Sulle tematiche oggetto del Messaggio del Presidente della ... · ottobre e si è concluso il 28...

ALLEGATO 3

Sulle tematiche oggetto del Messaggio del Presidente della Repubblicatrasmesso alle Camere il 7 ottobre 2013.

RELAZIONE SULLE TEMATICHE OGGETTO DEL MESSAGGIO DELPRESIDENTE DELLA REPUBBLICA TRASMESSO ALLE CAMERE IL

7 OTTOBRE 2013

1. Introduzione .................................................................................................. 43

2. Tematiche oggetto del messaggio ............................................................... 44

2.1 Innovazioni di carattere strutturale ...................................................... 46

2.1.1 Introduzione di meccanismi di probation ..................................... 46

2.1.2 Pene detentive non carcerarie ......................................................... 46

2.1.3 Riduzione dell’area applicativa della custodia cautelare incarcere ................................................................................................. 49

2.1.4 Espiazione della pena nel Paese di origine .................................. 52

2.1.5 Attenuazione degli effetti della recidiva ........................................ 53

2.1.6 Depenalizzazione dei reati ............................................................... 54

2.2 L’aumento della capienza complessiva degli istituti penitenziari ..... 57

2.3 Rimedi straordinari ................................................................................. 61

3. Incontro del Ministro della Giustizia con il Presidente dellaCorte Europea dei Diritti dell’Uomo, Dean Spielmann ......................... 65

1. Introduzione

La presente relazione è diretta adapprofondire le tematiche oggetto delmessaggio sulla questione carceraria, in-viato alle Camere il 7 ottobre 2013 dalPresidente della Repubblica, ai sensi del-l’articolo 87, secondo comma, della Co-stituzione.

La Conferenza dei Presidenti diGruppo, ravvisando l’opportunità di dareun seguito parlamentare al messaggio delCapo dello Stato, ha convenuto di chiederealla Commissione Giustizia di procederead un approfondimento delle tematicheoggetto del documento, al fine di predi-

sporre per l’Assemblea una relazione aisensi dell’articolo 143, comma 1, del Re-golamento, che dovrà essere propedeuticaad un successivo esame da parte dell’Auladei predetti argomenti, nelle forme e neimodi che potranno essere definiti succes-sivamente dalla stessa Conferenza dei Pre-sidenti di Gruppo.

Come ha avuto modo di precisare ilPresidente della Commissione in data 15ottobre 2013, in occasione della primaseduta della Commissione dedicata al-l’esame delle predette tematiche, il mes-saggio non può costituire, neanche indi-rettamente, oggetto della relazione dellaCommissione. Non si tratta quindi di

Giovedì 28 novembre 2013 — 43 — Commissione II

esprimere valutazioni sul messaggio delCapo dello Stato, ma di approfondire letematiche che sono state affrontate nelmessaggio. Si ricorda, a tale proposito ilmessaggio del Presidente della Repubblicanon può essere oggetto di dibattito parla-mentare, che potrà invece focalizzarsi su-gli argomenti contenuti nel messaggio e,pertanto, sottoposti al Parlamento.

Per quanto attiene al lavoro svolto inCommissione, l’esame è stato avviato il 15ottobre e si è concluso il 28 novembre2013. Sono stati sentiti in audizione ilMinistro della giustizia, Annamaria Can-cellieri, (17 ottobre) ed il CommissarioStraordinario del Governo per le infra-strutture carcerarie (22 ottobre), al finedi acquisire dati ed informazioni relati-vamente a specifiche tematiche del mes-saggio.

In merito all’organizzazione dei lavoridella Commissione, si segnala che il Pre-sidente della Commissione, quale organorappresentativo della Commissione, aisensi dell’articolo 21, comma 1, del Rego-lamento, ha introdotto la discussione.Nella seduta del 15 ottobre, a seguito diespressa richiesta del rappresentante delgruppo PDL, ha proceduto alla nomina diun relatore. Al fine di evitare che a talenomina potesse essere date una lettura dinatura politica, considerando, ad esempio,il relatore come un relatore di maggio-ranza, il Presidente della Commissione hanominato se stessa relatrice.

2. Tematiche oggetto del messaggio

Come si è già precisato, l’oggetto dellapresente relazione è stato definito dallaConferenza dei presidenti di gruppo nelmomento in cui ha conferito alla Com-missione Giustizia il compito di proce-dere a un approfondimento delle tema-tiche contenute nel messaggio del Presi-dente della Repubblica sulla questionecarceraria.

In primo luogo, quindi, occorre indi-viduare tale tematiche nell’ambito dell’og-

getto del messaggio, che è dato dellaquestione carceraria. Per procedere in talsenso si è tenuto conto che in realtàoggetto del messaggio non è tanto e solo laquestione carceraria nel suo complesso,quanto, piuttosto, la questione carcerariaalla luce della cosiddetta sentenza Torreg-giani, approvata dalla Corte europea deidiritti dell’uomo l’8 gennaio 2013, secondola procedura della sentenza pilota (settericorsi riuniti e decisi con una unicasentenza), che ha fissato in un anno iltermine entro il quale l’Italia deve con-formarsi alla sentenza stessa. Il terminescadrà il 28 maggio 2014.

Entro il predetto termine, quindi, l’Ita-lia dovrà porre fine alle violazioni dellaConvenzioni accertate dalla sentenza. Se-condo questa, l’Italia, a causa della situa-zione di sovraffollamento carcerario in cuii sette ricorrenti si sono trovati, ha violatol’articolo 3 della Convenzione europea che,sotto la rubrica « proibizione della tor-tura », pone il divieto di pene e di tratta-menti disumani o degradanti. La Corte haaffermato, in particolare, che « la viola-zione del diritto dei ricorrenti di benefi-ciare di condizioni detentive adeguate nonè la conseguenza di episodi isolati, ma traeorigine da un problema sistemico risul-tante da un malfunzionamento cronicoproprio del sistema penitenziario italiano,che ha interessato e può interessare an-cora in futuro numerose persone » e che« la situazione constatata nel caso di specieè costitutiva di una prassi incompatibilecon la Convenzione ».

Il messaggio, quindi, pone all’attenzionedel Parlamento non solo la questione car-ceraria, che peraltro era stata già eviden-ziata più volte in passato dalla Corteeuropea oltre che dal Capo dello Stato, maanche, come espressamente sottolineato,« l’inderogabile necessità di porre fine,senza indugio, a uno stato di cose che cirende tutti corresponsabili delle violazionicontestate all’Italia dalla Corte di Stra-sburgo. ».

Il messaggio, quindi, non si limita amettere in evidenza i dati relativi al so-vraffollamento carcerario, ma raffiguraanche diversi rimedi in relazione alle di-


stinte tematiche, che possono essere uti-lizzati anche congiuntamente per dare unarisposta a quanto – e nei tempi – l’Europachiede con la sentenza Torreggiani.

Le tematiche oggetto del messaggiosono affrontate dalla relazione prendendocome spunto proprio dagli specifici rimediindividuati nel messaggio. Questi sono statisuddivisi in tre gruppi: a) la riduzione delnumero complessivo dei detenuti attra-verso innovazioni di carattere strutturale;b) l’aumento della capienza complessivadegli istituti penitenziari; c) il ricorso arimedi straordinari.

Prima di soffermarci sulle specifichetematiche oggetto del messaggio è oppor-tuno fare riferimento ai dati numericirelativi al sovraffollamento carcerario, checostituisce l’oggetto del messaggio.

In occasione dell’audizione del 17 ot-tobre 2013, il Ministro della Giustizia hacomunicato che la « presenza di detenuti,rilevata al 14.10.2013, è di 64.564 unità afronte di capienza regolamentare di 47.599posti. Quest’ultimo dato, come ha sottoli-neato il Ministro, « subisce una flessioneabbastanza rilevante per effetto del man-cato utilizzo di spazi (quantificabile incirca 4.500 posti regolamentari) dipen-dente in massima parte dalle necessità diinterventi di manutenzione o di ristruttu-razione edilizia ».

Dei 64.564, i detenuti condannati defini-tivamente sono 38.625. I detenuti in custo-dia cautelare sono 24.744. A queste duecategorie vanno aggiunti 1195 internati.

Per quanto riguarda i detenuti in cu-stodia cautelare è possibile individuareuna ulteriore distinzione con riferimentoal grado di giudizio: 12.348 sono i detenutiancora in attesa del primo grado di giu-dizio; 6.355 sono stati condannati in primogrado e sono in attesa della decisione diappello; 4.387 sono condannati in uno odentrambi i gradi di giudizio di merito esono in attesa della decisione della Cas-sazione ». Si rinvia alla parte relativa allacustodia cautelare per una ulteriore spe-cificazione di questi dati.

Per quanto riguarda la tipologia deireati per i quali le persone sono ristrettein carcere, il Ministro ha ritenuto oppor-

tunamente fare una premessa sul metododi ricerca utilizzata, facendo presente cheal numero totale dei reati non corrispondeil numero dei detenuti presenti, in quantoun detenuto, specialmente se definitivo(spesso interessati da cumuli di varie sen-tenze), raramente risponde di un soloreato (con una media approssimativa dicirca 3 reati per ogni detenuto). Il Ministroevidenzia come sia « altamente probabile,infatti, che dalle posizioni giuridiche risul-tino reati minori che vanno a costituiretitolo di detenzione solo (o anche) perchéassociati ad altri fatti di maggiore gravità.Se si vuole sapere, ad esempio, quantepersone sono detenute per il reato di furtola risposta sarà 13.774, ma la gran parte deidetenuti per tale reato presentano nella loroposizione giuridica anche reati più gravi.Per evitare questa difficoltà di lettura deidati, l’analisi viene condotta sul reato piùgrave ascritto a ciascun detenuto. In talmodo si ricava un dato univoco (un dete-nuto/un reato) e, per restare all’esempio delfurto, si rileva che i detenuti che hanno inposizione giuridica questo reato (come reatopiù grave) sono 3.853 ».

Ciò posto, « il reato per il quale èristretto il maggior numero di detenuti èquello di produzione e spaccio di stupefa-centi. Per tali fattispecie sono ristrette ben23.094 persone (di queste 14.378 sono con-dannate definitivamente mentre 8.657 sonoin custodia cautelare e 59 internate); ilsecondo reato è la rapina con 9.473 pre-senze (5.801 sono i definitivi, 3564 i giu-dicabili e 108 gli internati); il terzo reato èl’omicidio volontario con 9.077 presenze(6.049 sono i definitivi, 2.792 i giudicabili e236 gli internati); il quarto è l’estorsionecon 4.238 presenze (2.180 sono i definitivimentre 1.982 sono i giudicabili e 76 gliinternati); il quinto reato, come detto, è ilfurto con 3.853 presenze (1.952 sono idefinitivi, 1.824 i giudicabili e 77 gli inter-nati); il sesto reato è la violenza sessualecon 2.755 presenze (2.001 sono i definitivi,709 i giudicabili e 45 gli internati); ilsettimo è la ricettazione con 2.732 presenze(1.897 sono i definitivi, 809 i giudicabili e26 gli internati). Sono 1424 i detenuti perassociazione di stampo mafioso (si tratta di


un numero basso trattandosi di reatospesso associato a fattispecie di maggioregravità come l’estorsione o l’omicidio). Se-guono, con circa 500 detenuti, il sequestrodi persona, l’associazione per delinquere, laviolenza privata, violenza e resistenza apubblico ufficiale, maltrattamenti in fami-glia, atti sessuali con minorenni. ».

2.1 Innovazioni di carattere strutturale

Il primo rimedio al sovraffollamento èdato, quindi, dalle innovazioni di caratterestrutturale dirette a ridurre il numerocomplessivo dei detenuti. Tale rimedioviene suddiviso in ulteriori sei punti (in-troduzione di meccanismi di probation,pene detentive non carcerarie, riduzionedell’area applicativa della custodia caute-lare in carcere, espiazione della pena nelPaese di origine, attenuazione degli effettidella recidiva, depenalizzazione), su alcunidei quali incidono proposte di legge che sitrovano attualmente all’esame di uno deidue rami del Parlamento.

2.1.1 Introduzione di meccanismi di pro-bation

La Camera dei deputati ha approvato il4 luglio 2013, in prima lettura, il testounificato delle proposte di legge n. 331-927, recante « Delega al Governo in ma-teria di pene detentive non carcerarie edisposizioni in materia di sospensione delprocedimento con messa alla prova e neiconfronti degli irreperibili », che attual-mente si trova all’esame del Senato (A.S.925). Il testo si basa su tre cardini: unadelega al Governo per l’introduzione dipene principali detentive non carcerarieovvero da eseguire presso il domicilio;l’introduzione della probation (messa allaprova) nel processo penale; una nuovadisciplina del processo a carico di imputatiirreperibili. Considerato che la Commis-sione Giustizia del Senato ha approvato insede referente un testo, il cui esame inAssemblea non è stato ancora avviato, checontiene alcune modifiche al testo della

Camera, tra cui l’introduzione di unadelega in materia di depenalizzazione, conmolta probabilità vi sarà una secondalettura della Camera.

In particolare, gli articoli da 2 a 7 delprovvedimento disciplinano la sospensionedel procedimento penale con messa allaprova dell’imputato.

L’istituto troverebbe applicazione in re-lazione a reati puniti con pena pecuniariaovvero con la reclusione fino a 4 anninonché ai reati di violenza, minaccia oresistenza a un pubblico ufficiale, oltraggioaggravato a un magistrato in udienza,violazione di sigilli aggravata, rissa aggra-vata, furto aggravato e ricettazione. L’ap-plicazione della misura – che comportacondotte riparatorie volte all’eliminazionedelle conseguenze dannose del reato, con-siste nell’affidamento dell’imputato al ser-vizio sociale per lo svolgimento di unprogramma che può implicare la presta-zione di un lavoro di pubblica utilità.

La misura del lavoro di pubblica utilitàconsiste in una prestazione non retribuitaa favore della collettività della durataminima di 30 giorni, anche non continua-tivi, da svolgere presso lo Stato, regioni,province, comuni e Onlus; la sua duratagiornaliera non può essere oltrepassare le8 ore e le modalità di svolgimento dellaprestazione non devono pregiudicare leesigenze di lavoro, di studio, di famigli ae di salute dell’imputato.

La sospensione del processo con messaalla prova può essere richiesta non più didue volte; non più di una volta se si trattadi reato della stessa indole.

L’esito positivo della prova estingue ilreato.

2.1.2 Pene detentive non carcerarie

Anche su questo profilo incide il testounificato delle proposte di legge n. 331-927, che ora si trova all’esame del Senato(A.S. 925), laddove è diretto ad introdurrela pena principale – irrogabile diretta-mente dal giudice della cognizione con lasentenza di condanna – della « reclusionepresso il domicilio ».


L’articolo 1 del testo approvato dallaCamera dei deputati lo scorso 4 lugliocontiene una delega al Governo per l’in-troduzione di pene detentive non carcera-rie, ovvero da eseguire presso il domicilio.Il Governo dovrà disciplinare la reclusionedomiciliare prevedendone l’applicazione,in misura pari alla pena irrogata, per idelitti puniti con la reclusione fino a 6anni e l’arresto domiciliare come penadetentiva principale per tutte le contrav-venzioni. Spetterà poi al giudice, tenutoconto degli indici di gravità concreta delreato, decidere quale pena detentiva (secarceraria o domiciliare) applicare.

I principi e criteri direttivi della delegaspecificano che per le indicate detenzionidomiciliari dovrà essere possibile l’utilizzodelle particolari modalità di controllo dicui all’articolo 275-bis del codice di pro-cedura penale, tra le quali si ricordano ic.d. braccialetti elettronici, ed escludonodall’applicazione delle nuove pene deten-tive dei delinquenti e contravventori abi-tuali, professionali e per tendenza.

A tale proposito, si sottolinea che lapena della detenzione domiciliare o le c.d.pene detentive non carcerarie cui fa rife-rimento il provvedimento all’esame delSenato, non devono essere confuse conquanto previsto dalla legge n. 199 del 26novembre 2010, che ha introdotto la pos-sibilità di scontare presso la propria abi-tazione o in altro luogo pubblico o privatodi cura, assistenza e accoglienza la penadetentiva non superiore a 12 mesi (poiaumentata a 18 mesi dalla legge n. 9 del17 febbraio 2012), anche residua di penamaggiore. L’istituto non opera a regimema ha natura di misura temporanea, es-sendo applicabile fino alla completa at-tuazione del Piano carceri, nonché inattesa della riforma della disciplina dellemisure alternative alla detenzione, e co-munque non oltre il 31 dicembre 2013. Ladecisione sull’esecuzione domiciliare dellapena detentiva breve è attribuita alla com-petenza del magistrato di sorveglianza. Lalegge prevede precise condizioni ostativealla concessione del beneficio. L’esecu-zione domiciliare non è, infatti, applica-bile: in relazione alla commissione dei

delitti di particolare allarme sociale pre-visti dall’articolo 4-bis (riduzione in schia-vitù, induzione alla prostituzione minorile,pornografia minorile, tratta di persone,violenza sessuale di gruppo, sequestro dipersona a scopo di estorsione, associazionea delinquere finalizzata al traffico di drogao al contrabbando di tabacchi lavoratiesteri) dell’ordinamento penitenziario(legge n. 354 del 1975); ai delinquentiabituali, professionali o per tendenza; aisoggetti sottoposti al regime di sorveglianzaparticolare in carcere, ai sensi dell’articolo14-bis dell’ordinamento penitenziario(salvo che sia stato accolto dal tribunale disorveglianza il reclamo di cui all’articolo14-ter avverso il provvedimento che lo di-spone o lo proroga); se vi è la concretapossibilità che il condannato possa darsialla fuga; se sussistano specifiche e motivateragioni per ritenere che il condannatopossa commettere altri delitti; in caso diinsussistenza di un domicilio idoneo ed ef-fettivo, anche in funzione delle esigenze ditutela della persona offesa dal reato.

Il Ministro della giustizia, in occasionedell’audizione del 17 ottobre 2013, si èsoffermato sugli effetti deflattivi delle pre-dette leggi. In particolare, il Ministro haprecisato che « per quanto attiene aglieffetti della legge n. 199 del 26 novembre2010 e successive modifiche, risulta, dallarilevazione costantemente aggiornata, che apartire dalla data di entrata in vigore dellanorma sono 12.109 i detenuti ammessi allaspecifica forma di detenzione domiciliareprevista da questa legge. È ovvio che alnumero delle persone ammesse alla misuranon corrisponde un pari decremento delnumero delle presenze in carcere trattan-dosi di strumento che anticipa, però inmodo diluito nel tempo, una uscita dalcarcere nei confronti dei beneficiari dellamisura. È tuttavia chiaro che lo strumentoproduce un positivo effetto sul sovraffolla-mento.

Per quanto riguarda la legge n. 9 del 17febbraio 2012 va rilevato come in parteabbia prodotto un aumento degli effettidella legge 199 avendo ampliato da un anno


a 18 mesi il residuo pena che consentel’accesso alla detenzione domiciliare. Altroeffetto particolarmente rilevante prodottodalla stessa legge attiene al fenomeno delledetenzioni brevi (in genere definito delle« porte girevoli ») prodotto, prevalente-mente, da arresti con la procedura digiudizio per direttissima che hanno stori-camente pesato in modo consistente sullestrutture penitenziarie. La riduzione rile-vante del numero degli ingressi in carcere(63.000 nel 2012 a fronte degli oltre 80.000degli anni precedenti) e la riduzione diquasi due terzi del numero di persone chepermangono meno di tre giorni in carcerea seguito dell’arresto, depongono nel sensodi un importante effetto sul sistema del-l’intervento normativo. Per completezza varilevato che negli ultimi 4 anni vi è statoun calo graduale (che invece a seguitodell’entrata in vigore della legge è stato piùconsistente) degli ingressi in carcere che èpossibile leggere unitamente al calo dellepresenze di detenuti in custodia cautelare.Tuttavia l’aumento dei definitivi e l’inci-denza della legge solo sulle detenzioni brevinon ha permesso un abbattimento consi-stente delle presenze complessive ».

Si ricorda, inoltre, il decreto legge 1o

luglio 2013 n. 78, convertito dalla leggen. 94 del 2013. La nuova previsione nor-mativa introduce: un aggiornamento delcatalogo dei reati più gravi per i quali,al passaggio in giudicato della sentenza,è obbligatorio l’ingresso in carcere, eli-minando i reati di modesta entità (einserendo fattispecie più gravi e fre-quenti, quali i delitti di maltrattamenti infamiglia commesso ai danni di soggettiminori e il cosiddetto stalking); limitare ilricorso alla custodia cautelare in carcere,innalzando a cinque anni di reclusione illimite massimo previsto per l’applicazionedi tale misura restrittiva; la possibilità diavviare un procedimento per la conces-sione dell’istituto della liberazione anti-cipata prima dell’emissione dell’ordine dicarcerazione, per favorire così la sospen-sione dell’esecuzione della pena nei casimeno gravi e permettere l’accesso allemisure alternative senza un preliminarepassaggio per il carcere; la possibilità di

beneficiare della detenzione domiciliare,senza un preventivo ingresso in carcereper un elenco di soggetti vulnerabili ebisognosi di maggiore tutela (donne in-cinte, ultrasettantenni non recidivi, ecc),quantomeno nei casi in cui debba essereespiata una pena non superiore ai quat-tro anni; l’eliminazione delle preclusioniper i recidivi reiterati, nei cui confrontiuna legge approvata nel 2005 e tuttora invigore, poneva un’astratta presunzione dipericolosità, fondata solo sul fatto dellareiterazione delle condanne, indipenden-temente dalla gravità del fatto criminosocommesso, spesso di modesta entità ericonducibile a contesti di marginalitàsociale o dipendenza da sostanze psicoat-tive (proprio tale legge è stata una dellecause dell’aumento numerico di detenutiregistrato negli ultimi anni); l’elimina-zione delle disposizioni più severe, sem-pre per i recidivi, in materia di accessoalle misure alternative per favorirne unpercorso di reinserimento sociale; innal-zato a quattro anni di reclusione il limitedi pena entro cui è possibile concederepermessi premio senza aver scontato unaporzione della carcerazione inflitta – eciò al fine di potenziare i rapporti tra ildetenuto e il proprio mondo relazionaleesterno.

Il Ministro della Giustizia ha specifi-cato che « i risultati fin qui ottenuti sonoincoraggianti per quanto riguarda, in par-ticolare i flussi d’ingresso in carcere, che sisono ridotti del 40 per cento negli ultimimesi ».

In una nota del 22 novembre, ad in-tegrazione dell’audizione svolta il 17 otto-bre, il Ministro della Giustizia si è soffer-mato sugli interventi opportuni sul ver-sante dei « flussi in uscita » dal carcere.Precisando che « In primo luogo, appaionoopportune modifiche all’ordinamento peni-tenziario (legge n. 354/1975). Tali modifichedovrebbero riguardare l’affidamento inprova c.d. ordinario (elevando a quattroanni di detenzione il limite di pena, ancheresidua, per la concessione del beneficio), laliberazione anticipata « speciale » (portando


da 45 a 60 giorni la riduzione di penaconcedibile con il beneficio della liberazioneanticipata ex articolo 54 legge n. 354/1975,ma circoscrivendo l’efficacia temporale ditale intervento emergenziale a due anni eprevedendo un accertamento e una moti-vazione più pregnanti per i condannati peri delitti di elevato allarme sociale di cuiall’articolo 4-bis) e le modalità di controllonell’esecuzione degli istituti premiali e trat-tamentali, al fine di favorire un sempre piùdiffuso ricorso alle misure alternative edagli istituti trattamentali di carattere extra-murario (ad esempio estendendo l’utilizzo diparticolari dispositivi di controllo come ilc.d. braccialetto elettronico). In secondoluogo, appare opportuno stabilizzare l’isti-tuto dell’esecuzione della pena presso ildomicilio (introdotto con la legge n. 199/2010), il cui termine di vigenza era statofissato al 31 dicembre 2013; tale istituto inquesti ultimi anni si è dimostrato efficacenel contrasto al fenomeno del sovraffolla-mento consentendo – al 30 settembre 2013– la scarcerazione di 12.109 detenuti. ».

Il ministro si è soffermato anche suipossibili effetti deflattivi del testo unificatoC. 331-927 (A.S. 925), relativamente ainuovi istituti della messa alla prova e delladetenzione non carceraria, premettendo« che è particolarmente difficile fare unaprevisione quando, come in questo caso,l’applicazione di un istituto dipende dallavalutazione discrezionale del Giudice. Èinvece possibile indicare quante sono lepersone attualmente detenute potenziali be-neficiarie degli istituti che si vorrebberointrodurre. Al momento della presentazionedella proposta di legge furono estrapolatitutti i reati per i quali è prevista una penasuperiore nel massimo a 4 anni (era questoil tetto iniziale previsto per l’accesso ai dueprincipali strumenti alternativi al carcere:messa alla prova e reclusione domiciliare)e da quel catalogo fu ricavato un numeromolto basso di possibili utenti (circa 500).Successivamente, nel corso del dibattitoparlamentare il limite di ammissibilità èstato spostato prima a cinque e poi a seianni come pena edittale massima. Il lavoro

di analisi è stato eseguito sul catalogoampliato ai cinque anni ed è stato ricavatoun numero di potenziali utenti di 1.294persone. Lo spostamento a sei anni, tenutoconto dei dati sopra riportati in ordine aireati per i quali le persone si trovanoristrette, potrebbe avere un importante ef-fetto soltanto limitatamente al reato di cuiall’articolo 73, comma 5, del decreto delPresidente della Repubblica n. 309/90 inmateria di produzione, traffico e cessione disostanze stupefacenti o psicotrope ».

2.1.3 Riduzione dell’area applicativa dellacustodia cautelare in carcere

Altro tema toccato nel messaggio èquello relativo alle misure cautelari incarcere.

Nel messaggio sono riportati i dati delDAP dai quali « risulta che, sul totale deidetenuti, quelli « in attesa di primo giudi-zio » sono circa il 19 per cento; quellicondannati in primo e secondo gradocomplessivamente anch’essi circa il 19 percento; il restante 62 per cento sono « de-finitivi » cioè raggiunti da una condannairrevocabile. ». Viene altresì ricordato,« nella condivisibile ottica di ridurre l’am-bito applicativo della custodia carceraria »,che la legge n. 94 del 2013, di conversionedel decreto legge n. 78 del 2013, ha giàmodificato l’articolo 280 del codice diprocedura penale, elevando da quattro acinque anni di reclusione il limite di penache può giustificare l’applicazione dellacustodia in carcere.

Come sopra riportato, il Ministro dellagiustizia, nel corso dell’audizione del 17ottobre 2017, ha fornito i dati relativi aidetenuti in assenza di sentenza definitiva.Questi dati sono stati ulteriormente det-tagliati con una nota trasmessa alla Com-missione giustizia in data 30 ottobre, dalMinistro della giustizia.

Da tali dati risulta che « il reato per ilquale è ristretto il maggior numero didetenuti in custodia cautelare è quello diproduzione e spaccio di sostanze stupefa-


centi: 8.657 (4.199 in attesa di primogiudizio, 2.186 appellanti, 1664 ricorrentiin cassazione e 608 con posizione mista);

3.564 devono rispondere del reato dirapina (1.813 in attesa di primo giudizio,938 appellanti, 568 ricorrenti in cassa-zione e 245 con posizione mista);

2.792 del reato di omicidio volontario(1.233 in attesa di primo giudizio, 608appellanti, 689 ricorrenti in cassazione e262 con posizione mista);

1.982 del reato di estorsione (1.061 inattesa di primo giudizio, 428 appellanti,270 ricorrenti in cassazione e 223 conposizione mista);

1.824 del reato di furto (580 in attesadi primo giudizio, 785 appellanti, 388ricorrenti in cassazione e 71 con posizionemista);

1.107 del reato di associazione distampo mafioso (543 in attesa di primogiudizio, 326 appellanti, 199 ricorrenti incassazione e 39 con posizione mista);

809 del reato di ricettazione (558 inattesa di primo giudizio, 136 appellanti, 70ricorrenti in cassazione e 45 con posizionemista);

709 del reato di violenza sessuale(331 in attesa di primo giudizio, 220appellanti, 141 ricorrenti in cassazione e17 con posizione mista);

356 del reato di associazione perdelinquere (260 in attesa di primo giudi-zio, 50 appellanti, 22 ricorrenti in cassa-zione e 24 con posizione mista);

320 del reato di maltrattamenti infamiglia (226 in attesa di primo giudizio,57 appellanti, 26 ricorrenti in cassazione e11 con posizione mista);

137 del reato di sequestro di persona(51 in attesa di primo giudizio, 43 appel-lanti, 29 ricorrenti e 14 con posizionemista);

100 del reato di atti sessuali conminori (58 in attesa di primo giudizio, 22appellanti, 19 ricorrenti in cassazione e Icon posizione mista);

83 del reato di lesioni personali vo-lontarie (49 in attesa di primo giudizio, 18appellanti, 14 ricorrenti e 2 con posizionemista);

74 del reato di istigazione, sfrutta-mento e favoreggiamento della prostitu-zione (55 in attesa di primo giudizio, 10appellanti, 7 ricorrenti e 2 con posizionemista);

48 di reati contro l’amministrazionedella giustizia (22 in attesa di primo giu-dizio, 20 appellanti, 2 ricorrenti in cassa-zione e 4 con posizione mista);

33 del reato di bancarotta (23 inattesa di primo giudizio, 7 appellanti, 2ricorrenti in cassazione e 1 con posizionemista);

33 del reato di insolvenza fraudo-lenta (26 in attesa di primo giudizio, 3appellanti e 4 ricorrenti in cassazione);

32 dei reati di peculato, malversa-zione ecc... (27 in attesa di primo giudizio,3 appellanti, 1 ricorrente e 1 con posizionemista);

26 del reato di strage (8 in attesa diprimo giudizio, 2 appellanti, 5 ricorrenti e11 con posizione mista);

11 del reato di truffa (10 in attesa diprimo giudizio e i ricorrente in cassa-zione).

Alla luce di tali elementi risulta evi-dente che la riduzione dell’ambito appli-cativo della custodia cautelare in carcererappresenta quindi un rimedio per ridurreil sovraffollamento carcerario.

Questo tema già ad inizio legislatura èstato considerato dalla Commissione Giu-stizia come una delle priorità da affron-tare, avviando il 30 maggio scorso l’esamedella proposta di legge n. 631 Ferranti,recante modifiche al codice di procedurapenale in materia di misure cautelari per-sonali, alla quale è stata da ultimo abbi-


nata le proposte n. 980 Gozi ed altri,n. 1707 Cirielli e 1807 Brunetta. A causadi una serie di urgenze dovute dall’inse-rimento nel calendario dell’Assemblea dialtri provvedimenti di competenza dellaCommissione giustizia (l’ultimo è stato ildecreto-legge sul femminicidio esaminatoin congiunta con la I Commissione), l’iterlegislativo ha subito un rallentamento, cheè stato oramai superato con l’effettuazionedi una serie di audizioni e l’approvazionedegli emendamenti con l’obiettivo di con-cludere l’esame in sede referente in tempoutile per avviare l’esame dell’Assemblea apartire dal 9 dicembre.

Nel corso dell’esame finora effettuato èemerso chiaramente quanto sia inaccetta-bile in uno Stato di diritto che circa ilquaranta per cento dei detenuti sia inattesa di giudizio, anche se non può nonconsiderarsi raffrontando i dati con glialtri Paesi europei che in molti di essi lesentenze di primo grado sono immediata-mente esecutive ed in altri non esistel’appello. Nel momento in cui viene postol’obiettivo di ridurre il numero dei dete-nuti non si può non considerare, sempretenendo conto delle esigenze di sicurezzapubblica e di quelle giudiziarie, l’opzionedi ridurre in primo luogo il numero dicoloro che si trovano in carcere in assenzadi una condanna definitiva e nonostante ilprincipio costituzionale di presunzione diinnocenza. Lo stesso dato percentualeprima richiamato è di per sé sintomo diuna patologia dovuta a diversi fattori.Come ha avuto modo di sottolineare l’al-lora Primo Presidente della Corte di cas-sazione, Ernesto Lupo, nella Relazionedell’amministrazione della giustizia perl’anno 2012, svolta il 25 gennaio 2013,l’elevato numero di detenuti non definitivirappresenta un sintomo perdurante deigravi squilibri del sistema processuale pe-nale italiano. Da un lato, vi sono i con-dannati in primo o secondo grado cheattendono anni per avere una sentenzadefinitiva, che spesso giunge quando ilreato è oramai prescritto, dall’altro, comesottolineato, nella predetta relazione, « leordinanze cautelari e i provvedimenti diriesame continuano a essere caratterizzati

da assoluto squilibrio tra la parte dedicataalla gravità indiziaria e la motivazione inpunto di necessità cautelare, troppo spessodedicando poche stereotipate parole allavalutazione d’inadeguatezza di misure at-tenuate, che di fatto continuano ad essereadottate in misura percentuale significati-vamente ridotta (in particolare per stra-nieri e indigenti) ».

Nell’ambito dell’esame in CommissioneGiustizia delle richiamate proposte dilegge, si è svolta una indagine conoscitivanel corso della quale sono stai sentiti ildottor, Giovanni Canzio, presidente dellaCorte d’Appello di Milano, ed il professorGlauco Giostra, quali presidenti rispetti-vamente della Commissione di studio intema di processo penale e della Commis-sione di studio in tema di ordinamentopenitenziario e misure alternative, istituitedal Ministro della Giustizia. Entrambi leCommissioni di studio, come rilevato an-che dal Ministro della Giustizia nel corsodell’audizione del 17 ottobre, « si sonoorientate: al rafforzamento degli obblighi dispecificità della motivazione, per richiamareil giudice, specie nel momento dell’applica-zione, alla stringente considerazione dellaresidualità della cautela carceraria; allaeliminazione, quanto più possibile, di ogniautomatismo applicativo, che comprime ol-tre misura la discrezionalità valutativa delgiudice; all’ampliamento degli ambiti appli-cativi delle misure interdittive e la lorocumulatività ».

Sul tema dell’impiego della misuradella custodia cautelare, per i riflessi chequesta ha sull’attuale sovraffollamentocarcerario è intervenuta la Corte europeadei diritti dell’uomo, nella già citata sen-tenza 8 gennaio 2013. Secondo la Corte« l’applicazione della custodia cautelare ela sua durata dovrebbero essere ridotte alminimo compatibile con gli interessi dellagiustizia. Gli Stati membri dovrebbero, alriguardo, assicurarsi che la loro legisla-zione e la loro prassi siano conformi alledisposizioni pertinenti della Convenzioneeuropea dei Diritti dell’Uomo ed alla giu-risprudenza dei suoi organi di controllo elasciarsi guidare dai principi enunciatinella Raccomandazione n. R (80) 11 in


materia di custodia cautelare per quantoriguarda, in particolare, i motivi che con-sentono l’applicazione della custodia cau-telare ». La CEDU ritiene « opportuno fareun uso più ampio possibile delle alterna-tive alla custodia cautelare quali ad esem-pio l’obbligo, per l’indagato, di risiedere adun indirizzo specificato, il divieto di la-sciare o di raggiungere un luogo senzaautorizzazione, la scarcerazione su cau-zione, o il controllo e il sostegno di unorganismo specificato dall’autorità giudi-ziaria. A tale proposito è opportuno va-lutare attentamente la possibilità di con-trollare tramite sistemi di sorveglianzaelettronici l’obbligo di dimorare nel luogoprecisato. Per sostenere il ricorso efficacee umano alla custodia cautelare, è neces-sario impegnare le risorse economiche eumane necessarie e, eventualmente, met-tere a punto i mezzi procedurali e tecnicidi gestione appropriati ».

2.1.4 Espiazione della pena nel Paese diorigine

Vi è poi il tema dell’ingente presenza didetenuti stranieri nelle carcere italiane. Siricorda nel messaggio che, in base ai datidel DAP, la percentuale dei cittadini stra-nieri sul totale dei detenuti è circa il 35per cento. Più in particolare, al 30 set-tembre 2013, su 38.845 condannati defi-nitivi reclusi negli istituti penitenziari,12.509 sono stranieri. Più in generale,comprendendo anche i detenuti in assenzadi sentenza definitiva, gli stranieri che il30 giugno si trovavano nelle carceri ita-liane erano 23.233. Di questi, 9. 527 pro-vengono dall’Europa (5.037 dall’UE, 993dall’ex Jugoslavia, 2. 882 dall’Albania, 615da altri Paesi d’Europa), 10.931 dall’Africa(2.834 dalla Tunisia, 4.384 dal Marocco,592 dall’Algeria, 980 dalla Nigeria, 2.141da altri Paesi dell’Africa), 1.265 dall’Asia(255 dal Medio oriente e 1.010 dal altreparti dell’Asia), 1.490 dall’America (27 dalnord, 359 dal Centro e 1.104 dal Sud), 20da altri Paesi.

Nel messaggio si rileva la difficoltà chea livello internazionale si incontrano nel

dare seguito agli accordi internazionali checonsentirebbero, almeno per i reati menogravi, di far espiare la pena all’estero. Nelcorso del 2012 solo 131 detenuti stranierisono stati trasferiti nei propri Paesi (men-tre nei primi sei mesi del 2013 il numeroè di 82 trasferimenti).

Per quanto riguarda l’esecuzione disentenze penali emesse in Italia in altriStati dell’Unione europea, si segnala che ildecreto legislativo 7 settembre 2010,n. 161, ha attuato nel nostro ordinamentola Decisione Quadro 2008/909/GAI relativaall’applicazione del principio del reciprocoriconoscimento alle sentenze penali cheirrogano pene detentive o misure privativedella libertà personale ai fini della loroesecuzione nell’Unione Europea. Lo stru-mento ha la finalità di consentire l’esecu-zione di una sentenza di condanna pro-nunciata dall’autorità giudiziaria di unoStato membro dell’Unione Europea nelloStato membro di cittadinanza della per-sona condannata o in un altro Statomembro che abbia espresso il consenso ariceverla. Il riconoscimento della sentenzanon presuppone la condizione di deten-zione del soggetto. L’eventuale trasferi-mento, a sua volta, non presuppone ilconsenso della persona condannata, al-meno nella maggior parte dei casi (v.articolo 10, comma 4, d.lgs. cit.). Unicopresupposto indefettibile della procedura èquello della presenza del soggetto nelloStato membro di emissione della sentenzao in quello di esecuzione della stessa. Nellaprocedura attiva, l’autorità italiana com-petente a chiedere l’esecuzione all’esterodella sentenza di condanna è il pubblicoministero presso il giudice indicato all’ar-ticolo 665 c.p.p. per quanto attiene all’ese-cuzione delle pene detentive e quello in-dividuato ai sensi dell’articolo 658 c.p.p.per l’esecuzione di misure di sicurezzapersonali detentive (v. articolo 4 d.lgs. cit.).Nella procedura passiva, invece, compe-tente a decidere sulla richiesta di esecu-zione in Italia di una sentenza straniera èla Corte di Appello del distretto in cui èavvenuto l’arresto della persona condan-nata oppure di quello del luogo di resi-


denza, dimora o domicilio della stessa (v.articolo 9 d.lgs. cit.). La decisione è sog-getta a ricorso per cassazione.

La scarsa applicazione dell’istituto èdeterminata in primo luogo dalla comples-sità delle procedure di omologazione, daparte delle autorità straniere, delle con-danne emesse in Italia. Il capo dello Statoevidenzia come tra i fattori di criticità delmeccanismo di trasferimento dei detenutistranieri, vada annoverata anche la diffi-coltà, sul piano giuridico, di disporre talemisura nei confronti degli stranieri nonancora condannati in via definitiva, cherappresentano circa il 45 per cento deltotale dei detenuti stranieri.

Nel corso dell’audizione del 17 ottobre,il Ministro della Giustizia ha dichiaratoche « sono in avanzata fase di elabora-zione alcune proposte di modifica dellanormativa in materia di espulsioni deidetenuti stranieri autori di reati non gravi.Esse mirano alla semplificazione delleprocedure, attraverso una rapida identifi-cazione dei detenuti stranieri da avviarsigià al momento del loro ingresso in car-cere, in vista di una sollecita adozione deldecreto di espulsione da parte della ma-gistratura di sorveglianza. ».

Sempre nella nota del 22 novembre, ilMinistro della Giustizia ritiene che « do-vrebbero essere apportate modifiche al testounico in materia di immigrazione perestendere l’applicazione della espulsionequale sanzione alternativa alla detenzioneapplicabile ai detenuti non appartenentiall’Unione Europea. Tale istituto giuridicopuò costituire uno strumento molto utile dideflazione carceraria, idoneo a produrreeffetti positivi per gli stranieri non appar-tenenti all’Unione Europea che, nella mag-gioranza dei casi, sono destinati al tratte-nimento nei CIE, finalizzato alla successivaespulsione amministrava, con un effetto diduplicazione degli interventi restrittivi dellalibertà personale. Si consideri infatti che al30 luglio 2013 erano presenti nelle strut-ture penitenziarie italiane, su 22.812 dete-nuti stranieri, circa 18.000 non apparte-nenti all’Unione Europea, come tali poten-zialmente destinatari del provvedimento di

espulsione in presenza delle condizioni dicui all’articolo 16, comma 5, d.lgs. n. 286/1998. ».

2.1.5 Attenuazione degli effetti della reci-diva

Penultimo rimedio di carattere struttu-rale individuato nel messaggio è dato dal-l’attenuazione degli effetti della recidivaquale presupposto ostativo per l’ammis-sione dei condannati alle misure alterna-tive alla detenzione carceraria. Nel mes-saggio si ricorda che un primo passo èstato compiuto a seguito dell’approvazionedella citata legge n. 94 del 2013, che haanche introdotto modifiche all’istitutodella liberazione anticipata.

Con riferimento a questa legge il Mi-nistro ha dichiarato nel corso dell’audi-zione del 17 ottobre che « sono stati rile-vati i dati relativi alla modifica dell’arti-colo 656 c.p.p. relativamente alla elimina-zione della recidiva (ex articolo 99, commaquarto, c.p.) come ostacolo alla sospen-sione dell’ordine di esecuzione pena. Nelperiodo antecedente all’entrata in vigoredella norma, a fronte di una media men-sile di ingressi superiore alle 900 unità siè registrata, invece, a partire dal mese diluglio, una riduzione prima di un terzo epoi di circa la metà. Se questo trendrimanesse costante in un anno si realiz-zerebbe un mancato ingresso in esecu-zione pena di oltre 4.000 persone. Questaproiezione meramente statistica nella pra-tica impatterà, però, con le valutazioni deigiudici di sorveglianza che potrebbero ri-durre, anche in maniera consistente,quella media. Un’altra novità introdottadalla legge n. 94 del 2013 riguarda lamodifica dell’articolo 47-ter dell’ordina-mento penitenziario che ha eliminato lapreclusione della recidiva come condizionedi accesso alla detenzione domiciliare or-dinaria. Considerati i tempi di valutazionedei Tribunali di Sorveglianza è presumi-bile che tra qualche mese si inizieranno aprodurre effetti sull’aumento di questamisura alternativa ».


2.1.6 Depenalizzazione dei reati

Ultimo rimedio strutturale indicato èquello di una incisiva depenalizzazione deireati. Nel messaggio non si fa riferimentoai cosiddetti reati minori, come spessoinvece avviene quando si affronta il temadella depenalizzazione, quanto piuttosto aquei reati per i quali una sanzione diversa,pecuniaria, da quella penale potrebbeavere una efficacia preventiva maggiorerispetto a quella penale. Così come vi sonoilleciti per i quali una sanzione interdittivao prescrittiva, sostitutiva di quella deten-tiva sarebbe sicuramente più incisiva.

A tale proposito si segnala che laCommissione Giustizia del Senato ha in-trodotto nel già richiamato progetto dilegge A.S. 925 anche una delega per lariforma della disciplina sanzionatoria, at-traverso la quale si intende trasformarein illeciti amministrativi alcuni delitti econtravvenzioni.

Occorre comunque tener presente, an-che alla luce delle depenalizzazioni effet-tuate in passato, che la trasformazione diun illecito penale in illecito amministrativodi norma si riferisce a fattispecie penali chenon destano un particolare allarme socialee non rientrano, se non in maniera estre-mamente marginale, tra quelle per le qualile persone sono ristrette in carcere. Insostanza, la depenalizzazione produce effettideflattivi del carico di lavoro dei giudici equindi può avere un effetto solo indirettosul sovraffollamento carcerario.

Un effetto deflattivo carcerario si po-trebbe avere riducendo sotto alcune sogliele pene edittali massime previste per al-cuni reati puniti attualmente con una penache può sembrare eccessiva rispetto allaconcreta e reale lesività del fatto. Lariduzione della pena edittale consenti-rebbe di applicare una serie di misurealternative al carcere previste dall’ordina-mento vigente e inciderebbe anche sull’ap-plicabilità della custodia cautelare in car-cere per la quale è previsto un limite dipena di cinque anni.

In questo contesto è stato chiesto alMinistro della Giustizia, in un’ottica di

riduzione del sovraffollamento carcerario,attraverso uno sfoltimento delle fattispeciedi reato connesse alla normativa suglistupefacenti, connesse con il piccolo spac-cio, se sia possibile conoscere quanti deisoggetti detenuti (in via definitiva e nondefinitiva) ai sensi del comma 5 dell’arti-colo 73 del decreto del Presidente dellaRepubblica 9 ottobre 1990, n. 309, losiano anche ad altro titolo. In riferimentoalla fattispecie di cui al predetto comma 5dell’articolo 73, è stato chiesto anche se siapossibile fare una proiezione relativa al-l’impatto sui flussi della popolazione car-ceraria in relazione ad una eventualeriduzione della pena da sei a tre anni, (v.sul punto la pdl 631).

Il Ministro ha osservato che « è moltodifficile quantificare il numero delle per-sone detenute ai sensi di questa norma chelo siano anche ad altro titolo. Come è noto,infatti, l’articolo 73, comma 5 non costi-tuisce un’ipotesi autonoma di reato ma soloun’attenuante del reato base – che tieneconto delle circostanze di lieve entità in cuilo stesso è stato commesso. Per tale ragionenelle posizioni giuridiche dei detenuti per ilreato di cui all’articolo 73, spesso non vi èil riferimento al comma 5. C’è da direinoltre che spesso la contestazione di cui alcomma 5 per fatti di lieve entità vienesuperata dalla presenza di circostanze ag-gravanti (per esempio la recidiva) che com-portano, nel bilanciamento, il ritorno al-l’ipotesi base del reato più grave. Pur conquesti limiti, dall’esame dei dati in possessodell’amministrazione sono circa 3.000 lepersone detenute per il citato comma 5. Inrealtà i numeri potrebbero essere più alti,ma come detto è impossibile, per come ècostruita la fattispecie, avere dati certi ».

In ogni caso il dato verificato dal Mi-nistro è il seguente: « i detenuti che hannouna posizione giuridica per la violazionedell’articolo 73 sono 24.236; tra questiquelli che hanno solo il 73 senza altri reatipiù gravi sono 19.119. È chiaro che latrasformazione dell’attuale circostanza at-tenuante del comma 5 dell’articolo 73 infattispecie autonoma di reato avrebbe un


effetto positivo sia per ridurre il ricorsoalla custodia cautelare sia per il calcolodella pena ».

Nella già richiamata nota del 22 no-vembre il Ministro della Giustizia si èsoffermato nuovamente su tale questione.In particolare ha rilevato che « La previ-sione di una ipotesi autonoma di reatoconsentirebbe, dunque, nel caso di concorsodi circostanze aggravanti, di operare il giu-dizio di comparazione di cui all’articolo 69c.p., con riferimento alla pena determinatadal giudice in base alla previsione edittaledi cui modifica in questione (ovvero da unoa cinque anni di reclusione e da 3.000 a26.000 euro di multa). Oggi, al contrario, lacircostanza attenuante del fatto di lieveentità non si sottrae al giudizio di compa-razione con le aggravanti eventualmentecontestate (quale, a titolo esemplificativo, larecidiva), con la conseguenza, in caso diritenuta equivalenza, che la pena vienedeterminata in modo assolutamente spro-porzionato rispetto alla offensività del fatto,sulla base della sanzione fissata per lefattispecie più gravi di cui ai primi commidell’articolo 73 (punite, nei casi di cui alprimo comma, con la reclusione da sei aventi anni e con la multa da 26.000 ad260.000 euro).

Sul piano della tecnica normativa, latipizzazione del comma 5 come fattispecieautonoma potrebbe realizzarsi secondoquanto già previsto dall’articolo 74 decretodel Presidente della Repubblica n. 309/1990, che le Sezioni unite della Corte dicassazione hanno, infatti, ritenuto configu-rare un’autonoma ipotesi delittuosa rispettoa quella ordinaria contemplata dal comma1 dello stesso articolo (Cass., SS.UU.,n. 34475/2011).

La misura in questione dovrebbe con-tribuire a ridurre in maniera significativa ilnumero dei detenuti presenti nei nostriistituti penitenziari, considerato che alladata del 26 luglio 2013 su 23.683 soggettiimputati ben 8.486 erano ristretti per vio-lazione della legge stupefacenti e che su40.024 detenuti condannati ben 14.970 sta-vano scontando pene inflitte per lo stessotipo di reati ».

Nella medesima nota il Ministro si èsoffermato sul numero dei detenuti tossi-codipendenti imputati ai sensi dell’articolo73 del decreto del Presidente della Repub-blica n. 309/1990. Si è precisato che « Al31 dicembre 2012 i detenuti tossicodipen-denti presenti erano 15.663 (di cui 4.864stranieri), pari al 23,84 per cento del totaledei detenuti presenti. Sempre al 31 dicem-bre 2012 i detenuti ristretti per i reati di cuiall’articolo 73 decreto del Presidente dellaRepubblica n. 309/1990 erano 25.269 (dicui 11.063 stranieri), pari al 38,46 per centodel totale dei detenuti presenti. Inoltre, al31 dicembre 2012 i detenuti tossicodipen-denti entrati erano 8.225 (di cui 2.853stranieri), pari al 26,06 per cento del totaledei detenuti entrati, mentre i detenuti en-trati per reati di cui all’articolo 73 decretodel Presidente della Repubblica n. 309/1990erano 9.669 (di cui 4.178 stranieri), pari al31,81 per cento del totale dei detenutientrati.

Sulla problematica generale dei detenutitossicodipendenti giova aggiungere che già ildecreto del Presidente della Repubblican. 309/1990 aveva affidato ai servizi sani-tari territoriali esterni l’assistenza e la curadei soggetti tossicodipendenti in stato didetenzione. L’amministrazione penitenziariaaveva integrato il servizio del Ser.T. conl’istituzione di uno specifico presidio sani-tario formato da un medico, uno psicologoed un infermiere. Dal 1o gennaio 2000l’intera materia è transitata al servizio sa-nitario nazionale (articolo 8, comma 1,d.lgs. n. 230/1999). In data 31 luglio 2003,con l’assegnazione dei fondi alle regioni, siè definitivamente conclusa la vicenda deltransito delle risorse umane e finanziarie.Quindi, il personale che prestava la propriaattività professionale nei presidi organizzatida questa amministrazione per coadiuvare iSer.T. risulta ormai alle complete dipen-denze del servizio sanitario nazionale. ».

In particolare, sempre a proposito deireati commessi in relazione allo stato ditossicodipendente, sono stati chiesti al Mi-nistro i dati relativi alla concreta applica-zione dell’affidamento in prova terapeu-tico ex articolo 94 decreto del Presidentedella Repubblica 9 ottobre 1990 n. 309,


ritenendo che una efficace applicazionedell’istituto possa costituire anche un ri-medio per contrastare il sovraffollamentocarcerario e realizzare la finalità di recu-pero sociale della pena.

Il Ministro ha dichiarato che « i casi diconcessione dell’affidamento terapeutico exarticolo 94 dal 2010 ad oggi sono abba-stanza costanti come si ricava dalla tabellaallegata. Al 30 settembre 2013 risultano incarico agli Ufficio dell’Esecuzione PenaleEsterna 3.313 affidati in prova terapeuticaex articolo 94 T.U. stupefacenti. Di questigli stranieri sono circa 500. Se si tieneconto dei detenuti definitivi accertati qualitossico o alcool dipendenti (circa 8.000 su15.000, compresi i non definitivi) le con-cessioni rappresentano poco più di un terzodei potenziali beneficiari. Si registra, quindi,uno scarso ricorso all’istituto, il che apparesorprendente se si pensa che la legge in-tendeva riconoscere la specificità del tossi-codipendente guardando con favore allasoluzione extracarceraria, come è dimo-strato dal fatto che, rispetto all’affidamentoordinario ex articolo 47 Ordinamento Pe-nitenziario, l’articolo 94 T. U. stupefacentiprevede la concessione della misura perpene detentive fino a 6 anni. I motivi chedeterminano questo dato sono, in sintesi, lescarse risorse rese disponibili alle Asl/SERTresponsabili della presa in carico dei dete-nuti alcool o tossico dipendenti e dellaelaborazione di un programma di tratta-mento che poi deve essere valutato dallaMagistratura di Sorveglianza ai fini dellaconcessione; risorse che, peraltro, vannoimpiegate anche per i detenuti imputati chepotrebbero essere beneficiari di analoghemisure extracarcerarie nel corso del giudi-zio. La carenza di risorse umane e finan-ziarie porta a una selezione dei detenuti daprendere in carico, con esclusione quasicompleta dei detenuti stranieri e spessooptando per gli italiani che hanno una penabreve da scontare. Altro problema rilevato,è l’aumento di soggetti con problematichepsichiatriche (soggetti a « doppia diagnosi »)quale causa derivante o scatenante la tos-sico/alcool dipendenza, ciò che può rendereulteriormente problematica la concessionedella misura ».

Nella nota del 22 novembre il Ministrorileva che « con riferimento ai tossicodi-pendenti e agli alcoldipendenti, appare op-portuno eliminare il divieto di reiterataconcessione della misura dell’affidamentoc.d. terapeutico (articolo 94 decreto delPresidente della Repubblica n. 309/1990):tale divieto sembra non ragionevole proprioper le particolari caratteristiche di talecategoria di condannati che, sulla base deidati di esperienza, sono esposti al rischio diricadute nell’abuso e nel reato. Nei con-fronti di tali soggetti appare pertanto op-portuno non escludere del tutto la possi-bilità di ulteriori accessi a misure di re-cupero extrapenitenziario dalla forte va-lenza sul piano socio-sanitario, sulla basedi una valutazione concreta da parte del-l’autorità giudiziaria. Tali misure possonoridurre la presenza di detenuti tossicodi-pendenti in carcere. Secondo fonti ISTAT gliingressi di tale categoria di detenuti sonostati, nel 2011, pari a 22.432, mentre idetenuti tossicodipendenti presenti alla datadel 31 dicembre 2011 sono pari a 16.364, il24,5 per cento del totale ».

Nella medesima nota il Ministro ritieneche « dovrebbero essere apportate modificheal testo unico in materia di immigrazioneper estendere l’applicazione della espulsionequale sanzione alternativa alla detenzioneapplicabile ai detenuti non appartenentiall’Unione Europea. Tale istituto giuridicopuò costituire uno strumento molto utile dideflazione carceraria, idoneo a produrreeffetti positivi per gli stranieri non appar-tenenti all’Unione Europea che, nella mag-gioranza dei casi, sono destinati al tratte-nimento nei CIE, finalizzato alla successivaespulsione amministrava, con un effetto diduplicazione degli interventi restrittivi dellalibertà personale. Si consideri infatti che al30 luglio 2013 erano presenti nelle strut-ture penitenziarie italiane, su 22.812 dete-nuti stranieri, circa 18.000 non apparte-nenti all’Unione Europea, come tali poten-zialmente destinatari del provvedimento diespulsione in presenza delle condizioni dicui all’articolo 16, comma 5, d.lgs. n. 286/1998. ». Il Ministro rileva altresì che ilricorso all’affidamento terapeutico « per idetenuti tossicodipendenti è ancora mode-


sto, con ripercussioni sul problema delsovraffollamento carcerario. Scarso l’ac-cesso ai servizi di comunità per la limita-tezza dei fondi a disposizione e insufficientela presenza dei Ser.T., sicché a volte lamagistratura di sorveglianza non disponedelle relazioni sulle persone tossicodipen-denti. Per ovviare a tale stato di cose, conla collaborazione dei servizi pubblici per letossicodipendenze del servizio sanitario re-gionale, degli enti territoriali, del terzosettore, del volontariato e delle comunitàterapeutiche, l’obiettivo è quello di assicu-rare la fruizione precoce ai detenuti tossi-codipendenti del beneficio della cura inmisura alternativa e creare un costante emigliore flusso di uscita che, nell’evitare ilricrearsi di situazioni di sovraffollamentodelle carceri che peggiorano la qualità dellavita di tutti i detenuti, nel contempo possafornire un’alternativa terapeutica valida.Sono perseguiti moduli di efficace collabo-razione con le ASL per i tossicodipendentitratti in arresto e sono state concordatealtresì linee di indirizzo con il DipartimentoPolitiche Antidroga della Presidenza delConsiglio dei ministri per rendere effettivied efficaci su tutto il territorio nazionale iflussi di accesso alle comunità terapeutichein regime di misure alternative al carcere,implementando l’informatizzazione della ri-levazione delle disponibilità e snellendo laprocedura di ingresso. Non è trascurata laformazione del personale dell’amministra-zione penitenziaria perché l’acquisizione diconoscenze anche di base è uno degli ele-menti più importanti della politica di con-trasto alle droghe anche nelle carceri. ».

2.2 L’aumento della capienza complessivadegli istituti penitenziari

Altro tema toccato dal messaggio èquello relativo all’aumento della capienzacomplessiva degli istituti penitenziari. Atale proposito viene fatto riferimento alPiano carceri, al quale è stato dato nuovoimpulso dal già richiamato decreto leggen. 78 del 2013. Come evidenziato nel Mes-saggio gli interventi del Piano dovrebberoconcludersi prevedibilmente entro la fine

del 2015 con l’aumento di circa 10.000nuovi posti, di cui 2.500 entro la fine del2013, 4.000 entro il mese di maggio 2014e i rimanenti entro la fine del 2015.

È apparso quindi opportuno alla Com-missione di procedere, in data 22 ottobre2013, all’audizione del CommissarioStraordinario del Governo per le infra-strutture carcerarie, il prefetto Angelo Si-nesio, al fine di acquisire i dati relativiall’incremento dei posti detentivi con ri-ferimento alle diverse cadenze temporalied alle strutture penitenziarie interessate.

Nel corso dell’audizione il commissariostraordinario ha illustrato il Piano Carcerisoffermandosi sia sulle modalità di attua-zione che sui tempi di completamento,facendo riferimento anche alla rimodula-zione del Piano originario. Per quantoattiene ai dati richiesti espressamentedalla Commissione, il prefetto Sinesio hadepositato una nota dove espressamente sidichiara che « Con 468 milioni di euroassegnati al Piano carceri sono in corso direalizzazione in corso di affidamenton. 12.324 posti detentivi così suddivisi:n. 4 nuovi istituti penitenziari per 3100posti detentivi; n. 13 nuovi padiglioni per3.000 posti; n. 16 completamenti nuovipadiglioni già avviati dal DAP per n. 3.347posti detentivi; n. 9 interventi di recuperosu istituti penitenziari esistenti pern. 1.212 posti detentivi; n. 3 interventi sunuovi istituti penitenziari già avviati dalMinistero delle infrastrutture per 1.665posti detentivi. Si osserva che dei 12.324posti: nell’anno 2012 sono stati consegnati750 nuovi posti detentivi; entro l’anno2013 è prevista l’ultimazione di lavori chedaranno 3.962 posti detentivi (dei quali1.365 dal completamento di nuovi istitutigià avviati dal Ministero delle infrastrut-ture e 2.597 dal completamento di nuovipadiglioni detentivi già avviati dal Dipar-timento dell’Amministrazione Penitenzia-ria); entro l’anno 2014 è prevista l’ultima-zione di lavori che daranno 2.060 postidetentivi (dei quali 1.800 da nuovi padi-glioni detentivi e 260 da recupero diistituti esistenti); entro l’anno 2015 è pre-vista l’ultimazione di lavori che daranno2.452 posti detentivi (dei quali 1.500 da


nuovi padiglioni detentivi e 952 da recu-pero di istituti esistenti); entro l’anno 2016è prevista l’ultimazione di lavori che da-ranno 3.100 posti detentivi (n. 3.100 danuovi istituti penitenziari da realizzarsi) ».

È necessario evidenziare che il pro-blema non consiste solo nell’aumento deiposti delle strutture carcerarie, ma nellanecessità di recuperare l’intero sistemapenitenziario gravemente depauperato intermini di risorse umane ed economiche,tanto da mettere in seria crisi le oppor-tunità trattamentali.

Dalla relazione del Ministro è emersoche « il capitolo 7361 “Industria” – desti-nato a retribuire i detenuti che lavoranonelle officine gestite dall’amministrazioneed all’acquisto di macchinari e materieprime – è stato decurtato nel 2012 a –3.168.177 (a fronte di – 11.000.000,00 del2010, con una riduzione pari ad oltre il 71per cento in due anni), in un momento nelquale le esigenze di arredo e dotazione dibiancheria dei nuovi padiglioni realizzati,avrebbero reso necessario un incrementodelle produzioni. Pertanto, i detenuti im-piegati alle dipendenze dell’Amministra-zione penitenziaria in attività di tipo in-dustriale risultano essere, al 30.6.2013,ultimo dato disponibile, 436 (erano 336 al31.12.2012; 559 al 31 dicembre 2011; 603al 31 dicembre 2010). Dagli stessi datirisulta che il numero totale dei detenutilavoranti è pari a 13.727 unità. ».

Dal totale del numero dei detenutilavoranti sopra riportato, quelli impegnatinella gestione quotidiana dell’istituto, al30.6.2013, risultano essere 9.645.

Ciò, nonostante il lavoro penitenziariosia l’elemento fondamentale del tratta-mento e strumento privilegiato di reinse-rimento sociale secondo le finalità dell’ar-ticolo 27 della costituzione.

Sul punto il Ministro ha rappresentatoche la Commissione di studio presiedutadal prof. Mauro Palma presso il Ministerosta lavorando a proposte operative inquesto delicato ed importante settore.

Il Ministro, nella nota del 22 novembre,ha precisato che « L’amministrazionespende su tale tema grandi energie siaattraverso la Direzione Generale dei dete-

nuti e del trattamento, sia attraverso l’au-tonoma gestione della Cassa delle am-mende. Inoltre, per incrementare le oppor-tunità lavorative dei detenuti è stato stipu-lato un protocollo d’intesa tral’amministrazione e Confcooperative Feder-solidarietà per la divulgazione e applica-zione della c.d. legge Smuraglia (leggen. 193/2000). L’impegno dell’amministra-zione, che punta molto anche sul miglio-ramento della qualificazione professionale,è orientato in due direzioni: a) versol’esterno, con una costante azione di sti-molo ed informazione, sensibilizzando ilmondo dell’imprenditoria, della coopera-zione, gli enti locali e il terzo settore, grazieanche alla costante collaborazione con ilMinistero del Lavoro e delle Politiche So-ciali, e promuovendo la cessione in como-dato a terzi delle lavorazioni penitenziarienon utilizzate; b) verso l’interno, rivolgen-dosi ai provveditorati e agli istituti, for-nendo indirizzi programmatici e ponendosicome stabile punto di riferimento per loscambio e la conoscenza di esperienze dieccellenza e proposte innovative. L’ammi-nistrazione penitenziaria ricerca intese ecollaborazioni con enti pubblici e privati edassociazioni di categoria per soluzioni chepossano contemperare le esigenze della pro-duttività e concorrenzialità con le esigenzedella sicurezza, anche incidendo sui ritmi egli orari che attualmente caratterizzano illavoro penitenziario e spesso non si con-ciliano con gli orari della produzione. Direcente il Dipartimento dell’Amministra-zione Penitenziaria ha partecipato ai lavoridel “Tavolo di partenariato” per la pro-grammazione dei fondi comunitari 2014-2020 e alcune delle priorità del Diparti-mento in tema di inclusione socio-lavora-tiva sono state inserite nell’accordo da pre-sentare alla Commissione U.E. nell’ambitodel Programma nazionale plurifondo « In-clusione sociale » d’intesa con il Ministerodello Sviluppo Economico e con il Mini-stero del Lavoro e delle Politiche Sociali ».

Sempre in riferimento alla qualità deltrattamento penitenziario, sono state chie-ste al Ministro informazioni relativamenteal personale che lavora nelle carceri.


Il Ministro ha evidenziato che « si re-gistrano significative carenze nel profiloprofessionale degli assistenti sociali e deifunzionari giuridico pedagogici c.d. educa-tori. Tale aspetto si presenta ancora piùproblematico a fronte della diffusione dimodelli di funzionamento delle strutturecaratterizzate da una maggiore apertura cheil Dipartimento già da tempo sta cercandodi realizzare. Per quanto riguarda la Poliziapenitenziaria, la carenza di organico è par-ticolarmente grave per i ruoli intermedi deisovrintendenti e degli ispettori, di minoreentità nel ruolo agenti-assistenti. Tuttavia,per un’analisi completa del dato relativo alpersonale occorre evidenziare la moltepli-cità delle attività di servizio demandate allaPolizia penitenziaria per il funzionamentodel sistema. Si pensi che tra le attivitàessenziali di un penitenziario, oltre al ser-vizio di vigilanza, osservazione e partecipa-zione al trattamento rieducativo, vi sono lagestione degli Uffici: Matricola, Conto Cor-renti, Casellario ecc., e che il medesimopersonale assolve il gravoso compito delletraduzioni e piantonamenti dei detenuti edegli internati. A ciò si aggiunga che perdiminuire gli effetti del sovraffollamento, sista investendo nella costruzione e/o am-pliamento di strutture detentive, con tuttociò che ne consegue in termini di necessitàdi altre risorse umane. Anche sotto taleprofilo le figure intermedie sono di fonda-mentale importanza per il coordinamentodel lavoro soprattutto nei nuovi modelliorganizzativi che si stanno proponendo.Ulteriori difficoltà derivano dall’incidenzadei provvedimenti previsti dalle leggi finan-ziarie in materia di turn-over del personaledi Polizia penitenziaria, poiché solo il 20per cento delle vacanze che si creano ven-gono colmate con nuove assunzioni; ana-loga complessità è determinata dalla man-canza di un contratto della dirigenza peni-tenziaria e dalla possibile applicazione diulteriori tagli a seguito della spending re-view ».

Nella nota del 22 novembre il Ministrodella Giustizia specifica che « Per le as-sunzioni di personale negli uffici giudiziaripotranno sovvenire le misure in materia dimobilità nel pubblico impiego specifica-

mente previste dal decreto-legge n. 101/2013 per le carenze del personale degliuffici giudiziari.

Il fabbisogno delle risorse umane ag-giuntive conseguente alla realizzazione delPiano carceri è stato rappresentato a se-guito di ricognizione e proiezione, sullabase di rapporti fra servizi da erogare eprestazioni di lavoro previste dalle disci-pline di comparto, con l’elaborato del 18novembre 2011 prodotto dal gruppo distudio ad hoc.

Allo stato, relativamente al personalecontrattualizzato (c.d. Comparto ministeri)ed alla dirigenza (Area I e dirigenza peni-tenziaria), con il d.p.c.m. 31 gennaio 2012si è provveduto alla riduzione delle dota-zioni organiche previste dal decreto-leggen. 112/2008, convertito con modificazionidalla legge n. 133/2008, mentre non risultaformalizzata la riduzione prevista nel de-creto-legge n. 95/2012, convertito dallalegge n. 135/2012 (c.d. spending review). Inmancanza di tale ulteriore revisione delledotazioni organiche, per l’amministrazionepenitenziaria resta vigente il blocco delleassunzioni previsto dalle attuali disposi-zioni. Peraltro, l’amministrazione peniten-ziaria, tenuto conto dello stato di emergenzaoggetto del messaggio del Presidente dellaRepubblica alle Camere, ha per tempomanifestato l’incompatibilità dell’ulterioreriduzione della dotazione organica stabilitadalla citata legge n. 135/2012 anche alsettore penitenziario, ritenendosi opportunauna specifica deroga alla applicazione dellaspending review al personale dell’ammini-strazione penitenziaria. ». In relazione allefunzioni della polizia penitenziaria il Mi-nistro ritiene che « Appaiono necessari in-terventi volti non tanto a sgravare la poliziapenitenziaria dei compiti relativi alle tra-duzioni dei detenuti, quanto a ricondurlinei limiti del dettato normativo. Ai sensidell’articolo 5 della legge n. 395/1990 edell’articolo 42-bis della legge n. 354/1975al Corpo di polizia penitenziaria competonosolo le traduzioni ed i piantonamenti didetenuti ed internati. Tuttavia, nel corsodegli ultimi anni l’autorità giudiziaria hadisposto l’impiego del personale anche in a


casi diversi (ad esempio, i soggetti agliarresti domiciliari, i soggetti da condurrenel luogo di fruizione della misura disicurezza, i soggetti piantonati in luogo dicura prima della convalida dell’arresto odel fermo), con un conseguente aggravio diincombenze ».

Vi è poi la questione del personaleappartenente al Corpo di polizia peniten-ziaria. Il Ministro rileva che « A fronte diun organico tabellare fissato a 45.121 unità,risultano attualmente presenti 39.021 unità.Con d.p.c.m. 23 settembre 2013 sono stateautorizzate – limitatamente alle previsteriduzioni dovute al turn over – le assun-zioni di 334 vice ispettori e di 221 agenti dipolizia penitenziaria. Gli stessi verrannoimmessi in servizio all’esito del previstocorso di formazione e, quindi, nel 2014 perquanto riguarda gli agenti e nel 2015 perquanto concerne i vice ispettori. Natural-mente, quanto alle risorse finanziarie ne-cessarie agli adeguamenti organici, devefarsi ricorso alla fonte di copertura econo-mica verificata dal Ministero dell’Economiae delle Finanze e determinata in sede po-litica. ».

Sarebbe del tutto incongruo cercare dipotenziare gli istituti relativi all’esecuzionepenale esterna senza adeguare il personaleoccorrente per consentire questa forma diesecuzione della pena. Su questo tema siè soffermato il Ministro con la nota del 22novembre, ricordando che « Il d.p.c.m. 31gennaio 2012, emanato in attuazione del-l’articolo 2, comma 8-bis, del decreto-leggen. 194/2009, convertito dalla legge n. 25/2010, ha ridotto l’organico dei dirigenti diesecuzione penale esterna a 39 unità. Ciòandrà ad incidere sull’organizzazione at-tuale con un drastico ridimensionamentodelle strutture e degli uffici. Per assicurareuna efficace gestione del sistema e poten-ziare le misure alternative senza aggravarela pressione sulle strutture detentive, siritiene che si debba confermare l’attualeorganizzazione, delineata dal d.lgs. n. 63/2006, che prevede 55 uffici dirigenziali. Ildeclassamento di gran parte delle struttureterritoriali a sedi di livello non dirigenziale

porrebbe gravi problemi di gestione delleattività istituzionali, stante la complessità eil livello di responsabilità richiesti.

I dirigenti del ruolo di servizio socialeattualmente in servizio si sono ridotti a 34,per effetto del blocco del turn over. Altreunità di personale saranno collocate ariposo nell’immediato futuro. I tagli agliorganici del personale e il blocco delleassunzioni hanno pertanto innescato unadinamica discendente delle risorse di per-sonale di tutte le professionalità. I funzio-nari che gestiscono operativamente gliadempimenti di esecuzione delle sanzionialternative, si sono ridotti negli ultimi diecianni di circa il 33 per cento.

Il fabbisogno complessivo del personale,delle diverse professionalità, che concorrealla gestione degli uffici e delle misurealternative, è il seguente: 55 dirigenti, 1.699assistenti sociali, 841 unità di personaleamministrativo, 142 unità di personalecontabile, 318 unità di polizia penitenziaria.Appare necessario, pertanto, un piano diintervento urgente per integrare le risorse dipersonale, in particolare quello della pro-fessionalità di servizio sociale, in derogaalle misure di blocco delle assunzioni. Sa-rebbe opportuno, infine, reintrodurre ilprofilo professionale di direttore di serviziosociale di terza area funzionale, per assi-curare la direzione dei 21 uffici di livellonon dirigenziale che attualmente sono di-retti dai funzionari di servizio sociale prividi una specifica formazione nella direzionedi unità organizzative complesse, e quindibandire i relativi concorsi.

I principali interventi di integrazionedelle risorse di personale cui occorre prov-vedere in maniera ineludibile, al fine dimigliorare l’efficacia dell’esecuzione penaleesterna, appaiono essere i seguenti: a) con-ferma della previsione attuale di 55 uffici dilivello dirigenziale; b) indizione di concorsiper l’assunzione di 11 dirigenti di esecu-zione penale esterna attualmente mancantirispetto a tale previsione; c) indizione diconcorsi per l’assunzione di personale nondirigenziale da assegnare agli uffici dell’ese-cuzione penale esterna (nella seguente mi-sura: 21 direttori di servizio sociale di terzaarea funzionale; 650 funzionari di servizio


sociale; 185 unità di personale di poliziapenitenziaria; 81 unità di personale conta-bile; 555 unità di personale amministrativoe di supporto). ».

2.3 Rimedi straordinari

Dopo i due rimedi di natura ordinaria,nel messaggio si passa ai rimedi straordi-nari dell’amnistia ed indulto. Si tratta dirimedi che esplicano i loro effetti deflattivicon specifico riferimento a determinatireati commessi entro una particolare datae purchè non ricorrano specifiche esclu-sioni oggettive e soggettive. Alla straordi-narietà del rimedio consegue anche l’im-mediatezza dell’effetto deflattivo, che na-turalmente diminuisce nel tempo, consi-derato che i predetti benefici si applicanoad un numero determinato di reati.Quanto agli effetti dell’indulto del 2006, adesempio, si segnala che il 31 luglio 2006erano presenti nelle carceri italiane 60.710reclusi (a fronte di una capienza regola-mentare di 43.213 unità); un mese dopo, il31 luglio 2006 i reclusi erano 38.326 (e lacapienza regolamentare era di 42.233unità). Un anno dopo, il 30 giugno 2007,erano 43.957; due anni dopo, il 30 giugno2008, erano 55.057. Il dato iniziale prein-dulto è stato pertanto raggiunto primadello scadere del terzo anno dal provve-dimento di clemenza.

Il Ministro, nella nota del 22 novembre,ha specificato che « Secondo i dati relativiall’ultimo provvedimento di indulto del2006, dei 28.586 detenuti destinatari del-l’indulto (usciti tra il 2006 e il 2011) 22.476sono usciti dagli istituti penitenziari lostesso mese di agosto del 2006; complessi-vamente 25.286 detenuti sono usciti tra ilmese di agosto e il mese di dicembre dellostesso anno 2006. Successivamente, 12.462beneficiari dell’indulto (pari al 43,6 percento del totale) hanno fatto rientro incarcere nel periodo agosto 2006-luglio2011. Di essi, 2.435 soggetti sono rientratiin carcere entro il mese di dicembre dellostesso anno 2006. ».

L’effetto deflattivo è, quindi, stretta-mente connesso alla « perimetrazione » daparte del legislatore dei reati ai quali poterapplicare il beneficio.

Come ricorda il Capo dello Stato nelmessaggio, dal 193 al 1990 sono inter-venuti tredici provvedimenti con i quali èstata concessa l’amnistia (sola o unita-mente all’indulto). In media, dunque, perquasi quaranta anni sono state varateamnistie con cadenza inferiore a treanni. Dopo l’ultimo provvedimento diamnistia (d.P.R. n. 75 del 1990) è stata,approvata dal Parlamento soltanto unalegge di clemenza, relativa al solo indulto(legge n. 241 del 2006). Tale circostanzanon è dovuta unicamente alla modificacostituzionale che ha previsto per le leggidi clemenza un quorum rafforzato, maanche in una « ostilità » agli atti di cle-menza diffusasi nell’opinione pubblica.Una volta che sia stata superata questaostilità di fondo, che dipende da preoc-cupazioni legate alla sicurezza pubblica e,in particolare al pericolo di una rilevantepercentuale di ricaduta nel delitto daparte di condannati scarcerati per indultoo di imputati prosciolti per l’amnistia, sipone la questione della « perimetra-zione », alla quale si è sopra fatto rife-rimento. Si tratta di una questione me-ramente politica che il legislatore effettuatenendo conto della gravità dei reati edell’allarme sociale da questi suscitato.Attraverso le esclusioni soggettive (di na-tura generale ed astratta) si potrà tenereconto anche della pericolosità del con-dannato o dell’imputato.

Sempre con la finalità di ridurre sen-sibilmente il rischio di ricadute il prov-vedimento di clemenza potrebbe essereaccompagnato da idonee misure, soprat-tutto amministrative, finalizzate all’effet-tivo reinserimento delle persone scarce-rate, che dovrebbero essere concreta-mente accompagnate nel percorso di ri-socializzazione.

Si segnala che presso la CommissioneGiustizia del Senato è stato avviato in data15 ottobre 2013 l’esame dei progetti di


legge A.S. 20 Manconi ed altri e A.S. 21Compagna e Manconi, in materia di con-cessione di amnistia e indulto.

Al fine di poter valutare gli eventualieffetti deflattivi di un provvedimento diindulto sono stati chiesti al Ministro dellaGiustizia i dati relativi alle pene residue.Con riferimento a questa richiesta il Mi-nistro ha rilevato che « a fronte dei 38.625condannati 9.598 hanno pena residua in-feriore ad un anno, 7.735 tra uno e dueanni e 5.689 da due a tre anni. Comples-sivamente sono quindi 23.022 quelli chedevono scontare una pena residua infe-

riore ai tre anni. Come richiesto, anche inquesto caso, si è provveduto ad una veri-fica per titoli di reato, seguendo il metododi analisi prima descritto ». È stata quinditrasmessa la seguente tabella dalla qualerisulta che i reati per i quali si registrauna maggiore presenza in carcere (scaglio-nata per residui di pena che vanno da 0a 1, da 1 a 2; da 2 a 3, da 3 a 4 e superiorea 4 anni) sono la produzione e spacciostupefacenti, la rapina, il furto, la ricet-tazione, l’estorsione, le violenze sessuali,l’omicidio volontario ed i reati di resi-stenza ed oltraggio.


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3. Incontro del Ministro della Giustiziacon il Presidente della Corte Europeadei Diritti dell’Uomo, Dean Spielmann

In data 5 novembre 2013 il Ministrodella Giustizia ha incontrato a Strasburgoil Presidente della Corte Europea dei Di-ritti dell’Uomo, Dean Spielmann, facendoil punto sul programma normativo edamministrativo intrapreso dall’Italia perottemperare a quanto stabilito dalla sen-tenza Torreggiani.

In particolare, il Ministro ha sottoli-neato che « Nell’adempiere – come è do-veroso in base all’articolo 46 della Conven-zione – a quanto previsto dalla sentenzaTorreggiani c. Italia, divenuta definitiva il28 maggio, intendiamo innanzitutto porretermine alla situazione di violazione in attoquale necessario rimedio preventivo, voltoaltresì a far cessare l’alto numero di ricorsiche attualmente giungono alla Corte, eparallelamente a prevedere modalità di ri-medio compensativo per quanti hanno sof-ferto la violazione già verificatasi. Ma, in-tendiamo anche volgere in positivo l’occa-sione negativa data dalla sentenza, per dareimpulso a un processo complessivo di ri-forma del sistema ». Il Ministro ha dichia-rato che « La prima linea d’intervento cheil Governo ha intrapreso è stata di tiponormativo: il Governo è ricorso a unaprocedura d’urgenza, attraverso l’approva-zione di un decreto-legge – strumento ir-rituale in questa materia –, per ridurre iflussi d’ingresso in carcere e rendere piùfluido l’accesso alle misure alternative pre-viste nel nostro ordinamento ». Si tratta deldecreto legge 1o luglio 2013 n. 78, conver-tito dalla legge n. 94 del 2013, al quale siè fatto già riferimento.

Il Ministro ha altresì dichiarato che « IlGoverno ha, infatti, ben chiaro che moltaparte della popolazione attualmente dete-nuta appartiene a due consistenti insiemi:quello di coloro i cui reati hanno unriferimento diretto all’uso e al commerciodi sostanze stupefacenti e quello dei dete-nuti stranieri. I detenuti ristretti per pro-duzione e spaccio di sostanze psicotrope ostupefacenti sono 23094, di cui più di

14000 in esecuzione di sentenza definitiva.Quanto al secondo insieme, gli stranieridetenuti sono 22812 e risultano provenireda 128 Paesi diversi. Se si osservano i datinumerici di incremento della popolazionedetenuta negli ultimi quindici anni e pa-rallelamente si ha riguardo alla crescitadegli stranieri detenuti, è possibile giungerealla conclusione che la crescita assolutadella popolazione detenuta corrisponde inmassima parte all’incremento della pre-senza di soggetti stranieri nelle carceri, cheormai ha raggiunto il livello del 35 percento della complessiva popolazione dete-nuta. Molti di questi sono inoltre soggetti aprovvedimento di espulsione al terminedell’esecuzione della pena.

Sulla base di questa fotografia dell’at-tuale situazione il Governo intende adottareun nuovo provvedimento normativo desti-nato a questi due specifici sottoinsiemidella popolazione detenuta. Per quanto ri-guarda i tossicodipendenti, si intende enu-cleare una ipotesi autonoma di reato diminore gravità, che già la legge attualedefinisce « di lieve entità » e di costituirneuna fattispecie specifica con una minoresanzione. Per quanto riguarda gli stranieri,in linea con le direttive dell’Unione Euro-pea, si intende prevedere percorsi che faci-litino il rimpatrio attraverso una misuraalternativa specifica che sostituisca gli ul-timi tre anni di pena con l’allontanamentodal territorio nazionale; tale percorso saràaccompagnato da una presa in carico delsoggetto favorendo e supportando il suoreinserimento nel proprio Paese ».

È stato poi rilevato che « la secondalinea lungo cui il Governo italiano haavviato il proprio intervento riguarda ilmutamento del regime di detenzione. Sitratta di un insieme di provvedimenti ditipo amministrativo messi a punto daun’apposita Commissione e rivolti priorita-riamente ai detenuti classificati come ri-chiedenti misure di media o bassa sicu-rezza. Complessivamente riguardano laquasi totalità della popolazione detenuta,coinvolgendo 52373 detenuti.

Le linee guida di tali interventi sono leRegole penitenziarie europee, nella loro for-mulazione di cui alla Raccomandazione


n. 2 del 2006. Il modello paradigmatico chesi vuole introdurre è quello di una deten-zione « aperta » nel perimetro intramurario,in cui le camere di pernottamento sianoluoghi per il riposo e non per lo svolgersidella giornata quasi nella sua interezza.L’indicazione, già in fase di attuazione,riguarda la permanenza fuori dalle cameredi pernottamento e dalle sezioni ove questesono dislocate per almeno 8 ore al giorno:già il 29 per cento dei detenuti usufruiscedi tale previsione che sarà estesa, secondoil crono programma adottato, fino a rag-giungere il 79 per cento dei detenuti nel-l’aprile 2014. Il tempo trascorso fuori dellesezioni dovrà essere un tempo di attivitàlavorative, ricreative e socializzanti da pia-nificare in ciascun Istituto; per l’attivazionedi tali attività un piano dettagliato saràcompiutamente definito entro la fine diquesto mese. L’ipotesi si accompagna adaltri interventi, che sono stati dettagliata-mente definiti e che erano stati già annun-ciati nella Risposta al Rapporto redatto dalComitato per la prevenzione della tortura, aseguito della sua visita periodica nel maggio2012. Il primo intervento riguarda l’esten-sione dell’attività lavorativa: a tal fine gio-vano le già citate facilitazioni che le nuovenorme prevedono per l’accesso al lavoro, dacollegarsi a programmi avviati con singoleRegioni per i lavori di pubblica utilità. IlMinistero della giustizia sta attualmenteelaborando, nell’ambito della riorganizza-zione del sistema detentivo, un progettodiretto ad accentrare la gestione dei fondiper ricollocare organicamente le risorse inrelazione a un piano nazionale che prevedaspazi all’interno degli Istituti penitenziariidonei ad accogliere attività lavorative ». Siè altresì specificato che « Un secondo in-tervento sulla quotidianità detentiva ri-guarda i contatti con il mondo esterno econ i propri affetti: oltre ad ampliare le oreper i colloqui, includendo i pomeriggi e iweekend, così facilitando i rapporti deidetenuti con i propri figli in età scolare, siè avviato un vasto piano di ristrutturazionedegli ambienti prevedendo spazi per i bam-bini, spazi per condividere momenti disocialità all’aperto, spazi per l’accoglienza e

l’informazione ai congiunti in visita. I con-tatti con le famiglie sono anche maggior-mente facilitati dall’introduzione dellascheda telefonica per i detenuti e dall’avviodel sistema di comunicazione via skypenegli Istituti dove le attrezzature informa-tiche lo permettono. »

Si è rilevato che « la terza linea lungocui si sviluppa l’attuale azione del Governoriguarda il potenziamento delle strutture.Come già detto, parte delle risorse dispo-nibili sono state preventivate per l’adegua-mento delle strutture esistenti al fine diintrodurre un regime detentivo più aperto.L’Italia ha comunque previsto negli ultimianni un consistente impiego di risorse fi-nanziarie da destinare all’edilizia carcerariae ha introdotto in via straordinaria lafigura del Commissario del Governo conl’obiettivo della realizzazione di nuovi Isti-tuti e del miglioramento di quelli esistenti.I compiti del Commissario sono normati-vamente definiti e orientati agli obiettivi chesi intende raggiungere ».

Il Ministro ha precisato che si tratta di« Interventi che tengono presente anche lapeculiare criticità che il sistema detentivodel mio Paese deve affrontare nel gestire inpiena sicurezza detenuti appartenenti a retiorganizzative criminali, che purtroppo sonopresenti in alcune aree del nostro territorioe che hanno estensioni nelle reti di inter-mediazione e investimenti internazionali.Tale specificità di circa 9000 detenuti ne-cessita di particolari misure e particolareallocazione negli istituti, al fine di nonconsentire alcuna forma di comunicazione,e a volte di esercizio di comando, con leorganizzazioni di appartenenza o con altreorganizzazioni criminali. È una specificitàche ha anche rilevanza sul numero com-plessivo di detenuti in custodia cautelare,data la complessità intrinseca delle indaginie degli accertamenti in tali casi: ben 5000detenuti del complessivo numero di coloroche sono in custodia cautelare sono inda-gati per fatti attinenti alla criminalità or-ganizzata. Soprattutto è una specificità cheha rilevanza nella predisposizione di spazidedicati, nell’organizzazione interna degliIstituti, nell’impiego del personale ».


Sulle tematiche oggetto del Messaggio del Presidente della ... · ottobre e si è concluso il 28...

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