Tema A Sociedade Urbana, o Estado Moderno e a...
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Tema – A Sociedade Urbana, o Estado Moderno e a
Administração Pública e Orçamentária no Brasil
Projeto Pós-Graduação
Curso MBA em Administração Pública e Gerência de
Cidades
Disciplina Controle Interno e Externo e Auditoria Governamental
Tema A Sociedade Urbana, o Estado Moderno e a
Administração Pública e Orçamentária no Brasil
Professor João Batista de Medeiros
Introdução
Neste tema, analisaremos a sociedade urbana na organização do Estado
e da Administração Pública, a origem da sociedade e a formação do Estado até
chegar ao Estado Moderno. Veremos, ainda, o Estado e seu processo de
organização jurídica, social e política, e os aspectos constitucionais da
organização política do Estado brasileiro.
Estude com atenção e boa aula!
A sociedade urbana na organização do Estado e da
Administração Pública
Inicialmente, queremos estabelecer um contato teórico e conceitual
acerca do termo urbano no contexto das transformações sociais do espaço
habitado. Começaremos discutindo alguns posicionamentos teóricos sobre o
fenômeno do urbano, destacando suas causas, características, consequências
e algumas contradições.
Nosso propósito é destacar a complexidade conceitual para o
entendimento do fenômeno social urbano no contexto de sua dinâmica e mutante
evolução histórica, bem como suas implicações no surgimento e na organização
do Estado e da Administração Pública.
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Uma das mais notáveis e importantes contribuições foi oportunizada por
Henri Léfèbvre em sua obra intitulada “A revolução urbana”, na qual o autor
discute a emergência da “sociedade urbana” como resultado do que denomina
de “urbanização completa, hoje virtual, amanhã real”.
A intensificação do crescimento econômico e da industrialização altera a
“forma” de viver nas cidades, na relação campo/cidade, bem como em
crescimentos descontínuos, estabelecendo dependências de pequenas e
médias cidades em uma relação denominada pelo autor de “simicolonial” para
com a metrópole1.
Cabe ressaltar, ainda, a contribuição de Manuel Castells, o qual procura
estabelecer as concepções teóricas que delineiam a complexa construção do
conceito de urbanização diante dos diferentes fenômenos históricos que
procuram explicar a gênese do conceito. O autor destaca dois diferentes
aspectos de cunho sociológico importantes para o início do debate conceitual do
termo urbanização.
O primeiro refere-se à concentração espacial, relacionando limites de
dimensão e densidade;
O segundo destaca o que denomina “cultura urbana” no contexto do
processo de difusão de valores, atitudes e comportamentos,
característicos da sociedade industrial capitalista.
A principal manifestação histórica acerca da gênese do urbano aconteceu
na Idade Média com o surgimento da cidade política, que se destacava por suas
1 “Metrópoles não são apenas aglomerações humanas, elas são centros estratégicos de
produção econômica, cultural e espaços referenciais para a dinâmica política de qualquer país. No entanto, as metrópoles se diferenciam de realidade para realidade. Como todo espaço social, elas são produto de uma história econômica e política, que define as suas possibilidades, o ritmo da sua expansão e o seu formato (ANDRADE; CLEMENTINO, 2007, p. 238).
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funções administrativas, de defesa, de morada para a nobreza e de exploração
do território com forte supremacia sobre as aldeias.
A cidade política reinava sobre um determinado número de aldeias,
tornando a propriedade do solo uma propriedade eminente do monarca, símbolo
da ordem e da ação. Todavia, os camponeses e as comunidades conservavam
a posse efetiva mediante o pagamento de tributo.
Outro importante momento histórico, segundo Lefebvre, aconteceu no
final da Idade Média, quando a cidade política não resistiu à transformação e ao
domínio estabelecido pelo espaço de troca, criado com a presença cada vez
maior de mercadorias e mercadores.
No triunfo das lutas de “classes”, a supremacia da nova burguesia
dominante fez com que a lógica do mercado transformasse a cidade em espaço
de trocas, dando origem à cidade comercial.
Em torno do mercado, tornando essencial, agrupam-se igreja e prefeitura (ocupada por uma oligarquia de mercadores), com sua torre ou seu campanário, símbolo de liberdade. Deve-se notar que a arquitetura segue e traduz a nova concepção da cidade. O espaço torna-se o lugar do encontro das coisas e das pessoas, da troca (LÉFÈBVRE, 1999, p. 22).
O advento da industrialização nos séculos XVIII e XIX e o consequente
surgimento do capital industrial caracterizaram a nova etapa de transformação
das cidades: a cidade industrial. A indústria rompeu com a realidade urbana
existente, visto que a industrialização buscava na cidade sua fonte de
subsistência e acumulação (matéria-prima, energia, mão de obra barata), e das
contradições originárias do processo dominante de produção fez surgir a não
cidade ou não urbano.
Esses aspectos refletem na problemática do contexto atual da
urbanização, como na aceleração do ritmo da urbanização; na concentração do
crescimento urbano nas regiões subdesenvolvidas; no surgimento de novas
formas de urbanização, como as grandes metrópoles; e na relação entre o
fenômeno urbano e suas novas formas de articulação social.
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Assim, o desenvolvimento das relações de produção dominante no
contexto da interação campo/cidade resultou na intensificação do processo de
aglomeração nas cidades, que passaram a assumir a característica de espaço
geográfico territorial, onde se instalam as superestruturas
político-administrativas da sociedade.
O consequente processo acabou consolidando-se na existência de um
sistema de classes, um sistema político, um sistema institucional de
investimentos e um sistema de trocas com o exterior. A cidade, então, assumiu
importante autonomia em alguns aspectos de sua sobrevivência relacionados,
principalmente, à sua capacidade financeira e manufatureira.
Apesar de alguns autores, entre eles Castells, não separarem o conceito
de urbano e cidade, pois consideram integrados e com intensa interação
conceitual, o urbano deve ser entendido como característica que define o modo
de vida na sociedade, que apresenta dinâmica conceitual mutante relacionada
às transformações das relações sociais de produção dominantes. Nas áreas
territoriais rurais prevalece a forma de produção do campo que as caracterizam,
porém, o modo de vida é predominantemente urbano caracterizado pelas
relações de consumo dominante.
O urbano e a cidade transformam-se e se misturam por causas,
características e consequências em comum, mas os limites das fronteiras
territoriais que separam abstratamente a amplitude do urbano das delimitações
da administração política pertencem à cidade.
Assim, podemos perceber que o urbano está relacionado a um conjunto
de sistemas originários de relações sociais com forte predominância dos
interesses vinculados à produção de valor excedente, relacionados ao modo de
produção dominante. Nos países em desenvolvimento, verificamos um aumento
acelerado da concentração populacional em áreas urbanas e a consequente
intensificação da desigualdade social, principalmente pela carência de políticas
públicas sociais.
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As características que a organização do espaço urbano assume por meio
da complexidade de suas aglomerações exigem a necessidade de cooperações
e ações colaborativas de políticas para atender às demandas sociais comuns. A
assimetria social do espaço urbano, integrando diferentes entes federativos,
justifica a necessidade de adoção de modelos de governança para que as
diferentes instituições locais envolvidas interajam.
Apesar de sua fundamental importância, a explicação do urbano não se
sustenta apenas na análise das condições materiais de reprodução da
sociedade. Por isso, é indispensável que observemos as diferentes
manifestações culturais, de crenças e ideologias, que, devido à integração em
redes urbanas, assumem características endógenas e exógenas, as quais se
constituem no processo dinâmico e nas diferentes mutações do fenômeno
urbano, evoluindo para a metropolização.
A origem da sociedade e a formação do Estado
A importância do Estado no que concerne a sua organização social,
política e econômica no mundo contemporâneo tem sido objeto de reflexões nas
heterogêneas matizes do pensamento teórico das ciências humanas.
O complexo processo de evolução da sociedade, no contexto de um
mundo globalizado e com crescentes e abrangentes demandas sociais e
econômicas, vem exigindo a atuação do Estado em diferentes áreas. Nesse
sentido, o processo estrutural de composição política, jurídica e democrática da
sociedade atual apresenta complexidade, cujo estudo é imprescindível para que
você compreenda as diferentes formas de intervenção e regulação do Estado na
sociedade.
Ao refletirmos sobre o Estado e sua importância na sociedade
contemporânea, temos que pensar também na origem da sociedade e sua
relação com o surgimento e a existência do Estado.
Você sabia que a origem da sociedade é pensada teoricamente a partir
de dois principais campos de argumentação?
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De um lado, os argumentos que sustentam a ideia de sociedade natural
como consequência da própria natureza do homem; do outro, os argumentos
como fruto de um ato de escolha dos indivíduos por meio de uma relação
contratual, como podemos observar no esquema a seguir.
Atenção: esses argumentos são fundamentais para o entendimento
sobre a origem, a organização e o funcionamento do Estado.
Segundo Dallari (2001, p. 10), as primeiras argumentações que analisam
o homem como um ser social por natureza são originadas no século
IV a.C. pelo filósofo Aristóteles. Segundo ele, o homem é um animal político com
necessidades de conviver em sociedade, uma vez que entre todos os animais é
o único que possui razão, sentimento do bem e do mal, do justo e do injusto.
Os argumentos que sustentam a origem natural da sociedade como um
fato referem-se à necessidade de cooperação e interação entre o homem e seus
semelhantes, que deriva da essência de sua existência, resultando em impulso
associativo natural como consciência da necessidade de um convívio social
presente em sua origem natural como ser racional.
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Em oposição aos naturalistas surgem os contratualistas que, apesar das
diferentes concepções, são consensuais na discordância acerca do impulso
associativo natural, ou seja, a vontade humana abstrai a existência da
sociedade. Segundo Dallari (2001, p. 12), a primeira manifestação clara a
respeito do contratualismo aparece nas obras de Thomas Hobbes,
principalmente no livro “Leviatã”, publicado em 1651.
Segundo Hobbes, o homem no estado de natureza, nos momentos de
desequilíbrio ou de ausência da autoridade assume forte característica de
agressividade de todos contra todos, prevalecendo o egoísmo, a luxúria, e se
tornando um homem temeroso com iniciativas à agressão mesmo antes de ser
agredido.
Nesse sentido, o estabelecimento de uma comunidade deve ser
preservado, pois os acordos firmados no entorno de sua formação dão
segurança aos homens que nela vivem. Isso quer dizer que, apesar das ideias
sugestivas ao absolutismo apresentadas pelo filósofo, a crítica às sociedades
naturais encontra sua principal argumentação nas bases contratuais que
definem o relacionamento em sociedades.
Outro pensador importante sobre as explicações da origem da sociedade
foi John Locke, com sua forte formação teológica contrapõe-se ao discurso
absolutista de Hobbes, bem como à sua forma de analisar a sociedade natural.
Em sua obra “Dois tratados sobre o governo”, Locke ressalta a importância do
respeito ao estado de natureza, porém, destaca a necessidade de regras sociais
para conter tudo aquilo que confronte a liberdade como leis naturais dos homens.
Com grande importância no pensamento a respeito da explicação da
organização do homem em sociedade temos Montesquieu, que em sua obra “Do
espírito das leis” falou da bondade do homem em seu estado natural, tendo a
paz como a primeira lei natural. Nesse livro, ele destacou também que a ideia de
dominação torna-se muito complexa para ser observada no homem em seu
estado natural. Mesmo destacando a importância das leis naturais para explicar
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a origem da sociedade, Montesquieu salientou a importância do governo para
que as sociedades possam subsistir ao contraditório.
Já a ideia de explicar o surgimento e a organização da sociedade por meio
de um contrato social foi apresentada com primazia por Rousseau, em sua obra
“O contrato social”, publicada em 1762. Esse livro apresentou grande influência
no pensamento político de liberdade manifesto na Revolução Francesa,
principalmente, na defesa dos direitos naturais do homem, tendo a igualdade
como princípio fundamental na organização da sociedade, a soberania do povo
e o entendimento acerca da existência distinta entre os interesses coletivos e
individuais na sociedade.
A liberdade passa a ser cultivada como elemento central da sociedade e
fundamentada em um contrato social, e o Estado passa a ser o executor dos
princípios morais e coletivos, com a soberania inalienável e indivisível formada
pelo conjunto dos integrantes da sociedade, prevalecendo a vontade geral, que
diferente da vontade individual, passa a ser a vontade exercida como cidadão, o
que torna os homens iguais por convenção e direitos, fundamentados nos
princípios da liberdade e da igualdade.
Quando pensamos na vida do homem em sociedade como um bem
comum, precisamos também refletir sobre a presença de leis que regem a vida
social, procurando definir claramente a separação entre os aspectos
relacionados ao indivíduo e à sociedade. Portanto, devemos estabelecer a
diferenciação entre a ordem da natureza ou mundo físico e a ordem humana ou
mundo ético.
É importante sabermos viver em sociedade, não é mesmo? A convivência
acaba exigindo de nós o cumprimento de normas que definem o comportamento
social, ou seja, que estabelecem o que são os comportamentos desejáveis ou
tolerados e os que são indesejáveis e que ocasionam reações de desagrado,
podendo, inclusive, definir penalidades de acordo com a gravidade da
consequência do ato praticado.
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Como você viu anteriormente, as sociedades caracterizam-se por terem
o fim próprio de sua existência, promoverem manifestações em conjunto, com
ordenação, pluralidade, submeterem-se a um poder e buscarem atingir um fim:
o bem comum.
Importante: as sociedades com fins gerais são denominadas de
sociedades políticas, pois buscam a integração de todas as atividades sociais do
seu meio no alcance do fim comum.
Da formação do Estado ao Estado Moderno
Antes de começarmos a explicação, você sabe de onde vem o termo
Estado2?
Se sua reposta foi que a origem do termo vem do latim, você acertou, e
se refere a uma permanente convivência no contexto de uma sociedade política.
Assim, o estudo sobre a origem do Estado reflete a importância da explicação
de dois aspectos:
O primeiro é relativo à época de seu surgimento;
O segundo é referente aos determinantes de seu aparecimento.
Para Dallari (2001), o nome “Estado” aparece pela primeira vez na obra
“O Príncipe”, do pensador Maquiavel, escrita em 1515, referindo-se sempre a um
território ou a cidades independentes, conquistados ou fracionados e com poder
político caracterizado e presente. A controvertida explicação teórica acerca do
aparecimento do Estado, segundo Dallari (2001, p. 52), pode ser resumida em
três posições. Vejamos cada uma delas a seguir.
A primeira analisa a existência do Estado desde que o homem vive sobre
a terra, integrado socialmente, com poder e regras de convivência,
entendendo-o como “[...] o princípio organizador e unificador em toda
2 Status: estar firme.
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organização social da humanidade, considerando-o, por isso, onipresente
na sociedade humana”;
A segunda posição, expressa pela maioria dos autores, explica que a
sociedade humana conviveu sem Estado por determinado tempo, o qual
surgiu para atender às necessidades de convivência dos grupos sociais,
emergindo de acordo com a construção e a concretização das condições
de cada lugar;
O terceiro grupo só admite a presença do Estado a partir do século XVII,
quando é possível detectar sociedades políticas com características muito
bem-definidas, além de ideias e práticas de soberania.
A partir de sua origem, torna-se importante descrever os diferentes tipos,
formas e características assumidas pelo Estado durante o processo de evolução
histórica ao longo dos séculos. Dessa forma, cronologicamente, a evolução
histórica do Estado compreende as seguintes fases:
Estado Antigo, Oriental ou Teológico: surgiu por volta do ano 10.000
a.C., na Mesopotâmia e Fenícia.
Estado Grego: teve início no ano 1.100 a.C. e foi até 146 a.C., na
civilização helênica, nas cidades de Atenas e Esparta (Cidade-Estado).
Estado Romano: iniciou no ano 146 a.C. e foi até o ano 565 da Era Cristã.
Estado Medieval: do século V até o XV, no cristianismo, na invasão dos
bárbaros e no feudalismo.
Estado Moderno: nasceu na segunda metade do século XV, na França,
Inglaterra, Espanha e Itália.
O Estado Antigo, presente nas civilizações do Oriente ou do Mediterrâneo,
caracteriza-se enquanto um Estado de natureza unitária – representando uma
unidade geral, não admitindo divisões interiores – e religiosa – com forte conceito
teocrático, em que o governante apresenta poder divino.
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O Estado Grego pertencente à civilização helênica, principalmente pela
forma de organização social de Estado presente nas cidades de Atenas e
Esparta, e tinha como característica predominante a Cidade-Estado. Podemos
observar aqui a presença de uma elite que compõe a classe política e que tem
importante participação nas decisões do Estado em assuntos de caráter público.
Além disso, há uma parte restrita da população, denominada de cidadãos,
participando das decisões políticas.
O Estado Romano, com expansão e domínio de importantes áreas
territoriais do mundo, reúne inclusive povos de culturas díspares, com aspiração
de se constituir um império mundial, durante todo o seu período de existência.
Esse Estado sempre manteve a característica de Cidade-Estado, com forte base
de organização familiar (famílias patrícias) e religiosa (cristianismo), e
participação de uma pequena parcela da população nas decisões políticas
(nobreza).
No Estado Medieval, apesar do período de grande instabilidade e
heterogeneidade, a interação de elementos como o cristianismo, a invasão dos
bárbaros e o feudalismo passam a ter forte influência na formação das
características do Estado Medieval. Aqui o cristianismo se tornará a base da
aspiração à universalidade do poder; a invasão dos bárbaros resulta na divisão
do império romano e no aparecimento de numerosas Cidades-Estados; e o
feudalismo surge das dificuldades de comércio devido aos conflitos (guerras)
constantes, quando a necessidade de produção de alimentos resultou na
valorização sobremaneira dos proprietários de terra (senhores feudais),
passando a assumir poder social importante, alicerçado sobre institutos jurídicos,
como a vassalagem, o benefício e a imunidade.
O Estado Moderno surge da permanente deficiência e instabilidade
política, econômica e social presente na Era Medieval, que contribuíram na
solidificação e fundamentação das características ou dos elementos marcantes
do Estado Moderno atual, são eles: soberania, território, povo e finalidade.
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Elementos marcantes do Estado Moderno atual
Soberania
Considerada uma das características mais importantes do Estado
Moderno, tem despertado a atenção de estudiosos das diferentes matizes do
pensamento das ciências sociais, jurídicas e políticas. Na Revolução Francesa,
a ideia de soberania exercida pelo povo tomou corpo e assumiu o sentido de
soberania nacional como resultado da unificação das concepções de nação e
povo.
Assim, a ideia de nação soberana adotou a concepção de manifestação
do poder político, tornando a personalidade jurídica do Estado como titular da
soberania. Como consenso para a maioria dos estudiosos, a soberania passa a
assumir denominação política por representar os conceitos sociais, jurídicos e
políticos do poder.
Território
Assim como a soberania, o território apresenta destaque somente no
Estado Moderno, porém, sua importância aparece em todo o processo de
evolução histórica do conceito de Estado, principalmente no conceito de
Cidade-Estado, quando relacionado a um espaço territorial de delimitação do
poder.
O território é compreendido, portanto, como o espaço exclusivo no qual
as ordens do Estado assumem validade jurídica, mesmo que sua eficácia possa
extrapolar as fronteiras territoriais. Nesse sentido, é importante salientar que não
existe Estado sem território por ser um elemento indissociável e que não existe
qualquer estabelecimento de tamanho, tornando-se a delimitação territorial do
exercício do poder soberano do Estado e das normas jurídicas que definem as
regras de convivência dos indivíduos na sociedade.
Povo
Outro elemento importante enquanto caracterização do Estado é o povo,
porém o termo povo gerava grande imprecisão ao ser confundido com o termo
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nação3. Assim, a partir das conotações dadas – como o governo da nação ou
soberania nacional –, ao determinar o membro de uma nação, foi que surgiu o
termo nacionalidade.
Segundo Dallari (2001, p. 96): “[...] o termo nação, que indica uma
comunidade, nem o seu derivado, nacionalidade, são adequados para qualificar
uma situação jurídica, indicando, tão somente, a pertinência para uma
comunidade histórico-cultural, não sendo correto o uso da expressão nação com
o sentido de povo”.
Já a expressão cidadão apresenta grande importância na construção do
conceito e nas relações do Estado com o povo. Na Grécia Antiga, como já foi
visto anteriormente, o cidadão expressava uma pessoa ativa de uma sociedade
política (Cidade-Estado), sendo, portanto, um grupo seleto da sociedade.
O mesmo aconteceu durante o Estado Romano, em que o termo povo
referenciava-se ao conjunto dos cidadãos que participavam das decisões
políticas. Durante o período instável da Idade Média, foram desconstituídas as
formas de organização trazidas dos períodos anteriores, criando condições para
a concepção de povo no contexto dos princípios democráticos. Estes
caracterizam o exercício de sua cidadania, formando, assim, as bases das
afirmações presentes no Estado Moderno.
Foi durante a Revolução Francesa do século XVIII que o nome “cidadão”
passou a ser importante na construção e ampliação do conceito de povo,
descolado da noção de classe social e livre de qualquer discriminação social.
Assim sendo, o voto universal tornou-se um componente forte da consagração
do povo como elemento indispensável ao Estado.
O povo assume, então, uma característica que se torna imprescindível ao
Estado, pois é ele quem permite ao Estado enquanto poder político dar
externalidade à vontade do conjunto dos cidadãos. Alguns cidadãos, por
3 Comunidade com características históricas e culturais próprias.
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condições objetivas definidas pelo próprio Estado, adquiriram, por direito, a
condição de cidadãos ativos e participavam na formação da vontade do Estado,
que constitui a sua finalidade: o bem comum.
Finalidade
Outro elemento de fundamental importância na análise acerca do
conceito, da formação e da estrutura do Estado refere-se a sua finalidade, pois
Estado como sociedade política soberana deve ter um fim geral na sua relação
de identidade com os anseios do povo, que é o bem comum.
Poder
Após essa breve reflexão que tivemos dos elementos que caracterizam o
Estado, já é possível refletirmos sobre um conceito fundamental para a
existência do Estado soberano: o poder. Este é essencial para o Estado e por
ser abstrato e imprimir uma imagem de ordem torna-se superior às adversidades
históricas que atingem seus governantes.
Importante: o poder é o próprio Estado.
Podemos dizer, então, que o poder é indispensável ao Estado, pois este
não pode sustentar sua existência sem o poder, principalmente por ser uma
sociedade política, assumindo o poder estatal uma característica diferenciadora
das demais formas de poder: a dominação.
No momento da reflexão acerca da origem e formação do Estado,
é preciso construirmos um conceito objetivo de Estado, porém, encontraremos
grande dificuldade diante das diferentes matizes do pensamento, bem como
diante da complexa subjetividade que se estabelece no entorno dos diferentes
ângulos, concepções, pontos de vista, entendimentos e preferência de quem o
pretende estudar.
Assim, segundo Dallari (2001, p. 118), podemos conceituar o Estado
como:
A ordem jurídica soberana que tem por fim o bem comum de um povo situado em determinado território. Nesse conceito se acham presentes todos os elementos que compõem o Estado, e só esses elementos. A noção de poder está implícita na de soberania que, no entanto, é
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referida como característica da própria ordem jurídica. A politicidade do Estado é afirmada na referência expressa ao bem estar comum, com a vinculação deste a um certo povo e, finalmente, a territorialidade, limitadora da ação jurídica e política do Estado, está presente na menção a determinado território.
Agora que você já entendeu acerca da origem, conceituação e
importância do Estado, estudaremos os aspectos relativos à organização
estrutural, política e jurídica do Estado.
O Estado e seu processo de organização jurídica, social e
política
A construção científica do Estado como personalidade jurídica assume
importância fundamental, principalmente para conciliar as suas expressões
política e jurídica no que concerne à busca do interesse coletivo. Os órgãos
estatais são constituídos de pessoas físicas e suas ações externalizam a
vontade estatal e não a individual, o que acontece por meio do resultado da
estrutura jurídica do Estado como personalidade.
Nesse sentido, para que o Estado atenda aos interesses coletivos, bem
como aos inevitáveis conflitos de interesses, é necessário que se institua de
direitos e obrigações, o que só é possível com o reconhecimento do Estado como
pessoa jurídica.
A característica indispensável do Estado Moderno no processo de
interação com os anseios do povo e de proteção dos seus valores é a
democracia. A ideia de Estado democrático apresenta um processo de
construção histórico de grande complexidade, sobretudo no que concerne ao
conflito entre os objetivos do Estado e a participação popular por meio da noção
de governo do povo.
O movimento histórico de construção do Estado democrático
manifesta-se em três importantes eventos:
Revolução Inglesa (1689);
Revolução Americana (1776);
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Revolução Francesa (1789).
A Revolução Inglesa apresentava como ideia central a definição de limites
para o exercício do poder da monarquia, com a afirmação dos direitos naturais,
individuais e de liberdade do cidadão. Além disso, defendia a definição de um
poder legislativo composto pelos interesses da maioria do povo e sempre sujeito
a ele, cujo poder deve ser exercido de acordo com a legislação existente e ser
de conhecimento do povo. Esse movimento culminou com a publicação da
“Declaração Inglesa dos Direitos”, em 1688.
Os movimentos pela democracia nesses países foram de fundamental
importância no processo de contínua construção e consolidação do conceito de
Estado democrático, por meio da supremacia da vontade do povo, da
preservação da liberdade e da igualdade de direitos.
A participação democrática e discricionária do povo assegurava a
igualdade e a liberdade como objetivo do Estado, constituído e estabelecido
legalmente no que se denomina de Estado constitucional, com a definição legal
de diferentes formas de democracia: direta, semidireta e representativa.
Por outro lado, é importante que você saiba que atualmente ainda se
observa a presença de vários Estados com estruturas políticas ditatoriais e com
forte recriminação à participação do povo nos destinos da nação, além da intensa
desigualdade social e econômica, resultando em diferentes estágios nacionais
de desenvolvimento.
Uma característica muito importante, no que concerne aos princípios da
legalidade nas sociedades políticas, refere-se ao Estado constitucional. As
intensificações históricas dos movimentos constitucionalistas aconteceram com
a dissolução do sistema político medieval e da luta contra a monarquia
absolutista na Europa. Isso resultou no surgimento, a partir do século XVIII, de
documentos legislativos, dando origem à Constituição, que garantiam a
importância dos direitos dos indivíduos e sua proteção pelo Estado, o que
limitava o poder dos governantes e estabelecia uma racionalização legal das
ações no poder.
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A primeira Constituição a ser escrita foi a do Estado da Virgínia, em 1776,
e a primeira a ser posta em prática foi a dos Estados Unidos da América, em
1787, sendo a mais importante e de maior impacto político a Constituição da
França, de 1789 a 1791.
Todas essas constituições apresentaram forte característica na definição
dos direitos humanos como consequência de movimentos revolucionários muito
importantes historicamente, os quais resultaram na universalização dos direitos
do homem.
A análise da Constituição, a partir do seu conceito formal, reflete as regras
jurídicas legais que definem a organização e o funcionamento do Estado no que
concerne às normas positivas que formalizam o comportamento nas relações
sociais. Por isso, é imprescindível que você saiba que os conceitos material e
formal de uma Constituição são fundamentais na análise de sua autenticidade,
pois a interação dos dois conceitos define o conteúdo de uma Constituição e sua
relação com os anseios do representante maior do poder constituinte, que deve
ser sempre o povo.
Observação: é fundamental que a Constituição seja lei suprema e
inviolável de um sistema jurídico, que atenda aos anseios do povo e defina
democraticamente as normas de convivência para as ações do Estado, do
governante e do governado.
Com o processo histórico de estruturação do Estado, simultaneamente ao
constitucionalismo, surgiu a separação de poderes, tendo como principais
objetivos:
Assegurar a liberdade dos indivíduos;
Aumentar a eficiência do Estado a partir da distribuição de atribuições
entre órgãos especializados;
Evitar que a concentração de poder possa levar à formação de Estados
absolutos e ditatoriais.
Os conceitos modernos de separação do poder no Estado foram sendo
concebidos historicamente de forma evolutiva como consequência de
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importantes conflitos político-sociais. Desse modo, foram surgindo fórmulas
estruturais de conceitos que procuravam distinguir os poderes legislativo,
executivo e judiciário, com propósitos definidos, a saber:
Ao legislativo, fazer com que assumisse funções importantes no sentido
de criar normas legais que garantissem os interesses sociais;
Ao judiciário, resguardar o cumprimento das normas por meio de
mecanismos legais de mediação e arbitragem sobre os diferentes níveis
de conflitos entre os integrantes da sociedade;
Ao executivo, fomentar os interesses e as necessidades sociais
manifestadas pelo povo.
No Estado Moderno, a separação de poderes, como princípio básico das
Constituições, unificou-se ao conceito de democracia por meio da fiscalização
recíproca entre os poderes, no contexto de suas devidas competências e
atribuições. A separação dos poderes é algo concreto e não pode ser concebida
de forma rígida, mas sim com interação dinâmica e presença constante na vida
social do povo, de modo a garantir a eficiência necessária no contexto e nos
princípios de um Estado democrático e soberano.
No contexto de seu processo evolutivo estrutural, o Estado assume uma
característica determinante no mundo contemporâneo, você sabe qual é?
O Estado passa a ser federativo, ou seja, consiste na aliança ou união de
vários espaços territoriais integrados, com poder político autônomo, mas regidos
constitucionalmente por fins sociais comuns. Além do mais, pela sua
característica estrutural, o Estado federativo apresenta certa dificuldade de
centralização do poder, uma vez que surgem poderes políticos descentralizados
locais, com a preservação de características regionais e autonomia, ampliando
a defesa das liberdades individuais.
Observação: no Estado federativo, a democracia estende-se pela maior
aproximação entre o povo e os governantes locais, além de proporcionar maior
integração e interação entre as localidades por interesses comuns, ampliando o
grau de interferência sobre o poder central da federação.
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Neste ponto, observamos os eventos que desencadearam os processos
de transformações das sociedades políticas medievais e a consolidação da
estrutura predominante de um Estado federativo, soberano, constitucional e
democrático. A história demonstrou a importância do pensamento liberal na
criação das condições materiais e legais no processo de desenvolvimento
econômico de importantes nações.
No entanto, a complexidade que assumiram historicamente as relações
econômicas e suas consequentes desigualdades sociais proporciona um
processo evolucionário de superação da forma de intervenção do Estado na
sociedade, surgindo, assim, a necessidade de um arbitramento entre as relações
de mercado e as de humanidade.
A desigualdade social consequente, em especial da distribuição não
equitativa das riquezas produzidas na sociedade, fez surgir grandes
aglomerados de pessoas à margem da pobreza, bem como a organização de
movimentos de proletariados que buscavam reivindicar melhores condições de
trabalho.
Em seguida, o sistema produtivo e financeiro capitalista, sob a égide dos
princípios liberais, vive, nos anos de 1930, sua pior crise aliada às
consequências econômicas e sociais sem precedentes, originadas
posteriormente pela Segunda Guerra Mundial. Isso evidencia a emergência de
um Estado intervencionista, assumindo e ampliando o seu papel e suas ações
no sentido de assegurar os serviços fundamentais e de qualidade a toda a
sociedade para intervir em diferentes áreas.
Após a tão falada crise de 1929, o Estado assume um novo papel no
sistema capitalista: o de interventor e regulador das atividades econômicas,
sociais e jurídicas da sociedade, assumindo, em muitos casos, a função de
fomentador da economia e ampliando seus gastos em empreendimentos
essenciais para o desenvolvimento econômico e social.
No contexto de uma economia globalizada, as demandas por políticas de
Estados assumem características cada vez mais complexas. O planejamento
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passa a assumir notável importância na definição, elaboração e gestão das
políticas públicas de Estado. Uma das aplicações mais importantes encontra-se
na gestão política fiscal, a partir de critérios aperfeiçoados historicamente na
estruturação das receitas e dos gastos dos governos, consolidando-se em uma
estrutura legalmente reconhecida e constantemente aperfeiçoada denominada
“orçamento público”.
O que achou do tema até aqui? Espero que esteja gostando, pois agora
daremos continuidade ao estudo falando sobre o orçamento público, e
focaremos os aspectos importantes da organização tributária, orçamentária e a
responsabilidade fiscal do Estado federativo brasileiro.
Aspectos constitucionais da organização política do Estado
brasileiro
Nesta parte do tema, vamos discutir sobre a organização do Estado no
Brasil, tendo como premissa a Constituição promulgada em 5 de outubro de
1988. O Brasil é uma sociedade política em constante processo evolutivo de
consolidação, constituído na forma de um Estado republicano, democrático,
federativo e soberano, que tem como propósito garantir a dignidade de todas as
pessoas que integram a nação brasileira e tem como fim o bem comum.
Dessa maneira, veja o que descreve os preceitos constitucionais
(BRASIL, 1988):
Art. 1º – A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado democrático de direito e tem como fundamentos: I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. Art. 2º – São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Art. 3º – Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional;
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III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Podemos dizer que a organização do Estado no Brasil é republicana e
federativa, e identificada pela integração e interação republicana entre a União,
os Estados, o Distrito Federal e os municípios. A Constituição Federal garante,
no contexto dos preceitos legais e democráticos, a autonomia dos entes da
federação, possibilitando inclusive a incorporação e subdivisão. Nesse sentido,
destaca-se (BRASIL, 1988):
Art. 18 – A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. § 1º – Brasília é a Capital Federal. § 2º – Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. § 3º – Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar. § 4º – A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por lei complementar federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
A organização federativa do Estado define constitucionalmente as
competências da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios. O
segundo capítulo da Constituição apresenta as várias competências legais da
União, definindo a forma de organização política do Estado brasileiro, entre elas
se destacam a declaração de guerra e celebração da paz e a garantia da defesa
nacional.
Os artigos 23 e 24 definem as competências que são comuns entre os
entes da federação, destacando-se uma série de obrigações sociais, políticas,
educacionais, do meio ambiente, dos recursos naturais, de pesquisa e
tecnologia, com o propósito de garantir o equilíbrio no desenvolvimento do
bem-estar em todo o país.
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Já o terceiro capítulo destaca as competências dos Estados federados
definindo sua autonomia, suas competências, sua organização política e suas
obrigações sociais.
E o sétimo capítulo da Constituição, você já leu? Sabe do que se trata?
Bom, esse capítulo apresenta como enfoque a Administração Pública,
definindo regras para a atuação dos gestores e servidores públicos em todas as
esferas da federação. A Constituição também especifica com clareza que a
função da Administração Pública enquanto estrutura burocrática do Estado é
atender, por meio dos serviços públicos, a todos que formam a nação brasileira
para alcançar o bem comum.
De acordo com o artigo 37 da Constituição Federal: “a administração
pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.
O Decreto-Lei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, denominado Estatuto
da Reforma Administrativa, classificou a administração federal em direta e
indireta. Assim, a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios devem
ser compreendidos, no contexto de uma estrutura de Poder Público com
organização político-estrutural federativa, enquanto entidades jurídicas de direito
público com poderes políticos e funções constitucionalmente estabelecidas.
Segundo Matias-Pereira (2006, p. 101):
Deve-se ‘entender’ como a pessoa jurídica ou privada, Entidades Estatais, pessoas jurídicas de Direito Público, Entidades Autárquicas, pessoas jurídicas de Direito Público e Natureza Administrativa, criadas por lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados da entidade Estatal que a criou. Funciona nos termos de suas próprias leis e regulamentos próprios, podendo desenvolver atividades econômicas, educacionais, previdenciárias.
Na concepção jurídica, a Administração Pública, no que se refere à
execução de suas atribuições, deve ser compreendida por meio de dois
conceitos:
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O primeiro reside no conceito formal ou estrutural, entendido por meio da
designação de órgãos formalmente e juridicamente responsáveis por
funções executivas na gestão das políticas pública;
O segundo conceito refere-se ao aspecto material ou funcional da
Administração Pública, por meio das funções e da natureza das atividades
exercidas por cada órgão público, que se encontram legalmente definidas.
De acordo com Matias-Pereira (2006, p. 101):
[...] A Administração Pública, no seu sentido formal, deve ser entendida como o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do governo. Por sua vez, em seu sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral. No tocante a sua acepção operacional, é aceita como o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços públicos do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
Com base no enfoque anterior, observamos que as políticas de Estado e
governo encontram-se vinculadas com forte característica de descentralização
das responsabilidades e intensificação do caráter democrático com participação
de diferentes organizações sociais. Como primeiro destaque, podemos
mencionar o artigo 194, da Constituição Federal, que define a política de Estado
na área da seguridade social, destacando-se enquanto um conjunto de políticas
integradas dos poderes públicos com participação da sociedade nos órgão
colegiados. De acordo com esse artigo:
A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: I – universalidade da cobertura e do atendimento; II – uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais; III – seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços; IV – irredutibilidade do valor dos benefícios; V – equidade na forma de participação no custeio; VI – diversidade da base de financiamento; VII – caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos órgãos colegiados.
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Entre outros artigos da Constituição que destacam a integração das
políticas de Estado e de governo, temos a gestão e a promoção das políticas
públicas na área da saúde, principalmente nos artigos 196, 197, 198, 199 e 200.
As políticas sociais no campo da saúde pública são definidas enquanto um dever
do Estado, e as ações devem ser integradas com orçamentos legalmente
definidos, priorizados e dirigidos pelos diferentes entes da federação, por meio
de rede regionalizada e integrada, consolidando-se em um sistema único com
políticas integradas e inserção importante da participação da comunidade.
Outro destaque importante sobre a integração das políticas de Estado e
de governo refere-se à responsabilidade pela gestão das políticas públicas na
área da educação a ser aplicada pelos entes da federação, conforme previsto
nos artigos 205 a 214 da Carta Magna.
Você sabe o que a Constituição prevê sobre a educação pública no país?
A Constituição prevê que a educação pública deve ser gratuita e de
qualidade, sendo um direito de todos e um dever do Estado, além de definir que
a organização do ensino será realizada em regime de colaboração entre a União,
Estados, Distrito Federal e municípios.
Também está previsto constitucionalmente, enquanto política de Estado,
o montante percentual mínimo das receitas orçamentárias que será aplicado
anualmente pelos diferentes entes da federação na educação, sendo que aos
municípios cabe a aplicação mínima de 25%.
Importante: a Constituição estima, ainda, a interação e integração entre
as políticas de Estado e de governo.
Além das já citadas, existem várias outras áreas em que os determinantes
constitucionais definem parâmetros legais de políticas, como nas áreas da
cultura, do desporto, da ciência e tecnologia, da comunicação social, do meio
ambiente, da família, da criança, do adolescente, do idoso etc.
Sendo assim, observamos que as políticas de Estado, para a sua
aplicação, dependem das políticas de governo que, por sua vez, dispõem de
liberdade para a definição do foco de suas políticas públicas, apesar de adstritas
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aos preceitos constitucionais. Isso garante a institucionalidade na elaboração e
implementação das políticas de governo por meio da Administração Pública, com
o intuito de atender aos interesses da sociedade e alcançar o bem comum.
Atenção: o alcance das políticas públicas envolve a utilização dos
recursos públicos pelos entes federativos.
Para finalizar seus estudos, vá até o material on-line e assista ao vídeo do
professor João com as explicações de tudo o que vimos aqui. Não deixe de
assistir, pois acompanhar os comentários do professor fará com que você fixe
melhor o conteúdo lido.
Síntese
Hoje, vimos muita coisa sobre o Estado, a sociedade e a Administração
Pública, não é mesmo? Estudamos a sociedade urbana na organização do
Estado e da Administração Pública, conhecemos como se deu a origem da
sociedade e como o Estado se formou até chegar no que é atualmente. Além
disso, vimos também o processo de organização jurídica, política e social do
Estado e os aspectos constitucionais da organização política do Estado
brasileiro.
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Referências
BASTOS, C. R. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. 6. ed. São
Paulo: Celso Bastos Editora, 2004.
BOBIO, N. Estado, governo e sociedade: por uma teoria geral da política. Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1987.
BONAVIDES, P. Ciência Política. 9. ed. São Paulo: Impresso do Brasil, 2003.
_____. Teoria do Estado. 3. ed. São Paulo: Impresso do Brasil, 2001.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: texto constitucional
promulgado em 5 de outubro de 1988. Brasília, Senado Federal, Subsecretaria
de Edições Técnicas, 2011. 448 p.
CORBARI, E. C.; MACEDO, J. de J. Controle interno e externo na
Administração Pública. Curitiba: Ibpex, 2011. 249 p.
DALLARI, D. de A. Elementos de teoria geral do Estado. 22. ed. São Paulo:
Atual, 2001. 307 p.
MATIAS-PEREIRA, J. Finanças públicas: a política orçamentária no Brasil.
1. ed. São Paulo: Atlas, 1999. 216 p.
MEDEIROS, J. B. de. Reflexão sobre a legislação fiscal no Brasil e a
responsabilidade na gestão dos recursos públicos: uma abordagem
empírica em município selecionado. 2006. 121 f. Trabalho de Conclusão de
Curso (Especialização em Gestão Pública) – Faculdade Opet, Curitiba, 2006.
PISCITELLI, R. B.; TIMBO, M. Z. F. Contabilidade Pública: uma abordagem da
Administração. 5. ed. São Paulo: Atlas, 1997. 330 p.