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FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES (UBA) CATEDRA: DEMOGRAFIA SOCIAL PROFESORA : DRA. SUSANA TORRADO SERIE MATERIALES DIDACTICOS DOCUMENTO N 2 NOVIEMBRE DE 1997

POBLACION Y DESARROLLO: ENFOQUES TEORICOS, ENFOQUES POLITICOS

SUSANA TORRADO

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PRIMERAS JORNADAS LEGISLATIVAS DE POLTICA DEMOGRFICA COMISIN DE POBLACIN Y RECURSOS HUMANOS

HONORABLE CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN 20-21 Noviembre 1997

POBLACIN Y DESARROLLO: ENFOQUES TERICOS, ENFOQUES POLTICOS

Susana Torrado CONICET/UBA

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POBLACIN Y DESARROLLO: ENFOQUES TERICOS, ENFOQUES POLTICOS Susana Torrado1 Este trabajo se propone analizar la interrelacin que se establece

entre la dinmica demogrfica y las polticas pblicas en el curso de los procesos de desarrollo, desde dos diferentes perspectivas.

La primera trata de evaluar el aporte especfico de las principales corrientes terico-polticas que, en Amrica Latina, han tratado de discernir el efecto especfico de la dimensin poblacional en el desarrollo econmico y social.

La segunda adopta un enfoque si se quiere inverso, postulando los requisitos que debe cumplir cualquier poltica pblica que acepte que la dinmica demogrfica es la suma agregada del ejercicio de libertades individuales inalienables.

Antes de entrar en materia, ser til definir un concepto que utilizaremos frecuentemente en la exposicin: el de proceso de transicin demogrfica.

Esta expresin sintetiza la trayectoria demogrfica de las poblaciones que, paralelamente a su proceso de desarrollo econmico y social, han pasado por tres etapas. La primera --correspondiente a un momento anterior al comienzo de ese proceso-- se caracteriza por alta natalidad y alta mortalidad, lo que se traduce en un crecimiento vegetativo bajo y en una estructura de edades "joven" (alto porcentaje de nios). La tercera --que se alcanza cuando la sociedad ha logrado ya cotas muy altas en el plano socio-econmico-- se caracteriza por baja natalidad y baja mortalidad, lo que tambin se traduce en un crecimiento vegetativo bajo pero con una estructura etaria "vieja" (alto porcentaje de ancianos). Entre ambas, se sita la etapa transicional, en la cual desciende primero la mortalidad y con bastante poste-rioridad la natalidad, para luego volver a acercarse sus respectivos niveles, pero ahora a valores muy bajos. La transicin se caracteriza, por lo tanto, primero, por una aceleracin del crecimiento vegetativo (mientras desciende la mortalidad y se mantiene la natalidad); posteriormente, por una desaceleracin del mismo (cuando desciende la natalidad ms rpidamente que la mortalidad). Durante esta etapa se verifica adems el trnsito desde una a otra estructura etaria.

La cada de la mortalidad es funcin del aumento de la esperanza de vida, mientras que la de la natalidad traduce las modificaciones que se operan en el comportamiento reproductivo va la adopcin progresiva de la planificacin familiar, en ambos casos, en funcin de una multiplicidad de factores econmicos y sociales que es preciso dilucidar en cada sociedad concreta.

PRIMERA PARTE COMO PENSAR LA DINMICA DEMOGRFICA DESDE LA POLTICA?

1CONICET/Titular de la Ctedra Demografa Social, FCS-UBA

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Vamos a analizar aqu las diversas interpretaciones existentes acerca de las recientes tendencias demogrficas (1960-1995) en Amrica Latina (incluida la Argentina). En el primer acpite resumimos tendencias por dems conocidas de la fecundidad y la mortalidad, al solo efecto de situar la problemtica de la transicin demogrfica. En el segundo, analizamos los corpus conceptuales en materia de poblacin y desarrollo que hegemonizan la escena latinoamericana desde la dcada de 1960, reteniendo slo aquellos aspectos de los mismos que consideramos relevantes para explicar dichas tendencias. El ltimo acpite contiene los resultados de un tal ejercicio.

1. TENDENCIAS DEMOGRFICAS DURANTE 1960-1995 La transicin demogrfica en Amrica Latina puede resumirse muy

sucintamente como sigue.12 A comienzos del siglo XX, la regin se encontraba en un estadio pre-

transicional definido por una esperanza de vida (Eo)3 de alrededor de 30 aos y una Tasa Global de Fecundidad (TGF)4cercana a los 6 hijos.

La mortalidad descendi lentamente desde comienzos del siglo hasta 1930, aceler su descenso a partir de entonces y lo precipit a partir de la segunda posguerra, de suerte que la Eo estaba cercana a los 52 aos hacia 1950, los 60 aos en 1960 y los 70 aos en 1990.

El descenso de la fecundidad se inici bastante ms tarde que el de la mortalidad: hacia 1950, la TGF regional rondaba an los 6 hijos por mujer.5 Pero, al promediar la dcada de 1960, comenz una rpida disminucin, de manera que, en 1990, apenas 30 aos despus, la TGF se haba reducido a la mitad (3 hijos por mujer). Para mediados de los 90, y a pesar de la heterogeneidad que mostraremos enseguida, puede afirmarse que todos los pases de la regin han entrado en la etapa transicional.

Una reciente tipologa6clasifica los pases latinoamericanos en cuatro

categoras de acuerdo a su situacin actual: I)Pases de transicin incipiente (Eo=58 aos; TGF= 4,8 hijos) Bolivia; Hait. II)Pases de transicin moderada (Eo=67 aos; TGF= 4,7 hijos) El Salvador; Guatemala; Honduras; Nicaragua; Paraguay. III)Pases de transicin en progreso (Eo=70 aos; TGF= 3,1 hijos) Brasil; Colombia; Costa Rica; Repblica Dominicana; Ecuador; Mxico;

Panam; Per; Venezuela. IV)Pases de transicin avanzada (Eo=74 aos; TGF= 2,4 hijos) Argentina; Chile; Cuba; Uruguay. Esta clasificacin apela, sin embargo, algunas acotaciones.

1 Desde luego, esta exposicin se refiere a la regin en promedio y no desconoce la existencia de pases ms o menos adelantados en la transicin, por ejemplo y en especial, la Argentina. 2CEPAL/CELADE : Poblacin, equidad y transformacin productiva, Serie E 37, Santiago, Chile, 1995. 3 De ahora en ms, la esperanza de vida al nacimiento (Eo) es la correspondiente a ambos sexos reunidos. 4 La TGF representa el nmero de hijos nacidos vivos que tiene, en promedio, una mujer al trmino de la vida frtil. 5 En este aspecto del proceso, la Argentina fue mucho ms precoz, comenzando el descenso hacia fines del siglo XIX, casi simultneamente con el de la mortalidad. Vase, S. Torrado: Procreacin en al Argentina. Hechos e ideas , Ediciones de la Flor, Buenos Aires, 1992. 6CEPAL/CELADE (1995), op. cit .

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Primera: si bien a presente todos los pases han iniciado la transicin, este proceso no es homogneo ni en su magnitud, ni en su momento inicial, ni en su ritmo de reduccin.

Segunda: dentro de cada pas, la cada de la fecundidad es diferencial segn el grado de urbanizacin, el estrato socio-ocupacional y el nivel de educacin, de acuerdo a un patrn que es liderado por los estratos medios y altos, de mayor educacin, de las grandes ciudades. Ntese que los trece pases que ostentan la disminucin ms pronunciada de la fecundidad son totalmente heterogneos respecto a su nivel de desarrollo relativo al comienzo de la transicin, as como respecto a los procesos polticos, econmicos y sociales que transitaron durante el perodo 1960-1995.

Tercera: si bien todos los pases latinoamericanos lograron aumentos en la esperanza de vida durante este mismo lapso, tambin existen fuertes disparidades entre y dentro de cada uno de ellos, o sea, tampoco existe una pauta clara de correspondencia entre la cada de la mortalidad y los procesos polticos, econmicos y sociales que experimentan durante esta transicin.

2. LOS MARCOS INTERPRETATIVOS1 A fines de los aos 60 --como directa consecuencia de la nueva dinmica

iniciada en la segunda postguerra y de su eventual impacto sobre los objetivos del desarrollo-- la dimensin demogrfica de la sociedad emerge en Amrica Latina como un "problema". Surge entonces la idea de que es preciso promover "soluciones" al mismo, las que necesariamente revisten la forma de polticas pblicas (= accin del Estado) encaminadas a modificar el curso previsto de aquel impacto para facilitar el logro de esos objetivos.

Como con cualquier otra dimensin social, incorporar la cuestin poblacional a la prctica poltica --es decir, comenzar a visualizarla como un hecho poltico-- no fue (no poda serlo) un acto ideolgicamente neutro. Al fin de cuentas, una ideologa --definida como el sistema de ideas, filosofas del mundo, creencias y doctrinas, propias de un grupo social en determinado momento histrico-- no es ms que el modelo de sociedad al que aspira dicho grupo.

Por otra parte, es bien sabido que los marcos interpretativos de la poltica contingente no son independientes de los paradigmas tericos que se disputan la hegemona en el anlisis cientfico de la sociedad. En efecto, aunque suene a perogrullada, a fin de conservar el hilo expositivo, necesitamos recordar aqu que existen fuertes lazos de filiacin entre determinadas ideologas socio-polticas concretas y determinados paradigmas tericos en ciencias sociales. Es este un hecho particularmente claro y suficientemente estudiado en el caso de Amrica Latina. No es casual, por lo tanto, que los discursos relativos a la accin del Estado en materia demo-grfica discurrieran, a partir de los aos 70, por trayectorias diferentes y perfectamente discernibles en trminos de su filiacin terica.

Ahora bien, dentro de las ciencias sociales (en el mundo en general, y en Amrica Latina en particular) existen dos paradigmas tericos dominantes: el que se remonta a la escuela funcionalista y el que lo hace a la escuela del materialismo histrico (en Amrica Latina, rebautizada como "enfoque histrico-estructural"). Fueron estos paradigmas los que nutrieron de argumentos a las diversas propuestas de solucin de la cuestin poblacional.

1Dadas las limitaciones de espacio, nos es imposible citar la vasta bibliografa (por lo dems, bien conocida) que sirve de sustento a este Punto.

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Debe aclararse, sin embargo, que una misma escuela terica no dio lugar a una nica vertiente discursiva. Por el contrario, tanto dentro del funcionalismo como dentro del enfoque histrico-estructural, pueden detectarse discursos, sino antagnicos, por lo menos parcialmente contradictorios.

A nuestro entender, existen cuatro principales vertientes discursivas: dos de filiacin funcionalista y dos de filiacin histrico-estructural. Entre las primeras, se cuentan aquellas que denominaremos "teora de la transicin demogrfica" e "insercin de las variables demogrficas en la planificacin econmica y social". Entre las segundas, aquellas que identificaremos con los nombres de "estilos de desarrollo y dinmica demogrfica: versin abstracta" y "estilos de desarrollo y dinmica demogrfica: versin concreta".

2.1. La teora de la transicin demogrfica Ntese que aqu hablamos de "teora de la transicin demogrfica" y no

de "transicin demogrfica". El primer trmino designa un corpus conceptual; el segundo, el proceso histrico-concreto que experimenta una poblacin que adquiere el control social de la muerte y de la vida. Todos nuestros actuales comentarios conciernen a la pretensin "terica" --es decir, a la pretensin explicativa y predictiva-- del enfoque que ahora nos ocupa (en lo que sigue, el uso impreciso de la palabra "teora" no es de nuestra responsabilidad).

Como en toda teora general de la sociedad, dentro de la teora funcionalista pueden distinguirse diversos "campos tericos", entendiendo por tal a un subsistema conceptual que recorta, dentro del sistema general, un conjunto de conceptos relativos a una dimensin particular de lo social.

As, la "teora de la modernizacin" es el campo terico referido al cambio social, dentro del paradigma general del funcionalismo (podramos llamarla un subsistema conceptual de primer orden). Es decir, la "teora de la modernizacin" --segn la cual todas las sociedades experimentan un proceso de cambio social que las conduce desde un estadio "tradicional" (o rural, o agrario, o comunitario, o religioso-aislado) a otro "moderno" (o urbano, o industrial, o societario, o secular-accesible)-- es el subsistema conceptual con el que los cientficos funcionalistas analizan los procesos de desarrollo. Por su parte, la "teora de la transicin demogrfica" es un subsistema (que podramos llamar de segundo orden) que recorta la conceptualizacin referida al cambio demogrfico dentro de la "teora de la modernizacin". Ntese que, dentro del paradigma funcionalista, pueden an identificarse subsistemas conceptuales de tercer orden en las llamadas "teoras" particulares: por ejemplo, la "teora de la fecundidad"; la "teora de las migraciones"; la "teora de la difusin"; etc.

El ncleo central de la "teora de la transicin" parte de una descripcin del proceso de transicin anloga a la que expusimos al comienzo de este trabajo. Pero, de acuerdo a esta conceptualizacin, el cambio de los comportamientos demogrficos durante ese proceso es el efecto (es decir, una variable dependiente) de las diversas mutaciones sociales que acompaan a la "modernizacin" (industrializacin, urbanizacin, extensin de la educacin, etc.), mutaciones todas consideradas como "obvios" correlatos explicativos (es decir, variables independientes) del cambio demogrfico. El nfasis en una u otra variable independiente depende de la mayor o menor propensin reduccionista de cada investigador.

Las crticas que ha recibido este paradigma conceptual en los medios cientficos latinoamericanos son abrumadoras. Un catlogo de las mismas incluira elementos muy dismiles pero igualmente robustos. Por una parte, infirmaciones empricas irrefutables, provenientes de la descripcin de la transicin demogrfica realmente experimentada por los pases hoy pertenecientes al Primer Mundo, as como de la que hoy experimentan los pases del Tercer Mundo. Por otra parte, sealamiento de falencias especficamente

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tericas tales como: inespecificidad conceptual (por ejemplo, la que conduce a tratar como intercambiables nociones tales como 'poblaciones europeas preindustriales' y 'pases con desarrollo dependiente y perifrico'); indeterminacin de la direccin explicativa entre variables demogrficas y no demogrficas; inespecificacin de los mecanismos a travs de los cuales actuaran las variables independientes (por ejemplo, la educacin); inespecificacin de los factores que determinan el momento en que se inicia la transicin; indeterminacin de la duracin de esta ltima; carcter ad-hoc de las explicaciones para hechos que se aparten del modelo; etc. Tales crticas se fueron acumulando a medida que se abra paso el enfoque histrico-estructu-ral en el campo de los estudios poblacionales; pero, nobleza obliga, tambin provinieron de cientficos sociales de filiacin funcionalista que eran conscientes de los requisitos epistemolgicos que implica toda construccin terica.

Tal contundencia crtica quizs explique la ingenua creencia que se perciba en los medios especializados latinoamericanos a fines de los 70, en el sentido de que se haban erradicado de la regin esas burdas sobresimplicaciones conceptuales. Porque, en realidad, en el mundo desarrollado, la hegemona de la "teora de la transicin demogrfica" no slo segua intacta sino que se haba consolidado, con las previsibles consecuencias de este hecho: canalizacin selectiva de fondos para la investigacin y la docencia; formacin terica de las nuevas cohortes de investigadores; monopolizacin temtica y participativa en las conferencias internacionales; en fin, retroalimentacin hegemnica al mundo en desarrrollo, incluida Amrica Latina. Por ejemplo, en los aos 70, hubiese sido inimaginable que, veinte aos despus, uno de los temas que ms inters concitara en ponderables ambientes especializados, sera la explicacin de la reciente cada de la fecundidad regional a partir de la "hiptesis de la difusin ideacional entre grupos sociales", es decir, a partir de una sola de las innumerables variables que contempla el paradigma de la modernizacin. Este reduccionismo sociolgico constituye un empobrecimiento sustancial del propio paradigma funcionalista (infinitamente ms rico en hiptesis expli-cativas), pero es prueba fehaciente de su buena salud.

En relacin a los objetivos de este trabajo, cmo interpreta este corpus conceptual la reciente dinmica demogrfica latinoamericana? En bsqueda de respuesta nos ayudar recordar un hecho sintomtico: las proyecciones de fecundidad y mortalidad que se hicieron al comenzar 1970 estuvieron implcitamente sustentadas en criterios afines a la "teora de la transicin". En efecto, una de las explicaciones de la distancia observada entre las proyecciones de la fecundidad de 1970 y las tendencias reales de las dos dcadas subsiguientes remite a uno de los criterios de proyeccin, a saber, "que los pases en desarrollo no podran alcanzar situaciones demo-grficas similares a los ms avanzados sin antes lograr cierto grado, apreciable, de desarrollo econmico y social".1 En otros trminos, un criterio que hace depender la evolucin del comportamiento reproductivo del nivel general de modernizacin alcanzado por la sociedad. Por lo dems, en el caso de la mortalidad, si bien la distancia entre las proyecciones y la realidad no fue tan grande, tambin se detecta la misma impronta conceptual en la llamada

11CELADE: 'La poblacin y el desarrollo. Hechos y reflexiones', en Notas de Poblacin, Ao XIII, No. 38, Santiago, Chile, 1985.

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"teora del umbral", segn la cual ciertos valores de la esperanza de vida o de la mortalidad infantil tienen como prerequisito necesario un determinado nivel de desarrollo econmico y social.

Ahora bien, acabamos de constatar que la historia reciente de Amrica Latina ha mostrado que las tendencias de la fecundidad y la mortalidad ni se deducen, ni marchan al comps del desarrollo econmico. Es decir, ha mostrado que la transicin demogrfica puede realizarse sin una modernizacin acorde a la que supone el paradigma funcionalista. En otros trminos, la "teora de la transicin" no nos sirvi para imaginar ex-ante la reciente evolucin demogrfica de la regin, por lo que, naturalmente, no nos sirve ahora para interpretarla ex-post.

2.2. La "insercin de las variables demogrficas en la planificacin econmica y social" Este es otro corpus conceptual utilizado ampliamente en Amrica Latina

para expresar la relacin entre poltica y poblacin. Su filiacin funcionalista-empiricista es clara. Se manifiesta en varios supuestos implcitos: que las sociedades tienden al equilibrio a travs del consenso; que la intervencin del Estado en la vida social reviste un exclusivo carcter tcnico; que la "realidad" preexiste a la intervencin del planificador, por lo que no requiere ser conceptualizada, sino tan slo contabilizada y clasificada; etc.

Debe recordarse que este discurso se introdujo en Amrica Latina en un momento en que tambin se expanda rpidamente la concepcin del Estado-benefactor y, como ingrediente necesario de esta ltima, la prctica de la planificacin como componente inherente a la accin gubernamental. El inmatizado tenor tcnico de este discurso (y, nobleza obliga otra vez, la ausencia de cualquier otra alternativa conceptual plausible) lo constituy naturalmente en una va regia para conducir la relacin entre los organismos internacionales que prestaban asistencia tcnica para el desarrollo y los gobiernos nacionales. De suerte que fue principalmente en dichos organismos donde se elabor y perfeccion este enfoque.

Resumiremos este discurso enumerando sus principales proposiciones: a) se empieza por demostrar la necesidad de integrar las variables demogrficas en la planificacin global, en base al probado argumento de la interdependencia recproca entre poblacin y desarrollo. Dada esta interrelacin, para asegurar el desarrollo, es indispensable, sea, formular-ejecutar-evaluar polticas explcitas de poblacin, sea, por lo menos, tener controlada su incidencia implcita sobre el conjunto de polticas pblicas; b) se establece luego la modalidad deseada de insercin, a saber, la modalidad endgena, lo que significa que es preciso prever la incidencia de la dinmica demogrfica sobre el conjunto de la polticas pblicas, la incidencia a su vez de estas ltimas sobre la primera, y as de seguido, durante todo el perodo cubierto por el plan; c) se enumeran entonces los requisitos indispensables para aplicar aquella modalidad, a saber, correcto diagnstico de la situacin demogrfica al comienzo del perodo; necesidad consecuente de disponer de informacin idnea; necesidad de insumos de conocimiento acerca de la naturaleza de la interrelacin entre variables demogrficas y no demogrficas; necesidad de marcos institucionales adecuados para la tarea planificadora y para el monitoreo de la situacin demogrfica, etc. ; e) cuando se cumplen dichos requisitos, procede considerar la metodologa a utilizar, destacando aqu dos temas principales: cmo identificar las poblaciones objetivos y qu modelos economtricos emplear para asegurar una insercin endgena.

Adems de estas recetas tcnicas, este discurso incluye tambin una reflexin acerca del an escaso xito de la planificacin demogrfica en

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Amrica Latina, as como una enunciacin de los obstculos que explicaran ese fracaso. Entre estos ltimos, se sealan como principales: la falta de informacin estadstica adecuada; la insuficiencia de conocimientos acerca de la naturaleza (cualitativa y cuantitativa) de la interrelacin entre variables demogrficas y no demogrficas; la excesiva simplificacin de los modelos economtricos disponibles para la tarea; la carencia de recursos humanos convenientemente capacitados para la misma; la inexistencia de marcos institucionales apropiados; la incapacidad de los tcnicos para usar un lenguaje afn al trato con polticos; etc. El supuesto implcito en toda esta enunciacin es que, si se superaran dichos obstculos, sera posible lograr una adecuada insercin de las variables demogrficas en la planificacin global.

Las crticas dirigidas a este discurso son tambin numerosas y variadas. Algunas se centran en la propia actividad planificadora (entendida como ingeniera social), pero, desde luego, alcanzan tambin al corpus especficamente demogrfico que estamos analizando. De acuerdo a esta senda argumental, la formulacin de planes constituye un ejercicio fundamentalmente abstracto y slo pretendidamente tcnico (es decir, ideolgicamente neutral), ya que en los mismos nunca se incorporan las relaciones de poder como variables endgenas. Es decir, ya que se oculta el hecho de que los propios planificadores son funcionarios del sistema de dominacin vigente y ya que se prescinde de considerar cules seran los actores y relaciones sociales involucrados.

Otro andarivel crtico apunta ms directamente al enfoque de la "insercin...". Se insiste entonces en la premisa ingenuamente "optimista", implcita en esa conceptualizacin, segn la cual la produccin de conocimiento terico y metodolgico asegura per se su aplicacin prctica. Se destaca tambin el supuesto implcito de que ciertos problemas polticos pueden encontrar soluciones tcnicas, razn suficiente para que este enfoque sea calificado como "tecnocrtico" y no como "tcnico". Se enfatiza asimismo su abstraccin (u ocultamiento) de los mecanismos reales de decisin dentro del Estado, al visualizarlo implcitamente como una entidad monoltica, dentro de la cual, la Oficina de Planificacin asumira el rol de portavoz de la voluntad general. Abstraccin peligrosa si las hay, puesto que saca del campo perceptual las instancias de decisin en las que, explcita o implcitamente, se procesan efectivamente las decisiones en materia poblacional. Resumiendo, esta lnea crtica objeta al enfoque de la "insercin..." su olvido (u ocultamiento) de la poltica contingente (en ingls se expresa mejor: policy makes abstraction of politics).

Por ltimo, otro conjunto de crticas emerge del simple sentido comn. Cmo podra ser efectivo el enfoque de la "insercin...", si en Amrica Latina no existe "planificacin-efectiva", ni "planificacin-indicativa" y, en los ltimos aos, ni siquiera "planificacin-libresca" (designando con esta ltima expresin a la costumbre de elaborar 'planes-libro' al comienzo de cada administracin, aun en la certeza de que slo tendrn un valor testimonial en el plano de las buenas intenciones). En efecto, esta costumbre est siendo paulatinamente abandonada a medida que la ptica del Estado-benefactor va siendo desplazada por la del Estado-subsidiario, y a medida que los gobiernos dejan que sea el mercado el que introduzca el ordenamiento social que antes pretendan obtener a travs de la planificacin.

Esta breve exposicin nos releva de ms disquisiciones: el discurso de la "insercin.." no ofrece ningn elemento cognoscitivo para interpretar las recientes mutaciones demogrficas en Amrica Latina. Se han producido notables cambios de tendencias, de similar magnitud y direccin, tanto en pases de economa totalmente centralizada (Cuba), como en pases de economa totalmente mercantil (Chile). Por otra parte, este discurso, lejos de esclarecer,

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obstaculiza la comprensin de la intervencin estatal en el campo poblacional que s tuvo lugar en algunos pases, pero de manera por completo ajena a la prctica planificadora.

2.3. Estilos de desarrollo y dinmica demogrfica: marco general Dijimos antes que en el enfoque histrico-estructural podan

distinguirse dos vertientes. Antes de analizarlas resumiremos los conceptos que les son comunes.

Este enfoque parte de la siguiente proposicin: en una sociedad concreta, con estilos de desarrollo especficos, existen condicionantes sociales de la dinmica demogrfica y condicionantes demogrficos de los procesos socio-polticos. Esta proposicin contiene algunos trminos cuyo significado se explicita como sigue.

Al hablar de "sociedades concretas" se est aludiendo a sociedades ubicadas en un mbito espacial especfico y en un momento histrico determinado. Ahora bien, en toda sociedad es dable distinguir diversas dimen-siones de anlisis --fundamentalmente, las dimensiones econmica, poltica, ideolgica, cultural y psico-social--, cuyo abordaje puede hacerse desde dos pticas necesariamente complementarias. Para una de ellas, el inters se focaliza en los procesos de cambio que experimentan las diversas dimensiones de lo social. Para la otra, el nfasis est puesto en los resultados especficos de dichos procesos en un momento histrico determinado, es decir, en las caractersticas estructurales de la sociedad.

El trmino "condicionantes sociales" alude, precisamente, al conjunto de fenmenos inherentes a cada una de las dimensiones de lo social, ya sea que estas ltimas se aprehendan en trminos de procesos o en trminos de estructuras. Se los denomina "condicionantes de la dinmica poblacional" en la medida en que esta ltima se concibe como ntimamente ligada a las estructuras sociales y a las transformaciones que stas experimentan en el tiempo.

El trmino "estilos de desarrollo" (o "estrategias de desarrollo" o "modelos de acumulacin", segn las circunstancias), por su parte, remite a las estrategias de accin --esencialmente pblicas-- que, siendo polticamente dominantes en una sociedad concreta, se relacionan con los factores fundamentales del desarrollo econmico y social. "Polticamente dominantes" significa que dicho concepto slo se aplica a las estrategias de accin de los grupos sociales que ocupan efectivamente el aparato del Estado.

Los estilos de desarrollo expresan el modelo de sociedad (ideol-gicamente configurado) al que aspira el grupo dominante y se viabilizan a travs de las polticas pblicas de ndole econmica, social, poltica y cultural que propone cada gobierno a la sociedad civil.

Desde esta perspectiva, la dominancia de una estrategia de desarrollo se concibe como la resultante de diversos factores: la existencia de opciones o estrategias alternativas correspondientes a las diferentes clases y estratos sociales; las relaciones de alianza o de conflicto que se establecen entre las fuerzas sociales que representan a dichas clases y estratos; la correlativa estructura de poder; en fin, la capacidad de dichas fuerzas sociales --aisladas o coaligadas-- de imponer sus propias estrategias de accin al conjunto de la sociedad, a travs del ejercicio del poder (control del Estado) y de diversos mecanismos de legitimacin (instituciones).

Se entiende que los estilos de desarrollo tienden a asegurar la produc-cin y reproduccin de la sociedad en general y de un determinado perfil de estratificacin social y regional en particular. A su vez, esta diferenciacin social y regional se traduce en comportamientos demogrficos diferenciales, los que, a nivel agregado, determinan el nivel y fluctuaciones de la dinmica demogrfica nacional.

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Por su parte, la expresin "dinmica demogrfica" engloba al conjunto de hechos relacionados con el crecimiento, la composicin y la distribucin espacial de la poblacin, que son funcin, a su vez, de los llamados fenmenos demogrficos: nupcialidad, fecundidad, mortalidad, migraciones internas y migraciones internacionales. Hechos y fenmenos demogrficos son diferenciales (en nivel y/o tendencias) segn estratos social y regionalmente diferenciados.

Por ltimo, el trmino "condicionantes demogrficos" apunta a poner de relieve que, as como las estructuras y procesos sociales influyen sobre los diversos componentes de la dinmica poblacional, de igual forma, el crecimien-to, composicin y distribucin espacial de la poblacin pueden incidir sobre las estructuras sociales y su transformacin en el tiempo.

2.4. Estilos de desarrollo y dinmica demogrfica: versin abstracta Una de las lneas de investigacin emergentes del enfoque anterior

apunt a identificar las dinmicas demogrficas especficas que corresponderan a estilos de desarrollo caracterizados en trminos generales; es decir, caracterizados sin tener en cuenta que un mismo estilo puede asumir formas muy dispares en cada situacin concreta (de ah el ttulo de "versin abstracta" que damos a esta vertiente).

Se definieron entonces las estrategias predominantes en Amrica Latina, retenindose las siguientes: economa de mercado con Estado-benefactor; economa de mercado con Estado-subsidiario; economa centralizada y planificada. Dndose por sentado que cada una de estas estrategias era homognea en lo que respecta a las polticas econmicas y sociales que tienen efectos explcitos o implcitos sobre la poblacin, se trat de detectar "regularidades", en el sentido de establecer qu dinmica demogrfica corresponda a cada estrategia.

Desde luego, tales intentos desembocaron en el fracaso. Primero, porque la realidad mostr que una misma estrategia puede asumir formas concretas muy dispares en dimensiones cruciales de la accin del Estado, por ejemplo, las polticas sociales (Chile, Bolivia). Segundo, porque la realidad tambin mostr que algunas formas de intervencin estatal (por ejemplo, las relacionadas con la salud materno-infantil) pueden ser anlogas en pases con estrategias de desarrollo dismiles (Costa Rica, Cuba). Es decir, la realidad demostr que no puede establecerse ninguna regularidad que asocie explicativamente estrategias de desarrollo abstractas con dinmicas demogrficas concretas.

Se impone entonces una conclusin muy simple: este corpus conceptual tampoco nos sirve para interpretar la historia demogrfica reciente de Amrica Latina. En su afn generalizador, este discurso termina adquiriendo la misma naturaleza ahistrica que caracteriza a los dos enfoques funcionalistas ya analizados.

2.5. Estilos de desarrollo y dinmica demogrfica: versin concreta La segunda vertiente derivada del marco general que relaciona los

estilos de desarrollo con la dinmica demogrfica, considera a dicho marco como una conceptualizacin de alto nivel de generalidad (abstraccin), la que slo es frtil para el abordaje de situaciones concretas. Un estudio tpico de esta vertiente comenzara por describir la situacin socio-poltica (coyuntura econmica, actores y relaciones sociales, instituciones, etc.) de un pas; analizara luego qu tipo de polticas pblicas viabiliza efectivamente la estrategia dominante; a qu grupos sociales se apunta; qu mecanismos de accin se utilizan; cules son los efectos concretos de dichas polticas sobre el comportamiento demogrfico de grupos social y regionalmente diferenciados; etc. De esta manera, el anlisis concreto de todos los elementos involucrados en el proceso permite esclarecer los nexos explicativos que vinculan el estilo

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de desarrollo y la dinmica demogrfica, en esa situacin concreta (estudios de este tipo existen para numerosos pases: Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico, etc.). Es decir, se crea conocimiento vlido para esa realidad, pero no conocimiento extrapolable sin ms a otras realidades.

As, esta vertiente discursiva, si bien ayud a esclarecer los procesos internos de algunos pases, tampoco nos ha proporcionado instrumentos vlidos para interpretar las regularidades que s ostenta la reciente evolucin demogrfica regional.

3. Conclusiones Acabamos de ver que ninguno de los marcos conceptuales actualmente

dominantes en Amrica Latina ha sido vlido para explicar las recientes mutaciones poblacionales de la regin. Ello significa, en otros trminos, que no disponemos de paradigmas tericos que nos permitan interpretar los procesos en curso, como as tampoco prever escenarios futuros ms o menos verosmiles. Porque la falta de poder explicativo revela a su vez la falta de poder predictivo.

Esta conclusin que, a primera vista, podra resultar frustrante, por el contrario, puede sernos de la mayor utilidad para evaluar el esfuerzo que es preciso realizar para "limpiar" (la expresin es deliberada) nuestro actual bagaje cognoscitivo de la rmora de discursos que nos cierran --ms que nos abren-- la percepcin de horizontes pasados, presentes y futuros.

Porque tambin nos sirve para la prospectiva, si se nos permite la disgresin. En efecto, usualmente, las proyecciones de los principales parmetros demogrficos de un pas se realizan extrapolando razonadamente hacia el futuro las tendencias verificadas en el pasado reciente. Esta prctica se realiza en el marco de un juego de variables que es exclusivamente demogrfico, o sea, sin considerar los posibles efectos demogrficos --explcitos o implcitos-- que pudiesen derivarse de determinadas polticas pblicas de ndole econmica o social. Nuestras conclusiones indican que esta opacidad congnoscitiva seguir siendo la tnica durante todava un largo trecho. Aunque, en realidad, en lo que concierne a la prospectiva, podra pensarse que estamos ahora en posicin ms incmoda que en el pasado, ya que, a la luz de lo sucedido con las proyecciones hechas en 1970, somos ahora ms conscientes del alto grado de incertidumbre de las hiptesis de proyeccin.

SEGUNDA PARTE CMO PENSAR LA POLTICA DESDE LA DINMICA DEMOGRFICA? El objetivo de esta Parte es exponer algunas reflexiones sobre las

polticas de poblacin, analizando los vnculos de coincidencia o contradiccin que se establecen entre las metas sociales (polticas gubernamentales) y las libertades individuales (derechos humanos) que, a nivel agregado, se traducen en una determinada dinmica demogrfica, favorable o no al desarrollo econmico y social. Para ello analizaremos varios pares de relaciones conceptuales.

1. COMPORTAMIENTOS INDIVIDUALES Y DINMICA DEMOGRFICA El hecho central a tener en cuenta aqu es que los fenmenos

demogrficos son el resultado, a nivel agregado, de comportamientos individuales (se sobreentiende, de individuos y familias) en los que se ponen en juego derechos humanos fundamentales. As, por ejemplo:

*la nupcialidad de una poblacin, en un determinado momento, no es ms

que la suma de todos los eventos individuales en los que cada ciudadano

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ejercita libremente el derecho de casarse con quien quiera en el momento que quiera;

*la fecundidad es el resultado de la suma de los comportamientos en los que se ejercita el derecho individual de tener los hijos que se quiera en el momento que se quiera;

*la mortalidad debera ser el resultado --agregado-- del derecho que tiene cada individuo a gozar del ms alto nivel de salud fsica y mental alcanzable en su sociedad;

*la distribucin espacial de la poblacin es el resultado --agregado-- del ejercicio de la libertad de residencia y movimiento que tiene cada ciudadano dentro de su propio pas;

*las migraciones internacionales de los nativos de un pas constituyen la suma de eventos en los que se ejerce el derecho individual de irse de y volver a su pas de origen, en el momento deseado.

El "problema" se plantea cuando el resultado de la suma de

comportamientos individuales libremente determinados define una dinmica demogrfica que, en nivel y/o tendencia, difiere de aquella que constituye la meta social de los gobernantes en un determinado momento.

La enumeracin de las distintas soluciones con que se ha encarado este problema est fuera de los lmites de este trabajo, aunque conviene recordar que la comunidad internacional ha precisado los derechos humanos que se juzga indispensable asegurar a los individuos y a las familias en materia de comportamientos demogrficos.1/

Ahora bien, cmo se compatibiliza en la prctica el respeto de este conjunto de libertades individuales, con la necesidad de alcanzar las metas demogrficas que los gobiernos consideren indispensables para asegurar el bienestar global de la sociedad?

2. METAS SOCIALES Y DINMICA DEMOGRFICA Un primer punto a dilucidar es si es legtimo que un gobierno se fije

metas poblacionales, aun en el caso de que respete irrestrictamente la libertad de comportamiento de los individuos y las familias. Ntese que en ocasiones se ha cuestionado esta legitimidad.

Para reflexionar sobre este tema hay que precisar el significado del trmino "polticas de poblacin".

Siguiendo una propuesta ampliamente consensuada, definiramos a las polticas de poblacin como aquellas medidas gubernamentales adoptadas con el propsito de influir directamente sobre la dinmica demogrfica, incluyendo aquellas otras polticas de desarrollo ms amplias que se realizan con el propsito de modificar las tendencias de la poblacin.

Como se aprecia en esta definicin, el concepto de "intencionalidad" de la accin gubernamental es un componente esencial. Es decir que, en sentido estricto, slo se consideran polticas de poblacin aquellas acciones pblicas que tratan de influir sobre la dinmica demogrfica porque se han fijado metas poblacionales. Es decir, las polticas de poblacin son polticas explcitas.

Esta precisin es importante porque, dada la estrecha relacin que existe entre la dinmica demogrfica y otras dimensiones de las estrategias de desarrollo, un gobierno puede no fijarse metas demogrficas pero s otros objetivos econmicos, sociales, polticos, etc. cuya consecucin tendra claramente efectos de tipo demogrfico. Es corriente referirse a este tipo de accin pblica como polticas implcitas de poblacin.

1United Nations: Proceedings of the Symposium on Population and Human Rights. Viena, 1981, Nueva York, 1983 (ST/ESA/SER/51).

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Ahora bien, es obvio que se reconoce universalmente la legitimidad del Estado para formular y ejecutar polticas implcitas de poblacin. Lo que a veces se cuestiona, por el contrario, es que el Estado pueda fijarse legtimamente metas explcitas en materia demogrfica. Dicho cuestionamiento concierne casi exclusivamente a las polticas de fecundidad (sean stas antinatalistas o pronatalistas), aducindose que las decisiones relativas al nmero y espaciamiento de los hijos pertenecen a un mbito de la vida privada del que el Estado debe estar sistemticamente excluido, es decir, en el que su intervencin es ilegtima.

Consideramos que esta ltima posicin es insostenible al menos por dos razones: a) porque es incongruente negar la legitimidad de polticas explcitas de fecundidad, al tiempo que se aceptan sin cuestionamiento (en realidad, sin reflexin) las polticas implcitas de fecundidad; b) porque no es argumento suficiente el que un acto (por ejemplo, la gestacin) sea realizado en el dominio de la vida privada, para prohibir a la sociedad (al Estado) el derecho de sentirse concernida por ciertas consecuencias de ese acto (por ejemplo, el nivel de la natalidad).

Volviendo al tema de las polticas de poblacin en general, puede afirmarse que hay consenso en aceptar como legtimo el principio de intervencin del Estado para actuar explcitamente sobre los comportamientos individuales con el objetivo de alcanzar ciertas metas poblacionales (algo que, por lo dems, ha acontecido siempre, en mayor o menor medida, en todo tiempo y lugar). Es decir, que se acepta como legtima la formulacin de polticas explcitas de poblacin dentro de una estrategia de desarrollo global.

3.POLITICAS DE POBLACIN Y DERECHOS HUMANOS Un segundo punto a dilucidar es el de los lmites que los gobiernos

deben respetar, al accionar en materia demogrfica. En efecto, una vez aceptada la legitimidad de las polticas explcitas

de poblacin, deben considerarse los mtodos o medidas (recomendaciones, incentivos, desincentivos, coercin, etc.) a travs de los cuales se tratar de alcanzar las metas deseadas.

Se plantea entonces una cuestin completamente diferente a la del punto anterior: la de la legitimidad de las formas de intervencin de un gobierno en pos de la consecucin de metas poblacionales.

Para facilitar la exposicin, analizaremos este ltimo tema limitndonos al ejemplo de las polticas de fecundidad.

Las formas de intervencin de las que puede servirse el Estado para ejecutar su poltica de fecundidad revisten una multiplicidad de medidas, de carcter directo o indirecto. Siguiendo una propuesta que clasifica las mismas segn su "orden de aparicin" histrico, pueden citarse los "tipos" de medidas que se enumeran de seguido: legislacin; programas voluntarios; campaas de informacin y educacin; incentivos o desincentivos socioeconmicos; ordenamiento institucional ad-hoc; cambios en el contexto socioeconmico; presiones psico-sociales; etc.

Por otra parte, para nuestros actuales propsitos, es fundamental analizar las polticas de fecundidad desde una dimensin suplementaria: la del "grado de intensidad" de las medidas implementadas por el gobierno respecto al comportamiento de los individuos y las parejas. El grado de intensidad puede fluctuar --pasando por niveles intermedios-- desde la abstencin total hasta la coercin total. En el contexto de polticas coercitivas, los individuos y las parejas pierden el derecho a la libertad de procreacin, debiendo subordinar completamente sus comportamientos a la consecucin de las metas gubernamentales.

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Como es evidente, el problema de compatibilizar derechos individuales y metas sociales no se plantea cuando los individuos y las parejas adoptan libremente comportamientos acordes con los deseos gubernamentales. Pero esta situacin no es la ms frecuente. Por el contrario, se ha sealado la difi-cultad de lograr que la suma de decisiones individuales (cada una de las cuales es tomada de acuerdo al propio inters y en base a criterios que conciernen al corto plazo) resulte necesariamente en una dinmica demogrfica adecuada (definida esta ltima desde el punto de vista del inters colectivo y en base a criterios y objetivos que corresponden al largo plazo). Objetivos que, por otra parte, ni siquiera pueden ser conscientes para los actores individuales.

En este ltimo caso, cuando un gobierno, en bsqueda del bienestar general, se fija como deseable una meta demogrfica que no coincide con los deseos actuales de los individuos, por lo que su consecucin requerira un cambio ms o menos rpido de comportamientos, qu medidas puede legtimamente utilizar para acelerar la aceptacin de sus objetivos por parte de los individuos y las parejas? Cun lejos puede llegar un gobierno en el camino que va desde la abstencin hasta la coercin?

La comunidad internacional se ha pronunciado clara y reiteradamente sobre esta disyuntiva, como ya indicramos. As, las recomendaciones vigentes1 estipulan:

a) que los individuos y las parejas tienen el derecho humano de determinar libre y responsablemente el nmero y espaciamiento de sus hijos (libertad de procreacin);

b) que la libertad de procreacin debe ser respetada, aun cuando la suma de los comportamientos individuales se traduzca, a nivel social, en una dinmica demogrfica de signo diferente a la deseada por el gobierno;2

c) que el respeto a la libertad de procreacin comporta no sola-mente la eliminacin de obstculos, sino tambin la provisin, por parte del Estado, de los mtodos idneos para efectivizar dicha libertad;

d) que el uso de incentivos tendientes a modificar el comportamiento reproductivo de la poblacin constituye una prctica gubernamental legtima, siempre y cuando, paralelamente, el gobierno respete y viabilice el ejercicio de la libertad de procreacin;

e) que el derecho a la libertad de procreacin convierte en intrnsecamente ilegtimo cualquier mtodo o accin gubernamental de ndole coercitiva;

f) que es aconsejable que los gobiernos expliciten su poltica de fecundidad en el contexto de su estrategia de desarrollo global, ya que esta prctica contribuye al bienestar de la poblacin.

Digamos para finalizar, que, mutatis mutandi, los razonamientos

precedentes son aplicables por extensin al conjunto de la poltica de poblacin de un determinado gobierno.

4.DINAMICA DEMOGRFICA Y POLTICAS DE POBLACIN

1Por ejemplo, las resoluciones acordadas en la Conferencia sobre Poblacin y Desarrollo celebrada en El Cairo, en 1994. Para ilustracin, reproducimos en Anexo un comentario acerca del Documento presentado por el gobierno argentino en esa Conferencia. 2Por ejemplo, para este tipo de situacin, La Conferencia de El Cairo consider que los pases que deseen modificar los niveles de la fecundidad deben dar prioridad a la aplicacin de programas de desarrollo con estrategias educativas y de salud, las que, a la par que contribuyen al crecimiento econmico y a la elevacin del nivel de vida, ejercern un efecto decisivo sobre las tendencias demogrficas, incluida la fecundidad.

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Un tercer punto a dilucidar es el de las modalidades que deben revestir las polticas de poblacin dada la particular relacin que existe entre, por un lado, la dinmica demogrfica y, por otro, los comportamientos individuales y las metas gubernamentales.

A tal efecto, puede ser til un sistema de correspondencias entre las caractersticas de los fenmenos demogrficos (que se resumen en la dinmica demogrfica)y la naturaleza de las polticas de poblacin que se deriva de aquellas. En el Diagrama que se presenta en la pgina siguiente, se observa, en efecto, que los fenmenos demogrficos poseen ciertas caractersticas que determinan directamente la naturaleza intrnseca de las polticas de poblacin, las que deberan ser sistmicas, multisectoriales, discriminantes, incentivadoras y de largo plazo.

5. CONCLUSIN Para que sea posible una intervencin gubernamental de ndole tan

compleja como la que acaba de describirse, se requiere, como mnimo, que la sociedad haya, sino solucionado, por lo menos agendado las siguientes cuestiones:

a) promover un debate poltico que permita aunar el consenso social indispensable para la prosecucin de grandes metas en el largo plazo;

b) establecer un marco adecuado de instrumentacin de la accin pblica, el que slo puede ser provisto por la planificacin econmica y social global;

c) mantener un encuadramiento legislativo que asegure el respeto a los derechos humanos;

d) organizar un mbito de competencias institucionales especficas dentro del Estado, que sea capaz de asumir la complejidad de esta problemtica.

Sin embargo, ninguno de los cursos de accin que acaban de enumerarse ser viable, si en la sociedad no media antes una toma de conciencia previa por parte de sus principales fuerzas polticas, acerca de la necesidad de incorporar la dinmica poblacional como elemento crucial de las estrategias de desarrollo. Es decir, a menos que las metas poblacionales se transformen en una cuestin social que reclama pronunciamiento poltico.

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ANEXO LA POSICION ARGENTINA EN EL CAIRO1

Susana Torrado "Todos los individuos tienen derecho a participar en la formulacin de

las polticas de poblacin relativas a su propio pas" (ONU, borrador del Programa de Accin de la Conferencia del Cairo).

Si el gobierno argentino adhiriera a esta premisa, la opinin pblica habra podido conocer el "Informe Nacional sobre Poblacin" (INP) que lleva a esa Conferencia, en "cuya elaboracin ha contribuido invalorablemente la Iglesia Catlica Argentina", segn se hace constar en la Presentacin.

Es difcil (pero vale la pena el intento) reparar en tan pocas lneas dicha omisin, sobre todo teniendo en cuenta el jugoso contenido que ofrece el INP para develar la ideologa oficial en materia poblacional.

Comencemos citando su marco programtico general: "En la Argentina, existe la concepcin de que el desarrollo es el producto de la liberacin del potencial productivo y de crecimiento contenido en la sociedad civil...Buena parte de la legislacin sobre el funcionamiento econmico dictada recien-temente, y especialmente a partir de 1991, ha buscado precisamente crear un marco jurdico igualitario tendiente a facilitar el desarrollo de estas potencialidades" (pg. 26). De este precepto general se derivan varias lneas argumentales, de las que slo ejemplificar las ms significativas.

1. Negacin de la ptica de los derechos humanos en el planteo de la

problemtica. En el INP, han sido erradicados los trminos "derechos reproductivos" y

"salud reproductiva", de aceptacin generalizada en la comunidad internacio-nal. Esos conceptos apuntan a asegurar que los individuos (incluidas las adolecentes) y las parejas, por un lado, puedan reproducirse segn su libre voluntad, y, por otro, puedan enriquecer su vida a travs del goce de relaciones sexuales basadas en el consentimiento y respeto mutuo; para todo lo cual tienen el derecho de acceder a la mejor informacin sobre mtodos de regulacin de la fecundidad. El INP, por el contrario, adopta la ptica de la "procreacin responsable", que slo reconoce la "necesidad de que el Estado provea la informacin y atencin necesarias para que las parejas determinen el nmero de hijos y su espaciamiento, respetando los valores culturales de la familia" (pg.45). En el paso de una a otra ptica, se nos ha perdido el derecho a contar con servicios de salud idneos para gozar de la sexualidad sin fines procreativos.

2. Subestimacin de la ptica de la desigualdad social en el momento

del diagnstico. En el INP, la alta fecundidad adolescente y la mortalidad materna por

aborto (pg. 10) son problemas de la poblacin argentina, no de las mujeres pobres de la Argentina. Ntese que, a todo lo largo del INP, los pobres han mutado esta denominacin por la de "subpoblaciones en estado altamente vulner ble" (pg. 41). a

3. Desestimacin del objetivo de equidad social en el momento de fijar

las metas poblacionales. Segn el INP, las polticas pblicas de desarrollo de las economas

regionales no han sido efectivas en la Argentina (pg. 34), por lo que no se prev ningn tipo de meta en relacin a la distribucin de la poblacin (pg.

1Este artculo se public en el Diario Pgina/12, edicin del 4 de setiembre de 1994.

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44). "Ms an que, dado el tipo de desarrollo actualmente dominante en la Argentina, tienden a predominar polticas que favorecen la distribucin espon-tnea e la poblacin en el espacio nacional" (pg. 34). d

4. Concentracin en el Poder Ejecutivo de los poderes en materia

poblacional. En el INP, se explicita que la competencia en polticas demogrficas

est y estar centrada en el Ministerio del Interior (pg. 43). Tambin, que "la actual definicin de polticas se orienta a la ejecucin de acciones por sectores, antes que a la formulacin de una ley general, ya que el marco jurdico no asegura la definicin de una poltica" (pg. 44). Esta afirmacin desconoce el hecho de que la Constitucin Nacional de 1953 (artculo 67, inciso 16), establece que corresponde al Congreso la fijacin de la poltica migratoria nacional. Ntese tambin que, en cumplimiento de un anuncio del INP (pg. 44), el gobierno cre en diciembre de 1993 el "Consejo Federal de Pobla-cin", organismo integrado por funcionarios de ese Ministerio y delegados de los gobiernos provinciales, al que los legisladores nacionales solo podrn integrarse en calidad de observadores. En suma, el INP no deja ninguna va para que los ciudadanos participen en la elaboracin de las polticas poblacionales, ni siquiera a travs de sus representantes. Sin duda, el hecho de que estas competencias queden situadas exclusivamente en el Ministerio del Interior reforzar --como en el pasado-- la tendencia a que las cuestiones demogrficas se visualicen desde la ptica de la Seguridad Nacional ms bien que desde la del Bienestar Social.

5. Incongruencias entre los dichos y los hechos. En el IPN, se afirma que "en los ltimos tiempos, el Gobierno ha

mantenido una actitud no discriminatoria respecto a los inmigrantes limtrofes, incluso los indocumentados, reconociendo el aporte econmico que su trabajo genera para el pas" (pg. 21). Este prrafo fue escrito en el mismo momento en que destacados funcionarios del PEN satanizaron pblicamente a los limtrofes, responsabilizndolos sucesivamente de la extensin del cle-ra, el dficit habitacional, la ocupacin ilegal de inmuebles, la extensin de la pobreza, el aumento de la desocupacin, el constituir una solucin esprea a la necesidad de bajar "el costo argentino", el narcotrfico, etc., acusaciones que se fueron plasmando, paralelamente, en normas legales restrictivas y acciones policiales coercitivas.

Es quizs incierto el destino que la Conferencia de El Cairo deparar a

las ideas contenidas en el INP. Ms previsibles son las consecuencias que nos deparara a los argentinos su puesta en prctica. La poltica de poblacin es parte sustancial de las polticas sociales. Es preciso democratizarla.

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