Evolución de las políticas públicas para la AFCI

en el MERCOSUR Ampliado Período 2004 – 2018

XXX REAF

12 DE JUNIO DE 2019

Álvaro Ramos

PRESENTACIÓN

Los Estudios ofrecen a COPROFAM:

Un panorama actualizado del estado de situación de las Políticas Públicasdiferenciadas para la AFCI en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú yUruguay;

Su proyección a nivel regional, correlacionándolas con la evolución de la agendade la REAF en el período 2004-2015;

La información sistematizada con la cual analizar aún dentro de las limitacionesde la información disponible, los resultados de las políticas; confrontarlos con lasopiniones de la dirigencia de la AFCI;

El Análisis de los resultados del diálogo político mantenido por casi 15 años anivel de la REAF.

CONSTRUIR UNA NUEVA AGENDA DE PROPUESTAS PARA EL DIÁLOGO POLÍTICO

POLÍTICAS PÚBLICAS VIGENTES que se quieran preservar, ampliar y/o profundizar

NUEVAS POLÍTICAS PÚBLICAS que se identifiquen como necesarias a partir de vacíos o a partir de nuevas necesidades, situaciones y realidades a atender

POLÍTICAS PÚBLICAS DIFERENCIADAS para la AF, articuladas a una “AGENDA CONTEMPORÁNEA e INTERNACIONAL”

LIMITANTES DEL ESTUDIO

Los informes tuvieron un alcance nacional, pero no analizaron en detalle, políticaslocales, municipales, estaduales o provinciales. Esta es una limitante mayor enpaíses con constituciones federales y aún en aquellos con gestión presupuestaldescentralizada.

Hay al menos tres tipos de políticas que impactan en el desempeño de la AFCI y queno han sido fácilmente identificables, ni cuantificables: (i) las políticas fiscales eimpositivas; (ii) las de inversión en infraestructura, especialmente si corresponden aEstados, Provincias y/o Municipios; (iii) las políticas de protección social, comolas transferencias.

LIMITANTES DEL ESTUDIO

La revisión documental estuvo principalmente focalizada en los Ministerios de Agricultura.

La Información recabada de fuentes dispersas, no sistematizada, presenta registros superpuestos e inconsistentes entre sí.

Sistemas de presupuestación sectoriales y desarticulados entre sí, no facilitan una visión sistémica.

Faltan de evaluaciones rigurosas, periódicas, de la aplicación de políticas e Instrumentos.

INVISIBILIDAD ESTADÍSTICA / CONFUSIÓN / INEXACTITUD estadística de la AFCI. Inconsistencias entre Censos, Encuestas de Hogares y Registros, por falta de coherencia en las fórmulas y mecanismos para levantar y procesar la información a campo y para su procesamiento.

Discontinuidad institucional y de funcionarios responsables en los países

CONTEXTO

Evolución del Contexto Reciente

2000 – 2004: Etapa pre – REAF (proyectos sin políticas o desacopladosde ellas, impacto acotado, reducido y sin sostenibilidad

2004 – 2014: Consolidación de la REAF y de las PP AF (proyectos comoherramientas o instrumetos de las políticas)

2014 – 2018: Cambios en los contextos nacionales y regionales (menorcapacidad de inversión, endeudamiento y proyectos con dificultades de implementaión)

2018 – 2019: Confirmación de los cambios (Amenazas y Oportunidades)

AGRICULTURA FAMILIAR

MUCHO MÁS ALLÁ DE UN NOMBRE

El concepto / categoría de AF es:

ES UNA “CONVENCIÓN”, que refleja situaciones, vínculos sociales, económicos, culturales, cívicos y comportamientos individuales y sociales

INCLUYENTE – Abarca diversas situaciones y estados, localizaciones y relaciones con los factores de producción, el Estado y la sociedad, orígenes étnicos y raciales (heterogeneidad y tipología)

AMPLIO, DIVERSO Y ABARCATIVO, en cuanto a tipo de población rural que haceparte de a categoría (heterogeneidad y tipología)

EN EVOLUCIÓN – No es estático y sufre alteraciones con los cambios en los contextos particulares

El hábito no hace al monje, pero… ayuda a reconocerlo

La AFCI es sector socio – económicosujeto de políticas diferenciadas y activas

incentivo e inclusión productiva

(i) inversiones en bienes y servicios públicos;

(ii) infraestructura;

(iii) subsidios allí donde la actividad económico / comercial y el nivel de competitividad lo ameriten;

(iv) créditos apropiados para inversiones y capital de trabajo;

(v) otros servicios financieros, como seguros de clima y renta;

(vi) políticas que faciliten el acceso de la AFCI a servicios de trazabilidad/ diferenciación / certificación/ sello, para mejorar las oportunidades de comercio de productos de la AFCI.

RESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL EN LA ATENCIÓN A LA AF

DISEÑO Y APLICACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA LA AF

MINISTERIOS DE AGRICULTURA - “necesarios, pero no suficientes”

MINISTERIOS DE DESARROLLO SOCIAL – “con competencias con conocimientoparcial sobre la ruralidad”

OTROS MINISTERIOS – con competencias parciales

GOBIERNOS LOCALES - con competencias parciales

MATRIZ DE POLÍTICAS

ARTICULACIÓN DE ACCIONES, INSTRUMENTOS Y RECURSOS

MATRIZ

HALLAZGOS DE LOS ESTUDIOS

No es que falten políticas;

las hay, pero las que hay no llegan plenamente a los destinatarios

DIFICULTADES EN LA APLICACIÓN

Deficiente focalización:• Concentración de recursos en atención a los AF con mejor desempeño.• Quienes tienen más capacidad llegan más rápidamente y con mayor facilidad a

los recursos, y ello profundiza la brecha de pobreza y exclusión.Erosión de los recursos:• Diversos programas y proyectos, los “consumen” en las estructuras técnicas y

administrativas de las instituciones.Carencias de información:• Sobre la forma en que los Estados organizan el presupuesto nacional y la

manera de dar seguimiento a su ejecución real, limita las posibilidades deincidencia que permitan mejorar el aprovechamiento de recursos yapresupuestados y proponer ajustes.

DIFICULTADES EN LA APLICACIÓNInversiones públicas:• No se deciden en consideración de la demanda de la AF, (rutas, caminos, vías

férreas, obras de riego, electrificación, conectividad celular).• No se coordinan con las inversiones públicas de uso privado.• Con el financiamiento de las actividades generadoras de ingresos.

Invisibilidad estadística de la AF:

• Se mantiene aún hoy, una gran invisibilidad estadística de la AF, ya que enpocos casos (países), los censos agropecuarios o las encuestas, contemplan ellevantamiento de información específica respecto de las unidades productivasfamiliares.

• En la mayoría los países analizados, donde funcionan los registros de la AF,éstos no hacen parte del “sistema estadístico nacional” y en muchos casos sonmal manejados o gestionados.

• No es el caso de Uruguay y Brasil, por ejemplo.

En el período que va entre 2004 y 2018, hay tres paísesque se despegan en cuanto a:

• ordenamiento, • vigencia, • respaldo jurídico / institucional, • recursos disponibles para las políticas públicas vigentes • funcionamiento como “un sistema” articulado

BRASIL

CHILE

URUGUAY

FECHA, REUNIÓN Y LUGAR RECOMENDACIÓN/ES ELEVADAS AL GMC 2005 – IV REAF - Montevideo Bases para una política de seguro

Bases para una política de financiamiento Bases para una política de género

2006 - V REAF – Buenos Aires Bases para la integración y facilitación del comercio de los productos de la AF 2007 – VII REAF - Asunción Directrices para el reconocimiento e identificación de la AF en el MEROCOSUR 2008 – IX REAF – Buenos Aires Directrices para la igualdad de género en las políticas públicas para la AF 2008 – X REAF – Río de Janeiro Directrices para la elaboración de políticas diferenciadas de financiamiento para la AF 2009 – XI REAF – Asunción Directrices para una política de Gestión de Riesgos y Seguro Rural para la AF 2009 – XII REAF - Montevideo Recomendación sobre Políticas Fundiarias y Acceso a la Tierra

Recomendación sobre financiamiento para la AF 2010 – XIII REAF – Mar del Plata Proyecto de Memorándum de Entendimiento para la administración financiera del FAF 2012 – XVIII REAF – Caxias do Sul Reconocimiento mutuo de los Registros Nacionales Voluntarios de la AF en el MERCOSUR 2013 – XX REAF - Caracas Recomendación para la aprobación del “Año Internacional de la Agricultura Familiar 2014” 2017 – XXVI REAF – Buenos Aires Proyecto de Recomendación sobre Asistencia Técnica y Extensión Rural para la AF 2017 – XXVII REAF - Florianópolis Políticas Públicas para las Juventudes Rurales

Políticas contra la Violencia de Género en el medio Rural

Temas que pasaron por la REAF y se transformaron en recomendacionespara los gobiernos del MERCOSUR

Temas de políticas públicas y frecuencia con la que aparecen en la REAF

Políticas de Género para la AF y temas vinculados, como el Programa Regional de Género, Violencia contra la Mujer en el medio rural. Acceso y tenencia de la tierra. Reforma Agraria, Gobernanza responsable de la tierra. Medio Ambiente y Gestión de Riesgos- Seguro Agrícola. Cambio Climático, adaptación, mitigación y construcción de resiliencia. Juventud Rural. Políticas de afincamiento para la Juventud Rural. Definición de “Agricultura Familiar” Registros Nacionales Voluntarios. Compras Públicas. Sello de la AF Políticas y directrices para el Financiamiento de la AF. Seguridad Alimentaria y Nutricional – Soberanía Alimentaria Cooperativismo en la AF y políticas de estímulo al Asociativismo Cadenas de Valor Inclusivas Bio diversidad – Producción Orgánica – Agroecología – Semillas Nativas – Conocimientos Ancestrales Cooperación Técnica, Cooperación Sur/Sur e intercambios Facilitación de Comercio, Negociaciones Internacionales Agrícolas

MODELOS

La AFCI es el sistema productivo que involucra a mayor cantidad de población rural, significando un estimado de 8:300.000 Unidades Productivas Familiares o sea algo más de 30:000.000 de personas en los siete países.

El modelo de agricultura comercial - agroexportador es el dominante en los 7 países

El modelo agroexportador, está sólidamente instalado en la sociedad y en las economías de todos los países analizados, además está en expansión, en todos ellos.

El modelo de agricultura comercial – agroexportador, está respaldado por un conjunto de políticas públicas de inversión, consistentes y sostenidas a lo largo del tiempo. Es un modelo “competitivo” con el cual los países del MERCOSUR, que en conjunto representan la tercera parte de las exportaciones mundiales, se insertan en el mercado global de Alimentos.

Los 7 países estudiados forman parte de una región netamente exportadora. Produce muchos más alimentos y productos agro – forestales, que lo que es capaz de consumir. Son estos productos los que inciden en la balanza comercial de los países y en la generación de divisas e ingresos fiscales, tanto en el proceso de producción como de industrialización y de comercialización.

La mayor parte de los rubros/productos producidos por el modelo agroexportador Comercial, son commodities y hacen parte de “cadenas de valor internacionales”.

En casos como los oleaginosos, la celulosa, los jugos de fruta, fruta fresca, la carne vacuna, ovina, la carne aviar, porcina, los lácteos, el azúcar, el café, las empresas agrícolas comerciales, hacen parte de la cadena de valor nacional, industrializando y agregando valor a varios productos que se exportan.

En general hay sectores de la AFCI que están integrados a cadenas de valor nacionales, para mercado interno o exportadoras, mediante el sistema de “cultivos contratados”.

Es el tipo de AFCI más capitalizado, y en algunos casos y momentos, también el segundo escalón, con menor grado de capitalización, vendedor de excedentes y con presencia esporádica en los mercados.

En los siete países se repite un modelo dicotómico de una agricultura comercial orientada a las exportaciones, y una AFCI orientada hacia los mercados internos.

A pesar que la AFCI produzca rubros exportables (cosa que ocurre regularmente), tiende a orientarse al mercado local, porque tiene graves problemas de inserción comercial, que no han sido solucionados aún, ni por las políticas, ni por las acciones de la propia AFCI. La aparición del Cooperativismo de la AFCI y/o el Asociativismo como herramienta de inserción, es una prueba de ello y una solución potencial y real.

Lo anterior no ocurre por una distribución “natural” de los roles la partición de Mercados, por modelo de producción, es consecuencia de que hay limitaciones importantes en la construcción de los canales comerciales propios y/o en las políticas que apoyen a la AFCI, en la participación en otros canales comerciales.

Las políticas públicas de apoyo a la inserción de la AFCI a las cadenas de valor exportadoras, por lo general son débiles, inconsistentes, sin continuidad en el tiempo, parciales y subordinan al AFCI a los intereses de los eslabones superiores de la cadena, sin tomar en cuenta el diferencial de puntos de partida.

En general las políticas públicas han buscado que ambos modelos coexistan y de hecho así ocurre, aunque claramente uno es dominante sobre el otro, en todos los aspectos (acceso a factores de producción – tierra y trabajo, entre otros), no obstante en la mayoría de los casos la coexistencia está plagada de tensiones.

INSTITUCIONALIDAD

2004 -2018

Las políticas diferenciadas para la AFCI - EN GENERAL - salvo Brasil, Chile yUruguay, son un conjunto desarticulado de herramientas, que se aplican muchasveces en forma desordenada y sin una adecuada planificación, articulación en el tiempo y en los territorios.

Existe una visión y un diseño de las políticas e instrumentos, por parte de losMinisterios de Agricultura, mucho más vinculada a las políticas verticales por rubro deproducción que a una matriz de políticas e instrumentos (verticales y transversales),funcionando como un SISTEMA.

La focalización en la identificación de los AFCI destinatarios de las políticas es muyimperfecta, en los hechos casi que no existe. Salvo en Brasil (DAP), Chile mediante losprogramas direccionados de INDAP, Uruguay a través de la DGDR y el Registro.

Por otro lado en otros países la falta de rigurosidad y continuidad, en los criterios deatención y asignación de los recursos, es la práctica más común.

Un problema reiterado son las “brechas de acceso” a los instrumentos y los recursos, por parte de los destinatarios de los mismos. Puede ser por (a) falta información y/o difusión sobre su existencia; (b) diseño inadecuado de los instrumentos, en función de lascaracterísticas socio-económicas de los agricultores; (c)

Lo anterior es causa de ineficacia de las políticas.

Suele generar un aprovechamiento de las políticas, sus instrumentos y sus recursos, en productores capitalizados, que incluso hacen parte de la agricultura comercial y del sector agroexportador.

También una concentración de los recursos y de los servicios en aquellos AFCI, más preparados o con mejores condiciones de desempeño productivo / comercial / económicoy aún social, con lo cual se profundiza la brecha de pobreza y exclusión.

La erosión de los recursos que deberían llegar al AFCI a través de sus diversos programas y proyectos, se consumen en gran medida en las estructuras técnico, burocrático – administrativas de las instituciones.

A pesar de la existencia en casi todos los países analizados de definiciones conceptuales / políticas respecto de la AF/AFC/AFCI, persisten debates y ambigüedades, respecto de las competencias institucionales para este sector.

Estas derivan de la heterogeneidad intrínseca del concepto y su variada tipología.

En general los Ministerios de Agricultura, sienten que las tipologías de AF capitalizadoso semi capitalizados (en transición), con acceso permanente o regular a los mercados y aún esporádico (excedentes), son parte de su población objetivo. En cambio las Tipologías de productores más vulnerables o pobres, se los asigna a los Ministerios de Desarrollo Social,

Esto en sí mismo no sería un problema si hubiese – cosa que no ocurre – una articulación efectiva entre los programas de Protección Social (transferencias) y los de Inclusión Productiva (subsidios a la producción, la inversión, créditos, asistencia técnica).

En general ambos tipo de programas funcionan como compartimentos estancos.

Los trabajos muestran que (en el período considerado), HAY importantes recursos presupuestales para la AFCI, destinados a su desarrollo productivo-comercial, lo cual indica que se le atiende desde una perspectiva económica.

Las herramientas y coberturas presupuestales asignadas por ejemplo por el PRONAF (Brasil), INDAP(Chile), INTA/DIPROSE (Argentina), DGDR (Uruguay), muestran una orientación clara en ese sentido.

Conviene ENFATIZAR, que más allá de su diversa tipología, la AFCI es un conjunto de población o un sector con un claro comportamiento y resultado económico, a partir de la producción agrícola/ganadera de alimentos, la generación de ingresos, y de empleo genuino y decente en el medio rural.

LAS PALABRAS IMPORTAN, en la percepción política

Situación relativa entre los países analizados, de las políticas diferenciadas

para la AFMás frecuentes:

• Políticas orientadas a apoyar la formalización de los derechos de tenencia y la regularización de los títulos de propiedad de la tierra y seguridad jurídica a la tenencia de la tierra en sus diferentes formas.

• Políticas de investigación C&T, destinadas a atender las necesidades de la AF, • Políticas de Asistencia Técnica y Extensión• Políticas de asistencia financiera, créditos para el financiamiento de

inversiones y capital de trabajo (a nivel individual de los productores y/o a nivel de sus organizaciones).

• Políticas de apoyo al asociativismo / cooperativismo para mejorar las posibilidades de acceso a mercados.

• Políticas de apoyo a la diferenciación de productos por medio de sellos, y con políticas de apoyo a su participación en mercados institucionales locales y nacionales (compras públicas).

• Políticas que atienden necesidades particulares de las mujeres y los jóvenes rurales.

Situación relativa entre los países analizados, de las políticas diferenciadas

para la AFMenos frecuentes o inexistentes:

• Políticas de reforma agraria activas y créditos para la adquisición de tierraspor parte de la AF.

• Seguros para la AF que cubran los riesgos climáticos y/o los riesgos de precio(ingreso).

• Políticas para responder a los efectos del cambio climático a través sistemasde producción resilientes.

• Políticas para remunerar la prestación de servicios ambientales por parte delsector.

• Políticas orientadas a apoyar el desarrollo de alianzas público-privadas quecontribuyan a la articulación de inversiones públicas y privadas para facilitarla inserción competitiva de la AF en cadenas de valor.

Insuficiente información sobre las políticas de facilitación de comercio y acceso a mercados:

• Información sistemática sobre el comportamiento de losmercados.

• Información precisa y actualizada sobre las regulaciones ynormas sanitarias, fitosanitarias y de inocuidad, que habilitan laparticipación de los AF en los mercados, dando garantías a losconsumidores.

• Orientaciones técnicas de cómo aplicarlas a los procesos deproducción.

• Limitadas las políticas de financiamiento (inversión) para laadecuación de las condiciones necesarias para que los AF,puedan cumplir los requisitos de formalización y normassanitarias-bromatológicas .

• Participación activa y permanente en los procesos denegociación comercial y apertura de mercados

Los problemas:

El mayor problema encontrado en los 7 países analizados, no es tantode inexistencia de políticas (al menos hasta 2018), como su vigenciareal, dotaciones presupuestales reales, efectividad en su aplicación,oportunidad y pertinencia.

El debilitamento institucional. Rotación de funcionarios.

La falta de prioridad de la AF y del desarrollo de los territorios ruralesen los planes de inversión.

La vuelta a las políticas sectoriales, exclusivamente de mercado y almismo tiempo a las políticas compensatorias, en formadescoordinada

La falta de coordiación y articulación institucional

LAS PROPUESTAS

Ratificar a la AFCI como un sector socio – económico, sujeto de políticas diferenciadas y activas, de incentivo e inclusión productiva a partir de:

(i) inversiones en bienes y servicios públicos;

(ii) infraestructura;

(iii) subsidios allí donde la actividad económico / comercial y el nivel de competitividad lo ameriten;

(iii) créditos apropiados para inversiones y capital de trabajo;

(iv) otros servicios financieros, como seguros de clima y renta;

(v) políticas que faciliten el acceso de la AFCI a servicios de trazabilidad/ diferenciación / certificación/ sello, para mejorar las oportunidades de comercio de productos de la AFCI.

Favorecer la inserción comercial de la AFCI en los diferentes espacios comerciales:

(i) mercados privados, facilitando los encuentros, el clima denegocios equilibrado;

(ii) mercados institucionales a nivel local, nacional;

(iii) mercados regionales e internacionales, facilitando a la AFCI para el acceso a los mismos, tanto en el cumplimiento de las normativas vigentes en materia sanitaria, fitosanitaria, inocuidad alimentaria, y otros requisitos exigidos por los mercados compradores.

Políticas de estímulo y alianzas público - privadas y privadas – privadas, asociándose a través de sus organizaciones cooperativas, para cumplir una o varias funciones en cadenas de valor competitivas, con base a sistemas de producción sustentables en materia económica, ambiental y social.

Políticas que faciliten el acceso al sistema financiero, con diferentes modalidades de apoyo de parte del sector público, de manera de apalancar los recursos presupuestales, con otras fuentes de recursos, no necesariamente públicos.

El apoyo a la juventud rural para su mejor capacitación e inserción laboral en el medio rural, aportando conocimientos sobre nuevas formas de producción, organización de la gestión, comunicaciones, etc., aprovechando los cambios tecnológicos que pueden ser adoptados con mayor dinamismo por parte de las nuevas generaciones.

El desarrollo de alianzas público-privadas, complementando instrumentos (recursos) de las políticas públicas con actores comerciales-industriales, comprometidos con el desarrollo rural, en términos equilibrados de distribución de la renta entre los diversos actores de las cadenas de valor.

Sistemas de ATER renovados multidisciplinarios, orientados a transferir tecnologías adecuadas, de producción y de procesos productivos, agroindustriales y comerciales. Promover el asociativismo y el cooperativismo como herramienta de desarrollo e inserción comercial para la AFCI. Crear capacidades a nivel de la dirigencia y de los productores individuales.

Políticas públicas orientadas a crear y consolidar espacios de diálogo de políticas públicas a nivel local municipal y/o estadual / provincial, que permitan articular recursos públicos, privados y sobre todo llegar con bienes y servicios públicos, en forma efectiva y oportuna.

Eliminar las brechas de acceso a las herramientas y los recursos, mediante la activa participación de las organizaciones sociales y económicas de la AFCI, en la implementación de las políticas públicas y en la distribución de recursos públicos a sus asociados, beneficiarios de éstas.

Reducir la erosión de los recursos asignados a los proyectos y programas de apoyo a la AF y el DTR, reduciendo el porcentaje de los recursos que se gastan en las estructuras técnico/burocráticas, sin generar productos concretos a los beneficiarios.

Terminar con la invisibilidad ESTADÍSTICA de la AFCI en la mayoría de los países, consolidando los Registros Nacionales y haciéndolos compatibles con los censos y encuestas, para focalizar mejor las políticas, los instrumentos y los recursos.

Evitar los “compartimentos estancos” entre los Ministerios de Agricultura y los de Desarrollo Social, articulando las políticas de transferencias y protección social, con las de inversiones para la inclusión productiva, en poblaciones que necesariamente deberán, mejorar sus condiciones de vida, ingresos y salir de la pobreza.

Que las políticas públicas, reconozcan y vinculen en sus estrategias,instrumentos y asignación de recursos, el papel de la AFCI con: (a) la SeguridadAlimentaria y Nutricional en todos sus aspectos; (b) la conservación de losrecursos naturales, especialmente de los ecosistemas frágiles, mediante unreconocimiento efectivo de sus servicios ambientales; (c) construir resilienciaal cambio climático en las comunidades rurales; (d) su incidencia en eldesarrollo de los territorios rurales, generando ingresos, empleo genuino ydecente y aumentando el producto local.

Articular las instituciones del sector público y ratificar y dar sostenibilidad a losespacios de diálogo regionales, sobre políticas públicas con las organizacionessociales representativas de la AFCI, entre ellos la REAF MERCOSUR.

MUCHAS GRACIAS