Datum Sida

2016-02-15 1 (20)

Postadress Besöksadress Telefon Internet och fax Giro och org nr Sunne kommun Kanslienheten 0565-160 00 växel www.sunne.se 744-2684 bankgiro 1. Kommunrevisionen Kvarngatan 4 0565-160 01 fax 212000-1843 org nr 686 80 Sunne Sunne

StyrningavresurserochresultatiskolanEn granskning från Kommunrevisionen

2

Innehåll

Förord...............................................................................................................................................3

Sammanfattning...............................................................................................................................5

1 Bakgrund,syfteochutgångspunkt.............................................................................................7

1.1 Syfte.................................................................................................................................................8

1.2 Utgångspunkt...................................................................................................................................9

2 Tillvägagångssätt........................................................................................................................9

3 Faktaombildningsverksamheten.............................................................................................10

3.1 Organisationochledning...............................................................................................................10

3.2 Resursstyrning...............................................................................................................................11

3.3 Resultat-ochprocesstyrning.........................................................................................................12

4 Intervjusvarochdiskussion......................................................................................................13

4.1 Organisationochledning...............................................................................................................13

4.2 Resursstyrning...............................................................................................................................14

4.3 Resultat-ochprocesstyrning.........................................................................................................15

5 Rekommendation.....................................................................................................................17

5.1 Resursstyrning...............................................................................................................................17

5.2 Uppföljningochrapportering........................................................................................................18

5.3 Resultat-ochprocesstyrning.........................................................................................................19

6 Fortsattagranskningsåtgärder..................................................................................................19

5

Sammanfattning Under femton års tid har slutbetygen i Sunnes grundskolor försämrats mot dem i jämförbara kom-muner. Nedgången har fortsatt även sedan resurserna per elev jämförelsevis har ökat. I jämförelse är dessutom en högre andel av pedagogerna legitimerade. Nedgången bör alltså mer bero på hur resur-serna används än på att de inte räcker till. Till bilden hör dessutom att den politiska ledningen vid återkommande tillfällen har överraskats av hur skolan och andra verksamheter har förbrukat mer resurser än de tilldelats och fått lov till. Trots långvariga svårigheter tycks någon ordentlig analys av orsaker och samband inte ha gjorts. Följaktligen har det inte funnits någon helhetsplan med kraft nog att vända utvecklingen. Kommunens revisorer är mycket oroade och vill veta vad det är i den politiska styrningen som felar.

I rapporten granskas hur kommunstyrelsen under innevarande och föregående mandatperiod (2014-15) styrde resurser och resultat inom bildningsverksamheten. Mycket positivt finns att säga. Men rapporten ägnas åt de brister som upptäckts.

I granskningen framkom att det besvärliga ekonomiska läge som Fryxellska skolan brottades med under 2015 hade förutsetts i god tid. Inom förvaltningen anses kostnader inom skolan vara relativt lätta att förutse och överraskningarna är få. Likväl ska kunskapen om att budgetramen utgjorde en betydande utmaning inte ha nått politikerna när budgeten bereddes. Inte heller fick fullmäktige veta vad budgetbeslutet skulle innebära. Samma gäller den dåvarande bildningsnämnden som därmed inte fann anledning att extra noga följa planeringen inför verksamhetsåret på Fryxellska.

I god tid före fullmäktigebeslutet, i juni 2014, borde det ha stått klart att budgetramen utgjorde en, kanske rimlig, men betydande utmaning. Istället menar politikerna att de drabbades av kunskapen först 2015, vid det första tertialets bokslut.

Väl dokumenterat är att målstyrning kräver delaktighet. Därför är det intressant hur ledande tjäns-temän beskriver budgetarbetet som ”väl förankrat” medan ansvariga på lägre nivå ger en motsatt bild. Av flera beskrivs budgetramen som ”given från ovan” varför respekten för densamma blir be-gränsad. De anser även att resurstilldelningen mer bygger på procentuella påslag än på kostnads-bild, måluppfyllelse och ambitionsnivå. Respekten för budgeten ska även ha urholkats av att avvi-kelser inte tycks ha följts av handfasta åtgärder.

Revisorerna uppmanar till skyndsam men noggrann analys och kraftfulla åtgärder. Svårigheten med att åtgärda brister av detta slag ska inte underskattas. De orsakas av systemfel snarare än av någon enskild. Nyckelorden för delaktighet och ökad samsyn är samtal, deltagande och bestämdhet. I rap-porten lämnas exempelvis följande uppslag:

1. Vid budgetberedningen skulle kommunledning, chefer med budgetansvar samt företrädare för respektive utskott och nämnd behöva föras samman till en dialog om såväl budgetens process som innehåll.

2. Med ytterligare ett budgetbeslut under hösten skulle eventuella snabbt föränderliga om-världsfaktorer kunna beaktas jämte förvaltningens konsekvensanalys av det första beslutet.

3. Den lokalpolitiska målbilden för skolan skulle kunna renodlas till förmån för ett fåtal, real-istiska, verksamhetsnära, lätt utbytbara och gärna mätbara mål. Målen behöver främst bygga på vad som kommit fram vid kommunstyrelsens eller utskottets uppföljning och tillsyn.

4. Den löpande uppföljningen av ekonomi och resultat skulle kunna ägnas mera tid om den ut-fördes av utskotten. Avvikelser skulle kunna uppmärksammas tidigare. Som ansvarig nämnd måste då kommunstyrelsen hållas löpande informerad, särskilt vad gäller avvikelser.

Problemen är anmärkningsvärda och med tanke på ansvarsfrågan kommer revisorerna att nogsamt följa de åtgärder som vidtas. Före mandatperiodens slut planeras även en uppföljande granskning.

7

1 Bakgrund, syfte och utgångspunkt Revisorerna oroas av att det sedan en tid tillbaka verkar föreligga en brist i kommunens styrning. De har iakttagit hur centrala verksamheter återkommande har redovisat såväl vikande prestationer som ekonomiska underskott.

Som exempel kan nämnas år 2012 då de dåvarande bildnings- och socialnämnderna uppvisade oplanerade underskott på många miljoner. Kommunens högsta verkställande organ, kommunstyrel-sen – vars uppgift är att följa och övervaka övriga nämnders förvaltning – förbrukade samma år själv fyra miljoner kronor mer än planerat. För att klara ekonomin genomfördes en skattehöjning och ändå skulle det, enligt årsredovisningen, krävas en mängd åtgärder för att nå̊ en ekonomi som ens ”ligger i närheten av god ekonomisk hushållning”. Problemen var inte bara av ekonomisk natur, de rörde också den nytta som skapades. Av samma årsredovisning framgick att åtta av fullmäktiges nio mått på hur kommunen utvecklas visade en försämring. Det vädjades om att läget ”ställer stora krav på̊ organisationens styrförmåga i anpassningen av skola, vård och omsorg”.

Problemen med resurshushållning och värdeskapande, som går längre tillbaka än till år 2012, har dessvärre fortsatt. Jämförelser med andra kommuner kan inte alltid göras men i fråga om grundsko-lan är det möjligt. Resultaten avviker där från vad elevernas meritvärde 1är i jämförbara kommuner (figur 1). Med undantag för ett par år har de genomsnittliga meritvärdena under perioden 2009 – 15 legat under andra värmländska kommuners och under genomsnitt för riket.

Figur 1: Betyg i årskurs 9, genomsnittligt meritvärde för 16 ämnen, samtliga elever (artisan.se).

1 Meritvärdet utgörs av summan av betygsvärdena för de 16 bästa betygen i elevens slutbetyg (E=10, D=12,5, C=15, B=17,5, A=20 samt tidigare G=10, VG=15 och MVG=20). Det möjliga maxvärdet för varje enskild elev är 320 poäng. Det genomsnittliga meritvärdet beräknas för de elever som fått godkänt betyg i minst ett ämne, d v s lägst E (tidigare G).

180

185

190

195

200

205

210

215

220

2009 2010 2011 2012 2013 2014

Sunne Värmlandslän Riket

8

Med hänsyn tagen till kommuners skilda förutsättningar har meritvärdet i Sunnes årskurs nio, enligt SALSA2, i själva verket utvecklats negativt ända sedan början av 2000-talet (figur 2). Det senaste året i statistiken (2014) var avvikelsen, i förhållande till kommuner med likartade förutsättningar, som störst.

Ett annat orostecken är att progno-sen för skolans ekonomiska resul-tat, redan efter det första tertialet 2015, pekade på ett underskott på -4,7 Mkr för ”ungdomar och vuxnas lärande” respektive -4,2 Mkr för ”barns lärande” (viss upp-hämtning skedde senare). Året före uppstod dessutom en oväntad och betydande fördyring vid renove-ringen av Östra skolan. Enligt den externa granskning som kommun-styrelsen beställde var den enkla orsaken att investeringspolicyn inte hade följts.

Kommunen har under senare år lagt alltmer resurser per elev i grundskolan och mer i förhållande

till liknande kommuner (figur 3). De låga meritvärdena tycks alltså inte bero på för lite resurser. Inte heller tycks de bero på lärarnas utbildning. Andelen lärare med pedagogisk högskoleexamen har sjunkit de senaste åren men är fortfarande högre än i jämförbara kommuner (artisan.se). Att meritvärdena halkar efter skulle i stället kunna bero på en ökad andel resurskrävande barn i skolan, olämpliga lokaler eller andra fak-torer utom skolans kontroll. De kan också tänkas ha orsakats av en bristfällig styrning.

1.1 Syfte Om kommunens ekonomi dräneras så minskar utrymmet för viktiga prioriteringar. Därför är det oro-väckande när resurskrävande verk-samheter återkommande redovisar betydande underskott. Oron stärks av siffror som visar att, åtminstone skolan, blir allt dyrare och presterar allt sämre.

2 Skolverkets Arbetsverktyg för Lokala Sambandsanalyser (SALSA) mäter skolors resultat med hänsyn till elevsam-mansättningen. Bilden blir då mera nyanserad eftersom de faktiska betygsresultaten sätts i relation till sådant som för-äldrarnas utbildningsnivå, fördelningen mellan pojkar och flickor samt andelen nyinvandrade elever. Störst påverkan på resultaten har föräldrarnas utbildningsnivå. När det faktiska betygsvärdet som skolan har jämförs med det SALSAs modellberäknade värde får man veta om en skola presterar i nivå med andra jämförbara skolor.

Figur 2: Det faktiska betygsvärdet i årskurs nio (genomsnitt) i förhållande till förväntat, modellberäknat betygsvärde (siris.skolverket.se).

Figur 3: Kostnaden per elev i grundskolan ökar jämfört med andra kommu-ner (kolada.se).

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

15

20

År

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

60000

70000

80000

90000

100000

110000

120000

2010 2011 2012 2013 2014

Liknandekommuner Sunne

9

Problembeskrivningen i föregående avsnitt motiverar varför revisorerna finner anledning att granska hur kommunstyrelsen styr resurser och resultat inom bildningsverksamheten. Därigenom ska lärdomar dras, varav vissa kan vara tillämpliga även för styrningen av kommunen som helhet.

1.2 Utgångspunkt Granskningen utgår från kommunallagens 6 kap. 7 §, som anger att nämnderna var och en inom sitt område ska se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har beslutat samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. I granskningen beaktas även vad som sägs i kommunallagens 8 kap. 4-8 §§ om budgetens innehåll och process samt balanskravsresultat. Därutöver fästs avseende vid vad som sägs i revisorernas reglemente om att granska att verksam-heten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. Så har i detta fall skett genom att verksamheten utvärderats efter vissa allmänt vedertagna principer inom ekono-mistyrningsområdet3, främst:

• Ansvarighetsprincipen Att ansvaret för intäkter och kostnader är knutet till en speciell person

• Påverkbarhetsprincipen Att det ekonomiska ansvaret fördelas utifrån vilka poster respektive chef kan påverka och har befogenhet över

• Acceptansprincipen Att den som ska uppfylla målet är ”med på tåget” och upplever det som relevant. Delaktig-het i framtagandet är ett nyckelord

• Rimlighetsprincipen Mål får gärna vara utmanande men tappar sin funktion om de upplevs som orealistiska att uppnå.

2 Tillvägagångssätt För att förstå problematiken inhämtades information även rörande föregående mandatperiod. Kom-munens revisorer deltog i flertalet av intervjuerna samt utförde den slutliga analys som presenteras i föreliggande rapport. Revisionsfirman KPMG samordnade datainsamlingen samt bidrog med under-lagstext. Den analys som här presenteras utvecklades löpande och interaktivt under diskussioner och möten mellan revisorer och representanter för revisionsfirman. Ett viktigt steg var det möte där ledande politiker och tjänstemän bjöds in för att tolka gjorda iakttagelser. Inför slutredigering har texten faktagranskats av kommunchefen. Även KPMG har läst och kommit med värdefulla syn-punkter.

För att säkerställa rätt underlag identifierades ett antal dokument som kommunchefen ställde sam-man efter ett introduktionsmöte. Efter hand identifierades även annat material som använts. Bland de viktigaste underlagen märks:

3 Se exempelvis Doran, G. T. (1981). "There's a S.M.A.R.T. way to write management's goals and objectives". Mana-gement Review 70 (11): 35–36 samt Bruzelius Lars H & Skärvad Per-Hugo. (2000) Integrerad Organisationslära, Stu-dentlitteratur, Lund.

10

• Kommunens vision och mål • Kommunstyrelsens reglemente • Kvalitetsredovisningar • Lokala arbetsplaner • Nationella styrdokument • Offentlig statistik avseende grundskolans måluppfyllelse i årskurs nio • Plan för internkontroll.

Dessutom samlades information genom semistrukturerade intervjuer. Under oktober månad 2015 intervjuades femton centralt placerade politiker och tjänstemän i cirka en timme vardera:

• Anna Engström, ekonomichef • Anna Ullenius rektor • Bengt Melin, verksamhetschef för ungdomars och vuxnas lärande • Berit Westergren, kommunchef och f.d. verksamhetschef för ungdomars och vuxnas lärande • Björn Svantesson, verksamhetschef för barns lärande • Freddy Kjellström, bildningsutskottets vice ordförande • Gunilla Ingemyr, ledamot i kommunstyrelsen • Lenita Besterman, rektor • Linn Sohl, förvaltningsekonom • Margareta Jansson, rektor • Marianne Nilsson, förskolechef • Morgan Andersson, rektor • Pär Stjernberg, bildningsutskottets ordförande • Ronnie Palmqvist, rektor • Tobias Eriksson, kommunstyrelsens ordförande

3 Fakta om bildningsverksamheten I detta avsnitt beskrivs valda delar av hur bildningsverksamheten är ordnad. Först redovisas vad som fångats upp om hur verksamheten är organiserad och leds. Därefter diskuteras resursstyrning-en, det vill säga hur budgeten bereds och följs upp. Avslutningsvis behandlas hur politikerna styr resultat och process, dvs. vad som ska uppnås och hur.

3.1 Organisation och ledning Inför 2015 ändrades kommunens politiska organisation. Tidigare fanns en traditionell politisk or-ganisation med fler nämnder med tillhörande förvaltningar. Numera består den politiska organisat-ionen av kommunfullmäktige, kom-munstyrelse, revision, valnämnd, över-förmyndarnämnd, valberedning, kris-ledningsnämnd, samt miljö- och bygg-lovsnämnd. Förändringen har haft som syfte att ge snabbare beslutsvägar och förenkla kommunstyrelsens överblick över verksamheterna.

I den nya organisationen har bild-ningsverksamheten ingen egen nämnd utan styrs direkt av kommunstyrelsen. Därutöver finns ett bildningsutskott

Figur 4: Bildningsutskottets placering i kommunens politiska organisat-ion

11

som, enligt kommunstyrelsens reglemente, bereder ärenden och i vissa fall beslutar på delegation (figur 4). Utskottet ska, enligt samma reglemente, även ansvara för uppföljning av kommunstyrel-sens beslut.

Tidigare var det bara en chef men skolans förvaltningsorganisation leds numera av två verksam-hetschefer. En ansvarar för ”barns lärande” och en annan för ”ungdomars och vuxnas lärande”. I ”barns lärande” ingår förskola samt grund- och grundsärskola. I ”ungdomars och vuxnas lärande” ingår gymnasiet inklusive gymnasiesärskola, yrkeshögskola, SFI, Komvux och Särvux.

Förskoleverksamheten är uppdelad på tre geografiska områden: östra, västra och centrala. Inom grundskolan är årskurserna f-6 uppdelade på fyra områden och åtta skolor. För årskurs 7-9 finns en enda skola. Gymnasium och vuxenutbildning bedrivs på två skolor.

3.2 Resursstyrning Arbetet med kommunens budget påbörjas i januari året före verksamhetsåret. Budgetramarna, det vill säga hur mycket pengar respektive verksamhet har att röra sig med, fastställs av fullmäktige i juni (år 1 i figur 5). Underlaget inför fullmäktiges rambeslut har dessförinnan utarbetats genom en serie möten med företrädare för respektive verksamhet. Inför mötena uppmanas ansvariga chefer att se över förutsättningarna inför verksamhetsåret (år 2). Detta så att påslaget ska kunna justeras för sådana ofinansierade behov som redan uppkommit samt för förväntade, kommande behov. På bor-det när exempelvis skolan diskuteras finns även kostnadsjämförelser med andra kommuner och med riket. Beräkningen av rörliga kostnader utgår från ett fastställt belopp per elev. Beloppet uppräknas årsvis med ett procentuellt påslag som för år 2016 utgör 2 %.

Figur 5: Budgetramarna fastställs av kommunfullmäktige i juni

Efter rambeslutet i juni förväntas skolledarna och andra verksamhetsansvariga ha nog med tid för att fördela medlen mera i detalj samt att hinna anpassa verksamheten efter given ram. Budgetramen för den samlade bildningsverksamheten i Sunne Kommun 2015 angav att verksamheten fick kosta 280,2 Mkr.

Under verksamhetsåret (år 2) följs genomförandet upp genom månadsvisa resultatrapporter. Må-nadsrapporterna baseras på utfallet per skola och överlämnas i sammanställd form till kommunsty-relse och förvaltningschefer för respektive verksamhetsområde (barns- respektive ungdomars och vuxnas lärande). Fördjupad rapportering sker i samband med tertialrapport den 30 april, delårsbok-slut den 31 juli, kvartalsrapport den 31 oktober samt vid bokslutet den 31 december.

Arbetet med att sammanställa rapporterna utförs av kommunstabens bildningsekonom. Som regel innehåller månadsrapporteringen en uppföljning av resultat mot budget liksom en årsprognos med korta kommentarer till utfallet och uppföljning av tidigare initierade åtgärder. I kommunens delårs-

Mar

Jun

Sep

Dec

Mar

Jun

Sep

Dec

Rambudgetering

År1 År2

Verksamhetsplanering

Genomförandeochuppföljning

12

och årsbokslut fördjupas analyserna. Vid avvikelser inhämtas kompletterande underlag genom sam-tal med berörd rektor.

Tidigare nämndes att det enligt kommunstyrelsens reglemente ska vara utskotten som sköter upp-följningen. Kommunstyrelsen har dock valt att själv följa upp bildningsförvaltningens ekonomi. Men efter den väsentliga avvikelse som uppdagades under 2015 vid Fryxellska skolan föll det på bildningsutskottet att, med stöd av ekonomistabens bildningsekonom, utföra fördjupade uppfölj-ningar.

Det prognostiserade årsresultatet per 2015-10-31 pekar på ett överdrag mot budget på -4,5 Mkr för ”ungdomar och vuxnas lärande”, respektive -1,0 Mkr för ”barns lärande”. Det tycks alltså ha skett en upphämtning för merparten av det befarade underskott på 4,2 Mkr som det flaggades för vad gäller ”barns lärande” i årets första kvartalsrapport. De 4,5 Mkr i prognostiserat underskott för ”ungdomars och vuxnas lärande” har uppstått vid Fryxellska skolan.

3.3 Resultat- och processtyrning Med stor detaljrikedom styrs bildningsverksamheten av diverse författningar såsom skollag, före-skrifter, allmänna råd, programmål, läroplaner, kursplaner och betygskriterier. Verksamheten följs dessutom upp av Skolverket och granskas av Skolinspektionen. Varje lokalpolitiskt styrinitiativ riskerar därmed att duplicera eller hamna i konflikt med redan befintliga och överordnade styrsigna-ler. Bortsett från den resursstyrning som diskuterades i föregående avsnitt är, som en följd av nat-ionella beslut, de lokala politikernas initiativutrymme begränsat. Den kanske främsta uppgiften är att kontinuerligt bevaka så att de nationella kraven uppfylls. Viktigare än att från politisk nivå införa lokala resultatmål (vad som ska uppnås) kan, i fall något annars riskerar att bli eftersatt, vara att införa lokala processmål (hur det ska uppnås).

I kommunens strategidokument för perioden 2014-2025 (Kf § 51, 2014) är det övergripande målet inom bildningsområdet att Sunne öppnar upp mot omvärlden genom ett livslångt lärande där alla har möjlighet att nå sin fulla potential. Detta bryts i samma dokument ned i fem mål:

1. Alla elever går ut ur grundskolan med godkända betyg 2. Fler väljer att vidareutbilda sig efter gymnasiet 3. Fler utbildningar i egen regi matchas med näringslivets efterfrågan på arbetskraft 4. Elevens tillgång till och användning av digital teknik inom undervisningen ökar 5. Fler nationella och internationella utbyten inom samtliga verksamheter.

Enligt strategidokumentet ska målen vara ”ett sätt att kontinuerligt kunna stämma av att vi är på rätt väg”. Målen beskrivs som kvantitativa vilket här tolkas som att de ska mätas. Det anges dock inte hur de ska mätas eller rapporteras. Någon beskrivning av taktik eller operativa åtgärder för hur må-len ska uppnås har inte heller kunnat identifieras.

I kommunens skolplan 2012 – 15 beskrivs skolorganisationens uppdrag och förhållningsregler. Det gäller exempelvis rapporteringsrutiner, behörighetskrav, att undervisningen ska vila på akademisk grund samt även mer udda saker, som att personalen förväntas vara kreativ.

Därutöver arbetar bl.a. varje enskild skola med lokala arbetsplaner som för läsåret 2015-16 är upp-byggda kring lokala mål för kunskap och kompetens, lärandemiljö, hållbar utveckling och skolan i världen. Enligt den hittillsvarande skolplanen skall arbetsplanerna följas upp kontinuerligt samt att varje skola utvärderar arbetsplanen i en årlig kvalitetsredovisning.

Årligen upprättas en gemensam kvalitetsredovisning för hela ”barns lärande”. I senaste utgåvan utgörs denna av en omfattande systematisk genomgång, område för område, avseende måluppfyl-lelse, analys och åtgärder. Ett dokument för samma ändamål finns även för ”ungdomars och vuxnas lärande”.

13

4 Intervjusvar och diskussion Materialet till faktabeskrivningen i föregående avsnitt har främst hämtats ur diverse dokument. Men här är det nu dags att låta tjänstemän och politiker göra sig hörda. Med hjälp av intervjupersonerna granskar revisorerna hur kommunstyrelsen styr resurser och resultat inom bildningsverksamheten. Förhoppningsvis kommer lärdomar kunna dras, varav vissa är tillämpliga även för styrningen av kommunen som helhet. På samma sätt som i förra avsnittet behandlas först organisation och led-ning, därefter resursstyrning och sist resultat- och processtyrning.

Vad som inledningsvis ska framhållas är att intervjupersonerna vittnar om många positiva förhål-landen vad gäller bildningsverksamheten. Men de beskriver även en organisation som tappat myck-et energi genom de diskussioner som nyligen fördes om skolstrukturen. Symptombilden är mångfa-cetterad och målas här med några uttalanden:

• Det har varit frekventa byten på chefsposter • Många pedagoger har lågt satta mål och lågt ställda förväntningar på elevernas resultat, de

tycker att ”godkänt räcker” • Det brister hos väsentliga delar av den pedagogiska personalen vad gäller individuellt an-

svarstagande för elevernas resultat, det uppfattas som ”någon annans problem” • Viss pedagogisk personal pratar mer om lokalfrågor och praktiska verksamhetsproblem än

om pedagogisk utveckling, metodik och resultat • Samordningen brister mellan å ena sidan ansvariga för årskurs F-6 och å andra sidan årskurs

7-9, både löpande under året och vid överlämnandet av elever. Högstadiet har gemensamma ämneskonferenser mot gymnasiet men inte mot mellanstadiet

• Den pedagogiska kompetensen utnyttjas inte full ut, exempelvis vad gäller förstelärare • Internrekryteringar på viktiga chefsposter har begränsat de externa influenserna och medfört

en konserverad organisationskultur.

4.1 Organisation och ledning Kommunens politiska organisation innebär ett steg bort från den traditionella nämndorganisation som tidigare tillämpats. Den nya organisationen ökar väsentligt ansvarsområdet för kommunstyrel-sen samtidigt som den förväntas ge möjlighet till ökad samordning och överblick.

Det ökade ansvaret för kommunstyrelsen ställer krav på effektiv hantering så att inte arbetsbördan blir alltför omfattande. Det medför även ett större ansvar i förvaltningen. Kommunstyrelsens leda-möter kan inte förväntas ha samma uppföljning och kunskap om verksamheten som en särskild nämnd med ett mer avgränsat ansvarsområde. En fråga som kom upp under intervjuerna är utskot-tens roll:

Uppföljningsansvaret mellan KS och utskottet är oklart. Lagen säger att KS har ansva-ret men man har [i reglementet] delegerat detta till utskottet. Och vad kan då utskottet vidta för åtgärder? Det blir oklart vem som egentligen styr. KS har mycket att hantera och frågan är om man greppar djupet i utskottens frågor?

Som tidigare nämnts ska utskotten, enligt kommunstyrelsens reglemente, ha ett uppföljningsansvar. Den ekonomiska rapporteringen lämnas dock i första hand till kommunstyrelsen som vid negativa budgetavvikelser ger utskottet i uppdrag att följa upp utfallet med ansvariga rektorer. Uppföljnings-ansvaret innebär alltså att utskottet förväntas följa upp kommunstyrelsens åtgärder, snarare än att bevaka så att problem inte uppstår.

Att det i praktiken är kommunstyrelsen som följer upp återspeglar kommunledningens strävan att inte återskapa den gamla nämndorganisationen. Samtidig bör sakkunskapen som byggs upp i ut-skottet användas på bästa sätt, inte minst ur just uppföljningshänseende. Huruvida den nya organi-

14

sationen ger ”en större förståelse för helheten” är en fråga som ska ingå i kommunens planerade utvärdering av den nya organisationen (KS 2014 § 162).

4.2 Resursstyrning Kommunen har valt att låta budgetberedningen omfatta kommunstyrelsen, ordförande i kvarvarande nämnder och partiföreträdare. Genom överläggning med kommunledningsgrupp och ekonomer ska budgeten bli väl förankrad. Med tanke på kunskapen om verksamhetens resursbehov är det förmod-ligen, som någon uttrycker det, olyckligt att utskottets ordförande och vice ordförande inte ingår i budgetberedningen. Men för att fungera som styrinstrument måste en budget även, enligt tidigare nämnda principer, både vara och uppfattas som realistisk av dem som ska rätta sig efter den.

I fallet med Fryxellska skolan framstod budgeten i tjänstemannaleden som orealistisk, långt före verksamhetsårets början. Den skulle inte komma att hålla eftersom skolans ledning inte hade använt tiden från rambeslutet i juni fram till årsskiftet för tillräckliga anpassningar. Som illustreras på om-slaget till denna rapport berättar en centralt placerad tjänsteman att:

Både antalet elever och lärare är känt med stor precision väldigt tidigt och alla berörda tjänstemän visste långt i förväg att det inte skulle gå. Men ingen sade något. Möjlighet-erna att förutse är goda, prognoserna är ganska säkra, men kunskapen återspeglas inte i siffrorna.

För kommunstyrelsen och bildningsutskottet ska denna information dock först ha blivit känd i sam-band med första tertialbokslutet 2015, d v s med en betydande eftersläpning och när rambeslutet inför år 2016 stod för dörren. Någon avgörande budgetförstärkning inför 2016 blev det inte för Fryxellska.

Kanske utgjorde budgeten ett utmanande, men ändå rimligt, krav som inte tillgodosågs? Det var i så fall den dåvarande bildningsnämnden som borde ha följt upp att kravet infriades. Men de ska ha saknat den information som hade gett dem anledning att särskilt bevaka höstens verksamhetsplane-ring vid Fryxellska. De tycks inte heller ha tänkt att problemen med budgetefterlevnad, som de brot-tades med rektor om redan på försommaren 2014, kanske inte var lösta.

I det fall budgeten var orealistisk och om skälet till detta var att pengarna annars inte räckte, då hade kommunen istället kunnat välja att budgetera för ett minusresultat. Å ena sidan hade detta inneburit ett brott mot traditionen men å andra sidan kommer en missvisande och orealistisk budget att un-dergräva respekten för budgeten som styrinstrument. Hade inte neddragning kunnat ske på annat håll hade kommunen som helhet behövt budgetera för underskott. Det senare skulle strida mot kommunallagen men lika lagvidrigt hade det varit att besluta om en missvisande budget.

Det kommer snart att visa sig ifall rektor på Fryxellska skolan klarade att minska kostnaderna inför år 2016. Trots att arbetet verkade bedrivas såväl systematiskt som enträget uttrycktes en viss oro:

Verksamhetsplaneringen pågår, men vi kommer förmodligen att få svårt att klara bud-geten 2016.

Förhoppningsvis går det bra men vad som talar emot rektors chanser är att rambeslutet fattades så tidigt som i juni och utan en detaljerad åtgärdsplan. I sämsta fall har svårigheterna återigen un-derskattats och då kommer budgetutfallet att ofelbart signalera ett misslyckande för den nytillträdde rektorn.

För att fungera som styrinstrument måste en budget inte bara vara realistisk utan även accepterad av dem vars agerande den ska styra. Tidigare beskrevs hur information från verksamheterna inhämta-des inför beredningsarbetet (s 11). Ändå anser flera verksamhetsansvariga att budgeten bestäms över deras huvuden, vilket gör att respekten för budgeten som styrmedel försvagas:

Vi ”får” budgeten. Jag kan inte påverka den. Ekonomin är överordnad verksamheten.

15

Det förs ingen diskussion om mina budgetramar. Däremot diskuteras kostnadssidan. Årskullarna varierar, klassrummen är lika stora men ekonomin tillåter inte för små grupper.

Inte heller säger de sig se något samband mellan verksamhetsmässiga mål och resurstilldelning. Budgetarbetet beskrivs som resursstyrt och frikopplat från ambitionsnivå och politiskt beslutade prioriteringar. Det framförs även att negativa budgetavvikelser inte kopplas till ansvarighet. Åter-kommande budgetavvikelser tycks ha accepterats alltför länge utan handfasta åtgärder från kom-munledningen:

Skulle inte skolpengen räcka till skolan som helhet så kör man igenom en budget som inte håller. Och om man inte klarar ekonomin så går det också bra, det är ingen som blir särskilt upprörd

Flera intervjupersoner föreslår att beslutet i juni borde följas av ett ytterligare och betydligt senare beslut med en eventuellt reviderad budgetram. Därigenom skulle den information som framkommer under hösten kunna beaktas, inklusive förvaltningens konsekvensbedömningar utifrån beslutet i juni. En annan aspekt är att skolledarna har svårt att fokusera på budgetarbetet under våren eftersom de då är fullt upptagna med att planera höstterminen. En intervjuperson tänker att:

Med senarelagda budgetbeslut skulle vi få något mera korrekt att börja med. Och då skulle rektorerna kunna komma med mentalt på tåget.

Att budgeten fungerar som styrinstrument förutsätter slutligen, enligt principen om ansvarighet, att avvikelser faktiskt beror på och är ett rättvisande mått på den ansvarige chefens prestation. Budge-ten kommer exempelvis inte att uppfattas som ett rättfärdigt styrinstrument om utfallet inkluderar kostnadsposter, eller intäkter, utom den ansvariges kontroll. Som exempel på hur prestationer värd-eras fel kan nämnas den avvikelse inom ”barns lärande” som uppkom genom att upphandlingen av skolskjutsar överklagades. Ett annat exempel är hur kommunfullmäktige år 2013 beslöt att en åter-betalning från AFA-försäkring skulle fördelas på verksamheterna, vilket kom att förbättra ett annars mer besvärande utfall. En förutsättning för att budgeten ska respekteras är alltså att utfallet exklude-rar ej påverkansbara poster. Under pågående verksamhetsår kan det därför bli nödvändigt med till-äggsbeslut om stora oförutsebara poster dyker upp.

4.3 Resultat- och processtyrning Kommunen har ställt upp ett betydande antal mer eller mindre mät- och påverkansbara mål i strate-gidokument, skolplan, verksamhetsplaner och lokala arbetsplaner. Som nämnts är bildningsområdet dessutom föremål för omfattande reglering via lag och föreskrifter. Trots den omfattande mängden mål framför chefer önskemål om en mer konkret och tydlig politisk styrning. Vad av allt vill politi-kerna egentligen prioritera inom bildningsområdet i Sunne? Kanske är detta ett annat sätt att säga:

Vi behöver inga verksamhetsmässiga mål, de nationella räcker!

Från politiskt håll framförs i stället brister i systematik och analys vid uppföljningen av de verk-samhetsmässiga målen. Bristerna framhålls som orsak till varför målen uppfattas som formalia sna-rare än som levande, eftertraktade och med påverkan på verksamheten.

En annan iakttagelse är att kommunens analyser av skolresultaten har tyngdpunkten på elever som lämnat grundskolans årskurs nio. Men de vikande resultaten i årskurs nio kan bara vändas om svå-righeterna upptäcks tidigare:

Det saknas systematik i resultatutvärderingen. De gör det i nian men då är det ju för sent. Och den utvärderingen är väldigt tunn.

16

I linje med allmänt accepterade principer för kvalitetsarbete framför flera att det skulle både bli bil-ligare och ge bättre slutbetyg om resurserna sattes in tidigare så att eleverna klarar kunskapsmålen i tidigare årskurser. Resonemanget öppnar för möjligheten att de förhållandevis höga personalkost-naderna som ger budgetavvikelser på Fryxellska skolan, kanske faktiskt krävs för att kompensera för bristande kunskaper från låg- och mellanstadiet? För att veta om så är fallet skulle bland annat uppföljningen av kunskapskrav och betyg behöva inkludera tidigare årskurser. För att på sikt om-fördela resurser från hög- till låg- och mellanstadiet skulle det även krävas ett givande och ett ta-gande i en väl fungerande styr- och budgetdialog. Behovet av god dialog accentueras av den sär-egna förvaltningsorganisation som tillämpas och som innebär en ansvarsmässig åtskillnad mellan årskurs sex och sju. Även den särkoppling måste överbryggas som nämnts tidigare och som, enligt de verksamhetsansvariga, finns mellan verksamhetsmässiga mål och resurstilldelning.

Det kan även konstateras att likheten är påtaglig mellan politikernas arbete med skolplanen och för-valtningens arbete med mera konkreta arbetsplaner och kvalitetsredovisningar. Likheten rör dock ambitionen bakom respektive dokument, snarare än innehållet. Vad som i faktisk mening styr för-valtningen tycks främst vara chefers och anställdas professionella bedömning och författningsenliga krav, vilket är i sin ordning men kan vara otillräckligt. På framträdande plats i förvaltningsdoku-menten hänvisas, som sig bör, till politikens abstrakta skrivningar. Men en verksam förbindelse tycks i flera avseenden saknas. Särkopplingen är med all säkerhet en produkt av en ofullständig styrdialog mellan politiker och tjänstemän. Den bristfälliga dialogen försvagar styrningen men ris-kerar även att leda till misstroende:

Kunskapen om verksamheten måste bli bättre inom politiken. Jag får många konstiga frågor.

Politikerna förstår inte komplexiteten i verksamheten. Det är mycket ”det är väl bara att …”.

Politikerna kommer med praktiska lösningar om att ”så var det när jag var barn”.

Med en fördjupad styrdialog skulle de mål kunna uppmärksammas som i direkt mening styr skolan. I tidigare nämnda kvalitetsredovisningar nämns exempelvis följande nivåmål:

• alla elever skall klara lägst nivån för godkänd på ämnesproven i årskurs 3 • alla elever skall klara lägst nivån för godkänd på ämnesproven i årskurs 6 • alla elever når minst betyget E i alla ämnen i årskurs 6 • alla elever ska nå minst E i slutbetyget i årskurs 9.

Målen åskådliggör den koppling som i viss utsträckning ändå finns mellan politiska- och förvalt-ningsmässiga styrdokument. De överensstämmer nämligen med, och kan antas vara en produkt av, vad som anges i kommunstrategin som ett mål för ”livslångt lärande”, nämligen att:

• alla elever går ut ur grundskolan med godkända betyg.

En intressant iakttagelse är att målet i kommunstrategin faktiskt uppmuntrar till vad en intervjuper-son tidigare i texten beskrev som ett problem, nämligen att:

Många pedagoger har lågt satta mål och lågt ställda förväntningar på elevernas resul-tat, de tycker att ”godkänt räcker”.

Med en fördjupad styrdialog skulle det exempelvis kunna diskuteras vilket signalvärde och vilken effekt som olika politiska målformuleringar kan komma att få i organisationen. Hur kommer det uppfattas med ett mål som tar sikte på att ”alla elever går ur grundskolan med godkända betyg”? Är

17

det verkligen fullmäktiges avsikt att eleverna inte behöver uppnå mer än godkänt? Borde det före-slås att fullmäktige istället beslutar om att ”inte en enda elev ska gå ur grundskolan utan godkända betyg”? En invändning från förvaltningen skulle då kunna bli att detta krav på vad skolan ska uppnå är självklart. En kanske bättre väg vore att, enligt tidigare diskussion, besluta om resurs- eller pro-cessmål som tar sikte på hur de förutsättningar ska komma till stånd som krävs för att alla ska kunna uppnå godkänt? Och om behov finns av en sådan, mera informerad, följsam och flexibel styrning, då kanske de flesta målbeslut borde tas av kommunstyrelsen?

I samband med styrdialogen skulle det även kunna klargöras ifall de politiska målen överhuvudtaget är avsedda för att skickas oöversatta genom ”stuprören” ända ned till personalen? Förväntar sig de förtroendevalda verkligen att cheferna ska replikera fullmäktiges mål i lokala styrdokument? Eller bör det vara chefens ansvar att självständigt bedöma vilka signaler som ska skickas för att de poli-tiska målen ska kunna uppnås? Med en utvecklad styrdialog, där politiska mål sätts med kunskap om verksamhetens förutsättningar och behov, skulle detta problem dock minska.

Skolplanen är för närvarande under omarbetning och ambitionen verkar vara att den ska ersättas med ett visionärt strategidokument, specifikt för skolan, där det även introduceras ett antal kvantita-tiva och relativt ambitiösa mål (vid sidan av målen i kommunens övergripande strategidokument). Det återstår att se om det i dokumentet, eller på annan plats, kommer att anges hur det ska gå till när målen uppnås, mäts och rapporteras. En förutsättning för framgång är förstås vad som tidigare sagts om att de ansvariga måste uppfatta målen som realistiska och relevanta. Arbetet med planen har dock inte granskats och det är oklart i vilken utsträckning, och på vilka villkor, rektorer och verk-samhetschefer har deltagit.

5 Rekommendation Tydligt är att det sedan en tid tillbaka föreligger en brist vad gäller hur kommunen styrs. Upprepade gånger har centrala verksamheter redovisat vikande prestationer och ekonomiska underskott. De resurser som under senare år har tillförts grundskolan tycks inte ha förbättrat elevernas meritvärden. Trots ökade resurser har skolresultaten tvärtom försämrats. Även förvaltningsledningen är oroad:

Vi har brister i skolan, sett till meritvärden och ekonomi.

Utifrån diskussionen i föregående avsnitt har revisorerna en mycket tydlig rekommendation. Den avser styrningen som helhet men föranleds kanske främst av den negativa utveckling inom skolan som kan spåras ända till början av 2000-talet. De finner det anmärkningsvärt att det inte har gjorts någon ordentlig analys av orsaker och samband. Följaktligen har det heller inte funnits någon åt-gärdsplan, med vilken utvecklingen hade kunnat vändas.

Revisorerna konstaterar att utifrån föreliggande rapport bör kommunstyrelsen skyndsamt analysera den negativa utvecklingen och etablera en kraftfull åtgärdsplan.

Som utgångspunkt för analys och åtgärder kan kommunstyrelsen med fördel beakta de uppslag som i tur och ordning presenteras i de följande avsnitten under rubrikerna resursstyrning, uppföljning och rapportering samt resultat- och processtyrning. Förslagen är inriktade på att ge politiker och tjänstemän tillfälle att bättre förstå logiken i varandras verklighet.

5.1 Resursstyrning Som så många svenska kommuner har Sunne svårt att klara kravet på att plus och minus går ihop. I trängda situationer gäller det dock att inte tumma på att budgeten är politikernas kanske viktigaste styrinstrument. Den är en måttstock som visar vilka förvaltningschefer som har grepp om resurserna

18

och vilka som inte har det. Där respekten för budgeten upphör, där upphör även respekten för skattemedlen och för den demokratiska ordningen.

De intervjuade har lyft fram ett flertal intressanta aspekter. Uppfattningarna är många och i några avseenden oförenliga. Lång tid har förflutit och det kan inte fastslås att ingen på den politiska nivån fick information och förstod vad budgeten skulle innebära för Fryxellska. Någon dokumentation där utmaningen tydliggjorts har dock inte kunnat hittas. Inte heller kan det avgöras i vilken utsträckning budgeten för respektive ansvarsområde faktiskt var ”given från ovan” och inte tillräckligt beaktade kostnadsbild, måluppfyllelse och ambitionsnivå, även om flera anser det. Vad som däremot kan konstateras är att det funnits allvarliga brister vad gäller kommunikation och samsyn. För det första är den bristande förankringen på lägre nivå i förvaltningsleden inte accepta-bel. Konstaterandet gäller såväl budget som process- och resultatmål. För det andra är det inte ac-ceptabelt att ansvariga politiker upplever sig ha varit oinformerade om den utmaning som lades på Fryxellska skolan.

Det bör framhållas att bristande kommunikation och delaktighet kan vara svårt att åtgärda. Det rör sig om ett systemfel snarare än om brister som orsakas av någon enskild. Att det rör sig om ett systemfel talar för att liknande brister kan föreligga i styrningen av kommunen som helhet. Nyck-elorden för att komma åt problemet är samtal, deltagande och bestämdhet. Vad som skapar delaktighet är deltagande. En möjlig väg vore att föra samman kommunledning, chefer med budgetansvar samt företrädare för respektive utskott och nämnd. Genom samtal skulle samsyn kunna nås om budgetens innehåll men även om budgetprocessen som sådan. Ett tecken på att metoden lyckats skulle vara chefer som uttryckligen accepterar budgetutfallet som ett rimligt och viktigt delmått på sin prestation. Motsvarande tecken från politikerna skulle vara att de uttrycker tillit vad gäller resursanvändningen. Och båda dessa saker skulle kunna mätas.

För att tas på allvar behöver budgetinstrumentet först och främst tillämpas med verklig delaktighet och större bestämdhet:

1) budgeten bör a) uppfattas som realistisk och vara fullt ut accepterad b) utfallsmässigt bara mäta vad ansvarig chef kan påverka samt c) medföra ansvarsutkrävande vid återkommande och betydande avvikelser.

Särskilt viktigt är att:

2) Vid sidan av procentuella påslag bör det göras tydligt för alla vad förändrade politiska priorite-ringar, elevernas antal och förutsättningar samt andra kända omständigheter innebär.

3) Den kunskap som uppkommer under hösten bör tillvaratas, vilket innebär att rambeslutet i juni borde följas av ett ytterligare och betydligt senare beslut med en eventuellt reviderad budgetram.

5.2 Uppföljning och rapportering Förvaltningens rapportering bygger på månadsvis och, i samband med bokslut, fördjupade rappor-ter. Rapporteringen är frekvent och det är revisorernas uppfattning att den innehållsmässigt ger un-derlag för att följa den ekonomiska utvecklingen och vidtagna åtgärder. På politisk nivå utförs upp-följningen i första hand av kommunstyrelsen.

Tidigare argumenterades det för att utskotten bör delta i budgetberedningen. Men utskotten, som förväntas kunna verksamheten och som de facto äger uppföljningsansvaret enligt reglementet, borde även kunna utnyttjas för en säkrare uppföljning:

19

4) Den löpande uppföljningen av ekonomi och resultat skulle kunna ägnas mera tid om den utför-des av utskotten. Avvikelser skulle kunna uppmärksammas tidigare. Som ansvarig nämnd måste kommunstyrelsen då hållas löpande informerad, särskilt vad gäller avvikelser.

5.3 Resultat- och processtyrning Resultaten i högstadiet är alltså vikande trots, eller kanske delvis därför, att det vid sidan av nation-ella mål har funnits en omfattande mängd lokalt formulerade mål. Den hittillsvarande målbilden framstår som otydlig. Den kan även antas korrespondera illa med vad lärare och rektorer upplever som mer viktiga och verkliga problem:

5) Befintliga lokalpolitiska mål behöver ersättas med ett betydligt färre antal, realistiska, verksam-hetsnära, lätt utbytbara och gärna mätbara mål. Målen skulle i första hand bygga på vad som kommit fram vid kommunstyrelsens eller (helst) utskottets uppföljning och tillsyn. Naturligt vore att målen även formuleras vid dessa möten.

Tidigare framhölls att ansvariga chefer behöver se en koppling mellan mål och tilldelade resurser. Detta var ett av skälen till varför de borde få delta vid samma bord som andra när budgeten bereds. Men inte heller resultat- och processmål kan förankras utan deltagande. Politikerna ska styra men chefernas kunskap måste tillvaratas. Och delaktighet uppnås bara genom samtal och deltagande:

6) Ansvariga chefer bör ges en viktig roll när lokalpolitiska mål formuleras. Även resultatuppfölj-ningen skulle kunna utvecklas om de bjöds in till de möten där mål formuleras och där ekonomi och resultat följs upp.

6 Fortsatta granskningsåtgärder Det föreligger utomordentligt allvarliga brister vad gäller samsynen kring såväl resurs- som pro-cess- och resultatmål, på både politisk nivå och bland ansvariga tjänstemän. Bristande delaktighet och ofullständig dialog är en god förklaring till varför det sedan flera år, i skilda delar av kommu-nens verksamheter, har uppstått återkommande, oväntade och betydande budgetunderskott. Därtill finns exempel på att även resultaten viker. Det rör sig sannolikt om ett systemfel, vilket talar för att liknande brister föreligger i den politiska styrningen av kommunen som helhet.

Mest anmärkningsvärd är frånvaron av analys och handfasta åtgärder. Vad gäller problematiken inom skolan ifrågasätter exempelvis en intervjuperson:

Varför har ingen tidigare utrett bemanningen på Fryxellska?

Problemen har länge varit uppenbara och revisorerna frågar sig exempelvis vad den granskning ledde till som KPMG genomförde på kommunrevisionens uppdrag år 20144:

Efter genomförd granskning kan vi konstatera att måluppfyllelsen för avgångselever i årskurs nio under de senaste åren varit kraftigt vikande. Vår bedömning är att resultat-nedgången ur flera aspekter varit alarmerande.

Med tanke på ansvarsfrågan kommer kommunrevisionen att nogsamt följa de åtgärder som vidtas. Före mandatperiodens slut planeras även en uppföljande granskning.

4 Se KS2014/266/07: Kommunens arbete med måluppfyllelse, insatser för elever i behov av särskilt stöd och uppfölj-ningsansvar för ungdomar upp till 20 år