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ESCOLA DE ENGENHARIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA AGRÍCOLA E MEIO AMBIENTE ENGENHARIA DE RECURSOS HÍDRICOS E DO MEIO AMBIENTE DIEGO COUTINHO CASTELO COMPETÊNCIA EM MATÉRIA AMBIENTAL NA DISTRIBUIÇÃO E FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO NITERÓI 2019
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ESCOLA DE ENGENHARIA DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA AGRÍCOLA E MEIO AMBIENTE
ENGENHARIA DE RECURSOS HÍDRICOS E DO MEIO AMBIENTE
DIEGO COUTINHO CASTELO
COMPETÊNCIA EM MATÉRIA AMBIENTAL NA
DISTRIBUIÇÃO E FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
NITERÓI 2019
DIEGO COUTINHO CASTELO
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Curso de Engenharia de Recursos Hídricos e do Meio Ambiente, da Universidade Federal Fluminense, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Engenharia de Recursos Hídricos e do Meio Ambiente.
Orientador:
Prof. Dr. Geraldo André Thurler Fontoura
Coorientador:
Dr. Rafael Ferreira da Silva
Niterói 2019
C348c Castelo, Diego Coutinho COMPETÊNCIA EM MATÉRIA AMBIENTAL NA DISTRIBUIÇÃO E
FORNECIMENTO DE ENERGIA ELÉTRICA NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO / Diego Coutinho Castelo ; Geraldo André Thurler Fontoura, orientador ; Rafael Ferreira da Silva, coorientador. Niterói, 2019. 59 f. : il.
Trabalho de Conclusão de Curso (Graduação em Engenharia de Recursos Hídricos e do Meio Ambiente)-Universidade Federal Fluminense, Escola de Engenharia, Niterói, 2019.
1. Licenciamento Ambiental. 2. Energia Elétrica. 3.
Competência. 4. Área de Preservação Permanente. 5. Produção intelectual. I. Fontoura, Geraldo André Thurler, orientador. II. Silva, Rafael Ferreira da, coorientador. III. Universidade Federal Fluminense. Escola de Engenharia. IV. Título.
CDD -
Ficha catalográfica automática - SDC/BEE Gerada com informações fornecidas pelo autor
Bibliotecária responsável: Fabiana Menezes Santos da Silva - CRB7/5274
AGRADECIMENTOS
À minha família, pelo amor e apoio em todos os momentos da minha vida.
Aos meus pais, Sergio e Rosinea, pela criação e educação que, direta e
indiretamente, me proporcionaram.
Ao Professor Geraldo Thurler, exemplo de pessoa e profissional, pela confiança
e orientação.
Ao meu coorientador Rafael Ferreira pela atenção nos ensinamentos e
discussões técnicas no dia a dia de trabalho, os quais foram alicerces para a
construção desse trabalho.
Aos meus companheiros de trabalho das Engenharias, Biologia, Direito e
Administração que contribuíram com meu aprendizado profissional.
Aos meus amigos, que me acompanharam durante toda a trajetória, não
apenas nos momentos de descontração, como também nas aulas, nos estudos para
as provas e nos trabalhos em grupo.
Ao programa Ciência sem Fronteiras, pela oportunidade de realizar intercâmbio
essencial no meu crescimento pessoal e acadêmico.
RESUMO
A energia elétrica é um bem indispensável à sociedade e essencial à qualidade de vida humana. O setor elétrico, no qual se inclui o segmento de distribuição de energia, configura-se como efetivamente poluidor, motivo pelo qual se aplica o licenciamento ambiental, instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente. O presente trabalho analisou de forma crítica a competência legal em matéria ambiental para o licenciamento de projetos de redes de distribuição e o fornecimento de energia elétrica em áreas protegidas pela legislação por uma concessionária no Estado do Rio de Janeiro, com base nas principais normativas nos âmbitos federal e estadual. A indefinição do órgão ambiental competente para emitir documento que viabilize o fornecimento de energia é um fator que vem gerando morosidade no atendimento aos interessados nesse serviço público. Diante disso, foram sugeridas algumas alterações nas normativas e entendimentos atualmente aplicados para a autorização para intervenção em faixa marginal de proteção e para a certificação de regularidade ambiental de unidade consumidora em área protegida. Dentre elas, cita-se a edição de um procedimento padrão para a certificação de regularidade ambiental de imóveis não passíveis de licenciamento ambiental e fluxograma para definição do órgão ambiental competente em caso de possível redução de área de preservação permanente de corpos hídricos, com o intuito de garantir maior eficiência e celeridade nos procedimentos administrativos ambientais aplicáveis.
PALAVRAS-CHAVE: Licenciamento Ambiental. Rede Aérea. Área de Preservação
Permanente.
ABSTRACT
The electric energy is an indispensable asset to society and essential to the well-being of human life. The electric sector, which includes the energy distribution segment, is effectively polluter, that’s why environmental licensing, an instrument of the National Environmental Policy, is applied. The present study analyzed the environmental legal competence for the licensing of distribution network projects and the supply of electric power in areas protected by the legislation by a concessionaire in the State of Rio de Janeiro, based on the main regulations in the federal and states scope. The lack of definition of the competent environmental agency to issue a document that makes feasible the supply of energy is a factor that has been causing slowness in serving those who are interested in this public service. Therefore, some changes were suggested in the regulations and understandings currently applied in the authorization to interfere in marginal range of protection and to the certification of environmental regularity of a consumer unit in a protected area, in order to guarantee greater efficiency and speed in the applicable environmental administrative procedures. Among them, is mentioned the edition of a standard procedure for the certification of environmental regularity of properties, which not subject to environmental licensing and a flowchart for definition of the competent environmental agency in case of possible reduction of permanent preservation area of hydrous bodies, in order to ensure greater efficiency and speed in the applicable environmental administrative procedures.
KEYWORDS: Environmental Licensing. Air Network. Permanent Preservation Area.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Estrutura básica do Sistema Elétrico .................................................................................... 13 Figura 2 - Regiões Hidrográficas do Rio de Janeiro ............................................................................... 17 Figura 3 - Municípios Habilitados ao Licenciamento Ambiental ........................................................... 20 Figura 4 - Classes de Tensão [PRODIST] ................................................................................................ 24 Figura 5 - Atividades Redes Aéreas de Distribuição .............................................................................. 25 Figura 6 - Critérios para determinação de Porte e Potencial Poluidor/ Impacto .................................. 26 Figura 7 - Classificação do Impacto Ambiental ..................................................................................... 26 Figura 8 - Conclusão de Parecer Técnico Sobre Instalação de Medidor de Energia ............................. 39 Figura 9 - Fluxograma sugerido pelo autor para definição de competências - FMP ............................. 40 Figura 10 - Opção de fornecimento de serviço público – indefinição de órgão competente ............... 43 Figura 11 - Autorização que não certifica a regularidade ambiental .................................................... 44 Figura 12 - Certidão de Anuência que não garante a regularidade ambiental ..................................... 44
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABRADEE Associação Brasileira de Distribuidoras de Energia Elétrica
AIA Avaliação de Impacto Ambiental
ALA Autorização para o Licenciamento Ambiental
ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
APP Área de Preservação Permanente
CE Critério de Enquadramento
CF Constituição Federal
CNUC Cadastro Nacional de Unidades de Conservação
CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente
CZ Certidão de Zoneamento
DEUA Documento de Enquadramento Urbanístico e Ambiental
DIBAP Diretoria de Biodiversidade e Áreas Protegidas
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
FMP Faixa Marginal de Proteção
GA Gerência de Atendimento
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis
IEF Instituto Estadual de Florestas
INEA Instituto Estadual do Ambiente
FEEMA Fundação Estadual de Engenharia e Meio Ambiente
FMP Faixa Marginal de Proteção
MMA Ministério do Meio Ambiente
PERHI-RJ Plano Estadual de Recursos Hídricos do Estado do Rio de Janeiro
PNMA Política Nacional do Meio Ambiente
PNSB Parque Nacional da Serra da Bocaina
PRODIST Procedimentos de Distribuição de Energia Elétrica no Sistema
Elétrico Nacional
RIMA Relatório de Impacto Ambiental
SEFAU Serviço de Análise de Fauna
SEMA Secretaria Especial do Meio Ambiente
SERLA Superintendência Estadual de Rios e Lagoas
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
SLAM Sistema de Licenciamento Ambiental
SLAP Sistema de Atividades Poluidoras
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservação
UC Unidade de Conservação
ZA Zona de Amortecimento
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO 12
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA E REVISÃO DA LITERATURA 15
Legislação Ambiental Federal – Evolução do Licenciamento no Brasil 15
Legislação Ambiental Estadual – Evolução do Licenciamento no Estado do Rio De Janeiro 16
Municipalização do Licenciamento Ambiental no Estado do Rio De Janeiro 18
Definição e Competências 21
Licenciamento Ambiental das Redes de Distribuição de Energia Elétrica no Estado do Rio De Janeiro24
Autorização Ambiental da Unidade de Conservação 27
Autorização para Intervenção em APP 29
Autorização para Manejo e Supressão De Vegetação 31
O Fornecimento de Energia em Áreas Ambientais Especialmente Protegidas 33
3. DISCUSSÕES E RESULTADOS 36
Competência para Autorizar Intervenção em APP 36
Competência para Manifestação Acerca de Unidade Consumidora em Território Protegido Pela Legislação 40
4. CONCLUSÕES 47
5. SUGESTÃO PARA ESTUDOS FUTUROS 49
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 50
ANEXO 59
1.1. Objetivos 14
1.2. Metodologia 14
12
1. INTRODUÇÃO
A energia elétrica é um insumo essencial e indispensável ao desenvolvimento
socioeconômico das sociedades, tendo permitido atingirmos a configuração das
relações humanas e atividades produtivas às quais, hoje, estamos submetidos.
O ser humano tem necessidades que vão além das mínimas necessárias para
a sobrevivência. A sociedade vive, hoje, dependente da energia elétrica para o acesso
a outros elementos que constituem o mínimo existencial. A falta de acesso à energia
elétrica, por ser considerado um direito mínimo existencial, está implícito na
Constituição Federal de 1988, compromete a qualidade de vida considerada digna no
contexto brasileiro (ROSA, 2016).
É responsabilidade do Estado prover acesso aos serviços públicos à
população, sendo, para isso, necessárias políticas públicas que garantam o acesso
universal à energia elétrica (FUGIMOTO, 2005). Porém, a distribuição de energia
elétrica em nosso país é realizada por empresas públicas ou privadas detentoras de
contratos de concessão, as quais devem prezar pelo acesso universal, observando-
se a isonomia (PACHECO, 2013).
O processo de transformação de outra fonte de energia em energia elétrica
depende da indústria da eletricidade. A Associação Brasileira de Distribuidoras de
Energia Elétrica – ABRADEE {s/d} divide o setor elétrico em quatro segmentos:
geração, transmissão, distribuição e comercialização, sendo o último mais associado
ao âmbito econômico do que aos processos físicos propriamente ditos. A Agência
Nacional de Energia Elétrica (ANEEL, 2015b) define os principais setores do sistema
elétrico de potência, apresentados na Figura 1:
1. Geração: consiste na transformação em energia elétrica de qualquer outra forma de energia, não importando sua origem, e as linhas e subestações do sistema de transmissão de conexão;
2. Transmissão: consiste no transporte de energia elétrica do sistema produtor às subestações distribuidoras, ou na interligação de dois ou mais sistemas geradores. Compreende também o transporte pelas linhas de subtransmissão ou de transmissão secundária que existirem entre as subestações de distribuição. Pode ainda compreender o fornecimento de energia a consumidores em alta tensão, mediante suprimentos diretos das linhas de transmissão e subtransmissão; e
3. Distribuição: consiste no provimento do livre acesso ao sistema para os fornecedores e consumidores, e permitir o fornecimento de energia a consumidores, bem como, quando for o caso no suprimento de energia elétrica a outras concessionárias e permissionárias.
13
Figura 1 – Estrutura básica do Sistema Elétrico
Fonte: Instituto Federal Santa Catarina, s/d.
O setor elétrico é um setor potencial poluidor capaz de provocar impactos
ambientais de grandes proporções, considerando-se as peculiaridades de cada
segmento. É importante que se avaliem as consequências positivas e negativas
decorrentes das atividades envolvidas na geração, transmissão e distribuição, tendo
em vista o dever de garantir a continuidade e manutenção dos recursos naturais para
as próximas gerações (CALIXTO, 2007).
O meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo é
um direito de todos, previsto na Constituição Federal, impondo-se ao Poder Público e
à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações. A Política Nacional de Meio Ambiente (BRASIL, 1981) tem como objetivo
compatibilizar o desenvolvimento socioeconômico com a preservação ambiental e, de
forma a atingi-lo, tem como um de seus instrumentos o licenciamento ambiental, que
é o:
procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia
a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e
atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou
potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam
causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e
regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
Segundo Milaré (2015), o licenciamento constitui uma importante ferramenta
da gestão do ambiente, uma vez que permite à administração pública exercer controle
sobre as atividades antrópicas, na busca por compatibilizar o desenvolvimento
econômico com a preservação do equilíbrio ecológico. Trennepohl et al afirma que no
14
Brasil essa ferramenta se estabeleceu, diante dos demais instrumentos da Política
Nacional do Meio Ambiente, como um dos mais eficazes, mesmo com
vulnerabilidades que necessitam de correção.
As concessionárias de distribuição de energia elétrica têm se deparado com
uma complexa situação para prestar seus serviços diante de normas regulatórias e
ambientais que condicionam a atuação nos casos em que a extensão de rede de
energia elétrica ou a unidade consumidora se localizam em espaços territoriais
especialmente protegidos (PACHECO, 2014b).
Objetivos
Objetivo Geral
Analisar de forma crítica a competência legal em matéria ambiental para o
licenciamento de projetos de redes de distribuição e para o fornecimento de energia
elétrica em áreas protegidas pela legislação no Estado do Rio de Janeiro, levando-se
em consideração normativas nos âmbitos federal e estadual.
Objetivos Específicos
Sugerir novo fluxograma para a definição de competências para maior
eficiência nos processos de autorizações para intervenções em faixas marginais de
proteção.
Sugerir novo procedimento ao órgão ambiental para a emissão de documento
ambiental que viabilize o fornecimento de energia elétrica para unidades
consumidoras localizadas em áreas ambientais protegidas por legislação.
Metodologia
No presente trabalho realizou-se pesquisa bibliográfica e documental da
legislação ambiental em âmbito federal e estadual. Além disso, foi feita análise textual
de pareceres jurídicos quanto à repartição de competências para a manifestação
ambiental, tendo sido considerada a vivência do autor no setor de licenciamento
ambiental de uma concessionária de distribuição de energia elétrica atuante no Estado
do Rio de Janeiro.
15
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA E REVISÃO DA LITERATURA
Legislação Ambiental Federal – Evolução do Licenciamento no
Brasil
A Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente ocorrida em
Estocolmo no ano de 1972 influenciou diretamente a abordagem estratégica da
Política Ambiental Brasileira de Controle da Poluição Industrial, que teve como marco
inicial a criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente – SEMA por meio do Decreto
nº 73.030 de 1973 (FERREIRA; SALLES, 2016).
Pode-se afirmar que apenas a partir da década de 1980 a legislação ambiental
brasileira começou a se consolidar e a ganhar volume de forma mais célere. Até então,
as leis existentes não se empenhavam em proteger o meio ambiente de forma
constante e precisa (MILARÉ, 2015).
Segundo Oliveira (2012), a primeira lei que discursou sobre o licenciamento
ambiental foi a Lei nº 6.803 de 1980, tendo definido as condutas para o zoneamento
industrial em áreas críticas de poluição.
No ano seguinte foi instituída a Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA
pela Lei nº 6.938/1981 (BRASIL, 1981). De acordo com Vulcanis (2010), esse ato
instituiu, de fato, o licenciamento ambiental no país, tendo-o incluído como um de seus
instrumentos.
Considerando-se a necessidade de se estabelecerem as definições, as
responsabilidades, os critérios básicos e as diretrizes gerais para uso e
implementação da Avaliação de Impacto Ambiental - AIA como um dos instrumentos
da Política Nacional do Meio Ambiente, entrou em vigor em 1986 a Resolução
CONAMA nº 01 (BRASIL, 1986).
Segundo Milaré (2015), a publicação da Constituição Federal de 1988
fortaleceu intensamente o embasamento jurídico no que tange à proteção ao meio
ambiente, ao passo que dedicou um capítulo exclusivo ao direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado. A partir da introdução do artigo 225 à Carta Magna
(BRASIL, 1988) começou-se a gerenciar os riscos ambientais ocasionados pelas
atividades industriais, visando o bem-estar da população (OLIVEIRA, 2012).
Em seguida, no ano de 1989, foi criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de
16
personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira,
atualmente vinculada ao Ministério do Meio Ambiente, pela Lei nº 7.735/1989
(BRASIL, 1989). A promulgação dessa lei extinguiu a SEMA, órgão até então
responsável pelo trabalho político e de gestão relacionados ao meio ambiente
(IBAMA).
Em 1997 foi publicada a Resolução CONAMA nº 237, para muitos a mais
importante em conteúdo de licenciamento ambiental (OLIVEIRA, 2012). Essa
publicação considerou a necessidade de regulamentação de aspectos do
licenciamento na PNMA, que ainda não haviam sido definidos, configurando um
importante avanço, uma vez que delimitou as atividades sujeitas ao processo de
licenciamento e estabeleceu critérios para a definição de competências (FERREIRA;
SALLES, 2016).
O Licenciamento Ambiental no Brasil sofreu alteração no ano de 2011 com a
publicação de alguns dispositivos legais, dentre eles a Lei Complementar 140. A
criação dessa lei surgiu de acordo com a necessidade de se oficializar um regime mais
nítido de repartição de competências para o licenciamento (CARDOSO JR., 2014). A
partir desse momento foram estabelecidas de forma constitucional regras claras de
competência, tema que causava muita divergência entre os especialistas (OLIVEIRA,
2012).
Legislação Ambiental Estadual – Evolução do Licenciamento no
Estado do Rio De Janeiro
Em 1975 foi instituído o Decreto Lei nº 134, dispondo sobre a prevenção da
Poluição do Meio Ambiente no Estado do Rio de Janeiro (RIO DE JANEIRO, 1975).
De acordo com Valinhas (2009), esse decreto proporcionou a criação de entidades
executoras de ações de prevenção e controle da poluição ambiental.
O Rio de Janeiro foi pioneiro na implantação do Sistema de Licenciamento
Ambiental no Brasil (SENAI, 2015). Em 1977 foi instituído pelo Decreto-Lei nº 1.633 o
Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras – SLAP, na época o principal
instrumento de execução de política ambiental (INEA).
Em 2007 foi criado Instituto Estadual do Ambiente - INEA, por meio da Lei nº
5.101 (RIO DE JANEIRO, 2007). Apenas dois anos depois, por meio do Decreto nº
41.628/2009, é que esse órgão foi instalado com a aprovação de seu regulamento e
17
a fixação de sua estrutura organizacional. Assim, o INEA surgiu como uma autarquia
administrativa, financeira e patrimonial, capaz de simplificar o sistema, uma vez que
concentrou, em um único ente, as funções dos seguintes órgãos, que foram extintos
(RIO DE JANEIRO, 2009a):
1. FEEMA: Fundação Estadual de Engenharia de Meio Ambiente;
2. SERLA: Superintendência Estadual de Rios e Lagoas;
3. IEF: Instituto Estadual de Florestas
Por mais estruturado que o modelo anterior aparentasse, ele apresentava
falhas e burocracia exagerada, uma vez que para a obtenção de licenças era
necessária atuação de diferentes órgãos do estado (TUNA et al, 2014).
O INEA surgiu com a seguinte visão:
Ser um órgão gestor ambiental de referência, exercendo um papel estratégico
na agenda de desenvolvimento do Estado do Rio de Janeiro, com quadro
funcional qualificado e valorizado, credibilidade e atuação descentralizada.
Esse tipo de atuação prevista se tornou possível com a criação de
superintendências regionais, correspondentes às regiões hidrográficas que abrangem
todos os municípios do estado, conforme ilustra a Figura 2:
Figura 2 - Regiões Hidrográficas do Rio de Janeiro
Fonte: Plano Estadual de Recursos Hídricos do Estado do Rio de Janeiro – PERHI-RJ, 2014.
O novo Sistema de Licenciamento Ambiental – SLAM foi implantado em 2009
pelo Decreto nº 42.159 (RIO DE JANEIRO, 2009b), possibilitando a modernização da
gestão ambiental a nível estadual e visando à maior eficiência na regularização de
atividades não previstas no antigo SLAP (INEA). Foram mais de 30 anos para que
18
fosse realizada a primeira alteração no sistema de licenciamento. Em contrapartida,
em cinco anos o sistema foi aprimorado, por meio do ainda vigente Decreto nº
44.820/2014, tendo sido ajustados alguns pontos passíveis de melhoria (SENAI,
2015).
Em 2015 o SLAM foi novamente alterado, com a publicação do Decreto nº
45.482, a fim de se reduzir o grande passivo em relação ao número de processos de
licenciamento ambiental em trâmite no órgão ambiental estadual e garantir maior
celeridade a tramitação dos processos (RIO DE JANEIRO, 2015a).
Municipalização do Licenciamento Ambiental no Estado do Rio De
Janeiro
A Política Nacional do Meio Ambiente, instituída pela Lei n º 6.938/81, no seu
artigo 6º, atribuiu aos órgãos municipais parcela de responsabilidade na proteção ao
meio ambiente (BRASIL, 1981):
Art 6º - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:
Entretanto, a PNMA, em sua redação original, considerou apenas os órgãos
ambientais estaduais como sendo responsáveis pelo licenciamento ambiental
(BRASIL, 1981):
Art 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.
Com a aprovação da Resolução CONAMA nº 237/97 passou a existir maior
flexibilidade no processo de licenciamento ambiental, estabelecendo-se, de modo
geral, a municipalização dos processos de licenciamento, já que foram transferidos
aos municípios grande parte das atividades que antes eram atribuídas aos órgãos
estaduais (HENNING, 1998).
Segundo Carvalho (2005), ainda assim havia uma omissão legislativa quanto à
competência licenciatória municipal prevista na Resolução nº 237/97, sendo essa
norma por vezes taxada de ilegal e até de inconstitucional.
19
Em 2011, após longo período de espera, foi aprovada a Lei Complementar
140/2011, diploma legal que representou significativo avanço na política ambiental,
objetivando promover a gestão do meio ambiente de forma descentralizada,
democrática e eficiente (MILARÉ, 2016). Com esse diploma legal foi alterado o texto
do Art. 10 da PNMA pela segunda vez. A nova redação da Política Nacional,
atualmente em vigência, não explicita o órgão responsável por realizar prévio
licenciamento ambiental, uma vez que os artigos 7º, 8º e 9º da Lei Complementar
140/2011 definem, respectivamente, as ações administrativas atribuídas à União, aos
Estados e aos Municípios (BRASIL, 2011).
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.
No Rio de Janeiro, em 2007, a Lei nº 5.101, que criou o INEA, já mencionava
a possibilidade desse órgão estadual promover a descentralização do licenciamento
aos municípios, desde que cumpridas condições mínimas relacionadas à
infraestrutura administrativa, ao quadro de profissionais, à legislação própria e à
existência de plano diretor e fundo municipal de meio ambiente implantado (RIO DE
JANEIR, 2007).
Ainda em 2007, o Decreto Estadual nº 40.793 surgiu como o primeiro
instrumento legal a disciplinar a descentralização de que trata a Lei nº 5.101/2007,
organizando procedimentos para a realização de convênios entre o Estado e seus
municípios. Em 2009, com o intuito de aprimorar o processo de municipalização foi
proposta a revogação desse decreto, sendo criado o Decreto Estadual nº 42.050, com
o mesmo objetivo. No ano seguinte, em 2010, o processo veio a ser simplificado com
a criação do Decreto Estadual nº 42.440/2010, que revogou alguns artigos e
parágrafos do ato normativo anterior (INEA, 2010).
A Resolução INEA nº 12/2010, alterada pela Resolução INEA nº 26/2010,
trouxe caráter normativo e definiu critérios claros para o repasse do licenciamento
ambiental aos entes municipais. Esse instrumento definiu os empreendimentos e
atividades cujo licenciamento ambiental poderia ser transferido aos municípios, por
meio de convênio, considerando os critérios técnicos de porte e potencial poluidor
(INEA, 2010).
Ressalta-se que a Lei Complementar nº 140 de 2011 procurou disciplinar de
forma específica a competência licenciatória dos municípios, o que até então não tinha
20
previsão em nenhuma outra lei federal (FARIAS, 2016). Essa Lei complementou a
Constituição Federal Brasileira, fixando normas para a cooperação entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios e deu a possibilidade de o órgão dotado
de competência delegar sua atribuição originária a outro órgão ambiental capacitado
(BRASIL, 2011):
Art. 5º O ente federativo poderá delegar, mediante convênio, a execução de ações administrativas a ele atribuídas nesta Lei Complementar, desde que o ente destinatário da delegação disponha de órgão ambiental capacitado a executar as ações administrativas a serem delegadas e de conselho de meio ambiente. Parágrafo único. Considera-se órgão ambiental capacitado, para os efeitos do disposto no caput, aquele que possui técnicos próprios ou em consórcio, devidamente habilitados e em número compatível com a demanda das ações administrativas a serem delegadas.
No ano seguinte, em âmbito estadual, foi criada a Resolução CONEMA nº
42/2012, que definiu de forma objetiva os requisitos mínimos da equipe técnica, em
quantidade, nível e/ou área de formação, para que cada município, de forma
individual, pudesse ser classificado como capacitado para exercer as atividades
administrativas de licenciamento (RIO DE JANEIRO, 2012b).
Com a criação da Resolução CONEMA nº 42 o Estado do Rio de Janeiro
conseguiu, de forma a cumprir o disposto na Lei Complementar 140/2011, conciliar
todos os avanços na legislação, mantendo harmonia entre os órgãos licenciadores. A
Figura 3 apresenta o mais atualizado mapeamento encontrado na pesquisa realizada
do avanço da municipalização do licenciamento ambiental no Rio de Janeiro desde o
ano da criação do INEA até o ano seguinte ao surgimento da Resolução CONEMA nº
42 (INEA, 2013).
Figura 3 - Municípios Habilitados ao Licenciamento Ambiental
Fonte: Descentralização do licenciamento ambiental no Estado do Rio de Janeiro – 2ª edição – INEA, 2013.
21
A descentralização do licenciamento ambiental a nível municipal tende em tese
a tornar mais eficiente a gestão dos recursos de interesse local e reduzir a sobrecarga
dos órgãos estaduais, ocasionando maior agilidade, controle e eficiências para os
processos (TUNA et al, 2014).
Segundo Nascimento (2018), existe a expectativa de que a municipalização
possa aperfeiçoar o sistema de licenciamento no país. Porém, apesar das potenciais
tendências, esse é um fenômeno recente, cujos desdobramentos são ainda incertos.
Definição e Competências
A competência licenciadora é responsável por outorgar aos entes federativos a
responsabilidade administrativa de controlar as atividades potencialmente poluidoras,
a fim de se verificar a viabilidade ambiental, de forma a permitir e estabelecer
condições para sua localização, instalação e operação (ARAÚJO, 2013).
De acordo com Milaré (2016), a falta de equilíbrio nas atuações de competência
comum da União, dos Estados e dos Municípios suscita uma grande insegurança
jurídica no que tange à defesa do meio ambiente. A competência para o licenciamento
ambiental por muitos anos deu origem a diversos conflitos entre órgãos ambientais,
ensejando diversos problemas. Araújo (2013) citou os principais:
1) Embargos e interdições de obras já licenciadas, motivados por conflitos de competência, com reflexos patrimoniais e extrapatrimoniais para o empreendedor e para a coletividade, eis que órgãos ambientais que não detiam a competência licenciadora exerciam fiscalização sobre os empreendimentos licenciados por outro órgão, com base na competência material comum constitucional, e, não raras vezes, questionavam a validade da licença concedida; 2) atritos entre os órgãos ambientais, pela situação antes descrita (de invalidação de licenças concedidas por outros órgãos); 3) disputa pelos órgãos ambientais para licenciar certos empreendimentos de grande repercussão pública, ou que gerassem benefícios ou privilégios políticos ou econômicos; 4) omissão diante de situações mais complexas, que poderiam gerar polêmicas ou muito trabalho, sempre atribuindo a competência a outro órgão ambiental.
Segundo Vulcanis (2010), o problema da competência para o licenciamento
ambiental no Brasil iniciou-se com a edição da PNMA, em 1981. Pinheiro (2016)
afirmou ser perceptível a preferência pelo licenciamento ambiental na órbita estadual,
de acordo com o disposto na Política Nacional.
Até o ano de 2011, a Resolução CONAMA nº 237/1997 era a principal norma
estabelecedora das atribuições dos entes federativos dentro do SISNAMA (OLIVEIRA,
2012). Farias (2016) ressalta que essa resolução não tinha um embasamento jurídico,
22
visto que o parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal dispôs sobre leis
complementares para fixar normas para a cooperação entre a União e os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do
bem-estar em âmbito nacional:
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.
Maciel (2010) afirmou que a edição de uma lei complementar não implicaria na
resolução dos conflitos institucionais existentes, visto que os conceitos utilizados são
de difícil determinação concreta, mas poderia pôr fim às discussões sobre a legalidade
e a constitucionalidade da Resolução CONAMA.
Com o advento da Lei Complementar nº 140/2011, que regulamenta o artigo
23 da Constituição Federal, fixando normas para a cooperação entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do
exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais
notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas
formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora, foi estabelecida a
competência legal de cada ente licenciador (STRUCHEL, 2016). Segundo essa
autora, a Lei Complementar 140/2011 surgiu com o intuito de se preencher uma
lacuna histórica de 23 anos quanto à repartição de competências.
A Lei Complementar executou algumas pequenas alterações no disposto na
Resolução CONAMA nº 237/97 sobre competência, que apesar de pontuais,
trouxeram significativo efeito para a previsibilidade da identificação do órgão
competente ao licenciamento (BIM; FARIAS, 2015).
Para a definição de competências a nível federal, a Lei Complementar nº
140/2011 eliminou o critério da abrangência do impacto, adotando para tal o critério
da localidade do empreendimento ou atividade (BIM; FARIAS, 2015). O Art. 7 º da Lei
Complementar 140/2011 definiu que, dentre outras, é ação administrativa da União
promover o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades (BRASIL,
2011):
a) localizados ou desenvolvidos conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; b) localizados ou desenvolvidos no mar territorial, na plataforma continental ou na zona econômica exclusiva; c) localizados ou desenvolvidos em terras indígenas; d) localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pela União, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); e) localizados ou desenvolvidos em 2 (dois) ou mais Estados;
23
f) de caráter militar, excetuando-se do licenciamento ambiental, nos termos de ato do Poder Executivo, aqueles previstos no preparo e emprego das Forças Armadas, conforme disposto na Lei Complementar no 97, de 9 de junho de 1999; g) destinados a pesquisar, lavrar, produzir, beneficiar, transportar, armazenar e dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de Energia Nuclear (Cnen); ou h) que atendam tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo, a partir de proposição da Comissão Tripartite Nacional, assegurada a participação de um membro do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), e considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade ou empreendimento;
A Lei Complementar definiu como regra geral para o licenciamento municipal o
impacto ambiental de âmbito local. Assim, passou a ser responsabilidade dos
Municípios pelo Art. 8º da Lei Complementar 140/2011, dentre outras ações
administrativas, o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos
(BRASIL, 2011):
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
Segundo Milaré (2016), a cargo dos Estados ficou o licenciamento de
atividades de impacto microrregional, isto é, aquele que ultrapassa os limites
territoriais de pelo menos um município, além das situações não reservadas, de forma
expressa, à União ou aos Municípios, conforme disposto no Art. 8º da Lei
Complementar 140/2011 (BRASIL, 2011):
XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o; XV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos localizados ou desenvolvidos em unidades de conservação instituídas pelo Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);
A Lei Complementar nº 140/2011 reforçou, por meio de seu Art. 13, o
licenciamento ou autorização ambiental em único nível de competência, situação
também prevista no Art. 7º da Resolução Conama nº 237/1997.
Com o objetivo de harmonizar as ações administrativas e a evitar conflitos de
atribuições e a garantir uma atuação administrativa eficiente, as manifestações de
demais entes federativos tem caráter não vinculante e devem respeitar os prazos e
procedimentos do licenciamento ambiental (BRASIL, 2011).
24
Outros aspectos interessantes trazidos pela Lei Complementar 140/2011 foram
os conceitos de atuação supletiva e subsidiária dos entes federados (GUERRA, 2012).
A atuação supletiva consiste na atuação do ente da Federação que substitui o ente
federativo originariamente detentor das atribuições, devendo ocorrer em caso de
inexistência de órgão ambiental capacitado ou conselho de ambiente. A atuação
subsidiária, por usa vez, deve ser solicitada pelo ente originariamente detentor da
atribuição, consistindo em apoio técnico, científico, administrativo ou financeiro, sem
prejuízo de outras formas de cooperação (BRASIL, 2011).
Licenciamento Ambiental das Redes de Distribuição de Energia
Elétrica no Estado do Rio De Janeiro
O PRODIST- Procedimentos de Distribuição de Energia Elétrica no Sistema
Elétrico Nacional (ANEEL, 2018) definiu o conceito de redes e linhas de distribuição:
Conjunto de estruturas, utilidades, condutores e equipamentos elétricos, aéreos ou subterrâneos, utilizados para a distribuição da energia elétrica, operando em baixa, média e/ou alta tensão de distribuição. Geralmente, as linhas são circuitos radiais e as redes são circuitos malhados ou interligados.
O modelo de postes e cabos aéreos mais comumente utilizado no Brasil,
inclusive no Rio de Janeiro, foi adotado essencialmente pela combinação de baixo
custo e boa confiabilidade (FÁTIMA, 2005). Em menor escala são encontradas as
redes subterrâneas que apresentam diversas vantagens em relação às redes aéreas,
porém com custo de implantação cerca de dez vezes superior quando comparado à
implantação de rede convencional (VELASCO et al, 2006).
As redes de distribuição podem ser classificadas conforme o valor eficaz de
tensão. A Figura 4 apresenta as classes de tensão definidas pelo PRODIST (ANEEL,
2018):
Figura 4 - Classes de Tensão [PRODIST]
No Estado do Rio de Janeiro o licenciamento ambiental é regulado pelo Decreto
nº 44.820/2014, alterado pelo 45.482/2015, que dispõe, em seu Anexo 1, quais grupos
de atividades são sujeitas ao licenciamento (RIO DE JANEIRO, 2014):
GRUPO 35 - SERVIÇOS DE UTILIDADE PÚBLICA
25
Produção e distribuição de energia elétrica. Produção e distribuição de gás canalizado. Captação, tratamento, distribuição e abastecimento de água potável. Coleta e tratamento de esgoto sanitário de municipalidade. Coleta e tratamento de esgoto sanitário. Limpeza pública, remoção e processamento de resíduos sólidos urbanos (lixo) e aterro sanitário. Implantação de cemitérios e fornos crematórios. Implantação de sistemas de telecomunicações em geral (centrais telefônicas, redes de telefonia e telegrafia, telefonia celular, sistemas de rádio e televisão etc.)
A Classificação do impacto dos empreendimentos e atividades é realizada por
meio das Resoluções INEA nº 52 e nº 53 de 2012, a partir da definição de porte e
potencial poluidor. A Figura 5 apresenta as atividades que envolvem as redes aéreas
de distribuição de energia elétrica e seus respectivos códigos, potenciais poluidores
iniciais mínimos e critérios de enquadramento definidos pela Resolução INEA nº
52/2012 (INEA, 2012a):
Figura 5 - Atividades Redes Aéreas de Distribuição
Fonte: Resolução INEA nº 52/2012, adaptada pelo autor.
Com o critério de Enquadramento designado na Resolução nº 52 e a Resolução
INEA nº 53/2012 pode-se determinar o porte e o potencial poluidor/ impacto das
atividades ou empreendimentos poluidores ou utilizadores de recursos ambientais,
bem como capazes de causar degradação ambiental. A Figura 6 apresenta os critérios
para determinação de Porte e Potencial Poluidor/ Impacto para o critério de
enquadramento CE096, aplicado às redes aéreas de distribuição (INEA, 2012b):
26
Figura 6 - Critérios para determinação de Porte e Potencial Poluidor/ Impacto
Fonte: Resolução INEA nº 53/2012.
Segundo o Art. 23 do SLAM, os empreendimentos e atividades sujeitos ao
licenciamento ambiental são enquadrados em classes que, de acordo com o porte e
o potencial poluidor, determinam a magnitude do impacto ambiental. A Figura 7 dispõe
sobre a classificação do impacto, que pode ser insignificante, baixo, médio ou alto
(RIO DE JANEIRO, 2014):
Figura 7 - Classificação do Impacto Ambiental
Fonte: Decreto nº 44.820/2014.
A Lei nº 5.101/2007, de criação do INEA, estabeleceu que as atividades ou
empreendimentos de baixo impacto podem ser submetidos a processos simplificados
de licenciamento (RIO DE JANEIRO, 2007). A Resolução CONEMA nº 69/2015
estabelece o procedimento simplificado para os casos aplicáveis (RIO DE JANEIRO,
2015b). Segundo o SLAM, as linhas de distribuição classificadas como de baixo
impacto são as seguintes:
27
de tensão menor ou igual a 1kV com extensão acima de 50km;
de tensão maior que 1kV e menor ou igual a 69kV em área urbana
consolidada com extensão acima de 50km;
de tensão maior que 1kV e menor ou igual a 69kV com extensão de até
50km; ou
de tensão maior que 69kV e menor ou igual a 230kV com extensão de
até 50km.
Já as atividades cujo impacto ambiental seja classificado como insignificante
não estão sujeitos ao licenciamento ambiental, ainda que constem da relação do
Anexo 1. É o caso das seguintes extensões de linhas de distribuição:
de tensão menor ou igual a 1kV com extensão de até 50km;
de tensão maior que 1kV e menor ou igual a 69kV em área urbana
consolidada com extensão de até 50km.
O requerimento de Certidão Ambiental que ateste a inexigibilidade para tais
empreendimentos ou atividades é facultativo, permanecendo, porém, a
obrigatoriedade de obtenção de outros instrumentos do Sistema de Licenciamento
Ambiental aplicáveis e do atendimento à legislação vigente (RIO DE JANEIRO, 2014).
Autorização Ambiental da Unidade de Conservação
O Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC,
instituído pela Lei Federal nº 9.985/2000, estabeleceu dois grupos de Unidades de
Conservação - UC com características específicas. As Unidades de Proteção Integral
têm o objetivo básico de preservar a natureza, sendo permitido, de maneira geral,
apenas o uso indireto dos recursos naturais. Já as Unidades de Uso Sustentável têm
por objetivo a compatibilização da conservação da natureza com o uso sustentável de
parcela dos seus recursos naturais (BRASIL, 2000).
O Estado do Rio de Janeiro é o décimo com maior superfície relativa de áreas
protegidas no país e primeiro na região Sudeste, considerando Unidades de
Conservação e Terras Indígenas e descontadas as sobreposições. São 798.468
hectares de áreas protegidas, o equivalente a 18,2% de seu território (EMBRAPA,
2017). De acordo com dados atualizados do Cadastro Nacional de Unidades de
Conservação – CNUC, do Ministério do Meio Ambiente, trezentas e dezoito Unidades
28
de Conservação atingem o Rio de Janeiro, sendo trezentas e quinze delas inseridas
unicamente nesse Estado (BRASIL, s/d).
As Unidades de Conservação, com exceção das Áreas de Proteção Ambiental
e Reservas Particulares do Patrimônio Natural - RPPN, devem possuir uma Zona de
Amortecimento – ZA. A Lei do SNUC define a ZA como o entorno de uma UC, onde
as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o
propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade. Assim, mesmo não
sendo considerada parte integrante da UC, a ZA fica sujeita a uma espécie de
zoneamento obrigatório, pelo qual certas atividades econômicas são permitidas e
regradas (MILARÉ, 2015).
O SNUC (Art. 46) determinou que a instalação o de redes de energia em
unidades de conservação ou em zonas de amortecimento das unidades do Grupo de
Proteção Integral, onde estes equipamentos são admitidos depende de prévia
aprovação do órgão responsável por sua administração (BRASIL, 2000).
Em regra, é vedada a instalação de redes de energia em unidades de
conservação de proteção integral, já que o Art. 28 do SNUC proíbe quaisquer
alterações, atividades ou modalidades de utilização em desacordo com o objetivo de
preservação da natureza. Nas unidades de uso sustentável, à exceção das RPPNs, é
de se permitir a instalação das redes, sobretudo porque todas elas admitem de alguma
forma a permanência humana no seu interior, do que decorre a necessidade de
existência de infraestrutura básica (NETO, 2012).
A concentração da competência a um único ente – o órgão licenciador - definida
pela Lei Complementar 140/2011 não anuncia a desunião dos distintos entes
federativos, de forma que os órgãos intervenientes devem ser consultados nos
processos de licenciamento ambiental sobre a viabilidade ou não dos
empreendimentos (MILARÉ, 2015).
A Resolução CONAMA nº 428/2010 dispôs, no âmbito do licenciamento
ambiental sobre a autorização do órgão responsável pela administração da Unidade
de Conservação (UC), de que trata o § 3º do artigo 36 do SNUC, bem como sobre a
ciência do órgão responsável pela administração da UC no caso de licenciamento
ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA-RIMA (BRASIL, 2010).
A Instrução Normativa ICMBio nº 07/2014 estabeleceu os procedimentos para
manifestação desse órgão nos processos de licenciamento ambiental que possam
afetar Unidades de Conservação Federais ou suas Zonas de Amortecimento,
29
definindo a Autorização para o Licenciamento Ambiental – ALA como ato
administrativo pelo qual o Instituto Chico Mendes autoriza o órgão ambiental
competente a proceder ao licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades
que afetem as unidades de conservação federais ou suas zonas de amortecimento
(BRASIL, 2014).
Nos casos de atividades não sujeitas ao licenciamento ambiental, mas cujos
impactos ambientais potenciais ou efetivos possam afetar unidades de conservação
federais, suas zonas de amortecimento e áreas circundantes, a regulamentação é
dada pela Instrução Normativa ICMBio nº 04/2009, a qual define a Autorização Direta
como o procedimento administrativo pelo qual a Unidade de Conservação manifesta
o deferimento ou indeferimento da solicitação do interessado, após realizada a análise
técnica (BRASIL, 2009).
O Decreto Federal nº 7.154/2010 teve como um de seus objetivos sistematizar
e regulamentar a atuação dos órgãos da administração pública federal no que diz
respeito à autorização para a instalação de sistemas de transmissão e distribuição de
energia elétrica em unidades de conservação federais de uso sustentável. O Art. 11º,
parágrafo único, desse decreto dispôs que a emissão de ALA dispensa a necessidade
de o concessionário requerer a Autorização Direta junto ao ICMBio (BRASIL, 2010).
Autorização para Intervenção em APP
A Constituição do Estado do Rio de Janeiro de 1989 definiu áreas de
preservação permanente existentes em seu território, reconhecendo a existência de
outras declaradas por lei (art. 268) e dispôs, em seu art. 274, que as empresas
concessionárias de serviços públicos devem atender aos dispositivos de proteção
ambiental em vigor (RIO DE JANEIRO, 1989).
A Lei Federal nº 12.651/2012, que instituiu o Novo Código Florestal, definiu
Área de Preservação Permanente em áreas rurais ou urbanas (BRASIL, 2012):
II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;
O artigo 8º do Código Florestal prevê a possibilidade de intervenção ou
supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente nas hipóteses
de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental. Assim, existe
30
previsão legal no regime de proteção das APPs para concessão do uso dessas áreas
para a instalação de redes de energia elétrica, desde que previamente autorizadas,
considerando a própria Lei 12.651/2012, alínea b, inciso VIII, Art. 3º, que classifica as
obras de infraestrutura destinadas à concessão e ao serviço público de energia como
de utilidade pública (BRASIL, 2012) e a Resolução CONEMA nº 83/2018, inciso XIII,
Art. 3º, que reconheceu a instalação de poste de rede de energia elétrica como ação
ou atividade eventual e de baixo impacto ambiental (RIO DE JANEIRO, 2018).
Segundo Milaré (2015), essa permissão decorre do fato de diversas atividades
de infraestrutura não apresentarem alternativas locacionais que as tornem viáveis em
áreas que não de preservação permanente.
Aplica-se o instrumento de Autorização Ambiental, previsto no SLAM, para a
execução de atividades ou empreendimentos que interfiram de alguma forma em Área
de Preservação Permanente (APP), somente quando enquadrados nos casos
excepcionais previstos na legislação.
No Estado do Rio de Janeiro, considerando-se as peculiaridades do sistema
hídrico, existe a possibilidade de se demarcar Faixa Marginal de Proteção - FMP ao
longo dos rios, nascentes, cursos d'água naturais ou retificados, lagos, lagoas e
reservatórios com limites inferiores aos mínimos fixados abstratamente nos incisos I
e II do art. 4º do Código Florestal, desde que em área urbana consolidada e atestados
outros critérios. O Decreto Estadual nº 42.356/2010 dispôs sobre o tratamento e a
demarcação das faixas marginais de proteção nos processos de licenciamento
ambiental e de emissões de autorizações ambientais. Em casos de demarcação de
faixa, a APP e a FMP devem ser tratadas de forma unificadas (RIO DE JANEIRO,
2010a).
De modo a se estabelecer critérios e procedimentos a serem adotados como
padrão para a demarcação das Faixas Marginais de Proteção – FMP e das Faixas
Non Aedificandi – FNA de corpos d’água inseridos integral ou parcialmente no Estado
do Rio de Janeiro, foi aprovada em 2015 a Norma Operacional INEA nº 33 (RIO DE
JANEIRO, 2015a). O procedimento para demarcação de FMP pode ser transferido
aos municípios fluminenses mediante convênios com o INEA autorizados pelo
Conselho Diretor, conforme determina o Decreto nº 42.484/2010 (RIO DE JANEIRO,
2010b).
31
Autorização para Manejo e Supressão De Vegetação
A proteção do meio ambiente e a preservação das florestas e da flora é
competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. É
incumbido ao Poder Público definir espaços territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente por
meio de lei (BRASIL, 1988).
A Lei Complementar nº 140/2011 fixou as normas para a cooperação entre a
União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios também nas ações
administrativas para o manejo e supressão de vegetação, definindo a repartição de
atribuições da seguinte forma (BRASIL, 2011):
Art. 7o São ações administrativas da União: XV - aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras em: a) florestas públicas federais, terras devolutas federais ou unidades de conservação instituídas pela União, exceto em APAs; e b) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pela União; [...] Art. 8o São ações administrativas dos Estados: XVI - aprovar o manejo e a supressão de vegetação, de florestas e formações sucessoras em: a) florestas públicas estaduais ou unidades de conservação do Estado, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); b) imóveis rurais, observadas as atribuições previstas no inciso XV do art. 7o; e c) atividades ou empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Estado; [...] Art. 9o São ações administrativas dos Municípios: XV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, aprovar: a) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em florestas públicas municipais e unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs); e b) a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e formações sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Município.
O termo floresta, na linguagem corrente, faz referência a uma formação vegetal
de proporções e densidade maiores (MILARÉ, 2015). O Código Florestal conferiu ao
órgão estadual competente a emissão de autorização para supressão de vegetação
(art. 26, caput). Porém, para as supressões decorrentes de licenciamento ambiental,
deve ser observada a Lei Complementar nº 140/2011, que determina que tal
autorização deve ser expedida pelo ente licenciador (art. 13, § 2º).
Em contrapartida, segundo Milaré (2015), se houver interferência em vegetação
do Bioma Mata Atlântica, aplica-se a Lei nº 11.428/2006, por ser lei especial no
32
assunto e em observância aos artigos 11 e 19 da própria Lei Complementar 140
(BRASIL, 2011):
Art. 11. A lei poderá estabelecer regras próprias para atribuições relativas à autorização de manejo e supressão de vegetação, considerada a sua caracterização como vegetação primária ou secundária em diferentes estágios de regeneração, assim como a existência de espécies da flora ou da fauna ameaçadas de extinção. [...] Art. 19. O manejo e a supressão de vegetação em situações ou áreas não previstas nesta Lei Complementar dar-se-ão nos termos da legislação em vigor.
A Lei da Mata Atlântica permite a supressão de vegetação primária e
secundária no estágio avançado de regeneração em caso de utilidade pública, a
depender de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência
prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente. Ressalva-se
a supressão de vegetação no estágio médio de regeneração situada em área urbana.
Essa dependerá de autorização do órgão ambiental municipal, desde que o município
possua conselho de meio ambiente, com caráter deliberativo e plano diretor, e
mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente (BRASIL, 2006b).
Como todo o Estado do Rio de Janeiro se encontra inserido nesse bioma,
contemplando diversos ecossistemas associados, como floresta ombrófila densa,
floresta estacional decidual, floresta estacional semidecidual, manguezais, restingas
e brejos (INEA), a Resolução CONEMA nº 42/2012 teve como base para a
regulamentação para autorização de supressão de vegetação a Lei da Mata Atlântica
(RIO DE JANEIRO, 2012b).
A arborização urbana integra o meio ambiente natural e exerce um importante
papel na qualidade de vida nos centros urbanos, desempenhando funções
específicas, quanto ao clima, à qualidade do ar, ao nível de ruídos e à paisagem
(SIRVINSKAS, 2000).
A Lei nº 10.257/2001, denominada Estatuto da Cidade, estabeleceu normas de
ordem pública e interesse social em prol bem coletivo, da segurança e do bem-estar
dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental. A Política Urbana tem por objetivo
mediante, dentre outras, a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente
natural e construído, paisagístico e arqueológico (BRASIL, 2001).
O art. 182 da Constituição dispõe sobre o poder público municipal o objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar
de seus habitantes (BRASIL, 1988). Portanto, cabe ao Poder Público Municipal, em
33
sua política de desenvolvimento urbano, criar, preservar e proteger áreas verdes
urbanas, assim como a função de regulamentar o sistema de arborização urbana.
(TOZZI, 2017)
O Fornecimento de Energia em Áreas Ambientais Especialmente
Protegidas
O direito social à moradia vai de encontro ao direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, ambos direitos fundamentais baseados na Constituição
Federal, perante ocupações em áreas ambientais protegidas pela legislação (BOFF;
MALLMANN, 2014).
Segundo Pacheco (2014a), não há na legislação nacional um regramento claro
quanto à possibilidade de as Distribuidoras atenderem a pedidos de ligação de energia
elétrica de ocupações ilegais, constituindo a Resolução nº 414/2010 da Agência
Nacional de Energia Elétrica a única norma nesse sentido. O art. 27, inciso II, alínea
d), redação original, dessa resolução dispôs sobre a eventual necessidade de
apresentação de licença emitida pelo órgão ambiental competente, quando a
extensão de rede ou a unidade consumidora ocupar área de unidades de conservação
da natureza, conforme definidas em legislação específica (ANEEL, 2010).
Diante dessa obrigação regulatória, as concessionárias passaram a exigir dos
órgãos ambientais manifestações sobre a regularidade de construções localizadas em
áreas protegidas. Ainda no ano de 2010 foi aberto processo administrativo, do qual
teve origem a Resolução INEA nº 55/2012. Essa normativa estabeleceu o
procedimento para consultas formuladas por interessados no fornecimento de
serviços públicos sobre a regularidade ambiental de construções. A partir desse marco
ficou definido que o INEA emitiria certidão ambiental de conformidade às normas
ambientais, que tratam de áreas de preservação permanente e unidades de
conservação, para que as concessionárias pudessem fornecer seus serviços a
construções localizadas em unidades de conservação estaduais, suas zonas de
amortecimento e áreas com ocorrência de mata atlântica (INEA, 2012c).
No ano de 2012 lavrou-se a Lei nº 6.312, por meio da qual foi instituído
Documento de Enquadramento Urbanístico e Ambiental - DEUA, instrumento a ser
apresentado ao consumidor pelas prestadoras de serviços públicos no Estado do Rio
de Janeiro, expondo de forma motivada o acolhimento ou recusa da solicitação de
34
prestação de serviço público, levando em consideração restrições de caráter
urbanístico e ambiental ao uso e ocupação do solo (RIO DE JANEIRO, 2012a). Em
maio de 2013 foi sancionada a Lei nº 6.442/2013 obrigando também os municípios
fluminenses a adotarem em suas legislações o disposto na Lei nº 6.312/2012 (RIO DE
JANEIRO, 2013a).
A Lei de criação do DEUA ensejou a publicação da Resolução CONEMA nº 50
de outubro de 2013, que estabeleceu procedimentos para a elaboração do documento
e respectivo modelo padrão a ser adotado. Nesse formato, o DEUA seria emitido por
corpo técnico da concessionária considerado habilitado por certificado de capacitação
do INEA, utilizando-se de informações e bases necessárias fornecidas por órgãos
oficiais (RIO DE JANEIRO, 2013b).
Em resposta à Lei nº 6.312/2012 e à Resolução CONEMA nº 50/2013, a
Procuradoria do INEA elaborou o Parecer GC nº 86/2014 arguindo pela
inconstitucionalidade desses atos normativos. Esse Parecer menciona a discordância
de algumas concessionárias de distribuição energia do Estado do Rio de Janeiro, que
entraram com ação judicial para suspender os efeitos da lei e da resolução
(PROCURADORIA DO INEA, 2014).
Por conseguinte, o Parecer nº 02/2015 – CCSF analisou o caso concreto e
manifestou-se em favor da inconstitucionalidade da lei e resolução em questão,
mesmo que por motivos diferentes dos apontados pelo INEA. Esse documento veio a
recomendar a edição de legislação para suprir as falhas existentes (PROCURADORIA
GERAL DO ESTADO, 2015).
Por fim, em 2015 foi criada a Resolução INEA nº 132, normativa atualmente em
vigência, alterando a Resolução nº 55/2012. As alterações observaram a nova
repartição de competências estabelecida pela Lei Complementar 140/2011, o novo
Código Florestal e o Parecer nº 02/2015 – CCSF. As alterações concretizadas pela
Resolução nº 132 abriram a possibilidade de outros órgãos, além do INEA,
manifestarem-se e emitirem as certidões ambientais de que trata a Resolução nº 55
(INEA, 2015b).
No mesmo ano, a Resolução Normativa nº 670/2015 aprimorou a alínea “d” do
inciso II do artigo 27 da Resolução ANEEL nº 414/2010, passando a vigorar a seguinte
redação (ANEEL, 2015a):
Art. 27. Efetivada a solicitação do interessado de fornecimento inicial, aumento ou redução de carga, alteração do nível de tensão, entre outras, a distribuidora deve cientificá-lo quanto à:
35
[...] II – necessidade eventual de: [...] d) apresentação de licença ou declaração emitida pelo órgão competente quando a unidade consumidora ou a extensão de rede sob a responsabilidade do interessado, incluindo as obras de antecipação de que trata o art. 37, ocuparem áreas protegidas pela legislação, tais como unidades de conservação, reservas legais, áreas de preservação permanente, territórios indígenas e quilombolas, entre outros.
Nesse contexto, Pinto (2003), em artigo publicado pela Consultoria Legislativa
do Senado Federal, analisou o papel das distribuidoras no que tange à consolidação
de ocupações ilegais. Segundo o autor, o fornecimento de energia elétrica facilita a
estabilização os assentamentos de forma irreversível, contribuindo até mesmo para
sua expansão, ao ponto que propicia ligações clandestinas, os chamados “gatos”,
utilizando-se das redes existentes que atendem oficialmente a imóveis regulares.
Dessa forma, seria o controle do acesso à energia elétrica a forma mais factível para
conter os loteamentos ilegais.
Na prática ocorre que as distribuidoras se veem impedidas de prestar seus
serviços de maneira imediata pela não apresentação, por parte dos solicitantes, de
licenças ou outros documentos de caráter autorizativos emitidos pelo poder público,
quando as redes ou as unidades consumidoras encontram-se em áreas ambientais
protegidas (PACHECO, 2014b).
36
3. DISCUSSÕES E RESULTADOS
Competência para Autorizar Intervenção em APP
Um tema que vem gerando inúmeras dúvidas é a competência para autorizar
a intervenção em APP. Alguns municípios do Estado vêm se negando a emitir tal
autorização, alegando que essa seria de responsabilidade do órgão estadual.
Indubitável é a possibilidade de se autorizar nessas áreas as obras de infraestrutura
destinadas às concessões e aos serviços públicos de energia, de acordo com o regime
instaurado pelo Código Florestal. No âmbito Estadual, a Resolução CONEMA nº
83/2018, art. 3º, veio a reconhecer ainda a instalação de poste de rede de energia
elétrica como atividade eventual e de baixo impacto, reforçando a possibilidade
prevista na Lei nº 12.651/2012.
O Novo Código Florestal instaurado em 2012 deixou uma lacuna ao não se
referir ao regime de competências para autorizações em áreas de preservação
permanente, o que fora expressamente determinado pelo código anterior, Lei nº
4.471/1965. Por outro lado, a lei atualmente vigente foi feliz ao condicionar qualquer
intervenção em APP, independente de supressão, ao órgão ambiental competente,
englobando também áreas não cobertas por vegetação, mantendo o entendimento
disposto no Decreto nº 5.975/2006, art. 19, parágrafo único (BRASIL, 2006a).
Cabe ressaltar que a Resolução CONAMA nº 369/2006, art. 4º, caput (BRASIL,
2006c), que definira a competência para autorizar intervenção ou supressão de
vegetação em APP como sendo do órgão ambiental (i) estadual em casos de área
rural e (ii) municipal com anuência prévia do órgão estadual em casos de área urbana,
teria sido tacitamente revogada, conforme Milaré (2015), veja-se, pois:
[...] conclui-se que toda a Res. CONAMA 369/2006 encontra-se atualmente revogada, sendo que o regime jurídico de autorização para fins de intervenção ou supressão de vegetação em área de preservação permanente, nos casos de interesse social, utilidade pública e baixo impacto ambiental, encontra-se integralmente inserido na Lei 12.651/2012.
Não há o que se discutir quanto à competência para a emissão da autorização
para intervenção ou supressão de vegetação em APP decorrentes de licenciamento
ambiental. A Lei Complementar nº 140/2011 foi clara ao optar pelo licenciamento
ambiental uno, atribuindo ao órgão licenciador a análise de toda a conformidade
ambiental do empreendimento, inclusive no que tange ao regime de APP:
37
Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
§ 1º Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
§ 2o A supressão de vegetação decorrente de licenciamentos ambientais é autorizada pelo ente federativo licenciador.
A Resolução CONEMA nº 83/2018 se manifestou expressamente nesse sentido:
Art. 8º A intervenção em APP decorrente de licenciamentos ambientais é autorizada pelo ente federativo licenciador.
A discussão se torna pertinente para casos de empreendimentos ou atividades
de impacto ambiental insignificante; logo, não sujeitos ao licenciamento ambiental,
conforme enquadramento do SLAM.
O atual entendimento do INEA, explanado nos Pareceres nº GC 84/2015 e RFF
38/2016, é que a distribuição de competências nesses casos deve tomar como
fundamento o disposto na Lei Complementar 140/2011. Assim, como vê-se no
fluxograma proposto no Parecer RFF 38/2016, apresentado no Anexo, o primeiro
divisor seria a localização do imóvel em área rural, o que afastaria a competência
municipal.
Ora, se cabe aos municípios autorizar a intervenção ou supressão de
vegetação decorrentes de licenciamentos ambientais de sua responsabilidade,
independente se área urbana ou rural, por que não poderia ser incumbido também a
esses órgãos a autorização para esse tipo de intervenção de empreendimentos não
sujeitos ao licenciamento localizados inteiramente em área rural? Em tese, seriam
atividades menos complexas que as passíveis de licenciamento, não havendo a
necessidade técnica de invocar o Estado. Essa hipótese iria ao encontro dos objetivos
da descentralização do licenciamento, conferindo maior capilaridade e, por
consequência, agilidade no atendimento aos anseios da população. Obviamente essa
argumentação é válida para empreendimentos de impacto local, conforme definido na
Resolução CONEMA nº 42/2012, se aplicando à grande maioria dos projetos de
extensão de rede de energia elétrica.
Já nas áreas urbanas, a emissão de autorizações para intervenções em APP
são atribuições dos municípios, sendo as atividades sujeitas ou não ao licenciamento.
Ocorre que a possibilidade de se reduzir os limites de faixas marginais de proteção
estipulados na Lei nº 12.651/2012, desde que em zonas urbanas dos municípios e
38
que vistoria local realizada por pelo menos três servidores do INEA comprove
cumulativamente que a área se encontra antropizada, a longa e consolidada ocupação
urbana, a inexistência da função ecológica da FMP/APP e que a alternativa de
recuperação da área como um todo seja inviável pelos custos manifestamente
excessivos para a coletividade.
A delimitação dessas FMPs é originariamente uma atribuição do INEA,
podendo o procedimento de demarcação ser transferido aos municípios mediante a
celebração de convênios autorizados pelo Conselho Diretor do órgão estadual. Ocorre
que a grande maioria das municipalidades ainda não é conveniada para tal. Segundo
informações atualmente disponíveis no portal online do INEA, até 2013 apenas a
prefeitura do Rio de Janeiro havia firmado esse convênio.
Diante desse cenário, muitos municípios, mesmo que habilitados ao
licenciamento, segundo a Resolução CONEMA nº 42/2012, acabam por solicitar à
distribuidora que obtenha a demarcação e, por vezes, até a autorização do INEA para
a intervenção em APP. Nessas situações, com o intuito de diminuir a burocracia e a
morosidade nos processos, os órgãos municipais poderiam simplesmente considerar
os limites de APP previstos no Novo Código Florestal e autorizar as intervenções
necessárias às instalações de energia elétrica, por serem de utilidade pública. Isso
porque, mesmo que a construção de uma rede elétrica esteja prevista em faixa
marginal de proteção, o município pode e deve decidir por autorizá-la ou não, sendo
desnecessária e indiferente a demarcação pelo INEA de FMP inferior à APP.
O procedimento sugerido só poderia ser aplicado nas hipóteses de utilidade
pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas na Lei nº
12.651/2012. Para outros tipos de intervenção em APP em zona urbana, a
demarcação da FMP, reduzindo a APP, tona-se relevante. Pode ser que mesmo
dentro dos limites de APP do código Florestal, a intervenção esteja fora da FMP
demarcada, tornando-se passível de autorização. Ressalta-se que as APPs e as
FMPs, quando demarcadas, devem ser tratadas de forma unificada.
Por outro lado, os órgãos municipais, ao se depararem com solicitação para
autorizações de outros tipos de intervenções em APP em áreas urbanas consolidadas,
passíveis de redução da APP, se veem incapazes de se manifestar autorizando a
intervenção sem um posicionamento do órgão estadual quanto à largura da FMP, uma
vez que não são conveniados para delimitar tais áreas.
39
Desse modo, a emissão de autorizações, licenças ou certidões de regularidade
ambiental para construções localizadas em APP urbana acabam tornando-se
demasiadamente morosos, tendo em vista que o órgão ambiental municipal,
originalmente detentor da competência, não tem segurança para se manifestar sem
um parecer do INEA. É o que se pode ver na Figura 8, de trecho retirado do item
“Conclusão” do rito de “Parecer Técnico Sobre Instalação de Medidor de Energia”
criado por um município predominantemente urbano:
Figura 8 - Conclusão de Parecer Técnico Sobre Instalação de Medidor de Energia
Fonte: modelo aplicado em um órgão ambiental municipal, cuja identidade foi preservada.
Desse modo, o regime de competência para manifestação de
empreendimentos ou atividades não sujeitas ao licenciamento em APP,
especialmente em faixas marginais de cursos d’água, poderia ser revisto com o
objetivo de se ganhar maior agilidade, evitando a necessidade de envolvimento de
dois entes federativos distintos. Para tal, sugere-se o fluxograma adotado na Figura
9:
40
Figura 9 - Fluxograma sugerido pelo autor para definição de competências - FMP
Fonte: o autor
Competência para Manifestação Acerca de Unidade Consumidora
em Território Protegido Pela Legislação
A Resolução ANEEL nº 414/2010 condiciona o fornecimento de energia
elétrica, serviço público essencial à vida, à saúde e ao bem-estar da coletividade, à
prévia apresentação de licença ou declaração emitida pelo órgão competente quando
a unidade consumidora ocupar áreas protegidas pela legislação, tais como “unidades
de conservação, reservas legais, áreas de preservação permanente, territórios
indígenas e quilombolas, entre outros.” (ANEEL, 2015a). A Resolução INEA nº
55/2012, alterada em 2015 pela 132, é a normativa que regulamenta a emissão de
certidão ambiental de conformidade às normas ambientais a nível estadual no Rio de
41
Janeiro com o objetivo de respaldar as concessionárias de serviços públicos, cabendo
essa tarefa ao INEA, quando for de sua competência (INEA, 2015b).
Ambas resoluções não determinam de forma explícita o órgão competente pela
emissão do documento ambiental. A ANEEL, por não ter essa atribuição, apenas
indica a necessidade de o consumidor apresentá-lo à concessionária. O INEA, por
sua vez, definiu a legislação ambiental vigente, no caso a Lei Complementar nº
140/2011, como norte para a atribuição de competência.
Na prática, existem diferentes visões e entendimentos sobre o regime de
competências no que tange à emissão de licença ou declaração que viabilize o
fornecimento de energia elétrica, sendo recorrente a discussão entre os órgãos
ambientais municipais e o estadual.
Em 2016, a Gerência de Unidades de Conservação - GEUC, vinculada a
Diretoria de Biodiversidade e Áreas Protegidas – DIBAP do INEA consultou a
Procuradoria desse órgão, que emitiu a Circular Interna CI/INEA/DIBAP/Nº117/2016
com esclarecimentos para os casos de unidades de conservação estaduais e suas
zonas de amortecimentos, da qual lê-se, nestes termos (INEA, 2016):
[...] a competência para atestar a conformidade ambiental dos imóveis para o fornecimento de serviços públicos (por exemplo, ligação de luz), através de documento a ser apresentado pelo interessado às empresas concessionárias, será em regra do município, desde que estes estejam capacitados para o licenciamento.
No mesmo ano foi emitido também o Parecer RFF nº 38/2016, acerca da
interpretação da Resolução INEA nº 132/2015, o qual afirma que só há possibilidade
de se cogitar a existência de competência municipal ambiental se o município
apresentar órgão ambiental capacitado e conselho de meio ambiente, definindo um
fluxograma (Anexo) para melhor elucidar a temática (PROCURADORIA DO INEA,
2016).
Outras consultas acerca do tema foram feitas ao INEA, fatos que ensejaram o
Parecer NK nº 24/2018, conclusivo também pela competência supletiva do estado em
casos de municípios não habilitados ao licenciamento ambiental, de acordo com a
Resolução CONEMA nº 42/2012 (PROCURADORIA DO INEA, 2018).
O entendimento nesses casos é pela interpretação do licenciamento lato sensu,
ou seja, em seu sentido amplo, abrangendo não apenas a licença ambiental
propriamente dita, como também todos os instrumentos do SLAM. Todavia, esse
entendimento não é pacífico.
42
Existe entendimento no sentido de que uma unidade residencial e a ligação de
energia elétrica em si não são atividades potencialmente poluidoras, não havendo que
se falar em licenciamento ambiental. Nessa lógica, seria o município o ente dotado de
atribuição para emitir a certidão ambiental, mesmo que não habilitado ao
licenciamento. É o que se conclui a partir do posicionamento de técnicos do INEA, de
município não habilitado e do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro,
respectivamente, na Ação Civil Pública ajuizada em face de uma concessionária de
distribuição de energia, no âmbito do Inquérito Civil nº 025/19 (MPRJ, 2019):
não se mostra razoável compreender o simples procedimento de ligação/religação de energia, sobretudo dentro da área urbana consolidada do Município, como atividade passível de licenciamento ambiental [...] as ligações/religações de energia não são atividades propriamente ditas passíveis de licenciamento ambiental, mas se referem apenas ao fornecimento de serviço público essencial, que poderia perfeitamente ser autorizado pelo Município [...] não compreende a mera ligação/religação de energia elétrica, sobretudo na área urbana consolidada dos Municípios, como uma atividade potencialmente poluidora e, à luz da CF e das normas que a regulamentam, passível de licenciamento ambiental; Que, nestes casos, parece possível ao MPRJ que as autorizações ambientais para a prestação deste serviço público sejam emitidas pelo órgão ambiental municipal
De fato, essa discussão merece atenção. Até porque, na prática, o aplicativo
INEA Licenciamento, pelo qual o interessado no fornecimento realiza o
enquadramento da atividade a ser “licenciada”, prevê a opção de fornecimento de
serviços públicos. Entretanto, essa ferramenta não deixa claro qual o órgão
competente pela emissão do documento, endereçando o cidadão à superintendência
mais próxima ou ao órgão ambiental municipal, se for o caso. A Figura 10 apresenta
duas capturas de tela do aplicativo, que ilustram essa situação:
43
Figura 10 - Opção de fornecimento de serviço público – indefinição de órgão competente
Fonte: Aplicativo Licenciamento INEA.
Muitos municípios têm emitido certidões ou autorizações ambientais que não
atendem à finalidade de certificar a regularidade dos imóveis. A título de exemplo, a
Figura 11 mostra um trecho de documento que não se manifesta sobre a existência
de um rio ao lado do imóvel, sem citar também se a área está localizada em Unidade
de Conservação ou Zona de Amortecimento e a Figura 12 mostra trecho de certidão
de anuência com o nada opor para instalação de energia elétrica, cujas condições de
validade gerais não garantem que o imóvel está legal do ponto de vista ambiental. .
Em tese, a Resolução INEA não é obrigatoriamente aplicável aos municípios e a
Resolução da ANEEL não definiu o conteúdo que deve constar na licença ou
declaração a ser emitida pelo órgão competente, ficando obrigada a distribuidora a
proceder com a ligação de energia elétrica em imóveis possivelmente irregulares.
44
Figura 11 - Autorização que não certifica a regularidade ambiental
Fonte: documento emitido por um órgão ambiental municipal, cuja identidade foi preservada.
Figura 12 - Certidão de Anuência que não garante a regularidade ambiental
Fonte: documento emitido por um órgão ambiental municipal, cuja identidade foi preservada.
A intenção de se condicionar o fornecimento de energia à exigência de certidão
de regularidade ambiental é transformar as distribuidoras, comumente acusadas de
serem grandes loteadoras clandestinas e cúmplices de assentamentos ilegais, em
agentes de obstaculização às ocupações irregulares, tornando-as praticamente
45
fiscalizadoras e parceiras do Poder Público nesse sentido. Cabe ressaltar que o
fornecimento de energia elétrica por si só não é a principal causa dos impactos
ambientais, sendo a proteção ao ambiente mais eficaz caso o Poder Público, detentor
de Poder de Polícia, tivesse condições de exercer seu papel de fiscalizador,
impedindo as construções irregulares em áreas protegidas.
Ocorre que na prática o bloqueio é tamanho que a judicialização por parte dos
interessados no fornecimento é frequente, chegando em alguns casos a ser ajuizadas
ações civis públicas condenatórias, sendo a concessionária ré, acusada de adotar
procedimentos ilegais e obrigada a adequar suas posturas, por ferirem direitos dos
consumidores.
Todo esse cenário vem causando transtornos às concessionárias, as quais se
veem em um cenário de grande insegurança jurídica, e, principalmente, aos
consumidores, que se veem privados de um bem atualmente imprescindível para a
vida, a saúde e o bem-estar, que é a energia elétrica.
Não é raro que os procedimentos para a instalação dos padrões de energia
elétrica e para instalações de redes de energia serem ajustados diretamente entre
órgãos ambientais e a concessionária, por vezes envolvendo o Ministério Público,
tamanha a lacuna legal nesse sentido. Esses acordos geram procedimentos
diferentes a serem seguidos pela distribuidora nas diversas unidades de conservação
e zonas de amortecimento em sua área de concessão, aumentando a complexidade
para adesão aos mesmos, uma vez que não há uma regra geral bem definida a ser
seguida.
Assim, sugere-se uma nova revisão no procedimento instaurado pelas
resoluções INEA nº 55 e 132 para emissão da certidão ambiental, de forma que se
explicite de forma clara os órgãos competentes para cada caso. Além disso, o
procedimento hoje em vigência não está em perfeita consonância com a normativa da
ANEEL, uma vez que não atende integralmente a todas as situações previstas por
sua redação atual, como é o caso das reservas legais.
Se a preocupação com o cumprimento das normas ambientais existe com o
intuito de conservar as áreas especialmente protegidas por legislação, seria
interessante que os órgãos ambientais aproveitassem as vistorias realizadas para
verificar outras questões além da localização em relação a APPs e UCs, como a forma
de abastecimento de abastecimento de água e de esgotamento sanitário das unidades
46
consumidoras, já que essas apresentam um potencial de causar degradação
ambiental, principalmente em áreas sensíveis.
Em concordância com o Parecer GC nº 84/2015, sugere-se ainda que a
reformulação seja feita por meio de uma Resolução CONEMA, a fim de se definir um
procedimento único a ser aplicado não apenas ao órgão ambiental estadual, mas
também a todos os munícipios que porventura sejam considerados habilitados a emitir
tal documento.
Seria mais viável e célere aos consumidores que esse procedimento fosse
realizado pelos municípios. A maior capilaridade tende a diminuir a sobrecarga do
órgão estadual, uma vez que processar toda a demanda de pedidos de ligação de
energia elétrica e outros serviços públicos do Estado se mostra impraticável. Porém,
independentemente de qualquer entendimento acerca da definição do órgão
ambiental responsável pela emissão certidão de regularidade ambiental, há de se
garantir a existência de equipe técnica capaz de avaliar a viabilidade e os impactos
ambientais de construções localizadas em áreas protegidas pela legislação.
47
4. CONCLUSÕES
A União, os Estados e os Municípios têm o dever proteger o meio ambiente e
combater a poluição em qualquer de suas formas, possuindo autonomia para legislar
no que tange a essa obrigação. O arcabouço normativo que constitui a legislação
ambiental apresenta um elevado grau de complexidade envolvendo diferentes
regramentos a nível federal, estadual e municipal, em prol de regular a proteção de
diversos atributos ambientais expressivos.
A nível federal a Resolução CONAMA nº 237/1997, principal normativa que
definiu as atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, não contemplou o segmento
de distribuição de energia elétrica. O Sistema de Licenciamento Ambiental do Estado
do Rio de Janeiro por sua vez relacionou o serviço de utilidade pública de distribuição
de energia elétrica como efetivo ou potencialmente poluidor, sendo sujeito ao
licenciamento ambiental. Assim, existe regulamentação específica acerca do
estabelecimento de projetos de linhas de distribuição de energia elétrica.
A ANEEL, agência que regula o setor elétrico, definiu por meio da Resolução
nº 414/2010 a necessidade de apresentação de licença ou declaração para a extensão
de rede e também para a unidade consumidora quando essas ocuparem áreas
protegidas pela legislação, regulamentando não apenas as instalações de redes de
energia, como também o ponto de fornecimento de energia e as instalações do
consumidor final.
Nesse trabalho foi avaliado todo o contexto normativo ambiental que condiciona
a prestação de serviços de fornecimento de energia elétrica de uma distribuidora no
Estado do Rio de Janeiro, a qual vê-se em constante insegurança jurídica. A principal
razão que enseja essa situação é a complexidade das normas ambientais que tornam
árdua a definição de competências para a manifestação ambiental, seja para a
emissão de licenças, autorizações, certidões ou outros instrumentos do sistema de
licenciamento ambiental.
A Lei Complementar 140/2011 foi de fato um importante marco para a definição
de um regime de competências no que tange à cooperação entre as diferentes esferas
nas ações administrativas decorrentes da competência comum relativas à proteção
48
do meio ambiente. Entretanto, vê-se que essa norma não foi suficiente para resolver
de vez todos os conflitos de interpretação e aplicação das legislações ambientais.
Dessa forma, percebe-se que a definição de competências vem afetando
diretamente a agilidade na prestação do serviço de fornecimento de energia elétrica
em territórios especialmente protegidos, ao ponto que essa celeuma reduz a
eficiência, tornando morosos os processos que envolvem a manifestação dos órgãos
ambientais quanto aos projetos de redes de distribuição de energia elétrica. Ressalta-
se que, na grande maioria dos casos, os projetos da distribuidora em estudo são
classificados como de impacto baixo ou insignificante, não sendo a análise dos
impactos ambientais o grande motivador da morosidade.
Conclui-se pela necessidade de uma atualização na legislação ambiental
vigente para clarear as atribuições de cada órgão e prover maior agilidade na
manifestação dos órgãos ambientais, prezando-se pelo licenciamento/ autorização
ambiental uno, em conformidade com os prazos e procedimentos do licenciamento
ambiental. Cabe destacar que a revisão proposta não tem como intuito afrouxar ou
enfraquecer o licenciamento e a supremacia dos órgãos ambientais, mas sim torná-lo
mais ágil e eficiente.
Por ser a energia elétrica um bem indispensável e essencial à dignidade
humana a demora na prestação desse serviço é constantemente uma questão
judicializada. Em muitos casos, as sentenças sobrepõem o direito do consumidor à
proteção ao meio ambiente, obrigando-se a distribuidora a atender aos munícipes
independentemente da manifestação dos órgãos ambientais.
Assim, entende-se ser mais célere a atuação dos municípios de forma
descentralizada frente aos empreendimentos e atividades de impacto local. Porém,
não se pode deixar de garantir a capacitação desses órgãos, de forma a se assegurar
o cumprimento das leis e normas ambientais e a devida proteção ao meio ambiente.
Nesse ponto, seria interessante que os municípios se capacitassem e adquirissem
autonomia para licenciarem e se manifestarem acerca de atividades e
empreendimentos em seus territórios, com a presença de técnicos habilitados e em
número compatível com a demanda das ações administrativas a serem delegadas.
49
5. SUGESTÃO PARA ESTUDOS FUTUROS
Para trabalhos futuros, é sugerido que seja estudada e avaliada a forma com que
são licenciados/ autorizados as redes de energia elétrica em unidades de conservação
ou em suas zonas de amortecimento. Nessas áreas, por serem, em regra,
consideradas rurais, as redes de tensão superior a 1kV são sujeitas ao licenciamento
ambiental, conforme o SLAM. Considerando-se ainda a Resolução CONAMA nº
428/2010 e o art. 46 do SNUC, o procedimento aplicado a esse tipo de
empreendimento, que é de baixo impacto, torna-se tão burocrático quanto o aplicado
ao de significativo impacto ambiental com base em EIA/RIMA, com a necessidade de
manifestação em caráter autorizativo de órgão interveniente, além do órgão
licenciador. Desta forma, sugere-se avaliar se é suficiente apenas a autorização do
órgão gestor sem a necessidade do licenciamento ambiental propriamente dito.
50
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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414, 2010. Estabelece as Condições Gerais de Fornecimento de Energia Elétrica de Forma atualizada e consolidada.
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AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA - ANEEL. Manual de Controle
Patrimonial do Setor Elétrico - MCPSE. Anexo à resolução normativa nº 674, 2015b.
AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA – ANEEL. Resolução Normativa nº 842, 2018. “Procedimentos de Distribuição de Energia Elétrica do Sistema Elétrico Nacional - PRODIST, Módulo 1 - Introdução”.
ARAÚJO, S. C.. Competência em Matéria de Licenciamento Ambiental: do Conflito à Solução?. Revista da Faculdade de Direito, v. 34, n. 1, p. 499-538, 2013.
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BIM, E. F. ; FARIAS, T. . Competência ambiental legislativa e administrativa. Revista de Informação Legislativa, v. 52, n. 208, p. 203-245, 2015.
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51
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BRASIL. Lei nº 10.257, 2001. Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências.
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BRASIL. Lei Complementar Nº 140, 2011. Fixa normas, nos termos dos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora; e altera a Lei no 6.938, de 31 de agosto de 1981. [S.l.].
BRASIL. Lei nº 12.651, 2012. Dispõe sobre a proteção da vegetação nativa; altera as Leis nºs 6.938, de 31 de agosto de 1981, 9.393, de 19 de dezembro de 1996, e 11.428, de 22 de dezembro de 2006; revoga as Leis nºs 4.771, de 15 de setembro de 1965, e 7.754, de 14 de abril de 1989, e a Medida Provisória nº 2.166-67, de 24 de agosto de 2001; e dá outras providências.
BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade. Instrução Normativa nº 07, 2014. Estabelece Procedimentos do
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RIO DE JANEIRO. Lei Nº 5.101, 2007. Dispõe sobre a criação do Instituto Estadual do Ambiente - INEA e sobre outras providências para maior eficiência na execução das políticas estaduais de meio ambiente, de recursos hídricos e florestais.
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RIO DE JANEIRO. Decreto nº 42.159, 2009b. Dispõe sobre o Sistema de Licenciamento Ambiental -SLAM e dá outras providências.
RIO DE JANEIRO. Decreto nº 42.356, 2010a. Dispõe sobre o tratamento e a demarcação das faixas marginais de proteção nos processos de licenciamento ambiental e de emissões de autorizações ambientais no Estado do Rio de Janeiro e dá outras providências.
RIO DE JANEIRO. Decreto nº 42.484, 2010b. Disciplina a transferência do procedimento de demarcação da faixa marginal de proteção de lagos, lagoas, lagunas e cursos d´água estaduais aos municípios e dá outras providências.
RIO DE JANEIRO. Lei nº 6.312, 2012a. Institui o Documento de Enquadramento Urbanístico e Ambiental – DEUA a ser apresentado ao consumidor pelas prestadoras de serviços públicos no Estado do Rio de Janeiro.
RIO DE JANEIRO. Conselho Estadual de Meio Ambiente. Resolução CONEMA nº 42, 2012b. Dispõe sobre as atividades que causam ou possam causar impacto ambiental local, fixa normas gerais de cooperação federativa nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente e ao combate à poluição em qualquer de suas formas, conforme previsto na Lei Complementar nº 140/2011, e dá outras providências.
RIO DE JANEIRO. Lei nº 6.442, 2013a. Dispõe sobre a incorporação nos planos diretores dos municípios fluminenses dos documentos do Estado do Rio de Janeiro sobre estudos e mapeamentos de áreas de risco.
RIO DE JANEIRO. Conselho Estadual de Meio Ambiente. Resolução CONEMA nº 50, 2013b. Estabelece procedimentos vinculados à elaboração do Documento de Enquadramento Urbanístico e Ambiental - DEUA e respectivo modelo padrão a ser adotado pelas prestadoras de serviços públicos no Estado do Rio de Janeiro.
RIO DE JANEIRO. Decreto nº 44.820, 2014. Dispõe sobre o Sistema de Licenciamento Ambiental -SLAM e dá outras providências.
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RIO DE JANEIRO. Decreto nº 45.482, 2015a. Altera o Decreto Estadual nº 44.820, de 02 de junho de 2014, e dá outras providências.
RIO DE JANEIRO. Conselho Estadual de Meio Ambiente. Resolução CONEMA nº 69, 2015b. Estabelece procedimento simplificado para o licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos de baixo impacto ambiental no âmbito do Estado do Rio de Janeiro.
RIO DE JANEIRO. Conselho Estadual de Meio Ambiente. Resolução CONEMA nº 83, 2018. Regulamenta o disposto no art. 3º, X, "k", da Lei Federal nº 12.651/2012, estabelecendo outras ações ou atividades reconhecidas como eventuais e de baixo impacto ambiental, e dá outras providências.
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ANEXO
Fonte: Parecer RFF 38/ 2016.
