BriefingPremière évaluation d'une analyse d'impactde la Commission européenne

EPRS | Service de recherche du Parlement européenAuteur: Vadim KononenkoUnité Évaluation de l'impact ex antePE 581.417

Juillet 2016

Nouvelles règles sur les fertilisants porteurs du marquage CEAnalyse d'impact (SWD(2016) 64, SWD(2016) 65 (résumé)) d'une proposition de la Commission en vue d'un règlement

du Parlement européen et du Conseil établissant les règles relatives à la mise à disposition sur le marché des fertilisantsporteurs du marquage CE et modifiant les règlements (CE) n° 1069/2009 et (CE) n° 1107/2009 (COM(2016) 157)

ContexteLa présente note vise à fournir une première évaluation des forces et des faiblesses de l'analyse d'impact (AI) dela Commission européenne accompagnant la proposition susmentionnée, adoptée le 17 mars 2016 et transmisele 11 avril 2016 à la commission du marché intérieur et de la protection des consommateurs du Parlementeuropéen.

Malgré l'utilisation généralisée de fertilisants dans l'agriculture européenne, le marché intérieur n'est quepartiellement harmonisé en la matière. Le règlement (CE) n° 2003/2003 en vigueur, qui vise à garantir unmarché intérieur libre pour les produits portant l'indication "engrais CE", couvre quelque 50 % de ces produitssur le marché de l'Union. D'autres engrais répondant aux exigences nationales (appelés "engrais nationaux")peuvent circuler sur le marché de l'Union au titre du règlement de 2008 sur la reconnaissance mutuelle.Toutefois, étant donné que le règlement (CE) n° 2003/2003 ne porte que sur les engrais inorganiques, l'accès aumarché intérieur pour presque tous les engrais organiques (produits, par exemple, à partir de biodéchets)dépend de la reconnaissance mutuelle des États membres. Cette situation nuit à l'innovation (pour plusd'informations, voir le briefing de l'EPRS1 correspondant et l'exposé des motifs de la proposition, p. 3).

La nouvelle proposition législative abrogerait le règlement de 2003. La Commission considère qu'il s'agit là d'uneétape importante vers la mise en œuvre de son plan d'action en faveur de l'économie circulaire puisqu'ellefacilite l'accès aux engrais organiques sur le marché unique et leur circulation. La proposition est axée plusparticulièrement sur trois aspects essentiels. En premier lieu, elle vise à encourager une production à grandeéchelle des engrais organiques dans l'Union en créant un cadre réglementaire qui permette l'accès de cesengrais au marché intérieur. En deuxième lieu, la proposition vise à stimuler l'innovation dans ce secteur. Entroisième lieu, elle aborde le problème des dommages pour la santé et l'environnement découlant de niveauxexcessifs de certains fertilisants, tels que le cadmium, en harmonisant la teneur en cadmium des engrais danstoute l'Union européenne.

Outre l'analyse d'impact principale, qui fait l'objet de la présente évaluation, la proposition est égalementaccompagnée d'une deuxième analyse portant sur la question spécifique des teneurs en cadmium. Aux fins de laprésente évaluation, celle-ci est dénommée analyse d'impact, deuxième partie. Les options stratégiques de ladeuxième partie de l'analyse d'impact sont résumées dans une annexe à la présente évaluation, à titred'information.

1 Bourguignon Didier, "CE marked fertilising products". Briefing, Service de recherche du Parlement européen

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Définition du problèmeL'analyse d'impact recense deux grands problèmes généraux, à savoir: un manque de connaissance du recyclagedes nutriments et l'absence d'un marché intérieur des fertilisants produits à partir du recyclage des biodéchetset de la biomasse (analyse d'impact, p. 13-14). Outre ces problèmes, le rapport d'analyse d'impact évoque desproblèmes plus spécifiques découlant de la faiblesse de la législation en vigueur: manque de confiance dans lesinstruments de reconnaissance mutuelle de la part des opérateurs économiques, manque d'attention auxpréoccupations liées à l'environnement et à la santé publique, divergences entre les États membres en ce quiconcerne les normes en matière de sécurité, de santé humaine et d'environnement (y compris au sujet de lateneur en cadmium des engrais phosphatés) et problèmes d'accès au marché des nouveaux produits (analysed'impact, p. 17, analyse d'impact, deuxième partie, p. 25).

Pour ce qui est de la définition du problème, l'analyse d'impact établit et présente correctement le lien decausalité entre les éléments moteurs et les conséquences. D'un point de vue conceptuel, le rapport d'analysed'impact explique comment un nombre limité d'éléments moteurs, tels que la complexité de la réglementationet les obstacles à de nouveaux produits plus durables, débouchent sur des conséquences problématiques enl'absence d'un marché intérieur des fertilisants (analyse d'impact, p. 24). Comme l'analyse d'impact l'exposeclairement, si aucune action n'est prise, les divergences juridiques et administratives existant entre les Étatsmembres prendront de l'ampleur, accentuant la fragmentation du marché intérieur des fertilisants (analysed'impact, p. 25).

Objectifs de la proposition législativeSelon le rapport d'analyse d'impact, les objectifs généraux de la proposition sont, premièrement, d'inciter à laproduction à grande échelle d'engrais issus de matières premières organiques ou secondaires provenant dumarché intérieur en mettant en place un cadre réglementaire qui permettra l'accès de ces engrais au marchéintérieur et, deuxièmement, de traiter le problème de la contamination des sols, en adoptant des limitesharmonisées pour le cadmium dans les engrais phosphatés (voir exposé des motifs, p. 4, analyse d'impact,deuxième partie, pp. 27-28). Cet objectif résulte des inquiétudes relatives aux teneurs excessives en cadmiumsusceptibles de nuire à la santé humaine et à l'environnement (sous la forme d'une contamination des sols etdes eaux). Certains États membres appliquent actuellement leurs propres limites nationales à la teneur encadmium dans les engrais, mais il n'existe pas d'approche harmonisée à l'échelle de l'Union.

Quatre objectifs spécifiques ont été définis, à savoir: garantir un meilleur fonctionnement du marché intérieur etdes conditions de concurrence égales aux fabricants et aux importateurs de fertilisants; alléger la chargeadministrative due aux divergences des règles nationales et à l'application incomplète de la reconnaissancemutuelle des fertilisants; améliorer la sécurité des fertilisants en ce qui concerne la protection del'environnement et de la santé humaine; garantir la cohérence avec d'autres actes législatifs de l'Union envigueur de manière à soutenir les investissements dans de nouvelles opportunités économiques pour lesopérateurs publics et privés. La plupart des cinq objectifs opérationnels mentionnés (lever les barrièrescommerciales, limiter les niveaux de polluants, alléger les charges administratives, faciliter l'innovation,rationaliser les exigences relatives à l'obligation d'information – voir analyse d'impact, p. 27) ne semblent pasêtre suffisamment spécifiques pour correspondre aux définitions prévues dans les lignes directrices pour unemeilleure réglementation de la Commission (voir également la section Suivi et évaluation de la présenteévaluation).

Éventail des options envisagéesTrois options ont été écartées à un stade précoce, à savoir: amélioration de la reconnaissance mutuelle sansharmonisation; accords volontaires de l'industrie; retrait de la législation de l'Union sur les engrais et recours àd'autres actes législatifs en vigueur pour garantir la sécurité des fertilisants (analyse d'impact, pp. 29-30).

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L'analyse d'impact explique que la majorité des parties prenantes n'a pas soutenu ces options, qui ne semblenteffectivement pas viables, compte tenu de l'ampleur et de la nature des problèmes décrits.

Le rapport d'analyse d'impact a examiné cinq options stratégiques2 (voir ci-après). On peut déduire de l'analysed'impact que l'option 5 est privilégiée (voir tableau comparatif, analyse d'impact, p. 66), bien que cela ne soit pasindiqué explicitement dans le rapport.

Les cinq options sont présentées et examinées dans deux variantes: l'harmonisation complète et l'harmonisationfacultative. La différence entre les deux est la portée de l'harmonisation. Dans le cas de l'harmonisationcomplète, la portée serait étendue à tous les fertilisants (y compris les engrais "nationaux") sur le marché del'Union. Dans le cas de l'harmonisation facultative, la portée de l'harmonisation resterait telle qu'elle est dans lecadre du règlement actuel: les producteurs qui ne souhaitent pas accéder à l'ensemble du marché de l'Unionpeuvent choisir de se conformer aux règles nationales.

Option 1: maintien de la législation de l'Union en vigueur régissant la commercialisation des engrais, en l'état(scénario de référence).

Dans le cadre du scénario de référence, le règlement en vigueur continuerait de s'appliquer aux engraisinorganiques. De même, les législations nationales et la reconnaissance mutuelle continueraient de s'appliquercomme à l'heure actuelle. Par ailleurs, aucune limite maximale pour les métaux lourds dans les engraisinorganiques (par exemple, le cadmium) ne serait adoptée à l'échelle de l'Union européenne.

Option 2: création d'un marché intérieur des fertilisants sous la forme du règlement actuel, c'est-à-dire endressant la liste des différents types de produits.

Dans le cadre de cette option, la portée de l'actuel règlement serait étendue à plusieurs types d'engraisorganiques. Des valeurs limites pour les contaminants seraient définies pour chaque catégorie de produits. Descritères de qualité spécifiques s'appliqueraient à chaque catégorie de produit. Les exigences d'étiquetages'appliqueraient à chaque catégorie de produit en fonction des spécificités. Les informations affichées sur lesétiquettes informeraient les utilisateurs des caractéristiques du produit et viseraient également à les sensibiliseraux aspects environnementaux d'un produit.

Des valeurs limites pour les contaminants seraient proposées en tant que critères de sécurité; ces valeursseraient sélectionnées sur la base de la consultation des parties prenantes, après l'évaluation par les pairs desétudes disponibles.

Selon le rapport d'analyse d'impact, en cas d'harmonisation complète, les producteurs et les importateursd'engrais devraient attendre 10 à 15 ans pour l'enregistrement de leurs produits sur la liste de l'Union desproduits autorisés.

Option 3: création d'un marché intérieur des fertilisants en dressant la liste des ingrédients autorisés.

Par rapport à l'option 2, qui envisage l'établissement d'une liste des types de produits autorisés, l'option 3prévoit que les ingrédients autorisés dans les fertilisants seraient énumérés dans les annexes du nouveaurèglement. Des critères de qualité minimale et des exigences d'étiquetage s'appliqueraient à chaque catégoriede produit (analyse d'impact, p. 32). Le rapport d'analyse d'impact ne précise pas le temps qu'il faudrait auxproducteurs et aux importateurs pour enregistrer leurs produits sur la liste de l'Union, mais indique que lapériode d'attente serait plus courte puisque les ingrédients seraient moins nombreux que les types de produits(analyse d'impact, p. 32).

Option 4: création d'un marché intérieur des fertilisants à l'aide du "nouveau cadre législatif".

Selon le rapport d'analyse d'impact, l'utilisation du "nouveau cadre législatif" (NCL) pour la circulation desfertilisants permettrait de rendre le processus de mise sur le marché d'un produit moins contraignant étantdonné que le NCL limite le contenu de la législation aux "exigences essentielles" et laisse les détails techniques à

2 En ce qui concerne les options présentées dans la deuxième partie de l'analyse d'impact sur les teneurs en cadmium,veuillez consulter l'annexe à la présente évaluation.

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d'autres cadres. Les exigences juridiques relatives à la sécurité (y compris les mêmes valeurs limites pour lescontaminants que celles proposées dans le cadre des options 2 et 3), à la qualité des produits et à d'autres règlesspécifiques appropriées pour la mise sur le marché de fertilisants sûrs et efficaces, seraient précisées pourchaque catégorie de produit (analyse d'impact, p. 32). Contrairement aux options 2 et 3, aucune listed'ingrédients ou de types ne serait établie et il ne serait donc pas nécessaire de procéder à des adaptationsfréquentes aux évolutions techniques. Les producteurs ou les organismes notifiés désignés par les Étatsmembres seraient tenus de déclarer la conformité aux exigences juridiques. L'option 4 comporte trois variantes(4A, 4B et 4C), qui vont de l'autocertification à différents niveaux de certification par un tiers (pour unedescription complète des variantes, voir analyse d'impact, pp. 32-33 et tableau 47 à l'annexe III).

Le rapport d'analyse d'impact indique que la période de transition est relativement courte (pas de calendrierprécis) dans le cadre de l'option 4, la variante 4A, à savoir l'autocertification, présentant la période d'attente laplus courte.

Option 5: création d'un marché intérieur des fertilisants et des additifs en adoptant différentes variantes del'option 4 pour différents types de fertilisants.

L'option 5 découle de l'option précédente étant donné qu'elle repose sur le NCL en tant que principal cadrelégislatif. Le régime réglementaire des différents types d'engrais est envisagé comme une combinaison desvariantes prévues dans le cadre de l'option 4. Par exemple, la plupart des engrais inorganiques seraient régis parla variante 4A (autocertification), tandis qu'un nombre restreint d'engrais inorganiques seraient régis par lavariante 4B (certification par un tiers), et d'autres types d'engrais par la variante 4C (certification par un tiers,assortie d'essais supplémentaires sur des aspects spécifiques). Le rapport d'analyse d'impact indique que lacoexistence de trois procédures de certification différentes pour les engrais inorganiques est réalisable puisqueles différents types de produit sont aisément identifiables par les autorités de surveillance du marché (analysed'impact, p. 33).

Les cinq options sont directement liées aux problèmes et objectifs présentés dans l'analyse d'impact. Étantdonné que l'option 5 découle directement de l'option 4 (combinant les variantes de l'option 4), la présentationaurait gagné à mieux expliquer les raisons pour lesquelles l'option 5 ne pouvait être considérée comme unevariante supplémentaire de l'option 4. De même, les options 2 et 3 semblent être deux variantes d'une mêmeoption. Dès lors que l'option de référence n'apporte pas à l'évidence d'améliorations significatives, et que lestrois options ont été écartées, les options viables sont en réalité limitées à deux choix – harmonisation complèteou facultative – et aux variantes (sous-options) qu'il convient d'inclure dans l'assortiment final.

Portée de l'analyse d'impactL'analyse d'impact évalue les cinq options sous l'angle de leurs incidences économiques, sociales etenvironnementales. L'analyse d'impact a examiné chaque incidence à l'aide de critères définis spécialement touten donnant également des informations sur le lien entre ces critères et les objectifs stratégiques (analysed'impact, p. 35 et annexe VIII). Un critère quantitatif et huit critères qualitatifs, tous complets et pertinents pourl'évaluation des incidences, sont pris en considération.

Comme le prévoient les lignes directrices pour une meilleure réglementation, les options sont comparées entenant compte de l'efficacité, de l'efficience et de la cohérence. L'analyse d'impact utilise une méthode denotation pour comparer les options, qui va de fortement négatif à fortement positif par rapport au scénario deréférence. Le tableau indique une tendance très claire en faveur de l'option 5; or, le rapport d'analyse d'impactne l'expose pas explicitement. Étant donné qu'il s'agit simplement d'une combinaison des variantes del'option 4, les incidences de ces deux options sont similaires.

En ce qui concerne les incidences économiques, les options 4 et 5 contribueraient à améliorer le fonctionnementdu marché en simplifiant les procédures pour les catégories de produits (analyse d'impact, p. 56). Dans le mêmeesprit, les procédures du NCL devraient réduire les coûts administratifs, de conformité et de surveillance du

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marché. Ces deux options permettraient également de favoriser la compétitivité et la capacité d'innovation, enparticulier pour le secteur des engrais organiques.

Pour ce qui est des incidences sociales, les options 4 et 5 stimuleraient la création d'emplois. Le rapportd'analyse d'impact évoque la possibilité de créer 66 000 emplois "non délocalisables" dans le secteur spécifiquede l'industrie liée à la récupération du phosphore issu de la biomasse, mais n'apporte pas d'autres informationsou exemples sur la question de savoir où de nouveaux emplois pourraient être créés et de quels emplois ils'agirait.

Quant aux incidences environnementales, le rapport d'analyse d'impact se centre sur la réduction des émissionsde gaz à effet de serre générées pendant la production de fertilisants issus de la biomasse. L'option 5 estconsidérée comme contribuant favorablement à l'amélioration de la qualité de l'air par la communication desinformations nécessaires aux agriculteurs sur l'émission potentielle d'ammoniac des engrais qu'ils utilisent(analyse d'impact, p. 60).

D'une manière générale, l'analyse d'impact met l'accent sur les incidences économiques où les incidencespositives apparaissent clairement en ce qui concerne la réduction des formalités administratives etl'amélioration de la circulation des fertilisants. L'évaluation des incidences aurait été bien plus plausible si lesincidences sociales et, plus particulièrement, environnementales avaient été étayées par des exemples plusconcrets.

Subsidiarité/proportionnalitéLa base juridique de la proposition est l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, quiest aussi la base juridique du règlement sur les engrais en vigueur. L'analyse d'impact présente uneargumentation plutôt claire, quoique un peu circulaire, pour justifier la mise en place d'une stratégie à l'échellede l'Union. Elle fait observer que les problèmes causés par les faiblesses de l'actuel règlement ne peuvent êtrerésolus par la seule action des États membres puisqu'une révision du règlement nécessite une action de l'Union(analyse d'impact, p. 25). Selon l'exposé des motifs, les obstacles existants à la libre circulation de fertilisants"efficaces, sûrs et innovants" produits à partir de matières premières organiques ou secondaires ne peuvent êtrelevés par des actions unilatérales des États membres (exposé des motifs, p. 6). De même, des limites maximalesde l'Union pour la teneur en cadmium des engrais peuvent effectivement réduire les contaminants dans lesengrais harmonisés (exposé des motifs, p. 6, analyse d'impact, deuxième partie, p. 24). Selon le rapportd'analyse d'impact, l'établissement de niveaux maximaux dans la législation relative aux produits est considérécomme le moyen de remédier au problème "à la source". Ceci ne peut pas non plus être fait par la seule actiondes États membres.

En ce qui concerne la proportionnalité, la forme d'un règlement est jugée la plus appropriée pourl'harmonisation des produits dans le secteur des fertilisants. L'exposé des motifs fait état d'une complexitétechnique et d'une incidence potentielle sur la chaîne alimentaire et l'environnement (exposé des motifs, p. 7)pour justifier le choix de cet instrument législatif. Même si le rapport d'analyse d'impact mentionne que laquestion de la proportionnalité sera examinée plus en détail dans différents chapitres, il ne s'y intéresse pasparticulièrement et ne semble pas contenir d'analyse explicite de la conformité des diverses options avec leprincipe de proportionnalité, contrairement à ce qu'exigent les lignes directrices pour une meilleureréglementation.

Aucun avis motivé n'a été communiqué par les parlements nationaux.

Incidences sur le budget ou les finances publiquesIl est indiqué que la proposition de règlement à l'examen n'a aucune incidence sur le budget de l'Union (exposédes motifs, p. 9). Selon l'analyse d'impact, les coûts liés à la gouvernance de l'Union et à l'administration

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nationale semblent diminuer quelle que soit l'option choisie et disparaître totalement en cas d'harmonisationcomplète, comme le prévoient les options 4 et 5.

Incidences sur les PME et leur compétitivitéDans son évaluation relative aux PME, l'analyse d'impact s'appuie sur ses propres estimations, fondées sur desinformations obtenues auprès de "diverses fédérations industrielles". Elle l'explique en mentionnant l'absencede statistiques Eurostat en la matière. Selon l'analyse d'impact, conformément au nouveau cadre législatif (NCL),sur lequel se fondent les options 4 et 5, les PME pourraient bénéficier de meilleurs débouchés commerciaux,innover plus facilement et être plus compétitives, en particulier dans le secteur des engrais inorganiques(analyse d'impact, p. 64). Les résultats d'un test PME et de compétitivité figurent à l'annexe IV (analyse d'impact,p. 153). Le test portait sur des PME de 10 États membres, qui représentaient 2 % des PME actives dans lessecteurs concernés. En dépit de ce faible taux de représentation, le test comporte un éventail de questions assezcomplet et donne une bonne vue d'ensemble des positions des PME concernées. Toutefois, la présentation et lavaleur de ce test (qui repose manifestement sur une étude externe commandée en 2011) auraient gagné à êtredavantage en phase avec le texte du présent rapport d'analyse d'impact. Il est par exemple difficile decomprendre comment les sept options présentées aux participants du test correspondent aux cinq optionsprésentées dans le rapport d'analyse d'impact. Néanmoins, le test PME conclut avec certitude que le scénario deréférence ne convient pas à la majorité des entreprises participantes et que celles-ci accueillent favorablementune révision de la réglementation en vigueur.

Simplification et autres conséquences sur la réglementationLa proposition vise à alléger la charge administrative qui pèse sur les producteurs de fertilisants étant donné quel'accès aux divers territoires nationaux au sein du marché unique ne serait pas conditionné à une reconnaissancemutuelle. L'analyse d'impact précise que la variante de l'harmonisation facultative prévue par l'option 5 (optiondont la proposition s'inspire le plus) présenterait l'avantage de conserver uniquement les acteurs économiquesvéritablement intéressés par l'accès aux marchés de plusieurs États membres, conformément aux principes desubsidiarité et d'amélioration de la réglementation (analyse d'impact, p. 57).

En outre, le recours au NCL a pour but de simplifier diverses procédures réglementaires et de gouvernance, parexemple en réduisant la fréquence des réunions des autorités compétentes telles que le comité deréglementation (analyse d'impact, p. 57).

Relations avec les pays tiersLa réalisation des objectifs de la proposition aurait certainement une incidence sur les pays tiers exportateurs defertilisants vers le marché européen. Au vu de la dépendance élevée de l'Union vis-à-vis des importations dephosphate brut, l'un des principaux composants des fertilisants issus de pays tiers (Maroc, Tunisie et Russie), etde la supposition que dans une économie plus circulaire (que la proposition à l'examen entend établir), laproduction intérieure pourrait satisfaire entre 20 et 30 % de la demande d'engrais phosphatés de l'Union, il estlogique de supposer que la proposition de règlement entraînera probablement des conséquences importantespour les relations entre l'Union et les pays tiers exportateurs de phosphates.

Toutefois, le rapport d'analyse d'impact ne comporte pas d'analyse séparée des conséquences éventuelles pourles pays tiers. Ces aspects sont analysés dans le cadre des analyses d'impact économique, avec les conséquencessur la compétitivité et l'innovation. Il est intéressant de remarquer que les conséquences sur le commerceinternational restent constantes quelle que soit l'option choisie et se traduisent par des délais d'autorisation pluslongs pour les producteurs et importateurs de tous les types de fertilisants qui seraient concernés par lenouveau règlement (analyse d'impact, p. 41). La deuxième partie de l'analyse d'impact vient combler cemanque, quoique partiellement et uniquement pour le cadmium, en analysant la manière dont la définition de

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valeurs limites pour la teneur en cadmium affecterait les importations d'engrais phosphatés vers l'Union depuisle Maroc (analyse d'impact, deuxième partie, p. 43). L'annexe 1 contient des informations utiles à ce sujet(analyse d'impact, p. 73).

Qualité des données, de la recherche et de l'analyseLe rapport d'analyse d'impact utilise et combine plusieurs évaluations. Il contient bon nombre de références àl'étude sur l'évaluation ex post du règlement en vigueur, menée en 20103. Cette étude constitue la baseanalytique du rapport dans son ensemble. Le rapport d'analyse d'impact fait aussi appel à une étude réalisée en2011 pour la Commission par un consultant externe4. Le rapport développe sensiblement les conclusions del'étude de 2011 en cela qu'il réfute certaines options et en retravaille d'autres.

Le rapport d'analyse d'impact se fonde avant tout sur des données qualitatives (par exemple l'examen desdisparités dans les cadres législatifs nationaux) et utilise peu les statistiques. La Commission l'explique par ladifficulté d'obtenir des statistiques fiables à l'échelle de l'Union. Pour les données utilisées dans la deuxièmepartie, l'analyse évoque particulièrement souvent l'absence de données et raisonne en probabilités, importantesou faibles. Une grande variété d'études de référence sur la santé humaine ont aussi été utilisées (commel'examen final du PNUE de 2011). Ces études sont utilisées pour illustrer les effets potentiellement nocifs desdifférents composants des fertilisants (par exemple, pour le cadmium: annexes V et VI, analyse d'impact,deuxième partie, p. 58-63).

Consultation des parties prenantesL'analyse d'impact identifie clairement les parties prenantes concernées par le problème à résoudre et lessolutions réglementaires proposées (analyse d'impact, p. 22). Celles-ci comprennent des PME européennesproductrices de fertilisants, des acteurs publics et privés du secteur du traitement des déchets, des autoritésnationales et d'autres groupes (analyse d'impact, p. 23). La Commission semble avoir consulté les partiesintéressées de manière intensive et par différents moyens (par exemple des groupes de travail ad hoc afin depréparer la proposition, codirigés par un représentant de la Commission et un expert d'un État membre, ouencore une consultation publique portant sur l'économie circulaire), mais rien n'indique qu'elle a mené laconsultation publique obligatoire d'une durée de 12 semaines lors de la préparation de l'analyse d'impact. Lesavis des États membres semblent avoir été davantage pris en compte que ceux des autres parties prenantes(industriels ou ONG) lors de la présentation des positions des parties intéressées pour chaque option, ce quipourrait être dû – au moins partiellement – à l'absence de consultation publique (pour plus de détails, voirl'annexe VII, analyse d'impact, p. 265).

Suivi et évaluationLe rapport d'analyse d'impact prévoit les mesures suivantes afin de veiller à la réalisation des objectifs (y comprisopérationnels) fixés par la proposition de règlement:

- une évaluation ex post et une nouvelle consultation des PME cinq ans après l'entrée en vigueur du nouveaurèglement. Cette évaluation mettrait l'accent sur l'évolution des technologies de traitement des déchetsmunicipaux et les extensions prévues des sites de valorisation des déchets (objectifs opérationnels 1 et 3);

3 Évaluation du règlement (CE) n° 2003/2003 sur les engrais, rapport final, 2010;4 Étude des options possibles en vue d'une harmonisation totale de la législation européenne sur les engrais et évaluationde la faisabilitétechnique et des incidences sur le plan environnemental, économique et social, Commission européenne, 2012.

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- une évaluation ex post qui s'intéresserait avant tout au nombre de brevets déposés pour de nouveaux produitsdurables destinés à des processus industriels avant et après l'application du nouveau règlement (objectifopérationnel 4);

- l'utilisation d'indicateurs de mise en œuvre: par exemple, le rapport d'analyse d'impact utilise le nombre deproduits contrôlés, le nombre de produits non conformes parmi les produits contrôlés ou le type de non-conformité (objectif opérationnel 2) (analyse d'impact, p. 67);

- l'analyse des informations communiquées par les États membres conformément à la directive 2001/81/CE duConseil fixant des plafonds d'émission nationaux pour certains polluants atmosphériques, notamment pour lesémissions d'ammoniac. Ces informations visent à indiquer si le nouveau système d'étiquetage harmonisé prévupar le nouveau règlement a effectivement permis aux utilisateurs finals (les agriculteurs et le grand public)d'opérer des choix conscients à partir de la qualité intrinsèque du produit renseignée sur les étiquettes (objectifopérationnel 5) (analyse d'impact, p. 69).

Il convient toutefois de remarquer que la proposition elle-même ne reprend pas ces observations détaillées ausujet des mécanismes d'évaluation. Selon l'exposé des motifs, la Commission "aidera à la mise en œuvre durèglement par les États membres et en assurera le suivi". Elle étudiera également "la nécessité de lignesdirectrices, de normes ou de systèmes démontrant le caractère durable des fertilisants, ce qui autorisera lesallégations de durabilité sur les étiquettes des produits" (exposé des motifs, p. 10).

Comité d'examen de la réglementation (CER)Le CER a examiné deux fois le projet d'analyse d'impact et publié deux rapports, en janvier et en juillet 2014. Ledeuxième rapport était positif mais invitait à revoir plusieurs points importants. Il recommandait par exempleune meilleure présentation des positions des parties intéressées et, plus particulièrement, d'expliquer pourquoiseules des consultations ciblées avaient été menées au lieu d'une consultation publique, ou encore d'améliorerprésentation des options stratégiques, notamment de l'option 4 et de ses trois variantes. Le rapport final del'analyse d'impact traite ses recommandations de manière plutôt générale, sans répondre précisément auxquestions du CER. Par exemple, en ce qui concerne les consultations des parties intéressées, l'analyse d'impactn'explique pas dans le détail comment les différentes positions ont été prises en compte pour chacune desoptions examinées (voir la section sur les parties intéressées), ni pourquoi aucune consultation publique n'a étémenée. Le rapport d'analyse d'impact aurait pu être considérablement amélioré si les recommandations du CERavaient été suivies de manière plus détaillée.

Cohérence entre la proposition législative de la Commission et l'analysed'impactD'une manière générale, la proposition législative de la Commission tient compte des recommandationsformulées dans l'analyse d'impact. Comme l'explique l'exposé des motifs, la proposition finale correspond àl'option 5, associée à la variante de l'harmonisation facultative considérée comme la meilleure optionstratégique car elle "conduirait à simplifier les démarches administratives" et "garantirait la flexibilité" (p. 9). Laproposition législative ne contient aucune information détaillée sur la mise en œuvre et la surveillance telles queles envisageait l'analyse d'impact. Pour ce qui est de la teneur maximale en cadmium, la proposition diffère del'option 4, que l'analyse d'impact privilégiait dans sa deuxième partie (voir encadré 1 ci-après).

ConclusionsGlobalement, l'analyse d'impact donne une bonne représentation du problème et des options stratégiques d'undomaine d'action complexe. La nécessité de modifier le règlement en vigueur est claire, de même que les choixenvisageables. Toutefois, ni le contenu ni la structure des deux parties du rapport d'analyse d'impact n'indiquent

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clairement à quel point cette proposition est intégrée dans le programme en faveur de l'économie circulaire,qu'elle est censée aider à mettre en œuvre. En outre, l'analyse d'impact n'indique pas toujours clairement leseffets sur les PME, et le faible taux de réponse au test PME pose la question de sa représentativité. Enfin, lesdeux parties de l'analyse d'impact ne comportent aucune échéance concrète et se bornent à répéter "à longterme". Ce calendrier assez vague tout au long de l'analyse nuit donc à la présentation.

Annexe Options stratégiques pour les limites de teneur en cadmium des engrais phosphatés (analysed'impact,partie 2, pp. 26-27)

Option 1: aucune mesure

Selon la deuxième partie de l'analyse d'impact, si aucune mesure n'est prise, c'est-à-dire si aucune teneurlimite en cadmium n'est imposée, il existe un risque de voir le niveau de cadmium augmenter à long termedans les sols agricoles de l'Union.

Option 2: incitations commerciales

Le rapport d'analyse d'impact présente plusieurs sous-options en vue de créer des incitations commerciales(taxes ou subventions) afin de généraliser l'usage d'engrais phosphatés à faible teneur en phosphate.L'adoption d'une de ces solutions rendrait la décadmiation plus attractive pour les entreprises du secteur.Toutefois, l'analyse d'impact conclut que cette option n'est pas à privilégier car elle pourrait entraîner unehausse des prix, du fait de la taxation, et compte tenu des difficultés qu'implique la mise en œuvre desubventions à l'échelle de l'Union.

Option 3: un nouveau règlement fixant une limite supérieure de 60 milligrammes de cadmium par kilo deP2O5 dans les engrais phosphatés tout en autorisant les États membres à fixer une limite de 40 ou de20 mg/kg pour la commercialisation et l'utilisation, en fonction des conditions qui prévalent sur leursterritoires.

L'analyse d'impact conclut qu'une limite maximale de 60 mg entraînerait une réduction des nouveauxapports de cadmium dans les sols agricoles. Toutefois, l'ampleur des réductions supplémentaires dépendraitdu nombre d'États membres qui exploiteraient la possibilité de réduire leur propre limite à 40 ou 20 mg.

Option 4: un nouveau règlement fixant une limite communautaire de 60 milligrammes de cadmium parkilo de P2O5 dans les engrais phosphatés, avant de réduire cette quantité maximale à 40 puis à 20 mg/kg sila décadmiation devient possible à l'échelle industrielle.

La mise en œuvre intégrale de cette option aurait pour conséquence un recul de la concentration decadmium dans les sols à long terme, et donc une nette réduction des risques pour la santé etl'environnement. La faisabilité de cette option dépendrait de la disponibilité de la technologie dedécadmiation à l'échelle industrielle.

Option 5: un nouveau règlement fixant une limite supérieure de 40 milligrammes de cadmium par kilo deP2O5 dans les engrais phosphatés tout en autorisant les États membres à fixer une limite de 60 ou de20 mg/kg pour la commercialisation et l'utilisation, en fonction des conditions qui prévalent sur leursterritoires.

Cette option permettrait de réduire les niveaux de cadmium dans toute l'Union. Toutefois, l'accumulation decadmium pourrait se poursuivre dans certains États membres, selon la manière dont ils choisissent d'utiliserla flexibilité de cette option.

La deuxième partie du rapport d'analyse d'impact conclut que l'option 4 est à privilégier. Toutefois, laproposition législative définit les niveaux maximaux sans les conditionner à la disponibilité de la technologiede décadmiation à l'échelle industrielle.

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La présente note, élaborée par l'unité "Évaluation d'impact ex ante" du Parlement européen à l'intention de la commission dumarché intérieur et de la protection des consommateurs (IMCO), vise à déterminer si l'analyse d'impact respecte les principauxcritères établis dans les lignes directrices de la Commission concernant l'analyse d'impact et les autres paramètres définis par leParlement dans son guide pratique des analyses d'impact. Elle n'a pas vocation à examiner le contenu de la proposition. Laprésente note est élaborée à des fins d'information et de mise en contexte afin d'offrir une assistance plus large aux commissionsparlementaires et aux députés dans leurs travaux.

Vous pouvez contacter l'unité Évaluation de l'impact ex ante en envoyant un courriel à l'adresse suivante: EPRS-ExAnteImpactAssessment@ep.europa.eu

Manuscrit achevé en juillet 2016. Bruxelles © Union européenne, 2016.

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