PAUL MAGNETTE: POLITIKI SUSTAV EUizdanje 2013.-str. 113-137.UvodU politikom sustavu kao to je EU vodstvo i legitimiet mogu biti samo kolektivni.Irsko ne Lisabonskom ugovoru 2008. God. dovelo do svojevrsne krize i pada podrke (ankete, uspjesi populistikih i ksenofobnih stranaka, alternativni drutveni pokreti...)Odbijanje Europe zapravo je kriza smisla. Integracija u poslijeratnom razdoblju dovoljno je jaka da izbjegne povratak nacionalnog osvetnikog duha, ali previe slaba da bi se postavili moralni i politiki temelji jednog pravog europskog projekta. Koritena taktika malih korka, a veliko trite postalo je temelj europskog civilnog drutva. Europska unija nije neka nova vlast izvan drava, nego je novo poprite europskih politikih sueljavanja, nain voenja politike meu dravama- de GaulleDrave usklauju svoje akcije zbog sve vee gospodarske i vojne meuovisnosti.Povijesni i politiki smisao Europe nije nailaenje nacija, nego nadilaenje meunarodnog poretka koji je od poretka imao samo ime. Ona je utoite za spas izmuenih nacija.Komunitarna metoda-za cilj ima objediniti politiko vodstvo, suzbiti hegemonistike tenje i uiniti moguim ako ve ne i izvjesnim, lojalno pregovaranje izmeu suverenih drava.

Federacija dravaUnija ili federacij drava ne dokida drave i ne podreuje ih, ve ih smjeta u mreu institucija, normi i naela obvezujui ih na drugaije ostvarivanje suvereniteta (nema dokidanja suvereniteta ve s nastoji zamijeniti arogancija i agresivnost sa suradnjom i arbiraom)Suverenitet odraz elje za kolektivnom samostalnouRousseau elio bih dakle da se nitko u dravi ne moe smatrati iznad zakona i da ga nitko izvana ne moe nametnutiUnutar drave- podvrgnuti svaki oblik vlasti vladavini zakonaIzvan drave- ne prihvatiti nikakav oblik prevlasti ili hegmonijeMogua samo dva naina ujedinjenja:1. KONFEDERACIJA proistekla iz meunarodnog ugovora sklopljenog izmeu suverenih drava u kojoj se sve odluke predstavnika vlada donose jednoglasno2. FEDERALNA DRAVA utmeljena na ustavu u kojoj se zakoni usvojeni od strane dvodomnog parlamenta primjenjuju izravno na graaneSrednji put - Oliver Beaud federalizam ne svodi federalizm na stvaranje federalne drave, ve ga definira kao moduse odnosa izmeu politikih identiteta zasnovanih na miroljubivoj suradnji, dogovaranjuu i pravnoj arbitrai-po uzoru na SAD kao federaciju; federalizam kao modus organizacije drave,a ne politika povezanost drava-Europa izabrala drugaiji put od onoga koji je doveo do nastanka federalne drave u Americi, Njemakoj ili vicarskoj slinosti: uspostava zajednikog trita u prvoj etapirazliitosti: EU nastala dugo vremena nakon oformljavanja europskih drava, postupno pribliavanje viestoljetnih drava nkoje imaju razvijenu nacionalnu svijest-EU na pola puta izmeu suverene autarhine drave (ne prihvaa nikakva nadnacionalna prava ili politika granienja) i federalne drave (stopljeni entiteti od kojih je nastala). Ona je integriranija od klasine meunarodne organizacije u pogledu meusuradnje i nametnutih pravila, ali svojim lanicama jami veu samostalnost od one koju imaju sastavnice federalne drave.-projkt europskog ustava- Rim 2004- razne bojazno od gubitka suvereniteta, strah od imperijaUnija je tvorevina njezinih drava, a ne entitet stvoren ex nihilo kojem duguje svoje ovlasti. Prihvaanjem institucionalne i pravne obveze koje podrazumijeva njihovo lanstvo u Uniji, drave bdiju nad ouvanjem svog suvereniteta (podjednaka politike teina za svaku dravu)Peat Lisabonskog ugovora kao potvrda ouvanja suvereniteta lanica Unije.

Poluparlamentarni reimGovorei o politikoj formi zakljuujemo da je EU hibridna tvorevina. Prvotno je poivala na suradnji meu vladama, sredite odluivanja bilo je Vijee ministara kao predstanitvo nacionalnih izvrnih vlasti. Akcije pojdinih vlada odvijale su se u okvirima nadnacionalnih institucija koje su bdijele nad pregooima i izvravanjem njihovih obveza.Kako se suradnja intenzivira ukljuuje se sve vei broj ne samo predstanika izvrne vlasti ve i diplomata, dravnih dunosnika, parlamentaraca i sindikalnih predstavnika.Danas su drave jo uvijek te koje jednoglasno donose odluke koje se tiu ustroja Unije (izmjene ugovora, proraunske odluke, nove suradnje, imenvanja...) one su te koje unutar Vijea ministara usklauju nacionalne politike i usvajaju zakonsk prijedloge Komisije dopunjene amandmanima od strane Europskog parlamenta. Komisija ima ulog koordinatora i posrednika u voenju europske politike i bdije nad ispunjavanju obveta koje su drave preuzele. Od 1979. od kada se bira na izravnim izborima Europski parlament postaje bitan imbenik odluivanja, preuzimanje stanovitih zakonodavnih ovlasti (formiranje i rguliranje unutarnjeg trita) mijnja se fizionomija politikog reima EU.Oblik mjeovite vlade- ispreplitanje glasova pojedninih vlada i utjecaja Komisije, reakcije Parlamenta i miljenja Odbora regija i Gospodarskog i socijalnog odbora, povjeravajui neovisnim agencijama samostalne regulatorne ovlasti, a Sudu pravde ulogu straara nad ugovorimaOblik meuvladine federacije Jean Louis Quermonne; u sreditu zbivanja ostaju nacionalne izvrne vlasti, ali postoji kompaktnost mehanizma suradnje i vrsti pravni i politiki okviri-barrosova komisija 2004 god dojam da se Unija pribliava parlamentarnij logici-zakonodavne rasprave koje podsjeaju na feredalni parlamentarizam, europarlamentarne rasprave nose snaniji peat stranakog sueljavanja nego prijeOblik poluparlamentarnog reima meuvladin sustav koji se postepeno parlamentarizira, slinosti s Weimarskom Republikom. Postoji prevlast drava u donoenju strukturnih odluka i usklaivanju politika i usvajanju zakona, ali tedencija ka parlamentarnom gibanju i ponaanju subjekataSupostojanjue dvaju razina vlasti- nain na koji se svakodnevno rguliraju odnosi izmeu Unije i njenih drava, te mehanizmi spreavanja i rjeavanja sukoba kao dio politike prakseStoer vlasti:Vijee ministara ( predstanik nacionalnih vlada) Europska KomisijaEuropski palament (usklaenost zakonodavstva)Europski sud (potivanje i podjednaka primjena prava)

POGLAVLJE 1- Europeizacij i njezine granice

Maastrichtski ugovor iz 1992. kao prekretnica u europskoj integraciji, proireno polje euopske suradnje, svjessnost graanina o europskom projektu i njegovom utjcaju (valuta, policija, pravosue, poljoprivreda, promet, industrija, migracijske pol, azil, znanost, kultura... No Unija nije toliko vanjska vlast koliko je to okvir unutar kojega vlade donose zajednike politike odluke.

Utemeljiteljski kompromisi

Mitologija o raskidanju sa suverenom dravom i eljom za ujedinjenje u EU potaknuto svjeu o strahotama dvaju Svjetskih ratova teko je odriva. Takvih je pristalica zapravo bilo veoma malo dok je veina ostala privrena suverenitetu svojih drava.-Alcidea de Gasperi - podrao europski projekt 1946.god. zbog elje za reafirmacijom uloge Italije unutar europskog i svjetskog poretka-Fernand Dehousse zauzimao se za integralni federalizam koji je smatrao rjeenjem za unutarnje i vanjske izazove Belgij-Robert Schuman prigrlio integraciju kada je imenovvan za ministra vanjskih poslova u Francuskoj i kada se morao posvetiti problemu nacionalne sigurnosti-Ernst Haas antifaizam, kranske vrijednosti i europsko jedinstvo kao sredstvo za iskupljenje Njemakih grijeha; njemaku se pokualo vazeati ali i onemoguiti joj ponovno stjecanje suvereniteta- mir se moe uiniti trajnim samo ako se dobro organizira-poticaj od SAD-a -osnivane brojne meunarodne orgnizacije NATO 1949. Zapadnoeuropska Unija 1954. Organizacija za Europsku ekonomsku suradnju 1948. Vijee Europe 1949.-Kao rezultat utemeljenje UN-a , nastanak GATT-a, MMF-a i Svjetsk banke-briga za ouvanje suvereniteta putem njegova ukljuivanja u meunarodnu suradnju

1. Velika politika i funkcionalizam Kompromisizmeu velikih politikih ambicija i postupnog modela U poetku meusobna suradnja po shemi klasine diplomacije, glavno tijelo tog razdoblja je Vijee Europe tradicionalne suprotnosti izmeu zemalja karolinke Europe (Fra, Njem, Ita i Benelux) sklonih suradnji i starih nacija atlantske obale (V. Brit i nordijske zemlje) metoda funkcionalne integracije Jean Monnet umjesto da se trai sveobuhvatna suradnja, bolje je da se ogranien broj partnera usredotoi na vrlo uska podruja iz takve filozofije proistekla 1951.god Europska zjednica za ugljen i elik 2. Politika i tehnokracija Potreba za uvrivanjem demokracije, jaanjem pravne kontrole i donoenja smjernica za politiko djelovanje Europska zajednica za ugljen i elik uspostavlja ravnoteu izmeu pristalica politikih metoda integracije i zagovornika tehnokracije Drave se stimuliraju da nadiu granice klasinog diplomatskog pregovaranja Na nestabilnost izbornih funkcija odgovaralo se kontinuitetom javne uprave, struni visokoobrazovani ekonomisti i inenjeri Monnet-ov komesrijat za plniranje studijsko i predlagako tijelo sastavljeno od eksperata i visokih dunosnika, visoka vlast kao nadzor onoga to rade politiri Visoka vlast i Komisija imaju nadnacionalan ali iskljuivo struan karakter3. Zajedniko trite i njegova regulacija Ideal - jedan gospodarski usta koji bi zajedniko trite rijeilo dravnih deformacija, a sucima u Luxembourgu povjerila ulogu uvara istoe trita Zajednica za ugljan i elik nije ba bila liberalna, cijene i proizvodne kvote regulirale vlade koje su odluivale i o spajanju i zatvaranju odreenih pogona, o protoku radne snage i o prekvalifikaciji radnika Rimski ugovori prvi u dugome nizu package dealova u kojima su zemlje prihvaale itav paket jer je njihova korist nadilazila ustupke koje je bilo potrebno uiniti; pomirivanje ngativne logike zajednikog trita i sektorske politike pozitivne integracije trebalo je dokinuti nacionalne norme da bi se omoguilo kolanje proizvodnih faktora, dok su se radi regulianja otvorenog trita morale donositi zajednike odluke

DIO KOJI JE RANIJE NEDOSTAJAO:

Poremeaj prvobitne ravnotee poetno je razdoblje integracije bilo poprilino burno 1954.god izjalovio se projekt stvaranja Europske obrambene zajednice (otpor Francuske) Odbacivanje Fouchteovog plana (proces jae politike suradnje) Institucionalna kriza 1965.god degolistika Francuska nepovjerljiva prema nadnacionalnim tijelima i mehanizmu veinskog odluivanja- politika prazne stolice Francusko blokiranje zajednice sve dok partneri nisu pristali na kompromis i ograniili autonomiju europske egzekutive i uvrstili ulogu nacionalnih vlada esto ulaganje veta na promjene, irio se status qou to je rezultiralo tromou Zajednice Jedinstveni europski pakt iz 1986.god prikazivan kao znak preporoda; uklanjanje postojeih administrativnih i regulatornim prepreka protoka ljudi i kapitala, kao i razmjeni dobara i usluga

Liberalna prekretnica Od jedinstvenog europskog pakta negativna integracija dobila prednost u odnosu na pozitivnu a) Usvojen stanovit broj propisa u oblastima u kojima je nuno bilo regulirati trite (zatita okolia, prava potroaa, jednakost meu spolovima...)b) Primjenjivanje politika zatite trinog natjecanja kako na privatna poduzea tako i na javni sektor, vlade sauvale nadzor nad domenama poput prometa, komunikacije i energetike, potivaju se specifinosti javnih usluga i nacionalnih poduzea.. potpuna liberalizacija s vremenom

Maastricht, kraj puta ili nov poetak -80ih godina mjenja se smisao integracije, pad Berlinskog zida, raspad SSSR-a-Maarstrichtom zapoinje trend proirivanja i produbljivanja Unije-dvije novosti: a) jedinstvena valuta, prenosi se monetarni suverenitet na neovisnu Europsku sredinju banku, obvezivanje na usklaivanje gospodarskih politika i podvrgavanje strogoj proraunskoj disciplini (pakt o stabilnosti i rastu)b) koordinacija vanjskih politika i politika unutarnje sigurnosti, ostaje stvar suradnje meu vladama, jednoglasne odluke-obnovljen koncept EU, ustanovio se status graanina Unije, Europski parlament dobio mo suodluivanja-nove lanice moraju uspostaviti miroljubive odnose, uvrstiti privrenost demokraciji i poveati ivotni standard-proraun Unije nije povean bez obzira na potrebe novih drava lanica

Dinamika europeizacije1. FUNKCIONALISTI-naglasak na integracijskim vektorima, politiki poduzetnici promiu vlastiti interes sluei se ovlastima to su im dale vlade temeljem uzastopnih ugovora, smatra se da e preutni savez izmeu nadnacionalnih elita i pojedinih interesa suzbiti vladama manevarski prostor2. INTERGOVERMENTALISTI-naglasak na otporu koji vlade pruaju integraciji, etape europeizacije ocjenjuju kao puko cjenkanje izmeu vlada koje se rukovode zatitom trgovinskim okolnostima-nemogue razraditi jednu opu teoriju integracije-John Peterson i Elizabeth Bomberg rade razliku izmeu:a) povijesnih odluka- proistjeu iz pogaanja meu dravamab) stvaranje novih javnih politika i novih usmjerenja- europske institucije i privatni subjekti ine protuteu dravama-Paul Pierson- efekt zapinjaa- vlade ponekad nisu kadra razaznati dugorone posljedice novih politika, a pravilo jednoglasnosti onemoguuje im odustajanje od preuzetih obveza -meusobno pribliavanje nacionalnih stavova

Vanjski pritisci:a) Ameriki priticsi b) Sovjetska prijetnjac) Hladni rat strah od migracijskih pritisaka i novih prijetnji poput krhkosti financijskih trita, borba protiv kriminala, naftni okovi, jugoslavenska i iraka krizaSukladnost ideja:-Pariki i Rimski ugovori institucionalizirali su doktrinu socijalnog trinog gospodarstva-90ih val liberalizacije-okretanje politikog vodstva neoliberalizmu-policies-oscilacije izmeu osobnih razmiljanja drava i prekoraivanja dravnih granica-polity-kada raspravljaju o institucijama drave se vode prvenstveno vlastitim interesima (sloeni i nestabilni institucionalni aranmani)-reforme-pojednostavljivanje u smislu razgranienja ovlasti i odreenja mehanizama odluivanja-demokratski deficit-Unija prevlauje izvrnu sferu nautrb parlamenta-zajednika uvjerenja: privrenost parlamentarnom modelu, soc trinom gospPosrednitvo europskih institucija-europske institucije mogu vriti utjecaj na tri naina:a) pritiskom- kada oko sebe okupe subjekte koje vlade ne mogu ignoriratib) posrednika uloga- Europska Komisija i Sud znali su isposlovati kompromise vodei rauna o interesima svih vlada i tako olakali pregovorec) uvjeravanje- nakon razvijanja odreene vizije institucije mogu pridonijeti usaivanju te vizije u predodbe nacionalnih vladajuih krugova-europeizacija nema ravnomjernu i ujednaenu dinamiku

2. INTEGRACIJA PROMJENJIVOG INTENZITETA EU nije politiki sustav koji pruajui svoje pipke postupno zamjenjuje drave i liava ih njihove supstancije. Drave prvo pomno izuavaju korisnost koju imaju od intenziviranja meusobne suradnje. Bdiju nad ouvanjem svog identiteta i zadravaju manevarski prostor, neprestano osnaujui naelo supsidijarnosti i preispituju europske politike. Drave pristaju na ogranienje svog identiteta, ali samo u predmetima vezanima uz regulaciju jedinstvenog trita. Nacionalne politike se uvijek opredjeljuju za fleksibilne forme europeizacije, one koje ne podrazumijevaju automatsko priznavanje novih europskih ovlasti. Tek s velikim oprezom prihvaaju nadnacionalna pravila. U kojim sferama moe djelovati Unija?Ovlasti Unije zadiru samo u najnovije javne politike i dravama ostavljaju nadlenost nad njihovim tradicionalnim podrujima djelovanja.Stein Rokkan- 4 dimenzije suverene drave: a) zatita teritorija, b) formiranje i odravanje nacije c) uvoenje i uvanje demokracije i d) regulacija jedinstvenog trita- samo je ova posljednja je europeizirana. Ostale su prvenstveno nacionalne.Sigurnosne politikeSuverenitet je i dalje kamen temeljac suvremenih europskih drava. One su se afirmirale ucrtavajui svoje granice, uspostavljajui kontrolu i dajui podanicima status dravljanina. Ti su potezi doveli do uspostave pravosudnih i policijskih organa za uvanje reda i mira na teritoriju, a pretpostavljali su i organiziranje vojske te diplomacije u svrhu obrane. Sve to urodilo je uspostavom velikog dravnog aparata i mehanizma ubiranja i preraspodjele poreza. (U ovo europska integracija zadire tek vrlo djelomino.) Stvaranje EU dovelo do ukidanja fizike kontrole na granicama unutar Unije. No Unija ne utjee na granine crte i davanje statusa dravljanina. Status graanina EU ide tek s onim nacionalnim, ne okrnjujui ga. Unija ne ubire porez. Nema ni vlastitu vojsku, ni carinske organe, ni policiju, ni izvrnu administraciju, ni redovito sudstvo. Tu se drave obvezuju samo na koordinaciju nacionalnih politika. Europska drutva se razvijaju slino i proivljavaju slina iskustva. Konvergentnost prava odraava to meusobno pribliavanje stavova i vrijednosti. Naravno, nisu iskljuena niti suparnitva i meusobne usporedbe. Drave koje ele ui moraju se prilagoditi europskom meinstreamu, ali osim prihvaanja opih naela ostaju gospodari svojih politika unutarnje sigurnosti.

Politike identitetaEU nije nadomjestila drave ni u politikama koje pridonose oblikovanju identiteta pojedinih nacija. kolstvo, kultura, sport i sl. i dalje su u nadlenosti same drave ili federalnih jedinica. Unija ne financira kole, kadrove i ne donosi nastavne programe. No ona ima ulogu poticati mobilnost studenata. Drave ne doputaju ikakvo vee uplitanjem a Unija se morala zadovoljiti svojom himnom i zastavom. Takoer, ne financira niti televizijske i radijske kanale. Institucionalne politikeJedan od bitnih uvjeta za lanstvo u Uniji je pridravanje naela demokracije i vladavine prava. panjolska, Portugal i Grka zbog autoritarnosti su ostale na rubu Unije te su bile lanice drugih organizacija. Amsterdamski ugovor (1997.) izriito je istaknuo taj uvjet i popratio ga mehanizmom kontrole. No oni jo nisu dovoljno iskuani da bi se mogla procijeniti uinkovitost.lanice su preteno unitarne, a tri su federalne te su mnoge u manjoj ili veoj mjeri decentralizirane. Prevladava parlamentarni model, a u nekim sluajevima ogranien je znatnim predsjednikim ovlastima. Ustavne monarhije podjednako su brojne kao i republike. Neke imaju referendum, a u nekima je zabranjen. Izbornih sustava pak ima svakakvih, od veinskih po jednomandatnim okruzima preko mjeovitih do istih razmjernih. Jedne daju kljunu ulogu ustavnom sudu, a druge nemaju povjerenja. Takoer, zemlje eurozone obvezale su se na izmjenu statusa svoje sredinje banke kako bi ju uinile samostalnijom. Kontrola jedinstvenog tritaUzevi sve u obzir, europska integracija bitno utjee samo na gospodarske politike u najirem smislu rijei. Regulacija jedinstvenog trita podlona je logici zajednikog odluivanja, kao i trgovinska komponenta koja ini joj ini vanjsku komponentu. Pritom vlade dijele ovlasti odluivanja sa Komisijom i Europskim parlamentom i podlone su nadzoru Suda. Iako je EU utjecala oko 80% na na nacionalno gospodarsko zakonodavstvo, ipak su drave te na kojima je glavna redistribucijska uloga. Jedino zajednika poljoprivredna politika (podravanje cijena i subvencioniranje proizvoaa), programi u sklopu poticanja gospodarske i drutvene kohezije i znanstvenih istraivanja u sebi imaju komponentu preraspodjele. Vlade su samostalne i po pitanju proraunskih i poreznih politika vano je samo potovati proraunsku ravnoteu koju su si zadale. Tako esto spominjani ''europski zahtjevi'' dobrim dijelom spadaju u politiku retoriku. Obveze postoje, ali drave su i dalje gospodari glavnine svojih politika.

Kako se provode politike Unije?Logika donoenja odluka mijenja se od domene do domene. Procedure, konfiguracija subjekata, tenzije i strategije variraju u ovisnosti o tome treba li usvojiti neki propis za podruje poljoprivrede, uskladiti gospodarske politike ili odrediti konture neke zajednike akcije na vanjskom planu. Odluke se vrlo esto donose veinskim glasovanjem i pri tom europske institucije igraju vanu ulogu. Iz podrobnije analize vidi se kako gotovo svakom politikom upravljaju njeni vlastiti mehanizmi. ak i ne uzevi u obzir domene koje spadaju u suradnju meu vladama, u EU mogu se nabrojati dvadeset i dvije razliite zakonodavne procedure te vie od tridesetak pravnih instrumenata. Pojam vierazinskog upravljanja ukazuje na to, da za razliku od drave, Unija nije centraliziran i piramidalan sustav, nego fleksibilan ustroj razliitih razina vlasti,; naglaava da se odluivanje ne iscrpljuje u vlasti jer su mnogi drugi privatni i javni subjekti takoer komponente upravljanja. Istie i meuovisnost unutarnjih i vanjskih dimenzija suvremene politike. Tu se najbolje vidi to proimanje javnih/privatnih i podnacionalnih/nadnacionalnih sfera. Koliko je to snaga, toliko je to i potencijalna slabost. Inzistirati na previe gipkosti i fleksibilnosti vodi do dvije slijepe ulice. 1. Moe se zaboraviti i da su nacionalni reimi oblici vierazinskog upravljanja. 2. S druge strane, izjednaiti trendove Unije i drave znai liiti pojam vierazinskog upravljanja njegove razlikovne vrijednosti. Tri dominantne sheme odluivanja u Uniji: ''komunitarna metoda'', suradnja meu vladama i ''otvorena metoda koordinacije''. Trea metoda je najnovija i bazira se na traenju srednjeg puta izmeu prve dvije opcije. Ovom trojstvu treba dodati i shemu ''centralizirane regulacije'': nekad su radije opunomuivale neko neovisno tijelo, nego da odluuju zajedniki. Komunitarna metodaBit ovog modela koji tvori obrazac redovitog odluivanja u Uniji je suradnja izmeu vlada i europskih institucija. U sadanjoj verziji vlade prihvaaju dva uvjeta koja im ograniavaju samostalnost. 1) odluke se najee donose kvalificiranom veinom unutar Vijea- tu vlade nemaju pravo veta. 2) Vlade se oituju na temelju prijedloga Komisije i u suglasju s Europskim parlamentom. U tom sluaju je na pravnom planu direktiva glavni instrument (ili bi trebala biti). Kao obvezujuu, vlasti lanica ju moraju transponirati u nacionalno zakonodavstvo, to omoguuje da ju prilagode vlastitom kontekstu. Taj nain odluivanja primjenjuje se prvenstveno na regulaciju jedinstvenog trita, na neke sektorske politike kao to su znanost i promet, razvojna suradnja i neke specifine socijalne mjere. Ovaj oblik odraava suptilnu ravnoteu svojstvenu federaciji drava. Dravama ostavlja bitnu mo odluivanja, dok Komisiji povjerava usmjeravanje zajednikih poslova nacionalnih vlada, a Parlamentu omoguuje utjecanje na zakonske tekstove.

Meuvladina suradnjaKada je dolo do proirenja lepeze meusobne suradnje izvan materije koja se odnosi na regul. jedinstvenog trita, veina vlada je procijenila da ne moe prihvatiti zahtjeve klasine komunitarne metode. Vlade su u Maastrichu uspostavile ''tri meuvladina stupa'' u kojima su metode odluivanja znatno manje restriktivne. Odluke se donose jednoglasno, a Komisija raspolae ogranienim pravom inicijative, dok se od Parlamenta u najboljem sluaju tek zatrai miljenje o nekim aspektima. Europskom konvencijom (2002-2003), nije sugerirala naputanje meuvladine suradnje, ve stupova iz Maastricha. To je ubrzo prihvaeno pri izradi Ustava i Lisabonskog ugovora. No to ne znai da e sva podruja biti podlona klasinoj komunitarnoj metodi. U pitanjima vanjske i obrambene politike, kao i poreznog sustava i osjetljivih socijalnih politika, ostaje na snazi pravilo jednoglasnosti. Uloga Komisije i Parlamenta takoer ostaje ograniena. (Ugovor stupio na snagu 1.12.2009.) Pravo inicijative meusobno e dijeliti visoki predstavnik za vanjsku politiku kojeg e imenovati vlade i same vlade. Otvorena metoda koordinacijeTrei modalitet djelovanja predstavlja put izmeu meuvladine suradnje i komunitarne metode. Usvojivi zajedniku valutu, nad kojom je skrb povjerena Europskoj sredinjoj banci, vlade su se obvezale na koordiniranje svojih gospodarskih i proraunskih politika. Amsterdamskim ugovorom tu logiku su proirile na neke elemente socijalnih politika i politika zapoljavanja, a 2000. i na podruja soc. skrbi i strunog osposobljavanja. Vlade opet nisu dopustile prevelik utjecaj Komisije i Parlamenta na oblasti o kojima ovisi glavnina njihovih nac. politika. Tu ne vode zajedniku politiku nego uspostavljaju kriterije koji usmjeravaju te politike. Vlade prihvaaju ope pravce djelovanja obvezujui se da e ih se drati pri koncipiranju svojih nacionalnih politika. (soft law)U fazi odluivanja u pravom smislu Komisija igra tek ogranienu ulogu. Ona dodue razrauje preporuke ili prijedloge, no to ini na temelju izvjea i zakljuaka koje donose same vlade ( u okviru Europskog vijea ili Vijea ministara). I pravo nadzora takoer je razvodnjeno. Za provoenje ciljeva uspostavljen je multilateralni nadzor. Same vlade mogu upuivati prijekore i preporuke onima za koje procijene da ih trebaju. Dosad se tome nije pretjerano pribjegavalo.Ovaj modalitet otvorene metode koordinacije osmiljen je zato to su vlade bile svjesne da e bez meusobnog dogovaranja biti prisiljene prilagoavati se jedne drugima i zato su odbijale na te predmete primijeniti logiku zajednikog odluivanja. Pothranjivana konceptima javnog menadmenta ta bi metoda trebala pogodovati postupnom pribliavanju nac. politika ne nameui teke obveze. Uvode se kriteriji usporedbe (benchmarking), kolegijalna recenzija postignua (peer review), procijena od strane Komisije (monitoring) te informiranje partnera o uspjenim inicijativama (best practices)- vlade se okreu uenju jedne od drugih. Centralizirana regulacija Ovo je etvrti modalitet djelovanja Unije. Vlade su smatrale da se u nekim ogranienim podrujima dobre odluke mogu donositi samo ako ih se prepusti odreenoj nadnacionalnoj i neovisnoj instituciji. 1951. Parikim ugovorom, osnovale su Sud i Visoku vlast kojima su dana jamstva neovisnosti u svrhu nadzora nad ostvarivanjem europskih prava za sve. Osnutak Europske sredinje banke plod je istog rezoniranja. U podrujima izloenima reakcijama trita, kao to su monetarna politika ili kontrola trinog natjecanja, vlade mogu smatrati da e angamani koje preuzimaju biti vjerodostojniji ako nadzor nad njima bude povjeren nekom treem. Potom motiv moe biti taj to tako mogu doi do informacija kojima one same ne raspolau za znatno niu cijenu. Vlade mogu ii i tako daleko da i samo donoenje odluke povjere strunjacima u svrhu poboljanja kvalitete javnih politika. I etvrta motivacija moe biti ta to je vladama na taj nain mogue prebaciti odreenu odgovornost na tog nekog treeg ukoliko se radi o nepopularnim odlukama. Postoji meutim bitna razlika izmeu agencija ovlatenih za odluivanje uz zajamenu autonomiju i onih koje su tek informacijske i savjetodavne slube podlone politikom nadzoru. (takva ih je veina)

3. RAVNOTEA IZMEU RAZINA VLASTINapetosti izmeu razliitih razina vlasti sastavni su dio svakog politikog sustava. S obzirom na to da politiki akteri imaju gotovo prirodnu tenju braniti one zajednice o kojima ovise, sukobi su neizbjeni. Utoliko vie to javne politike, zasnovane na mehanizmima partnerstva i suradnje, brkaju granice izmeu javne i privatne sfere, te poveavaju rizik od preklapanja i konkurencije. U Uniji bi dva mehanizma trebala spreavati i rjeavati te vertikalne sukobe.U donoenju odluka mora se uti glas svake lanice kako bi se maksimalno izbjegli sporovi. Kako niti jedan preventivni mehanizam ne moe potpuno sprijeiti suparnitvo, EU je razvila i suptilnu tehniku rjeavanja sukoba nakon to su odluke donesene. Ta tehnika ima dvosmjerni uinak: s jedne strane drave ele nadzirati djelatnosti institucija Unije kako bi bile sigurne da im ove ne zadiru u ovlasti, a s druge strane svjesne su nunosti da kontroliraju i same sebe. Svima je u interesu da potuju preuzete obveze. To objanjava i zato su za nadzor ovlastile Komisiju i Sud.Unija pod nadzorom dravaU poetku je princip bio jednostavan. Eu raspolagala je samo ovlastima dodjeljivanja punomoi. Definicija svake pojedine ovlasti Unije s jedne strane i drava s druge strane jasno je odraavala princip odvojenosti. Osim toga, pravosudni mehanizmi omoguivali su dravama da ponite one europske odluke koje zadiru u njihove prerogative. U praksi se taj princip pokazao manje jasnim nego to je izgledao na prvi pogled. Ciljevi su sroeni openito i neprecizno. Komisija moe predlagati nove aktivnosti, a Sud precizirati ovlasti Unije u odreenim sluajevima. esto se dogodi da drava lanica procijeni kako mjera Komisije, koja je u skladu s ciljevima Unije, zadire u njene prerogative. Gotovo sve nacionalne politike nale su se uokvirene ili nadopunjene europskim mjerama, to poveava opasnost od nepodudarnosti ili proturjenosti. S obzirom da nije definitivno utvren, djelokrug Unije neprestano se irio od njezinog utemeljenja naovamo. Tvorci su predvidjeli mogunost izmjene samih ugovora u svrhu uspostavljanja novih podruja djelovanja, a tim putem esto se ilo od sredine 1980-godina. Vijee je dobilo ovlast jednoglasnog usvajanja i onih aktivnosti koje ugovori ne predviaju. Propisi su jamili da nikakvo irenje ovlasti nije mogue bez jednoglasnog pristanka drava lanica i stavljali im na raspolaganje odgovarajue pravne lijekove.Tijekom 1980-ih, vladu su Uniji stalno davale nove ovlasti. Nove vlade su morale preuzimati naslijee prethodnih, no u budunosti su elje vri nadzor nad prijenosom ovlasti. Postupno irenje odluivanja kvalificiranom veinom pobuivalo je kod njih bojazan da bi mogle biti trajno nadglasavane pri provoenju politika u djelo. Europske norme su postajale sve preciznije, a u cilju zatite interesa vlada, europsko zakonodavstvo je postalo jo sloenije i zahtjevnije.

Afirmacija naela supsidijarnostiU klimi nepovjerenja i napetosti prilikom pregovora za ugovor iz Maastricha, pojavila se tema supsidijarnosti. Vlade su se sloile da se u ugovor unese poseban lanak koji spominje to famozno naelo. Sam po sebi nije pruao nikakav jasan odgovor na zabrinutost u vezi s raspodjelom vlasti. Utvrujui da: Zajednica djeluje, u skladu s naelom supsidijarnosti, samo ako i u mjeri u kojoj drave lanice ne mogu na zadovoljavajui nain postii ciljeve predloenog djelovanja. , nego ih zbog opsega i uinka najbolje moe provesti Zajednica. Za veinu je to vie bio politiki signal nego istinski mehanizam rjeavanja sukoba. Primjena naela supsidijarnostiIz ugovora je ono moglo biti shvaeno na dva naina: a) kao politiko upozorenje koje Komisiji upuuju vlade potiui je kao pokretaa europske suradnje i izvorite prijedloga koje usvajaju vlade rigoroznije obrazlaganje nunosti akcija koje promie. b) moglo je biti i predmetom sudskog postupka. Vlade su se mogle pozivati na njega pred sudom pokuavajui se suprostaviti mjerama za koje su smatrale da prekorauju funkciju Unije. No Sud je svaki put presudio na tetu drave koja se suprostavila usvajanju nek norme. Afirmacija toga naela dakle dosad nije dovela do toga da odnosi izmeu drava i Unije zaista mogu biti predmetom sudskog postupka. Nadodanim dijelom Amsterdamskog ugovora iz 1997. to naelo se pokuava uiniti operativnim i istie se kako nije razdvojeno od drugog prihvaenog naela: razmjernosti. Nekad nije pitanje treba li Unija poduzeti neki korak, nego koliko je to potrebno. Rimski ugovor predviao je zakonodavno usklaivanje samo u pogledu ogranienih podruja, a u direktivi je gledao fleksibilan instrument meusobnog pribliavanja, preputajui dravama odabir sredstva i naina. Vlade naglaavaju da supsidijarnost nije tu samo za osmiljavanje novih politika nego i za ograniavanje i opozivanje akcija EU kada ih se vie ne smatra nunima. to su ovlasti Unije ire, vlade ele vei nadzor. Naela supsidijarnosti i razmjernosti me rijeavaju sukobe nadlenosti nego se nude kao teme politikih rasprava. Shvaaju se kao sastavnice odreene dinamike: prije donoenja odluke, komisija mora obrazloiti svoje prijedloge, a nakon to je odluka donesena, duna je priloiti raun o primjeni tih naela. Procjenjui svake godine njihov uinak na djelovanje Unije, Komisija na temelju povratnih informacija obrazlae kako e ih tumaiti ubudue. Komisija esto predlae koordinirane pristupe i sporazumijevanje o meusobnom priznavanju umjesto da nastoji usklaivati nacionalne propise, te daje vie preporuka nego to podnosi zakonskih prijedloga. Sve te inicijative idu u istom smjeru: Unija mora razluivati prioritetna podruja djelovanja, u kojima su zajednike norme nune, od politika u kojima ona igra tek sekundarnu ulogu i u kojima e se prednost dati fleksibilnim tehnikama koordinacije. U bijeloj knjizi o europskom upravljanju 2001. Komisija je predstavila tu perspektivu kao sudbinu Europe proirene na kontinentalne dimenzije.

Drave pod nadzorom UnijeRavnotea izmeu pojedinih razina vlasti ne ogleda se samo u nainu na koji drave nadgledaju aktivnost Unije. Dolazi do izraaja, u obrnutom smjeru, i u nadzoru koje europske institucije vre nad vlastima lanica. Stvaranje Unije nije urodilo i stvaranjem goleme federalne administracije, Njezini slubenici obavljaju uglavnom poslove planiranja, a u provoenju europskih politika sudjeluju samo u nekim ogranienim sluajevima, kao to su nadzor nad trinim natjecanjem ili promicanje socijalne kohezije. Nijedna drava utemeljiteljica nije eljela svoju javnu upravu nadomjestiti centraliziranom europskom administracijom. No sve su bile svjesne da u decentraliziranom sustavu neke drave mogu izbjegavati obveze. Zbog toga je uveden mehanizam tube zbog neispunjenih ugovornih obveza. Isprepleui sporazumno i sudsko rjeavanje sporova, taj mehanizam daje Komisiji i Sudu status uvara sporazuma. Do sada je Komisija tu svoju ovlast koristila vrlo oprezno. Ugovor je stupio na snagu 1993., a Komisija se posluila mehanizmom tek 1997. Tada je pokrenuto devet postupaka protiv drava lanica. Nakon toga postali su jo selektivniji, pa su Sudu prijavljivali 3-4 sluaja godinje. Penali su izreeni samo jednoj dravi, a druge su izmijenile svoje zakone i administrativnu praksu prije no to su njihovi predmeti doli na red. Nadzor nacionalnih vlasti nad primjenom europskog prava danas se nalazi pred dvostrukim izazovom.A) irenje Unije poveava broj lanica i utoliko komplicira nadzornu ulogu Komisije- koja se ubudue namjerava vie koristiti uslugama neovisnih strunjaka u svrhu procjene usklaenosti nacionalnih regulativa i postupaka s europskim obvezama. B) Manje rigorozne metode europske integracije dovode u pitanje ulogu Komisije i Suda kao uvara ugovora. Kada drave pribjegavaju suradnji ili otvorenoj metodi koordinacije, umjesto europskom obiajnom pravu, granice nadzora se suavaju.

Poglavlje 4: KOMUNITARNI MODELEU ima sredinju egzekutivu- Komisju, kojoj protuteu ine instance od kojih jedna zastupa pojedine drave- Vijee ministara, a druga Uniju kao cjelinu- Europski parlament. Taj sustav upotpunjuju Europsko vijee koje obnaa funkciju efa dravei Sud koji rjeava sukobe. Zbog toga je ona nalik na klasini federalni model, posebice njemaki. No injenica je da se u praksi politiki sustav EU razlikuje od sustava federalnih drava. Nijedan od triju kljunih organa odluivanja nije uspio trajno prevladati u voenju politike, pa tako ni Komisija ne moe postati vlada EU; ali i zato jer jer meunarodna priroda EU i dalje ostavlja dubok pear na sastav i funkcioniranje tih institucija. Tako je EU akefalan politiki sustav zasnovan na stalnom pregovaranju izmeu svoja tri pola od kojih nijedan ne uspijeva monopolizirati vodee funkcije. Od samog poetka stalno suparnitvo izmeu nadnacionalne Komisije i tijela koja zastupaju nacionalne vlade je glavno obiljeje komunitarnog modela. Naela politikog sustava EU nemogue je razumijeti ako se smetne s uma da je osnivanje Zajednice bilo prvenstveno voeno logikom suradnje meu vladama, te da utemeljitelji nisu bili federalistiki idealisti i da im ambicija nije bila osnutak federalne drave. Jean Monnet, Paul-Henri Spaak, Konrad Adenauer i Robert Schuman poli su od uvjerenja da su drave temeljni stupovi europske politike i radilo se na tome da ih se navede na meusobnu suradnju, a ne da ih se razgradi prenijevi njihov suverenitet na neku viu vlast.U tu su svrhu dovoljna 3 mehanizma.suavanje prava veta- jednoglasnost ostaje nuna za donoenje europskih ugovora i odluka, no ne mora se postizati i prilikom odluivanja o manje vanim stvarima. Pregovori meu vladama se moraju voditi pod nadzorom, a pregovarake aktivnosti pojedinih vlada mora unaprijed odrediti neko neutralno tijelo. To je trebala biti temeljna funkcija Visoke vlasti, prethodnice Komisije, a Sud bi pod okriljem Visoke vlasti bio uvar sklopljenih ugovora. Ta tri mehanizma utjelovljuju naelo nadnacionalnosti ija je svrha omoguiti suradnju meu vladama: kvalificirana veina ublaava teinu veta, posrednika uloga Komisije olakava postizanje kompromisa, nadzor Suda osigurava izvrenje obaveza. Ta suradnja meu vladama i danas tvori sr komunitarne metode. Od svojih poetaka EU je doivjela brojene promjene. Sud je proirio svoje ovlasti tako to je od pojedinaca napravio uvare komunitarnog legitimiteta. Europski parlament prvotno sastavljen od nacionalnih predstavnika i ogranien na nejasnu zadau vijeanja, danas se bira izravnim glasovanjem stekavi irok spektar zakonodavnih, proraunskih i politiko-nadzornih ovlasti. esto su osnivana nova tijela kako bi do izraaja doao i glas drugih aktera: prvobitnom Gospodarskom i socijalnom odboru koji zastupa sindikate i poslodavce, pridruili su se Odbor regija i Konferencija za europske poslove nacionalnih parlamenata drava lanica EU. Osnovane su i neovisne agencije radi poboljanja informiranosti institucija. Institucionalni sustav EU se stalno razvijao no sr politikog sustava se nikad nije bitno mijenjala, odluivanje je i dalje temeljeno na dijalogu izmeu Komisije i nacionalnih vlada okupljenih u Vijeu. Jedino rast Europskog parlamenta predstavlja novost u odnosu na prvotni model.

SVEPRISUTNOST NACIONALNIH VLADAVlade su unutar EU zastupljene izravno na 3 razliite razine koje su podudarne s 3 sloja vlasti u izvrnoj sferi. Europsko vijee okuplja predsjednike drava i vlada kao i predsjednika Komisije. Ta institucija koja je priznata Jedinstvenim europskim aktom 1986. ne pripada prvotnom komunitarnom modelu. Francuski predsjednik Valery Giscard dEstaing i njemaki kancelar Helmut Schmidt sugerirali su 1974. svojim kolegama iz ostalih drava lanica da se redovito sastaju kako bi razmatrali trenutano stanje EU, koordinirali bitne politike akcije i zacrtavali nove oblike suradnje. Zagovornici komunitarnog modela poput Jeana Monneta podrali su tu inovaciju i otada je Europsko vijee postalo stvaran pokreta EU. Tek tada kad se mogla osloniti na konsenzus izmeu efova drava i vlada, Komisija je uspjela pridonositi usmjeravanju dinamike europske integracije. Sastajui se dva do etiri puta godinje, najvii europski elnici donose zakljuke koji zacrtavaju kurs kratkoronog i dugoronog zajednikog djelovanja. Vrlo uvaavane od strane ostalih institucija, te politike deklaracije ine smjernice Unije i usmjerava rad Komisije, Vijea ministara u Europskog parlamenta. U novije su vrijeme predsjednici drava i vlada umnogostruili tematske sjednice EV-a kojima je svrha poticanje novih procesa suradnje i produbljivanje steevine. Primjeri 78. str; nakon njih argon proaran imenima gradovau kojima su donesene vane odluke (lisabonski proces, barcelonski proces, petersberke zadae). Europski ugovori pridaju EV-u mo vlastita odluivanja u okvirima nekih politika (gospodarstvo i zapoljavanje, vanjska politika i sigurnost), to su imenovanje predsjednika Komisije, visokog predstavnika za vanjsku i sigurnosnu politiku i lanova direktorija Europske sredinje banke. Osim toga, s vremenom se EV nametnulo kao mjesto rjeavanja najosjetljivijih politikih nesuglasica poput onih uz pogledu prorauna Unije. Promatrai istiu da uinkovitost sastanaka EV-a jami njihova vrlo neformalna priroda. U raspravama i pregovorima izravno sudjeluju samo predsjednici idrava i vlada i njihovi MVP-a. VIDI: fusnota 79. str predvieno jaanje institucije EV-a. Na nioj su razini vlade zastupljene i u Vijeu ministara (slubeno se naziva Vijee EU ili Vijee). Ta sredinja institucija je mjesto donoenja svih redovitih odluka u vezi s politikama Unije. Najuoljivija karakteristika toga tijela njegov je promjenjiv sustav. Za razliku od francuskog Senata, ne sastoji se od stalnih predstavnika izabranih u tu svrhu.VM sastaje se u deset razliitih radnih skupina u kojima sudjeluju ministri specijalizirani za pitanja stavljena na dnevni red. U vezi s nekim podrujima nad kojima Unija ima izriite ovlasti, VM sastaje se svaki mjesec (poljoprivreda, gospodarski i financijski poslovi). MVP-a, gospodarstva i financija na taj nain provode gotovo isto toliko vremena sa svojim europskim kolegama, koliko i sa svojim nacionalnim. Tome je neizbjena posljedica implicitna hijerarhija izmeu znaajnih sjednica Vijea i onih znatno manje vanih. Vijee za ope poslove, koje okuplja MVP-a, trebalo bi koordinirati sektorske pregovore (VOP od stupanja na snagu Lisabonskog ugovora predsjedava Visoka predstavnica za vanjske poslove i sigurnosnu politiku). Valja napomenuti da na sjednicama VM-a sudjeluje i Komisija: kada treba usvojiti neki zakon ili koordinacijski program, lan Komisije nadlean za dotinu materiju sudjeluje u pregovorima zastupajui prijedlog koji je iznio. Taj mehanizam prepletanja dvaju izvrnih polova omoguuje Komisiji da neprestano igra svoju posredniku ulogu. Napokon,m nacionalne vlade su prisutne u pripremanju tih politikih sastanaka, pri emu na tome rade diplomati i dravni dunosnici. Odbor stalnih predstavnika (Coreper), koji sainjavaju diplomati, sastaje se svakoga tjedna. Coreper II, u kojemu sjede stalni predstavnici, veleposlanici drava pri EU, priprema rad MVP-a, usklauje djelatnosti razliitih vijea i prati odvijanje VP-a. Coreper I, koji ine zamjenici stalnih predstavnika, prouava predmete podlone raspravi u sektorskim vijeima. Oko 80 posto predmeta zavrava sporazumom ve u toj fazi i alje se Vijeu samo na ratifikaciju. Dakle, glavnina europske politike rjeava se u toj diskretnoj i malo poznatoj sferi. U usporedbi s politiarima, diplomati uivaju dvije prednosti. U prvom redu prednost kontinuiteta jer se ministri susreu u Bruxellesu tek nekoliko dana mjeseno, pa lak i godinje, dok su predstavnici tako stalno. A zatim prednost strunosti jer se diplomati na dunosti u B-u bave iskljuivo europskom politikom, koja je za lanove nacionalnih vlada tek jedna od mnogih zadaa. Ako postoji neka crta koja karakterizira Vijee ministara, onda je to ponajprije snana tenja za izbjegavanjem otvorenih sueljavanja. U Vijeu je vrlo rijetko frontalno suprotstavljanje jer se gotovo sve odluke donose konsenzusom. Ponekad na to tjera Ugovor: pravilo jednoglasnog odluivanja ostaje na snazi u podrujima kao to su vanjska i sigurnosna politika, glavnina porezne i socijalne politike, osjetljivi aspekti azilantske i imigracijske politike, kao i neki vidovi kohezijske i trgovinske politike. Pravila funkcioniranja svojstvena Vijeu pridonose odravanju konsenzualnog duha. Odluivanje kvalificiranom veinom temelji se na sloenom sustavu ponederiranja glasova, kojemu je svrha to je vie mogue smanjiti meusobno suprotstavljanje drava. Svaka vlada raspolae odreenim brojem glasova u skladu s brojem stanovnika, a kvalificirana se veina postie kada se okupe oko dvije treine glasova. U praksi se logika odluivanja ne sastoji toliko u formiranju veine koliko u nastojanju da se ne uspostavi neka blokirajua manjina. DANAS se niti jedna ne moe nametnuti ako joj se protive etiri velike dave, tri velike i jedna srednja drava ili est do sedam srednjih i malih drava. I obratno, ukoliko se etiri najvee drave, koje broje vie od polovice ukupnoga stanovnitva Unije od od 28 lanica, sporazume oko usvajanja neke norme, one moraju pridobiti jo sedam drugih vlada da ih u tome u najmanju ruku slijede. Takav sustav naizgled predstavlja jamstvo za najmanje napuene drave. Negatino glasovanje prvenstveno objanjavaju tri pomalo iznenaujua imbenika: vlade najeeuroskeptinijih drava protive se ee nego druge, konzervativci blokiraju europske odluke ee nego socijaldemokrati, najvei doprinositelji europskom proraunu pokazuju vie nevoljkosti nego njegovi korisnici. Postizanju kompromisa unutar Vijea pogoduje rotirajue predsjedanje. Umjesto da usklaivanje rada Vijea povjere nekom stalnom tijelu, vlade su odluile da mu predsjedaju naizmjenino smjenjujui se u poetku svaka tri mjeseca, a potom svakih est mjeseci. Konkretno, EV-em, tijelima Vijea ministara i Odborom stalnih predstavnika predsjedava po jedna drava. U praksi, vlade koje predsjedavaju pribjegavaju udvajanju svoga predstavnitva u Vijeu, s tim da jedna polovica zastupa nacionalne interese, a druga koordinira cjelinu. Sve u svemu, druga opcija prevladava nad prvom. Na taj nain uloga Predsjednitva nadopunjuje posredniku ulogu Komisije i pritom se bolje prihvaa jer je dodijeljena sebi ravnome. Ustavni ugovor EU sauvao je takav sustav; biranjem stalnog predsjednika EV-a i jaanjem uloge visokog predstavnika za ZVSP ograniile bi se zadae rotirajuega predsjedanja, koje bi se zadralo samo za druga tijela Vijea ako bi Lisabonski ugovor stupio na snagu (stupio 1.12.2009.). Vijee je, a kroz njega i vlade, jo i dan-danas u sreditu politikog sustava Unije. Sve znaajne odluke u vezi s institucionalnim ustrojem, novim angamanima i resursima Unije podlijeu logici suradnje meu vladama. O svim imenovanjima na kljune poloaje odluuju vlade. Vlade su jedini elementi politikog sustava Unije koji su prisutni na svim stepenicama vlasti i u svim strunim podrujima osim u onima koje potpadaju pod Sud i Sredinju banku. Naelo participacije koje po federativnoj logici mora jamiti zastupljenost federalnih jedinica ovdje dolazi do punog izraaja. POSREDNIKA ULOGA KOMISIJEDok jedni ne gube nadu u to da je pretvore u vladu jedne federalne Unije na elu s kancelarom kojega bi imenovao Parlament, drugi jo uvijek ne odustaju od elje da je svedu tek na obino tajnitvo Vijea. Te su razmirice poele ve prvih godina. Pariki ugovori 1951. sliniji su programatskom zakonu nego ustavu. Visoka vlast raspolagala je ovlastima samostalnog odluivanja, ali u vrlo suenim koje su definirale vlade i u kojima su i same bile prisutne. Bojei se da bi ona mogla biti nositeljica francuskih interesa, pogotovo su elnici malih drava inzistirali na tome da joj se uz bok stavi vijee ministara. Odlueno je osim toga da e Komisija brojiti devet, a ne pet lanova kao to je elio Jean Monnet, kako bi u njemu bila zastupljena svaka drava lanica. Male drave trebale su imenovati po jednoga lana Komisije, a tri velike (Njem, Fran, Ital) po dva. Rimski ugovor pet godina kasnije bio vie okvirni ugovor nego zakonodavni. Pritom je izvrna funkcija promijenila znaenje: nije se vie radilo samo o donoenju izvrnih mjera u okviru obveza koje su same vlade ugovorile nego esto, kao u sluaju zajednike poljoprivredne politike, o definiranju dosega tih obveza. Odluke koje je trebalo donositi bile su vie zakonodavne nego regulatorne. U takvim je uvjetima vladama bilo jo vie stalo da sauvaju svoje ovlasti. Potvvrrujui suradnju izmeu nadnacionalne Komisije i meuvladinog Vijea, kompromis postignut RU redefinirao joj je modalitete. Sada su vlade bile te koje donose odluke i po potrebi njihovo provoenje povjeravaju Komisiji, ime je jasno potvrena meuvladina logika. No istovremeno je sauvano nadnacionalno naelo, to komunitarnoj metodi pridaje svu njezinu originalnost. Sva suptilnost komunitarne metode ogleda se u takovj podjeli zadaa izmeu ta dva tijela, koja ih u praksi tjera na suradnju. ZATO KOMISIJA NE MOE BITI EUROPSKA VLADAPoput tajnitva neke meunarodne organizacije, Komisija priprema odluke Vijea i na njegov zahtjev prati njihovo provoenje. Osim toga, njezine lanove pojedinano imenuju vlade ak iako ta imenovanja sada potvruje Parlament. Uz to je Komisija kolegijalno tijelo ustrojeno po uzoru na vlade, o ijim prijedlozima glasuju dvije komore i koje moe biti smijenjeno odlukom jedne od njih dviju. Napola tajnitvo Vijea, napola federalna vlada, Komisija ne moe biti svrstana ni u koju uobiajenu kategoriju. Komisija je ujedno i administracija i politiko tijelo, pa u odreenim podrujima ak i neovisna regulatorna agencija. Meu ta tri njezina profila nema vrste granice. Zbog svoje vienacionalnosti i zbog uvjeta imenovanja, taj kolegij od devet zatim kako se Unija irila, napokon 28 lanova bio je vie skup velikih individualaca nego tim sjedinjen odreenim politikim projektom ili zajednikom ideologijom. Nakon to je izabran na neposrednim izborima 1979., Europski Parlament odluio se umijeati u ti meuvladinu proceduru. Na kraju su se vlade, pokrenute parlamentarnim tropizmom, konstitucionaliziral taj postupak unijevi ga u Ugovor iz Maastrichta. Imenovanje Komisije danas se obavlja u dva koraka. U prvoj fazi vlade izabiru njezinog predsjednika kvalificiranom veinmom, a zatim ga odobrava Parlament. Predsjednik Komisije je ovjek konsenzusa s velikom parlamentarnom veinom iza sebe, umjesto utjelovljenje jasno izraenoga lijevog ili desnog tabora. Kada je predsjednik EK imenovan, nastupa druga faza koja obuhvaa izbor drugih lanova EK. Do sada svaka vlada odreuje svoga kandidata za lana Komisije. Pritom formalno konzultira predsj. Komisije. U stvarnosti, ni predsjednik Komisije, ni politike grupacije EP-a nemaju pravoga utjecaja na sastav toga tijela, koji ostaje u ingerenciji nacionalnih vlada. Jedino oko ega se pregovara jest raspodjela dunosti. Vlade znaju da europski povjerenici ponajee nisu u mogunosti promicati nacionalne interese, no jako im je vano da u Komisiji imaju svoga zastupnika. Novije rasprave prvenstveno se tiu zastupljenosti unutar Komisije, u kojoj male drave vide nain da smanje odsjeenost o Bruxellesa. Ugovorom iz Nice utvreno je kompromisno rjeenje estokih rasprava oko proirenja 2004., nakon kojega bi Komisija brojila 33 povjerenika; postavio se odreeni prag kada se broj lanica Unije popne na 27 tj nakon pristupanja Bugarske i Rumunjske Komisija e brojiti manje lanova nego to ima drava. Ugovor iz Nice takoer predvia rotacijski mehanizam koji osigurava da povjerenici ne dolaze uvijek iz velikih zemalja. To, u stvari, predsjedniku Komisije ostavlja vrlo malen manevarski prostor za odabir lanova svoga tima. Lisabonski ugovor, kojim je ponovno uspostavljeno naelo po jedan povjerenik iz svake drave lanice, daje jo veu teinu vladama pri izboru njihovih povjerenika. Na papiru je poloaj predsjednika Komisije ojaan: on je naime taj koji, poto ga potrvrdi EP, odabire povjerenike meu kojima raspodjeljuje resore i od kojih ima pravo traiti da podnesu ostavku. U stvarnosti meutim investitura Komisije i dalje je obiljeena tradicijom suradnje meu vladama, to nije bez utjecaja na profil i ovlasti Komisije. Iako nisu stranaki emisari, povjerenici su uvijek bliski nekoj od velikih europ pol grupacija. Stranaki je sastav Komisije vrlo stabilan, tako da u njoj nema politikih promjena. Komisija ostaje dakle vrlo razliita od klasine parlamentarne vlade. Mogunost utjecaja zastupnika ili njihovih stranakih blokova na odabir pojedinih povjerenika krajnje je neograniena. (Mogu izraziti nezadovoljstvo pr 92. str). Poput svojih amerikih kolega, europski parlamentarci ispituju budue povjerenike vie o njihovim tehnikim sposobnostima i estitosti nego o njihovim politikim intencijama. Sluaj Buttiglione u vrijeme investiture Barrosove Komisije 2004. Otkrio je politizaciju procesa: kandidat talijanske vlade bio je zbog svojih seksistikih i homofobnih izjava izvrgnut tako estokim kritikama lijevih i centristikih zastupnika da je talijanska vlada morala nominirati drugoga kandidata taj sluaj je zapravo pridonio jaanju nestranakoga karaktera Komisije. Temeljna naela utvrena su Ugovorom: povjerenici moraju biti birani na temelju sposobnosti, obavljati svoje funkcije potpuno samostalno u opem interesu Zajednice i ne primati upute od bilo koje vlade ili od bilo koje organizacije; drave lanice obvezuju se sa svoje strane da nee utjecati na lanove Komisije u obavljanju njihovih zadaa. Raznolikost stavova zastupljenih u Komisiji najbolje je jamstvo njezine neovisnosti. Umnoavanje frakcija i dalje je, dvjesto godina poslije Madisona, najdjelotvorniji nain spreavanja da neka od njih prevlada. Koliko god bio darovit, pa ak i ako uiva iroku podrku unutar Parlamenta, pojedini povjerenik ima malo izgleda da bude ponovno imenovan na tu funkciju u sluaju da u njegovoj zemlji doe do promjene vlasti. Od poetka 1990-ih naovamo profil Komisije se sve vie politizira. Raspodjela resora unutar kolegija povjerenika sve manje podlijee logici cjenkanja meu nacionalnim vladama. Formalno jaanje ovlasti predsjednika Komisije u pogledu dodjele resora unutar kolegija povjerenika dodatno je oslabilo utjecaj velikih drava na taj proces. Odluivi se na to da pri dodjeli resora ide na ruku svojim talijanskim, britanskim, panjolskim i poljskim saveznicima na tetu francusko-njemakog para, predsjednik Barroso je iskazao svoju neovisnost. Kriza koja je nastala uslijed odbacivanja Ustavnog ugovora na referendumu u Francuskoj i Nizozemskoj uinila je mogunost francusko-njemakog protuudarca koliko nepotrebnim toliko i nemoguim. VLADA, UPRAVA ILI AGENCIJA?Hibridna priroda Komisije ogleda se ne samo u nainu na koji se bira nego i u funkcijama koje joj se dodjeljuju. Ove potonje mogu se svrstati u tri velike kategorije. Komisija je ponajprije uvarica europskih ugovora. U tom smislu Komisija ima gotovo pravosudnu funkciju, slinu onoj kakvu u SAD-u obavlja Solicitor General. Osim toga opeg nadzora, Komisija ispunjava zadae sline onima koje u federalnim dravama spadaju u nadlenost vlade i njezine uprave. Najvidljiviji i najpolitikiji dio rada Komisije sastoji se u poduzimanju inicijativa. Komisija je formalno jedina ovlatena podnositi prijedloge Vijeu i Parlamentu, budui da od Maastrichtskog ugovora pa nadalje Parlament moe tek traiti od Komisije da mu podnosi prikladne prijedloge. U stvarnosti je taj monopol Komisije vrlo relativan. Ostaje injenica da Komisija u opim politikim okvirima ima i dalje bitnu politiku funkciju, vrlo slinu onoj koja karakterizira nacionalne vlade. Ona je ta koja uspostavlja zakonodavni program Unije i priprema zakonske tekstove putem svoje administracije te konzultira svoje projekte pred Vijeem i Parlamentom te djeluje kao posrednik izmeu dvaju domova. Iako u nekim kljunim sektorima Komisija osmiljava i vodi politiku Unije poput prave vlade, drugdje pak djeluje vie kao uprava ili regulatorna agencija. Vlade moju naime odluiti da provoenje politike Unije radije povjere Komisiji nego nacionalnim upravnim tijelima. Opseg toga delegiranja znatno varira od podruja do podruja. Ponekad vlade smatraju nunim da Komisiji daju vrlo iroke ovlasti. To je sluaj poglavito s politikom trinog natjecanja (Pariki i Rimski ugovor ve su sadravali precizne odredbe u tom pogledu). Komisija moe sprijeiti pojedinu vladu da odobri dravu potporu odreenom trgovakom drutvu, zabraniti spajanje dvaju ili vie poduzea ili prisiliti pojedinu tvrtku da promijeni svoju prodajnu praksu, ak i kada joj sjedite nije na europskom tlu (pr Microsofta 97 str). U tom sluaju Komisija obavlja funkciju svojevrsne neovisne regulatorne agencije. Politika trinog natjecanja predstavlja meutim iznimsku u definiciji izvrnih ovlasti Kmisije. U toj osjetljivoj materiji, obiljeenoj sjeanjem na ulogu koju su odigrali trustovi u izbijanju gosp krize tridesetih god prolog st i zatim u nac Njemakoj, vlade su procijenile da e njihov angaman biti vjerodostojan samo ako nadzor nad njim povjere nekom neovisnom regulatornom tijelu. Vlade nastoje zadrati pravo uvida u donoenje onih odluka koje mogu znatno utjecati na njihove tvrtke i potronju. To objanjava injenicu da od 1960. nadalje osnivaju odbore kojima je zadaa nadgledanje regulatorne politike koju provodi komisija. Sastavljeni od nacionalnih dunosnika pod presjedanjem europskih, ti odbori a prema registru Komisije ima ih 247 prouavaju nacrte propisa koje predlau strune slube Komisije. Ta regulatorna praksa poznata je pod nazivom komitologija. Taj mehanizam upravlja procesom odluivanja u vanim podrujima kao to su kretanje radnika, regulacija javnih usluga, usklaivanje proizvoda, zajednika poljoprivredna politika itd. Komitologija predstavlja minijaturizirani oblik komunitarne metode. LOGIKA KOLEGIJALNOSTIKako jedno tijelo (Komisija) koje ima istodobno i zakonodavnu i izvrnu i nadzornu funkciju, i koje uz to vodi pregovore na meunarodnoj sceni, moe izbjei mijeanje tih razliitih uloga? A priori se ini da Komisija gomila potekoe. Promatrai slono priznaju da Komisija uspijeva funkcionirati na dugi rok unato ili upravo zahvaljujui napetostima koje je razdiru. Iako su nositelji meusobno suprotstavljenih nacionalnih interesa i stranakih nazora, povjerenici rijetko dovode u opasnost jedinstvo Komisije. Istina je da su se u drugoj polovici mandata Komisije s Romanom Prodijem na elu napetosti znatno zaotrile (po elji vidi dno 99., poetak 100.). No, rije je o novijoj pojavi, za koju je teko rei predstavlja li prekretnicu u kulturi Komisije. Naime, donedavno su takve javne rasprave bile rijetkost, a ponovno su to postale pod predsjedanjem Barrosa. Komisija veinu pitanja rjeava mimo nacionalnih ili ideolokih neslaganja i time izbjegava nastajanje takvih sukoba. Osim toga, povjerenici znaju da ne mogu zlorabiti strategiju sueljavanja. Obveza neovisnoga djelovanja moda nije pravno djelotvorna, ali sainjava drutvenu normu koju je politiki teko kriti. Osim toga, u Komisiji je uspostavljena kultura sklapanja kompromisa koja omoguuje mirno i diskretno rjeavanja sukoba. Svaki lan kolegija oslanja se na vlastiti ured, kojemu je zadaa praenje rada drugih odjela. Kao i u nacionalnim vladama, meuuredski sastanci su mjesto na kojemu se postiu dogovori i izglauju sukobi ve prije nego to bi o njima trebali presuivati sami politiari. Tjedni sastanci kolegija vie su prigoda da se konstatiraju ve postignuti dogovori nego da ih se postie. Na njima se rijetko glasuje. S obzirom na to da da se odluke donose tajnim vijeanjem, vrlo se malo zna o funkcioniranju kolegija. Predsjednici znaju da je glasovanje ma s dvije otrice. Ako mu pribjegavaju preesto, dovode u opasnost da se zamjere onim povjerenicima koji su esto nadglasavani, pa da ak i zacementiraju podjele koje mogu unititi kolegijalni duh. U takvim okolnostima kolegij povjerenika ostaje tijelo bez stroge hijerarhije. Nikada nije trajno uspostavljen neki postojan oblik vodstva ili upraviteljstva. U formalnom su pogledu europski ugovori znatno proirili mogunosti kojima predsjednik raspolae kako bi uspostavio autoritet nad kolegijem. On odsad sudjeluje u odabiru buduih povjerenika i moe od njih zatraiti da povuku svoju kandidaturu. U praksi je meutim njegov manevarski prostor vrlo suen. I drugi su lanovi Komisije tekai s dugim politikim staem i vlastitim mreama podrke u svojim vladama, u EP-u i utjecajnim krugovima. Kolegijalnost i dalje vie poiva na suzdranosti lanova nego na predsjednikovom autoritetu. Nasuprot oekivanjima federalistikih aktivista, Komisija nije postala vlada Eu. A nasuprot nadama generala de Gaullea, nije ni svedena na puko tajnitvo Vijea. Tijekom pedeset godina svoga postojanja neprestano je balanirala izmu tih dviju tendencija. U stanovitom smislu Komisija se moe initi slabijom od uobiajene parlamentarne vlade. Ona ne kontroliraju veinu u EP-u i EV-u koji je ustoliuju i izglasavaju zakone na njezi prijedlog. Prisiljena je dakle pridobivati podrku za svaki pojedini projekt kao to to ini predsjednik SAD-a pred Kongresom. No ta prividna slabosta zapravo je njezina snaga. Povijest nas ui da izvrna vlast koja kontrolira parlamentarne domove preko politikih stranaka ubrzo postaje njihov talac. Komisija nije vezana uz EP ili EV u sluaju da od njih ne dobije izriito odobrenje za odreeni projekt. Zbog toga moe i nadalje samostalno regulirati podruja koja su joj povjerena i posredovati izmeu dva duga pola institucionalnoga trokuta, od kojih se dri na podjednakoj distanci.

Poglavlje 5 Parlamentarizacija politikog sustava Unije

Ono to nam ini EP dobro poznatim je njegova povijest, koja nalikuje kao jaje jajetu povijesti britanskog Parlamenta. Zamiljen kao deliberativno tijelo bez izvrnih ovlasti i sainjen od nacionalnih delegacija koje su se meusobno sastajale tek povremeno, u poetku je bio pepeljuga komunitarnog modela. No, jednoga bi dana euroski izbori mogli postati kljunim trenutnutkom politikog ivota kontinenta dovodei do formiranja izvrne vlasti s petogodinjim politikim programom. Povijest EP-a naizgled je prava sucess story. No ne smije se smetnuti s uma injenica da je sve to bilo mogue zato to su na to pristajale nacionalne vlade. Da se u bilo kojoj fazi neka znaajna manjina nacionalnih vlada usprotivila jaanju Parlamenta, ovaj se nikako ne bi mogao nametnuti. S druge strane, moe se smatrati da je Parlament na neto prisilio vlade samo u dva sluaja. Prvi se tie investiture Komisije. Nakon to je Maastrichtskim ugovorom iz 1992. EP-u dana ovlast odobravanja predsjednika Komisije imenovanoga od strane nacionalnih vlada, europski su zastupnici zaprijetili da ga nee odobriti ako ih se ne konzultira i u pogledu imenovanja ostalih lanova Komisije. Drugi se sluaj odnosi na utjecaj u proceduri suodluivanja, takoer ustanovljenoj Maa ugovorom. Europski zastupnici uspjeli su u tome da se ukine tree itanje koje je zadnju rije davalo Vijeu, i to tako to su sustavno odbacivali sporazume koje je Vijee sklapalo protiv njihove volje. U ta su dva sluaja vlade uskladile ugovor potpisan u Amsterdamu 1997. spraksom koju je uspostavio Parlament. Razlozi zbog kojih su vlade parlamentarizirale Uniju ostaju djelomino nejasni. A priori se moe misliti da predstavnici drava lanica nisu skloni dijeliti svoje zakonodavne ovlasti, a jo manje jaati instituciju koja im s vremenom moe postati suparnicom. Mnoge su vlade vjerojatno bile potaknute stratekim kalkulacijama kada su podrale jaanje Parlamenta. injenica to su vlade u nekoliko navrata odluile ojaati EP ne moe se meutim objasniti jedino stratekim razlozima. Moe se pripisati i svojevrsnoj institucionalnoj mimikriji. Politika kultura europskih elnika navodi ih na ti da smatraju kako je legitiman tek onaj politilki sustav kojemu su dana temeljna obiljeja parlamentarnog reima. Formalizam koji proima nain miljenja europskih politikih dunosnika i elja da se odgovori na zamjerke u vezi s demokratskim deficitom Unije gotovo prirodno navode na takav put. No ta mimikrija ne obuhvaa sva strateka opredjeljenja. EP je tamo gdje raspolae zakonodavnim ovlastima, to jest u pitanjima vezanima uz jedinstveno trite i njegovu regulaciju, EP je postao nezaobilazan. U tom podruju Vijee danas vrlo rijetko usvaja norme bez odobrenja europskih zastupnika. No izvan njega vlade radije meusobno koordiniraju svoje nacionalne politike nego to ih usklauju kroz Parlament. U vanim podrujima kao to su usklaivanje gospodarskih i proraunskih politika te otvorena koordinacija socijalnih politika i politika zapoljavanja EP je sveden na sekundarnu ulogu, kao i kod vanjske i sigurnosne politike, obrane ili suradnje u kaznenim stvarima. Zbog toga to se zakonodavne aktivnosti smanjuju u skladu s naelom supsidijarnosti i zbog toga to od polovice 1990-ih godina vlade radije biraju put meusobnoga koordiniranja nacionalnih politika, utjecaj EP-a stagnira, pa ak i opada. Tegobnost meuvladinih pregovora oko Ustavnog ugovora 2003-2004. godine potvrdila je da vlade uporno ele ostati gospodarice europskih ugovora. POSTIZANJE KONSENZUSA U PODIJELJENOM PARLAMENTUUnato takvome kontekstu obiljeenome nepovjerenjem, EP je uspi nadvladati potekoe s kojima se suoavao nastojei dobiti mogunost da funkcionira kao uobiajen parlament. Tamo gdje uiva stvarne ovlasti uspostavio je tipino parlamentarne strukture i radne metode i stekao utjecaj koji danas vie nitko i ne pomilja zanijekati. Njegovih 766 zastupnika (od 1.srpnja 2013.; nakon izbora 2014. 751) bira se u nacionalnim izbornim jedinicama na temelju nacionalnih stranakih lista, i to nakon predizbornih kampanja u kojima se malo govori o europskim temama. Graani slabo prepoznaju EP i na njihove glasove vie utjeu unutarnja politika pitanja nego politika Unije. Iz toga proistjeu slab odaziv biraa i znatna rascjepkanost zastupnitva. Zato to se biraju na nacionalnoj razini, europski zastupnici nisu osobito potaknuti na to da djeluju u skladu s europskom logikom. Ukoliko ele biti ponovno izabrani, moraju biti posluni svojim nacionalnim strankama kako bi se mogli nadati da e opet dospjeti na izborne liste. Nazonost veine sklone europskoj integraciji i jaanju Parlamenta omoguila je nakon uvoenja neposrednih europskih izbora 1979. godine svladavanje toga hendikepa i uspostavu istinske europske parlamentarne prakse. Europski zastupnici su se od samoga poetka organizirali na klasian nain po uzoru na nacionalne parlamentarne obiaje. Preteiti dio njihova rada odvija se u okvirima zastupnikih klubova ili parlamentarnih povjerenstava, koje tvore dvije temeljne radne strukture. Do toga je dolo ve vrlo rano, odnosno ve na konstitutivnoj sjednici Zajednike skuptine EZU u rujnu 1952., kad su se zastupnici opredijelili za to da se udrue u politike grupacije, a ne u nacionalne delegacije, kako bi izabrali predsjednika. Tijekom proteklih desetljea znaaj tih dvaju organizacijskih oblika neprestano je rastao. Parlament danas broji dvadesetak stalnih povjerenstava koja uvelike odgovaraju podjeli Komisije na ope uprave i sastavu Vijea. Ta unutarnja tijela temeljno su mjesto zakonodavnih aktivnosti. U njima se razmatraju tekstovi koje priprema Komisija, vode rasprave izmeu politikih skupina i formuliraju amandmani. Zastupnici ne smeu s uma zemlju odakle su, ali veinu svojih stavova formiraju unutar stranakih skupina. Stranaka zastupljenost unutar EP pokazuje trend postupne stabilizacije. U njemu danas postoji ostam klubova zastupnika, od kojih su tri formirana ve u samom poetku (socijalisti, demokrani i liberali). Druga dva profilirala su se poetkom 1990-ih godina, a pripadnici im dolaze iz dvije treine drava lanica (zeleni i ljevica). Posljednja dva, oba osnovana 1999. godine, raznorodne su koalicije malih nacionalnih stranaka konzervativne i euroskeptine orijentacije (osmi klub su neovisni zastupnici). Od 1999. Godine pojedina grupacija mora imati najmanje 23 zastupnika iz dviej zemlle, 18 zastupnika iz tri zemlje ili 14 zastupnika iz etiri ili vie zemalja. Kako su zastupniki klubovi bitni nositelji raspodjele resursa kojima raspolae Parlament, takav se oblik udruivanja uvelike potie. Predsjedavanje povjerenstvima, imenovanje na kljune funkcije (predsjednika, dopredsjednika, rizniara), dodjela odgovarajuih ureda, suradnika i financijskih sredstava, povjeravanje izvjea i odreivanje vremena za govornicom u proporcionalnom su odnosu sa zastupljenou pojedinih klubova. Usamljeni ili nedovoljno brojni zastupnici da bi oformili klub praktino su osueni na nemo, to objanjava injenicu da se esto nastoje udruiti u tehnike skupine (v: str 110 i raspad jedne takve skupine). Stranaki krajobraz EP-a nije posve stabiliziran, kao to uostalom nijedan stranaki sustav nije savreno stabilan. Unato svojoj unutarnjoj heterogenosti, klubovi zastupnika unutar EP-a funkcioniraju kao relativno disciplinirane ekipe. Nakon provedbe Maa ugovora, koji je Parlamentu dao stvarne ovlasti suodluivanja u zakonodavnim postupcima, zastupnici preteito glasuju u skladu s odlukama donesenima unutar njihovih klubova. U svakoj su grupaciji najmanje disciplinirani Britanci: konzervativci glasuju protiv puana u 31 posto sluajeva, a laburisti protiv socijalista u 13,5 posto sluajeva. Unutar zeleno-regionalistike koalicije zastupnici iz velke stranke Plaid Cymru glasuju drugaije od svojih kolega u 17,5 posto, a predstavnici kotske nacionalne stranke to ine u 26,2 posto. No u cjelini jednodunost unutar zastupnikih klubova ipak ostaje znatna. Europske su stranke svakako rasplinutije nego nacionalne u kojima glasaka stega obino dosee 95 posto no daleko su discipliniranije od stranaka u amerikom Kongresu, gdje se glasaka stega potuje izmeu 25 i 60 posto. Te su brojke utoliko spektakularnije ukoliko se zna da klubovi imaju vrlo malo mogunosti da svoje lanove prisiljavaju na bilo to. Kad se zastupnici vrate u povjerenstva ili na plenarnu sjednicu, uglavnom se pridravaju stavova svojih klubova, ne zato to bi im ovi bili nametnuti od strane autoritarnog vodstva, nego zato to su plod meusobnog dogovora svih zainteresiranih strana. Zastupnici radije nastoje postii iroke kompromise pa makar pritom morali odustajati od svojih vrstih stavova nego uspostavljati veinsku stegu. Zato to znaju da ne mogu kanjavati neposlune lanove, vodstva klubova radije nastoje postii njihovu suglasnost nego pokornost. Sve to objanjava injenicu da je u EP-u veinski refleks rijedak. Fleksibilnost klubova u kombinaciji s pravilima glasovanja onemoguuje stvaranje stabilne veine. Drugim rijeima, EP u svojemu sadanjem sastavu osuen je vladati u centru. Stranaka zastupljenost u njemu srodna je polariziranom pluralizmu kako ga je definirao Giovanni Sartori. U praksi je sve donedavno najvie glasova dobivala velika koalicija izmeu dviju najsnanijih grupacija, to jest izmeu puana i socijalista. Iako se 12 posto odluka jo donosi jednoglasno, velika koalicija funkcionira tek u 48 posto sluajeva. U takvim okolnostima liberali postaju jeziac na vagi kada se o pitanjima oko kojih se socijalisti i konzervativci ne mogu sporazumjeti odluuje natpolovinom veinom, to je povlastica koja objanjava i tenju nekih demokrana da se odvoje od konzervativaca Pueke stranke i da se pridrue politikom centru. Sve je to uvjetovalo da se u EP-u ukorijeni kultura kompromisa. Mnogi su promatrai a i zastupnici zbog toga zbunjeni. Dok ishodi glasovanja koji nadilaze podjelu na ljevicu i desnicu vie ne ude zastupnike iz drava Beneluksa i njihove finske ili austrijske kolege naviknute na takvu konsocijativnu praksu, uvelike se kose s tradicijama i standardima onih koji dolaze iz zemalja u kojima prevladava podjela politikoga prostora na dva tabora. LOGIKA SUODLUIVANJAZastupnici EP-a niti u jednu od aktivnosti (pobrojane na 114.) ne ulau toliko energije koliko u razmatranje zakonodavnih prijedloga Komisije. EP se mogao ugledati na nacionalne parlamente koji se veinom zadovoljavaju tek usvajanjem zakonskih prijedloga svojih vlada i provoenjem politikog nadzora. No svjestni mogunosti koje prua politiki sustav EU, zastupnici su se radije opredijelili za to da budu istinski zakonodavci. Postavi temeljnim modalitetom usvajanja europskih zakona, suodluivanje najbolje utjelovljuje osebujnu ravnoteu federacije neovisnih drava. Svrha mu je da se tri pola institucionalnoga trokuta nagnaju da rade zajedno tako da pritom nijedan od njih ne moe prevladati nad ostala dva. Suodluivanje daje Komisiji sredinje mjesto povjeravajui joj monopol na inicijativu i pravo na stalan uvid u ono to se zbiva s njezinim prijedlozima tijekom politikih pregovora. Suodluivanje osigurava ravnopravnost Parlamenta i Komisije u svim fazama postupka izmjena i dopuna i formalnog usvajanja. Ta ravnotea nije postignuta odjednom. U poetku su vlade EP- u dale samo pravo na miljenje, koje su, prema praksi Suda pravde, morae uzimati u obzir ali ga se nisu bile dune pridravati. Jedinstvenim aktom 1986. godine procedura suradnje poveava utjecaj europskih zastupnika. Nakon to ga je dugo zahtijevala veina zastupnika, suodluivanje uspostavljeno Maa i pojednostavnjeno Amsterdamskim ugovorom dodatno je osnailo ulogu Parlamenta. U konanoj fazi, Vijee ministara vie ne moe spasiti prijedlog koji zastupnici odbace, jer su zastupnici sustavno odbacivali sve prijedloge koje Vijee usvoji unato njihovome miljenju, a to su i dokazali, a tvorci Amsterdamskog ugovora liili su Vijee njegove ovlasti potvrivanja. Od tada ta dva doma djeluju ravnopravno. Od sredine 1990-ih godina naovamo tim se postupkom bez veih sukoba godinje donosi tridesetak relativno znaajnih pravnih akata. Proces suodluivanja moe se shematski podijeliti u pet faza. Formalno pokretanje zakonodavnog postupka stvar je Komisije sukladno njezinom monopolu na inicijativu. Valja meutim podsjetiti da je njezino pravo odreivanja programa rada vrlo relativno. Prije svega, ona smije djelovati samo unutar ovlasti koje su utvrdile vlade. Ostaje meutim injenica da mo Komisije nije beznaajna: ona je ta koja odreuje dinamiku i uvjete usvajanja njezinih prijedloga. Nakon toga slijedi faza prouavanja zakonskih nacrta u dva doma. Prijedlog upuen Parlamentu dostavlja se nadlenom povjerenstvu, u kojemu se obavlja glavnina posla na nalizi i dotjerivanju. Kao predlaga, Komisija zadrava odreenu kontrolu nad svojim tekstom iznjanjavajui se o amandmanima koje prihvaa i o onima za koje smatra da bi iskrivili njezin prijedlog. Zatim se prijedlog upuuje na razmatranje Vijeu ministara. Svaki pojedini lan Odbora stalnih zastupnika prouava, u suradnji sa svoji ministrom, izvorni tekst Komisije i izmjene koje predlau zastupnici. Vijee moe ve u tom stadiju prihvatiti stav Parlamenta i okonati proceduru usvajanjem predloenog nacrta. Ve i sama ta preliminarna faza obuhvaa opsean rad na politikom pozicioniranju. Popraena je brojnim paralelnim i neformalnim sastancima izmeu stalnih predstavnika, parlamentaraca i ekipe onoga povjerenika koji je sainio poetsni tekst nacrta. Zastupniki klubovi su tu bitno mjesto odvijanja parlamentarnog ivota jer se u njima pripremaju kompromisi. Uz to, zastupnici nastoje unutar klubova koordinirati svoj rad u razliitim specijaliziranim povjerenstvima. Povjerenstva su pak minijature samoga Parlamenta. Sastavljena od zastupnika s meusobno bliskim kompetencijama i preokupacijama unato nacionalnoj i ideolokoj razliitosti, takoer omoguuju pripremanje raznih kompromisa. Upravo ta stalno promjenjiva kombinacija razliitih opredjeljenja daje EP-u svu njegovu gipkost na uenje novajlija naviknutih na strogu stranaku stegu. Treu fazu suodluivanja otvara drugo zastupniko itanje prijedloga popraenoga primjedbama Komisije i Vijea ministara. U nastavku, a to znai prosjeno est mjeseci nakon formalnog poetka procedure, Parlament odobrava otprilike polovicu prijedloga. Druga polovica ide u ponovnu proceduru. U naelu, zastupnici mogu u toj fazi odbaciti pojedini prijedlog, pri emu cijeli postupak zavrava neuspjehom. U praksi se meutim to dogaa vrlo rijetko jer se druge dvije institucije uvelike trude pridobiti zastupnike. Drugo itanje ne razlikuje se od prvoga. I pri njemu zastupnici mogu predlagati izmene i dopune, koje Komisija moe prihvatiti ili odbaciti prije nego se izjasni Vijee. Zastupnike amandmane koje je Komisija odbacila Vijee ministara moe prihvatiti iskljuivo jednoglasnom odlukom, to Komisiji omoguuje da svoj prijedlog zatiti od napada dvaju domova. Na taj nain uspijeva treina prijedloga koji nisu proli na prvom itanju. etvrta faza procedure jest da je priblino jedna treina ukupnog broja prijedloga Komisije predmetom pokuaja mirenja oprenih stavova. Nadahnut njemakom zakonodavnom praksom, taj se postupak sastoji od izravnoga ali diskretnog sueljavanja izabranika svih triju tijela. Meu njima su predstavnici Komisije, po jedan delegat svake vlade ee dunosnik ili diplomat nego politiar i isti broj zastupnika, to jest dvadeset sedam od 1.1.2007. (od 1.7.2013. 28 zastupnika), koje po naeku proporcionalnosti imenuju politike grupacije. Ti emisari nastoje kroz najvie est tjedana postii kompromis prihvatljiv za sve strane. U veini sluajeva dogovor se postie ve u tom stadiju. U petoj fazi dva doma jo samo potvruju prethodno utvreni stav. Mogue je da kompromis postignut u pomirbenom odboru ipak bude odbaen, no to se u praksi rijetko deava. Na takav nain, iako obuhvaa tek onaj dio europske politike koji se tie zakonodavstva, suodluivanje simbolizira politiku raznoteu Unije i predstavlja najzreliji oblik institucionalnoga trokuta. KONSENZUALNA DEMOKRACIJAUnato opiranjima, sukobima interesa i blokadama, Unija uspijeva donositi zakone i propise. No njezina uinkovitost odluivanja ima i drugu stranu medalje koja europske odluke ini premalo transparemtnima. Politiki interesi esto su rascjepkani i tretirani odve tehniki, a politiki stavovo vlada i parlamentaraca sloeni su i promjenjivi. U Uniji mnoge stvari zamagljuje stil odluivanja konsenzusom izgraen kako bi se nadilo razilaenje interesa. Izmeu Unije i nacionalnih parlamentarnih demokracija postoji jedna bitna razlika. Naime, dok u dravama sukobe reira politiki ivot, koji ih pojednostavljuje i personalizira, u Uniji toga nema. U njoj je postizanje kompromisa ne samo zakulisna praksa koja se krije iza konanih rjeenja nego zapravo jedini predmet svih nastojanja. Unutar Komisije, kolegijalni dug spreava povjerenike istoga politikog usmjerenja da stvaraju trajne saveze. U okvirima Vijea, suptilna pravila ponderiranja glasova i naizmjenino predsjedanje potiu vlade na donoenje jednoglasnih odluka. Europski parlament nije iznimka od pravila: njegova politika konfiguracija i nain glasovanja poguduju kompromisima glavnih grupacija. Zbog toga EU predstavlja vrhunski oblik konsenzualne demokracije. Odnosi strananih snaga i mehanizmi odluivanja zamiljeni tako da se izbjegnu konfrontacije odraavaju i potvruju glavno obiljeje europskoga politikog drutva.

Poglavlje 6 Politika sudaca

Europski sud geografski izoliran, strog i ozbiljan, dri se postrani od dnevne politike. Dugorona dinamika i uravnoteenost europskog integriranja usko su povezane sa statusom i djelatnou Suda.RADI EGA SUD?Tvorci Parikog i Rimskog ugovora shvatili su nunost uspostave zajednikog suda Europskih zajednica. No predstavnici nacionalnih vlada znali su naime da e u takvoj zajednici drava neminovno dolaziti do trzavica, no pritom nisu imali tonu predodbu o naravi tih sukoba i o nainu njihova rjeavanja. U prvom im je redu bilo stalo do toga da zatite sebe, svoje graane i svoje tvrtke od Visoke vlasti. Taj nadnacionalni organ sa zajamenom samostalnou i stvarnom moi odluivanja mogao je zadirati u prava drava i pojedinaca. Valjalo je dakle uspostaviti djelotvorne pravne lijekove. Drugim rijeima, Europski je sud trebao biti prvenstveno upravno sredite koje e bdijeti nad zakonitou izvrnoga tijela. Ugovorom su mu dane i ovlasti koje ga pretvaraju u svojevrsno meunarodno sudite. Sud djeluje, barem u posljednjoj instanci, kao arbirar u sukobima izmeu drava zbog toga to pojedina od njih ne ispunjava preuzete obveze. Kao upravno sudite, Sud je u prvom redu trebao nadzirati nadnacionalnu izvrnu vlast. Kao meunarodno sudite, trebao je braniti interese drava od njihovih partnera i zauzvrat ih podsjeati na preuzete obveze. No preostajala je i jedna trea, originalnija zadaa: ovlast tumaenja europskog prava. Taj mehanizam uspostavljen osnivakim ugovorima imao je za svrhu omoguiti nacionalnim pravosudnim tijelima da u sluaju dvojbe u pogledu tonoga smisla odreene europske norme koju moraju primijeniti zatrae njezino tumaenje od Suda. Nita od toga svega nije naizgled davalo preveliku mo sucima u Luxembourgu. Meutim, u praksi je taj mehanizam s vremenom omoguio pojedincima da zahtijevaju od Suda nadzor nad nainom na koji se nacionalne vlade pridravaju europskog prava. Drugim rijeima, prethodni postupak pretvorio je Sud u Luxembourgu u neku vrstu federalnoga ustavnog sudita. ODNOS SUDACA PREMA POLITIARIMA: OPREZNA ODVANOST U prvo su vrijeme suci pokazivali malo odvanosti. Predmete koje su zaprimali upuivale su im nacionalne vlade ili gospodarski subjekti u pokuaju da ospore pojedine odluke Visoke vlasti. No od poetka 1960-ih godina nadalje Sud je postao hrabriji. Sluei se svojoj ovlau tumaenja europskog prava, precizirao je i uvrstio doseg pravnih obveza koje su preuzele drave. U tu je svrhu uspostavio plodnu suradnju s nacionalnim pravosudnim vlastima. Nacionalnim je pravosuima gotovo u prirodnom interesu da suraiju s europskim, jer ona mogu ponitavati nacionalne norme uz objanjenje kako one nisu u skladu s europskim pravom, a koji im nacionalni ustavi ponajee ne daju. Iako se pridravaju tumaenja Sud, nacionalni suci nisu podreeni Sudu u Luxembourgu. Formalno je vie rije o dijalogu izmeu ravnopravnih sugovornika nego o hijerarhijskom odnosu. Danas niti jedna vrhovna sudska instanca vie ne dovodi u pitanje temeljna naela izravnog uinka i primata europskog prava. Pravosudna suradnja uspostavljena oko prethodnog postupka bila je, povijesno gledajui, glavni pokreta afirmacije europskog prava u nacionalnim prostorima. Presuda nakon koje suci, politiari i pojedinci unutar Unije odravaju osebujan meusobni odnos u prosincu 1962. Sud u Lux donio je odluku u prethodnom postupku koji je pred njim pokrenuo jedan nizozemski carinski sud u predmetu prijevoznike tvrtke Van Gend en Loos zatraivi tumaenje ima li lanak 12 Ugovora o EZZ-u izravnu primjenu na podruju drave lanice, odnosno mogu li se dravljani takve drave pozivati na zatitu subjektivnih prava koja su sudovi duni tititi. Iako je na prvi pogled tehnike naravni, to je prvorazredno poltiko pitanje. Ako suci u Luxu odgovore nijeno, potvrdit e klasino meunarodni karakter Ugovora u EEZ, koji dravama namee odreene obveze. Ukoliko meutim odgovore potvrdn, ukazat e na to da po uzoru na federalni pravni poredak Ugovor stvara prava na koja se graani mogu izravno pozivati ak i kada ta prava nisu izriito predviena nacionalnim zakonodavstvom. lanovi komisije nali su se u poloaju da moraju arbitrirati izmeu nacionalnih vlada i nadnacionalne izvrne vlasti u tumaenju pitanja od presudne vanosti za budunost europskoga pravnog poretka. Suoeni s takvom konstelacijom snaga, suci su se opredijelili za hrabro, ali ujedno i oprezno rjeenje. Sukladno naelima meunarodnog prava, Sud se trebao pridravati namjera visokih ugovornih stranaka koje proizlaze iz uvjeta, sadraja i konteksta Ugovora o osnivanju EEZ. Prihvativi argumente Komisije, Sud je odbacio takvu metodu tumaenja i odluio uvvaiti dug, tekst i opu shemu lanka 12. Time je dao prednost teleolokom itanju ugovora, to jest tumaenju zasnovanom na onome to predstavlja krajnju svrhu integracije, a ne na doslovnoj analizi teksta. U tom se smislu u obrazloenju presude pozvao na ope ciljeve ugovora (da se uspostavi zajedniko trite ije je funkcioniranje od izravnog interesa za stranke u Zajednici), naveo preambulu (koja se poziva ne samo na vlade ve i na narode) i podsjedio na to da Zajednica obuhvaa institucije koje predstavljaju graane. Sluei se politikim pojmovima kojima su mahali predstavnici nacionalnih vlada (meunarodno pravo, suverenitet, drave i sl.), dao je sasvim novo tumaenje europske integracije. Dok su vlade smatrale da se ugovor temelji na klasinom meunarodnom pravu, Sud je ustvrdio da se njime postavljaju temelji novoga pravnog poretka federalnog tipa koji se namee izravno graanima. Na taj je nain pretvorio prethodni postupak u sredstvo nadzora nad postupcima vlada, dok su ga ove bile zamislile tek kao pomo u tumaenju europskog prava i zadrale za Komisiju i za sebe same pravo na utvrivanje sluajeva krenja od strane nacionalnih vlasti. To je bio odvaan korak Sud je preoblikovao europski pravni poredak u cjelini, a osobito sustav pravnih lijekova. Namjera te presude bila je oteti europsko pravo iz ruku politiara i birokrata kako bi dolo u ruke obinih ljudi. No u toj je odvanosti Sud pokazao i oprez. Kao prvo, naveo je itav niz uvjeta za priznavanje izravnog uinka europskoga prava. Oprez Suda oituje se i u postupnosti njegova djelovanja. U tom prvom predmetu nije se potpuno pridravao rasuivanja Komisije koja ga je poticala na to na temelju naela izravnog uinka utvrdi primat europskog prava nad nacionalnim. Vanost te presude ne lei samo u njezinom sadraju nego i u sudbenoj dinamici koju je potakla. Odnosi meu pravosuima, vladama i pojedincima uspostavljeni u tom asu preli su u obiaje. Razvidno je u prvom redu da lanovi Suda i dalje daju prednost svojoj tumaiteljskoj ulozi. Vidjeli smo da se nadzor nad ispunjavanjem preuzetih obveza od strane nacionalnih vlada uglavnom vri kroz upravne procedure i da Komisija prijavljuje Sudu razmjerno malen broj sluajeva. Pozivajui pojedince na budnost, Sud je potaknuo one dijelove europskog civilnog drutva kojih se tiu komunitarne politike da sudskim putem promiu svoje interese. Brojne studije ilustriraju bitnu ulogu tih organiziranih mrea. Najvei broj tubi dolazi iz onih gospodarskih sektora koji su najvie ukljueni u kretanje roba i usluga na europskom tritu. Ne iznenauje injenica to su podnositelji tubi najaktivniji u onim podrujima u kojima je europsko pravo najrazvijenije, a to su poljoprivreda, trino natjecanje i zatita okolia. Neki podnositelji zahtjeva djeluju aktivistiki. Spoznavi mogunosti koje prua europsko sudstvo, sustavno mu se obraaju brojne interesne skupine kako bi nagrizle nacionalnu regulativu pozivajui se na naela europskog prava. Udruge za zatitu prava radnika migranata, feministike grupacije i openito pokreti za promicanje temeljnih prava vrlo su brzo nauili ukljuivati sudske tube u repertoar svojih akcija. Velike industrijske grupacije takoer su brzo shvatile da je preko Suda mogue dokinuti restriktivne nacionalne norme ili prakse u ime priznatih naela jedinstvenoga trita. Naavi se u procjepu izmeu europskoh sudaca i interesnih skupina, vlade kao da su izgubile nadzor nad politikom agendom. Gledajui unatrag, to taktiko saveznitvo bilo je zapravo vrlo pogodan trenutak u sveukupno sloenijoj dinamici pravne integracije. Jer, iako ga nisu uvijek bile u stanju kontrolirati, vlade su ipak pomno nadgledale to uestalo obraanje Sudu i time ga prisilile na zauzimanje opreznih stavova. ODNOS POLITIARA PREMA SUCIMA: DRAGOVOLJNA POKORNOSTPodsjetimo ponajprije na injenicu da Sud nerijetko titi interese samih vlada. Sud se osim toga esto pokazao kao nepristran arbitar u sukobima izmeu Komisije i nacionalnih vlada. Time se moe objasniti injenica to su same vlade u nekoliko navrata ojaale poziciju Suda. Osnutak Prvostupanjskog suda Europskih zajednica 1989. Godine, kao i mogunost, otvorena u prosincu 2000. Godine Ugovorom iz Nice, da se na zahtjev samoga Suda imenuju ua sudska vijea, imaju za svrhu sprijeiti gomilanje predmeta na tetu uinkovitosti njegova rada. Na tragu te logije je i ovlast koju je Sudu dao Maa ugovor da izrie novane kazne dravama kada se oglue o njegove presude. Formalizam koji proima nau politiku kulturu jedan je od razloga poslunosti nacionalnih vlada. Otvoren sukob sa Sudom i kritika njegova djelovanja dananja bi Europa smatrala demagokim ili anakronim inom. Takve su pobune uostalom vrlo rijetke. Pokoravanju politiara njegovim odlukama doprinosi i formalistiki stav samoga Suda. Krajnja strogost njegova pravnog rezoniranja onemoguuje da ga se optui za politiku pristranost. Osim toga, izbjegavanje sukoba omoguuje i logika suradnje u prethodnom postupku. Napokon, a moda i prvenstveno, krotkost nacionalnih elnika moe se objasniti i ustrojem politikog sustava same Unije. Odnosi izmeu vlada i Suda ureeni su tako da suci uivaju znatnu neovisnost, dok vlade nisu u mogunosti poduzimati bilo kakve protumjere. Ta temeljna asometrija koju su ugovorima uspostavile same vlade osnovni je uzrok posebnih odnosa izmeu sudaca u Luxu i politiara unutar Unije. Formalna jamstva neovisnosti sudaca prilino su klasine prirode, pa ak i daju vladama stanovito pravo nadzora. Iako ugovoro odreuje da suce imenuju vlade drava lanica zajednikom suglasnou, jedno implicitno pravilo nalae da svaka drava ima svoga suca kojega imenuje njezina vlada (pet najveih drava imenuje po jednoga nezavisnog odvjetnika, dok se jo tri dodjeljuju ostalim dravama). estogodinji mandat je relativno kratak u usporedbi s mandatom nacionalnih ustavnih sudaca, a kako se moe obnoviti, moemo se pitati nisu li vlade ve u poetku kanile na taj nain kontrilirati svoje suce. No u praksi su suci zatieni od politikih pritisaka. Sudaka neovisnost dade se objasniti pravilima unutarnjeg funkcioniranja. Preutno naelo nalae da se predmeti koji se tiu odreene zemlje ne povjeravaju sucu s njezinom putovnicom. Odluke se donose kolegijalno, a objavljivanje izdvojenih miljenja nije doputeno. U takvim okolnostima pojedina vlada moe teko znati kakvu politiku provodi njezin sudac. Osnovna snaga Suda nedvojbeno izvire iz nemogunosti nacionalnih vlada da mu se suprotstave protumjerama. Dodue, one formalno mogu mijenjati ugovore, pa prema tome i ovlasti Suda. U praksi meutim jednoglasnost koja je za to potrebna ini tu prijetnju malo vjerodostojnom. Iako teoretski mogu biti kanjeni od svojih vlada, suci su kolektivno zatieni od svake prijetnje. Ipak valja naglasiti da su, barem od kraja 1970-ih godina, vlade postale opreznije. Kao prvo, sve ih vei broj Sudu upuuje primjedbe nastojei utjecati na njegove odluke (primjer 132 str vidjeti). Osim toga, vlade su se pobrinule da dre Sud po strani od osjetljivih novih podruja suradnje, bojei se da bi odluke Suda s njima u vezi mogle pogurati europsko pravo dalje nego to su spremne prihvatiti. Time se moe objasniti injenica to predmeti koji se tiu zajednike vanjske i sigurnosne politike ne podlijeu Sudu i to mu oni s podruja suradnje u unutarnjim poslovima podlijeu tek pod vrlo restriktivnim uvjetima. Postoji dakle uzajamna ovisnost: vlade nemaju nikakve mogunosti bijega od odluka sudaca, a suci pak znaju da ne mogu ignorirati smjernice politiara. TREA DOB SUDACAGledajui unatrag, moe se rei da je Sud proao kroz tri razvojna razdoblja. U poetku su luksemburki suci postavili temelje europskoga pravnog poretka. Afirmacija naela nadreenosti i izravnog uinka, kao i smisao pridan prethodnom postupku, uzdigli su ugovor u status ustavne povelje i utemeljili autoritet sudske instance koja bdije nad njom. Da nije afirmirao izravni uinak europskoga prava i njegovu nadreenost nacionalnom pravu, svaka bi drava mogla tumaiti preuzete obveze na svoj nain, pa ak ih i zaobilaziti usvajajui oprene nacionalne zakone. U takvim bi okolnostima europsko pravo ostalo mrtvo slovo na papiru. Nakon to je uspostavio temeljna naela, Sud je protumaio osnovna pravila europskoga pravnog poretka (sloboda kretanja i jednakost plaa) doprinijevi izgradnji zajednikoga trita. Time je pospjeio integracijsku dinamiku koja je pretpostavljala ukidanje nacionalnih propisa koji su koili kretanje roba, usluga i radnika. Poto je u vrlo liberalnoj klimi s kraja 1970-ih i poetka 1980-ih godina iao na ruku deregulaciji, Sud je tijekom 1990-ih godina postao blagonakloniji prema zahtjevima za regulaciju u vezi sa zatitom okolia, potroaa i javnoga zdravlja. Stvaranje zajednikoga trita takoer je Sudu omoguilo da se ukljui u integracijsku dinamiku. Osim to je ponitavao nacionalne propise, ponekad je i promicao usvajanje zajednikih normi. Tako je na primjer postavio jedno ope naelo koje je snano utjecalo na koncepciju zajednikog trita: uzajamno priznavanje