la tenencia será posible regular el uso de la tierra y promover un mercado de tierras forestales permanente, necesario para satisfacer las necesidades de las poblaciones.
Honduras ha logrado avances en el ordenamiento territorial; sin embargo, la falta de aplicabilidad de la legislación ha impedido que este proceso se consolide.
A pesar de numerosas experiencias y procesos de registro y titulación, no ha sido posible determinar el uso y la tenencia definitiva de la propiedad, especialmente de los bosques latifoliados remanentes y de algunos pequeños bosques de coníferas. La actual privatización de los bosques tiende a complicar el manejo forestal y a reducir el uso del bosque por las poblaciones asentadas.
Los ecosistemas forestales proveen ingresos económicos y contribuyen mucho a mejorar la calidad de vida de las poblaciones asentadas recolectoras de productos maderables y no maderables. La leña constituye la principal fuente de energía de uso doméstico; su recolección todavía es fácil y el acceso a la leña no conoce obstáculos importantes en los diferentes tipos de tenencia. Sin embargo, el acceso al agua, y en especial la posesión de las áreas de recarga hídrica, plantea problemas cuando la forma de tenencia impone restricciones de uso. Los diferentes procedimientos declaratorios de microcuencas abastecedoras de agua deben ser revisados y vinculados a los mecanismos de ordenamiento territorial.
Los hallazgos de este estudio y las observaciones formuladas por algunos especialistas forestales sobre los problemas de tenencia y el acceso a los subproductos de los bosques conducen a las siguientes conclusiones: Promoción del catastro de tierras y bosques. Es imprescindible continuar con los procesos de catastro de tierras, en especial las tierras forestales con amplias masas de bosques. Es necesario asegurar la tenencia jurídica para permitir el uso y aprovechamiento forestal, tanto a nivel de las tierras privadas como de las nacionales, con el objeto de reducir la inseguridad que ha prevalecido en el aprovechamiento forestal durante las últimas décadas. El catastro rural de las tierras con bosque deberá ser menos riguroso que el catastro urbano predial. Actualmente, los costos asociados al catastro urbano predial son los que se aplican al área rural. Estos costos son sumamente elevados. El ICF deberá revisar las normas catastrales para las áreas urbanas y adaptarlas a las necesidades básicas de los interesados. Los requisitos catastrales deberían incluir: i) conocer al habitante del bosque; ii) determinar si tiene algún tipo de documento de propiedad; iii) conocer el uso tradicional que le ha dado al bosque, y iv) efectuar una relación de la superficie de tierras de que dispone en el presente (en el momento de la encuesta). Posteriormente, y sin atender a la exactitud de la cantidad de tierra que posea, reglamentar la superficie que se le entregará para su regularización. Titulación de tierras forestales. La titulación no debe considerarse una simple repartición de tierras y bosques; lo que debe primar es la capacidad de llevar a cabo un manejo forestal sostenible independientemente de la propiedad. La revisión y actualización de un modelo de regularización de los derechos de las poblaciones asentadas debe continuar no solo en los principales ecosistemas forestales sino también en algunos ecosistemas reducidos, como el bosque seco y los manglares. Los derechos de uso de los bosques y ecosistemas bajo las diferentes categorías de áreas protegidas deben ser analizados para que las poblaciones obtengan ingresos gracias a los beneficios producidos por la conservación. Institucionalización del concepto de regularización de los derechos de los pobladores de los bosques nacionales. Es necesario instituir y reglamentar el procedimiento de regularización de poblaciones asentadas en los bosques considerados nacionales y/o ejidales bajo una adecuada definición de la propiedad. A este efecto se deben estipular contratos de usufructo familiar y convenios de manejo a largo plazo, y sobre todo se debe implementar el catastro y la regularización predial. Si el individuo que vive en
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el bosque no posee documentos de propiedad, la tierra es considerada tierra nacional. En este caso, pueden suceder dos cosas: se firman convenios o contratos de manejo; o, si el interesado cumple con los requisitos enunciados en la ley de la propiedad y la ley forestal, se le puede otorgar un título, una coejecución o una servidumbre ecológica. Análisis multitemporales periódicos. Los altos niveles de deforestación y cambio de uso de las superficies forestales deben ser objeto de análisis periódicos. Hasta la fecha, son pocas las iniciativas de implementación de estudios multitemporales que han ofrecido la posibilidad de controlar el estado de las masas forestales. Los continuos cambios en la tecnología de detección permiten acceder a informaciones valiosas para la toma de decisiones. Las actividades de catastro son sumamente costosas cuando no se dispone de una información básica, pero los costos tienden a reducirse cuando se realizan evaluaciones continuas. Definición de mecanismos y normativas de ordenamiento y planificación territorial para permitir el acceso a los subproductos de los bosques. Los modelos de ordenamiento del territorio a nivel de las municipalidades deberían ser analizados para encontrar soluciones prácticas al problema del acceso a los subproductos de los bosques, especialmente la leña. Redefinición de la clasificación de uso de los bosques. Es preciso analizar la conveniencia de definir categorías de uso forestal en base a la productividad y a las acciones de protección de que es objeto el bosque. La tendencia a intensificar el manejo forestal sostenible aparece conjuntamente con el concepto de uso múltiple. La zonificación de bosques productivos y bosques de protección aumenta la posibilidad de que las poblaciones tengan acceso a los bosques y aprovechen sus recursos de forma sostenible. La recién aprobada Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre clasifica las áreas forestales y permitirá tomar en consideración las categorías forestales al identificar las prioridades de manejo forestal en el país.
De estas conclusiones y recomendaciones se desprende que el acceso a los diferentes subproductos de los bosques podría encontrar algunos obstáculos debidos a la falta de definición de la tenencia y, por consiguiente, de los derechos de uso y usufructo. Las frecuentes acciones de reivindicación de derechos tradicionales –y los conflictos que estallan debido a la imposición de medidas coercitivas– pueden poner en peligro la seguridad y tranquilidad de la vida de las poblaciones en los bosques del país.
El acceso a los subproductos del bosque se ha convertido en un elemento sustancial para reducir los niveles de pobreza. Las áreas rurales forestales de Honduras son las regiones donde mayor es la necesidad de definir los derechos de propiedad y de acceso a los recursos naturales. Estas zonas generalmente son pobres y sus necesidades son muchas; y los problemas relacionados con los derechos de uso y acceso seguirán siendo el principal factor limitante en la lucha contra la pobreza.
Al diseñar alternativas para lograr un adecuado acceso a los recursos forestales, será necesario armonizar la sostenibilidad con el criterio de subsistencia.
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ANEXO 1 INDICADORES FORESTALES SELECCIONADOS Superficie territorial 112 249 km2
Población 6 535 000 habitantes Superficie forestal Tierras de vocación forestal 48 822 km2
Cobertura forestal 48 300 km2
Bosque latifoliado 25 660 km2
Bosque de pinar 16 797 km2
Bosques mixtos 5 366 km2
Bosques de mangle 477 km2
Existencias volumétricas Producción forestal1 873 100 m3
Producción del bosque latifoliado 20 900 m3
Producción del bosque de pinar 852 200 m3
Producción por tenencia (2006) Bosque latifoliado Nacional 12 900 m3
Ejidal 1 100 m3
Privado 6 900 m3
Bosque de pinar Nacional 192 800 m3
Ejidal 135 200 m3
Privado 524 200 m3
Superficie bajo manejo forestal 1 317 705 ha Corta anual permisible 2 682 910 m3
Número de planes de manejo (2006) 1 222 Bosques latifoliados 61 Bosques de pinar 1 161 Superficie bajo manejo forestal y tenencia de bosques Bosques nacionales 2 207 240 ha Bosques privados 1 827 857 ha Numero de planes por tenencia Bosque latifoliado Nacional 61 Ejidal -
1 AFE. 2007. Anuario Estadístico Forestal 2006.
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Privado - Bosque de pinar Nacional 51 Ejidal 140 Privado 970 Tasa de deforestación Bosque latifoliado 35 180 ha/año Bosque de coníferas 85 546 ha/año Plantaciones 5 001,1 ha Número de áreas bajo conservación 98 Grupos agroforestales reconocidos2 282 Volumen asignado 63 777 m3
Superficie asignada 164 880 ha Tipo de tenencia y superficie asignada Nacional 137 082 ha Ejidal 25 845 ha Privada 1 953 ha Áreas protegidas declaradas 62 Áreas protegidas propuestas 36 Superficie bajo conservación 3 279 047 ha Reservas del Hombre y la Biosfera 2 Parques nacionales 23 Reservas biológicas 22 Reservas forestales 3 Refugios de vida silvestre 13 Área de manejo de hábitat/especies 8 Área de usos múltiples 5 Zonas productoras de agua 3 Reserva antropológica 2 Zona de reserva ecológica 1 Monumentos naturales 5 Monumentos culturales 5 Jardín botánico 1 Reservas marinas 4 Reserva de recursos 1 Reserva ecológica 1 Superficie de bosques certificados3 49 151,45 ha Bosques latifoliados 34 602,45 ha Bosque de pinar 14 549,00 ha 2 Incluyen cooperativas, empresas, grupos agroforestales, microempresas, patronatos y sociedades colectivas. 3 Según datos proporcionados por el Consejo Hondureño de Certificación Forestal Voluntaria (CHCFV) en febrero de 2007.
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PIB del sector forestal4 9,7 % Valor total de las exportaciones forestales5 54 500 000 USD Principales productos forestales Madera aserrada, muebles, semillas, colofonia, aguarrás, resina de pino, aceite de liquidámbar, palos de escobas, estacas, perfiles y molduras, nasas, puertas y ventanas, postes, cercas, madera contrachapada.
Fuente: Adaptado de Flores Rodas y Santos, 2006.
4 En base a datos del CIEF de 2006. 5 Anuario Estadístico Forestal 2006.
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ANEXO 2 MAPA DEPARTAMENTAL Y DE ALDEAS (Dirección de Estadísticas y Censos 1988) Fuente: Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG), Sistema nacional de información territorial (SINIT).
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ANEXO 3 INDICADORES DE POBREZA Y DESARROLLO HUMANO POR DEPARTAMENTO Y MUNICIPIO EN HONDURAS, 2004 (IDH 2006) Código Departamento/municipio Población a/ Índice de pobreza
humana b/
(%)
Índice de desarrollo humano c/
01 Atlántida 344 099 26,6 0,687
02 Colón 246 708 31,1 0,636
03 Comayagua 352 881 28,6 0,629
04 Copán 288 766 48,5 0,578
05 Cortés 1 202 510 25,5 0,709
06 Choluteca 390 805 42,5 0,627
07 El Paraíso 350 054 42,2 0,619
08 Francisco Morazán 1 180 676 27,1 0,732
09 Gracias a Dios 67 384 53,0 0,635
10 Intibucá 179 862 37,9 0,582
11 Islas de la Bahía 38 073 25,0 0,726
12 La Paz 156 560 36,3 0,610
13 Lempira 250 067 41,0 0,554
14 Ocotepeque 108 029 31,9 0,600
15 Olancho 419 561 36,0 0,608
16 Santa Bárbara 342 054 33,0 0,597
17 Valle 151 841 41,4 0,649
18 Yoro 465 414 31,9 0,651
a INE. Censo 2001. Tomo 1. Cifras ajustadas por omisión censal. b El índice de pobreza humana (IPH) es definido por diversos indicadores de privación de calidad de vida que permiten llegar a un juicio sobre el grado de pobreza de una comunidad. El IPH se mide en porcentajes de 0 a 100; los valores porcentuales más cercanos a 0 indican una proporción menor de población en condiciones de pobreza. c El índice de desarrollo humano (IDH) es la principal medida del desarrollo de la calidad de vida en el país. Esta medición, elaborada por el PNUD, es considerada como el principal indicador social utilizado en el país. Su valor varía entre 0 y 1; los valores más cercanos a uno indican un nivel de desarrollo mayor.
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Mapa departamental de índice de desarrollo humano Fuente: Tomado del Informe sobre desarrollo humano de Honduras 2006. PNUD, 2006.
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ANEXO 4 GLOSARIO Y DEFINICIONES1
Área forestal: Son todas las tierras de vocación forestal que sostienen una asociación vegetal o no dominada por árboles o arbustos de cualquier tamaño que aunque talados fueren capaces de producir madera u otros productos forestales, de ejercer influencia sobre el clima, suelo o sobre el régimen de agua y de proveer refugio a la vida silvestre. Áreas de interés forestal: Son áreas forestales públicas o privadas clasificadas así por su relevante interés económico, donde pueden realizarse aprovechamientos forestales. Áreas forestales públicas: Son aquellas áreas ubicadas en terrenos pertenecientes al Estado, a las municipalidades, a las instituciones estatales, y todas aquellas dadas en concesión. Áreas forestales privadas: Son aquellas áreas ubicadas en terrenos pertenecientes a personas naturales o jurídicas de derecho privado, cuyo dominio pleno se acredita con título legítimo extendido originalmente por el Estado e inscritas en el Registro de la Propiedad Inmueble. Áreas forestales nacionales: Son áreas forestales nacionales tituladas a favor del Estado:
• Todos los terrenos forestales situados dentro de los límites territoriales del Estado que carecen de otro dueño; estos terrenos son parte de la propiedad originaria del Estado, incluyendo: − los terrenos forestales no titulados previamente a favor de particulares o de otros entes públicos, cuya titularidad esté conforme a la ley; y − los terrenos forestales sobre los cuales el Estado ejerce posesión o ha ejercido actos posesorios de cualquier naturaleza, incluyendo la facultad de conceder aprovechamientos forestales, mientras no se demuestre que son de dominio privado. • Los terrenos forestales adquiridos por el Estado o por cualquiera de sus instituciones, mediante expropiación, compraventa o por cualquier otro título legítimo, sobre los cuales posee título de dominio, inscritos o no en el Registro de la Propiedad Inmueble.
Áreas forestales municipales: Son áreas forestales de dominio municipal: • Los terrenos forestales comprendidos en títulos anteriormente otorgados como ejidos por el Estado a los municipios; y • Los demás terrenos forestales cuya propiedad corresponda a cualquier otro título a los municipios.
Áreas protegidas: Son aquellas áreas, cualquiera fuere su categoría de manejo, definidas como tales por esta Ley, para la conservación y protección de los recursos naturales y culturales, tomando en cuenta parámetros geográficos, antropológicos, bióticos, sociales y económicos de las mismas, que justifiquen el interés general. Áreas de usufructo regularizadas: Son áreas donde los pobladores asentados en el bosque nacional realizan prácticas congruentes con las normas de regularización. Bosque: Es una asociación vegetal natural o plantada, en cualquier etapa del ciclo natural de vida, dominada por árboles y arbustos o una combinación de ellos de cualquier tamaño con una cobertura de
1 En base a lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo No 016-96, en el Decreto No 98-2007 sobre la Ley Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre y en el Decreto No 82-2004 sobre la Ley de Propiedad.
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dosel mayor de 10 por ciento, que, con o sin manejo, es capaz de producir madera, otros productos forestales, bienes y servicios ambientales; ejercer influencias sobre el régimen de las aguas, el suelo, el clima y proveer hábitat para la vida silvestre, o bien con una densidad mínima de 1 200 plantas por hectárea. Calificación registral: Es la facultad que tienen los registradores para determinar la legalidad y validez formal de los actos o contratos, títulos, instrumentos públicos o documentos auténticos en cuya virtud se solicite una inscripción. Catálogo del patrimonio público forestal inalienable: Es el registro público de carácter técnico-administrativo en el que se inscribirán todas las áreas protegidas y de vida silvestre declaradas y áreas de vocación natural forestal públicas. Catastro inmobiliario: Es un registro técnico-administrativo único y público; está conformado por información geográfica sobre los bienes inmuebles con la identificación de los recursos naturales, agropecuarios y la infraestructura del país. Contiene la información sobre las medidas y la georreferenciación de los predios, su forma geométrica, superficie, linderos, colindancias, límites territoriales municipales, departamentales y nacionales; ubicación, uso actual y potencial del suelo y demás atributos económicos y jurídicos que perfeccionen el inventario de los bienes inmuebles y recursos del país. Contrato de manejo forestal o de áreas protegidas: Es todo contrato suscrito entre el Instituto Nacional de Conservación y Desarrollo Forestal, Áreas Protegidas y Vida Silvestre (ICF) y una o más personas naturales o jurídicas para el manejo racional y sostenible de un área forestal nacional o de una área protegida con fines de ejecución de un plan de manejo o de actividades específicas contenidas con el mismo. Contrato de manejo forestal comunitario: Es el contrato entre el ICF y uno o más grupos comunitarios con personalidad jurídica propia, incluyendo organizaciones agroforestales, grupos étnicos, empresas forestales campesinas y comunidades organizadas asentadas en área forestal nacional, en el que se establecen las responsabilidades, obligaciones y derechos de las partes.
Se reconocen las siguientes categorías de contratos de manejo forestal: • contratos de manejo forestal de corto plazo, que se suscribirán hasta por un período de cinco años en áreas con o sin cobertura forestal; • contratos de manejo forestal de mediano plazo, que se suscribirán hasta por un período de cinco años y un día en áreas con o sin cobertura forestal, hasta por un período de diez años, en áreas con o sin cobertura forestal; y • contratos de manejo forestal de largo plazo, que tendrán una vigencia mayor de diez años y un día, hasta por un período de rotación de las especies de confieras o latifoliadas, previo estudio técnico, según sea el caso, en áreas con o sin cobertura forestal.
Contrato de usufructo: Es todo convenio suscrito entre partes con la facultada de gozar de una cosa con cargo de conservar su forma y sustancia y de restituirla a su legítimo dueño. Comanejo: Es un mecanismo de manejo compartido a través de contratos o convenios entre el Estado, municipalidades, comunidades organizadas y organizaciones especializadas con personalidad jurídica, que garantiza la conservación y el uso sostenible de los recursos forestales y las áreas protegidas de Honduras. Empresa comunitaria forestal o agroforestal: Es toda organización productiva de carácter privado, debidamente reconocida por el Estado, constituida por miembros de una comunidad campesina, por
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grupos étnicos, con la finalidad de manejar los bosques, los terrenos de vocación forestal y los demás recursos agroforestales ubicados en el área de residencia y de influencia directa de dichas comunidades. Folio real: Es el conjunto de asientos singularizados referentes a cada bien que según la ley deba inscribirse en el registro, que recojan desde su inscripción inicial las diversas mutaciones de dominios y gravámenes que acerca del mismo se produzcan, ya fuera como resultado de convenios entre partes, por disposición de la ley o por resolución de la autoridad competente. Levantamiento de catastro registral: Es el conjunto de actividades jurídicas, técnicas y administrativas orientadas a obtener, de oficio y en forma sistemática, la información precisa, gráfica y descriptiva de todos los predios del territorio nacional. Además comprenderá las actividades siguientes: diagnóstico registral; análisis de la información catastral; análisis e investigación jurídica y vista pública administrativa. Manejo forestal: Es el conjunto de aspectos administrativos, económicos, legales, sociales, culturales, técnicos y científicos relativos a los bosques naturales o plantados, el cual implica varios niveles de intervención humana, mejorando la producción de bienes y servicios, y asegurando los valores derivados en el presente y su disponibilidad continua para las necesidades futuras. Plan de manejo: Es el instrumento técnico, legal y operativo que establece los objetivos y fines de la gestión de una determinada área forestal, incluyendo la programación de las inversiones necesarias y de las actividades silviculturales de protección, conservación, restauración, aprovechamiento, y demás que fueren requeridas para lograr la sostenibilidad del bosque, de acuerdo con sus funciones económicas, sociales y ambientales; su vigencia será la de la rotación que se establezca en función de los objetivos del plan.
La categoría del plan de manejo estará regida por el tamaño del terreno y los objetivos del manejo, de conformidad con los tamaños siguientes:
• terrenos pequeños: aquellos con superficie de 1 a 100 ha; • terrenos medianos: aquellos con superficie total de 101 a 500 ha; • terrenos grandes: aquellos con superficie superior a 500 ha.
Población asentada: Son los pobladores que viven en las zonas de bosque nacional conforme al Registro de Pobladores en Tierras Nacionales de Vocación Forestal. Propiedad privada forestal: Es el sitio forestal sustentado en título legítimo de dominio pleno inscrito en el Registro Unificado de la Propiedad. Regularización de derechos: Es un proceso de reconocimiento de los usos tradicionales que han estado efectuando las poblaciones que habitan en el bosque nacional, a las que se les otorga una capacidad legal para continuar efectuándolos, total o parcialmente a título gratuito. Dicho reconocimiento no incluye ciertos usos que son considerados dañinos para la conservación del recurso. Regularización de la posesión de áreas forestales públicas: Es la identificación, reconocimiento y declaración a favor del poseedor asentado en áreas forestales públicas de los beneficios y obligaciones mediante la suscripción de contratos de manejo y de usufructo con el ICF. Sistema Social Forestal: Es el conjunto de políticas, normas, criterios, estrategias y procedimientos para el desarrollo socioeconómico de las comunidades y grupos que viven dentro o alrededor de los bosques incorporándolos al manejo forestal, aprovechamiento integral, industrialización, comercialización y la participación en los beneficios que se deriven. Asimismo, el Sistema fomentará la más amplia diversificación productiva, las artesanías, micro y pequeñas empresas.
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Zona de amortiguamiento: Son las áreas contiguas a los núcleos de las áreas protegidas identificadas en el plan de manejo. Zonas forestales protegidas: Son las áreas forestales públicas o privadas declaradas bajo régimen de administración especial por su gran importancia para la conservación del paisaje, las aguas o los suelos, de manera que solo se permita un aprovechamiento limitado de acuerdo con los planes de manejo formulados o aprobados por la Administración Forestal del Estado.