Straßen im Gesamtsystem der VerkehrsträgerStraßen im Gesamtsystem der Verkehrsträger Referate...
46
Straßenbau Heft S 91 Berichte der Bundesanstalt für Straßenwesen Straßen im Gesamtsystem der Verkehrsträger
Transcript of Straßen im Gesamtsystem der VerkehrsträgerStraßen im Gesamtsystem der Verkehrsträger Referate...
Straszligenbau Heft S 91
Berichte derBundesanstalt fuumlr Straszligenwesen
Straszligen imGesamtsystem
der Verkehrstraumlger
Straszligen imGesamtsystem
der Verkehrstraumlger
Referate einesForschungsseminars
des ArbeitskreisesbdquoStraszligenrechtldquo
am 2223 September 2014in Bonn
Wissenschaftliche Betreuung und Leitung
Universitaumltsprofessor Dr Dr Wolfgang Durner LLMUniversitaumlt Bonn
Straszligenbau Heft S 91
Berichte derBundesanstalt fuumlr Straszligenwesen
Die Bundesanstalt fuumlr Straszligenwesenveroumlffentlicht ihre Arbeits- und Forschungs- ergebnisse in der Schriftenreihe Berichte derBundesanstalt fuumlr Straszligenwesen Die Reihebesteht aus folgenden Unterreihen
A - AllgemeinesB - Bruumlcken- und IngenieurbauF - FahrzeugtechnikM - Mensch und SicherheitS - StraszligenbauV - Verkehrstechnik
Es wird darauf hingewiesen dass die unterdem Namen der Verfasser veroumlffentlichtenBerichte nicht in jedem Fall die Ansicht desHerausgebers wiedergeben
Nachdruck und photomechanische Wiedergabeauch auszugsweise nur mit Genehmigungder Bundesanstalt fuumlr StraszligenwesenStabsstelle Presse und Oumlffentlichkeitsarbeit
Die Hefte der Schriftenreihe Berichte derBundesanstalt fuumlr Straszligenwesen koumlnnendirekt bei der Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 7 D-28195 BremenTelefon (04 21) 3 69 03 - 53 bezogen werden
Uumlber die Forschungsergebnisse und ihreVeroumlffentlichungen wird in der Regel in Kurzform imInformationsdienst Forschung kompakt berichtetDieser Dienst wird kostenlos angebotenInteressenten wenden sich bitte an dieBundesanstalt fuumlr StraszligenwesenStabsstelle Presse und Oumlffentlichkeitsarbeit
Ab dem Jahrgang 2003 stehen die Berichte der Bundesanstalt fuumlr Straszligenwesen (BASt) zum Teil als kostenfreier Download im elektronischen BASt-Archiv ELBA zur Verfuumlgung httpbastopushbz-nrwde
Impressum
HerausgeberBundesanstalt fuumlr StraszligenwesenBruumlderstraszlige 53 D-51427 Bergisch GladbachTelefon (0 22 04) 43 - 0Telefax (0 22 04) 43 - 674
RedaktionStabsstelle Presse und Oumlffentlichkeitsarbeit
Druck und VerlagFachverlag NW in der Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 7 D-28195 Bremen Telefon (04 21) 3 69 03 - 53Telefax (04 21) 3 69 03 - 48wwwschuenemann-verlagde
ISSN 0943-9323ISBN 978-3-95606-223-0
Bergisch Gladbach Februar 2016
3
Kurzfassung ndash Abstract
Straszligen im Gesamtsystem der Verkehrstraumlger
HORN stellt in ihrem Eingangsreferat den bdquoNeuen Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Vershykehrswegeplanungldquo vor Das zentrale Element des in der Regel auf 10 bis 15 Jahre angelegten Plans ist die aus europaumlischen Vorgaben abgeleitete Oumlffentlichkeitsbeteiligung Diese erfordert bei der Erstellung des Bundesverkehrswegeplans einen kontinuierlichen Kommunikationsprozess Zugleich betonte HORN die starke Unterfinanzierung des aktuellen Plans Der Erhaltung der vorhandenen Verkehrsinfrastruktur komme in den Bereichen Straszlige Schiene und Wasser der Vorrang vor Neushybauten zu
FEHLING plaumldiert in seinem Beitrag bdquoDie Straszlige im Kontext des oumlffentlichen Personennahverkehrsldquo fuumlr eine nahverkehrsfreundliche Planung und Gestalshytung des Straszligenraums Die Planungen verschieshydener Verkehrstraumlger und Planungsebenen muumlssshyten aufeinander aber auch mit straszligenverkehrsshyrechtlichen Anordnungen abgestimmt werden Die entsprechende Koordination sei allerdings verbesshyserungsbeduumlrftig Namentlich die Vernetzung der Nahverkehrsplanung mit anderen Planungsebenen muumlsse ausgebaut werden
KUGELE berichtet in seinem Beitrag bdquoSelbstfinanshyzierte Straszligenldquo fuumlr eine laumlngerfristige Verlaumlsslichkeit der Verkehrsfinanzierung Gegenwaumlrtig flieszlige nur etwa die Haumllfte der Abgaben aus dem Verkehr dem Gesamtverkehrssystem auch wieder zu Diese Mittel muumlssten gesteigert und laumlngerfristig fuumlr den Verkehr verfuumlgbar gemacht werden etwa durch laumlngerfristige Leistungs- und Finanzierungsvereinshybarungen oder durch Sondervermoumlgen
Der abschlieszligende Beitrag bdquoDas neue Vergabeshyrechtldquo von SIEGEL behandelt drei neue EU-Vergashyberichtlinien die am 17042014 in Kraft getreten und nun binnen zweier Jahre umzusetzen sind Nach dem neuen Recht koumlnnen kuumlnftig oumlkologische und soziale Kriterien verstaumlrkt eine Rolle bei der Vergabe von oumlffentlichen Auftraumlgen spielen Diese neuen Richtlinien vergroumlszligern indes die Nachweis-pflichten und den buumlrokratischen Aufwand Neben das Kriterium des bdquowirtschaftlich guumlnstigsten Angeshybotsldquo zaumlhlt zudem nunmehr auch das beste PreisshyLeistungs-Verhaumlltnis
Roads as part of the overall system of transport modes
In her opening presentation HORN introduces the ldquoNew Federal Transport Infrastructure Plan and the Strategic Environmental Assessment in the context of the Transportation Infrastructure Planningrdquo The central element of this Plan usually laid out for a period of 10 to 15 years is public participation as required by EU rules This participatory element requires a constant flow of information in the course of the development of the Federal Transport Infrastructure Plan At the same time HORNrsquos presentation emphasized the pronounced under shyfunding of the current Plan Before new construction priority is given to the maintenance of the existing road railway and waterway infrastructure
In his presentation entitled bdquoThe Road in the context of Local Public Transportldquo FEHLING calls for a public transport orientated planning and organization of the roadspace The planning in the field of different transport modes an on different planning levels should indeed be carried out in coordination and in agreement with prevailing transport regulations Existing coordination is however insufficient In particular the integration of local transport planning and other planning levels has to be improved
KUGLErsquos presentation bdquoSelf-financed Roadsldquo deals with the longer term reliability of transport financing At present only about half of expenses generated through the transport system are recuperated Financial means need to be increased and made available for transport over the longer term in particular via longer term financing agreements and special funds
The closing presentation bdquoNew Rules on Public Procurementldquo by SIEGEL considers three new EU rules on public procurement which went into effect on 17 April 2014 and which are to be implemented within two years In the future according to these new rules ecological and environmental concerns may play a more significant role in deciding on bids However the new rules lead to the increase of mandatory documentation and of the bureaucratic burden In addition the criterion of the ldquomost economically advantageous tenderrdquo will in the future be accompanied by the pricequality ratio
5
Inhalt
Vorwort Wolfgang Durner 7
Vortraumlge
Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung Catharina Horn-Saada 9
Die Straszlige im Kontext des OumlPNV Michael Fehling 16
Selbstfinanzierte Straszligen Wolfgang Kugele 27
Das neue Vergaberecht Thorsten Siegel 35
Programm des Forschungsseminars 41
Teilnehmerliste 42
7
Vorwort
Die Beitraumlge dieses Bandes dokumentieren die Vortraumlge des 60 Forschungsseminars des Arbeitsshykreises bdquoStraszligenrechtldquo das am 22 und 23 Sepshytember 2014 an der Universitaumlt Bonn stattfand Geshygenstand und Ablauf des Seminars wurden in dem Tagungsbericht von Prof Dr Bernhard Stuumler beshyreits eingehend dargestellt1
Der Titel dieses Forschungsseminars bdquoStraszligen im Gesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo deutet uumlber das reine Straszligenrecht hinaus Bereits im Rahmen des Forschungsseminars 2011 uumlber bdquoNetzplanung ndash Netzbildung ndash Netzbereinigungldquo wurde diskutiert wie das teilweise durch den Bund aber auch durch Laumlnder Kommunen und Gemeindeverbaumlnde geshyplante und unterhaltene Straszligensystem in seiner Gesamtheit ein konsistentes Verkehrsnetz bilden kann Fuumlr dieses Straszligensystem haben namentlich die Figuren der Planrechtfertigung und der Alternashytivenpruumlfung aber auch der Widmung und der Umshystufung fuumlr ein Mindestmaszlig an Systembildung geshysorgt Im Hinblick auf andere Verkehrstraumlger waren der Rechtsordnung solche Anforderungen traditioshynell weniger bekannt Als Planungsalternativen so heiszligt es etwa im Urteil zur Westumfahrung Halle bleibt jedes Alternativprojekt auszliger Betracht das bdquoauf ein anderes Projekt hinauslaumluft weil die vom Vorhabentraumlger in zulaumlssiger Weise verfolgten Ziele nicht mehr verwirklicht werden koumlnntenldquo2 Eine Straszligenplanung muss sich also grundsaumltzlich nicht darauf verweisen lassen der Bund koumlnne doch besser eine Eisenbahn errichten
Ein solcher Maszligstab entspricht vermutlich dem Maszlig an Rationalitaumlt das in einem konkreten Plan-verfahren und seiner gerichtlichen Uumlberpruumlfung noch realistisch erwartet werden kann Dennoch kann und konnte entsprechenden Einwaumlnden eine gewisse verkehrspolitische Berechtigung von jeher nicht abgesprochen werden Straszligen Schienen OumlPNV Wasserstraszligen und Flughaumlfen stehen alleshysamt nicht beziehungslos nebeneinander sondern befriedigen gemeinsam die Verkehrsbeduumlrfnisse der Gesellschaft Im Idealfall sollen die einzelnen Verkehrstraumlger sich damit ergaumlnzen und ein stimmishy
1 B STUumlER DVBl 2014 S 1510 ff 2 BVerwGE 120 1 (11) 128 1 (5) 3 BVerwG NVwZ 2003 1263 (1267) 4 BVerwG NVwZ 2014 714 Ls 4
ges Gesamtsystem bilden in dem die Mobilitaumlt der Gesellschaft gleichzeitig effektiv und nachhaltig sishychergestellt wird
Diese Vorstellung hat mittlerweile auch im geltenshyden Recht Niederschlag gefunden und ist auch laumlngst in der Rechtsprechung angekommen Schon 2003 bestaumltigte das Bundesverwaltungsgericht den Standort fuumlr die Erweiterung des Flughafens Stuttshygart mit der an sich naheliegenden Erwaumlgung dass er der bdquoeinzige innerhalb des Untersuchungs shyraumes sei an dem alle moumlglichen Verkehrstraumlger (Straszlige Schiene Flughafen) sbquooptimal kombiniertlsquo seienldquo3 Und in einem aktuellen Urteil vom 6 Noshyvember 2013 zur Nord-West-Umfahrung Hamburg erklaumlrt das Bundesverwaltungsgericht nunmehr eine Stadtautobahn sei bdquogegenuumlber einer Fernautoshybahn nicht ohne weiteres ein sbquoanderes Projektlsquo das bei der Alternativenpruumlfung nach Art 6 Absatz 4 Unterabsatz 1 FFH-RL bzw sect 34 Absatz 3 Nr 2 BNatSchG von vornherein auszliger Betracht bleiben darfldquo4
Grundsaumltzlicher als diese Akzentverschiebungen sind jedoch die foumlrmlichen gesetzgeberischen Neuerungen im Bundesrecht Der neue sect 19b UVPG uumlber die Strategische Umweltpruumlfung bei Verkehrswegeplanungen auf Bundesebene fordert in seinem Absatz 2 dass vernuumlnftige Alternativen insbesondere auch bdquoalternative Verkehrsnetze und alternative Verkehrstraumlger ermittelt beschrieben und bewertetldquo werden Das impliziert ebenjenen Vergleich etwa von Straszligen und Eisenbahnen der bei der Planfeststellung als nicht erforderlich angeshysehen wird Dieser neuen Strategischen Umweltshypruumlfung fuumlr den neuen Bundesverkehrswegeplan widmete sich der einleitende Vortrag von Frau Dr Catharina Horn aus dem Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur die kurzfristig fuumlr den verhinderten Ministerialrat Dr Gerhard Schulz einsprang
Die zweite Entwicklung findet sich im Recht der Raumordnung Nach sect 17 Abs 2 S 1 ROG n F kann der Bund kuumlnftig laumlnderuumlbergreifende Standshyortkonzepte fuumlr See- Binnen- und Flughaumlfen als Grundlage fuumlr die Bundesverkehrswegeplanung aufstellen Damit entscheidet der Bund der Sache nach welche See- Binnen- und Flughaumlfen der Laumlnshyder er kuumlnftig mit Bundesfernstraszligen und -eisenshybahnen erschlieszligen wird Herr Bernd Buthe vom Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung
8
stellte in seinem Vortrag uumlber bdquoLaumlnderuumlbergreifende Standortkonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitshylinien der Straszligenplanungldquo die aktuellen Planungen des Bundes vor leider konnte die Schriftfassung dieses Referats nicht rechtzeitig fertiggestellt wershyden Beide Referate dokumentierten Entwicklunshygen die darauf hinauslaufen auch juristisch ein bdquoGesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo zu schaffen in dem Straszligen kuumlnftig staumlrker in ihren Beziehungen zum Gesamtverkehr gesehen werden und sich auch insoweit legitimieren muumlssen
Dass eine solche integrierte Betrachtungsweise im kommunalen Bereich bereits seit laumlngerem bekannt ist zeigte anschlieszligend Prof Dr Michael Fehling aus Hamburg in seinem Vortrag bdquoDie Straszlige im Kontext des OumlPNVldquo Der Referent erlaumluterte dass jedoch auch auf kommunaler Ebene ein alle Vershykehrsarten umfassendes Gesamtkonzept zwar rechtlich moumlglich waumlre es jedoch bislang an einer hinreichenden Vernetzung fehlt Am darauffolgenshyden Dienstag stellte dann Herr Wolfgang Kugele vom ADAC in seinem Vortrag uumlber bdquoSelbstfinanshyzierte Straszligenldquo ein ganz anderes Modell vor mit dem die notwendige Koordination der Verkehrs shytraumlger dezentral uumlber die unsichtbare Hand des Marktes erfolgen koumlnnte indem der Verkehrs shytraumlger uumlber den Preis dem Bedarf folgt Und schlieszliglich berichtete in der bdquoaktuellen Stundeldquo Prof Dr Thorsten Siegel aus Berlin uumlber bdquoDas neue Vergaberechtldquo
Danksagung
Wie immer gilt der abschlieszligende Dank des Herausgebers einerseits den Referenten und Autoshyren die ihre Vortraumlge auf ehrenamtlicher Grundlage erstellt haben Dank schuldet der Arbeitskreis zudem den Mitarbeitern des Lehrstuhls fuumlr Oumlffent shyliches Recht insbesondere Frau Brigitte Floumlgel fuumlr die tatkraumlftige Organisation des Forschungsshyseminars sowie Herrn Nicolas Grundhewer fuumlr die Unterstuumltzung bei der Uumlberarbeitung der Manus shykripte
Bonn im August 2015
Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
9
Dr Catharina Horn-Saada Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Referat G 12 (Bundesverkehrswegeplanung)
Der neue Bundesverkehrsshywegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung
I Einleitung
Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrastruktur ist das Ruumlckgrat eines starken und dynamischen Wirtshyschaftsstandortes Deutschland sowie zentrale Vorshyaussetzung fuumlr Wachstum und Beschaumlftigung Inveshystitionen in diese Infrastruktur schaffen die Grundshylage fuumlr eine nachhaltige Mobilitaumlt von Menschen und Guumltern mit besserer Erreichbarkeit und houmlherer Lebensqualitaumlt Daher ist es eine wesentliche politishysche Aufgabe Verkehrsinvestitionen dorthin zu lenshyken wo sie den groumlszligten Nutzen fuumlr Buumlrgerinnen und Buumlrger sowie Wirtschaft versprechen
II Der Bundesverkehrswegeplan als wichtigstes Instrument der Verkehrswegeplanung
Fuumlr die Verkehrsinfrastrukturplanung in der Zustaumlnshydigkeit des Bundes ist der Bundesverkehrswege-plan (BVWP) das wichtigste Steuerungsinstrument Diese umfasst Bau und Erhaltung der Bundesvershykehrswege (Bundesschienenwege Bundeswassershystraszligen und Bundesfernstraszligen) fuumlr die die Bunshydesregierung nach dem Grundgesetz verantwortshylich ist Daruumlber hinaus ist der Bund zustaumlndig fuumlr die Anbindung von See- und Binnenhaumlfen Flug shyhaumlfen sowie Guumlterverkehrszentren an das Netz der Bundesverkehrswege auch wenn diese Anlagen selbst nicht zu den Bundesverkehrswegen gehoumlshyren
Gegenstand des Bundesverkehrswegeplans
Im Zuge der Aufstellung des BVWP wird nachgeshywiesen ob Neu- und Ausbauprojekte angesichts der prognostizierten Verkehrsmengen und anderer Rahmenbedingungen sinnvoll und notwendig sind Im Mittelpunkt steht die gesamtwirtschaftliche Beshywertung aller erwogenen Investitionsprojekte nach
gleicher Methodik Das Bewertungsverfahren des BVWP 2015 umfasst vier Module die NutzenshyKosten-Analyse die umwelt- und naturschutzfach shyliche Beurteilung die raumordnerische sowie die staumldtebauliche Beurteilung Die Ergebnisse dieser Bewertungsmodule sind Grundlage fuumlr die Dringshylichkeitseinstufung der im BVWP zu untersuchenshyden Projekte Ziel ist eine verkehrstraumlgeruumlbergreishyfende Priorisierung Im Ergebnis wird festgestellt welcher Bedarf an groszligraumlumig wirksamen und weshysentlich kapazitaumltssteigernden bzw qualitaumltsvershybessernden Investitionen in den naumlchsten fuumlnfzehn Jahren besteht
2 Umsetzung des BVWP
Der BVWP wird im Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) erarbeitet und von der Bundesregierung im Kabinett beschlossen Es handelt sich um ein Planungsinstrument mit dem der Rahmen der anstehenden Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur des Bundes abgesteckt wird Allerdings ist der BVWP weder Finanzierungsplan noch hat er Gesetzescharakter Auf Grundlage des BVWP werden aber die Entwuumlrfe der Bedarfsplaumlne fuumlr die Verkehrstraumlger Straszlige und Schiene erstellt die als Anlage der jeweiligen Ausbaugesetze vom Deutschen Bundestag verbindlich beschlossen werden Die Bedarfsplaumlne legen abschlieszligend fest welche Verkehrsinfrastrukturprojekte in welcher Dringlichkeit geplant und aus dem Bundeshaushalt finanziert werden sollen Fuumlr die Bundeswassershystraszligen existiert bisher kein Ausbaugesetz
Zur Umsetzung der Bedarfsplaumlne hat der Gesetzshygeber das BMVI beauftragt Fuumlnfjahresplaumlne aufzushystellen Dieser Auftrag wird seit 2006 in Form von verkehrstraumlgeruumlbergreifenden Investitionsrahmenshyplaumlnen erfuumlllt Diese umfassen neben den Bedarfsshyplanmaszlignahmen fuumlr die Bundesschienenwege und die Bundesfernstraszligen auch im BVWP enthaltene Bundeswasserstraszligenprojekte Auf dieser Basis ershyfolgen Fachplanungen bis zur Erlangung des Baushyrechts Parallel dazu stellt der Gesetzgeber mit dem jaumlhrlichen Bundeshaushalt Finanzmittel fuumlr den Bau zur Verfuumlgung
3 Zeitplanung BVWP 2015
Insgesamt liegt dem BVWP ein komplexer Gesamtshyablauf zu Grunde Die verschiedenen Bausteine des Erarbeitungsprozesses des BVWP 2015 muumlsshysen zeitlich miteinander verzahnt und teilweise
1
10
4
parallel entwickelt werden Mit der Grundkonzepshytion hat das BMVI zunaumlchst die Leitlinien fuumlr eine stringente Priorisierung im BVWP vorgelegt (Veroumlfshyfentlichung April 2014) Auch wurde die Bewershytungsmethodik in mehreren Forschungsprojekten modernisiert (Veroumlffentlichung im Maumlrz 2014) und eine neue Verkehrsprognose fuumlr das Jahr 2030 aufshygestellt (Vorstellung im Juni 2014) Damit sind die Konzept- und Prognosephase weitgehend abgeshyschlossen sind Die Bewertungsphase ist angelaushyfen Die Beteiligung von Verbaumlnden und Buumlrgern laumluft uumlber die Dauer des gesamten Prozesses bis zur Vorlage des Entwurfs des BVWP 2015 Der Prozess wird mit dem Kabinettbeschluss zum BVWP 2015 und der parlamentarischen Befassung im Zuge der Novellierung der Ausbaugesetze (Fernstraszligenausbaugesetz Bundesschienenwegeshyausbaugesetz) abgeschlossen
Erstellung des BVWP 2015 unter breiter Oumlffentlichkeitsbeteiligung
Im Juni 2012 wurde das Oumlffentlichkeitsbeteiligungsshykonzept vorgestellt Zum einen erfordern neue geshysetzliche Vorgaben wie die Strategische Umweltshypruumlfung (SUP) eine umfassende Oumlffentlichkeits shybeteiligung Zum anderen will das BMVI dem geshystiegenen oumlffentlichen Interesse an Infrastrukturplashynungen durch houmlhere Transparenz und Informa shytionsbereitstellung sowie eine fruumlhzeitige Beteilishy
gung Rechnung tragen Ziel ist es Befuumlrworter sowie Gegner fruumlhzeitig einzubinden und so auch ein gemeinsames Verstaumlndnis fuumlr die wichtigen Inshyfrastrukturinvestitionen der Zukunft und deren Ausshygestaltung zu entwickeln Nicht zuletzt kann die Einbindung von Fachoumlffentlichkeit Verbaumlnden und Buumlrgern zur qualitativen Verbesserung der Planunshygen beitragen Allerdings steht diese Oumlffentlichshykeitsbeteiligung im Rahmen der SUP am Ende des Prozesses und bezieht sich im engeren Sinne auf die Umweltaspekte Zu diesem Zeitpunkt naumlhert sich ein komplexes Prognose- und Bewertungsvershyfahren dem Abschluss weshalb grundsaumltzliche Aumlnshyderungen am Planentwurf nur noch mit unverhaumlltshynismaumlszligig hohem Aufwand umsetzbar sein werden
Aus diesem Grund setzt das Beteiligungskonzept fuumlr den BVWP 2015 deutlich fruumlher an (s Bild 1) Damit geht das BMVI uumlber die gesetzlichen Vorgaben der Beteiligung hinaus und schafft die Voraussetzungen fuumlr einen fairen und sachgerechten Austausch der beteiligten Akteure Wichtige Bausteine der Oumlffentshylichkeitsbeteiligung waren der Entwurf der Grundshykonzeption sowie der Bewertungsmethodik die Festlegung der Szenariopraumlmissen der Verkehrsproshygnose sowie die Vorstellung der Prognoseergebnisshyse und die Veroumlffentlichung der Anmeldungen der Projekte fuumlr die Bewertung Der naumlchste Schritt der Oumlffentlichkeitsbeteiligung wird die Veroumlffentlichung des Entwurfs des BVWP (inkl Umweltbericht) sein
Bild 1 Konzept zur Oumlffentlichkeitsbeteiligung
5
11
Investitionspolitische Herausforderungen
Der BVWP 2015 muss Antworten auf die aktuellen investitionspolitischen Herausforderungen geben Zu diesen gehoumlrt insbesondere die Unterfinanzieshyrung des vorangegangenen BVWP 2003 (s Bild 2) Die insgesamt ab 2013 noch offenen Ausgaben sind aufgrund von Baupreissteigerungen fehlenshydem Inflationsausgleich der Investitionsmittel Kos shytensteigerungen der Projekte durch Projektaumlndeshyrungen (z B geaumlnderte Vorschriften konkretisieshyrende Planungen) und der im Nachgang aufgeshynommenen Projekte (z B internationale Schienenshyprojekte) houmlher als der urspruumlngliche Ansatz des BVWP 2003
Eine weitere investitionspolitische Herausforderung ist der steigende Erhaltungsbedarf Aufgrund der Altersstruktur der Bruumlcken und des wachsenden Guumlterverkehrsaufkommens stehen in den naumlchsten Jahren bei vielen Bruumlcken umfangreiche Sanieshyrungsarbeiten bzw Ersatzbauten an Aktuelle Schaumltzungen gehen von einem Erhaltungsbedarf von ca 8 Mrd EuroJahr fuumlr alle drei Verkehrstraumlger aus Zum Vergleich Aktuell stehen insgesamt fuumlr Erhaltung und Aus-Neubau zusammen ca 12 Mrd EuroJahr zur Verfuumlgung Der prognostizierte Anshystieg des Guumlterverkehrs (+ 38 vom 2010 bis 2030 in tkm uumlber alle Verkehrstraumlger)1 stellt daruumlber hinaus eine Herausforderung fuumlr die deutschen Verkehrsnetze dar Die Engpassanalyse 20252
zeigt sowohl fuumlr das Straszligen- als auch Schienenshy
1 Siehe Ergebnisse der Verkehrsverflechtungsprognose 2030 (Schlussbericht 11 Juni 2014)
2 Fuumlr Details s BMVI Grundkonzeption fuumlr den Bundesvershykehrswegeplan 2015 2014 S 30-34
3 S BMVI (o Fuszlign 2) S 63 ff
netz viele quantitative Engpaumlsse Im Wasserstrashyszligennetz gibt es zwar wenig Uumlberlastungen dafuumlr aber qualitative Engpaumlsse im Sinne von fehlenden Abladetiefen die jedoch fuumlr eine effiziente Nutzung dieses Verkehrstraumlgers unabdingbar sind
6 Strikte Priorisierung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben
Als Antwort auf diese investitionspolitischen Hershyausforderungen benoumltigt der BVWP 2015 eine strikshyte Priorisierungsstrategie deren Leitlinien mit der Grundkonzeption vorgelegt wurden Dabei gilt dass alle Projekte die noch nicht im Bau sind auf den Pruumlfstand kommen um Handlungsspielraumlume zu ermoumlglichen dass Erhalt und Ersatz Vorrang vor Aus- und Neubau haben und dass eine bedarfsgeshyrechte transparente Priorisierung der Projekte unshyerlaumlsslich ist
Anhand von drei Priorisierungsschritten3 ist das Gesamtvolumen an voraussichtlich verfuumlgbaren Inshyvestitionsmitteln im Geltungszeitraum des BVWP 2015 effizient auf die einzelnen Verkehrsinfrastrukshyturbereiche zu verteilen
Zuerst wird das Investitionsvolumen fuumlr Erhaltung und Ersatz festgelegt Es leitet sich fuumlr Straszlige und Wasserstraszlige aus den entsprechenden Erhalshytungsbedarfsprognosen ab Fuumlr den Bereich Schieshyne erfolgt die Abschaumltzung entsprechend der Festshylegungen im Rahmen der Verhandlungen zur Leishystungs- und Finanzierungsvereinbarung fuumlr das Beshystandsnetz
Im zweiten Priorisierungsschritt werden fuumlr Aus-und Neubauvorhaben auf Grundlage der Projektbeshywertung unter Beruumlcksichtigung der verkehrspolitishyschen Ziele und strategischer Investitionsszenarien die Mittel auf die drei Verkehrstraumlger Straszlige Schie-
Bild 2 Geplante (Vordringlicher Bedarf) und tatsaumlchliche Ausgaben fuumlr den Aus- und Neubau (inkl Planungsreserve)
12
1
ne und Wasserstraszlige aufgeteilt Je nach Verkehrsshytraumlger liegen die Schwerpunkte der im BVWP entshyhaltenen Aus- und Neubaumaszlignahmen auf der sishygnifikanten Kapazitaumltserweiterung (insb Straszlige und Schiene) oder Qualitaumltsverbesserung (insb Wasserstraszlige)
Abschlieszligend werden im dritten Priorisierungsshyschritt die als bauwuumlrdig bewerteten Projektvorshyschlaumlge den Bedarfskategorien Vordringlicher Beshydarf Plus (VB+) Vordringlicher Bedarf (VB) und Weiterer Bedarf (WB) zugeordnet Im Vordergrund des VB+ steht die Engpassbeseitigung bei Hauptshyachsen und Knoten des Verkehrsnetzes So wird sichergestellt dass der Groszligteil der knappen Finanzmittel auf uumlberregional bedeutsame Projekte konzentriert und die unterschiedliche Dringlichkeit von Projekten innerhalb des BVWP-Realisierungsshyzeitraumes beruumlcksichtigt wird
IIl Die SUP ndash eine neue Anforderung fuumlr die Aufstellung des BVWP 2015
Seit 2005 besteht die Pflicht zur Durchfuumlhrung einer Strategischen Umweltpruumlfung (SUP) fuumlr Verkehrsshywegeplanungen auf Bundesebene Damit ist die Durchfuumlhrung einer SUP nach den Vorschriften des Gesetzes uumlber die Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung (UVPG) eine neue Anforderung im Aufstellungsvershyfahren zum BVWP 2015 Der allgemeine europashyrechtliche Rahmen zur Durchfuumlhrung einer SUP von Plaumlnen und Programmen wird durch die Richtshylinie 200142EG vom 27 Juni 2001 uumlber die Pruumlfung der Umweltauswirkungen bestimmter Plaumlne und Programme (SUP-RL) vorgegeben
Gegenstand der SUP
Inhalt der SUP ist die Ermittlung Beschreibung und Bewertung potenzieller erheblicher Umweltauswirshykungen der Durchfuumlhrung des betreffenden PlansProgramms Ziel ist es in einem fruumlhen Plashynungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen dass Umwelterwaumlgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von PlaumlnenProgramshymen angemessen Rechnung getragen wird Zur SUP gehoumlrt ein Umweltbericht in dem die Ergebshynisse der Umweltpruumlfung dokumentiert werden und dargestellt wird wie die die Umwelt betreffenden Belange beruumlcksichtigt wurden Fuumlr den BVWP
2015 bedeutet dies dass der Umweltbeitrag einen Teilbaustein der Projektbewertung darstellt Daraus werden die fuumlr die SUP maszliggeblichen Gesamt shyplanauswirkungen ermittelt
2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
In einem ersten Schritt (s Bild 3) wird das Projekt kontrolliert und eine Trassenplausibilitaumltspruumlfung zur Projektanmeldung durchgefuumlhrt4 Sie zielt auf eine moumlglichst realistische Abschaumltzung der Inves shytitionskosten aus Umweltsicht Daher wird gepruumlft ob das gemeldete Projekt in seiner Ausgestaltung (Trassenverlauf bautechnische Elemente wir Bruuml shycken Tunnel ggf Tierquerungshilfen Laumlrmschutz) realistisch ist Dafuumlr wird geschaut ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkonflikte vershymieden bzw minimiert wurden
Im zweiten Schritt wird eine Umweltpruumlfung-beshywertung der Einzelprojekte durchgefuumlhrt Gegenshystand ist die Ermittlung Beschreibung und Bewershytung der Umweltauswirkungen auf Projektebene Abschlieszligend wird eine Umweltpruumlfung des Geshysamtplans vorgenommen wobei die Umweltausshywirkungen auf der Gesamtplanebene ermittelt beshyschrieben und bewertet werden Die Umweltausshywirkungen der Einzelprojekte werden in den zugeshyhoumlrigen Projektdossiers dargestellt und im Projektshyinformationssystem veroumlffentlicht Der Umweltbeshyricht enthaumllt insb Aussagen zu den Gesamtplanshyauswirkungen
Bild 3 Vorgesehene Umweltpruumlfungsschritte
4 Bei Maszlignahmen an der Wasserstraszlige (nur Ausbau kein Neubau) entfaumlllt die Trassenplausibilisierung da keine Trasshysenalternativen vorhanden sind
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
Straszligen imGesamtsystem
der Verkehrstraumlger
Referate einesForschungsseminars
des ArbeitskreisesbdquoStraszligenrechtldquo
am 2223 September 2014in Bonn
Wissenschaftliche Betreuung und Leitung
Universitaumltsprofessor Dr Dr Wolfgang Durner LLMUniversitaumlt Bonn
Straszligenbau Heft S 91
Berichte derBundesanstalt fuumlr Straszligenwesen
Die Bundesanstalt fuumlr Straszligenwesenveroumlffentlicht ihre Arbeits- und Forschungs- ergebnisse in der Schriftenreihe Berichte derBundesanstalt fuumlr Straszligenwesen Die Reihebesteht aus folgenden Unterreihen
A - AllgemeinesB - Bruumlcken- und IngenieurbauF - FahrzeugtechnikM - Mensch und SicherheitS - StraszligenbauV - Verkehrstechnik
Es wird darauf hingewiesen dass die unterdem Namen der Verfasser veroumlffentlichtenBerichte nicht in jedem Fall die Ansicht desHerausgebers wiedergeben
Nachdruck und photomechanische Wiedergabeauch auszugsweise nur mit Genehmigungder Bundesanstalt fuumlr StraszligenwesenStabsstelle Presse und Oumlffentlichkeitsarbeit
Die Hefte der Schriftenreihe Berichte derBundesanstalt fuumlr Straszligenwesen koumlnnendirekt bei der Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 7 D-28195 BremenTelefon (04 21) 3 69 03 - 53 bezogen werden
Uumlber die Forschungsergebnisse und ihreVeroumlffentlichungen wird in der Regel in Kurzform imInformationsdienst Forschung kompakt berichtetDieser Dienst wird kostenlos angebotenInteressenten wenden sich bitte an dieBundesanstalt fuumlr StraszligenwesenStabsstelle Presse und Oumlffentlichkeitsarbeit
Ab dem Jahrgang 2003 stehen die Berichte der Bundesanstalt fuumlr Straszligenwesen (BASt) zum Teil als kostenfreier Download im elektronischen BASt-Archiv ELBA zur Verfuumlgung httpbastopushbz-nrwde
Impressum
HerausgeberBundesanstalt fuumlr StraszligenwesenBruumlderstraszlige 53 D-51427 Bergisch GladbachTelefon (0 22 04) 43 - 0Telefax (0 22 04) 43 - 674
RedaktionStabsstelle Presse und Oumlffentlichkeitsarbeit
Druck und VerlagFachverlag NW in der Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 7 D-28195 Bremen Telefon (04 21) 3 69 03 - 53Telefax (04 21) 3 69 03 - 48wwwschuenemann-verlagde
ISSN 0943-9323ISBN 978-3-95606-223-0
Bergisch Gladbach Februar 2016
3
Kurzfassung ndash Abstract
Straszligen im Gesamtsystem der Verkehrstraumlger
HORN stellt in ihrem Eingangsreferat den bdquoNeuen Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Vershykehrswegeplanungldquo vor Das zentrale Element des in der Regel auf 10 bis 15 Jahre angelegten Plans ist die aus europaumlischen Vorgaben abgeleitete Oumlffentlichkeitsbeteiligung Diese erfordert bei der Erstellung des Bundesverkehrswegeplans einen kontinuierlichen Kommunikationsprozess Zugleich betonte HORN die starke Unterfinanzierung des aktuellen Plans Der Erhaltung der vorhandenen Verkehrsinfrastruktur komme in den Bereichen Straszlige Schiene und Wasser der Vorrang vor Neushybauten zu
FEHLING plaumldiert in seinem Beitrag bdquoDie Straszlige im Kontext des oumlffentlichen Personennahverkehrsldquo fuumlr eine nahverkehrsfreundliche Planung und Gestalshytung des Straszligenraums Die Planungen verschieshydener Verkehrstraumlger und Planungsebenen muumlssshyten aufeinander aber auch mit straszligenverkehrsshyrechtlichen Anordnungen abgestimmt werden Die entsprechende Koordination sei allerdings verbesshyserungsbeduumlrftig Namentlich die Vernetzung der Nahverkehrsplanung mit anderen Planungsebenen muumlsse ausgebaut werden
KUGELE berichtet in seinem Beitrag bdquoSelbstfinanshyzierte Straszligenldquo fuumlr eine laumlngerfristige Verlaumlsslichkeit der Verkehrsfinanzierung Gegenwaumlrtig flieszlige nur etwa die Haumllfte der Abgaben aus dem Verkehr dem Gesamtverkehrssystem auch wieder zu Diese Mittel muumlssten gesteigert und laumlngerfristig fuumlr den Verkehr verfuumlgbar gemacht werden etwa durch laumlngerfristige Leistungs- und Finanzierungsvereinshybarungen oder durch Sondervermoumlgen
Der abschlieszligende Beitrag bdquoDas neue Vergabeshyrechtldquo von SIEGEL behandelt drei neue EU-Vergashyberichtlinien die am 17042014 in Kraft getreten und nun binnen zweier Jahre umzusetzen sind Nach dem neuen Recht koumlnnen kuumlnftig oumlkologische und soziale Kriterien verstaumlrkt eine Rolle bei der Vergabe von oumlffentlichen Auftraumlgen spielen Diese neuen Richtlinien vergroumlszligern indes die Nachweis-pflichten und den buumlrokratischen Aufwand Neben das Kriterium des bdquowirtschaftlich guumlnstigsten Angeshybotsldquo zaumlhlt zudem nunmehr auch das beste PreisshyLeistungs-Verhaumlltnis
Roads as part of the overall system of transport modes
In her opening presentation HORN introduces the ldquoNew Federal Transport Infrastructure Plan and the Strategic Environmental Assessment in the context of the Transportation Infrastructure Planningrdquo The central element of this Plan usually laid out for a period of 10 to 15 years is public participation as required by EU rules This participatory element requires a constant flow of information in the course of the development of the Federal Transport Infrastructure Plan At the same time HORNrsquos presentation emphasized the pronounced under shyfunding of the current Plan Before new construction priority is given to the maintenance of the existing road railway and waterway infrastructure
In his presentation entitled bdquoThe Road in the context of Local Public Transportldquo FEHLING calls for a public transport orientated planning and organization of the roadspace The planning in the field of different transport modes an on different planning levels should indeed be carried out in coordination and in agreement with prevailing transport regulations Existing coordination is however insufficient In particular the integration of local transport planning and other planning levels has to be improved
KUGLErsquos presentation bdquoSelf-financed Roadsldquo deals with the longer term reliability of transport financing At present only about half of expenses generated through the transport system are recuperated Financial means need to be increased and made available for transport over the longer term in particular via longer term financing agreements and special funds
The closing presentation bdquoNew Rules on Public Procurementldquo by SIEGEL considers three new EU rules on public procurement which went into effect on 17 April 2014 and which are to be implemented within two years In the future according to these new rules ecological and environmental concerns may play a more significant role in deciding on bids However the new rules lead to the increase of mandatory documentation and of the bureaucratic burden In addition the criterion of the ldquomost economically advantageous tenderrdquo will in the future be accompanied by the pricequality ratio
5
Inhalt
Vorwort Wolfgang Durner 7
Vortraumlge
Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung Catharina Horn-Saada 9
Die Straszlige im Kontext des OumlPNV Michael Fehling 16
Selbstfinanzierte Straszligen Wolfgang Kugele 27
Das neue Vergaberecht Thorsten Siegel 35
Programm des Forschungsseminars 41
Teilnehmerliste 42
7
Vorwort
Die Beitraumlge dieses Bandes dokumentieren die Vortraumlge des 60 Forschungsseminars des Arbeitsshykreises bdquoStraszligenrechtldquo das am 22 und 23 Sepshytember 2014 an der Universitaumlt Bonn stattfand Geshygenstand und Ablauf des Seminars wurden in dem Tagungsbericht von Prof Dr Bernhard Stuumler beshyreits eingehend dargestellt1
Der Titel dieses Forschungsseminars bdquoStraszligen im Gesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo deutet uumlber das reine Straszligenrecht hinaus Bereits im Rahmen des Forschungsseminars 2011 uumlber bdquoNetzplanung ndash Netzbildung ndash Netzbereinigungldquo wurde diskutiert wie das teilweise durch den Bund aber auch durch Laumlnder Kommunen und Gemeindeverbaumlnde geshyplante und unterhaltene Straszligensystem in seiner Gesamtheit ein konsistentes Verkehrsnetz bilden kann Fuumlr dieses Straszligensystem haben namentlich die Figuren der Planrechtfertigung und der Alternashytivenpruumlfung aber auch der Widmung und der Umshystufung fuumlr ein Mindestmaszlig an Systembildung geshysorgt Im Hinblick auf andere Verkehrstraumlger waren der Rechtsordnung solche Anforderungen traditioshynell weniger bekannt Als Planungsalternativen so heiszligt es etwa im Urteil zur Westumfahrung Halle bleibt jedes Alternativprojekt auszliger Betracht das bdquoauf ein anderes Projekt hinauslaumluft weil die vom Vorhabentraumlger in zulaumlssiger Weise verfolgten Ziele nicht mehr verwirklicht werden koumlnntenldquo2 Eine Straszligenplanung muss sich also grundsaumltzlich nicht darauf verweisen lassen der Bund koumlnne doch besser eine Eisenbahn errichten
Ein solcher Maszligstab entspricht vermutlich dem Maszlig an Rationalitaumlt das in einem konkreten Plan-verfahren und seiner gerichtlichen Uumlberpruumlfung noch realistisch erwartet werden kann Dennoch kann und konnte entsprechenden Einwaumlnden eine gewisse verkehrspolitische Berechtigung von jeher nicht abgesprochen werden Straszligen Schienen OumlPNV Wasserstraszligen und Flughaumlfen stehen alleshysamt nicht beziehungslos nebeneinander sondern befriedigen gemeinsam die Verkehrsbeduumlrfnisse der Gesellschaft Im Idealfall sollen die einzelnen Verkehrstraumlger sich damit ergaumlnzen und ein stimmishy
1 B STUumlER DVBl 2014 S 1510 ff 2 BVerwGE 120 1 (11) 128 1 (5) 3 BVerwG NVwZ 2003 1263 (1267) 4 BVerwG NVwZ 2014 714 Ls 4
ges Gesamtsystem bilden in dem die Mobilitaumlt der Gesellschaft gleichzeitig effektiv und nachhaltig sishychergestellt wird
Diese Vorstellung hat mittlerweile auch im geltenshyden Recht Niederschlag gefunden und ist auch laumlngst in der Rechtsprechung angekommen Schon 2003 bestaumltigte das Bundesverwaltungsgericht den Standort fuumlr die Erweiterung des Flughafens Stuttshygart mit der an sich naheliegenden Erwaumlgung dass er der bdquoeinzige innerhalb des Untersuchungs shyraumes sei an dem alle moumlglichen Verkehrstraumlger (Straszlige Schiene Flughafen) sbquooptimal kombiniertlsquo seienldquo3 Und in einem aktuellen Urteil vom 6 Noshyvember 2013 zur Nord-West-Umfahrung Hamburg erklaumlrt das Bundesverwaltungsgericht nunmehr eine Stadtautobahn sei bdquogegenuumlber einer Fernautoshybahn nicht ohne weiteres ein sbquoanderes Projektlsquo das bei der Alternativenpruumlfung nach Art 6 Absatz 4 Unterabsatz 1 FFH-RL bzw sect 34 Absatz 3 Nr 2 BNatSchG von vornherein auszliger Betracht bleiben darfldquo4
Grundsaumltzlicher als diese Akzentverschiebungen sind jedoch die foumlrmlichen gesetzgeberischen Neuerungen im Bundesrecht Der neue sect 19b UVPG uumlber die Strategische Umweltpruumlfung bei Verkehrswegeplanungen auf Bundesebene fordert in seinem Absatz 2 dass vernuumlnftige Alternativen insbesondere auch bdquoalternative Verkehrsnetze und alternative Verkehrstraumlger ermittelt beschrieben und bewertetldquo werden Das impliziert ebenjenen Vergleich etwa von Straszligen und Eisenbahnen der bei der Planfeststellung als nicht erforderlich angeshysehen wird Dieser neuen Strategischen Umweltshypruumlfung fuumlr den neuen Bundesverkehrswegeplan widmete sich der einleitende Vortrag von Frau Dr Catharina Horn aus dem Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur die kurzfristig fuumlr den verhinderten Ministerialrat Dr Gerhard Schulz einsprang
Die zweite Entwicklung findet sich im Recht der Raumordnung Nach sect 17 Abs 2 S 1 ROG n F kann der Bund kuumlnftig laumlnderuumlbergreifende Standshyortkonzepte fuumlr See- Binnen- und Flughaumlfen als Grundlage fuumlr die Bundesverkehrswegeplanung aufstellen Damit entscheidet der Bund der Sache nach welche See- Binnen- und Flughaumlfen der Laumlnshyder er kuumlnftig mit Bundesfernstraszligen und -eisenshybahnen erschlieszligen wird Herr Bernd Buthe vom Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung
8
stellte in seinem Vortrag uumlber bdquoLaumlnderuumlbergreifende Standortkonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitshylinien der Straszligenplanungldquo die aktuellen Planungen des Bundes vor leider konnte die Schriftfassung dieses Referats nicht rechtzeitig fertiggestellt wershyden Beide Referate dokumentierten Entwicklunshygen die darauf hinauslaufen auch juristisch ein bdquoGesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo zu schaffen in dem Straszligen kuumlnftig staumlrker in ihren Beziehungen zum Gesamtverkehr gesehen werden und sich auch insoweit legitimieren muumlssen
Dass eine solche integrierte Betrachtungsweise im kommunalen Bereich bereits seit laumlngerem bekannt ist zeigte anschlieszligend Prof Dr Michael Fehling aus Hamburg in seinem Vortrag bdquoDie Straszlige im Kontext des OumlPNVldquo Der Referent erlaumluterte dass jedoch auch auf kommunaler Ebene ein alle Vershykehrsarten umfassendes Gesamtkonzept zwar rechtlich moumlglich waumlre es jedoch bislang an einer hinreichenden Vernetzung fehlt Am darauffolgenshyden Dienstag stellte dann Herr Wolfgang Kugele vom ADAC in seinem Vortrag uumlber bdquoSelbstfinanshyzierte Straszligenldquo ein ganz anderes Modell vor mit dem die notwendige Koordination der Verkehrs shytraumlger dezentral uumlber die unsichtbare Hand des Marktes erfolgen koumlnnte indem der Verkehrs shytraumlger uumlber den Preis dem Bedarf folgt Und schlieszliglich berichtete in der bdquoaktuellen Stundeldquo Prof Dr Thorsten Siegel aus Berlin uumlber bdquoDas neue Vergaberechtldquo
Danksagung
Wie immer gilt der abschlieszligende Dank des Herausgebers einerseits den Referenten und Autoshyren die ihre Vortraumlge auf ehrenamtlicher Grundlage erstellt haben Dank schuldet der Arbeitskreis zudem den Mitarbeitern des Lehrstuhls fuumlr Oumlffent shyliches Recht insbesondere Frau Brigitte Floumlgel fuumlr die tatkraumlftige Organisation des Forschungsshyseminars sowie Herrn Nicolas Grundhewer fuumlr die Unterstuumltzung bei der Uumlberarbeitung der Manus shykripte
Bonn im August 2015
Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
9
Dr Catharina Horn-Saada Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Referat G 12 (Bundesverkehrswegeplanung)
Der neue Bundesverkehrsshywegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung
I Einleitung
Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrastruktur ist das Ruumlckgrat eines starken und dynamischen Wirtshyschaftsstandortes Deutschland sowie zentrale Vorshyaussetzung fuumlr Wachstum und Beschaumlftigung Inveshystitionen in diese Infrastruktur schaffen die Grundshylage fuumlr eine nachhaltige Mobilitaumlt von Menschen und Guumltern mit besserer Erreichbarkeit und houmlherer Lebensqualitaumlt Daher ist es eine wesentliche politishysche Aufgabe Verkehrsinvestitionen dorthin zu lenshyken wo sie den groumlszligten Nutzen fuumlr Buumlrgerinnen und Buumlrger sowie Wirtschaft versprechen
II Der Bundesverkehrswegeplan als wichtigstes Instrument der Verkehrswegeplanung
Fuumlr die Verkehrsinfrastrukturplanung in der Zustaumlnshydigkeit des Bundes ist der Bundesverkehrswege-plan (BVWP) das wichtigste Steuerungsinstrument Diese umfasst Bau und Erhaltung der Bundesvershykehrswege (Bundesschienenwege Bundeswassershystraszligen und Bundesfernstraszligen) fuumlr die die Bunshydesregierung nach dem Grundgesetz verantwortshylich ist Daruumlber hinaus ist der Bund zustaumlndig fuumlr die Anbindung von See- und Binnenhaumlfen Flug shyhaumlfen sowie Guumlterverkehrszentren an das Netz der Bundesverkehrswege auch wenn diese Anlagen selbst nicht zu den Bundesverkehrswegen gehoumlshyren
Gegenstand des Bundesverkehrswegeplans
Im Zuge der Aufstellung des BVWP wird nachgeshywiesen ob Neu- und Ausbauprojekte angesichts der prognostizierten Verkehrsmengen und anderer Rahmenbedingungen sinnvoll und notwendig sind Im Mittelpunkt steht die gesamtwirtschaftliche Beshywertung aller erwogenen Investitionsprojekte nach
gleicher Methodik Das Bewertungsverfahren des BVWP 2015 umfasst vier Module die NutzenshyKosten-Analyse die umwelt- und naturschutzfach shyliche Beurteilung die raumordnerische sowie die staumldtebauliche Beurteilung Die Ergebnisse dieser Bewertungsmodule sind Grundlage fuumlr die Dringshylichkeitseinstufung der im BVWP zu untersuchenshyden Projekte Ziel ist eine verkehrstraumlgeruumlbergreishyfende Priorisierung Im Ergebnis wird festgestellt welcher Bedarf an groszligraumlumig wirksamen und weshysentlich kapazitaumltssteigernden bzw qualitaumltsvershybessernden Investitionen in den naumlchsten fuumlnfzehn Jahren besteht
2 Umsetzung des BVWP
Der BVWP wird im Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) erarbeitet und von der Bundesregierung im Kabinett beschlossen Es handelt sich um ein Planungsinstrument mit dem der Rahmen der anstehenden Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur des Bundes abgesteckt wird Allerdings ist der BVWP weder Finanzierungsplan noch hat er Gesetzescharakter Auf Grundlage des BVWP werden aber die Entwuumlrfe der Bedarfsplaumlne fuumlr die Verkehrstraumlger Straszlige und Schiene erstellt die als Anlage der jeweiligen Ausbaugesetze vom Deutschen Bundestag verbindlich beschlossen werden Die Bedarfsplaumlne legen abschlieszligend fest welche Verkehrsinfrastrukturprojekte in welcher Dringlichkeit geplant und aus dem Bundeshaushalt finanziert werden sollen Fuumlr die Bundeswassershystraszligen existiert bisher kein Ausbaugesetz
Zur Umsetzung der Bedarfsplaumlne hat der Gesetzshygeber das BMVI beauftragt Fuumlnfjahresplaumlne aufzushystellen Dieser Auftrag wird seit 2006 in Form von verkehrstraumlgeruumlbergreifenden Investitionsrahmenshyplaumlnen erfuumlllt Diese umfassen neben den Bedarfsshyplanmaszlignahmen fuumlr die Bundesschienenwege und die Bundesfernstraszligen auch im BVWP enthaltene Bundeswasserstraszligenprojekte Auf dieser Basis ershyfolgen Fachplanungen bis zur Erlangung des Baushyrechts Parallel dazu stellt der Gesetzgeber mit dem jaumlhrlichen Bundeshaushalt Finanzmittel fuumlr den Bau zur Verfuumlgung
3 Zeitplanung BVWP 2015
Insgesamt liegt dem BVWP ein komplexer Gesamtshyablauf zu Grunde Die verschiedenen Bausteine des Erarbeitungsprozesses des BVWP 2015 muumlsshysen zeitlich miteinander verzahnt und teilweise
1
10
4
parallel entwickelt werden Mit der Grundkonzepshytion hat das BMVI zunaumlchst die Leitlinien fuumlr eine stringente Priorisierung im BVWP vorgelegt (Veroumlfshyfentlichung April 2014) Auch wurde die Bewershytungsmethodik in mehreren Forschungsprojekten modernisiert (Veroumlffentlichung im Maumlrz 2014) und eine neue Verkehrsprognose fuumlr das Jahr 2030 aufshygestellt (Vorstellung im Juni 2014) Damit sind die Konzept- und Prognosephase weitgehend abgeshyschlossen sind Die Bewertungsphase ist angelaushyfen Die Beteiligung von Verbaumlnden und Buumlrgern laumluft uumlber die Dauer des gesamten Prozesses bis zur Vorlage des Entwurfs des BVWP 2015 Der Prozess wird mit dem Kabinettbeschluss zum BVWP 2015 und der parlamentarischen Befassung im Zuge der Novellierung der Ausbaugesetze (Fernstraszligenausbaugesetz Bundesschienenwegeshyausbaugesetz) abgeschlossen
Erstellung des BVWP 2015 unter breiter Oumlffentlichkeitsbeteiligung
Im Juni 2012 wurde das Oumlffentlichkeitsbeteiligungsshykonzept vorgestellt Zum einen erfordern neue geshysetzliche Vorgaben wie die Strategische Umweltshypruumlfung (SUP) eine umfassende Oumlffentlichkeits shybeteiligung Zum anderen will das BMVI dem geshystiegenen oumlffentlichen Interesse an Infrastrukturplashynungen durch houmlhere Transparenz und Informa shytionsbereitstellung sowie eine fruumlhzeitige Beteilishy
gung Rechnung tragen Ziel ist es Befuumlrworter sowie Gegner fruumlhzeitig einzubinden und so auch ein gemeinsames Verstaumlndnis fuumlr die wichtigen Inshyfrastrukturinvestitionen der Zukunft und deren Ausshygestaltung zu entwickeln Nicht zuletzt kann die Einbindung von Fachoumlffentlichkeit Verbaumlnden und Buumlrgern zur qualitativen Verbesserung der Planunshygen beitragen Allerdings steht diese Oumlffentlichshykeitsbeteiligung im Rahmen der SUP am Ende des Prozesses und bezieht sich im engeren Sinne auf die Umweltaspekte Zu diesem Zeitpunkt naumlhert sich ein komplexes Prognose- und Bewertungsvershyfahren dem Abschluss weshalb grundsaumltzliche Aumlnshyderungen am Planentwurf nur noch mit unverhaumlltshynismaumlszligig hohem Aufwand umsetzbar sein werden
Aus diesem Grund setzt das Beteiligungskonzept fuumlr den BVWP 2015 deutlich fruumlher an (s Bild 1) Damit geht das BMVI uumlber die gesetzlichen Vorgaben der Beteiligung hinaus und schafft die Voraussetzungen fuumlr einen fairen und sachgerechten Austausch der beteiligten Akteure Wichtige Bausteine der Oumlffentshylichkeitsbeteiligung waren der Entwurf der Grundshykonzeption sowie der Bewertungsmethodik die Festlegung der Szenariopraumlmissen der Verkehrsproshygnose sowie die Vorstellung der Prognoseergebnisshyse und die Veroumlffentlichung der Anmeldungen der Projekte fuumlr die Bewertung Der naumlchste Schritt der Oumlffentlichkeitsbeteiligung wird die Veroumlffentlichung des Entwurfs des BVWP (inkl Umweltbericht) sein
Bild 1 Konzept zur Oumlffentlichkeitsbeteiligung
5
11
Investitionspolitische Herausforderungen
Der BVWP 2015 muss Antworten auf die aktuellen investitionspolitischen Herausforderungen geben Zu diesen gehoumlrt insbesondere die Unterfinanzieshyrung des vorangegangenen BVWP 2003 (s Bild 2) Die insgesamt ab 2013 noch offenen Ausgaben sind aufgrund von Baupreissteigerungen fehlenshydem Inflationsausgleich der Investitionsmittel Kos shytensteigerungen der Projekte durch Projektaumlndeshyrungen (z B geaumlnderte Vorschriften konkretisieshyrende Planungen) und der im Nachgang aufgeshynommenen Projekte (z B internationale Schienenshyprojekte) houmlher als der urspruumlngliche Ansatz des BVWP 2003
Eine weitere investitionspolitische Herausforderung ist der steigende Erhaltungsbedarf Aufgrund der Altersstruktur der Bruumlcken und des wachsenden Guumlterverkehrsaufkommens stehen in den naumlchsten Jahren bei vielen Bruumlcken umfangreiche Sanieshyrungsarbeiten bzw Ersatzbauten an Aktuelle Schaumltzungen gehen von einem Erhaltungsbedarf von ca 8 Mrd EuroJahr fuumlr alle drei Verkehrstraumlger aus Zum Vergleich Aktuell stehen insgesamt fuumlr Erhaltung und Aus-Neubau zusammen ca 12 Mrd EuroJahr zur Verfuumlgung Der prognostizierte Anshystieg des Guumlterverkehrs (+ 38 vom 2010 bis 2030 in tkm uumlber alle Verkehrstraumlger)1 stellt daruumlber hinaus eine Herausforderung fuumlr die deutschen Verkehrsnetze dar Die Engpassanalyse 20252
zeigt sowohl fuumlr das Straszligen- als auch Schienenshy
1 Siehe Ergebnisse der Verkehrsverflechtungsprognose 2030 (Schlussbericht 11 Juni 2014)
2 Fuumlr Details s BMVI Grundkonzeption fuumlr den Bundesvershykehrswegeplan 2015 2014 S 30-34
3 S BMVI (o Fuszlign 2) S 63 ff
netz viele quantitative Engpaumlsse Im Wasserstrashyszligennetz gibt es zwar wenig Uumlberlastungen dafuumlr aber qualitative Engpaumlsse im Sinne von fehlenden Abladetiefen die jedoch fuumlr eine effiziente Nutzung dieses Verkehrstraumlgers unabdingbar sind
6 Strikte Priorisierung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben
Als Antwort auf diese investitionspolitischen Hershyausforderungen benoumltigt der BVWP 2015 eine strikshyte Priorisierungsstrategie deren Leitlinien mit der Grundkonzeption vorgelegt wurden Dabei gilt dass alle Projekte die noch nicht im Bau sind auf den Pruumlfstand kommen um Handlungsspielraumlume zu ermoumlglichen dass Erhalt und Ersatz Vorrang vor Aus- und Neubau haben und dass eine bedarfsgeshyrechte transparente Priorisierung der Projekte unshyerlaumlsslich ist
Anhand von drei Priorisierungsschritten3 ist das Gesamtvolumen an voraussichtlich verfuumlgbaren Inshyvestitionsmitteln im Geltungszeitraum des BVWP 2015 effizient auf die einzelnen Verkehrsinfrastrukshyturbereiche zu verteilen
Zuerst wird das Investitionsvolumen fuumlr Erhaltung und Ersatz festgelegt Es leitet sich fuumlr Straszlige und Wasserstraszlige aus den entsprechenden Erhalshytungsbedarfsprognosen ab Fuumlr den Bereich Schieshyne erfolgt die Abschaumltzung entsprechend der Festshylegungen im Rahmen der Verhandlungen zur Leishystungs- und Finanzierungsvereinbarung fuumlr das Beshystandsnetz
Im zweiten Priorisierungsschritt werden fuumlr Aus-und Neubauvorhaben auf Grundlage der Projektbeshywertung unter Beruumlcksichtigung der verkehrspolitishyschen Ziele und strategischer Investitionsszenarien die Mittel auf die drei Verkehrstraumlger Straszlige Schie-
Bild 2 Geplante (Vordringlicher Bedarf) und tatsaumlchliche Ausgaben fuumlr den Aus- und Neubau (inkl Planungsreserve)
12
1
ne und Wasserstraszlige aufgeteilt Je nach Verkehrsshytraumlger liegen die Schwerpunkte der im BVWP entshyhaltenen Aus- und Neubaumaszlignahmen auf der sishygnifikanten Kapazitaumltserweiterung (insb Straszlige und Schiene) oder Qualitaumltsverbesserung (insb Wasserstraszlige)
Abschlieszligend werden im dritten Priorisierungsshyschritt die als bauwuumlrdig bewerteten Projektvorshyschlaumlge den Bedarfskategorien Vordringlicher Beshydarf Plus (VB+) Vordringlicher Bedarf (VB) und Weiterer Bedarf (WB) zugeordnet Im Vordergrund des VB+ steht die Engpassbeseitigung bei Hauptshyachsen und Knoten des Verkehrsnetzes So wird sichergestellt dass der Groszligteil der knappen Finanzmittel auf uumlberregional bedeutsame Projekte konzentriert und die unterschiedliche Dringlichkeit von Projekten innerhalb des BVWP-Realisierungsshyzeitraumes beruumlcksichtigt wird
IIl Die SUP ndash eine neue Anforderung fuumlr die Aufstellung des BVWP 2015
Seit 2005 besteht die Pflicht zur Durchfuumlhrung einer Strategischen Umweltpruumlfung (SUP) fuumlr Verkehrsshywegeplanungen auf Bundesebene Damit ist die Durchfuumlhrung einer SUP nach den Vorschriften des Gesetzes uumlber die Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung (UVPG) eine neue Anforderung im Aufstellungsvershyfahren zum BVWP 2015 Der allgemeine europashyrechtliche Rahmen zur Durchfuumlhrung einer SUP von Plaumlnen und Programmen wird durch die Richtshylinie 200142EG vom 27 Juni 2001 uumlber die Pruumlfung der Umweltauswirkungen bestimmter Plaumlne und Programme (SUP-RL) vorgegeben
Gegenstand der SUP
Inhalt der SUP ist die Ermittlung Beschreibung und Bewertung potenzieller erheblicher Umweltauswirshykungen der Durchfuumlhrung des betreffenden PlansProgramms Ziel ist es in einem fruumlhen Plashynungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen dass Umwelterwaumlgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von PlaumlnenProgramshymen angemessen Rechnung getragen wird Zur SUP gehoumlrt ein Umweltbericht in dem die Ergebshynisse der Umweltpruumlfung dokumentiert werden und dargestellt wird wie die die Umwelt betreffenden Belange beruumlcksichtigt wurden Fuumlr den BVWP
2015 bedeutet dies dass der Umweltbeitrag einen Teilbaustein der Projektbewertung darstellt Daraus werden die fuumlr die SUP maszliggeblichen Gesamt shyplanauswirkungen ermittelt
2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
In einem ersten Schritt (s Bild 3) wird das Projekt kontrolliert und eine Trassenplausibilitaumltspruumlfung zur Projektanmeldung durchgefuumlhrt4 Sie zielt auf eine moumlglichst realistische Abschaumltzung der Inves shytitionskosten aus Umweltsicht Daher wird gepruumlft ob das gemeldete Projekt in seiner Ausgestaltung (Trassenverlauf bautechnische Elemente wir Bruuml shycken Tunnel ggf Tierquerungshilfen Laumlrmschutz) realistisch ist Dafuumlr wird geschaut ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkonflikte vershymieden bzw minimiert wurden
Im zweiten Schritt wird eine Umweltpruumlfung-beshywertung der Einzelprojekte durchgefuumlhrt Gegenshystand ist die Ermittlung Beschreibung und Bewershytung der Umweltauswirkungen auf Projektebene Abschlieszligend wird eine Umweltpruumlfung des Geshysamtplans vorgenommen wobei die Umweltausshywirkungen auf der Gesamtplanebene ermittelt beshyschrieben und bewertet werden Die Umweltausshywirkungen der Einzelprojekte werden in den zugeshyhoumlrigen Projektdossiers dargestellt und im Projektshyinformationssystem veroumlffentlicht Der Umweltbeshyricht enthaumllt insb Aussagen zu den Gesamtplanshyauswirkungen
Bild 3 Vorgesehene Umweltpruumlfungsschritte
4 Bei Maszlignahmen an der Wasserstraszlige (nur Ausbau kein Neubau) entfaumlllt die Trassenplausibilisierung da keine Trasshysenalternativen vorhanden sind
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
Die Bundesanstalt fuumlr Straszligenwesenveroumlffentlicht ihre Arbeits- und Forschungs- ergebnisse in der Schriftenreihe Berichte derBundesanstalt fuumlr Straszligenwesen Die Reihebesteht aus folgenden Unterreihen
A - AllgemeinesB - Bruumlcken- und IngenieurbauF - FahrzeugtechnikM - Mensch und SicherheitS - StraszligenbauV - Verkehrstechnik
Es wird darauf hingewiesen dass die unterdem Namen der Verfasser veroumlffentlichtenBerichte nicht in jedem Fall die Ansicht desHerausgebers wiedergeben
Nachdruck und photomechanische Wiedergabeauch auszugsweise nur mit Genehmigungder Bundesanstalt fuumlr StraszligenwesenStabsstelle Presse und Oumlffentlichkeitsarbeit
Die Hefte der Schriftenreihe Berichte derBundesanstalt fuumlr Straszligenwesen koumlnnendirekt bei der Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 7 D-28195 BremenTelefon (04 21) 3 69 03 - 53 bezogen werden
Uumlber die Forschungsergebnisse und ihreVeroumlffentlichungen wird in der Regel in Kurzform imInformationsdienst Forschung kompakt berichtetDieser Dienst wird kostenlos angebotenInteressenten wenden sich bitte an dieBundesanstalt fuumlr StraszligenwesenStabsstelle Presse und Oumlffentlichkeitsarbeit
Ab dem Jahrgang 2003 stehen die Berichte der Bundesanstalt fuumlr Straszligenwesen (BASt) zum Teil als kostenfreier Download im elektronischen BASt-Archiv ELBA zur Verfuumlgung httpbastopushbz-nrwde
Impressum
HerausgeberBundesanstalt fuumlr StraszligenwesenBruumlderstraszlige 53 D-51427 Bergisch GladbachTelefon (0 22 04) 43 - 0Telefax (0 22 04) 43 - 674
RedaktionStabsstelle Presse und Oumlffentlichkeitsarbeit
Druck und VerlagFachverlag NW in der Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 7 D-28195 Bremen Telefon (04 21) 3 69 03 - 53Telefax (04 21) 3 69 03 - 48wwwschuenemann-verlagde
ISSN 0943-9323ISBN 978-3-95606-223-0
Bergisch Gladbach Februar 2016
3
Kurzfassung ndash Abstract
Straszligen im Gesamtsystem der Verkehrstraumlger
HORN stellt in ihrem Eingangsreferat den bdquoNeuen Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Vershykehrswegeplanungldquo vor Das zentrale Element des in der Regel auf 10 bis 15 Jahre angelegten Plans ist die aus europaumlischen Vorgaben abgeleitete Oumlffentlichkeitsbeteiligung Diese erfordert bei der Erstellung des Bundesverkehrswegeplans einen kontinuierlichen Kommunikationsprozess Zugleich betonte HORN die starke Unterfinanzierung des aktuellen Plans Der Erhaltung der vorhandenen Verkehrsinfrastruktur komme in den Bereichen Straszlige Schiene und Wasser der Vorrang vor Neushybauten zu
FEHLING plaumldiert in seinem Beitrag bdquoDie Straszlige im Kontext des oumlffentlichen Personennahverkehrsldquo fuumlr eine nahverkehrsfreundliche Planung und Gestalshytung des Straszligenraums Die Planungen verschieshydener Verkehrstraumlger und Planungsebenen muumlssshyten aufeinander aber auch mit straszligenverkehrsshyrechtlichen Anordnungen abgestimmt werden Die entsprechende Koordination sei allerdings verbesshyserungsbeduumlrftig Namentlich die Vernetzung der Nahverkehrsplanung mit anderen Planungsebenen muumlsse ausgebaut werden
KUGELE berichtet in seinem Beitrag bdquoSelbstfinanshyzierte Straszligenldquo fuumlr eine laumlngerfristige Verlaumlsslichkeit der Verkehrsfinanzierung Gegenwaumlrtig flieszlige nur etwa die Haumllfte der Abgaben aus dem Verkehr dem Gesamtverkehrssystem auch wieder zu Diese Mittel muumlssten gesteigert und laumlngerfristig fuumlr den Verkehr verfuumlgbar gemacht werden etwa durch laumlngerfristige Leistungs- und Finanzierungsvereinshybarungen oder durch Sondervermoumlgen
Der abschlieszligende Beitrag bdquoDas neue Vergabeshyrechtldquo von SIEGEL behandelt drei neue EU-Vergashyberichtlinien die am 17042014 in Kraft getreten und nun binnen zweier Jahre umzusetzen sind Nach dem neuen Recht koumlnnen kuumlnftig oumlkologische und soziale Kriterien verstaumlrkt eine Rolle bei der Vergabe von oumlffentlichen Auftraumlgen spielen Diese neuen Richtlinien vergroumlszligern indes die Nachweis-pflichten und den buumlrokratischen Aufwand Neben das Kriterium des bdquowirtschaftlich guumlnstigsten Angeshybotsldquo zaumlhlt zudem nunmehr auch das beste PreisshyLeistungs-Verhaumlltnis
Roads as part of the overall system of transport modes
In her opening presentation HORN introduces the ldquoNew Federal Transport Infrastructure Plan and the Strategic Environmental Assessment in the context of the Transportation Infrastructure Planningrdquo The central element of this Plan usually laid out for a period of 10 to 15 years is public participation as required by EU rules This participatory element requires a constant flow of information in the course of the development of the Federal Transport Infrastructure Plan At the same time HORNrsquos presentation emphasized the pronounced under shyfunding of the current Plan Before new construction priority is given to the maintenance of the existing road railway and waterway infrastructure
In his presentation entitled bdquoThe Road in the context of Local Public Transportldquo FEHLING calls for a public transport orientated planning and organization of the roadspace The planning in the field of different transport modes an on different planning levels should indeed be carried out in coordination and in agreement with prevailing transport regulations Existing coordination is however insufficient In particular the integration of local transport planning and other planning levels has to be improved
KUGLErsquos presentation bdquoSelf-financed Roadsldquo deals with the longer term reliability of transport financing At present only about half of expenses generated through the transport system are recuperated Financial means need to be increased and made available for transport over the longer term in particular via longer term financing agreements and special funds
The closing presentation bdquoNew Rules on Public Procurementldquo by SIEGEL considers three new EU rules on public procurement which went into effect on 17 April 2014 and which are to be implemented within two years In the future according to these new rules ecological and environmental concerns may play a more significant role in deciding on bids However the new rules lead to the increase of mandatory documentation and of the bureaucratic burden In addition the criterion of the ldquomost economically advantageous tenderrdquo will in the future be accompanied by the pricequality ratio
5
Inhalt
Vorwort Wolfgang Durner 7
Vortraumlge
Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung Catharina Horn-Saada 9
Die Straszlige im Kontext des OumlPNV Michael Fehling 16
Selbstfinanzierte Straszligen Wolfgang Kugele 27
Das neue Vergaberecht Thorsten Siegel 35
Programm des Forschungsseminars 41
Teilnehmerliste 42
7
Vorwort
Die Beitraumlge dieses Bandes dokumentieren die Vortraumlge des 60 Forschungsseminars des Arbeitsshykreises bdquoStraszligenrechtldquo das am 22 und 23 Sepshytember 2014 an der Universitaumlt Bonn stattfand Geshygenstand und Ablauf des Seminars wurden in dem Tagungsbericht von Prof Dr Bernhard Stuumler beshyreits eingehend dargestellt1
Der Titel dieses Forschungsseminars bdquoStraszligen im Gesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo deutet uumlber das reine Straszligenrecht hinaus Bereits im Rahmen des Forschungsseminars 2011 uumlber bdquoNetzplanung ndash Netzbildung ndash Netzbereinigungldquo wurde diskutiert wie das teilweise durch den Bund aber auch durch Laumlnder Kommunen und Gemeindeverbaumlnde geshyplante und unterhaltene Straszligensystem in seiner Gesamtheit ein konsistentes Verkehrsnetz bilden kann Fuumlr dieses Straszligensystem haben namentlich die Figuren der Planrechtfertigung und der Alternashytivenpruumlfung aber auch der Widmung und der Umshystufung fuumlr ein Mindestmaszlig an Systembildung geshysorgt Im Hinblick auf andere Verkehrstraumlger waren der Rechtsordnung solche Anforderungen traditioshynell weniger bekannt Als Planungsalternativen so heiszligt es etwa im Urteil zur Westumfahrung Halle bleibt jedes Alternativprojekt auszliger Betracht das bdquoauf ein anderes Projekt hinauslaumluft weil die vom Vorhabentraumlger in zulaumlssiger Weise verfolgten Ziele nicht mehr verwirklicht werden koumlnntenldquo2 Eine Straszligenplanung muss sich also grundsaumltzlich nicht darauf verweisen lassen der Bund koumlnne doch besser eine Eisenbahn errichten
Ein solcher Maszligstab entspricht vermutlich dem Maszlig an Rationalitaumlt das in einem konkreten Plan-verfahren und seiner gerichtlichen Uumlberpruumlfung noch realistisch erwartet werden kann Dennoch kann und konnte entsprechenden Einwaumlnden eine gewisse verkehrspolitische Berechtigung von jeher nicht abgesprochen werden Straszligen Schienen OumlPNV Wasserstraszligen und Flughaumlfen stehen alleshysamt nicht beziehungslos nebeneinander sondern befriedigen gemeinsam die Verkehrsbeduumlrfnisse der Gesellschaft Im Idealfall sollen die einzelnen Verkehrstraumlger sich damit ergaumlnzen und ein stimmishy
1 B STUumlER DVBl 2014 S 1510 ff 2 BVerwGE 120 1 (11) 128 1 (5) 3 BVerwG NVwZ 2003 1263 (1267) 4 BVerwG NVwZ 2014 714 Ls 4
ges Gesamtsystem bilden in dem die Mobilitaumlt der Gesellschaft gleichzeitig effektiv und nachhaltig sishychergestellt wird
Diese Vorstellung hat mittlerweile auch im geltenshyden Recht Niederschlag gefunden und ist auch laumlngst in der Rechtsprechung angekommen Schon 2003 bestaumltigte das Bundesverwaltungsgericht den Standort fuumlr die Erweiterung des Flughafens Stuttshygart mit der an sich naheliegenden Erwaumlgung dass er der bdquoeinzige innerhalb des Untersuchungs shyraumes sei an dem alle moumlglichen Verkehrstraumlger (Straszlige Schiene Flughafen) sbquooptimal kombiniertlsquo seienldquo3 Und in einem aktuellen Urteil vom 6 Noshyvember 2013 zur Nord-West-Umfahrung Hamburg erklaumlrt das Bundesverwaltungsgericht nunmehr eine Stadtautobahn sei bdquogegenuumlber einer Fernautoshybahn nicht ohne weiteres ein sbquoanderes Projektlsquo das bei der Alternativenpruumlfung nach Art 6 Absatz 4 Unterabsatz 1 FFH-RL bzw sect 34 Absatz 3 Nr 2 BNatSchG von vornherein auszliger Betracht bleiben darfldquo4
Grundsaumltzlicher als diese Akzentverschiebungen sind jedoch die foumlrmlichen gesetzgeberischen Neuerungen im Bundesrecht Der neue sect 19b UVPG uumlber die Strategische Umweltpruumlfung bei Verkehrswegeplanungen auf Bundesebene fordert in seinem Absatz 2 dass vernuumlnftige Alternativen insbesondere auch bdquoalternative Verkehrsnetze und alternative Verkehrstraumlger ermittelt beschrieben und bewertetldquo werden Das impliziert ebenjenen Vergleich etwa von Straszligen und Eisenbahnen der bei der Planfeststellung als nicht erforderlich angeshysehen wird Dieser neuen Strategischen Umweltshypruumlfung fuumlr den neuen Bundesverkehrswegeplan widmete sich der einleitende Vortrag von Frau Dr Catharina Horn aus dem Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur die kurzfristig fuumlr den verhinderten Ministerialrat Dr Gerhard Schulz einsprang
Die zweite Entwicklung findet sich im Recht der Raumordnung Nach sect 17 Abs 2 S 1 ROG n F kann der Bund kuumlnftig laumlnderuumlbergreifende Standshyortkonzepte fuumlr See- Binnen- und Flughaumlfen als Grundlage fuumlr die Bundesverkehrswegeplanung aufstellen Damit entscheidet der Bund der Sache nach welche See- Binnen- und Flughaumlfen der Laumlnshyder er kuumlnftig mit Bundesfernstraszligen und -eisenshybahnen erschlieszligen wird Herr Bernd Buthe vom Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung
8
stellte in seinem Vortrag uumlber bdquoLaumlnderuumlbergreifende Standortkonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitshylinien der Straszligenplanungldquo die aktuellen Planungen des Bundes vor leider konnte die Schriftfassung dieses Referats nicht rechtzeitig fertiggestellt wershyden Beide Referate dokumentierten Entwicklunshygen die darauf hinauslaufen auch juristisch ein bdquoGesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo zu schaffen in dem Straszligen kuumlnftig staumlrker in ihren Beziehungen zum Gesamtverkehr gesehen werden und sich auch insoweit legitimieren muumlssen
Dass eine solche integrierte Betrachtungsweise im kommunalen Bereich bereits seit laumlngerem bekannt ist zeigte anschlieszligend Prof Dr Michael Fehling aus Hamburg in seinem Vortrag bdquoDie Straszlige im Kontext des OumlPNVldquo Der Referent erlaumluterte dass jedoch auch auf kommunaler Ebene ein alle Vershykehrsarten umfassendes Gesamtkonzept zwar rechtlich moumlglich waumlre es jedoch bislang an einer hinreichenden Vernetzung fehlt Am darauffolgenshyden Dienstag stellte dann Herr Wolfgang Kugele vom ADAC in seinem Vortrag uumlber bdquoSelbstfinanshyzierte Straszligenldquo ein ganz anderes Modell vor mit dem die notwendige Koordination der Verkehrs shytraumlger dezentral uumlber die unsichtbare Hand des Marktes erfolgen koumlnnte indem der Verkehrs shytraumlger uumlber den Preis dem Bedarf folgt Und schlieszliglich berichtete in der bdquoaktuellen Stundeldquo Prof Dr Thorsten Siegel aus Berlin uumlber bdquoDas neue Vergaberechtldquo
Danksagung
Wie immer gilt der abschlieszligende Dank des Herausgebers einerseits den Referenten und Autoshyren die ihre Vortraumlge auf ehrenamtlicher Grundlage erstellt haben Dank schuldet der Arbeitskreis zudem den Mitarbeitern des Lehrstuhls fuumlr Oumlffent shyliches Recht insbesondere Frau Brigitte Floumlgel fuumlr die tatkraumlftige Organisation des Forschungsshyseminars sowie Herrn Nicolas Grundhewer fuumlr die Unterstuumltzung bei der Uumlberarbeitung der Manus shykripte
Bonn im August 2015
Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
9
Dr Catharina Horn-Saada Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Referat G 12 (Bundesverkehrswegeplanung)
Der neue Bundesverkehrsshywegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung
I Einleitung
Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrastruktur ist das Ruumlckgrat eines starken und dynamischen Wirtshyschaftsstandortes Deutschland sowie zentrale Vorshyaussetzung fuumlr Wachstum und Beschaumlftigung Inveshystitionen in diese Infrastruktur schaffen die Grundshylage fuumlr eine nachhaltige Mobilitaumlt von Menschen und Guumltern mit besserer Erreichbarkeit und houmlherer Lebensqualitaumlt Daher ist es eine wesentliche politishysche Aufgabe Verkehrsinvestitionen dorthin zu lenshyken wo sie den groumlszligten Nutzen fuumlr Buumlrgerinnen und Buumlrger sowie Wirtschaft versprechen
II Der Bundesverkehrswegeplan als wichtigstes Instrument der Verkehrswegeplanung
Fuumlr die Verkehrsinfrastrukturplanung in der Zustaumlnshydigkeit des Bundes ist der Bundesverkehrswege-plan (BVWP) das wichtigste Steuerungsinstrument Diese umfasst Bau und Erhaltung der Bundesvershykehrswege (Bundesschienenwege Bundeswassershystraszligen und Bundesfernstraszligen) fuumlr die die Bunshydesregierung nach dem Grundgesetz verantwortshylich ist Daruumlber hinaus ist der Bund zustaumlndig fuumlr die Anbindung von See- und Binnenhaumlfen Flug shyhaumlfen sowie Guumlterverkehrszentren an das Netz der Bundesverkehrswege auch wenn diese Anlagen selbst nicht zu den Bundesverkehrswegen gehoumlshyren
Gegenstand des Bundesverkehrswegeplans
Im Zuge der Aufstellung des BVWP wird nachgeshywiesen ob Neu- und Ausbauprojekte angesichts der prognostizierten Verkehrsmengen und anderer Rahmenbedingungen sinnvoll und notwendig sind Im Mittelpunkt steht die gesamtwirtschaftliche Beshywertung aller erwogenen Investitionsprojekte nach
gleicher Methodik Das Bewertungsverfahren des BVWP 2015 umfasst vier Module die NutzenshyKosten-Analyse die umwelt- und naturschutzfach shyliche Beurteilung die raumordnerische sowie die staumldtebauliche Beurteilung Die Ergebnisse dieser Bewertungsmodule sind Grundlage fuumlr die Dringshylichkeitseinstufung der im BVWP zu untersuchenshyden Projekte Ziel ist eine verkehrstraumlgeruumlbergreishyfende Priorisierung Im Ergebnis wird festgestellt welcher Bedarf an groszligraumlumig wirksamen und weshysentlich kapazitaumltssteigernden bzw qualitaumltsvershybessernden Investitionen in den naumlchsten fuumlnfzehn Jahren besteht
2 Umsetzung des BVWP
Der BVWP wird im Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) erarbeitet und von der Bundesregierung im Kabinett beschlossen Es handelt sich um ein Planungsinstrument mit dem der Rahmen der anstehenden Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur des Bundes abgesteckt wird Allerdings ist der BVWP weder Finanzierungsplan noch hat er Gesetzescharakter Auf Grundlage des BVWP werden aber die Entwuumlrfe der Bedarfsplaumlne fuumlr die Verkehrstraumlger Straszlige und Schiene erstellt die als Anlage der jeweiligen Ausbaugesetze vom Deutschen Bundestag verbindlich beschlossen werden Die Bedarfsplaumlne legen abschlieszligend fest welche Verkehrsinfrastrukturprojekte in welcher Dringlichkeit geplant und aus dem Bundeshaushalt finanziert werden sollen Fuumlr die Bundeswassershystraszligen existiert bisher kein Ausbaugesetz
Zur Umsetzung der Bedarfsplaumlne hat der Gesetzshygeber das BMVI beauftragt Fuumlnfjahresplaumlne aufzushystellen Dieser Auftrag wird seit 2006 in Form von verkehrstraumlgeruumlbergreifenden Investitionsrahmenshyplaumlnen erfuumlllt Diese umfassen neben den Bedarfsshyplanmaszlignahmen fuumlr die Bundesschienenwege und die Bundesfernstraszligen auch im BVWP enthaltene Bundeswasserstraszligenprojekte Auf dieser Basis ershyfolgen Fachplanungen bis zur Erlangung des Baushyrechts Parallel dazu stellt der Gesetzgeber mit dem jaumlhrlichen Bundeshaushalt Finanzmittel fuumlr den Bau zur Verfuumlgung
3 Zeitplanung BVWP 2015
Insgesamt liegt dem BVWP ein komplexer Gesamtshyablauf zu Grunde Die verschiedenen Bausteine des Erarbeitungsprozesses des BVWP 2015 muumlsshysen zeitlich miteinander verzahnt und teilweise
1
10
4
parallel entwickelt werden Mit der Grundkonzepshytion hat das BMVI zunaumlchst die Leitlinien fuumlr eine stringente Priorisierung im BVWP vorgelegt (Veroumlfshyfentlichung April 2014) Auch wurde die Bewershytungsmethodik in mehreren Forschungsprojekten modernisiert (Veroumlffentlichung im Maumlrz 2014) und eine neue Verkehrsprognose fuumlr das Jahr 2030 aufshygestellt (Vorstellung im Juni 2014) Damit sind die Konzept- und Prognosephase weitgehend abgeshyschlossen sind Die Bewertungsphase ist angelaushyfen Die Beteiligung von Verbaumlnden und Buumlrgern laumluft uumlber die Dauer des gesamten Prozesses bis zur Vorlage des Entwurfs des BVWP 2015 Der Prozess wird mit dem Kabinettbeschluss zum BVWP 2015 und der parlamentarischen Befassung im Zuge der Novellierung der Ausbaugesetze (Fernstraszligenausbaugesetz Bundesschienenwegeshyausbaugesetz) abgeschlossen
Erstellung des BVWP 2015 unter breiter Oumlffentlichkeitsbeteiligung
Im Juni 2012 wurde das Oumlffentlichkeitsbeteiligungsshykonzept vorgestellt Zum einen erfordern neue geshysetzliche Vorgaben wie die Strategische Umweltshypruumlfung (SUP) eine umfassende Oumlffentlichkeits shybeteiligung Zum anderen will das BMVI dem geshystiegenen oumlffentlichen Interesse an Infrastrukturplashynungen durch houmlhere Transparenz und Informa shytionsbereitstellung sowie eine fruumlhzeitige Beteilishy
gung Rechnung tragen Ziel ist es Befuumlrworter sowie Gegner fruumlhzeitig einzubinden und so auch ein gemeinsames Verstaumlndnis fuumlr die wichtigen Inshyfrastrukturinvestitionen der Zukunft und deren Ausshygestaltung zu entwickeln Nicht zuletzt kann die Einbindung von Fachoumlffentlichkeit Verbaumlnden und Buumlrgern zur qualitativen Verbesserung der Planunshygen beitragen Allerdings steht diese Oumlffentlichshykeitsbeteiligung im Rahmen der SUP am Ende des Prozesses und bezieht sich im engeren Sinne auf die Umweltaspekte Zu diesem Zeitpunkt naumlhert sich ein komplexes Prognose- und Bewertungsvershyfahren dem Abschluss weshalb grundsaumltzliche Aumlnshyderungen am Planentwurf nur noch mit unverhaumlltshynismaumlszligig hohem Aufwand umsetzbar sein werden
Aus diesem Grund setzt das Beteiligungskonzept fuumlr den BVWP 2015 deutlich fruumlher an (s Bild 1) Damit geht das BMVI uumlber die gesetzlichen Vorgaben der Beteiligung hinaus und schafft die Voraussetzungen fuumlr einen fairen und sachgerechten Austausch der beteiligten Akteure Wichtige Bausteine der Oumlffentshylichkeitsbeteiligung waren der Entwurf der Grundshykonzeption sowie der Bewertungsmethodik die Festlegung der Szenariopraumlmissen der Verkehrsproshygnose sowie die Vorstellung der Prognoseergebnisshyse und die Veroumlffentlichung der Anmeldungen der Projekte fuumlr die Bewertung Der naumlchste Schritt der Oumlffentlichkeitsbeteiligung wird die Veroumlffentlichung des Entwurfs des BVWP (inkl Umweltbericht) sein
Bild 1 Konzept zur Oumlffentlichkeitsbeteiligung
5
11
Investitionspolitische Herausforderungen
Der BVWP 2015 muss Antworten auf die aktuellen investitionspolitischen Herausforderungen geben Zu diesen gehoumlrt insbesondere die Unterfinanzieshyrung des vorangegangenen BVWP 2003 (s Bild 2) Die insgesamt ab 2013 noch offenen Ausgaben sind aufgrund von Baupreissteigerungen fehlenshydem Inflationsausgleich der Investitionsmittel Kos shytensteigerungen der Projekte durch Projektaumlndeshyrungen (z B geaumlnderte Vorschriften konkretisieshyrende Planungen) und der im Nachgang aufgeshynommenen Projekte (z B internationale Schienenshyprojekte) houmlher als der urspruumlngliche Ansatz des BVWP 2003
Eine weitere investitionspolitische Herausforderung ist der steigende Erhaltungsbedarf Aufgrund der Altersstruktur der Bruumlcken und des wachsenden Guumlterverkehrsaufkommens stehen in den naumlchsten Jahren bei vielen Bruumlcken umfangreiche Sanieshyrungsarbeiten bzw Ersatzbauten an Aktuelle Schaumltzungen gehen von einem Erhaltungsbedarf von ca 8 Mrd EuroJahr fuumlr alle drei Verkehrstraumlger aus Zum Vergleich Aktuell stehen insgesamt fuumlr Erhaltung und Aus-Neubau zusammen ca 12 Mrd EuroJahr zur Verfuumlgung Der prognostizierte Anshystieg des Guumlterverkehrs (+ 38 vom 2010 bis 2030 in tkm uumlber alle Verkehrstraumlger)1 stellt daruumlber hinaus eine Herausforderung fuumlr die deutschen Verkehrsnetze dar Die Engpassanalyse 20252
zeigt sowohl fuumlr das Straszligen- als auch Schienenshy
1 Siehe Ergebnisse der Verkehrsverflechtungsprognose 2030 (Schlussbericht 11 Juni 2014)
2 Fuumlr Details s BMVI Grundkonzeption fuumlr den Bundesvershykehrswegeplan 2015 2014 S 30-34
3 S BMVI (o Fuszlign 2) S 63 ff
netz viele quantitative Engpaumlsse Im Wasserstrashyszligennetz gibt es zwar wenig Uumlberlastungen dafuumlr aber qualitative Engpaumlsse im Sinne von fehlenden Abladetiefen die jedoch fuumlr eine effiziente Nutzung dieses Verkehrstraumlgers unabdingbar sind
6 Strikte Priorisierung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben
Als Antwort auf diese investitionspolitischen Hershyausforderungen benoumltigt der BVWP 2015 eine strikshyte Priorisierungsstrategie deren Leitlinien mit der Grundkonzeption vorgelegt wurden Dabei gilt dass alle Projekte die noch nicht im Bau sind auf den Pruumlfstand kommen um Handlungsspielraumlume zu ermoumlglichen dass Erhalt und Ersatz Vorrang vor Aus- und Neubau haben und dass eine bedarfsgeshyrechte transparente Priorisierung der Projekte unshyerlaumlsslich ist
Anhand von drei Priorisierungsschritten3 ist das Gesamtvolumen an voraussichtlich verfuumlgbaren Inshyvestitionsmitteln im Geltungszeitraum des BVWP 2015 effizient auf die einzelnen Verkehrsinfrastrukshyturbereiche zu verteilen
Zuerst wird das Investitionsvolumen fuumlr Erhaltung und Ersatz festgelegt Es leitet sich fuumlr Straszlige und Wasserstraszlige aus den entsprechenden Erhalshytungsbedarfsprognosen ab Fuumlr den Bereich Schieshyne erfolgt die Abschaumltzung entsprechend der Festshylegungen im Rahmen der Verhandlungen zur Leishystungs- und Finanzierungsvereinbarung fuumlr das Beshystandsnetz
Im zweiten Priorisierungsschritt werden fuumlr Aus-und Neubauvorhaben auf Grundlage der Projektbeshywertung unter Beruumlcksichtigung der verkehrspolitishyschen Ziele und strategischer Investitionsszenarien die Mittel auf die drei Verkehrstraumlger Straszlige Schie-
Bild 2 Geplante (Vordringlicher Bedarf) und tatsaumlchliche Ausgaben fuumlr den Aus- und Neubau (inkl Planungsreserve)
12
1
ne und Wasserstraszlige aufgeteilt Je nach Verkehrsshytraumlger liegen die Schwerpunkte der im BVWP entshyhaltenen Aus- und Neubaumaszlignahmen auf der sishygnifikanten Kapazitaumltserweiterung (insb Straszlige und Schiene) oder Qualitaumltsverbesserung (insb Wasserstraszlige)
Abschlieszligend werden im dritten Priorisierungsshyschritt die als bauwuumlrdig bewerteten Projektvorshyschlaumlge den Bedarfskategorien Vordringlicher Beshydarf Plus (VB+) Vordringlicher Bedarf (VB) und Weiterer Bedarf (WB) zugeordnet Im Vordergrund des VB+ steht die Engpassbeseitigung bei Hauptshyachsen und Knoten des Verkehrsnetzes So wird sichergestellt dass der Groszligteil der knappen Finanzmittel auf uumlberregional bedeutsame Projekte konzentriert und die unterschiedliche Dringlichkeit von Projekten innerhalb des BVWP-Realisierungsshyzeitraumes beruumlcksichtigt wird
IIl Die SUP ndash eine neue Anforderung fuumlr die Aufstellung des BVWP 2015
Seit 2005 besteht die Pflicht zur Durchfuumlhrung einer Strategischen Umweltpruumlfung (SUP) fuumlr Verkehrsshywegeplanungen auf Bundesebene Damit ist die Durchfuumlhrung einer SUP nach den Vorschriften des Gesetzes uumlber die Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung (UVPG) eine neue Anforderung im Aufstellungsvershyfahren zum BVWP 2015 Der allgemeine europashyrechtliche Rahmen zur Durchfuumlhrung einer SUP von Plaumlnen und Programmen wird durch die Richtshylinie 200142EG vom 27 Juni 2001 uumlber die Pruumlfung der Umweltauswirkungen bestimmter Plaumlne und Programme (SUP-RL) vorgegeben
Gegenstand der SUP
Inhalt der SUP ist die Ermittlung Beschreibung und Bewertung potenzieller erheblicher Umweltauswirshykungen der Durchfuumlhrung des betreffenden PlansProgramms Ziel ist es in einem fruumlhen Plashynungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen dass Umwelterwaumlgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von PlaumlnenProgramshymen angemessen Rechnung getragen wird Zur SUP gehoumlrt ein Umweltbericht in dem die Ergebshynisse der Umweltpruumlfung dokumentiert werden und dargestellt wird wie die die Umwelt betreffenden Belange beruumlcksichtigt wurden Fuumlr den BVWP
2015 bedeutet dies dass der Umweltbeitrag einen Teilbaustein der Projektbewertung darstellt Daraus werden die fuumlr die SUP maszliggeblichen Gesamt shyplanauswirkungen ermittelt
2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
In einem ersten Schritt (s Bild 3) wird das Projekt kontrolliert und eine Trassenplausibilitaumltspruumlfung zur Projektanmeldung durchgefuumlhrt4 Sie zielt auf eine moumlglichst realistische Abschaumltzung der Inves shytitionskosten aus Umweltsicht Daher wird gepruumlft ob das gemeldete Projekt in seiner Ausgestaltung (Trassenverlauf bautechnische Elemente wir Bruuml shycken Tunnel ggf Tierquerungshilfen Laumlrmschutz) realistisch ist Dafuumlr wird geschaut ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkonflikte vershymieden bzw minimiert wurden
Im zweiten Schritt wird eine Umweltpruumlfung-beshywertung der Einzelprojekte durchgefuumlhrt Gegenshystand ist die Ermittlung Beschreibung und Bewershytung der Umweltauswirkungen auf Projektebene Abschlieszligend wird eine Umweltpruumlfung des Geshysamtplans vorgenommen wobei die Umweltausshywirkungen auf der Gesamtplanebene ermittelt beshyschrieben und bewertet werden Die Umweltausshywirkungen der Einzelprojekte werden in den zugeshyhoumlrigen Projektdossiers dargestellt und im Projektshyinformationssystem veroumlffentlicht Der Umweltbeshyricht enthaumllt insb Aussagen zu den Gesamtplanshyauswirkungen
Bild 3 Vorgesehene Umweltpruumlfungsschritte
4 Bei Maszlignahmen an der Wasserstraszlige (nur Ausbau kein Neubau) entfaumlllt die Trassenplausibilisierung da keine Trasshysenalternativen vorhanden sind
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
3
Kurzfassung ndash Abstract
Straszligen im Gesamtsystem der Verkehrstraumlger
HORN stellt in ihrem Eingangsreferat den bdquoNeuen Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Vershykehrswegeplanungldquo vor Das zentrale Element des in der Regel auf 10 bis 15 Jahre angelegten Plans ist die aus europaumlischen Vorgaben abgeleitete Oumlffentlichkeitsbeteiligung Diese erfordert bei der Erstellung des Bundesverkehrswegeplans einen kontinuierlichen Kommunikationsprozess Zugleich betonte HORN die starke Unterfinanzierung des aktuellen Plans Der Erhaltung der vorhandenen Verkehrsinfrastruktur komme in den Bereichen Straszlige Schiene und Wasser der Vorrang vor Neushybauten zu
FEHLING plaumldiert in seinem Beitrag bdquoDie Straszlige im Kontext des oumlffentlichen Personennahverkehrsldquo fuumlr eine nahverkehrsfreundliche Planung und Gestalshytung des Straszligenraums Die Planungen verschieshydener Verkehrstraumlger und Planungsebenen muumlssshyten aufeinander aber auch mit straszligenverkehrsshyrechtlichen Anordnungen abgestimmt werden Die entsprechende Koordination sei allerdings verbesshyserungsbeduumlrftig Namentlich die Vernetzung der Nahverkehrsplanung mit anderen Planungsebenen muumlsse ausgebaut werden
KUGELE berichtet in seinem Beitrag bdquoSelbstfinanshyzierte Straszligenldquo fuumlr eine laumlngerfristige Verlaumlsslichkeit der Verkehrsfinanzierung Gegenwaumlrtig flieszlige nur etwa die Haumllfte der Abgaben aus dem Verkehr dem Gesamtverkehrssystem auch wieder zu Diese Mittel muumlssten gesteigert und laumlngerfristig fuumlr den Verkehr verfuumlgbar gemacht werden etwa durch laumlngerfristige Leistungs- und Finanzierungsvereinshybarungen oder durch Sondervermoumlgen
Der abschlieszligende Beitrag bdquoDas neue Vergabeshyrechtldquo von SIEGEL behandelt drei neue EU-Vergashyberichtlinien die am 17042014 in Kraft getreten und nun binnen zweier Jahre umzusetzen sind Nach dem neuen Recht koumlnnen kuumlnftig oumlkologische und soziale Kriterien verstaumlrkt eine Rolle bei der Vergabe von oumlffentlichen Auftraumlgen spielen Diese neuen Richtlinien vergroumlszligern indes die Nachweis-pflichten und den buumlrokratischen Aufwand Neben das Kriterium des bdquowirtschaftlich guumlnstigsten Angeshybotsldquo zaumlhlt zudem nunmehr auch das beste PreisshyLeistungs-Verhaumlltnis
Roads as part of the overall system of transport modes
In her opening presentation HORN introduces the ldquoNew Federal Transport Infrastructure Plan and the Strategic Environmental Assessment in the context of the Transportation Infrastructure Planningrdquo The central element of this Plan usually laid out for a period of 10 to 15 years is public participation as required by EU rules This participatory element requires a constant flow of information in the course of the development of the Federal Transport Infrastructure Plan At the same time HORNrsquos presentation emphasized the pronounced under shyfunding of the current Plan Before new construction priority is given to the maintenance of the existing road railway and waterway infrastructure
In his presentation entitled bdquoThe Road in the context of Local Public Transportldquo FEHLING calls for a public transport orientated planning and organization of the roadspace The planning in the field of different transport modes an on different planning levels should indeed be carried out in coordination and in agreement with prevailing transport regulations Existing coordination is however insufficient In particular the integration of local transport planning and other planning levels has to be improved
KUGLErsquos presentation bdquoSelf-financed Roadsldquo deals with the longer term reliability of transport financing At present only about half of expenses generated through the transport system are recuperated Financial means need to be increased and made available for transport over the longer term in particular via longer term financing agreements and special funds
The closing presentation bdquoNew Rules on Public Procurementldquo by SIEGEL considers three new EU rules on public procurement which went into effect on 17 April 2014 and which are to be implemented within two years In the future according to these new rules ecological and environmental concerns may play a more significant role in deciding on bids However the new rules lead to the increase of mandatory documentation and of the bureaucratic burden In addition the criterion of the ldquomost economically advantageous tenderrdquo will in the future be accompanied by the pricequality ratio
5
Inhalt
Vorwort Wolfgang Durner 7
Vortraumlge
Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung Catharina Horn-Saada 9
Die Straszlige im Kontext des OumlPNV Michael Fehling 16
Selbstfinanzierte Straszligen Wolfgang Kugele 27
Das neue Vergaberecht Thorsten Siegel 35
Programm des Forschungsseminars 41
Teilnehmerliste 42
7
Vorwort
Die Beitraumlge dieses Bandes dokumentieren die Vortraumlge des 60 Forschungsseminars des Arbeitsshykreises bdquoStraszligenrechtldquo das am 22 und 23 Sepshytember 2014 an der Universitaumlt Bonn stattfand Geshygenstand und Ablauf des Seminars wurden in dem Tagungsbericht von Prof Dr Bernhard Stuumler beshyreits eingehend dargestellt1
Der Titel dieses Forschungsseminars bdquoStraszligen im Gesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo deutet uumlber das reine Straszligenrecht hinaus Bereits im Rahmen des Forschungsseminars 2011 uumlber bdquoNetzplanung ndash Netzbildung ndash Netzbereinigungldquo wurde diskutiert wie das teilweise durch den Bund aber auch durch Laumlnder Kommunen und Gemeindeverbaumlnde geshyplante und unterhaltene Straszligensystem in seiner Gesamtheit ein konsistentes Verkehrsnetz bilden kann Fuumlr dieses Straszligensystem haben namentlich die Figuren der Planrechtfertigung und der Alternashytivenpruumlfung aber auch der Widmung und der Umshystufung fuumlr ein Mindestmaszlig an Systembildung geshysorgt Im Hinblick auf andere Verkehrstraumlger waren der Rechtsordnung solche Anforderungen traditioshynell weniger bekannt Als Planungsalternativen so heiszligt es etwa im Urteil zur Westumfahrung Halle bleibt jedes Alternativprojekt auszliger Betracht das bdquoauf ein anderes Projekt hinauslaumluft weil die vom Vorhabentraumlger in zulaumlssiger Weise verfolgten Ziele nicht mehr verwirklicht werden koumlnntenldquo2 Eine Straszligenplanung muss sich also grundsaumltzlich nicht darauf verweisen lassen der Bund koumlnne doch besser eine Eisenbahn errichten
Ein solcher Maszligstab entspricht vermutlich dem Maszlig an Rationalitaumlt das in einem konkreten Plan-verfahren und seiner gerichtlichen Uumlberpruumlfung noch realistisch erwartet werden kann Dennoch kann und konnte entsprechenden Einwaumlnden eine gewisse verkehrspolitische Berechtigung von jeher nicht abgesprochen werden Straszligen Schienen OumlPNV Wasserstraszligen und Flughaumlfen stehen alleshysamt nicht beziehungslos nebeneinander sondern befriedigen gemeinsam die Verkehrsbeduumlrfnisse der Gesellschaft Im Idealfall sollen die einzelnen Verkehrstraumlger sich damit ergaumlnzen und ein stimmishy
1 B STUumlER DVBl 2014 S 1510 ff 2 BVerwGE 120 1 (11) 128 1 (5) 3 BVerwG NVwZ 2003 1263 (1267) 4 BVerwG NVwZ 2014 714 Ls 4
ges Gesamtsystem bilden in dem die Mobilitaumlt der Gesellschaft gleichzeitig effektiv und nachhaltig sishychergestellt wird
Diese Vorstellung hat mittlerweile auch im geltenshyden Recht Niederschlag gefunden und ist auch laumlngst in der Rechtsprechung angekommen Schon 2003 bestaumltigte das Bundesverwaltungsgericht den Standort fuumlr die Erweiterung des Flughafens Stuttshygart mit der an sich naheliegenden Erwaumlgung dass er der bdquoeinzige innerhalb des Untersuchungs shyraumes sei an dem alle moumlglichen Verkehrstraumlger (Straszlige Schiene Flughafen) sbquooptimal kombiniertlsquo seienldquo3 Und in einem aktuellen Urteil vom 6 Noshyvember 2013 zur Nord-West-Umfahrung Hamburg erklaumlrt das Bundesverwaltungsgericht nunmehr eine Stadtautobahn sei bdquogegenuumlber einer Fernautoshybahn nicht ohne weiteres ein sbquoanderes Projektlsquo das bei der Alternativenpruumlfung nach Art 6 Absatz 4 Unterabsatz 1 FFH-RL bzw sect 34 Absatz 3 Nr 2 BNatSchG von vornherein auszliger Betracht bleiben darfldquo4
Grundsaumltzlicher als diese Akzentverschiebungen sind jedoch die foumlrmlichen gesetzgeberischen Neuerungen im Bundesrecht Der neue sect 19b UVPG uumlber die Strategische Umweltpruumlfung bei Verkehrswegeplanungen auf Bundesebene fordert in seinem Absatz 2 dass vernuumlnftige Alternativen insbesondere auch bdquoalternative Verkehrsnetze und alternative Verkehrstraumlger ermittelt beschrieben und bewertetldquo werden Das impliziert ebenjenen Vergleich etwa von Straszligen und Eisenbahnen der bei der Planfeststellung als nicht erforderlich angeshysehen wird Dieser neuen Strategischen Umweltshypruumlfung fuumlr den neuen Bundesverkehrswegeplan widmete sich der einleitende Vortrag von Frau Dr Catharina Horn aus dem Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur die kurzfristig fuumlr den verhinderten Ministerialrat Dr Gerhard Schulz einsprang
Die zweite Entwicklung findet sich im Recht der Raumordnung Nach sect 17 Abs 2 S 1 ROG n F kann der Bund kuumlnftig laumlnderuumlbergreifende Standshyortkonzepte fuumlr See- Binnen- und Flughaumlfen als Grundlage fuumlr die Bundesverkehrswegeplanung aufstellen Damit entscheidet der Bund der Sache nach welche See- Binnen- und Flughaumlfen der Laumlnshyder er kuumlnftig mit Bundesfernstraszligen und -eisenshybahnen erschlieszligen wird Herr Bernd Buthe vom Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung
8
stellte in seinem Vortrag uumlber bdquoLaumlnderuumlbergreifende Standortkonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitshylinien der Straszligenplanungldquo die aktuellen Planungen des Bundes vor leider konnte die Schriftfassung dieses Referats nicht rechtzeitig fertiggestellt wershyden Beide Referate dokumentierten Entwicklunshygen die darauf hinauslaufen auch juristisch ein bdquoGesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo zu schaffen in dem Straszligen kuumlnftig staumlrker in ihren Beziehungen zum Gesamtverkehr gesehen werden und sich auch insoweit legitimieren muumlssen
Dass eine solche integrierte Betrachtungsweise im kommunalen Bereich bereits seit laumlngerem bekannt ist zeigte anschlieszligend Prof Dr Michael Fehling aus Hamburg in seinem Vortrag bdquoDie Straszlige im Kontext des OumlPNVldquo Der Referent erlaumluterte dass jedoch auch auf kommunaler Ebene ein alle Vershykehrsarten umfassendes Gesamtkonzept zwar rechtlich moumlglich waumlre es jedoch bislang an einer hinreichenden Vernetzung fehlt Am darauffolgenshyden Dienstag stellte dann Herr Wolfgang Kugele vom ADAC in seinem Vortrag uumlber bdquoSelbstfinanshyzierte Straszligenldquo ein ganz anderes Modell vor mit dem die notwendige Koordination der Verkehrs shytraumlger dezentral uumlber die unsichtbare Hand des Marktes erfolgen koumlnnte indem der Verkehrs shytraumlger uumlber den Preis dem Bedarf folgt Und schlieszliglich berichtete in der bdquoaktuellen Stundeldquo Prof Dr Thorsten Siegel aus Berlin uumlber bdquoDas neue Vergaberechtldquo
Danksagung
Wie immer gilt der abschlieszligende Dank des Herausgebers einerseits den Referenten und Autoshyren die ihre Vortraumlge auf ehrenamtlicher Grundlage erstellt haben Dank schuldet der Arbeitskreis zudem den Mitarbeitern des Lehrstuhls fuumlr Oumlffent shyliches Recht insbesondere Frau Brigitte Floumlgel fuumlr die tatkraumlftige Organisation des Forschungsshyseminars sowie Herrn Nicolas Grundhewer fuumlr die Unterstuumltzung bei der Uumlberarbeitung der Manus shykripte
Bonn im August 2015
Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
9
Dr Catharina Horn-Saada Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Referat G 12 (Bundesverkehrswegeplanung)
Der neue Bundesverkehrsshywegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung
I Einleitung
Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrastruktur ist das Ruumlckgrat eines starken und dynamischen Wirtshyschaftsstandortes Deutschland sowie zentrale Vorshyaussetzung fuumlr Wachstum und Beschaumlftigung Inveshystitionen in diese Infrastruktur schaffen die Grundshylage fuumlr eine nachhaltige Mobilitaumlt von Menschen und Guumltern mit besserer Erreichbarkeit und houmlherer Lebensqualitaumlt Daher ist es eine wesentliche politishysche Aufgabe Verkehrsinvestitionen dorthin zu lenshyken wo sie den groumlszligten Nutzen fuumlr Buumlrgerinnen und Buumlrger sowie Wirtschaft versprechen
II Der Bundesverkehrswegeplan als wichtigstes Instrument der Verkehrswegeplanung
Fuumlr die Verkehrsinfrastrukturplanung in der Zustaumlnshydigkeit des Bundes ist der Bundesverkehrswege-plan (BVWP) das wichtigste Steuerungsinstrument Diese umfasst Bau und Erhaltung der Bundesvershykehrswege (Bundesschienenwege Bundeswassershystraszligen und Bundesfernstraszligen) fuumlr die die Bunshydesregierung nach dem Grundgesetz verantwortshylich ist Daruumlber hinaus ist der Bund zustaumlndig fuumlr die Anbindung von See- und Binnenhaumlfen Flug shyhaumlfen sowie Guumlterverkehrszentren an das Netz der Bundesverkehrswege auch wenn diese Anlagen selbst nicht zu den Bundesverkehrswegen gehoumlshyren
Gegenstand des Bundesverkehrswegeplans
Im Zuge der Aufstellung des BVWP wird nachgeshywiesen ob Neu- und Ausbauprojekte angesichts der prognostizierten Verkehrsmengen und anderer Rahmenbedingungen sinnvoll und notwendig sind Im Mittelpunkt steht die gesamtwirtschaftliche Beshywertung aller erwogenen Investitionsprojekte nach
gleicher Methodik Das Bewertungsverfahren des BVWP 2015 umfasst vier Module die NutzenshyKosten-Analyse die umwelt- und naturschutzfach shyliche Beurteilung die raumordnerische sowie die staumldtebauliche Beurteilung Die Ergebnisse dieser Bewertungsmodule sind Grundlage fuumlr die Dringshylichkeitseinstufung der im BVWP zu untersuchenshyden Projekte Ziel ist eine verkehrstraumlgeruumlbergreishyfende Priorisierung Im Ergebnis wird festgestellt welcher Bedarf an groszligraumlumig wirksamen und weshysentlich kapazitaumltssteigernden bzw qualitaumltsvershybessernden Investitionen in den naumlchsten fuumlnfzehn Jahren besteht
2 Umsetzung des BVWP
Der BVWP wird im Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) erarbeitet und von der Bundesregierung im Kabinett beschlossen Es handelt sich um ein Planungsinstrument mit dem der Rahmen der anstehenden Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur des Bundes abgesteckt wird Allerdings ist der BVWP weder Finanzierungsplan noch hat er Gesetzescharakter Auf Grundlage des BVWP werden aber die Entwuumlrfe der Bedarfsplaumlne fuumlr die Verkehrstraumlger Straszlige und Schiene erstellt die als Anlage der jeweiligen Ausbaugesetze vom Deutschen Bundestag verbindlich beschlossen werden Die Bedarfsplaumlne legen abschlieszligend fest welche Verkehrsinfrastrukturprojekte in welcher Dringlichkeit geplant und aus dem Bundeshaushalt finanziert werden sollen Fuumlr die Bundeswassershystraszligen existiert bisher kein Ausbaugesetz
Zur Umsetzung der Bedarfsplaumlne hat der Gesetzshygeber das BMVI beauftragt Fuumlnfjahresplaumlne aufzushystellen Dieser Auftrag wird seit 2006 in Form von verkehrstraumlgeruumlbergreifenden Investitionsrahmenshyplaumlnen erfuumlllt Diese umfassen neben den Bedarfsshyplanmaszlignahmen fuumlr die Bundesschienenwege und die Bundesfernstraszligen auch im BVWP enthaltene Bundeswasserstraszligenprojekte Auf dieser Basis ershyfolgen Fachplanungen bis zur Erlangung des Baushyrechts Parallel dazu stellt der Gesetzgeber mit dem jaumlhrlichen Bundeshaushalt Finanzmittel fuumlr den Bau zur Verfuumlgung
3 Zeitplanung BVWP 2015
Insgesamt liegt dem BVWP ein komplexer Gesamtshyablauf zu Grunde Die verschiedenen Bausteine des Erarbeitungsprozesses des BVWP 2015 muumlsshysen zeitlich miteinander verzahnt und teilweise
1
10
4
parallel entwickelt werden Mit der Grundkonzepshytion hat das BMVI zunaumlchst die Leitlinien fuumlr eine stringente Priorisierung im BVWP vorgelegt (Veroumlfshyfentlichung April 2014) Auch wurde die Bewershytungsmethodik in mehreren Forschungsprojekten modernisiert (Veroumlffentlichung im Maumlrz 2014) und eine neue Verkehrsprognose fuumlr das Jahr 2030 aufshygestellt (Vorstellung im Juni 2014) Damit sind die Konzept- und Prognosephase weitgehend abgeshyschlossen sind Die Bewertungsphase ist angelaushyfen Die Beteiligung von Verbaumlnden und Buumlrgern laumluft uumlber die Dauer des gesamten Prozesses bis zur Vorlage des Entwurfs des BVWP 2015 Der Prozess wird mit dem Kabinettbeschluss zum BVWP 2015 und der parlamentarischen Befassung im Zuge der Novellierung der Ausbaugesetze (Fernstraszligenausbaugesetz Bundesschienenwegeshyausbaugesetz) abgeschlossen
Erstellung des BVWP 2015 unter breiter Oumlffentlichkeitsbeteiligung
Im Juni 2012 wurde das Oumlffentlichkeitsbeteiligungsshykonzept vorgestellt Zum einen erfordern neue geshysetzliche Vorgaben wie die Strategische Umweltshypruumlfung (SUP) eine umfassende Oumlffentlichkeits shybeteiligung Zum anderen will das BMVI dem geshystiegenen oumlffentlichen Interesse an Infrastrukturplashynungen durch houmlhere Transparenz und Informa shytionsbereitstellung sowie eine fruumlhzeitige Beteilishy
gung Rechnung tragen Ziel ist es Befuumlrworter sowie Gegner fruumlhzeitig einzubinden und so auch ein gemeinsames Verstaumlndnis fuumlr die wichtigen Inshyfrastrukturinvestitionen der Zukunft und deren Ausshygestaltung zu entwickeln Nicht zuletzt kann die Einbindung von Fachoumlffentlichkeit Verbaumlnden und Buumlrgern zur qualitativen Verbesserung der Planunshygen beitragen Allerdings steht diese Oumlffentlichshykeitsbeteiligung im Rahmen der SUP am Ende des Prozesses und bezieht sich im engeren Sinne auf die Umweltaspekte Zu diesem Zeitpunkt naumlhert sich ein komplexes Prognose- und Bewertungsvershyfahren dem Abschluss weshalb grundsaumltzliche Aumlnshyderungen am Planentwurf nur noch mit unverhaumlltshynismaumlszligig hohem Aufwand umsetzbar sein werden
Aus diesem Grund setzt das Beteiligungskonzept fuumlr den BVWP 2015 deutlich fruumlher an (s Bild 1) Damit geht das BMVI uumlber die gesetzlichen Vorgaben der Beteiligung hinaus und schafft die Voraussetzungen fuumlr einen fairen und sachgerechten Austausch der beteiligten Akteure Wichtige Bausteine der Oumlffentshylichkeitsbeteiligung waren der Entwurf der Grundshykonzeption sowie der Bewertungsmethodik die Festlegung der Szenariopraumlmissen der Verkehrsproshygnose sowie die Vorstellung der Prognoseergebnisshyse und die Veroumlffentlichung der Anmeldungen der Projekte fuumlr die Bewertung Der naumlchste Schritt der Oumlffentlichkeitsbeteiligung wird die Veroumlffentlichung des Entwurfs des BVWP (inkl Umweltbericht) sein
Bild 1 Konzept zur Oumlffentlichkeitsbeteiligung
5
11
Investitionspolitische Herausforderungen
Der BVWP 2015 muss Antworten auf die aktuellen investitionspolitischen Herausforderungen geben Zu diesen gehoumlrt insbesondere die Unterfinanzieshyrung des vorangegangenen BVWP 2003 (s Bild 2) Die insgesamt ab 2013 noch offenen Ausgaben sind aufgrund von Baupreissteigerungen fehlenshydem Inflationsausgleich der Investitionsmittel Kos shytensteigerungen der Projekte durch Projektaumlndeshyrungen (z B geaumlnderte Vorschriften konkretisieshyrende Planungen) und der im Nachgang aufgeshynommenen Projekte (z B internationale Schienenshyprojekte) houmlher als der urspruumlngliche Ansatz des BVWP 2003
Eine weitere investitionspolitische Herausforderung ist der steigende Erhaltungsbedarf Aufgrund der Altersstruktur der Bruumlcken und des wachsenden Guumlterverkehrsaufkommens stehen in den naumlchsten Jahren bei vielen Bruumlcken umfangreiche Sanieshyrungsarbeiten bzw Ersatzbauten an Aktuelle Schaumltzungen gehen von einem Erhaltungsbedarf von ca 8 Mrd EuroJahr fuumlr alle drei Verkehrstraumlger aus Zum Vergleich Aktuell stehen insgesamt fuumlr Erhaltung und Aus-Neubau zusammen ca 12 Mrd EuroJahr zur Verfuumlgung Der prognostizierte Anshystieg des Guumlterverkehrs (+ 38 vom 2010 bis 2030 in tkm uumlber alle Verkehrstraumlger)1 stellt daruumlber hinaus eine Herausforderung fuumlr die deutschen Verkehrsnetze dar Die Engpassanalyse 20252
zeigt sowohl fuumlr das Straszligen- als auch Schienenshy
1 Siehe Ergebnisse der Verkehrsverflechtungsprognose 2030 (Schlussbericht 11 Juni 2014)
2 Fuumlr Details s BMVI Grundkonzeption fuumlr den Bundesvershykehrswegeplan 2015 2014 S 30-34
3 S BMVI (o Fuszlign 2) S 63 ff
netz viele quantitative Engpaumlsse Im Wasserstrashyszligennetz gibt es zwar wenig Uumlberlastungen dafuumlr aber qualitative Engpaumlsse im Sinne von fehlenden Abladetiefen die jedoch fuumlr eine effiziente Nutzung dieses Verkehrstraumlgers unabdingbar sind
6 Strikte Priorisierung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben
Als Antwort auf diese investitionspolitischen Hershyausforderungen benoumltigt der BVWP 2015 eine strikshyte Priorisierungsstrategie deren Leitlinien mit der Grundkonzeption vorgelegt wurden Dabei gilt dass alle Projekte die noch nicht im Bau sind auf den Pruumlfstand kommen um Handlungsspielraumlume zu ermoumlglichen dass Erhalt und Ersatz Vorrang vor Aus- und Neubau haben und dass eine bedarfsgeshyrechte transparente Priorisierung der Projekte unshyerlaumlsslich ist
Anhand von drei Priorisierungsschritten3 ist das Gesamtvolumen an voraussichtlich verfuumlgbaren Inshyvestitionsmitteln im Geltungszeitraum des BVWP 2015 effizient auf die einzelnen Verkehrsinfrastrukshyturbereiche zu verteilen
Zuerst wird das Investitionsvolumen fuumlr Erhaltung und Ersatz festgelegt Es leitet sich fuumlr Straszlige und Wasserstraszlige aus den entsprechenden Erhalshytungsbedarfsprognosen ab Fuumlr den Bereich Schieshyne erfolgt die Abschaumltzung entsprechend der Festshylegungen im Rahmen der Verhandlungen zur Leishystungs- und Finanzierungsvereinbarung fuumlr das Beshystandsnetz
Im zweiten Priorisierungsschritt werden fuumlr Aus-und Neubauvorhaben auf Grundlage der Projektbeshywertung unter Beruumlcksichtigung der verkehrspolitishyschen Ziele und strategischer Investitionsszenarien die Mittel auf die drei Verkehrstraumlger Straszlige Schie-
Bild 2 Geplante (Vordringlicher Bedarf) und tatsaumlchliche Ausgaben fuumlr den Aus- und Neubau (inkl Planungsreserve)
12
1
ne und Wasserstraszlige aufgeteilt Je nach Verkehrsshytraumlger liegen die Schwerpunkte der im BVWP entshyhaltenen Aus- und Neubaumaszlignahmen auf der sishygnifikanten Kapazitaumltserweiterung (insb Straszlige und Schiene) oder Qualitaumltsverbesserung (insb Wasserstraszlige)
Abschlieszligend werden im dritten Priorisierungsshyschritt die als bauwuumlrdig bewerteten Projektvorshyschlaumlge den Bedarfskategorien Vordringlicher Beshydarf Plus (VB+) Vordringlicher Bedarf (VB) und Weiterer Bedarf (WB) zugeordnet Im Vordergrund des VB+ steht die Engpassbeseitigung bei Hauptshyachsen und Knoten des Verkehrsnetzes So wird sichergestellt dass der Groszligteil der knappen Finanzmittel auf uumlberregional bedeutsame Projekte konzentriert und die unterschiedliche Dringlichkeit von Projekten innerhalb des BVWP-Realisierungsshyzeitraumes beruumlcksichtigt wird
IIl Die SUP ndash eine neue Anforderung fuumlr die Aufstellung des BVWP 2015
Seit 2005 besteht die Pflicht zur Durchfuumlhrung einer Strategischen Umweltpruumlfung (SUP) fuumlr Verkehrsshywegeplanungen auf Bundesebene Damit ist die Durchfuumlhrung einer SUP nach den Vorschriften des Gesetzes uumlber die Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung (UVPG) eine neue Anforderung im Aufstellungsvershyfahren zum BVWP 2015 Der allgemeine europashyrechtliche Rahmen zur Durchfuumlhrung einer SUP von Plaumlnen und Programmen wird durch die Richtshylinie 200142EG vom 27 Juni 2001 uumlber die Pruumlfung der Umweltauswirkungen bestimmter Plaumlne und Programme (SUP-RL) vorgegeben
Gegenstand der SUP
Inhalt der SUP ist die Ermittlung Beschreibung und Bewertung potenzieller erheblicher Umweltauswirshykungen der Durchfuumlhrung des betreffenden PlansProgramms Ziel ist es in einem fruumlhen Plashynungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen dass Umwelterwaumlgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von PlaumlnenProgramshymen angemessen Rechnung getragen wird Zur SUP gehoumlrt ein Umweltbericht in dem die Ergebshynisse der Umweltpruumlfung dokumentiert werden und dargestellt wird wie die die Umwelt betreffenden Belange beruumlcksichtigt wurden Fuumlr den BVWP
2015 bedeutet dies dass der Umweltbeitrag einen Teilbaustein der Projektbewertung darstellt Daraus werden die fuumlr die SUP maszliggeblichen Gesamt shyplanauswirkungen ermittelt
2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
In einem ersten Schritt (s Bild 3) wird das Projekt kontrolliert und eine Trassenplausibilitaumltspruumlfung zur Projektanmeldung durchgefuumlhrt4 Sie zielt auf eine moumlglichst realistische Abschaumltzung der Inves shytitionskosten aus Umweltsicht Daher wird gepruumlft ob das gemeldete Projekt in seiner Ausgestaltung (Trassenverlauf bautechnische Elemente wir Bruuml shycken Tunnel ggf Tierquerungshilfen Laumlrmschutz) realistisch ist Dafuumlr wird geschaut ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkonflikte vershymieden bzw minimiert wurden
Im zweiten Schritt wird eine Umweltpruumlfung-beshywertung der Einzelprojekte durchgefuumlhrt Gegenshystand ist die Ermittlung Beschreibung und Bewershytung der Umweltauswirkungen auf Projektebene Abschlieszligend wird eine Umweltpruumlfung des Geshysamtplans vorgenommen wobei die Umweltausshywirkungen auf der Gesamtplanebene ermittelt beshyschrieben und bewertet werden Die Umweltausshywirkungen der Einzelprojekte werden in den zugeshyhoumlrigen Projektdossiers dargestellt und im Projektshyinformationssystem veroumlffentlicht Der Umweltbeshyricht enthaumllt insb Aussagen zu den Gesamtplanshyauswirkungen
Bild 3 Vorgesehene Umweltpruumlfungsschritte
4 Bei Maszlignahmen an der Wasserstraszlige (nur Ausbau kein Neubau) entfaumlllt die Trassenplausibilisierung da keine Trasshysenalternativen vorhanden sind
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
5
Inhalt
Vorwort Wolfgang Durner 7
Vortraumlge
Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung Catharina Horn-Saada 9
Die Straszlige im Kontext des OumlPNV Michael Fehling 16
Selbstfinanzierte Straszligen Wolfgang Kugele 27
Das neue Vergaberecht Thorsten Siegel 35
Programm des Forschungsseminars 41
Teilnehmerliste 42
7
Vorwort
Die Beitraumlge dieses Bandes dokumentieren die Vortraumlge des 60 Forschungsseminars des Arbeitsshykreises bdquoStraszligenrechtldquo das am 22 und 23 Sepshytember 2014 an der Universitaumlt Bonn stattfand Geshygenstand und Ablauf des Seminars wurden in dem Tagungsbericht von Prof Dr Bernhard Stuumler beshyreits eingehend dargestellt1
Der Titel dieses Forschungsseminars bdquoStraszligen im Gesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo deutet uumlber das reine Straszligenrecht hinaus Bereits im Rahmen des Forschungsseminars 2011 uumlber bdquoNetzplanung ndash Netzbildung ndash Netzbereinigungldquo wurde diskutiert wie das teilweise durch den Bund aber auch durch Laumlnder Kommunen und Gemeindeverbaumlnde geshyplante und unterhaltene Straszligensystem in seiner Gesamtheit ein konsistentes Verkehrsnetz bilden kann Fuumlr dieses Straszligensystem haben namentlich die Figuren der Planrechtfertigung und der Alternashytivenpruumlfung aber auch der Widmung und der Umshystufung fuumlr ein Mindestmaszlig an Systembildung geshysorgt Im Hinblick auf andere Verkehrstraumlger waren der Rechtsordnung solche Anforderungen traditioshynell weniger bekannt Als Planungsalternativen so heiszligt es etwa im Urteil zur Westumfahrung Halle bleibt jedes Alternativprojekt auszliger Betracht das bdquoauf ein anderes Projekt hinauslaumluft weil die vom Vorhabentraumlger in zulaumlssiger Weise verfolgten Ziele nicht mehr verwirklicht werden koumlnntenldquo2 Eine Straszligenplanung muss sich also grundsaumltzlich nicht darauf verweisen lassen der Bund koumlnne doch besser eine Eisenbahn errichten
Ein solcher Maszligstab entspricht vermutlich dem Maszlig an Rationalitaumlt das in einem konkreten Plan-verfahren und seiner gerichtlichen Uumlberpruumlfung noch realistisch erwartet werden kann Dennoch kann und konnte entsprechenden Einwaumlnden eine gewisse verkehrspolitische Berechtigung von jeher nicht abgesprochen werden Straszligen Schienen OumlPNV Wasserstraszligen und Flughaumlfen stehen alleshysamt nicht beziehungslos nebeneinander sondern befriedigen gemeinsam die Verkehrsbeduumlrfnisse der Gesellschaft Im Idealfall sollen die einzelnen Verkehrstraumlger sich damit ergaumlnzen und ein stimmishy
1 B STUumlER DVBl 2014 S 1510 ff 2 BVerwGE 120 1 (11) 128 1 (5) 3 BVerwG NVwZ 2003 1263 (1267) 4 BVerwG NVwZ 2014 714 Ls 4
ges Gesamtsystem bilden in dem die Mobilitaumlt der Gesellschaft gleichzeitig effektiv und nachhaltig sishychergestellt wird
Diese Vorstellung hat mittlerweile auch im geltenshyden Recht Niederschlag gefunden und ist auch laumlngst in der Rechtsprechung angekommen Schon 2003 bestaumltigte das Bundesverwaltungsgericht den Standort fuumlr die Erweiterung des Flughafens Stuttshygart mit der an sich naheliegenden Erwaumlgung dass er der bdquoeinzige innerhalb des Untersuchungs shyraumes sei an dem alle moumlglichen Verkehrstraumlger (Straszlige Schiene Flughafen) sbquooptimal kombiniertlsquo seienldquo3 Und in einem aktuellen Urteil vom 6 Noshyvember 2013 zur Nord-West-Umfahrung Hamburg erklaumlrt das Bundesverwaltungsgericht nunmehr eine Stadtautobahn sei bdquogegenuumlber einer Fernautoshybahn nicht ohne weiteres ein sbquoanderes Projektlsquo das bei der Alternativenpruumlfung nach Art 6 Absatz 4 Unterabsatz 1 FFH-RL bzw sect 34 Absatz 3 Nr 2 BNatSchG von vornherein auszliger Betracht bleiben darfldquo4
Grundsaumltzlicher als diese Akzentverschiebungen sind jedoch die foumlrmlichen gesetzgeberischen Neuerungen im Bundesrecht Der neue sect 19b UVPG uumlber die Strategische Umweltpruumlfung bei Verkehrswegeplanungen auf Bundesebene fordert in seinem Absatz 2 dass vernuumlnftige Alternativen insbesondere auch bdquoalternative Verkehrsnetze und alternative Verkehrstraumlger ermittelt beschrieben und bewertetldquo werden Das impliziert ebenjenen Vergleich etwa von Straszligen und Eisenbahnen der bei der Planfeststellung als nicht erforderlich angeshysehen wird Dieser neuen Strategischen Umweltshypruumlfung fuumlr den neuen Bundesverkehrswegeplan widmete sich der einleitende Vortrag von Frau Dr Catharina Horn aus dem Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur die kurzfristig fuumlr den verhinderten Ministerialrat Dr Gerhard Schulz einsprang
Die zweite Entwicklung findet sich im Recht der Raumordnung Nach sect 17 Abs 2 S 1 ROG n F kann der Bund kuumlnftig laumlnderuumlbergreifende Standshyortkonzepte fuumlr See- Binnen- und Flughaumlfen als Grundlage fuumlr die Bundesverkehrswegeplanung aufstellen Damit entscheidet der Bund der Sache nach welche See- Binnen- und Flughaumlfen der Laumlnshyder er kuumlnftig mit Bundesfernstraszligen und -eisenshybahnen erschlieszligen wird Herr Bernd Buthe vom Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung
8
stellte in seinem Vortrag uumlber bdquoLaumlnderuumlbergreifende Standortkonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitshylinien der Straszligenplanungldquo die aktuellen Planungen des Bundes vor leider konnte die Schriftfassung dieses Referats nicht rechtzeitig fertiggestellt wershyden Beide Referate dokumentierten Entwicklunshygen die darauf hinauslaufen auch juristisch ein bdquoGesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo zu schaffen in dem Straszligen kuumlnftig staumlrker in ihren Beziehungen zum Gesamtverkehr gesehen werden und sich auch insoweit legitimieren muumlssen
Dass eine solche integrierte Betrachtungsweise im kommunalen Bereich bereits seit laumlngerem bekannt ist zeigte anschlieszligend Prof Dr Michael Fehling aus Hamburg in seinem Vortrag bdquoDie Straszlige im Kontext des OumlPNVldquo Der Referent erlaumluterte dass jedoch auch auf kommunaler Ebene ein alle Vershykehrsarten umfassendes Gesamtkonzept zwar rechtlich moumlglich waumlre es jedoch bislang an einer hinreichenden Vernetzung fehlt Am darauffolgenshyden Dienstag stellte dann Herr Wolfgang Kugele vom ADAC in seinem Vortrag uumlber bdquoSelbstfinanshyzierte Straszligenldquo ein ganz anderes Modell vor mit dem die notwendige Koordination der Verkehrs shytraumlger dezentral uumlber die unsichtbare Hand des Marktes erfolgen koumlnnte indem der Verkehrs shytraumlger uumlber den Preis dem Bedarf folgt Und schlieszliglich berichtete in der bdquoaktuellen Stundeldquo Prof Dr Thorsten Siegel aus Berlin uumlber bdquoDas neue Vergaberechtldquo
Danksagung
Wie immer gilt der abschlieszligende Dank des Herausgebers einerseits den Referenten und Autoshyren die ihre Vortraumlge auf ehrenamtlicher Grundlage erstellt haben Dank schuldet der Arbeitskreis zudem den Mitarbeitern des Lehrstuhls fuumlr Oumlffent shyliches Recht insbesondere Frau Brigitte Floumlgel fuumlr die tatkraumlftige Organisation des Forschungsshyseminars sowie Herrn Nicolas Grundhewer fuumlr die Unterstuumltzung bei der Uumlberarbeitung der Manus shykripte
Bonn im August 2015
Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
9
Dr Catharina Horn-Saada Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Referat G 12 (Bundesverkehrswegeplanung)
Der neue Bundesverkehrsshywegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung
I Einleitung
Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrastruktur ist das Ruumlckgrat eines starken und dynamischen Wirtshyschaftsstandortes Deutschland sowie zentrale Vorshyaussetzung fuumlr Wachstum und Beschaumlftigung Inveshystitionen in diese Infrastruktur schaffen die Grundshylage fuumlr eine nachhaltige Mobilitaumlt von Menschen und Guumltern mit besserer Erreichbarkeit und houmlherer Lebensqualitaumlt Daher ist es eine wesentliche politishysche Aufgabe Verkehrsinvestitionen dorthin zu lenshyken wo sie den groumlszligten Nutzen fuumlr Buumlrgerinnen und Buumlrger sowie Wirtschaft versprechen
II Der Bundesverkehrswegeplan als wichtigstes Instrument der Verkehrswegeplanung
Fuumlr die Verkehrsinfrastrukturplanung in der Zustaumlnshydigkeit des Bundes ist der Bundesverkehrswege-plan (BVWP) das wichtigste Steuerungsinstrument Diese umfasst Bau und Erhaltung der Bundesvershykehrswege (Bundesschienenwege Bundeswassershystraszligen und Bundesfernstraszligen) fuumlr die die Bunshydesregierung nach dem Grundgesetz verantwortshylich ist Daruumlber hinaus ist der Bund zustaumlndig fuumlr die Anbindung von See- und Binnenhaumlfen Flug shyhaumlfen sowie Guumlterverkehrszentren an das Netz der Bundesverkehrswege auch wenn diese Anlagen selbst nicht zu den Bundesverkehrswegen gehoumlshyren
Gegenstand des Bundesverkehrswegeplans
Im Zuge der Aufstellung des BVWP wird nachgeshywiesen ob Neu- und Ausbauprojekte angesichts der prognostizierten Verkehrsmengen und anderer Rahmenbedingungen sinnvoll und notwendig sind Im Mittelpunkt steht die gesamtwirtschaftliche Beshywertung aller erwogenen Investitionsprojekte nach
gleicher Methodik Das Bewertungsverfahren des BVWP 2015 umfasst vier Module die NutzenshyKosten-Analyse die umwelt- und naturschutzfach shyliche Beurteilung die raumordnerische sowie die staumldtebauliche Beurteilung Die Ergebnisse dieser Bewertungsmodule sind Grundlage fuumlr die Dringshylichkeitseinstufung der im BVWP zu untersuchenshyden Projekte Ziel ist eine verkehrstraumlgeruumlbergreishyfende Priorisierung Im Ergebnis wird festgestellt welcher Bedarf an groszligraumlumig wirksamen und weshysentlich kapazitaumltssteigernden bzw qualitaumltsvershybessernden Investitionen in den naumlchsten fuumlnfzehn Jahren besteht
2 Umsetzung des BVWP
Der BVWP wird im Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) erarbeitet und von der Bundesregierung im Kabinett beschlossen Es handelt sich um ein Planungsinstrument mit dem der Rahmen der anstehenden Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur des Bundes abgesteckt wird Allerdings ist der BVWP weder Finanzierungsplan noch hat er Gesetzescharakter Auf Grundlage des BVWP werden aber die Entwuumlrfe der Bedarfsplaumlne fuumlr die Verkehrstraumlger Straszlige und Schiene erstellt die als Anlage der jeweiligen Ausbaugesetze vom Deutschen Bundestag verbindlich beschlossen werden Die Bedarfsplaumlne legen abschlieszligend fest welche Verkehrsinfrastrukturprojekte in welcher Dringlichkeit geplant und aus dem Bundeshaushalt finanziert werden sollen Fuumlr die Bundeswassershystraszligen existiert bisher kein Ausbaugesetz
Zur Umsetzung der Bedarfsplaumlne hat der Gesetzshygeber das BMVI beauftragt Fuumlnfjahresplaumlne aufzushystellen Dieser Auftrag wird seit 2006 in Form von verkehrstraumlgeruumlbergreifenden Investitionsrahmenshyplaumlnen erfuumlllt Diese umfassen neben den Bedarfsshyplanmaszlignahmen fuumlr die Bundesschienenwege und die Bundesfernstraszligen auch im BVWP enthaltene Bundeswasserstraszligenprojekte Auf dieser Basis ershyfolgen Fachplanungen bis zur Erlangung des Baushyrechts Parallel dazu stellt der Gesetzgeber mit dem jaumlhrlichen Bundeshaushalt Finanzmittel fuumlr den Bau zur Verfuumlgung
3 Zeitplanung BVWP 2015
Insgesamt liegt dem BVWP ein komplexer Gesamtshyablauf zu Grunde Die verschiedenen Bausteine des Erarbeitungsprozesses des BVWP 2015 muumlsshysen zeitlich miteinander verzahnt und teilweise
1
10
4
parallel entwickelt werden Mit der Grundkonzepshytion hat das BMVI zunaumlchst die Leitlinien fuumlr eine stringente Priorisierung im BVWP vorgelegt (Veroumlfshyfentlichung April 2014) Auch wurde die Bewershytungsmethodik in mehreren Forschungsprojekten modernisiert (Veroumlffentlichung im Maumlrz 2014) und eine neue Verkehrsprognose fuumlr das Jahr 2030 aufshygestellt (Vorstellung im Juni 2014) Damit sind die Konzept- und Prognosephase weitgehend abgeshyschlossen sind Die Bewertungsphase ist angelaushyfen Die Beteiligung von Verbaumlnden und Buumlrgern laumluft uumlber die Dauer des gesamten Prozesses bis zur Vorlage des Entwurfs des BVWP 2015 Der Prozess wird mit dem Kabinettbeschluss zum BVWP 2015 und der parlamentarischen Befassung im Zuge der Novellierung der Ausbaugesetze (Fernstraszligenausbaugesetz Bundesschienenwegeshyausbaugesetz) abgeschlossen
Erstellung des BVWP 2015 unter breiter Oumlffentlichkeitsbeteiligung
Im Juni 2012 wurde das Oumlffentlichkeitsbeteiligungsshykonzept vorgestellt Zum einen erfordern neue geshysetzliche Vorgaben wie die Strategische Umweltshypruumlfung (SUP) eine umfassende Oumlffentlichkeits shybeteiligung Zum anderen will das BMVI dem geshystiegenen oumlffentlichen Interesse an Infrastrukturplashynungen durch houmlhere Transparenz und Informa shytionsbereitstellung sowie eine fruumlhzeitige Beteilishy
gung Rechnung tragen Ziel ist es Befuumlrworter sowie Gegner fruumlhzeitig einzubinden und so auch ein gemeinsames Verstaumlndnis fuumlr die wichtigen Inshyfrastrukturinvestitionen der Zukunft und deren Ausshygestaltung zu entwickeln Nicht zuletzt kann die Einbindung von Fachoumlffentlichkeit Verbaumlnden und Buumlrgern zur qualitativen Verbesserung der Planunshygen beitragen Allerdings steht diese Oumlffentlichshykeitsbeteiligung im Rahmen der SUP am Ende des Prozesses und bezieht sich im engeren Sinne auf die Umweltaspekte Zu diesem Zeitpunkt naumlhert sich ein komplexes Prognose- und Bewertungsvershyfahren dem Abschluss weshalb grundsaumltzliche Aumlnshyderungen am Planentwurf nur noch mit unverhaumlltshynismaumlszligig hohem Aufwand umsetzbar sein werden
Aus diesem Grund setzt das Beteiligungskonzept fuumlr den BVWP 2015 deutlich fruumlher an (s Bild 1) Damit geht das BMVI uumlber die gesetzlichen Vorgaben der Beteiligung hinaus und schafft die Voraussetzungen fuumlr einen fairen und sachgerechten Austausch der beteiligten Akteure Wichtige Bausteine der Oumlffentshylichkeitsbeteiligung waren der Entwurf der Grundshykonzeption sowie der Bewertungsmethodik die Festlegung der Szenariopraumlmissen der Verkehrsproshygnose sowie die Vorstellung der Prognoseergebnisshyse und die Veroumlffentlichung der Anmeldungen der Projekte fuumlr die Bewertung Der naumlchste Schritt der Oumlffentlichkeitsbeteiligung wird die Veroumlffentlichung des Entwurfs des BVWP (inkl Umweltbericht) sein
Bild 1 Konzept zur Oumlffentlichkeitsbeteiligung
5
11
Investitionspolitische Herausforderungen
Der BVWP 2015 muss Antworten auf die aktuellen investitionspolitischen Herausforderungen geben Zu diesen gehoumlrt insbesondere die Unterfinanzieshyrung des vorangegangenen BVWP 2003 (s Bild 2) Die insgesamt ab 2013 noch offenen Ausgaben sind aufgrund von Baupreissteigerungen fehlenshydem Inflationsausgleich der Investitionsmittel Kos shytensteigerungen der Projekte durch Projektaumlndeshyrungen (z B geaumlnderte Vorschriften konkretisieshyrende Planungen) und der im Nachgang aufgeshynommenen Projekte (z B internationale Schienenshyprojekte) houmlher als der urspruumlngliche Ansatz des BVWP 2003
Eine weitere investitionspolitische Herausforderung ist der steigende Erhaltungsbedarf Aufgrund der Altersstruktur der Bruumlcken und des wachsenden Guumlterverkehrsaufkommens stehen in den naumlchsten Jahren bei vielen Bruumlcken umfangreiche Sanieshyrungsarbeiten bzw Ersatzbauten an Aktuelle Schaumltzungen gehen von einem Erhaltungsbedarf von ca 8 Mrd EuroJahr fuumlr alle drei Verkehrstraumlger aus Zum Vergleich Aktuell stehen insgesamt fuumlr Erhaltung und Aus-Neubau zusammen ca 12 Mrd EuroJahr zur Verfuumlgung Der prognostizierte Anshystieg des Guumlterverkehrs (+ 38 vom 2010 bis 2030 in tkm uumlber alle Verkehrstraumlger)1 stellt daruumlber hinaus eine Herausforderung fuumlr die deutschen Verkehrsnetze dar Die Engpassanalyse 20252
zeigt sowohl fuumlr das Straszligen- als auch Schienenshy
1 Siehe Ergebnisse der Verkehrsverflechtungsprognose 2030 (Schlussbericht 11 Juni 2014)
2 Fuumlr Details s BMVI Grundkonzeption fuumlr den Bundesvershykehrswegeplan 2015 2014 S 30-34
3 S BMVI (o Fuszlign 2) S 63 ff
netz viele quantitative Engpaumlsse Im Wasserstrashyszligennetz gibt es zwar wenig Uumlberlastungen dafuumlr aber qualitative Engpaumlsse im Sinne von fehlenden Abladetiefen die jedoch fuumlr eine effiziente Nutzung dieses Verkehrstraumlgers unabdingbar sind
6 Strikte Priorisierung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben
Als Antwort auf diese investitionspolitischen Hershyausforderungen benoumltigt der BVWP 2015 eine strikshyte Priorisierungsstrategie deren Leitlinien mit der Grundkonzeption vorgelegt wurden Dabei gilt dass alle Projekte die noch nicht im Bau sind auf den Pruumlfstand kommen um Handlungsspielraumlume zu ermoumlglichen dass Erhalt und Ersatz Vorrang vor Aus- und Neubau haben und dass eine bedarfsgeshyrechte transparente Priorisierung der Projekte unshyerlaumlsslich ist
Anhand von drei Priorisierungsschritten3 ist das Gesamtvolumen an voraussichtlich verfuumlgbaren Inshyvestitionsmitteln im Geltungszeitraum des BVWP 2015 effizient auf die einzelnen Verkehrsinfrastrukshyturbereiche zu verteilen
Zuerst wird das Investitionsvolumen fuumlr Erhaltung und Ersatz festgelegt Es leitet sich fuumlr Straszlige und Wasserstraszlige aus den entsprechenden Erhalshytungsbedarfsprognosen ab Fuumlr den Bereich Schieshyne erfolgt die Abschaumltzung entsprechend der Festshylegungen im Rahmen der Verhandlungen zur Leishystungs- und Finanzierungsvereinbarung fuumlr das Beshystandsnetz
Im zweiten Priorisierungsschritt werden fuumlr Aus-und Neubauvorhaben auf Grundlage der Projektbeshywertung unter Beruumlcksichtigung der verkehrspolitishyschen Ziele und strategischer Investitionsszenarien die Mittel auf die drei Verkehrstraumlger Straszlige Schie-
Bild 2 Geplante (Vordringlicher Bedarf) und tatsaumlchliche Ausgaben fuumlr den Aus- und Neubau (inkl Planungsreserve)
12
1
ne und Wasserstraszlige aufgeteilt Je nach Verkehrsshytraumlger liegen die Schwerpunkte der im BVWP entshyhaltenen Aus- und Neubaumaszlignahmen auf der sishygnifikanten Kapazitaumltserweiterung (insb Straszlige und Schiene) oder Qualitaumltsverbesserung (insb Wasserstraszlige)
Abschlieszligend werden im dritten Priorisierungsshyschritt die als bauwuumlrdig bewerteten Projektvorshyschlaumlge den Bedarfskategorien Vordringlicher Beshydarf Plus (VB+) Vordringlicher Bedarf (VB) und Weiterer Bedarf (WB) zugeordnet Im Vordergrund des VB+ steht die Engpassbeseitigung bei Hauptshyachsen und Knoten des Verkehrsnetzes So wird sichergestellt dass der Groszligteil der knappen Finanzmittel auf uumlberregional bedeutsame Projekte konzentriert und die unterschiedliche Dringlichkeit von Projekten innerhalb des BVWP-Realisierungsshyzeitraumes beruumlcksichtigt wird
IIl Die SUP ndash eine neue Anforderung fuumlr die Aufstellung des BVWP 2015
Seit 2005 besteht die Pflicht zur Durchfuumlhrung einer Strategischen Umweltpruumlfung (SUP) fuumlr Verkehrsshywegeplanungen auf Bundesebene Damit ist die Durchfuumlhrung einer SUP nach den Vorschriften des Gesetzes uumlber die Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung (UVPG) eine neue Anforderung im Aufstellungsvershyfahren zum BVWP 2015 Der allgemeine europashyrechtliche Rahmen zur Durchfuumlhrung einer SUP von Plaumlnen und Programmen wird durch die Richtshylinie 200142EG vom 27 Juni 2001 uumlber die Pruumlfung der Umweltauswirkungen bestimmter Plaumlne und Programme (SUP-RL) vorgegeben
Gegenstand der SUP
Inhalt der SUP ist die Ermittlung Beschreibung und Bewertung potenzieller erheblicher Umweltauswirshykungen der Durchfuumlhrung des betreffenden PlansProgramms Ziel ist es in einem fruumlhen Plashynungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen dass Umwelterwaumlgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von PlaumlnenProgramshymen angemessen Rechnung getragen wird Zur SUP gehoumlrt ein Umweltbericht in dem die Ergebshynisse der Umweltpruumlfung dokumentiert werden und dargestellt wird wie die die Umwelt betreffenden Belange beruumlcksichtigt wurden Fuumlr den BVWP
2015 bedeutet dies dass der Umweltbeitrag einen Teilbaustein der Projektbewertung darstellt Daraus werden die fuumlr die SUP maszliggeblichen Gesamt shyplanauswirkungen ermittelt
2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
In einem ersten Schritt (s Bild 3) wird das Projekt kontrolliert und eine Trassenplausibilitaumltspruumlfung zur Projektanmeldung durchgefuumlhrt4 Sie zielt auf eine moumlglichst realistische Abschaumltzung der Inves shytitionskosten aus Umweltsicht Daher wird gepruumlft ob das gemeldete Projekt in seiner Ausgestaltung (Trassenverlauf bautechnische Elemente wir Bruuml shycken Tunnel ggf Tierquerungshilfen Laumlrmschutz) realistisch ist Dafuumlr wird geschaut ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkonflikte vershymieden bzw minimiert wurden
Im zweiten Schritt wird eine Umweltpruumlfung-beshywertung der Einzelprojekte durchgefuumlhrt Gegenshystand ist die Ermittlung Beschreibung und Bewershytung der Umweltauswirkungen auf Projektebene Abschlieszligend wird eine Umweltpruumlfung des Geshysamtplans vorgenommen wobei die Umweltausshywirkungen auf der Gesamtplanebene ermittelt beshyschrieben und bewertet werden Die Umweltausshywirkungen der Einzelprojekte werden in den zugeshyhoumlrigen Projektdossiers dargestellt und im Projektshyinformationssystem veroumlffentlicht Der Umweltbeshyricht enthaumllt insb Aussagen zu den Gesamtplanshyauswirkungen
Bild 3 Vorgesehene Umweltpruumlfungsschritte
4 Bei Maszlignahmen an der Wasserstraszlige (nur Ausbau kein Neubau) entfaumlllt die Trassenplausibilisierung da keine Trasshysenalternativen vorhanden sind
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
7
Vorwort
Die Beitraumlge dieses Bandes dokumentieren die Vortraumlge des 60 Forschungsseminars des Arbeitsshykreises bdquoStraszligenrechtldquo das am 22 und 23 Sepshytember 2014 an der Universitaumlt Bonn stattfand Geshygenstand und Ablauf des Seminars wurden in dem Tagungsbericht von Prof Dr Bernhard Stuumler beshyreits eingehend dargestellt1
Der Titel dieses Forschungsseminars bdquoStraszligen im Gesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo deutet uumlber das reine Straszligenrecht hinaus Bereits im Rahmen des Forschungsseminars 2011 uumlber bdquoNetzplanung ndash Netzbildung ndash Netzbereinigungldquo wurde diskutiert wie das teilweise durch den Bund aber auch durch Laumlnder Kommunen und Gemeindeverbaumlnde geshyplante und unterhaltene Straszligensystem in seiner Gesamtheit ein konsistentes Verkehrsnetz bilden kann Fuumlr dieses Straszligensystem haben namentlich die Figuren der Planrechtfertigung und der Alternashytivenpruumlfung aber auch der Widmung und der Umshystufung fuumlr ein Mindestmaszlig an Systembildung geshysorgt Im Hinblick auf andere Verkehrstraumlger waren der Rechtsordnung solche Anforderungen traditioshynell weniger bekannt Als Planungsalternativen so heiszligt es etwa im Urteil zur Westumfahrung Halle bleibt jedes Alternativprojekt auszliger Betracht das bdquoauf ein anderes Projekt hinauslaumluft weil die vom Vorhabentraumlger in zulaumlssiger Weise verfolgten Ziele nicht mehr verwirklicht werden koumlnntenldquo2 Eine Straszligenplanung muss sich also grundsaumltzlich nicht darauf verweisen lassen der Bund koumlnne doch besser eine Eisenbahn errichten
Ein solcher Maszligstab entspricht vermutlich dem Maszlig an Rationalitaumlt das in einem konkreten Plan-verfahren und seiner gerichtlichen Uumlberpruumlfung noch realistisch erwartet werden kann Dennoch kann und konnte entsprechenden Einwaumlnden eine gewisse verkehrspolitische Berechtigung von jeher nicht abgesprochen werden Straszligen Schienen OumlPNV Wasserstraszligen und Flughaumlfen stehen alleshysamt nicht beziehungslos nebeneinander sondern befriedigen gemeinsam die Verkehrsbeduumlrfnisse der Gesellschaft Im Idealfall sollen die einzelnen Verkehrstraumlger sich damit ergaumlnzen und ein stimmishy
1 B STUumlER DVBl 2014 S 1510 ff 2 BVerwGE 120 1 (11) 128 1 (5) 3 BVerwG NVwZ 2003 1263 (1267) 4 BVerwG NVwZ 2014 714 Ls 4
ges Gesamtsystem bilden in dem die Mobilitaumlt der Gesellschaft gleichzeitig effektiv und nachhaltig sishychergestellt wird
Diese Vorstellung hat mittlerweile auch im geltenshyden Recht Niederschlag gefunden und ist auch laumlngst in der Rechtsprechung angekommen Schon 2003 bestaumltigte das Bundesverwaltungsgericht den Standort fuumlr die Erweiterung des Flughafens Stuttshygart mit der an sich naheliegenden Erwaumlgung dass er der bdquoeinzige innerhalb des Untersuchungs shyraumes sei an dem alle moumlglichen Verkehrstraumlger (Straszlige Schiene Flughafen) sbquooptimal kombiniertlsquo seienldquo3 Und in einem aktuellen Urteil vom 6 Noshyvember 2013 zur Nord-West-Umfahrung Hamburg erklaumlrt das Bundesverwaltungsgericht nunmehr eine Stadtautobahn sei bdquogegenuumlber einer Fernautoshybahn nicht ohne weiteres ein sbquoanderes Projektlsquo das bei der Alternativenpruumlfung nach Art 6 Absatz 4 Unterabsatz 1 FFH-RL bzw sect 34 Absatz 3 Nr 2 BNatSchG von vornherein auszliger Betracht bleiben darfldquo4
Grundsaumltzlicher als diese Akzentverschiebungen sind jedoch die foumlrmlichen gesetzgeberischen Neuerungen im Bundesrecht Der neue sect 19b UVPG uumlber die Strategische Umweltpruumlfung bei Verkehrswegeplanungen auf Bundesebene fordert in seinem Absatz 2 dass vernuumlnftige Alternativen insbesondere auch bdquoalternative Verkehrsnetze und alternative Verkehrstraumlger ermittelt beschrieben und bewertetldquo werden Das impliziert ebenjenen Vergleich etwa von Straszligen und Eisenbahnen der bei der Planfeststellung als nicht erforderlich angeshysehen wird Dieser neuen Strategischen Umweltshypruumlfung fuumlr den neuen Bundesverkehrswegeplan widmete sich der einleitende Vortrag von Frau Dr Catharina Horn aus dem Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur die kurzfristig fuumlr den verhinderten Ministerialrat Dr Gerhard Schulz einsprang
Die zweite Entwicklung findet sich im Recht der Raumordnung Nach sect 17 Abs 2 S 1 ROG n F kann der Bund kuumlnftig laumlnderuumlbergreifende Standshyortkonzepte fuumlr See- Binnen- und Flughaumlfen als Grundlage fuumlr die Bundesverkehrswegeplanung aufstellen Damit entscheidet der Bund der Sache nach welche See- Binnen- und Flughaumlfen der Laumlnshyder er kuumlnftig mit Bundesfernstraszligen und -eisenshybahnen erschlieszligen wird Herr Bernd Buthe vom Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung
8
stellte in seinem Vortrag uumlber bdquoLaumlnderuumlbergreifende Standortkonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitshylinien der Straszligenplanungldquo die aktuellen Planungen des Bundes vor leider konnte die Schriftfassung dieses Referats nicht rechtzeitig fertiggestellt wershyden Beide Referate dokumentierten Entwicklunshygen die darauf hinauslaufen auch juristisch ein bdquoGesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo zu schaffen in dem Straszligen kuumlnftig staumlrker in ihren Beziehungen zum Gesamtverkehr gesehen werden und sich auch insoweit legitimieren muumlssen
Dass eine solche integrierte Betrachtungsweise im kommunalen Bereich bereits seit laumlngerem bekannt ist zeigte anschlieszligend Prof Dr Michael Fehling aus Hamburg in seinem Vortrag bdquoDie Straszlige im Kontext des OumlPNVldquo Der Referent erlaumluterte dass jedoch auch auf kommunaler Ebene ein alle Vershykehrsarten umfassendes Gesamtkonzept zwar rechtlich moumlglich waumlre es jedoch bislang an einer hinreichenden Vernetzung fehlt Am darauffolgenshyden Dienstag stellte dann Herr Wolfgang Kugele vom ADAC in seinem Vortrag uumlber bdquoSelbstfinanshyzierte Straszligenldquo ein ganz anderes Modell vor mit dem die notwendige Koordination der Verkehrs shytraumlger dezentral uumlber die unsichtbare Hand des Marktes erfolgen koumlnnte indem der Verkehrs shytraumlger uumlber den Preis dem Bedarf folgt Und schlieszliglich berichtete in der bdquoaktuellen Stundeldquo Prof Dr Thorsten Siegel aus Berlin uumlber bdquoDas neue Vergaberechtldquo
Danksagung
Wie immer gilt der abschlieszligende Dank des Herausgebers einerseits den Referenten und Autoshyren die ihre Vortraumlge auf ehrenamtlicher Grundlage erstellt haben Dank schuldet der Arbeitskreis zudem den Mitarbeitern des Lehrstuhls fuumlr Oumlffent shyliches Recht insbesondere Frau Brigitte Floumlgel fuumlr die tatkraumlftige Organisation des Forschungsshyseminars sowie Herrn Nicolas Grundhewer fuumlr die Unterstuumltzung bei der Uumlberarbeitung der Manus shykripte
Bonn im August 2015
Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
9
Dr Catharina Horn-Saada Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Referat G 12 (Bundesverkehrswegeplanung)
Der neue Bundesverkehrsshywegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung
I Einleitung
Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrastruktur ist das Ruumlckgrat eines starken und dynamischen Wirtshyschaftsstandortes Deutschland sowie zentrale Vorshyaussetzung fuumlr Wachstum und Beschaumlftigung Inveshystitionen in diese Infrastruktur schaffen die Grundshylage fuumlr eine nachhaltige Mobilitaumlt von Menschen und Guumltern mit besserer Erreichbarkeit und houmlherer Lebensqualitaumlt Daher ist es eine wesentliche politishysche Aufgabe Verkehrsinvestitionen dorthin zu lenshyken wo sie den groumlszligten Nutzen fuumlr Buumlrgerinnen und Buumlrger sowie Wirtschaft versprechen
II Der Bundesverkehrswegeplan als wichtigstes Instrument der Verkehrswegeplanung
Fuumlr die Verkehrsinfrastrukturplanung in der Zustaumlnshydigkeit des Bundes ist der Bundesverkehrswege-plan (BVWP) das wichtigste Steuerungsinstrument Diese umfasst Bau und Erhaltung der Bundesvershykehrswege (Bundesschienenwege Bundeswassershystraszligen und Bundesfernstraszligen) fuumlr die die Bunshydesregierung nach dem Grundgesetz verantwortshylich ist Daruumlber hinaus ist der Bund zustaumlndig fuumlr die Anbindung von See- und Binnenhaumlfen Flug shyhaumlfen sowie Guumlterverkehrszentren an das Netz der Bundesverkehrswege auch wenn diese Anlagen selbst nicht zu den Bundesverkehrswegen gehoumlshyren
Gegenstand des Bundesverkehrswegeplans
Im Zuge der Aufstellung des BVWP wird nachgeshywiesen ob Neu- und Ausbauprojekte angesichts der prognostizierten Verkehrsmengen und anderer Rahmenbedingungen sinnvoll und notwendig sind Im Mittelpunkt steht die gesamtwirtschaftliche Beshywertung aller erwogenen Investitionsprojekte nach
gleicher Methodik Das Bewertungsverfahren des BVWP 2015 umfasst vier Module die NutzenshyKosten-Analyse die umwelt- und naturschutzfach shyliche Beurteilung die raumordnerische sowie die staumldtebauliche Beurteilung Die Ergebnisse dieser Bewertungsmodule sind Grundlage fuumlr die Dringshylichkeitseinstufung der im BVWP zu untersuchenshyden Projekte Ziel ist eine verkehrstraumlgeruumlbergreishyfende Priorisierung Im Ergebnis wird festgestellt welcher Bedarf an groszligraumlumig wirksamen und weshysentlich kapazitaumltssteigernden bzw qualitaumltsvershybessernden Investitionen in den naumlchsten fuumlnfzehn Jahren besteht
2 Umsetzung des BVWP
Der BVWP wird im Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) erarbeitet und von der Bundesregierung im Kabinett beschlossen Es handelt sich um ein Planungsinstrument mit dem der Rahmen der anstehenden Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur des Bundes abgesteckt wird Allerdings ist der BVWP weder Finanzierungsplan noch hat er Gesetzescharakter Auf Grundlage des BVWP werden aber die Entwuumlrfe der Bedarfsplaumlne fuumlr die Verkehrstraumlger Straszlige und Schiene erstellt die als Anlage der jeweiligen Ausbaugesetze vom Deutschen Bundestag verbindlich beschlossen werden Die Bedarfsplaumlne legen abschlieszligend fest welche Verkehrsinfrastrukturprojekte in welcher Dringlichkeit geplant und aus dem Bundeshaushalt finanziert werden sollen Fuumlr die Bundeswassershystraszligen existiert bisher kein Ausbaugesetz
Zur Umsetzung der Bedarfsplaumlne hat der Gesetzshygeber das BMVI beauftragt Fuumlnfjahresplaumlne aufzushystellen Dieser Auftrag wird seit 2006 in Form von verkehrstraumlgeruumlbergreifenden Investitionsrahmenshyplaumlnen erfuumlllt Diese umfassen neben den Bedarfsshyplanmaszlignahmen fuumlr die Bundesschienenwege und die Bundesfernstraszligen auch im BVWP enthaltene Bundeswasserstraszligenprojekte Auf dieser Basis ershyfolgen Fachplanungen bis zur Erlangung des Baushyrechts Parallel dazu stellt der Gesetzgeber mit dem jaumlhrlichen Bundeshaushalt Finanzmittel fuumlr den Bau zur Verfuumlgung
3 Zeitplanung BVWP 2015
Insgesamt liegt dem BVWP ein komplexer Gesamtshyablauf zu Grunde Die verschiedenen Bausteine des Erarbeitungsprozesses des BVWP 2015 muumlsshysen zeitlich miteinander verzahnt und teilweise
1
10
4
parallel entwickelt werden Mit der Grundkonzepshytion hat das BMVI zunaumlchst die Leitlinien fuumlr eine stringente Priorisierung im BVWP vorgelegt (Veroumlfshyfentlichung April 2014) Auch wurde die Bewershytungsmethodik in mehreren Forschungsprojekten modernisiert (Veroumlffentlichung im Maumlrz 2014) und eine neue Verkehrsprognose fuumlr das Jahr 2030 aufshygestellt (Vorstellung im Juni 2014) Damit sind die Konzept- und Prognosephase weitgehend abgeshyschlossen sind Die Bewertungsphase ist angelaushyfen Die Beteiligung von Verbaumlnden und Buumlrgern laumluft uumlber die Dauer des gesamten Prozesses bis zur Vorlage des Entwurfs des BVWP 2015 Der Prozess wird mit dem Kabinettbeschluss zum BVWP 2015 und der parlamentarischen Befassung im Zuge der Novellierung der Ausbaugesetze (Fernstraszligenausbaugesetz Bundesschienenwegeshyausbaugesetz) abgeschlossen
Erstellung des BVWP 2015 unter breiter Oumlffentlichkeitsbeteiligung
Im Juni 2012 wurde das Oumlffentlichkeitsbeteiligungsshykonzept vorgestellt Zum einen erfordern neue geshysetzliche Vorgaben wie die Strategische Umweltshypruumlfung (SUP) eine umfassende Oumlffentlichkeits shybeteiligung Zum anderen will das BMVI dem geshystiegenen oumlffentlichen Interesse an Infrastrukturplashynungen durch houmlhere Transparenz und Informa shytionsbereitstellung sowie eine fruumlhzeitige Beteilishy
gung Rechnung tragen Ziel ist es Befuumlrworter sowie Gegner fruumlhzeitig einzubinden und so auch ein gemeinsames Verstaumlndnis fuumlr die wichtigen Inshyfrastrukturinvestitionen der Zukunft und deren Ausshygestaltung zu entwickeln Nicht zuletzt kann die Einbindung von Fachoumlffentlichkeit Verbaumlnden und Buumlrgern zur qualitativen Verbesserung der Planunshygen beitragen Allerdings steht diese Oumlffentlichshykeitsbeteiligung im Rahmen der SUP am Ende des Prozesses und bezieht sich im engeren Sinne auf die Umweltaspekte Zu diesem Zeitpunkt naumlhert sich ein komplexes Prognose- und Bewertungsvershyfahren dem Abschluss weshalb grundsaumltzliche Aumlnshyderungen am Planentwurf nur noch mit unverhaumlltshynismaumlszligig hohem Aufwand umsetzbar sein werden
Aus diesem Grund setzt das Beteiligungskonzept fuumlr den BVWP 2015 deutlich fruumlher an (s Bild 1) Damit geht das BMVI uumlber die gesetzlichen Vorgaben der Beteiligung hinaus und schafft die Voraussetzungen fuumlr einen fairen und sachgerechten Austausch der beteiligten Akteure Wichtige Bausteine der Oumlffentshylichkeitsbeteiligung waren der Entwurf der Grundshykonzeption sowie der Bewertungsmethodik die Festlegung der Szenariopraumlmissen der Verkehrsproshygnose sowie die Vorstellung der Prognoseergebnisshyse und die Veroumlffentlichung der Anmeldungen der Projekte fuumlr die Bewertung Der naumlchste Schritt der Oumlffentlichkeitsbeteiligung wird die Veroumlffentlichung des Entwurfs des BVWP (inkl Umweltbericht) sein
Bild 1 Konzept zur Oumlffentlichkeitsbeteiligung
5
11
Investitionspolitische Herausforderungen
Der BVWP 2015 muss Antworten auf die aktuellen investitionspolitischen Herausforderungen geben Zu diesen gehoumlrt insbesondere die Unterfinanzieshyrung des vorangegangenen BVWP 2003 (s Bild 2) Die insgesamt ab 2013 noch offenen Ausgaben sind aufgrund von Baupreissteigerungen fehlenshydem Inflationsausgleich der Investitionsmittel Kos shytensteigerungen der Projekte durch Projektaumlndeshyrungen (z B geaumlnderte Vorschriften konkretisieshyrende Planungen) und der im Nachgang aufgeshynommenen Projekte (z B internationale Schienenshyprojekte) houmlher als der urspruumlngliche Ansatz des BVWP 2003
Eine weitere investitionspolitische Herausforderung ist der steigende Erhaltungsbedarf Aufgrund der Altersstruktur der Bruumlcken und des wachsenden Guumlterverkehrsaufkommens stehen in den naumlchsten Jahren bei vielen Bruumlcken umfangreiche Sanieshyrungsarbeiten bzw Ersatzbauten an Aktuelle Schaumltzungen gehen von einem Erhaltungsbedarf von ca 8 Mrd EuroJahr fuumlr alle drei Verkehrstraumlger aus Zum Vergleich Aktuell stehen insgesamt fuumlr Erhaltung und Aus-Neubau zusammen ca 12 Mrd EuroJahr zur Verfuumlgung Der prognostizierte Anshystieg des Guumlterverkehrs (+ 38 vom 2010 bis 2030 in tkm uumlber alle Verkehrstraumlger)1 stellt daruumlber hinaus eine Herausforderung fuumlr die deutschen Verkehrsnetze dar Die Engpassanalyse 20252
zeigt sowohl fuumlr das Straszligen- als auch Schienenshy
1 Siehe Ergebnisse der Verkehrsverflechtungsprognose 2030 (Schlussbericht 11 Juni 2014)
2 Fuumlr Details s BMVI Grundkonzeption fuumlr den Bundesvershykehrswegeplan 2015 2014 S 30-34
3 S BMVI (o Fuszlign 2) S 63 ff
netz viele quantitative Engpaumlsse Im Wasserstrashyszligennetz gibt es zwar wenig Uumlberlastungen dafuumlr aber qualitative Engpaumlsse im Sinne von fehlenden Abladetiefen die jedoch fuumlr eine effiziente Nutzung dieses Verkehrstraumlgers unabdingbar sind
6 Strikte Priorisierung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben
Als Antwort auf diese investitionspolitischen Hershyausforderungen benoumltigt der BVWP 2015 eine strikshyte Priorisierungsstrategie deren Leitlinien mit der Grundkonzeption vorgelegt wurden Dabei gilt dass alle Projekte die noch nicht im Bau sind auf den Pruumlfstand kommen um Handlungsspielraumlume zu ermoumlglichen dass Erhalt und Ersatz Vorrang vor Aus- und Neubau haben und dass eine bedarfsgeshyrechte transparente Priorisierung der Projekte unshyerlaumlsslich ist
Anhand von drei Priorisierungsschritten3 ist das Gesamtvolumen an voraussichtlich verfuumlgbaren Inshyvestitionsmitteln im Geltungszeitraum des BVWP 2015 effizient auf die einzelnen Verkehrsinfrastrukshyturbereiche zu verteilen
Zuerst wird das Investitionsvolumen fuumlr Erhaltung und Ersatz festgelegt Es leitet sich fuumlr Straszlige und Wasserstraszlige aus den entsprechenden Erhalshytungsbedarfsprognosen ab Fuumlr den Bereich Schieshyne erfolgt die Abschaumltzung entsprechend der Festshylegungen im Rahmen der Verhandlungen zur Leishystungs- und Finanzierungsvereinbarung fuumlr das Beshystandsnetz
Im zweiten Priorisierungsschritt werden fuumlr Aus-und Neubauvorhaben auf Grundlage der Projektbeshywertung unter Beruumlcksichtigung der verkehrspolitishyschen Ziele und strategischer Investitionsszenarien die Mittel auf die drei Verkehrstraumlger Straszlige Schie-
Bild 2 Geplante (Vordringlicher Bedarf) und tatsaumlchliche Ausgaben fuumlr den Aus- und Neubau (inkl Planungsreserve)
12
1
ne und Wasserstraszlige aufgeteilt Je nach Verkehrsshytraumlger liegen die Schwerpunkte der im BVWP entshyhaltenen Aus- und Neubaumaszlignahmen auf der sishygnifikanten Kapazitaumltserweiterung (insb Straszlige und Schiene) oder Qualitaumltsverbesserung (insb Wasserstraszlige)
Abschlieszligend werden im dritten Priorisierungsshyschritt die als bauwuumlrdig bewerteten Projektvorshyschlaumlge den Bedarfskategorien Vordringlicher Beshydarf Plus (VB+) Vordringlicher Bedarf (VB) und Weiterer Bedarf (WB) zugeordnet Im Vordergrund des VB+ steht die Engpassbeseitigung bei Hauptshyachsen und Knoten des Verkehrsnetzes So wird sichergestellt dass der Groszligteil der knappen Finanzmittel auf uumlberregional bedeutsame Projekte konzentriert und die unterschiedliche Dringlichkeit von Projekten innerhalb des BVWP-Realisierungsshyzeitraumes beruumlcksichtigt wird
IIl Die SUP ndash eine neue Anforderung fuumlr die Aufstellung des BVWP 2015
Seit 2005 besteht die Pflicht zur Durchfuumlhrung einer Strategischen Umweltpruumlfung (SUP) fuumlr Verkehrsshywegeplanungen auf Bundesebene Damit ist die Durchfuumlhrung einer SUP nach den Vorschriften des Gesetzes uumlber die Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung (UVPG) eine neue Anforderung im Aufstellungsvershyfahren zum BVWP 2015 Der allgemeine europashyrechtliche Rahmen zur Durchfuumlhrung einer SUP von Plaumlnen und Programmen wird durch die Richtshylinie 200142EG vom 27 Juni 2001 uumlber die Pruumlfung der Umweltauswirkungen bestimmter Plaumlne und Programme (SUP-RL) vorgegeben
Gegenstand der SUP
Inhalt der SUP ist die Ermittlung Beschreibung und Bewertung potenzieller erheblicher Umweltauswirshykungen der Durchfuumlhrung des betreffenden PlansProgramms Ziel ist es in einem fruumlhen Plashynungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen dass Umwelterwaumlgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von PlaumlnenProgramshymen angemessen Rechnung getragen wird Zur SUP gehoumlrt ein Umweltbericht in dem die Ergebshynisse der Umweltpruumlfung dokumentiert werden und dargestellt wird wie die die Umwelt betreffenden Belange beruumlcksichtigt wurden Fuumlr den BVWP
2015 bedeutet dies dass der Umweltbeitrag einen Teilbaustein der Projektbewertung darstellt Daraus werden die fuumlr die SUP maszliggeblichen Gesamt shyplanauswirkungen ermittelt
2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
In einem ersten Schritt (s Bild 3) wird das Projekt kontrolliert und eine Trassenplausibilitaumltspruumlfung zur Projektanmeldung durchgefuumlhrt4 Sie zielt auf eine moumlglichst realistische Abschaumltzung der Inves shytitionskosten aus Umweltsicht Daher wird gepruumlft ob das gemeldete Projekt in seiner Ausgestaltung (Trassenverlauf bautechnische Elemente wir Bruuml shycken Tunnel ggf Tierquerungshilfen Laumlrmschutz) realistisch ist Dafuumlr wird geschaut ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkonflikte vershymieden bzw minimiert wurden
Im zweiten Schritt wird eine Umweltpruumlfung-beshywertung der Einzelprojekte durchgefuumlhrt Gegenshystand ist die Ermittlung Beschreibung und Bewershytung der Umweltauswirkungen auf Projektebene Abschlieszligend wird eine Umweltpruumlfung des Geshysamtplans vorgenommen wobei die Umweltausshywirkungen auf der Gesamtplanebene ermittelt beshyschrieben und bewertet werden Die Umweltausshywirkungen der Einzelprojekte werden in den zugeshyhoumlrigen Projektdossiers dargestellt und im Projektshyinformationssystem veroumlffentlicht Der Umweltbeshyricht enthaumllt insb Aussagen zu den Gesamtplanshyauswirkungen
Bild 3 Vorgesehene Umweltpruumlfungsschritte
4 Bei Maszlignahmen an der Wasserstraszlige (nur Ausbau kein Neubau) entfaumlllt die Trassenplausibilisierung da keine Trasshysenalternativen vorhanden sind
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
8
stellte in seinem Vortrag uumlber bdquoLaumlnderuumlbergreifende Standortkonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitshylinien der Straszligenplanungldquo die aktuellen Planungen des Bundes vor leider konnte die Schriftfassung dieses Referats nicht rechtzeitig fertiggestellt wershyden Beide Referate dokumentierten Entwicklunshygen die darauf hinauslaufen auch juristisch ein bdquoGesamtsystem der Verkehrstraumlgerldquo zu schaffen in dem Straszligen kuumlnftig staumlrker in ihren Beziehungen zum Gesamtverkehr gesehen werden und sich auch insoweit legitimieren muumlssen
Dass eine solche integrierte Betrachtungsweise im kommunalen Bereich bereits seit laumlngerem bekannt ist zeigte anschlieszligend Prof Dr Michael Fehling aus Hamburg in seinem Vortrag bdquoDie Straszlige im Kontext des OumlPNVldquo Der Referent erlaumluterte dass jedoch auch auf kommunaler Ebene ein alle Vershykehrsarten umfassendes Gesamtkonzept zwar rechtlich moumlglich waumlre es jedoch bislang an einer hinreichenden Vernetzung fehlt Am darauffolgenshyden Dienstag stellte dann Herr Wolfgang Kugele vom ADAC in seinem Vortrag uumlber bdquoSelbstfinanshyzierte Straszligenldquo ein ganz anderes Modell vor mit dem die notwendige Koordination der Verkehrs shytraumlger dezentral uumlber die unsichtbare Hand des Marktes erfolgen koumlnnte indem der Verkehrs shytraumlger uumlber den Preis dem Bedarf folgt Und schlieszliglich berichtete in der bdquoaktuellen Stundeldquo Prof Dr Thorsten Siegel aus Berlin uumlber bdquoDas neue Vergaberechtldquo
Danksagung
Wie immer gilt der abschlieszligende Dank des Herausgebers einerseits den Referenten und Autoshyren die ihre Vortraumlge auf ehrenamtlicher Grundlage erstellt haben Dank schuldet der Arbeitskreis zudem den Mitarbeitern des Lehrstuhls fuumlr Oumlffent shyliches Recht insbesondere Frau Brigitte Floumlgel fuumlr die tatkraumlftige Organisation des Forschungsshyseminars sowie Herrn Nicolas Grundhewer fuumlr die Unterstuumltzung bei der Uumlberarbeitung der Manus shykripte
Bonn im August 2015
Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
9
Dr Catharina Horn-Saada Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Referat G 12 (Bundesverkehrswegeplanung)
Der neue Bundesverkehrsshywegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung
I Einleitung
Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrastruktur ist das Ruumlckgrat eines starken und dynamischen Wirtshyschaftsstandortes Deutschland sowie zentrale Vorshyaussetzung fuumlr Wachstum und Beschaumlftigung Inveshystitionen in diese Infrastruktur schaffen die Grundshylage fuumlr eine nachhaltige Mobilitaumlt von Menschen und Guumltern mit besserer Erreichbarkeit und houmlherer Lebensqualitaumlt Daher ist es eine wesentliche politishysche Aufgabe Verkehrsinvestitionen dorthin zu lenshyken wo sie den groumlszligten Nutzen fuumlr Buumlrgerinnen und Buumlrger sowie Wirtschaft versprechen
II Der Bundesverkehrswegeplan als wichtigstes Instrument der Verkehrswegeplanung
Fuumlr die Verkehrsinfrastrukturplanung in der Zustaumlnshydigkeit des Bundes ist der Bundesverkehrswege-plan (BVWP) das wichtigste Steuerungsinstrument Diese umfasst Bau und Erhaltung der Bundesvershykehrswege (Bundesschienenwege Bundeswassershystraszligen und Bundesfernstraszligen) fuumlr die die Bunshydesregierung nach dem Grundgesetz verantwortshylich ist Daruumlber hinaus ist der Bund zustaumlndig fuumlr die Anbindung von See- und Binnenhaumlfen Flug shyhaumlfen sowie Guumlterverkehrszentren an das Netz der Bundesverkehrswege auch wenn diese Anlagen selbst nicht zu den Bundesverkehrswegen gehoumlshyren
Gegenstand des Bundesverkehrswegeplans
Im Zuge der Aufstellung des BVWP wird nachgeshywiesen ob Neu- und Ausbauprojekte angesichts der prognostizierten Verkehrsmengen und anderer Rahmenbedingungen sinnvoll und notwendig sind Im Mittelpunkt steht die gesamtwirtschaftliche Beshywertung aller erwogenen Investitionsprojekte nach
gleicher Methodik Das Bewertungsverfahren des BVWP 2015 umfasst vier Module die NutzenshyKosten-Analyse die umwelt- und naturschutzfach shyliche Beurteilung die raumordnerische sowie die staumldtebauliche Beurteilung Die Ergebnisse dieser Bewertungsmodule sind Grundlage fuumlr die Dringshylichkeitseinstufung der im BVWP zu untersuchenshyden Projekte Ziel ist eine verkehrstraumlgeruumlbergreishyfende Priorisierung Im Ergebnis wird festgestellt welcher Bedarf an groszligraumlumig wirksamen und weshysentlich kapazitaumltssteigernden bzw qualitaumltsvershybessernden Investitionen in den naumlchsten fuumlnfzehn Jahren besteht
2 Umsetzung des BVWP
Der BVWP wird im Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) erarbeitet und von der Bundesregierung im Kabinett beschlossen Es handelt sich um ein Planungsinstrument mit dem der Rahmen der anstehenden Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur des Bundes abgesteckt wird Allerdings ist der BVWP weder Finanzierungsplan noch hat er Gesetzescharakter Auf Grundlage des BVWP werden aber die Entwuumlrfe der Bedarfsplaumlne fuumlr die Verkehrstraumlger Straszlige und Schiene erstellt die als Anlage der jeweiligen Ausbaugesetze vom Deutschen Bundestag verbindlich beschlossen werden Die Bedarfsplaumlne legen abschlieszligend fest welche Verkehrsinfrastrukturprojekte in welcher Dringlichkeit geplant und aus dem Bundeshaushalt finanziert werden sollen Fuumlr die Bundeswassershystraszligen existiert bisher kein Ausbaugesetz
Zur Umsetzung der Bedarfsplaumlne hat der Gesetzshygeber das BMVI beauftragt Fuumlnfjahresplaumlne aufzushystellen Dieser Auftrag wird seit 2006 in Form von verkehrstraumlgeruumlbergreifenden Investitionsrahmenshyplaumlnen erfuumlllt Diese umfassen neben den Bedarfsshyplanmaszlignahmen fuumlr die Bundesschienenwege und die Bundesfernstraszligen auch im BVWP enthaltene Bundeswasserstraszligenprojekte Auf dieser Basis ershyfolgen Fachplanungen bis zur Erlangung des Baushyrechts Parallel dazu stellt der Gesetzgeber mit dem jaumlhrlichen Bundeshaushalt Finanzmittel fuumlr den Bau zur Verfuumlgung
3 Zeitplanung BVWP 2015
Insgesamt liegt dem BVWP ein komplexer Gesamtshyablauf zu Grunde Die verschiedenen Bausteine des Erarbeitungsprozesses des BVWP 2015 muumlsshysen zeitlich miteinander verzahnt und teilweise
1
10
4
parallel entwickelt werden Mit der Grundkonzepshytion hat das BMVI zunaumlchst die Leitlinien fuumlr eine stringente Priorisierung im BVWP vorgelegt (Veroumlfshyfentlichung April 2014) Auch wurde die Bewershytungsmethodik in mehreren Forschungsprojekten modernisiert (Veroumlffentlichung im Maumlrz 2014) und eine neue Verkehrsprognose fuumlr das Jahr 2030 aufshygestellt (Vorstellung im Juni 2014) Damit sind die Konzept- und Prognosephase weitgehend abgeshyschlossen sind Die Bewertungsphase ist angelaushyfen Die Beteiligung von Verbaumlnden und Buumlrgern laumluft uumlber die Dauer des gesamten Prozesses bis zur Vorlage des Entwurfs des BVWP 2015 Der Prozess wird mit dem Kabinettbeschluss zum BVWP 2015 und der parlamentarischen Befassung im Zuge der Novellierung der Ausbaugesetze (Fernstraszligenausbaugesetz Bundesschienenwegeshyausbaugesetz) abgeschlossen
Erstellung des BVWP 2015 unter breiter Oumlffentlichkeitsbeteiligung
Im Juni 2012 wurde das Oumlffentlichkeitsbeteiligungsshykonzept vorgestellt Zum einen erfordern neue geshysetzliche Vorgaben wie die Strategische Umweltshypruumlfung (SUP) eine umfassende Oumlffentlichkeits shybeteiligung Zum anderen will das BMVI dem geshystiegenen oumlffentlichen Interesse an Infrastrukturplashynungen durch houmlhere Transparenz und Informa shytionsbereitstellung sowie eine fruumlhzeitige Beteilishy
gung Rechnung tragen Ziel ist es Befuumlrworter sowie Gegner fruumlhzeitig einzubinden und so auch ein gemeinsames Verstaumlndnis fuumlr die wichtigen Inshyfrastrukturinvestitionen der Zukunft und deren Ausshygestaltung zu entwickeln Nicht zuletzt kann die Einbindung von Fachoumlffentlichkeit Verbaumlnden und Buumlrgern zur qualitativen Verbesserung der Planunshygen beitragen Allerdings steht diese Oumlffentlichshykeitsbeteiligung im Rahmen der SUP am Ende des Prozesses und bezieht sich im engeren Sinne auf die Umweltaspekte Zu diesem Zeitpunkt naumlhert sich ein komplexes Prognose- und Bewertungsvershyfahren dem Abschluss weshalb grundsaumltzliche Aumlnshyderungen am Planentwurf nur noch mit unverhaumlltshynismaumlszligig hohem Aufwand umsetzbar sein werden
Aus diesem Grund setzt das Beteiligungskonzept fuumlr den BVWP 2015 deutlich fruumlher an (s Bild 1) Damit geht das BMVI uumlber die gesetzlichen Vorgaben der Beteiligung hinaus und schafft die Voraussetzungen fuumlr einen fairen und sachgerechten Austausch der beteiligten Akteure Wichtige Bausteine der Oumlffentshylichkeitsbeteiligung waren der Entwurf der Grundshykonzeption sowie der Bewertungsmethodik die Festlegung der Szenariopraumlmissen der Verkehrsproshygnose sowie die Vorstellung der Prognoseergebnisshyse und die Veroumlffentlichung der Anmeldungen der Projekte fuumlr die Bewertung Der naumlchste Schritt der Oumlffentlichkeitsbeteiligung wird die Veroumlffentlichung des Entwurfs des BVWP (inkl Umweltbericht) sein
Bild 1 Konzept zur Oumlffentlichkeitsbeteiligung
5
11
Investitionspolitische Herausforderungen
Der BVWP 2015 muss Antworten auf die aktuellen investitionspolitischen Herausforderungen geben Zu diesen gehoumlrt insbesondere die Unterfinanzieshyrung des vorangegangenen BVWP 2003 (s Bild 2) Die insgesamt ab 2013 noch offenen Ausgaben sind aufgrund von Baupreissteigerungen fehlenshydem Inflationsausgleich der Investitionsmittel Kos shytensteigerungen der Projekte durch Projektaumlndeshyrungen (z B geaumlnderte Vorschriften konkretisieshyrende Planungen) und der im Nachgang aufgeshynommenen Projekte (z B internationale Schienenshyprojekte) houmlher als der urspruumlngliche Ansatz des BVWP 2003
Eine weitere investitionspolitische Herausforderung ist der steigende Erhaltungsbedarf Aufgrund der Altersstruktur der Bruumlcken und des wachsenden Guumlterverkehrsaufkommens stehen in den naumlchsten Jahren bei vielen Bruumlcken umfangreiche Sanieshyrungsarbeiten bzw Ersatzbauten an Aktuelle Schaumltzungen gehen von einem Erhaltungsbedarf von ca 8 Mrd EuroJahr fuumlr alle drei Verkehrstraumlger aus Zum Vergleich Aktuell stehen insgesamt fuumlr Erhaltung und Aus-Neubau zusammen ca 12 Mrd EuroJahr zur Verfuumlgung Der prognostizierte Anshystieg des Guumlterverkehrs (+ 38 vom 2010 bis 2030 in tkm uumlber alle Verkehrstraumlger)1 stellt daruumlber hinaus eine Herausforderung fuumlr die deutschen Verkehrsnetze dar Die Engpassanalyse 20252
zeigt sowohl fuumlr das Straszligen- als auch Schienenshy
1 Siehe Ergebnisse der Verkehrsverflechtungsprognose 2030 (Schlussbericht 11 Juni 2014)
2 Fuumlr Details s BMVI Grundkonzeption fuumlr den Bundesvershykehrswegeplan 2015 2014 S 30-34
3 S BMVI (o Fuszlign 2) S 63 ff
netz viele quantitative Engpaumlsse Im Wasserstrashyszligennetz gibt es zwar wenig Uumlberlastungen dafuumlr aber qualitative Engpaumlsse im Sinne von fehlenden Abladetiefen die jedoch fuumlr eine effiziente Nutzung dieses Verkehrstraumlgers unabdingbar sind
6 Strikte Priorisierung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben
Als Antwort auf diese investitionspolitischen Hershyausforderungen benoumltigt der BVWP 2015 eine strikshyte Priorisierungsstrategie deren Leitlinien mit der Grundkonzeption vorgelegt wurden Dabei gilt dass alle Projekte die noch nicht im Bau sind auf den Pruumlfstand kommen um Handlungsspielraumlume zu ermoumlglichen dass Erhalt und Ersatz Vorrang vor Aus- und Neubau haben und dass eine bedarfsgeshyrechte transparente Priorisierung der Projekte unshyerlaumlsslich ist
Anhand von drei Priorisierungsschritten3 ist das Gesamtvolumen an voraussichtlich verfuumlgbaren Inshyvestitionsmitteln im Geltungszeitraum des BVWP 2015 effizient auf die einzelnen Verkehrsinfrastrukshyturbereiche zu verteilen
Zuerst wird das Investitionsvolumen fuumlr Erhaltung und Ersatz festgelegt Es leitet sich fuumlr Straszlige und Wasserstraszlige aus den entsprechenden Erhalshytungsbedarfsprognosen ab Fuumlr den Bereich Schieshyne erfolgt die Abschaumltzung entsprechend der Festshylegungen im Rahmen der Verhandlungen zur Leishystungs- und Finanzierungsvereinbarung fuumlr das Beshystandsnetz
Im zweiten Priorisierungsschritt werden fuumlr Aus-und Neubauvorhaben auf Grundlage der Projektbeshywertung unter Beruumlcksichtigung der verkehrspolitishyschen Ziele und strategischer Investitionsszenarien die Mittel auf die drei Verkehrstraumlger Straszlige Schie-
Bild 2 Geplante (Vordringlicher Bedarf) und tatsaumlchliche Ausgaben fuumlr den Aus- und Neubau (inkl Planungsreserve)
12
1
ne und Wasserstraszlige aufgeteilt Je nach Verkehrsshytraumlger liegen die Schwerpunkte der im BVWP entshyhaltenen Aus- und Neubaumaszlignahmen auf der sishygnifikanten Kapazitaumltserweiterung (insb Straszlige und Schiene) oder Qualitaumltsverbesserung (insb Wasserstraszlige)
Abschlieszligend werden im dritten Priorisierungsshyschritt die als bauwuumlrdig bewerteten Projektvorshyschlaumlge den Bedarfskategorien Vordringlicher Beshydarf Plus (VB+) Vordringlicher Bedarf (VB) und Weiterer Bedarf (WB) zugeordnet Im Vordergrund des VB+ steht die Engpassbeseitigung bei Hauptshyachsen und Knoten des Verkehrsnetzes So wird sichergestellt dass der Groszligteil der knappen Finanzmittel auf uumlberregional bedeutsame Projekte konzentriert und die unterschiedliche Dringlichkeit von Projekten innerhalb des BVWP-Realisierungsshyzeitraumes beruumlcksichtigt wird
IIl Die SUP ndash eine neue Anforderung fuumlr die Aufstellung des BVWP 2015
Seit 2005 besteht die Pflicht zur Durchfuumlhrung einer Strategischen Umweltpruumlfung (SUP) fuumlr Verkehrsshywegeplanungen auf Bundesebene Damit ist die Durchfuumlhrung einer SUP nach den Vorschriften des Gesetzes uumlber die Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung (UVPG) eine neue Anforderung im Aufstellungsvershyfahren zum BVWP 2015 Der allgemeine europashyrechtliche Rahmen zur Durchfuumlhrung einer SUP von Plaumlnen und Programmen wird durch die Richtshylinie 200142EG vom 27 Juni 2001 uumlber die Pruumlfung der Umweltauswirkungen bestimmter Plaumlne und Programme (SUP-RL) vorgegeben
Gegenstand der SUP
Inhalt der SUP ist die Ermittlung Beschreibung und Bewertung potenzieller erheblicher Umweltauswirshykungen der Durchfuumlhrung des betreffenden PlansProgramms Ziel ist es in einem fruumlhen Plashynungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen dass Umwelterwaumlgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von PlaumlnenProgramshymen angemessen Rechnung getragen wird Zur SUP gehoumlrt ein Umweltbericht in dem die Ergebshynisse der Umweltpruumlfung dokumentiert werden und dargestellt wird wie die die Umwelt betreffenden Belange beruumlcksichtigt wurden Fuumlr den BVWP
2015 bedeutet dies dass der Umweltbeitrag einen Teilbaustein der Projektbewertung darstellt Daraus werden die fuumlr die SUP maszliggeblichen Gesamt shyplanauswirkungen ermittelt
2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
In einem ersten Schritt (s Bild 3) wird das Projekt kontrolliert und eine Trassenplausibilitaumltspruumlfung zur Projektanmeldung durchgefuumlhrt4 Sie zielt auf eine moumlglichst realistische Abschaumltzung der Inves shytitionskosten aus Umweltsicht Daher wird gepruumlft ob das gemeldete Projekt in seiner Ausgestaltung (Trassenverlauf bautechnische Elemente wir Bruuml shycken Tunnel ggf Tierquerungshilfen Laumlrmschutz) realistisch ist Dafuumlr wird geschaut ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkonflikte vershymieden bzw minimiert wurden
Im zweiten Schritt wird eine Umweltpruumlfung-beshywertung der Einzelprojekte durchgefuumlhrt Gegenshystand ist die Ermittlung Beschreibung und Bewershytung der Umweltauswirkungen auf Projektebene Abschlieszligend wird eine Umweltpruumlfung des Geshysamtplans vorgenommen wobei die Umweltausshywirkungen auf der Gesamtplanebene ermittelt beshyschrieben und bewertet werden Die Umweltausshywirkungen der Einzelprojekte werden in den zugeshyhoumlrigen Projektdossiers dargestellt und im Projektshyinformationssystem veroumlffentlicht Der Umweltbeshyricht enthaumllt insb Aussagen zu den Gesamtplanshyauswirkungen
Bild 3 Vorgesehene Umweltpruumlfungsschritte
4 Bei Maszlignahmen an der Wasserstraszlige (nur Ausbau kein Neubau) entfaumlllt die Trassenplausibilisierung da keine Trasshysenalternativen vorhanden sind
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
9
Dr Catharina Horn-Saada Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Referat G 12 (Bundesverkehrswegeplanung)
Der neue Bundesverkehrsshywegeplan und die SUP in der Verkehrswegeplanung
I Einleitung
Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrastruktur ist das Ruumlckgrat eines starken und dynamischen Wirtshyschaftsstandortes Deutschland sowie zentrale Vorshyaussetzung fuumlr Wachstum und Beschaumlftigung Inveshystitionen in diese Infrastruktur schaffen die Grundshylage fuumlr eine nachhaltige Mobilitaumlt von Menschen und Guumltern mit besserer Erreichbarkeit und houmlherer Lebensqualitaumlt Daher ist es eine wesentliche politishysche Aufgabe Verkehrsinvestitionen dorthin zu lenshyken wo sie den groumlszligten Nutzen fuumlr Buumlrgerinnen und Buumlrger sowie Wirtschaft versprechen
II Der Bundesverkehrswegeplan als wichtigstes Instrument der Verkehrswegeplanung
Fuumlr die Verkehrsinfrastrukturplanung in der Zustaumlnshydigkeit des Bundes ist der Bundesverkehrswege-plan (BVWP) das wichtigste Steuerungsinstrument Diese umfasst Bau und Erhaltung der Bundesvershykehrswege (Bundesschienenwege Bundeswassershystraszligen und Bundesfernstraszligen) fuumlr die die Bunshydesregierung nach dem Grundgesetz verantwortshylich ist Daruumlber hinaus ist der Bund zustaumlndig fuumlr die Anbindung von See- und Binnenhaumlfen Flug shyhaumlfen sowie Guumlterverkehrszentren an das Netz der Bundesverkehrswege auch wenn diese Anlagen selbst nicht zu den Bundesverkehrswegen gehoumlshyren
Gegenstand des Bundesverkehrswegeplans
Im Zuge der Aufstellung des BVWP wird nachgeshywiesen ob Neu- und Ausbauprojekte angesichts der prognostizierten Verkehrsmengen und anderer Rahmenbedingungen sinnvoll und notwendig sind Im Mittelpunkt steht die gesamtwirtschaftliche Beshywertung aller erwogenen Investitionsprojekte nach
gleicher Methodik Das Bewertungsverfahren des BVWP 2015 umfasst vier Module die NutzenshyKosten-Analyse die umwelt- und naturschutzfach shyliche Beurteilung die raumordnerische sowie die staumldtebauliche Beurteilung Die Ergebnisse dieser Bewertungsmodule sind Grundlage fuumlr die Dringshylichkeitseinstufung der im BVWP zu untersuchenshyden Projekte Ziel ist eine verkehrstraumlgeruumlbergreishyfende Priorisierung Im Ergebnis wird festgestellt welcher Bedarf an groszligraumlumig wirksamen und weshysentlich kapazitaumltssteigernden bzw qualitaumltsvershybessernden Investitionen in den naumlchsten fuumlnfzehn Jahren besteht
2 Umsetzung des BVWP
Der BVWP wird im Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) erarbeitet und von der Bundesregierung im Kabinett beschlossen Es handelt sich um ein Planungsinstrument mit dem der Rahmen der anstehenden Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur des Bundes abgesteckt wird Allerdings ist der BVWP weder Finanzierungsplan noch hat er Gesetzescharakter Auf Grundlage des BVWP werden aber die Entwuumlrfe der Bedarfsplaumlne fuumlr die Verkehrstraumlger Straszlige und Schiene erstellt die als Anlage der jeweiligen Ausbaugesetze vom Deutschen Bundestag verbindlich beschlossen werden Die Bedarfsplaumlne legen abschlieszligend fest welche Verkehrsinfrastrukturprojekte in welcher Dringlichkeit geplant und aus dem Bundeshaushalt finanziert werden sollen Fuumlr die Bundeswassershystraszligen existiert bisher kein Ausbaugesetz
Zur Umsetzung der Bedarfsplaumlne hat der Gesetzshygeber das BMVI beauftragt Fuumlnfjahresplaumlne aufzushystellen Dieser Auftrag wird seit 2006 in Form von verkehrstraumlgeruumlbergreifenden Investitionsrahmenshyplaumlnen erfuumlllt Diese umfassen neben den Bedarfsshyplanmaszlignahmen fuumlr die Bundesschienenwege und die Bundesfernstraszligen auch im BVWP enthaltene Bundeswasserstraszligenprojekte Auf dieser Basis ershyfolgen Fachplanungen bis zur Erlangung des Baushyrechts Parallel dazu stellt der Gesetzgeber mit dem jaumlhrlichen Bundeshaushalt Finanzmittel fuumlr den Bau zur Verfuumlgung
3 Zeitplanung BVWP 2015
Insgesamt liegt dem BVWP ein komplexer Gesamtshyablauf zu Grunde Die verschiedenen Bausteine des Erarbeitungsprozesses des BVWP 2015 muumlsshysen zeitlich miteinander verzahnt und teilweise
1
10
4
parallel entwickelt werden Mit der Grundkonzepshytion hat das BMVI zunaumlchst die Leitlinien fuumlr eine stringente Priorisierung im BVWP vorgelegt (Veroumlfshyfentlichung April 2014) Auch wurde die Bewershytungsmethodik in mehreren Forschungsprojekten modernisiert (Veroumlffentlichung im Maumlrz 2014) und eine neue Verkehrsprognose fuumlr das Jahr 2030 aufshygestellt (Vorstellung im Juni 2014) Damit sind die Konzept- und Prognosephase weitgehend abgeshyschlossen sind Die Bewertungsphase ist angelaushyfen Die Beteiligung von Verbaumlnden und Buumlrgern laumluft uumlber die Dauer des gesamten Prozesses bis zur Vorlage des Entwurfs des BVWP 2015 Der Prozess wird mit dem Kabinettbeschluss zum BVWP 2015 und der parlamentarischen Befassung im Zuge der Novellierung der Ausbaugesetze (Fernstraszligenausbaugesetz Bundesschienenwegeshyausbaugesetz) abgeschlossen
Erstellung des BVWP 2015 unter breiter Oumlffentlichkeitsbeteiligung
Im Juni 2012 wurde das Oumlffentlichkeitsbeteiligungsshykonzept vorgestellt Zum einen erfordern neue geshysetzliche Vorgaben wie die Strategische Umweltshypruumlfung (SUP) eine umfassende Oumlffentlichkeits shybeteiligung Zum anderen will das BMVI dem geshystiegenen oumlffentlichen Interesse an Infrastrukturplashynungen durch houmlhere Transparenz und Informa shytionsbereitstellung sowie eine fruumlhzeitige Beteilishy
gung Rechnung tragen Ziel ist es Befuumlrworter sowie Gegner fruumlhzeitig einzubinden und so auch ein gemeinsames Verstaumlndnis fuumlr die wichtigen Inshyfrastrukturinvestitionen der Zukunft und deren Ausshygestaltung zu entwickeln Nicht zuletzt kann die Einbindung von Fachoumlffentlichkeit Verbaumlnden und Buumlrgern zur qualitativen Verbesserung der Planunshygen beitragen Allerdings steht diese Oumlffentlichshykeitsbeteiligung im Rahmen der SUP am Ende des Prozesses und bezieht sich im engeren Sinne auf die Umweltaspekte Zu diesem Zeitpunkt naumlhert sich ein komplexes Prognose- und Bewertungsvershyfahren dem Abschluss weshalb grundsaumltzliche Aumlnshyderungen am Planentwurf nur noch mit unverhaumlltshynismaumlszligig hohem Aufwand umsetzbar sein werden
Aus diesem Grund setzt das Beteiligungskonzept fuumlr den BVWP 2015 deutlich fruumlher an (s Bild 1) Damit geht das BMVI uumlber die gesetzlichen Vorgaben der Beteiligung hinaus und schafft die Voraussetzungen fuumlr einen fairen und sachgerechten Austausch der beteiligten Akteure Wichtige Bausteine der Oumlffentshylichkeitsbeteiligung waren der Entwurf der Grundshykonzeption sowie der Bewertungsmethodik die Festlegung der Szenariopraumlmissen der Verkehrsproshygnose sowie die Vorstellung der Prognoseergebnisshyse und die Veroumlffentlichung der Anmeldungen der Projekte fuumlr die Bewertung Der naumlchste Schritt der Oumlffentlichkeitsbeteiligung wird die Veroumlffentlichung des Entwurfs des BVWP (inkl Umweltbericht) sein
Bild 1 Konzept zur Oumlffentlichkeitsbeteiligung
5
11
Investitionspolitische Herausforderungen
Der BVWP 2015 muss Antworten auf die aktuellen investitionspolitischen Herausforderungen geben Zu diesen gehoumlrt insbesondere die Unterfinanzieshyrung des vorangegangenen BVWP 2003 (s Bild 2) Die insgesamt ab 2013 noch offenen Ausgaben sind aufgrund von Baupreissteigerungen fehlenshydem Inflationsausgleich der Investitionsmittel Kos shytensteigerungen der Projekte durch Projektaumlndeshyrungen (z B geaumlnderte Vorschriften konkretisieshyrende Planungen) und der im Nachgang aufgeshynommenen Projekte (z B internationale Schienenshyprojekte) houmlher als der urspruumlngliche Ansatz des BVWP 2003
Eine weitere investitionspolitische Herausforderung ist der steigende Erhaltungsbedarf Aufgrund der Altersstruktur der Bruumlcken und des wachsenden Guumlterverkehrsaufkommens stehen in den naumlchsten Jahren bei vielen Bruumlcken umfangreiche Sanieshyrungsarbeiten bzw Ersatzbauten an Aktuelle Schaumltzungen gehen von einem Erhaltungsbedarf von ca 8 Mrd EuroJahr fuumlr alle drei Verkehrstraumlger aus Zum Vergleich Aktuell stehen insgesamt fuumlr Erhaltung und Aus-Neubau zusammen ca 12 Mrd EuroJahr zur Verfuumlgung Der prognostizierte Anshystieg des Guumlterverkehrs (+ 38 vom 2010 bis 2030 in tkm uumlber alle Verkehrstraumlger)1 stellt daruumlber hinaus eine Herausforderung fuumlr die deutschen Verkehrsnetze dar Die Engpassanalyse 20252
zeigt sowohl fuumlr das Straszligen- als auch Schienenshy
1 Siehe Ergebnisse der Verkehrsverflechtungsprognose 2030 (Schlussbericht 11 Juni 2014)
2 Fuumlr Details s BMVI Grundkonzeption fuumlr den Bundesvershykehrswegeplan 2015 2014 S 30-34
3 S BMVI (o Fuszlign 2) S 63 ff
netz viele quantitative Engpaumlsse Im Wasserstrashyszligennetz gibt es zwar wenig Uumlberlastungen dafuumlr aber qualitative Engpaumlsse im Sinne von fehlenden Abladetiefen die jedoch fuumlr eine effiziente Nutzung dieses Verkehrstraumlgers unabdingbar sind
6 Strikte Priorisierung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben
Als Antwort auf diese investitionspolitischen Hershyausforderungen benoumltigt der BVWP 2015 eine strikshyte Priorisierungsstrategie deren Leitlinien mit der Grundkonzeption vorgelegt wurden Dabei gilt dass alle Projekte die noch nicht im Bau sind auf den Pruumlfstand kommen um Handlungsspielraumlume zu ermoumlglichen dass Erhalt und Ersatz Vorrang vor Aus- und Neubau haben und dass eine bedarfsgeshyrechte transparente Priorisierung der Projekte unshyerlaumlsslich ist
Anhand von drei Priorisierungsschritten3 ist das Gesamtvolumen an voraussichtlich verfuumlgbaren Inshyvestitionsmitteln im Geltungszeitraum des BVWP 2015 effizient auf die einzelnen Verkehrsinfrastrukshyturbereiche zu verteilen
Zuerst wird das Investitionsvolumen fuumlr Erhaltung und Ersatz festgelegt Es leitet sich fuumlr Straszlige und Wasserstraszlige aus den entsprechenden Erhalshytungsbedarfsprognosen ab Fuumlr den Bereich Schieshyne erfolgt die Abschaumltzung entsprechend der Festshylegungen im Rahmen der Verhandlungen zur Leishystungs- und Finanzierungsvereinbarung fuumlr das Beshystandsnetz
Im zweiten Priorisierungsschritt werden fuumlr Aus-und Neubauvorhaben auf Grundlage der Projektbeshywertung unter Beruumlcksichtigung der verkehrspolitishyschen Ziele und strategischer Investitionsszenarien die Mittel auf die drei Verkehrstraumlger Straszlige Schie-
Bild 2 Geplante (Vordringlicher Bedarf) und tatsaumlchliche Ausgaben fuumlr den Aus- und Neubau (inkl Planungsreserve)
12
1
ne und Wasserstraszlige aufgeteilt Je nach Verkehrsshytraumlger liegen die Schwerpunkte der im BVWP entshyhaltenen Aus- und Neubaumaszlignahmen auf der sishygnifikanten Kapazitaumltserweiterung (insb Straszlige und Schiene) oder Qualitaumltsverbesserung (insb Wasserstraszlige)
Abschlieszligend werden im dritten Priorisierungsshyschritt die als bauwuumlrdig bewerteten Projektvorshyschlaumlge den Bedarfskategorien Vordringlicher Beshydarf Plus (VB+) Vordringlicher Bedarf (VB) und Weiterer Bedarf (WB) zugeordnet Im Vordergrund des VB+ steht die Engpassbeseitigung bei Hauptshyachsen und Knoten des Verkehrsnetzes So wird sichergestellt dass der Groszligteil der knappen Finanzmittel auf uumlberregional bedeutsame Projekte konzentriert und die unterschiedliche Dringlichkeit von Projekten innerhalb des BVWP-Realisierungsshyzeitraumes beruumlcksichtigt wird
IIl Die SUP ndash eine neue Anforderung fuumlr die Aufstellung des BVWP 2015
Seit 2005 besteht die Pflicht zur Durchfuumlhrung einer Strategischen Umweltpruumlfung (SUP) fuumlr Verkehrsshywegeplanungen auf Bundesebene Damit ist die Durchfuumlhrung einer SUP nach den Vorschriften des Gesetzes uumlber die Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung (UVPG) eine neue Anforderung im Aufstellungsvershyfahren zum BVWP 2015 Der allgemeine europashyrechtliche Rahmen zur Durchfuumlhrung einer SUP von Plaumlnen und Programmen wird durch die Richtshylinie 200142EG vom 27 Juni 2001 uumlber die Pruumlfung der Umweltauswirkungen bestimmter Plaumlne und Programme (SUP-RL) vorgegeben
Gegenstand der SUP
Inhalt der SUP ist die Ermittlung Beschreibung und Bewertung potenzieller erheblicher Umweltauswirshykungen der Durchfuumlhrung des betreffenden PlansProgramms Ziel ist es in einem fruumlhen Plashynungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen dass Umwelterwaumlgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von PlaumlnenProgramshymen angemessen Rechnung getragen wird Zur SUP gehoumlrt ein Umweltbericht in dem die Ergebshynisse der Umweltpruumlfung dokumentiert werden und dargestellt wird wie die die Umwelt betreffenden Belange beruumlcksichtigt wurden Fuumlr den BVWP
2015 bedeutet dies dass der Umweltbeitrag einen Teilbaustein der Projektbewertung darstellt Daraus werden die fuumlr die SUP maszliggeblichen Gesamt shyplanauswirkungen ermittelt
2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
In einem ersten Schritt (s Bild 3) wird das Projekt kontrolliert und eine Trassenplausibilitaumltspruumlfung zur Projektanmeldung durchgefuumlhrt4 Sie zielt auf eine moumlglichst realistische Abschaumltzung der Inves shytitionskosten aus Umweltsicht Daher wird gepruumlft ob das gemeldete Projekt in seiner Ausgestaltung (Trassenverlauf bautechnische Elemente wir Bruuml shycken Tunnel ggf Tierquerungshilfen Laumlrmschutz) realistisch ist Dafuumlr wird geschaut ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkonflikte vershymieden bzw minimiert wurden
Im zweiten Schritt wird eine Umweltpruumlfung-beshywertung der Einzelprojekte durchgefuumlhrt Gegenshystand ist die Ermittlung Beschreibung und Bewershytung der Umweltauswirkungen auf Projektebene Abschlieszligend wird eine Umweltpruumlfung des Geshysamtplans vorgenommen wobei die Umweltausshywirkungen auf der Gesamtplanebene ermittelt beshyschrieben und bewertet werden Die Umweltausshywirkungen der Einzelprojekte werden in den zugeshyhoumlrigen Projektdossiers dargestellt und im Projektshyinformationssystem veroumlffentlicht Der Umweltbeshyricht enthaumllt insb Aussagen zu den Gesamtplanshyauswirkungen
Bild 3 Vorgesehene Umweltpruumlfungsschritte
4 Bei Maszlignahmen an der Wasserstraszlige (nur Ausbau kein Neubau) entfaumlllt die Trassenplausibilisierung da keine Trasshysenalternativen vorhanden sind
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
10
4
parallel entwickelt werden Mit der Grundkonzepshytion hat das BMVI zunaumlchst die Leitlinien fuumlr eine stringente Priorisierung im BVWP vorgelegt (Veroumlfshyfentlichung April 2014) Auch wurde die Bewershytungsmethodik in mehreren Forschungsprojekten modernisiert (Veroumlffentlichung im Maumlrz 2014) und eine neue Verkehrsprognose fuumlr das Jahr 2030 aufshygestellt (Vorstellung im Juni 2014) Damit sind die Konzept- und Prognosephase weitgehend abgeshyschlossen sind Die Bewertungsphase ist angelaushyfen Die Beteiligung von Verbaumlnden und Buumlrgern laumluft uumlber die Dauer des gesamten Prozesses bis zur Vorlage des Entwurfs des BVWP 2015 Der Prozess wird mit dem Kabinettbeschluss zum BVWP 2015 und der parlamentarischen Befassung im Zuge der Novellierung der Ausbaugesetze (Fernstraszligenausbaugesetz Bundesschienenwegeshyausbaugesetz) abgeschlossen
Erstellung des BVWP 2015 unter breiter Oumlffentlichkeitsbeteiligung
Im Juni 2012 wurde das Oumlffentlichkeitsbeteiligungsshykonzept vorgestellt Zum einen erfordern neue geshysetzliche Vorgaben wie die Strategische Umweltshypruumlfung (SUP) eine umfassende Oumlffentlichkeits shybeteiligung Zum anderen will das BMVI dem geshystiegenen oumlffentlichen Interesse an Infrastrukturplashynungen durch houmlhere Transparenz und Informa shytionsbereitstellung sowie eine fruumlhzeitige Beteilishy
gung Rechnung tragen Ziel ist es Befuumlrworter sowie Gegner fruumlhzeitig einzubinden und so auch ein gemeinsames Verstaumlndnis fuumlr die wichtigen Inshyfrastrukturinvestitionen der Zukunft und deren Ausshygestaltung zu entwickeln Nicht zuletzt kann die Einbindung von Fachoumlffentlichkeit Verbaumlnden und Buumlrgern zur qualitativen Verbesserung der Planunshygen beitragen Allerdings steht diese Oumlffentlichshykeitsbeteiligung im Rahmen der SUP am Ende des Prozesses und bezieht sich im engeren Sinne auf die Umweltaspekte Zu diesem Zeitpunkt naumlhert sich ein komplexes Prognose- und Bewertungsvershyfahren dem Abschluss weshalb grundsaumltzliche Aumlnshyderungen am Planentwurf nur noch mit unverhaumlltshynismaumlszligig hohem Aufwand umsetzbar sein werden
Aus diesem Grund setzt das Beteiligungskonzept fuumlr den BVWP 2015 deutlich fruumlher an (s Bild 1) Damit geht das BMVI uumlber die gesetzlichen Vorgaben der Beteiligung hinaus und schafft die Voraussetzungen fuumlr einen fairen und sachgerechten Austausch der beteiligten Akteure Wichtige Bausteine der Oumlffentshylichkeitsbeteiligung waren der Entwurf der Grundshykonzeption sowie der Bewertungsmethodik die Festlegung der Szenariopraumlmissen der Verkehrsproshygnose sowie die Vorstellung der Prognoseergebnisshyse und die Veroumlffentlichung der Anmeldungen der Projekte fuumlr die Bewertung Der naumlchste Schritt der Oumlffentlichkeitsbeteiligung wird die Veroumlffentlichung des Entwurfs des BVWP (inkl Umweltbericht) sein
Bild 1 Konzept zur Oumlffentlichkeitsbeteiligung
5
11
Investitionspolitische Herausforderungen
Der BVWP 2015 muss Antworten auf die aktuellen investitionspolitischen Herausforderungen geben Zu diesen gehoumlrt insbesondere die Unterfinanzieshyrung des vorangegangenen BVWP 2003 (s Bild 2) Die insgesamt ab 2013 noch offenen Ausgaben sind aufgrund von Baupreissteigerungen fehlenshydem Inflationsausgleich der Investitionsmittel Kos shytensteigerungen der Projekte durch Projektaumlndeshyrungen (z B geaumlnderte Vorschriften konkretisieshyrende Planungen) und der im Nachgang aufgeshynommenen Projekte (z B internationale Schienenshyprojekte) houmlher als der urspruumlngliche Ansatz des BVWP 2003
Eine weitere investitionspolitische Herausforderung ist der steigende Erhaltungsbedarf Aufgrund der Altersstruktur der Bruumlcken und des wachsenden Guumlterverkehrsaufkommens stehen in den naumlchsten Jahren bei vielen Bruumlcken umfangreiche Sanieshyrungsarbeiten bzw Ersatzbauten an Aktuelle Schaumltzungen gehen von einem Erhaltungsbedarf von ca 8 Mrd EuroJahr fuumlr alle drei Verkehrstraumlger aus Zum Vergleich Aktuell stehen insgesamt fuumlr Erhaltung und Aus-Neubau zusammen ca 12 Mrd EuroJahr zur Verfuumlgung Der prognostizierte Anshystieg des Guumlterverkehrs (+ 38 vom 2010 bis 2030 in tkm uumlber alle Verkehrstraumlger)1 stellt daruumlber hinaus eine Herausforderung fuumlr die deutschen Verkehrsnetze dar Die Engpassanalyse 20252
zeigt sowohl fuumlr das Straszligen- als auch Schienenshy
1 Siehe Ergebnisse der Verkehrsverflechtungsprognose 2030 (Schlussbericht 11 Juni 2014)
2 Fuumlr Details s BMVI Grundkonzeption fuumlr den Bundesvershykehrswegeplan 2015 2014 S 30-34
3 S BMVI (o Fuszlign 2) S 63 ff
netz viele quantitative Engpaumlsse Im Wasserstrashyszligennetz gibt es zwar wenig Uumlberlastungen dafuumlr aber qualitative Engpaumlsse im Sinne von fehlenden Abladetiefen die jedoch fuumlr eine effiziente Nutzung dieses Verkehrstraumlgers unabdingbar sind
6 Strikte Priorisierung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben
Als Antwort auf diese investitionspolitischen Hershyausforderungen benoumltigt der BVWP 2015 eine strikshyte Priorisierungsstrategie deren Leitlinien mit der Grundkonzeption vorgelegt wurden Dabei gilt dass alle Projekte die noch nicht im Bau sind auf den Pruumlfstand kommen um Handlungsspielraumlume zu ermoumlglichen dass Erhalt und Ersatz Vorrang vor Aus- und Neubau haben und dass eine bedarfsgeshyrechte transparente Priorisierung der Projekte unshyerlaumlsslich ist
Anhand von drei Priorisierungsschritten3 ist das Gesamtvolumen an voraussichtlich verfuumlgbaren Inshyvestitionsmitteln im Geltungszeitraum des BVWP 2015 effizient auf die einzelnen Verkehrsinfrastrukshyturbereiche zu verteilen
Zuerst wird das Investitionsvolumen fuumlr Erhaltung und Ersatz festgelegt Es leitet sich fuumlr Straszlige und Wasserstraszlige aus den entsprechenden Erhalshytungsbedarfsprognosen ab Fuumlr den Bereich Schieshyne erfolgt die Abschaumltzung entsprechend der Festshylegungen im Rahmen der Verhandlungen zur Leishystungs- und Finanzierungsvereinbarung fuumlr das Beshystandsnetz
Im zweiten Priorisierungsschritt werden fuumlr Aus-und Neubauvorhaben auf Grundlage der Projektbeshywertung unter Beruumlcksichtigung der verkehrspolitishyschen Ziele und strategischer Investitionsszenarien die Mittel auf die drei Verkehrstraumlger Straszlige Schie-
Bild 2 Geplante (Vordringlicher Bedarf) und tatsaumlchliche Ausgaben fuumlr den Aus- und Neubau (inkl Planungsreserve)
12
1
ne und Wasserstraszlige aufgeteilt Je nach Verkehrsshytraumlger liegen die Schwerpunkte der im BVWP entshyhaltenen Aus- und Neubaumaszlignahmen auf der sishygnifikanten Kapazitaumltserweiterung (insb Straszlige und Schiene) oder Qualitaumltsverbesserung (insb Wasserstraszlige)
Abschlieszligend werden im dritten Priorisierungsshyschritt die als bauwuumlrdig bewerteten Projektvorshyschlaumlge den Bedarfskategorien Vordringlicher Beshydarf Plus (VB+) Vordringlicher Bedarf (VB) und Weiterer Bedarf (WB) zugeordnet Im Vordergrund des VB+ steht die Engpassbeseitigung bei Hauptshyachsen und Knoten des Verkehrsnetzes So wird sichergestellt dass der Groszligteil der knappen Finanzmittel auf uumlberregional bedeutsame Projekte konzentriert und die unterschiedliche Dringlichkeit von Projekten innerhalb des BVWP-Realisierungsshyzeitraumes beruumlcksichtigt wird
IIl Die SUP ndash eine neue Anforderung fuumlr die Aufstellung des BVWP 2015
Seit 2005 besteht die Pflicht zur Durchfuumlhrung einer Strategischen Umweltpruumlfung (SUP) fuumlr Verkehrsshywegeplanungen auf Bundesebene Damit ist die Durchfuumlhrung einer SUP nach den Vorschriften des Gesetzes uumlber die Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung (UVPG) eine neue Anforderung im Aufstellungsvershyfahren zum BVWP 2015 Der allgemeine europashyrechtliche Rahmen zur Durchfuumlhrung einer SUP von Plaumlnen und Programmen wird durch die Richtshylinie 200142EG vom 27 Juni 2001 uumlber die Pruumlfung der Umweltauswirkungen bestimmter Plaumlne und Programme (SUP-RL) vorgegeben
Gegenstand der SUP
Inhalt der SUP ist die Ermittlung Beschreibung und Bewertung potenzieller erheblicher Umweltauswirshykungen der Durchfuumlhrung des betreffenden PlansProgramms Ziel ist es in einem fruumlhen Plashynungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen dass Umwelterwaumlgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von PlaumlnenProgramshymen angemessen Rechnung getragen wird Zur SUP gehoumlrt ein Umweltbericht in dem die Ergebshynisse der Umweltpruumlfung dokumentiert werden und dargestellt wird wie die die Umwelt betreffenden Belange beruumlcksichtigt wurden Fuumlr den BVWP
2015 bedeutet dies dass der Umweltbeitrag einen Teilbaustein der Projektbewertung darstellt Daraus werden die fuumlr die SUP maszliggeblichen Gesamt shyplanauswirkungen ermittelt
2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
In einem ersten Schritt (s Bild 3) wird das Projekt kontrolliert und eine Trassenplausibilitaumltspruumlfung zur Projektanmeldung durchgefuumlhrt4 Sie zielt auf eine moumlglichst realistische Abschaumltzung der Inves shytitionskosten aus Umweltsicht Daher wird gepruumlft ob das gemeldete Projekt in seiner Ausgestaltung (Trassenverlauf bautechnische Elemente wir Bruuml shycken Tunnel ggf Tierquerungshilfen Laumlrmschutz) realistisch ist Dafuumlr wird geschaut ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkonflikte vershymieden bzw minimiert wurden
Im zweiten Schritt wird eine Umweltpruumlfung-beshywertung der Einzelprojekte durchgefuumlhrt Gegenshystand ist die Ermittlung Beschreibung und Bewershytung der Umweltauswirkungen auf Projektebene Abschlieszligend wird eine Umweltpruumlfung des Geshysamtplans vorgenommen wobei die Umweltausshywirkungen auf der Gesamtplanebene ermittelt beshyschrieben und bewertet werden Die Umweltausshywirkungen der Einzelprojekte werden in den zugeshyhoumlrigen Projektdossiers dargestellt und im Projektshyinformationssystem veroumlffentlicht Der Umweltbeshyricht enthaumllt insb Aussagen zu den Gesamtplanshyauswirkungen
Bild 3 Vorgesehene Umweltpruumlfungsschritte
4 Bei Maszlignahmen an der Wasserstraszlige (nur Ausbau kein Neubau) entfaumlllt die Trassenplausibilisierung da keine Trasshysenalternativen vorhanden sind
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
5
11
Investitionspolitische Herausforderungen
Der BVWP 2015 muss Antworten auf die aktuellen investitionspolitischen Herausforderungen geben Zu diesen gehoumlrt insbesondere die Unterfinanzieshyrung des vorangegangenen BVWP 2003 (s Bild 2) Die insgesamt ab 2013 noch offenen Ausgaben sind aufgrund von Baupreissteigerungen fehlenshydem Inflationsausgleich der Investitionsmittel Kos shytensteigerungen der Projekte durch Projektaumlndeshyrungen (z B geaumlnderte Vorschriften konkretisieshyrende Planungen) und der im Nachgang aufgeshynommenen Projekte (z B internationale Schienenshyprojekte) houmlher als der urspruumlngliche Ansatz des BVWP 2003
Eine weitere investitionspolitische Herausforderung ist der steigende Erhaltungsbedarf Aufgrund der Altersstruktur der Bruumlcken und des wachsenden Guumlterverkehrsaufkommens stehen in den naumlchsten Jahren bei vielen Bruumlcken umfangreiche Sanieshyrungsarbeiten bzw Ersatzbauten an Aktuelle Schaumltzungen gehen von einem Erhaltungsbedarf von ca 8 Mrd EuroJahr fuumlr alle drei Verkehrstraumlger aus Zum Vergleich Aktuell stehen insgesamt fuumlr Erhaltung und Aus-Neubau zusammen ca 12 Mrd EuroJahr zur Verfuumlgung Der prognostizierte Anshystieg des Guumlterverkehrs (+ 38 vom 2010 bis 2030 in tkm uumlber alle Verkehrstraumlger)1 stellt daruumlber hinaus eine Herausforderung fuumlr die deutschen Verkehrsnetze dar Die Engpassanalyse 20252
zeigt sowohl fuumlr das Straszligen- als auch Schienenshy
1 Siehe Ergebnisse der Verkehrsverflechtungsprognose 2030 (Schlussbericht 11 Juni 2014)
2 Fuumlr Details s BMVI Grundkonzeption fuumlr den Bundesvershykehrswegeplan 2015 2014 S 30-34
3 S BMVI (o Fuszlign 2) S 63 ff
netz viele quantitative Engpaumlsse Im Wasserstrashyszligennetz gibt es zwar wenig Uumlberlastungen dafuumlr aber qualitative Engpaumlsse im Sinne von fehlenden Abladetiefen die jedoch fuumlr eine effiziente Nutzung dieses Verkehrstraumlgers unabdingbar sind
6 Strikte Priorisierung der Verkehrsinfrastrukturvorhaben
Als Antwort auf diese investitionspolitischen Hershyausforderungen benoumltigt der BVWP 2015 eine strikshyte Priorisierungsstrategie deren Leitlinien mit der Grundkonzeption vorgelegt wurden Dabei gilt dass alle Projekte die noch nicht im Bau sind auf den Pruumlfstand kommen um Handlungsspielraumlume zu ermoumlglichen dass Erhalt und Ersatz Vorrang vor Aus- und Neubau haben und dass eine bedarfsgeshyrechte transparente Priorisierung der Projekte unshyerlaumlsslich ist
Anhand von drei Priorisierungsschritten3 ist das Gesamtvolumen an voraussichtlich verfuumlgbaren Inshyvestitionsmitteln im Geltungszeitraum des BVWP 2015 effizient auf die einzelnen Verkehrsinfrastrukshyturbereiche zu verteilen
Zuerst wird das Investitionsvolumen fuumlr Erhaltung und Ersatz festgelegt Es leitet sich fuumlr Straszlige und Wasserstraszlige aus den entsprechenden Erhalshytungsbedarfsprognosen ab Fuumlr den Bereich Schieshyne erfolgt die Abschaumltzung entsprechend der Festshylegungen im Rahmen der Verhandlungen zur Leishystungs- und Finanzierungsvereinbarung fuumlr das Beshystandsnetz
Im zweiten Priorisierungsschritt werden fuumlr Aus-und Neubauvorhaben auf Grundlage der Projektbeshywertung unter Beruumlcksichtigung der verkehrspolitishyschen Ziele und strategischer Investitionsszenarien die Mittel auf die drei Verkehrstraumlger Straszlige Schie-
Bild 2 Geplante (Vordringlicher Bedarf) und tatsaumlchliche Ausgaben fuumlr den Aus- und Neubau (inkl Planungsreserve)
12
1
ne und Wasserstraszlige aufgeteilt Je nach Verkehrsshytraumlger liegen die Schwerpunkte der im BVWP entshyhaltenen Aus- und Neubaumaszlignahmen auf der sishygnifikanten Kapazitaumltserweiterung (insb Straszlige und Schiene) oder Qualitaumltsverbesserung (insb Wasserstraszlige)
Abschlieszligend werden im dritten Priorisierungsshyschritt die als bauwuumlrdig bewerteten Projektvorshyschlaumlge den Bedarfskategorien Vordringlicher Beshydarf Plus (VB+) Vordringlicher Bedarf (VB) und Weiterer Bedarf (WB) zugeordnet Im Vordergrund des VB+ steht die Engpassbeseitigung bei Hauptshyachsen und Knoten des Verkehrsnetzes So wird sichergestellt dass der Groszligteil der knappen Finanzmittel auf uumlberregional bedeutsame Projekte konzentriert und die unterschiedliche Dringlichkeit von Projekten innerhalb des BVWP-Realisierungsshyzeitraumes beruumlcksichtigt wird
IIl Die SUP ndash eine neue Anforderung fuumlr die Aufstellung des BVWP 2015
Seit 2005 besteht die Pflicht zur Durchfuumlhrung einer Strategischen Umweltpruumlfung (SUP) fuumlr Verkehrsshywegeplanungen auf Bundesebene Damit ist die Durchfuumlhrung einer SUP nach den Vorschriften des Gesetzes uumlber die Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung (UVPG) eine neue Anforderung im Aufstellungsvershyfahren zum BVWP 2015 Der allgemeine europashyrechtliche Rahmen zur Durchfuumlhrung einer SUP von Plaumlnen und Programmen wird durch die Richtshylinie 200142EG vom 27 Juni 2001 uumlber die Pruumlfung der Umweltauswirkungen bestimmter Plaumlne und Programme (SUP-RL) vorgegeben
Gegenstand der SUP
Inhalt der SUP ist die Ermittlung Beschreibung und Bewertung potenzieller erheblicher Umweltauswirshykungen der Durchfuumlhrung des betreffenden PlansProgramms Ziel ist es in einem fruumlhen Plashynungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen dass Umwelterwaumlgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von PlaumlnenProgramshymen angemessen Rechnung getragen wird Zur SUP gehoumlrt ein Umweltbericht in dem die Ergebshynisse der Umweltpruumlfung dokumentiert werden und dargestellt wird wie die die Umwelt betreffenden Belange beruumlcksichtigt wurden Fuumlr den BVWP
2015 bedeutet dies dass der Umweltbeitrag einen Teilbaustein der Projektbewertung darstellt Daraus werden die fuumlr die SUP maszliggeblichen Gesamt shyplanauswirkungen ermittelt
2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
In einem ersten Schritt (s Bild 3) wird das Projekt kontrolliert und eine Trassenplausibilitaumltspruumlfung zur Projektanmeldung durchgefuumlhrt4 Sie zielt auf eine moumlglichst realistische Abschaumltzung der Inves shytitionskosten aus Umweltsicht Daher wird gepruumlft ob das gemeldete Projekt in seiner Ausgestaltung (Trassenverlauf bautechnische Elemente wir Bruuml shycken Tunnel ggf Tierquerungshilfen Laumlrmschutz) realistisch ist Dafuumlr wird geschaut ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkonflikte vershymieden bzw minimiert wurden
Im zweiten Schritt wird eine Umweltpruumlfung-beshywertung der Einzelprojekte durchgefuumlhrt Gegenshystand ist die Ermittlung Beschreibung und Bewershytung der Umweltauswirkungen auf Projektebene Abschlieszligend wird eine Umweltpruumlfung des Geshysamtplans vorgenommen wobei die Umweltausshywirkungen auf der Gesamtplanebene ermittelt beshyschrieben und bewertet werden Die Umweltausshywirkungen der Einzelprojekte werden in den zugeshyhoumlrigen Projektdossiers dargestellt und im Projektshyinformationssystem veroumlffentlicht Der Umweltbeshyricht enthaumllt insb Aussagen zu den Gesamtplanshyauswirkungen
Bild 3 Vorgesehene Umweltpruumlfungsschritte
4 Bei Maszlignahmen an der Wasserstraszlige (nur Ausbau kein Neubau) entfaumlllt die Trassenplausibilisierung da keine Trasshysenalternativen vorhanden sind
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
12
1
ne und Wasserstraszlige aufgeteilt Je nach Verkehrsshytraumlger liegen die Schwerpunkte der im BVWP entshyhaltenen Aus- und Neubaumaszlignahmen auf der sishygnifikanten Kapazitaumltserweiterung (insb Straszlige und Schiene) oder Qualitaumltsverbesserung (insb Wasserstraszlige)
Abschlieszligend werden im dritten Priorisierungsshyschritt die als bauwuumlrdig bewerteten Projektvorshyschlaumlge den Bedarfskategorien Vordringlicher Beshydarf Plus (VB+) Vordringlicher Bedarf (VB) und Weiterer Bedarf (WB) zugeordnet Im Vordergrund des VB+ steht die Engpassbeseitigung bei Hauptshyachsen und Knoten des Verkehrsnetzes So wird sichergestellt dass der Groszligteil der knappen Finanzmittel auf uumlberregional bedeutsame Projekte konzentriert und die unterschiedliche Dringlichkeit von Projekten innerhalb des BVWP-Realisierungsshyzeitraumes beruumlcksichtigt wird
IIl Die SUP ndash eine neue Anforderung fuumlr die Aufstellung des BVWP 2015
Seit 2005 besteht die Pflicht zur Durchfuumlhrung einer Strategischen Umweltpruumlfung (SUP) fuumlr Verkehrsshywegeplanungen auf Bundesebene Damit ist die Durchfuumlhrung einer SUP nach den Vorschriften des Gesetzes uumlber die Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung (UVPG) eine neue Anforderung im Aufstellungsvershyfahren zum BVWP 2015 Der allgemeine europashyrechtliche Rahmen zur Durchfuumlhrung einer SUP von Plaumlnen und Programmen wird durch die Richtshylinie 200142EG vom 27 Juni 2001 uumlber die Pruumlfung der Umweltauswirkungen bestimmter Plaumlne und Programme (SUP-RL) vorgegeben
Gegenstand der SUP
Inhalt der SUP ist die Ermittlung Beschreibung und Bewertung potenzieller erheblicher Umweltauswirshykungen der Durchfuumlhrung des betreffenden PlansProgramms Ziel ist es in einem fruumlhen Plashynungsstadium vor der Projektgenehmigung ein hohes Umweltschutzniveau sicherzustellen und dazu beizutragen dass Umwelterwaumlgungen bei der Ausarbeitung und Annahme von PlaumlnenProgramshymen angemessen Rechnung getragen wird Zur SUP gehoumlrt ein Umweltbericht in dem die Ergebshynisse der Umweltpruumlfung dokumentiert werden und dargestellt wird wie die die Umwelt betreffenden Belange beruumlcksichtigt wurden Fuumlr den BVWP
2015 bedeutet dies dass der Umweltbeitrag einen Teilbaustein der Projektbewertung darstellt Daraus werden die fuumlr die SUP maszliggeblichen Gesamt shyplanauswirkungen ermittelt
2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
In einem ersten Schritt (s Bild 3) wird das Projekt kontrolliert und eine Trassenplausibilitaumltspruumlfung zur Projektanmeldung durchgefuumlhrt4 Sie zielt auf eine moumlglichst realistische Abschaumltzung der Inves shytitionskosten aus Umweltsicht Daher wird gepruumlft ob das gemeldete Projekt in seiner Ausgestaltung (Trassenverlauf bautechnische Elemente wir Bruuml shycken Tunnel ggf Tierquerungshilfen Laumlrmschutz) realistisch ist Dafuumlr wird geschaut ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkonflikte vershymieden bzw minimiert wurden
Im zweiten Schritt wird eine Umweltpruumlfung-beshywertung der Einzelprojekte durchgefuumlhrt Gegenshystand ist die Ermittlung Beschreibung und Bewershytung der Umweltauswirkungen auf Projektebene Abschlieszligend wird eine Umweltpruumlfung des Geshysamtplans vorgenommen wobei die Umweltausshywirkungen auf der Gesamtplanebene ermittelt beshyschrieben und bewertet werden Die Umweltausshywirkungen der Einzelprojekte werden in den zugeshyhoumlrigen Projektdossiers dargestellt und im Projektshyinformationssystem veroumlffentlicht Der Umweltbeshyricht enthaumllt insb Aussagen zu den Gesamtplanshyauswirkungen
Bild 3 Vorgesehene Umweltpruumlfungsschritte
4 Bei Maszlignahmen an der Wasserstraszlige (nur Ausbau kein Neubau) entfaumlllt die Trassenplausibilisierung da keine Trasshysenalternativen vorhanden sind
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
3
13
Kriterien zur Beurteilung der Umweltauswirkungen
Die Umweltauswirkungen werden im BVWP mitshytels zweier unterschiedlicher Ansaumltze erfasst und bewertet (s Bild 4) auf einer monetaumlren Basis (in der Nutzen-Kosten-Analyse) und ergaumlnzend auf einer nicht-monetaumlren Basis (in der umwelt- und naturschutzfachlichen Beurteilung welche die Umwelt risikoeinschaumltzung und die FFH-Vertraumlgshylichkeitseinschaumltzung aus dem BVWP 2003 ershysetzt) In beiden Faumlllen werden die Umweltauswirshykungen quantifiziert Die in der Nutzen-Kosten-Analyse erfassten Umweltauswirkungen werden jedoch anhand geeigneter Wert-Kostenansaumltze bewertet d h die Umweltauswirkungen werden monetarisiert Dazu gehoumlren z B Laumlrmeffekte und CO2-Emissionen Hingegen werden die nicht-moshynetarisierten Umweltauswirkungen anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet
Die nicht-monetarisierten Kriterien messen ob und in welchem Maszlige qualitativ hochwertige Flaumlchen (wie Naturschutzvorrangflaumlchen Natura 2000-Geshy
biete unzerschnittene Kernraumlume der BfN-Lebensshyraumnetzwerke oder Uumlberschwemmungsgebiete) bei der Umsetzung eines Aus-Neubauvorhabens aufgrund von Flaumlcheninanspruchnahme Zerschneishydungswirkungen Wiedervernetzung oder Durchfahshyrung betroffen sind bzw sein koumlnnten Um dies zu erkennen wird GIS-gestuumltzt fuumlr jedes Kriterium die quantifizierte Betroffenheit des Vorhabens anhand einer Verschneidung der entsprechenden Flaumlchenshykulisse mit den Wirkzonen des zu pruumlfenden Proshyjekts ermittelt So wird z B die Inanspruchnahme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke (Kriterium 23) gemesshysen indem uumlberpruumlft wird inwieweit ein konkretes Vorhaben die Lebensraumgruppen Trockenlebens-raumlume Feuchtlebensraumlume und naturnahe Wald shylebensraumlume unmittelbar in Anspruch nimmt bzw inshydirekt durch seine Wirkzone beeintraumlchtigt
4 Trassenplausibilisierung
Anhand der genannten Kriterien wird uumlberpruumlft ob auf dieser Planungsebene erkennbare Umweltkon-
Bild 4 Uumlbersicht zu den Umweltkriterien
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
5
14
flikte vermieden bzw minimiert werden So wird geshyschaut ob Teilraumlume mit besonderer Umweltqualishytaumlt (z B Natura 2000-Gebiete) oder Uumlberschwemshymungsgebiete bzw Wasserschutzzonen von einem Vorhaben betroffen sind Tierquerungshilfen zur Wiedervernetzung von Lebensraumnetzwerken bei Ausbauprojekten erforderlich sind oder vorausshysichtlich notwendige aktive Laumlrmschutzmaszlignahshymen beruumlcksichtigt wurden
Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
Da die Ergebnisse fuumlr die monetarisierten Umweltshyauswirkungen aus der Nutzen-Kosten-Analyse uumlbernommen werden soll nur fuumlr die nicht-moneshytarisierten Umweltauswirkungen der Ablauf der Umweltbewertung auf Projektebene betrachtet werden (s Bild 5)
Zuerst wird fuumlr jedes Kriterium der Umfang der Beshytroffenheit berechnet Z B wird fuumlr Kriterium 23 die durch ein Projekt verursachte Inanspruchnahshyme von unzerschnittenen Kernraumlumen (UFR 250) der BfN-Lebensraumnetzwerke in ha gemessen Bei Kriterium 26 wird die Laumlnge der Durchfahrung von Uumlberschwemmungsgebieten in km gemesshysen
Um die verschiedenen Verkehrsprojekte hinsichtshylich ihrer Umweltauswirkungen vergleichen zu koumlnnen sollen sie in Gruppen mit unterschied shylicher potenzieller Konfliktintensitaumlt bzw untershyschiedlicher Betroffenheit von Umweltqualitaumlten
eingeteilt werden Dazu wird im zweiten Schritt jedes nicht-monetarisierte Kriterium anhand einer mehrstufigen Rahmenskala bewertet Primaumlr steshyhen drei Ergebnisklassen zur Verfuumlgung geringe mittlere und hohe Umweltbetroffenheit Im Einzelshyfall ist eine positive Umweltwirkung moumlglich (insb Wiedervernetzung)
Im naumlchsten Schritt sollen fuumlr jedes Projekt die verschiedenen Kriterien zu einer Gesamtaussage zusammengefasst werden Im Ergebnis wird fuumlr jedes Projekt eine geringe mittlere oder hohe Umshyweltbetroffenheit ausgewiesen Abschlieszligend wird das Ergebnis im Projektdossier und auf einer Karte dargestellt
6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
Die Ermittlung Beschreibung und Bewertung der Gesamtplanauswirkungen fuumlr Aus- und Neubauproshyjekte erfolgt anhand der gleichen Kriterien die auch fuumlr die Umweltbewertung auf Projektebene heranshygezogen werden Uumlber alle Projekte wird fuumlr jedes Kriterium ermittelt ob der Plan den geltenden Umshyweltzielen dient d h inwieweit der BVWP einen positivenkeinen wesentlichennegativen Beitrag zur Erreichung bestimmter Umweltziele leistet Die summarischen Gesamtplanauswirkungen sollen fuumlr verschiedene Investitionsszenarien ermittelt wershyden um aufzuzeigen welche Gesamtplanauswirshykungen sich aus alternativen investitionspolitischen Strategien und damit aus der Priorisierung ergeshyben
Bild 5 Ablauf der Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
15
IV Wie geht es weiter
Wichtige Vorarbeiten zum BVWP 2015 liegen vor Die Bewertung der Projekte laumluft
Anhand der Bewertungsergebnisse wird dann die Dringlichkeitseinstufung der Projekte vorgenomshymen Daraus ergibt sich der Referentenentwurf der veroumlffentlicht wird Der Referentenentwurf ist Grundlage fuumlr das Konsultationsverfahren an desshysen Ende der Kabinettbeschluss des BVWP 2015 steht
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
16
Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg
Die Straszlige im Kontext des Oumlffentshylichen Personennahverkehrs
I Einfuumlhrung
Die Straszlige ist bekanntlich ein Mehrzweckinstitut1
Schon bei der Fortbewegung dient sie vor allem inshynerorts nicht nur dem motorisierten Individualvershykehr sondern auch Fahrradfahrern und Fuszliggaumlnshygern sowie ndash dies ist hier mein Thema ndash dem Oumlfshyfentlichen Personennahverkehr (OumlPNV) mit Busshysen und Straszligenbahnen Diesen gilt es wie nicht zuletzt die Nahverkehrsgesetze der Laumlnder betoshynen schon aus Gruumlnden des Klima- Umwelt- und Gesundheitsschutzes auszubauen und in der Konshykurrenz zum Auto besonders zu foumlrdern2 So lassen sich womoumlglich auch Staus reduzieren
1 OumlPNV-freundliche Planung und Gestaltung des Straszligenraums als Aufgabe
Insoweit also auf die Infrastruktur bezogen birgt die Multifunktionalitaumlt des knappen Straszligenraums im Kontext des OumlPNV Herausforderungen in dopshypelter Hinsicht
Erstens muumlssen die betreffenden Straszligen so geshyplant gebaut und im Nutzungsregime ausgestaltet werden dass sie sich fuumlr eine OumlPNV-Nutzung eigshynen Fuumlr immer groumlszligere und laumlngere Busse wird eine entsprechende Straszligenbreite benoumltigt Kurshyven und besonders Kreisverkehre muumlssen an deren Radius angepasst sein3 Straszligenbahnen brauchen ebenfalls eine ndash moumlglichst eigene ndash Trasshyse Auch Haltebuchten und groumlszligere Haltestellen erfordern Raum Dies klingt banal Doch ergibt sich schon daraus die anspruchsvolle Aufgabe Strashyszligen-(um-)planung und Nahverkehrskonzept mitshyeinander zu verzahnen Denn eine sinnvolle Strashyszligenplanung und -gestaltung setzt voraus dass man sich zuvor hinreichend Gedanken daruumlber macht wo Busse und Straszligenbahnen verkehren sollen
Daruumlber hinaus bedarf es zweitens Anreize zum Umsteigen vom Auto auf Busse und Bahnen Dazu muss der oumlffentliche Verkehr in Komfort Puumlnktlichshykeit und vor allem Reisezeit konkurrenzfaumlhig sein Dies weckt etwa den Ruf nach einer Strategie zur Busbeschleunigung4 wie sie in Hamburg von der Buumlrgerschaft verabschiedet wurde5 Auszligershydem muumlssen Oumlffentlicher Nahverkehr auf Straszlige und Schiene (uumlber die Straszligenbahn hinaus auch U- und S-Bahnen) bequem d h auch mit kurzen Umsteigewegen miteinander verzahnt werden Doch darf nicht allein auf die OumlPNV-Verbindungen geschaut sondern diese muumlssen im Kontext der gesamten Mobilitaumltskette betrachtet werden Auch dies wirkt auf die Planung und Gestaltung des Straszligenraums zuruumlck Mit gutem Grund geshywinnen Park amp Ride- sowie Park amp Bike-Anlagen6
1 Begriff von A KOumlTTGEN Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmensinitiative 1961 S 28 allershydings wird dieses Schlagwort uumlblicherweise zur Kennzeichshynung der Multifunktionalitaumlt der Straszlige uumlber die Fortbeweshygung hinaus verwandt (R MUszligGNUG Die oumlffentlichen Straszligen als Mehrzweckinstitut in BARTLSPERGER BLUumlMELSCHROETER [Hrsg] Ein Vierteljahrhundert Strashyszligengesetzgebung 1980 S 81 84 U STEINER DAR 2006 661) waumlhrend er hier die Vielfalt der Verkehrsmittel betonen soll
2 Eingehend dazu S BARTH in BAUMEISTER (Hrsg) Recht des OumlPNV Band 2 Kommentar 2013 Teil A 2 Rn 144 ff
3 Soll der oumlffentliche Verkehr auf Straszligen durchgefuumlhrt wershyden die sich bdquoaus Gruumlnden der Verkehrssicherheit oder wegen ihres Bauzustandes hierfuumlr nicht eignenldquo ist die Geshynehmigung nach sect 13 Abs 2 Nr 1 PBefG zu versagen Da shyrunter faumlllt auch eine sicherheitsgefaumlhrdende Uumlberlastung der Straszlige siehe C HEINZE in HEINZEFEHLING FIEDLER PBefG Kommentar 2 Aufl 2014 sect 13 Rn 45 G FROMMK-A SELLMANNH ZUCK Personenbefoumlrdeshyrungsrecht 4 Aufl 2013 sect 13 PBefG Rn 3
4 Zu den Moumlglichkeiten einer Optimierung der Ampelschalshytungen der Platzierung und Ausgestaltung von Haltestellen sowie selbststaumlndiger (Bus-)Spuren siehe J WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 188
5 Vgl bdquoStellungnahme des Senats zum Ersuchen der Buumlrshygerschaft vom 31 August 2011 sbquoBusbeschleunigung zur Verbesserung der Verkehrsanbindung der Groszligwohnshysiedlungen Steilshoop und Osdorfer Bornrsquo (Drucksache 201397)ldquo Buumlrgerschafts-Drs 202508 vom 6122011 Kritiker halten es fuumlr ineffektiv zum Stand der Diskussion siehe httpwwwnahverkehrhamburgdebusverkehrshyhamburgbusbeschleunigung-hamburg-themenseite (2312015)
6 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 181 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 147 unter Bezug auf R KROH OumlPNVG BW Kommentar 1996 sect 4 Rn 9
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
2
17
immer mehr an Bedeutung7 Umgekehrt gilt Wer das Straszligennetz und -umfeld fuumlr die autoshygerechte Stadt plant und gestaltet wird es zushymindest sehr schwer haben mit nachgelagershyten Maszlignahmen den OumlPNV gegenuumlber dem Pkw hinreichend attraktiv und konkurrenzfaumlhig zu machen
Planung verschiedener Arten und Ebenen sowie straszligenverkehrs shyrechtliche Anordnungen als Instrumente
Aufgabenzuweisungen und damit verbundene hehre gesetzliche Ziele ndash wie hier die Foumlrderung des OumlPNV im knappen Straszligenraum ndash sind im Vershywaltungsalltag letztlich nur so viel wert wie Instrushymente zu ihrer Bewaumlltigung zur Verfuumlgung stehen Auszligerhalb meines heutigen Themas liegt insoweit das komplexe Vergabe- und Genehmigungssystem fuumlr Busverkehrsleistungen nach dem novellierten Personenbefoumlrderungsgesetz in Verbindung mit der EU-Verordnung Nr 13702007 fuumlr den oumlffentlishychen Verkehr auf Straszlige und Schiene8 Denn dies sind Fragen primaumlr der (Verkehrs-)Wirtschaftsregushylierung Hier im Fokus stehen vielmehr die Handshylungsoptionen der Verwaltung zur Gestaltung der Straszligeninfrastruktur wie sie fuumlr einen attraktiven OumlPNV benoumltigt wird
Wie schon angedeutet muss der Planung fuumlr eine vorausschauende Nahverkehrspolitik eine zentrale Rolle zukommen Das planerische Instrumentarium ist breit es reicht vom Nahverkehrsplan als sektoshyraler Bedarfs- und Entwicklungsplan uumlber die Baushyleitplanung und Planfeststellung als Ausfuumlhrungsshyplanung bis hin zu immissionsschutzrechtlichen Luftreinhalteplaumlnen und Laumlrmaktionsplaumlnen mit mitshytelbarer Auswirkung auch auf das Verhaumlltnis vom motorisierten Individualverkehr zum oumlffentlichen Verkehr Dabei geht es nicht nur darum dass der OumlPNV in der Gesamtplanung ausreichende Beshyruumlcksichtigung findet Mindestens ebenso wichtig ist die hinreichende Vernetzung der verschiedenen Planungsarten und -ebenen
Mit oder ohne planerische Grundlage ist auf der naumlchsten Stufe die bauliche Umsetzung und Detailshyausfuumlhrung wichtig Hier spaumltestens wird die Finanshyzierungsfrage virulent
Zu guter Letzt beduumlrfen viele Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren eines ordshynungsrechtlichen Vollzugs im Straszligenverkehrsshyrecht Im schon bestehenden Straszligennetz sind weitreichende bauliche Umplanungen nur in Ausshynahmefaumlllen zielfuumlhrend oftmals bleiben in diesem Fall sogar nur noch straszligenverkehrsrechtliche Reshygelungen moumlglich Dort sind Handlungsspielraumlume und Steuerungsmoumlglichkeiten jedoch ziemlich geshyring Umso wichtiger fuumlr eine vorausschauende Verkehrspolitik ist es so weit wie moumlglich schon planerisch die Weichen fuumlr eine Straszligeninfrastrukshytur zu stellen die optimal auf einen konkurrenzfaumlhishygen OumlPNV ausgerichtet ist
7 B amp R und P amp R werden in den OumlPNV Nahverkehrsplaumlnen oft erwaumlhnt Siehe etwa Bundesstadt Bonn Nahverkehrsshyplan 2003-2007 Fortschreibung 2010 httpwwwvrrdeim periamdcontentdervrrpublikationennvpnahverkehrs plan_fortschreibung_2010pdf S 56 ff (2312015) mit Beshystands- und Bedarfsanalyse sowie Hinweis auf zahlreiche geplante Bauvorhaben Aufnahme in den Investitionsplan Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan Kreis Steinfurt ndash Teilshybaustein II Entwicklungskonzept 2006 httpwwwkreisshysteinfurtdeC12573D40046BB0Cfileszweiter_Nahver kehrsplan_Kreis_Steinfurtpdf$filezweiter_Nahverkehrs plan_Kreis_Steinfurtpdf S 78 ff (2312015) Kreis Mettshymann 3 Nahverkehrsplan fuumlr den Kreis Mettmann 2014 2014 httpwwwkreis-mettmanndemediacustom2023_ 2885_1PDF1402982169 S 176 f (2312015) In SPNV-Plaumlnen Verkehrsverbund Rhein-Ruhr VRR Nah verkehrsplan 2009 2009 httpzvisvrrdebivo0050asp_ kvonr=311 S 173 ff (22102014) mit einer umfassenden Auseinandersetzung zu Bedarf und Maszlignahmen weniger umfangreich aber Bedeutung und ihre Foumlrderung betoshynend Nahverkehr Westfalen-Lippe (NWL) Nahverkehrsshyplan Westfalen-Lippe ndash erster Nahverkehrsplan fuumlr den SPNV im NWL 2011 httpwwwnwl-infodeservicenwlshynahverkehrs planpdf S 19 122 (2312015) Bedeutung betonend aber mit Verweis auf die lokale Planung Zweckshyverband Verkehrsverbund Rhein-Sieg Nahverkehrsplan SPNV 2002 ndash Textteil 2002 httpwwwnvrdenah verkehrsplan S 89 (2312015) hinzu kommen nun auch Leihfahrradstationen siehe ebenfalls im SPNV Verkehrsshyverbund Rhein-Ruhr VRR-Nahverkehrsplan ndash Fortschreishybung 2010 2010 httpwwwvrrdeimperiamdcontent dervrrpublikationennvpnahverkehrsplan_fortschreibung_ 2010pdf S 23 ff (2312015)
8 Siehe dazu etwa die Kommentierungen von M FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) zu sect 8a und sect 8b von M WINNES S EICHHORN und H SCHROumlDER in SAXINGERWINNES (Hrsg) Recht des oumlffentlichen Personennahverkehrs Kommentar Stand Januar 2014 zu sect 8a und sect 8b PBefG M KAUFMANNT LUumlBBIGH-J PRIEszligH PUumlNDER (Hrsg) VO (EG) 13702007 Kommenshytar 2010 insbes zu Art 5 und 7 der VO
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
18
II Die Planungsebene
1 Die Nahverkehrsplanung als theoretisch zentrales Steuerungs shyinstrument
Nach sect 8 Abs 3 S 2 PBefG bdquodefinierenldquo von den Laumlndern benannte Behoumlrden als bdquoAufgabentraumlgerldquo bdquodie Anforderungen an Umfang und Qualitaumlt des [OumlPNV-]Verkehrsangebots dessen Umweltqualitaumlt sowie die Vorgaben fuumlr die verkehrsmitteluumlbergreishyfende Integration der Verkehrsleistungen in der Regel in einem Nahverkehrsplanldquo Weitere Einzelshyheiten lassen sich landesgesetzlich regeln (sect 8 Abs 3 Satz 9 PBefG) Dementsprechend haben alle Bundeslaumlnder mit Ausnahme Hamburgs Nahvershykehrsgesetze9 in denen fast durchweg die Aufstelshylung von Nahverkehrsplaumlnen vorgeschrieben wird (z B sect 10 OumlPNVG NRW sect 6 NdsNVG sect 11 OumlPNVG BW)10 Ziel ist die Sicherstellung einer anshygemessenen Bedienung der Bevoumllkerung durch Busse und Bahnen (z B sect 2 Abs 3 OumlPNVG NRW) als Aufgabe der Daseinsvorsorge11 (sect 1 RegG fershyner z B sect 1 Abs 1 OumlPNVG NRW sect 2 Abs 2 NdsNVG sect 5 OumlPNVG BW) Die Definition des anshygemessenen OumlPNV-Angebots einschlieszliglich der Qualitaumltsstandards erfordert eine planerische Abshywaumlgung aller oumlffentlicher Verkehrsinteressen und sonstiger beruumlhrter (auch finanzieller) Belange12
Da die Aufgabentraumlgerschaft und damit die Zustaumlnshydigkeit fuumlr den straszligengebundenen OumlPNV und dem Schienenpersonennahverkehr typischerweise ausshyeinander faumlllt13 ndash in Nordrhein-Westfalen bei den Kreisen und kreisfreien Staumldten einerseits bei drei groszligen Zweckverbaumlnden andererseits ndash ist fuumlr den SPNV oftmals ein eigener (Nahverkehrs-)Plan vorshygesehen14 im OumlPNV-Nahverkehrsplan werden dann die dort zu beachtenden (z B sect 10 Abs 2 OumlPNVG NRW aumlhnlich sect 6 Abs 2 Nr 1 NdsNVG) Vorgaben aus dem regelmaumlszligig groszligflaumlchigeren Schienen-Nahverkehrsplan nachrichtlich uumlbernomshymen15 Dadurch bereitet die Abstimmung des Bus- Straszligenbahn- und U-Bahnangebots einershyseits mit S-Bahnen und anderem Schienenpersoshynennahverkehr andererseits weniger Probleme als es zunaumlchst den Anschein hat16 Obschon die Plashynung selbst nur den OumlPNV betrifft muss im Hinblick auf das angemahnte integrierte Verkehrskonzept in der Nahverkehrsplanung auch der (motorisierte) Inshydividualverkehr in die Betrachtung einbezogen wershyden Denn nur so kann der oumlffentliche Verkehr wie gesetzlich gefordert eine bdquoattraktiveldquo bzw bdquovollwertishy
geldquo Alternative17 zum Auto sein Insoweit formuliert sect 2 Abs 1 OumlPNVG NRW in sachlicher Uumlbereinstimshymung mit fast allen Nahverkehrsgesetzen bdquoBei dem Ausbau der Verkehrsinfrastruktur sollen [] der schienengebundene Personenverkehr gegenshyuumlber dem Straszligenverkehr der Ausbau vorhandener Verkehrswege gegenuumlber dem Neubau sowie der OumlPNV unter Beruumlcksichtigung der Erfordernisse des Umweltschutzes der sozialvertraumlglichen Stadtshyentwicklung der Barrierefreiheit der Sicherheit und des absehbaren Verkehrsbedarfs so weit wie moumlgshylich Vorrang erhaltenldquo Das Ziel der Verkehrsverlashygerung streitet fuumlr eine Gestaltung des oumlffentlichen Nahverkehrsangebots die sich nicht allein an der bestehenden Nachfrage orientiert sondern daruumlber hinaus angebotsorientiert Anreize zur verstaumlrkten Nutzung des OumlPNV setzt18
In den Nahverkehrsplaumlnen finden sich sowohl allshygemeine Zielsetzungen als auch konkrete Planunshygen fuumlr einzelne OumlPNV-Verbindungen ja teilweise
9 Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 110 ff
10 Dazu BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 121 mit kompletter Auflistung aller landesgesetzlichen Beshystimmungen in dortiger Fn 354
11 Zum Charakter des OumlPNV als Daseinsvorsorge grundleshygend wenngleich damals mit NS-Gedankengut uumlberlagert E FORSTHOFF Die Verwaltung als Leistungstraumlger 1938 insb S 36 zum heutigen Verstaumlndnis M KNAUFF Der Geshywaumlhrleistungsstaat Reform der Daseinsvorsorge ndash Eine rechtswissenschaftliche Untersuchung unter besonderer Beruumlcksichtigung des OumlPNV 2004 speziell zum OumlPNV insb S293 ff M KRAJEWSKI VerwArch 99 (2008) 174 183 ff speziell zu sect 1 RegG BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 30 ff
12 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 38 f u 152 ff von einer bdquorein politischen Entscheidungldquo spricht demgegenuumlber WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 7 14
13 Ausfuumlhrlicher Uumlberblick uumlber die landesgesetzlichen Regeshylungen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 169 ff
14 Allerdings sehen nicht alle Bundeslaumlnder einen SPNV-Nahshyverkehrsplan vor Uumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn197
15 Mit konkreten Verknuumlpfungsmaszlignahmen z B Stadt Muumlns shyter 2 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster 2006 httpswww muensterdestadtstadtplanungpdfNahverkehrsplanshySchlussfassungpdf S 179 ff (2312015)
16 Vgl bereits M FEHLING in RODI (Hrsg) Die Zukunft des oumlffentlichen Personennahverkehrs 2009 S 139 160
17 Uumlberblick uumlber entsprechende Formulierungen in den Nahshyverkehrsgesetzen bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 146 ff
18 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 148
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
19
sogar Vorgaben fuumlr die bauliche Gestaltung von Haltestellen fuumlr Park amp Ride-Plaumltze u Auml19 Allershydings duumlrfen dem Charakter als Rahmenplan entshysprechend nicht saumlmtliche Details bereits im Nahshyverkehrsplan geregelt werden20 Im Uumlbrigen variieshyren Schwerpunktsetzung und Einzelheiten nicht nur von Bundesland zu Bundesland sondern auch von Kommune zu Kommune
Die Nahverkehrsplaumlne erlangen rechtliche Bedeushytung in mehrfacher Hinsicht Erstens und primaumlr beshytrifft dies das Personenbefoumlrderungsrecht Grundshysaumltzlich ist der Nahverkehrsplan maszliggeblich fuumlr die abwaumlgende Festlegung der bdquoausreichenden Bedieshynung der Bevoumllkerung mit Verkehrsleistungen im oumlffentlichen Personennahverkehrldquo (vgl sect 8 Abs 3 S 1 u 2 PBefG) deren Unterschreitung wiederum nach sect 8a Abs 1 PBefG die Moumlglichkeit fuumlr die Vershygabe subventionierter Bus- und Straszligenbahnvershykehre eroumlffnet Insoweit bildet der Nahverkehrsplan gleichsam den Einkaufszettel21 des OumlPNV-Aufgashybentraumlgers fuumlr die Bestellung gemeinwirtschaftshylicher (Bus-)Verkehrsleistungen22 Die Genehmishygungsbehoumlrde hat den Nahverkehrsplan ebenfalls bdquozu beruumlcksichtigenldquo23 (sect 8 Abs 3a S 2 PBefG) bei eigenwirtschaftlichen Busverkehren kann die Geshynehmigung versagt werden wenn der beantragte Verkehr nicht mit dem Nahverkehrsplan in Einklang steht (sect 13 Abs 2a PBefG vgl ferner sect 13 Abs 2 Nr 3 lit d PBefG)24
Zweitens und fuumlr unser Thema besonders von Interesse zeitigt die Nahverkehrsplanung teilweise indirekte Wirkungen auch fuumlr die bauliche Gestalshytung der Straszligen und sogar fuumlr die straszligenvershykehrsrechtlichen Umsetzungsmaszlignahmen Beishyspielsweise erfordern intermodale Verkehrsketten die Planung von Park amp Ride-Anlagen25 Die geshyplante Linienfuumlhrung fuumlr Busse stellt die schon geschilderten Anforderungen an die Straszligengestalshytung einschlieszliglich von Haltestellen26 Mittelbar gleichsam reflexartig ist auch der Individualverkehr erfasst Denn diesbezuumlgliche Beschraumlnkungen koumlnnen erforderlich sein um den OumlPNV zu beshyschleunigen weil gegebenenfalls Busse und Strashyszligenbahnen mit dem motorisierten Individualverkehr um den knappen Straszligenraum konkurrieren
Drittens wird in den neueren Nahverkehrsplaumlnen mehr und mehr anerkannt dass die gesetzlich anshygemahnte Prioritaumlt fuumlr den OumlPNV eine vergleichenshyde Analyse und Bewertung dieser oumlffentlichen mit den Auto-Verkehrsmoumlglichkeiten erfordert27 Beshysonders wichtig sind insoweit vergleichende Fahrshy
19 Die Zielsetzung der multimodalen intermodalen Wegekette findet immer mehr Eingang in die Plaumlne dies zeigt etwa der aktuelle Entwurf der Stadt Muumlnster 3 Nahverkehrsplan Stadt Muumlnster ndash Entwurf Januar 2014 2014 httpswwwstadt-muensterdesessionnetsessionnetbi vo0050php__kvonr=2004036729ampsearch=1 S 33 ff (2312015) recht konkrete Maszlignahmenangabe (Verbinshydungen Infrastruktur Fahrgastinformationssysteme) in Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 213 ff Bauliche Vorgaben fuumlr Haltestellen insbesondere hinsichtshylich der Barrierefreiheit finden sich etwa in Stadt Duumlsselshydorf Nahverkehrsplan 2010-2015 der Landeshauptstadt Duumlsseldorf ndash Teil 1 2011 httpswwwduesseldorfdever kehrsmanagementpdfnvp3pdf S 48 ff (2312015) Halshytestellenvorgaben z B auch in Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 73 ff Aufnahme konkreter PampR-Anlagenprojekte (Standort und Investitionsvolumen) in Kreis Steinfurt 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 78 ff zumindest Verweis auf konkrete bauliche Vorgaben fuumlr BampR-Anlagen in Bundesstadt Bonn Nahverkehrsplan 2003shy2007 Fortschreibung 2010 (o Fuszlign 7) S 58 f
20 Dies schlieszligt einzelne ins Detail gehende Festsetzungen nicht aus naumlher G C BILETZKI NZV 2000 313 316 WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 PBefG Rn 17
21 M FEHLINGK M NIEHNUS DOumlV 2008 662 668 f anders (bloszliges Abwaumlgungsmaterial) wohl WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3 PBefG Rn 16
22 Naumlher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 71 ff FEHLING in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8a Rn 12
23 Mit welchem Gewicht muss anhand des Einzelfalls entshyschieden werden BVerwG v 13122012 ndash 3 B 4612 BeckRS 2013 46749 Rn 10 Bei hohem Detaillierungsgrad kann Beruumlcksichtigung Beachtung bedeuten VG Karlsruhe v 922010 ndash 8 K 103709 BeckRS 2010 48562 Rn 31 Naumlher HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 44 vgl auch WINNES in SAXINGERWINNES (o Fuszlign 8) sect 8 Abs 3a PBefG Rn 3 f 6 demgegenuumlber unzutreffend bloszlig von einem bdquoabwaumlgungserheblichen Beshylangldquo ausgehend FROMMSELLMANNZUCK (o Fuszlign 3) sect 8 PBefG Rn 7
24 Dabei ist die Versagung ultima ratio weil sonst ggf gar kein Verkehr stattfindet siehe WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 223 das Ermessen betonend BVerwGE 135 198 Rn 33
25 Siehe o Fuszlign 6 26 Mit Recht hervorgehoben von WERNER in BAUMEISTER
(o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 187 27 Eine vergleichende Analyse der Nachfragestruktur und der
Reisezeitverhaumlltnisse findet sich in Kreis Mettmann 3 Nahshyverkehrsplan (o Fuszlign 7) S 106 ff 149 ff 195 ff siehe auch die Analyse in Stadt Muumlnster 2 Nahverkehrsplan (o Fuszlign 15) S 21 ff Darstellung des Modal Split auch in Rhein-Sieg-Kreis Nahverkehrsplan 2012 plus Stand 2013 httpwwwrhein-sieg-kreisdeimperiamdcontentcms100 buergerserviceaemteramt_61erlaeuterungsbericht_nah verkehrpdf S 23 f (2312015) ndash Dieses verkehrstraumlgershyuumlbergreifende Denken wuumlrde befoumlrdert wenn Nahverkehrsshyplaumlne einer strategischen Umweltpruumlfung unterlaumlgen was jedoch nur in wenigen Bundeslaumlndern und auch dort sehr selten (vgl sect 9 Abs 1 Nr 2 i V m Anlage 3 Nr 21 NdsUVPG) der Fall ist dazu FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 161
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
2
20
zeitberechnungen Dagegen laumlsst sich dem Ziel der Nahverkehrsgesetze den OumlPNV gegenuumlber dem Individualverkehr vorrangig zu foumlrdern nicht e contrario ein Auftrag oder gar eine Ermaumlchtigung entnehmen den Autoverkehr nur deshalb baulich und straszligenverkehrsrechtlich auszubremsen um ihn gegenuumlber dem OumlPNV weniger attraktiv zu machen Die eigentlich notwendige uumlbergreifende Verkehrsplanung kann der Nahverkehrsplan der auf den OumlPNV beschraumlnkt bleibt ohnehin nicht leisten28 Auf kommunaler Ebene existieren dazu teilweise Gesamt- oder Generalverkehrsplaumlne ohne Rechtsverbindlichkeit29 Aumlhnliches gibt es in manchen Bundeslaumlndern auch auf Landesebene in Nordrhein-Westfalen ist dagegen das Gesetz zur integrierten Gesamtverkehrsplanung (IGVPG NRW) Ende 2009 ausgelaufen
Defizitaumlre Vernetzung mit anderen Planungsebenen
a) Nach bdquoobenldquo hat der Nahverkehrsplan nach den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder (z B sect 8 Abs 1 S 3 OumlPNVG NRW sect 6 Abs 2 Nr 2 NdsNVG schon auf vorgelagerter Ebene eines Programms des Ministeriums zur Investitionsplanung sect 10 OumlPNVG BW) die Ziele von Raumordnung und Lanshydesplanung zu beachten30 Dies verursacht angeshysichts der breiten Ausgestaltungsspielraumlume die diese Ziele lassen wenig Probleme
b) Weitaus problematischer gestaltet sich das Vershyhaumlltnis zur Umweltfachplanung Eigentlich muumlssten vor allem Laumlrmaktionsplaumlne (sect 47d BImSchG) zenshytrale Bedeutung fuumlr die oumlrtliche Verkehrsplanung und dabei auch fuumlr die Ausgestaltung des OumlPNV ershylangen Auch Luftreinhalteplaumlne (sect 47 BImSchG) und daran anknuumlpfend straszligenverkehrsrechtlich anzuordnende Umweltzonen wie sie vor allem gegen die Feinstaubbelastung gerichtet sind koumlnshynen indirekte Wirkung zugunsten des OumlPNV entfalshyten Ungeachtet des Streits um die Rechtsnatur dieshyser Umweltplaumlne31 ist anerkannt dass sie abwaumlshygungserhebliche Belange fuumlr Fach- und Bauleitplashynung32 gerade auch in Bezug auf die Straszligen entshyhalten Fuumlr die Bauleitplanung macht dies sect 1 Abs 6 Nr 7 lit g BauGB deutlich33 Bei allen plashynungsrechtlichen Maszlignahmen zu denen auch Nahverkehrsplaumlne gehoumlren sind Laumlrmaktions- und Luftreinhalteplan nach Immissionsschutzrecht (sect 47 Abs 6 S 2 BImSchG fuumlr den Laumlrmaktions-plan i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) ausdruumlcklich abwaumlgend bdquozu beruumlcksichtigenldquo
Dennoch sucht man derzeit eine Bezugnahme auf den Laumlrmaktionsplan oder einen Luftreinhalteplan in der Begruumlndung von Bebauungsplaumlnen aber auch in Nahverkehrsplaumlnen wohl (noch) weitshygehend vergeblich34 Dies mag teilweise daran lieshygen dass vor allem die Laumlrmaktionsplanung in Umsetzung der Umgebungslaumlrm-Richtlinie noch recht neu ist Vor allem aber geraumlt die Notwenshydigkeit der planerischen Verknuumlpfung mit der Nahshyverkehrsplanung wohl deswegen zu wenig in den Blick weil die Umweltplaumlne in ihren Maszlignahmeshykatalogen meist zu einseitig allein auf den motoshyrisierten Individualverkehr fixiert bleiben Zwar ist der Autoverkehr die zentrale Quelle von Luftvershyunreinigungen und Laumlrmbelaumlstigungen in den Innenstaumldten Deshalb ist es durchaus folgerichshytig wenn die Umweltfachplaumlne primaumlr Beschraumlnshykungen des Individualverkehrs etwa in Form von Tempo-30-Zonen und Umweltzonen erwaumlgen Doch schaffen solche Verkehrsbeschraumlnkungen fuumlr den Individualverkehr zusaumltzlichen Bedarf fuumlr kompensatorische OumlPNV-Angebote damit die innerstaumldtische Mobilitaumlt der Bevoumllkerung nicht massiv eingeschraumlnkt wird Auch unabhaumlngig davon besteht die begruumlndete Hoffnung dass ein massiv verbessertes OPNV-Angebot manchen zum Umsteigen bewegen und so den Autoverkehr etwas reduzieren koumlnnte Richtigerweise (wennshy
28 Vgl WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 637 vgl auch BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 201 keine Rechtspflicht zur integrierten Gesamtvershykehrsplanung im Nahverkehrsplan Kritik am sektoralen Ansatz des Nahverkehrsplans bei P NIEHNUSKIRCHHOF Internat Verkehrswesen 1997 306 ff FEHLING in RODI (o Fuszlign 16) S 139 160 f
29 Vgl instruktiv zur kommunalen Verkehrsplanung E NEUshyMANN in KOLKSFIEDLER Verkehrswesen in der komshymunalen Praxis 1997 Bd 1 Rn 5 ff
30 Kurzuumlberblick bei BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 151
31 Uumlberblick bei R ENGEL NVwZ 2010 1191 1194 f H D JARASS BImSchG Kommentar 10 Aufl 2013 sect 47 Rn 58
32 D KUPFER NVwZ 2012 784 587 R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 f K HANSMANNM HANSMANNshyROumlCKINGHAUSEN in LANDMANNROHMER Umwelt-recht 72 EL 2014 sect 47 BImSchG Rn 29b sogar fuumlr eine Beruumlcksichtigung im Sinne eines bdquoOptimierungsgebotsldquo N HERRMANN in KOCHPACHESCHEUING (Hrsg) GK-BImSchG sect 47 Rn 101 vgl auch Rn 3
33 Darauf weist etwa auch R ENGEL NVwZ 2010 1191 1197 hin
34 Dieser Eindruck kann sich freilich nur auf Stichproben aus dem Internet stuumltzten
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
21
gleich bislang anscheinend nicht explizit festshygestellt) hat man deshalb Laumlrmminderungszielen gegebenenfalls auch einen Auftrag zur Foumlrderung des OumlPNV unter Zuruumlckdraumlngung des weitaus laumlrmintensiveren motorisierten Individualverkehrs auf uumlbermaumlszligig laumlrmbelasteten Straszligen zu entnehshymen35 Daraus ergeben sich wiederum Konseshyquenzen fuumlr zu setzende Schwerpunkte im jeweishyligen Nahverkehrsplan Das OumlPNV-Angebot muumlsste naumlmlich vor allem auf den Verkehrsachsen verbessert werden wo sich ein Uumlbermaszlig an Indishyvidualverkehr besonders umwelt- und gesundshyheitsschaumldlich auswirkt Freilich bleibt eine solche Verkehrsverlagerungsstrategie notwendig auf den Pkw-Verkehr beschraumlnkt und kann von vornherein nicht den besonders problematischen Lkw-Verkehr reduzieren
Unabhaumlngig davon fehlt meist schon der politische Wille sei es aus Ruumlcksicht auf vermeintliche Wirtshyschaftsinteressen auf die Autofahrerlobby oder aus Sorge vor hohen Kosten Viele Staumldte versushychen immer noch (fast) alles um die Umsetzung der EU-Anforderungen an die Laumlrmverringerung und Luftreinhaltung hinauszuzoumlgern statt diese als verkehrspolitischen Weckruf wahrzunehmen Scheuen die Luftreinhalteplaumlne und Laumlrmaktionsshyplaumlne selbst ndash wie etwa in Hamburg36 ndash schon vor der Empfehlung einschneidender Maszlignahmen zushyruumlck koumlnnen diese Umweltplaumlne fuumlr die Nahvershykehrsplanung erst Recht kaum Impulse vermitteln Die effektive Durchsetzung des Unionsrechts geshybietet insoweit ein Umdenken
c) Auch die Verzahnung des Nahverkehrsplans mit der Bauleitplanung erscheint verbesserungsbeshyduumlrftig Dies betrifft weniger den Einfluss des Flaumlshychennutzungsplans denn die darin moumlglichen Festsetzungen fuumlr den uumlberoumlrtlichen Verkehr und fuumlr die oumlrtlichen Hauptverkehrswege (sect 5 Abs 2 Nr 3 BauGB) bleiben noch so allgemein dass sich ihnen kaum eine Aussage fuumlr die Straszligennutzung durch den OumlPNV entnehmen laumlsst37 Viel groumlszligere Bedeutung besitzt insoweit die nachfolgende Plashynungsebene Der Nahverkehrsplan hat den Rechtshyscharakter einer bloszligen Verwaltungsvorschrift38
und enthaumllt auch insoweit keine direkten Umsetshyzungsgebote In seiner Verwirklichung ist er auf die Planfeststellung und vor allem auf Bebauungsshyplaumlne angewiesen Waumlhrend fuumlr inneroumlrtliche Strashyszligen eine Planfeststellung nur ausnahmsweise in Betracht kommt (naumlmlich soweit fuumlr diese Straszligen eine Umweltvertraumlglichkeitspruumlfung durchzufuumlhren
ist siehe sect 38 Abs 1 StWG NRW) koumlnnen Strashyszligenbahntrassen wahlweise durch Planfeststellung (sect 28 PBefG)39 oder durch Bebauungsplan geshyplant werden Park amp Ride-Flaumlchen (und wohl auch Bike amp Ride-Abstellplaumltze) sind Teil der eisenbahn- oder personenbefoumlrderungsrecht shylichen Planfeststellung soweit sie zum dortigen Betriebsgelaumlnde zaumlhlen ansonsten sind sie konstitutiv (d h nicht nur nachrichtlich wie bei planfestgestellten Verkehrsflaumlchen vgl sect 9 Abs 6 BauGB) im Bebauungsplan auszuweisen
Die rechtliche Direktionskraft des Nahverkehrsshyplans fuumlr die Bebauungsplanung ist noch wenig geklaumlrt Richtigerweise lassen sich dem Nahvershykehrsplan fuumlr die verkehrsbezogenen Festsetzunshygen wichtige allerdings nicht unuumlberwindbare abshywaumlgungsrelevante Belange entnehmen Denn nach sect 1 Abs 6 Nr 9 BauGB sind bei der Aufstelshylung von Bebauungsplaumlnen auch die Belange des Verkehrs einschlieszliglich des OumlPNV besonders zu beruumlcksichtigen wobei die Vermeidung und Vershyringerung von Verkehr anzustreben ist40 Im Beshybauungsplan bietet sect 9 Nr 11 BauGB hinreichenshyde Moumlglichkeiten fuumlr differenzierte Festsetzungen von Verkehrsflaumlchen41 und diesen dienenden Flaumlchen Dabei koumlnnen zutreffenderweise auch
35 ENGEL (o Fuszlign 33) 1996 nennt immerhin die bdquoVerbesshyserung des OumlPNVldquo als eine moumlgliche Maszlignahme zur Laumlrmshyminderung
36 Mehrfach wird darin auf das wirtschaftliche Interesse an unshygehindertem Verkehr abgestellt siehe 1 Fortschreibung des Luftreinhalteplans fuumlr Hamburg 2012 httpwwwham burgdeluftreinhaltung3744840fortschreibung S 68 73 f (2312015) Laumlrmaktionsplan Hamburg 2013 (Stufe 2) httpwwwhamburgdelaermaktionsplan (2312015) S 11 20 28 f
37 Teilweise finden sich aber auch Bezugnahmen auf den Flaumlchennutzungsplan siehe etwa Stadt Muumlnster 2 Nahvershykehrsplan (o Fuszlign 15) S 19 f
38 So wohl auch HEINZE in HEINZEFEHLINGFIEDLER (o Fuszlign 3) sect 8 Rn 43 45
39 Zur Planrechtfertigung durch den Nahverkehrsplan der wieshyderum die Verkehrsverlagerung auf den SPNV bezweckte instruktiv OVG NRW Urt v 1942013 ndash 20 D 84(12 AK Rn 93 f (juris)
40 Dazu kommt auch ein staumldtebauliches Entwicklungskonzept fuumlr den Verkehr i S v sect 1 Abs 6 Nr 11 BauGB in Betracht siehe W SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENshyBERGERKRAUTZBERGER BauGB 113 EL 2014 sect 1 Rn 169 Die Verknuumlpfung mit den Nahverkehrsgesetzen betont BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 200
41 Tendenziell restriktiv im Hinblick auf das Verhaumlltnis der Baushyleitplanung zur Straszligen-Fachplanung W DURNER Konflikshyte raumlumlicher Planungen 2005 S 237 ff
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
22
weitere Details festgelegt werden42 wie etwa Busspuren43 Haltestellen und Fahrradwege Darin liegt ist kein Uumlbergriff der Gemeinde in die Kompetenz der Straszligenverkehrsbehoumlrden sonshydern Ausdruck der bodenrechtlichen Relevanz und entsprechenden Planungsbeduumlrftigkeit auch von Grundstuumlcksnutzungen ohne Spezifishyzierungsmoumlglichkeiten bei den verkehrsbezogeshynen Flaumlchen im Bebauungsplan waumlre eine eigene Verkehrspolitik44 der Gemeinden kaum durchsetzshybar
In der Praxis scheint es45 jedoch nicht selten an geshynaueren Festsetzungen zu fehlen insbesondere verzichtet man oftmals auf eine entsprechende Ershygaumlnzung aumllterer Bebauungsplaumlne Vor allem wird in der Begruumlndung selbst neuer Bebauungsplaumlne und -planaumlnderungen anscheinend fast nie auf den Nahverkehrsplan Bezug genommen Dies macht den Bebauungsplan zwar nicht automatisch formell rechtswidrig oder gar abwaumlgungsfehlerhaft dessen Begruumlndung (sect 9 Abs 8 BauGB) darf sich naumlmlich auf seine praumlgenden Festsetzungen seine Grundshygedanken und Leitziele beschraumlnken46 und muss daher Verkehrsprobleme nur insoweit thematisieshyren wie diese besondere Bedeutung fuumlr die konshykrete Bebauungsplanung besitzen Nur unter dieshysen Voraussetzungen erscheint es rechtlich unershylaumlsslich sich in der Planbegruumlndung mit den geshybietsbezogenen Konzepten des Nahverkehrsplans (soweit vorhanden) ausdruumlcklich auseinander zu setzen Dennoch gewinnt man den Eindruck dass dessen Vorgaben in der Praxis mehr rhetorischer als planerisch-handlungsleitender Charakter beigeshymessen wird
III Finanzierung als Voraussetzung der (auch baulichen) Umsetzung
Den Bau der Infrastruktur fuumlr Straszligenbahnen und O-Busse sieht sect 9 Abs 1 Nr 1 2 PBefG als Beshystandteil der gewerblichen Taumltigkeit der Verkehrs-unternehmen der staatliche Sicherstellungsauftrag gemaumlszlig sect 1 RegG hat insoweit den Charakter einer bloszligen Gewaumlhrleistungsverantwortung47 Dagegen stehen im oumlffentlichen Straszligenraum gelegene Halshytestellen Busbahnhoumlfe und aumlhnliche Anlagen regelshymaumlszligig in der primaumlren Finanzierungsverantwortung des Traumlgers der Straszligenbaulast48
In ihrer Finanznot sind die Kommunen mehr denn je auf Landesfoumlrderung angewiesen um ambitioshy
nierte OumlPNV-Konzepte finanzieren zu koumlnnen Die Laumlnder wiederum benoumltigen dafuumlr die Zuweisung von Bundesmitteln Das gilt besonders fuumlr den Schienenverkehr (einschlieszliglich des Trassenbaus oder der Reaktivierung alter Bahnlinien) aber auch fuumlr den Busverkehr und die dafuumlr benoumltigte Infrashystruktur Der Schienenpersonennahverkehr wird im Wesentlichen aus den (knapper gewordenen49) Regionalisierungsmitteln des Bundes (vgl sect 5 RegG) finanziert (vgl z B sect 12 OumlPNVG NRW) diese lassen sich nur in engen Grenzen auch fuumlr Busverkehr auf der Straszlige einsetzen50 so etwa nach sect 14 OumlPNVG fuumlr bdquoweitere Maszlignahmen des OumlPNV im besonderen Landesinteresse insbesonshydere fuumlr Buumlrgerbusvorhaben [] Blickt man auf den bdquoinsbesondere [zu] finanzieren[den Schienenshypersonennahverkehr]ldquo (sect 6 Abs 1 RegG) so flieszligt der Loumlwenanteil der Regionalisierungsmittel allershydings nicht in die Infrastruktur sondern in die Beshyzuschussung gemeinwirtschaftlicher Verkehrsleis shytungen Bauliche Maszlignahmen werden vor allem vom Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz ershyfasst (naumlher z B sect 13 Abs 1 OumlPNVG NRW) Insshygesamt ist die Finanzierungslage freilich angeshysichts knapper Mittel der Laumlnder ndash die in Folge der Schuldenbremse (vgl Art109 Abs 3 S 5 Art 143d Abs 1 S 4 GG) ab 2020 keine zusaumltzlichen Schulden mehr machen duumlrfen ndash prekaumlr Anscheishy
42 Siehe SOumlFKER in ERNSTZINKAHNBIELENBERGER KRAUTZBERGER (o Fuszlign 40) sect 1 Rn 168 sect 9 Rn 105 der insbesondere die Zulaumlssigkeit der Gestaltung von Vershykehrsflaumlchen zur Foumlrderung des OumlPNV u a auch durch beschraumlnkte Nutzungszwecke einer Verkehrsflaumlche betont vgl auch A MANSSENDANNECKER DVBl 1999 143 146
43 BayVGH Urt v 1212200 ndash 1 N 951816 Rn 14 f (juris) 44 Siehe Fuszlign 63 45 Insoweit bleibt es freilich bei Vermutungen gestuumltzt auf
Stichproben im Internet weil statistische Daten o Auml dazu anscheinend nicht vorliegen
46 S MITSCHANGO REIDT in BATTISKRAUTZBERGER LOumlHR BauGB 12 Aufl 2014 sect9 Rn 235 W SPANNOWSKYB BAUMANN in SPANNOWSKY UECHTRITZ BauGB Kommentar 1 Auflage 2009 sect 9 Rn 173
47 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 90 vgl auch die Vorschlaumlge von M SCHAAFFKAMC SCHAAFFshyKAMP Der Nahverkehr 42000 22 ff
48 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 88 49 Zur Entwicklung BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil
A 2 Rn 93 ff 50 AA aber grammatikalisch nicht uumlberzeugend BARTH in
BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 99 die in sect 6 Abs 1 RegG kein Vorrang enthalten sei
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
23
nend wird deshalb ein erheblicher Teil der in den Nahverkehrsplaumlnen vorgesehenen (Ausbau-)Proshyjekte nicht verwirklicht51
Im Umfeld des Nahverkehrsplans enthaumllt das Lanshydesrecht typischerweise weitere Vorgaben fuumlr die finanzielle Planung und Priorisierung Die Ausgeshystaltung unterscheidet sich zwischen den Bundesshylaumlndern deutlich ohne dass dafuumlr einleuchtende Gruumlnde ersichtlich waumlren In Nordrhein-Westfalen erlaumlsst das Ministerium einen OumlPNV-Bedarfsplan und auf dessen Grundlage einen Infrastrukturfinanshyzierungsplan beide erfassen beim Busverkehr alshylerdings nur Vorhaben mit einem zuwendungsfaumlshyhigen Volumen von mehr als drei Millionen Euro (sect 7 Abs 1 bzw 2 OumlPNVG NRW)
Die tatsaumlchliche Bauausfuumlhrung bietet noch gewisshyse Spielraumlume fuumlr mehr oder weniger preisshywerte Loumlsungen Insoweit macht die Planung keine exakten Vorgaben Allerdings gibt es etwa fuumlr Halshytestellen u Auml allgemeine Vorgaben in Verwalshytungsvorschriften Durch sect 8 Abs 3 S 3 ff PBefG sowie konkretisierende Landesgesetze (z B sect 7 Behindertengleichstellungsgesetz NRW) wird zudem Barrierefreiheit immer mehr zur Pflicht wenngleich bei Nachruumlstungen meist noch unter mehr oder minder ausgepraumlgtem Finanzierungsshyvorbehalt52
Zusaumltzliche auch zur Verbesserung des oumlffent shylichen Personennahverkehrs einsetzbare Einnahshymen verspraumlche die Einfuumlhrung einer City-Maut53
Das Konzept duumlrfte allerdings nur fuumlr einige Groszligshystaumldte taugen Vorbilder gibt es vor allem in Lonshydon aber auch in skandinavischen Staumldten Uumlber die Finanzierungsfunktion hinaus wuumlrde eine solshyche Benutzungsgebuumlhr auch eine mehr oder minshyder ausgepraumlgte Verkehrslenkungsfunktion erfuumllshylen als bdquoCongestion Chargeldquo nach Verkehrsaufshykommen zeitlich gestaffelt hat man sie in London insbesondere zur Stauvermeidung eingefuumlhrt Durch eine weitere Differenzierung nach Auto-Schadstoffklassen wie sie in London geplant war nach einem politischen Wechsel indes nicht mehr verwirklicht worden ist lieszlige sich der umweltpoli shytische Lenkungszweck weiter verstaumlrken54 Kurz shyfristig schien eine solche City-Maut im Jahr 2012 auch fuumlr deutsche Verkehrsminister attraktiv55
Doch dann siegte wohl die Angst vor der eigenen Courage und den autoverliebten Waumlhlern Weitershyhin fehlt die erforderliche gesetzliche Ermaumlchtishygung (etwa im Bundesfernstraszligengesetz)56 Zugeshygebenermaszligen waumlren die Einfuumlhrung und Ausgeshy
staltung eines solchen Mautsystems mit einigen Schwierigkeiten behaftet Die Verwaltungskosten sind beachtlich57 verkehrspolitisch wuumlnschensshywerte elektronische Erfassungssysteme stoszligen auf erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken58
Wie bei Lenkungsabgaben allgemein stehen auch hier die Zwecke der Einnahmenerzielung einershyseits und der Eindaumlmmung des innerstaumldtischen Autoverkehrs andererseits in einem inhaumlrenten Spannungsverhaumlltnis59 Dennoch wuumlrde sich in der Gesamtbilanz die Muumlhe in besonders staugeshy
51 So jedenfalls abzulesen aus einer Uumlbersicht des Nahvershykehrsplans uumlber die Umsetzung der Vorhaben aus dem vorshyherigen Nahverkehrsplan Kreis Mettmann 3 Nahverkehrsshyplan (o Fuszlign 7) S 116 ff Siehe dazu auch Kreis Steinfurt (o Fuszlign 7) 2 Nahverkehrsplan S 58 ff Zum Umsetshyzungs- und Finanzierungsproblem WERNER in BAUshyMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 189 etwas optimistishyscher BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 130 f
52 Siehe hierzu auch zu den konkreten Anforderungen WERNER in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 3 Rn 138 ff Rn 173 ff BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 50
53 Zum Folgenden im Uumlberblick M FEHLING in BOIX PALOP (Hrsg) Experiencias en material de planificacioacuten urbana y movilidad sostenible la Ley Valenciana de 201 S 123 137 ff zum oumlkonomischen Hintergrund C NASHJ SHIRESH LINK Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 79 (2010) Heft 2 S 13 35 f
54 Fuumlr einen detaillierten Uumlberblick vgl J BELLMANNA EICHINGERA EISENKOPFA KNORR FOumlV Discussion papers 47 2009 S 12 ff u 29 ff
55 Vgl fuumlr Hamburg den Abschlussbericht des Instituts fuumlr anshygewandte Verkehrs- und Tourismusforschung e V Eignung einer City Maut als Instrument der Verkehrs- und Umweltshypolitik in der Freien und Hansestadt Hamburg 2712011 httpwwwhamburgdecontentblob2929662datacityshymautpdf allgemeiner zu Uumlberlegungen der Bundeslaumlnder httpwwwhandelsblattcompolitikdeutschlandverkehrsshyinvestitionen-laender-denken-ueber-eine-city-maut-nach 7213690html aus auslaumlndischer Perspektive httpwww zeitdeauto2013-03citymaut-stockholm-2komplettansicht (alle 2312015)
56 Eine landesrechtliche Ermaumlchtigung scheidet im Geltungsshybereich des FStG aufgrund des Vorrangs von Bundesrecht aus vgl A ALSCHER Rechtliche Moumlglichkeiten einer inteshygrierten kommunalen Verkehrsplanung 2011 S 221 D MURSWIEK Die Entlastung der Innenstaumldte vom Individualshyverkehr 1993 S 46 f G MANSSEN DOumlV 1996 12 15
57 Fuumlr detaillierte Ausfuumlhrungen vgl BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f J LEAPE Journal of Economic Perspectives 2006 157 169 ff
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
24
plagten Staumldten wohl lohnen Der politische Wishyderstand gegen eine bdquoneue Belastung der deutshyschen Autofahrerldquo duumlrfte umso eher uumlberwindbar sein je spuumlrbarer das OumlPNV-Angebot kompensashytorisch ausgebaut und der Verkehrsfluss verbesshysert wuumlrde
IV Dienende Rolle des Straszligenverkehrsrechts
Als Maszlignahmen zur Beschleunigung und Attraktivishytaumltssteigerung des Bus- sowie Straszligenbahnvershykehrs und korrespondierende Einschraumlnkungen des motorisierten Individualverkehrs kommen vershykehrslenkende und -beschraumlnkende Maszlignahmen aller Art in Betracht Rechtsgrundlage ist insoweit sect 45 StVO Darauf gestuumltzte Maszlignahmen dienen nach der Rechtsprechung60 primaumlr der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs61 doch sind durch mehrere Aumlnderungen Ermaumlchtigungen auch zu weiter ausgreifenden verkehrslenkenden Zwecken des Umwelt- und Gesundheitsschutzes hinzugeshykommen die eine planungsaumlhnliche Abwaumlgung ershyfordern62 Direkt den OumlPNV betrifft vor allem die Schaffung von Busspuren parallel dazu kann eine Fahrspur auch zugunsten der Straszligenbahn geshysperrt werden Der Verkehrsberuhigung durch Einshyschraumlnkung des Individualverkehrs und Eindaumlmshymung des Durchgangsverkehrs dienen beispielsshyweise Tempo-30-Zonen Verkehrsberuhigende Maszlignahmen koumlnnen allerdings indirekt auch nachshyteilige Wirkung auf den dortigen Busverkehr haben wie im Hamburger Programm zur Busbeschleunishygung hervorgehoben wird
Manche der beschriebenen Maszlignahmen etwa Busspuren lassen sich bereits in den Bebauungsshyplan aufnehmen mit dem die Gemeinde nach staumlnshydiger Rechtsprechung auch eine eigene Verkehrsshypolitik verfolgen kann63 Da Busspuren entspreshychend breite Straszligen voraussetzen muumlsste ihre Einrichtung ohnehin idealerweise schon bei der Straszligenplanung mitbedacht werden Aumlhnliches gilt fuumlr verkehrsberuhigende Maszlignahmen vor allem dann wenn sie auch straszligenbaulich unterfuumlttert werden sollen Das entsprechende Verkehrsschild (fuumlr eine Busspur Zeichen 254 zu sect 41 Abs 2 Nr 5 StVO) dient dann nur noch der straszligenverkehrsshyrechtlichen Umsetzung
Beschraumlnkungen des motorisierten Individualvershykehrs welche wiederum eine korrespondierende Staumlrkung des OumlPNV angezeigt erscheinen lassen
koumlnnen ferner aufgrund eines Laumlrmaktionsplans oder Luftreinhalteplans geboten sein Diese sind naumlmlich gemaumlszlig Immissionsschutzrecht (sect 46 Abs 6 S 1 BImSchG fuumlr Laumlrmaktionsplaumlne i V m sect 47d Abs 6 BImSchG) mit bdquoMaszlignahmen [] der zustaumlnshydigen Traumlger oumlffentlicher Verwaltung [] nach anshyderen Rechtsvorschriftenldquo ndash wozu auch das Strashyszligenverkehrsrecht gehoumlrt ndash bdquodurchzusetzenldquo Zur effektiven Durchsetzung des Unionsrecht (der Umshygebungslaumlrm-Richtlinie) muumlssen die Vorgaben aus diesen Umweltfachplaumlnen auch in die Auslegung und Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe in sect 45 StVO (z B gemaumlszlig Abs 1 Satz 2 Nr 3 beim relevanten Schallpegel fuumlr bdquoLaumlrmldquo64) einflieszligen und schraumlnken daruumlber hinaus das dort gewaumlhrte Ershymessen zugunsten einer Handlungspflicht ein65
Zwar fallen die Zustaumlndigkeiten fuumlr die Umweltfachshyplanung (regelmaumlszligig Aufgabe der Gemeinden) und
58 Aumlhnlich wie bei der Autobahn-Maut fuumlr PkW vgl M FEHLING ZG 2014 305 319 vgl zur KfZ-Kennzeichenershyfassung grundlegend BVerfGE 120 378 401 f
59 Zur City-Maut vgl insoweit BELLMANN et al (o Fuszlign 54) S 27 f LEAPE (o Fuszlign 57) 169 ff allgemein grundleshygend zur lenkenden Gebuumlhr M KLOEPFER AoumlR 72 (1972) 232 insbes 252 ff
60 Den ordnungsrechtlichen Charakter der dort zugelassenen Maszlignahmen betonend BVerwG NJW 1998 2840 2841 vgl auch BVerwGE 130 383 Rn 33 ff
61 Sie sind damit ausschlieszliglich straszligenverkehrsrechtlicher Natur anders als die Ausweisung von Fuszliggaumlngerzonen ohne straszligenrechtlichen Widmungs-Hintergrund zur schwierigen Abgrenzung vgl (mit Kritik an der Zuruumlckdraumlnshygung des Straszligenrechts) G MANSSEN DOumlV 2001 151 153 MANSSENDANNECKER (o Fuszlign 42) 143 145 f
62 Von bdquoGefahrenabwehrplanungldquo spricht U STEINER NJW 1993 3161 3162 naumlher DURNER (o Fuszlign 41) S 294 f zu inneroumlrtlichen Verkehrs-(laumlrm-)belastungen als eine plashynerisch zu bewaumlltigende Konfliktsituationldquo allgemein (ohne direkten Bezug zu sect 24 StVO) BVerwGE 94 100 118
63 BVerwGE 108 248 251 BVerwG v 2241997 ndash BVerwG 4 BN 197 ndash Buchholz 40611 sect 1 BauGB Nr 91
64 Die Laumlrmaktionsplaumlne koumlnnen dabei schon unterhalb der Schwelle der Gesundheitsgefahr ansetzen und auch die Laumlrmschutz-Richtlinien des Bundesverkehrsministeriums sind nicht entscheidend weil diese nur die enteignungsshyrechtliche Zumutbarkeitsschwelle bezeichnen Die Werte der 16BimSchV gelten zwar unmittelbar nur fuumlr den Neushybau und die wesentliche Aumlnderung von Straszligen koumlnnen jeshydoch auch daruumlber hinaus als Orientierungshilfe genutzt werden siehe zum Ganzen H-P MICHLER BWGZ 2013 254 255 f ENGEL (o Fuszlign 32) 1193 f R SPARshyWASSERR ENGEL NVwZ 2010 1513 1515 f JARASS BImSchG (o Fuszlign 31) sect 47 Rn 52 f
65 Aumlhnlich J BERKEMANN NuR 2012 517 523 ff fuumlr die Ershymessensreduzierung auch R ENGEL (o Fuszlign 32) 1196 SPARWASSER ENGEL (o Fuszlign 64) 1516 D KUPFER NVwZ 2012 784 788
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
25
das Straszligenverkehrsrecht (Straszligenverkehrsbehoumlrshyden unter Fachaufsicht) oftmals auseinander Dies kann den europarechtlichen Durchsetzungsbefehl jedoch nicht relativieren66 Diese Bindungswirkung der Umweltfachplanung fuumlhrt allerdings zu einer partiellen Vorverlagerung der materiellen Pruumlfung der straszligenverkehrsrechtlichen Anforderungen in die Luftreinhalte- und Laumlrmaktionsplanung Wird naumlmlich darin eine Maszlignahme festgelegt die sich nach dem einschlaumlgigen Fachrecht nicht umsetzen laumlsst verstoumlszligt der Laumlrmaktionsplan oder Luftreinshyhalteplan insoweit gegen das Gebot der Planerforshyderlichkeit67
Ob auch Festsetzungen im Nahverkehrsplan nachshyfolgende straszligenverkehrsrechtliche Maszlignahmen rechtlich vorzupraumlgen vermoumlgen erscheint eher zweifelhaft Denn dieser Plan ist primaumlr auf das OumlPNV-Angebot selbst ausgerichtet und betrifft den Individualverkehr nur gleichsam reflexartig Andeshyres mag aber fuumlr direkt den oumlffentlichen Verkehr dienende Maszlignahmen wie etwa die Einrichtung von Busspuren gelten
Oftmals fehlt es indes fuumlr konkrete OumlPNV-relevante Maszlignahmen an einer (bau-)planungsrechtlichen Grundlage und werden etwa Busspuren allein und unmittelbar straszligenverkehrsrechtlich eingerichtet Dies fuumlhrt dann zu der misslichen Konsequenz dass der straszligenverkehrsrechtliche Verwaltungsakt in eine planungsersetzende Rolle gedraumlngt wird obwohl hier ein fuumlr Planung typisches Beteiligungsshyverfahren ebenso fehlt68 wie die Befugnis zu geshystalterischen Abwaumlgungen Eine reine Busspur soll zudem nur zulaumlssig sein wenn die Belange des Inshydividualverkehrs nicht unverhaumlltnismaumlszligig zuruumlckgeshysetzt werden69 Ihre Einrichtung muss immer auch die Verstetigung des Flusses des motorisierten Inshydividualverkehrs im Blick haben dessen Zuruumlckshy
66 MICHLER (o Fuszlign 64) 258 67 KUPFER (o Fuszlign 65) 786 f 68 Hervorgehoben von MANSSENDANNECKER (o Fuszlign
42) 147 vgl bereits U STEINER DVBl 1992 1561 1562 69 BVerwGE 92 32 37 f BVerwG v 2541980 ndash BVerwG 7 C
1978 ndash Buchholz 442151 sect 45 StVO Nr 8 70 P KOumlNIG in KOumlNIGDAUER Straszligenverkehrsrecht 42
Aufl 2013 sect 45 StVO Rn 28 bezuumlglich der Zuruumlckdraumlnshygung des Autoverkehrs zur Foumlrderung des Fahrradverkehrs aumlhnlich OVG Br v 10111998 ndash OVG 1 BA 2097 VRS 98 52
71 Vgl R HEszlig in BURMEISTERHEszligJAHNKEJANKER Straszligenverkehrsrecht Kommentar 23 Aufl 2014 sect 45 StVO Rn 3a
draumlngung durch bdquoSchikanierungldquo gestattet sect 45 StVO nicht70 Daraus folgt Eine prononcierte Vershykehrsverlagerungsstrategie vom Individual- zum oumlffentlichen Verkehr laumlsst sich auf Grundlage der Straszligeverkehrs-Ordnungsrechts allein kaum vershywirklichen71
V Fazit
Schon auf Ebene der Planung muss die Nutzung der Straszlige auch durch Busse und Straszligenbahnen mitbedacht werden Dies nicht nur wegen evenshytuell notwendiger baulicher Maszlignahmen (Halteshystellen Park amp Ride-Plaumltze u Auml) sondern mehr noch zwecks eines integrierten Individualverkehr und oumlffentlichen Verkehr verzahnenden Verkehrsshykonzepts Das vorhandene planungsrechtliche Inshystrumentarium waumlre dazu theoretisch durchaus geshyeignet Der Nahverkehrsplan umfasst zwar nur das OumlPNV-Angebot doch ist dieses auf die Konkurrenz mit dem Individualverkehr abzustimmen Die Beshybauungsplaumlne koumlnnten das Verkehrskonzept aus dem Nahverkehrsplan konkret planerisch umsetshyzen und verfeinern und dabei auch Vorgaben aus der Umweltfachplanung (Laumlrmaktionsplan und Luftreinhalteplan) verarbeiten Das Straszligenvershykehrsrecht haumltte dann idealerweise vor allem diese Planungen durch Verkehrsschilder umzusetzen und durch zusaumltzliche verkehrslenkende Maszlignahshymen zu verfeinern
In der Praxis sind diese Instrumente jedoch anshyscheinend nur unzureichend aufeinander abgeshystimmt Im Nahverkehrsplan entwickelte Verkehrsshykonzepte dringen auch aus Finanzierbarkeitsgruumlnshyden nur wenig in die Bauleit- und Fachplanung durch Laumlrmaktionsplaumlne und Luftreinhalteplaumlne erlangen fuumlr die inneroumlrtliche Verkehrsplanung und die dortige Rolle des OumlPNV wohl immer noch nicht das Gewicht das ihnen zur effektiven Durchsetshyzung des zugrunde liegenden Unionsrechts eigentshylich gebuumlhrte Letztlich laufen Straszligenplanung und Nahverkehrsplanung vielfach noch zu unkoordishyniert nebeneinander eine Integration findet nur in Ansaumltzen statt Ein uumlbergreifendes Verkehrskonshyzept fuumlr Individual- und Oumlffentlichen Verkehr bleibt wenn uumlberhaupt vorhanden tendenziell auf zu abshystrakter Ebene stecken
Ein solches alle Verkehrsarten umfassendes sukzessive konkretisiertes (inneroumlrtliches) Geshysamtverkehrskonzept waumlre jedoch fuumlr eine nachshyhaltige Strategie der Verkehrsverlagerung auf weshy
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
26
niger umweltschaumldliche Verkehrsmittel ndash man spricht auch von einem bdquoUmweltverbundldquo ndash unvershyzichtbar Denn wer den motorisierten Individualvershykehr eindaumlmmen will muss umweltschonendere (oumlffentliche) Verkehrsalternativen bereitstellen und entsprechende Angebote zu einer attraktiven Mobishylitaumltskette vernetzen Uumlber den Gedanken der Daseinsvorsorge hinaus wie er in sect 1 RegG72 und den Nahverkehrsgesetzen der Laumlnder betont wird erscheint dies sogar grundrechtlich fundiert Aus Art 2 Abs 1 GG laumlsst sich durchaus ein Teilhabe-recht auf Mobilitaumlt entnehmen73 aber nicht auf das Auto fixiert74 Wegen Art 20a GG muss umgekehrt der umweltschonendere OumlPNV bei der Befriedishygung der Mobilitaumltsbeduumlrfnisse Vorrang genieszligen Dies muss sich dann aber auch in der Gestaltung des oumlrtlichen Straszligennetzes in Abstimmung mit den Angeboten von Bussen und Bahnen widershyspiegeln
72 Siehe oben Fuszlign 11 73 BARTH in BAUMEISTER (o Fuszlign 2) Teil A 2 Rn 46
M FEHLING in FEHLINGRUFFERT Regulierungsrecht 2010 sect 10 Rn 12 vgl auch S LUumlHLE Beschraumlnkungen und Verbote des Kraftfahrzeugverkehrs 1998 S 43 ff L WACHINGER Das Recht des Marktzugangs im OumlPNV 2006 S 66 f
74 So aber M RONELLENFITSCH DAR 1992 321 ff ders DAR 1994 7 ff dagegen mit Recht schon H SENDLER NJW 1995 1468 f H-J KOCH ZfV 1994 545 548 ff
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
27
Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash von der Uumlberjaumlhrigkeit im Haushalt zur erweiterten Fondsloumlsung fuumlr die Bundesfernstraszligen
Nicht erst seit der Wahl zum 18 Deutschen Bunshydestag wird der Zustand der Verkehrsinfrastruktur in Deutschland nachdruumlcklich diskutiert Die wieshyderholte Sperrung von Autobahnbruumlcken fuumlr den Schwerlastverkehr1 kam einem Weckruf gleich In der Folge haben vor allem zwei von der Laumlndervershykehrsministerkonferenz eingesetzte und mit eheshymaligen Landesministern an der Spitze prominent besetzte Kommissionen die Dringlichkeit der Vershybesserung der deutschen Verkehrsinfrastruktur aufshygezeigt2 Der Appell bdquoErhaltung vor Neubauldquo beshyschreibt das Ergebnis dieser Diskussion zutreffend Die zunehmende Relevanz des Themas schlaumlgt sich auch im aktuellen Koalitionsvertrag bdquoDeutschshylands Zukunft gestaltenldquo zwischen CDU CSU und SPD nieder Eine leistungsfaumlhige Verkehrsinfrashystruktur wird darin als Garant fuumlr die Wettbewerbsshyfaumlhigkeit Deutschlands gewuumlrdigt
I Die heutige Infrastruktur shybereitstellung
Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung spricht drei zukunftsweisende Fragestellungen zur Entshywicklung der Bundesverkehrswege an Ein nationashyles Prioritaumltenkonzept soll gewaumlhrleisten dass
1 Bsp Rheinbruumlcke A 1 und Rader-Hochbruumlcke A 7 dazu DVZ Mindesthaltbarkeit uumlberschritten vom 26 Juni 2014
2 Kommission bdquoZukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo [bdquoDaehre-Kommissionldquo] und Kommission bdquoNachhal shytige Verkehrsinfrastrukturfinanzierungldquo [bdquoBodewig-Kommisshysionldquo]
3 Koalitionsvertrag zwischen CDU CSU und SPD Deutschshylands Zukunft gestalten 2013 S 39
4 Vgl httpwwwbundeshaushalt-infode dem BMVI stehen im Haushaltsjahr 2015 insgesamt 231 Mrd Euro zur Verfuumlshygung Davon entfallen rund 128 Mrd Euro auf Investitionsshyausgaben Vgl httpwwwbundesregierungdeContent DEArtikel2014092014-09-12-verkehrsetat-2015html
5 Vgl Institut der deutschen Wirtschaft Infrastruktur zwischen Standortvorteil und Investitionsbedarf 2014 S 30
kuumlnftig 80 Prozent der Finanzmittel fuumlr Neu- und Ausbau in uumlberregional bedeutsame Vorhaben flieshyszligen und die Erhaltung von bereits vorhandenen Verkehrswegen Vorrang vor deren Neubau erhaumllt Die Bundesmittel fuumlr Verkehrsinfrastruktur sollen substanziell erhoumlht werden Hierzu soll die Nutzershygebuumlhrenfinanzierung weiterentwickelt und die Haushaltsfinanzierung verstaumlrkt werden Fuumlr die Verkehrsinfrastruktur des Bundes ist es unabdingshybar eine verlaumlssliche Finanzierungsgrundlage zu schaffen Es wird das Ziel benannt bdquozur Sicherstelshylung einer nachhaltigen Finanzierung der Verkehrsshyinfrastruktur sowie zur Gewaumlhrleistung uumlberjaumlhriger Planungs- und Finanzierungssicherheit [hellip] im Bunshydeshaushalt die notwendigen haushaltsrechtlichen Voraussetzungen hellipldquo zu gewaumlhrleisten3
1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
Die einberufenen Kommissionen der Laumlnder bezifshyfern den Mehrbedarf fuumlr die gesamte Straszligeninfrashystruktur in Deutschland auf mindestens 47 Mrd Euro jaumlhrlich Ihr Abschlussbericht legt insbesonshydere einen groszligen Nachholbedarf bei deren Erhalshytung nahe Um diesen Bedarf auf der Einnahmeshyseite zu decken wird eine Staumlrkung der Nutzer shyfinanzierung aus verkehrsspezifischen Steuern und Gebuumlhren genannt sowie deren zweckgebunshydene Verwendung mittels Fonds gefordert Damit zielt die Beschlussempfehlung auf die institutio shynelle Absicherung der Abgaben aus dem Verkehr ab die den Bedarf des Gesamtverkehrssystems im Uumlbrigen bereits heute um mehr als das Dopshypelte uumlbersteigen Jahr fuumlr Jahr flieszligen uumlber Mineraloumllsteuer Kraftfahrzeugsteuer und Lkw-Maut rund 53 Mrd Euro in den Bundeshaushalt Diese Summe entspricht rund 18 Prozent der Einshynahmen des Bundeshaushalts 2014 Demgegenshyuumlber ergaben die Ausgaben in die gesamte Vershykehrsinfrastruktur des Bundes in den vergangenen Jahren im Durchschnitt lediglich rund sieben Prozent 1992 lag ihr Anteil noch bei uumlber neun Prozent4 Die Unterfinanzierung ist vor diesem Hintergrund auch Ergebnis politischer Prioritaumltenshysetzungen5 Es erscheint deshalb zu kurz gegrifshyfen die Probleme der Finanzierung auf die Frage der Einnahmen oder der bdquorichtigenldquo Abgabenform zu reduzieren Gleichwohl besteht die Gefahr dass die Probleme auf ein vermeintliches Einnahshymedefizit reduziert werden und lediglich eine Abgabenerhoumlhung aus dem Straszligenverkehr in Beshytracht gezogen wird
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
2
28
Diskussion uumlber Ausweitung der Nutzerfinanzierung
Die Gebuumlhrenfinanzierung soll Vorteile gegenuumlber der Nutzerfinanzierung aus Steuern aufweisen da Steuern nicht zweckgebunden eingesetzt werden koumlnnen Auch wenn die Zwecksteuer eine Ausnahshyme markiert so ist sie grundsaumltzlich jedoch moumlgshylich6 Gemaumlszlig sect 7 HGrG duumlrfen Einnahmen fuumlr beshystimmte Zwecke beschraumlnkt werden soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben oder im Haushaltsshyplan zugelassen ist Bei der Straszlige ist dies in Art 1 StrFinG (Zweckbindung des Aufkommens der Mishyneraloumllsteuer) umgesetzt worden7 Letztlich ist es eine politische Entscheidung dass diese Zweckbinshydung jaumlhrlich in sect 6 Abs 8 des jaumlhrlichen Hausshyhaltsgesetzes ausgehebelt wird8 Die Gebuumlhr (Maut) hat nur auf den ersten Blick den Vorteil einer unmittelbaren Zweckbindung da die Mittelerheshybung grundsaumltzlich gegenleistungsbezogen erfolshygen muss Die fehlende Sicherheit im heutigen Haushaltsverfahren hat sich nicht zuletzt in der Vershywendungspraxis der Lkw-Maut gezeigt Bei Veraumlnshyderungen der fuumlr die Bundesfernstraszligen zweckgeshybundenen Lkw-Maut-Einnahmen konnte der Hausshyhaltsgesetzgeber mit einer entsprechenden Anpasshysung der weiteren fuumlr die Bundesfernstraszligen zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel reagieren9
Auch die diskutierte Ausweitung der Nutzergebuumlhshyrenfinanzierung unterlaumlge aufgrund der heutigen Haushaltssystematik und den politischen Rahmenshybedingungen den gleichen Einschraumlnkungen wie die bestehende Lkw-Maut Es erscheint plausibel dass auch eine weitere Einnahmensteigerung ohne zugriffsfeste zweckgebundene und uumlber mehrere Jahre gesicherte Mittel in einem Finanzierungsshy
6 Vgl sect 7 S 1 und 2 HGrG und sect 8 S 1 BHO alle Einnahmen dienen als Deckungsmittel fuumlr alle Ausgaben ndash das sog Non-Affektationsprinzip besitzt aber keinen Verfassungsshyrang
7 Eine Zweckbindung eines Mineraloumllsteueranteils fuumlr einen bestimmten Ausgabezweck findet sich auch in sect 5 RegG
8 Gesetz uumlber die Feststellung des Bundeshaushaltsplans fuumlr das Haushaltsjahr 2013 (Haushaltsgesetz 2013) sect 6 Abs 8 bdquoDas nach Artikel 1 des Straszligenbaufinanzierungsgesetzes [hellip] fuumlr Zwecke des Straszligenwesens gebundene Aufkomshymen an Mineraloumllsteuer ist auch fuumlr sonstige verkehrspolitishysche Zwecke im Bereich des Bundesministeriums fuumlr Vershykehr Bau und Stadtentwicklung zu verwendenldquo
9 T BECKERSJ KLATTJ KUumlHLING Institutionelle Loumlsunshygen fuumlr die Finanzierung der Bundesfernstraszligen 2011 S 20
10 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 2 Oktober 2013 in Berlin S 6
kreislauf die Situation des Verkehrs nicht nachhaltig verbessern wuumlrde
3 Niveau- und Verteilungsprobleme im Fernstraszligenhaushalt
Fuumlr den Investitionsstau bei der Entwicklung und Erhaltung der Bundesfernstraszligeninfrastruktur lasshysen sich hiernach grundsaumltzlich zwei Ursachen der heutigen Finanzierungspraxis identifizieren Zum einen ist der Etat der Bundesfernstraszligen strukturell unterfinanziert was sich vor allem negativ auf die uumlberregional bedeutsamen Vorhaben (Engpassbeshyseitigung) auswirkt Zweitens besteht auch ein grundsaumltzliches Effizienzproblem bei der Verteilung und Bewirtschaftung der Mittel Neben die Unterfishynanzierung treten eine nicht ausreichende strategishysche Prioritaumltensetzung hinsichtlich der Verwenshydung der knappen Mittel sowie unsichere institutioshynelle Rahmenbedingungen im jaumlhrlichen Hausshyhaltsverfahren Die Probleme sind sowohl Folge eines Niveauproblems im Fernstraszligenetat wie auch eines Verteilungs- und Effizienzproblems bei der Bewirtschaftung der zur Verfuumlgung stehenden Finanzmittel
Eine starke Zweckbindung bildet die entscheidende Voraussetzung fuumlr einen funktionierenden Finanshyzierungskreislauf der sich am Bedarf ausrichtet und Planungssicherheit als Grundlage fuumlr eine effishyziente Bewirtschaftung der Fernstraszligen schafft10
Im heutigen Verkehrshaushaltssystem herrscht gleichsam eine bdquoKannibalisierungldquo zwischen den spezifischen Abgaben aus dem Verkehr vor die ihren Ursprung auch in der Jaumlhrlichkeit des Bunshydeshaushalts hat
II Mittelbewirtschaftung im kameralen Haushalt
Die Regel der Jaumlhrlichkeit besitzt Verfassungsrang (Art 110 GG) und bildet einen wichtigen Dreh- und Angelpunkt des Haushaltsrechts
1 Inputorientierte Budgetierung
Aus der Jaumlhrigkeit der zeitlichen Begrenzung des beplanten Zeitraums ergibt sich die Notwendigkeit einer jaumlhrlich wiederkehrenden Planung Die wieshyderkehrende Planung wird ihrerseits flankiert durch eine zeitlich begrenzte Ausgaben- und Kreditshyermaumlchtigung Im jaumlhrlichen (kameralen) Hausshyhaltssystem handeln Bund und Laumlnder bei der
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
29
Mittelbewirtschaftung im Rahmen einer inputorienshytierten Budgetierung sodass die Finanz- und Resshysourcezuteilung nicht systematisch mit Leistungsshyzielen verknuumlpft wird In der Folge koumlnnen die Anshyreize auf Kosten- und Leistungsseite auseinandershyfallen Nach dem Faumllligkeitsprinzip sind ausschlieszligshylich Einnahmen und Ausgaben des jeweiligen Haushaltsjahres zu veranschlagen nicht dagegen der zahlungsunwirksame Ressourcenverbrauch (Abschreibungen) Dies erschwert die Beschaffung von Informationen uumlber den Output d h uumlber die geplanten und erzielten Leistungen wenn sie erst nach Ablauf des betreffenden Jahres kassenwirkshysam werden Ein Dilemma fuumlr die strategische Ausshyrichtung der Erhaltung der Straszligen da der mone shytaumlre Nutzen eines systematischen Erhaltungs shymanagements oft erst uumlber den gesamten Lebens shyzyklus zum Tragen kommt waumlhrend kurzfristig houmlhere Ausgaben etwa fuumlr Personal unmittelbar zu Buche schlagen
Die inputorientierte Budgetierung ermoumlglicht somit grundsaumltzlich Flexibilitaumlt bei den Ausgaben und kann dazu fuumlhren dass diese in ausgesuchten Beshyreichen uumlber einen bestimmten Zeitraum begrenzt werden Unter Umstaumlnden geschieht dies auch dann wenn es mittelfristig nicht wirtschaftlich ist Folgen dieser bdquoFlexibilitaumltldquo sind bei Instandhaltung der Straszligen und der personellen Ausstattung der Bauverwaltungen zu beobachten Die Trennung nach Jahren kann somit kurzfristiges Denken bei der Bewirtschaftung der Mittel foumlrdern Dagegen wird eine auf langfristige Planungszusammenhaumlnshyge ausgerichtete Sicht auf den Haushalt erschwert
Andererseits ist allen verfassungsrechtlichen Hausshyhaltsprinzipien gemeinsam dass sie das Hausshyhaltsbewilliungsrecht als wesentliches Instrument
11 BVerfGE 119 96 (119) m w N 12 H KUBE in MAUNZDUumlRIG GG Kommentar Art 110 II
Rn 133 13 Vgl Drucksache 27614 Entschlieszligung des Bundesrates
bdquoVerlaumlssliche planungssichere und auskoumlmmliche Plashynungsfinanzierung im Bundesfernstraszligenbauldquo vom 10 Okshytober 2014
14 Bundesrechnungshof Jahresbericht 2013 ndash Teil III Einzel-planbezogene Entwicklung und Pruumlfungsergebnisse Bunshydesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bemerkungen Nr 38 bdquoEntwicklung des Einzelplans 12ldquo
15 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 26
16 DVZ bdquoBund hat 2013 nicht alles Geld verbautldquo vom 06022014
der parlamentarischen Regierungskontrolle schuumltshyzen11 Das Prinzip der Jaumlhrlichkeit besitzt fuumlr die parlamentarische Kontrolle der staatlichen Hausshyhalts- und Wirtschaftsfuumlhrung im kameralistischen System grundsaumltzlich eine groszlige Bedeutung12 So erschwert das Prinzip der Trennung nach Jahren beispielsweise eine Lastenverschiebung in die Zushykunft und zwingt den Haushaltsgesetzgeber Ausshygaben und Einnahmen fuumlr jedes Haushaltsjahr zur Deckung zu bringen Abweichungen hiervon koumlnshynen nur die Ausnahme nicht die Regel sein Vorshyschlaumlge die in Richtung einer institutionalisierten Uumlberjaumlhrigkeit etwa in Form eines Sondervermoumlshygens bzw auf Fondsloumlsungen zielen beduumlrfen inshysoweit der Rechtfertigung
2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
Die Folgen der inputorientierten Budgetierung koumlnshynen fuumlr die Bereitstellung der Bundesfernstraszligen gravierend sein13 Bund und Laumlnder haben ein Inshyteresse trotz beschraumlnkten Budgets ein moumlglichst groszliges Projektvolumen zu stemmen Dies fuumlhrt zur Anwendung des Maximalprinzips bei der Bewirtshyschaftung der Haushaltsmittel auf Gesamtnetzebeshyne Allerdings besteht bei vielen Vorhaben keine Planungssicherheit ihrer Ausfinanzierung Bereits heute sind mehr Projekte begonnen worden als im Finanzplan gegenfinanziert sind Die Folgen dieser Vorgehensweise sind bdquoBauen nach Kassenlageldquo und eine bdquostuumlckchenweiseldquo Realisierung von Kapashyzitaumltserweiterungen Durch die Ausschreibungen kleiner Baulose und das Aufsplitten groszliger Baushymaszlignahmen nach Jahresscheiben koumlnnen sich houmlshyhere Kosten bei geringerem Nutzen ergeben wenn beispielsweise bdquoFlaschenhaumllseldquo bei wichtigen Kapashyzitaumltserweiterungen lediglich verschoben werden
Erhaltungsmaszlignahmen werden zugunsten von Neubeginnen im Aus- und Neubau aufgeschoben Laut Bundesrechnungshof wurden in den verganshygenen Jahren uumlber zehn Prozent der eingeplanten Mittel nicht fuumlr den Erhalt verwendet14 Einsparunshygen bei der Erhaltung koumlnnen uumlber den gesamten Lebenszyklus betrachtet zu houmlheren Kosten fuumlhshyren
Die Personalsituation bei den Auftragsverwaltunshygen ist bereits heute so angespannt dass sie nur noch uumlber limitierte Ressourcen fuumlr Bau- und Planungsaufgaben verfuumlgen15 So konnte 2013 unter anderem das Land NRW rund 42 Mio Euro aufgrund fehlender Planungskapazitaumlt nicht vershybauen16
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
1
30
Infrastrukturinvestitionen binden Finanzmittel fuumlr eine lange Zeit Der groszlige Zeitabstand zwischen Bedarfsfeststellung Planung Baureife Baubeginn und Projektabschluss fuumlhrt nicht nur zu Kostenunsishycherheit sondern erfordert auch eine kontinuier shyliche auf mehrere Jahre angelegte Steuerung der Prozesse und einen mehrjaumlhrigen Planungshorishyzont Dem werden die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und die heutige Bewirtschaftung der Investitionsshymittel nicht hinreichend gerecht
III Staumlrkung der allokativen und produktiven Effizienz
In der bestehenden Praxis werden die Investitionsshymittel zu wenig strategisch und haumlufig nach Proporz und politischen Maszliggaben zwischen den Laumlndern und innerhalb der Laumlnder nach Regionen verteilt Darunter leidet auch die effiziente Umsetzung der Maszlignahmen wenn diese nicht fertig geplant oder durchfinanziert sind Anreize fuumlr eine lebenszyklusshyorientierte Betrachtung fehlen
Fehlende Gesamtnetzorientierung
Bund und Auftragsverwaltungen stecken in einem bdquoGefangenendilemmaldquo Grundsaumltzlich waumlre es geshysamtstaatlich von Vorteil die Ausgaben auf die Substanzerhaltung und uumlberregional bedeutsame Projekte zu priorisieren um zum Beispiel einen Engpass so schnell wie moumlglich vollstaumlndig zu beshyseitigen Dagegen fuumlhrt die mangelnde Planungsshyund Finanzierungssicherheit im jaumlhrlichen Haushalt in Verbindung mit fehlenden institutionellen Spiel shyregeln zu Kurzfristorientierung und zu einem Wettshyrennen der Regionen um die knappen Mittel
Zudem liegt ein klassisches bdquoPrinzipal-Agentldquo-Proshyblem vor d h es existiert eine Informationsasymshymetrie zwischen Bund und Laumlndern zum Beispiel uumlber die Kosten der Leistungserstellung Aus der Agenturtheorie laumlsst sich allgemein ableiten dass die Agenten ihren Informationsvorsprung zu eigenshyinteressierten d h opportunistischen Handlungsshyweisen nutzen17 Die systemimmanente Verlageshyrung von Planungs- und Organisationsaufgaben auf die Auftragsverwaltung kann aufgrund der polishytischen Einflussnahme innerhalb der Laumlnder dazu fuumlhren dass diese eigenen Interessen Vorrang vor denen der Gesamtstaatsebene einnehmen18
Diese Verhaltensannahme wird auch als Moral Hashyzard bezeichnet Um diesem Effekt und den daraus
entstehenden Ineffizienzen entgegenzuwirken muumlssen auf Bundesebene entsprechende organishysatorische Rahmenbedingungen geschaffen wershyden
2 Priorisierung von Vorhaben nach klaren Regeln
Orientierung kann die Neukonzeption des Bundesshyverkehrswegeplans (BVWP 2015) geben die unter anderem das Ziel einer besseren Priorisierung von Ausgaben verfolgt19 Die allokative Effizienz der Inshyvestitionen wird gestaumlrkt wenn die Verwendung der finanziellen Mittel in Richtung des groumlszligtmoumlglichen (verkehrlichen) Nutzens gelenkt wird20 Die Grundshykonzeption des BVWP 2015 zielt mit der neu geshyschaffenen Kategorie bdquoVordinglicher Bedarf Plus (VB+)ldquo und einer ausdruumlcklichen Konzentration auf die Erhaltung auf die Staumlrkung der allokativen Effishyzienz ab Aus- und Neubau sollen kuumlnftig streng am Bedarf orientiert sein und Vorhaben zur Engpassshyaufloumlsung (VB+) prioritaumlr umgesetzt werden insoshyfern sie oumlkologisch vertraumlglich sind Somit schafft der BVWP 2015 die Grundlage fuumlr den im Koali shytionsvertrag von Union und SPD geforderten Vorshyrang fuumlr die Erhaltung sowie fuumlr uumlberregional beshydeutsame Vorhaben Um die aufgezeigten Defizite bei der Finanzmittelbereitstellung und Bewirtschafshytung zu uumlberwinden muss auch ein neuer institushytioneller Rahmen hinzukommen damit die Ausgashybenpriorisierung im politischen Alltag nicht ausgeshyhoumlhlt wird Neben die allokative muss die produk shytive Effizienz als Ziel treten
17 Bundesrechnungshof (Hrsg) Gutachten des Bundesbeauf-tragten fuumlr Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung zur Neuordshynung der Verwaltung im Bundesfernstraszligenbau vom 11102004 S 22 f C FISCHERT WEIDMANN Neuregeshylung der Auftragsverwaltung im Bundesfernstraszligenbau ZRP 2005 57 (59)
18 Fuumlr die Laumlnder stellt sich grundsaumltzlich ein doppeltes Agenshyturproblem da die Laumlnder nicht nur Auftragnehmer des Bunshydes sind sondern auch die Interessen der eigenen Einwohshyner beruumlcksichtigen muumlssen
19 Bundesministerium fuumlr Verkehr und Digitale Infrastruktur Grundkonzeption fuumlr den Bundesverkehrswegeplan 2015 S 63 ff
20 Allokative Effizienz bedeutet dass die Projekte mit dem houmlchsten Nutzen-Kosten-Verhaumlltnis (NKV) realisiert wershyden und Projekte die einen NKV von weniger als eins aufweisen nicht in die Bedarfsplanung aufgenommen werden Vgl dazu auch R MELINAE BOCKMUumlHLM HOLZHEYM RUumlCKERT Neuordnung der Infrastrukshyturverantwortung fuumlr die Bundesfernstraszligen 2007 S 23 ff
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
3
31
Staumlrkung der produktiven Effizienz
Neben der allokativen Effizienz sollte die Wirtshyschaftlichkeit der Mittelverwendung (produktive Efshyfizienz) gestaumlrkt werden d h die gewuumlnschte Qualitaumlt und Quantitaumlt muumlssen mit dem geringstshymoumlglichen Ressourceneinsatz erreicht werden Dem wirken die beschriebenen distributiven Ziele der Verkehrspolitik entgegen Bei der Verteilung der (knappen) oumlffentlichen Mittel ist der Anreiz zu beshyruumlcksichtigen alle relevanten politischen Gruppen und alle Regionen annaumlhernd gleich zu behandeln Dies kann auf Gesamtnetzebene zu Fehlallokatioshynen durch starre Quoten und Proporz bei der Vershyteilung von Investitionen fuumlhren21
Das oumlkonomische Prinzip der Sparsamkeit findet zwar auf der Projektumsetzungsebene Anwenshydung was bedeutet dass bezogen auf die konkreshyte Maszlignahme die Auftragsverwaltungen das Ziel produktiver Effizienz verfolgen Dagegen wirkt jeshydoch die fehlende Planungs- und Finanzierungs shysicherheit auf Gesamtnetzebene sodass die Anreishyze auf Kosten- und Leistungsseite auseinanderfalshylen Ziel sollte es sein Finanzierung Investition und Vorteilhaftigkeit einer Maszlignahme auf Gesamtnetz-und Projektebene einheitlich zu betrachten
Durch die Jaumlhrlichkeit des Haushalts und der damit einhergehenden Kurzfristorientierung fehlen insbeshysondere Anreize fuumlr eine lebenszyklusorientierte Betrachtung Zudem fehlen Anreize eine effiziente Organisations- und Finanzierungsstruktur vorzuhalshyten fuumlr die unter anderem eine adaumlquate personelle Ausstattung der Bauverwaltungen Voraussetzung waumlre Die fehlende Planungssicherheit und schwanshykende oumlffentliche Budgets fuumlhren zudem zu Unsishycherheit uumlber die Vorhaltung von Kapazitaumlten aufseishyten der Bauwirtschaft die sich negativ auf die Preise auswirken kann Die sich aus der inputorientierten
21 Beispielhaft ist der sogenannte Koumlnigsteiner Schluumlssel zu nennen der urspruumlnglich zur Finanzierung wissenschaft shylicher Forschungseinrichtungen entwickelt wurde Hiernach setzen sich die Zuweisungen zu zwei Dritteln aus dem Steushyeraufkommen und zu einem Drittel aus der Bevoumllkerungsshyzahl der Laumlnder zusammen
22 Die Vorteilhaftigkeit des OumlPP-Ansatzes gegenuumlber der konshyventionellen Beschaffung wird unter anderem darin geseshyhen dass OumlPP ein effizienteres Finanzmanagement ermoumlgshylicht weil der Private die Moumlglichkeit hat Finanzmittel zu den bdquorichtigenldquo Zeitpunkten waumlhrend der Vertragslaufzeit beshyreitzustellen
23 Vgl Beschluss der Sonder-Verkehrsministerkonferenz am 02102013 in Berlin S 7
Budgetierung ergebenden Probleme koumlnnten durch eine outputorientierte Budgetierung gemindert wershyden wenn hierbei Finanz- und Leistungsziele vershybunden werden Die Bewirtschaftung nach dem Primat der Jaumlhrlichkeit muumlsste einer mehrjaumlhrigen Betrachtungsweise und einer an den gesamten Leshybenszykluskosten eines Investitionsprojekts orienshytierten Finanzierung weichen Punktuell werden heute vergleichbare Strukturen mit am Lebenszyklus orientierter Betrachtungsweise und reduzierter Abshyhaumlngigkeit von der Haushaltssituation uumlber den Weg der Oumlffentlichen Privaten Partnerschaften (OumlPP) geshyschaffen22 OumlPP sind Beispiele fuumlr einen geschlosshysenen Finanzierungskreislauf auf Projektebene
In Richtung einer institutionalisierten Planungs- und Finanzierungssicherheit auf Gesamtnetzebene weishysen deshalb Forderungen nach einer Fondsloumlsung bzw einem Sondervermoumlgen fuumlr die Bundesfernshystraszligen Entsprechende Vorschlaumlge wurden bereits unter anderem von der Verkehrsministerkonferenz auf Grundlage der Kommission bdquoNachhaltige Vershykehrsinfrastrukturfinanzierungldquo unterbreitet23 Soshylange die Finanzierung des Verkehrs allerdings Teil des kameralen Bundeshaushalts bleibt stellt sich die Frage ob die unterschiedlichen Anreize auf Projekt- und Gesamtnetzebene unter Wirtschaftshylichkeitsgesichtspunkten durch eine uumlber mehrere Jahre planbare Bewirtschaftung der Mittel und klare institutionelle Rahmenbedingungen zusammengeshyfuumlhrt werden koumlnnen
IV Notwendige Diskussion uumlber einen Finanzierungskreislauf Straszlige
Die mehrjaumlhrige Finanzierung bietet unabhaumlngig von ihrer rechtlichen und organisatorischen Ausgeshystaltung grundsaumltzlich Vorteile da sie die Grundlashyge fuumlr Transparenz uumlber Kosten- und Leistungszushysammenhaumlnge bildet Sie legt den Grundstein fuumlr finanzielle Planungssicherheit indem eine zwishyschenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung im Hausshyhalt ermoumlglicht wird Dies wiederum ist die Basis fuumlr eine nach dem oumlkonomischen Prinzip der Sparshysamkeit (Minimalprinzip) orientierte Bereitstellung der Infrastruktur Speziell die Erhaltung koumlnnte hiershyvon profitieren wenn durch die mehrjaumlhrige Festleshygung der Investitionsmittel langfristige Erhaltungsshystrategien implementiert werden koumlnnen Die Umshysetzung dieses Gesichtspunktes ist dabei eine Frage der Haushaltstechnik bzw -praxis
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
32
1 Uumlberjaumlhrigkeit durch Verpflichtungsermaumlchtigungen
Beim Vollzug der Haushalte arbeiten die Straszligenshybauverwaltungen heute mit Verpflichtungsermaumlchtishygungen (VE) um bei groumlszligeren Bauvorhaben eine uumlberjaumlhrige Finanzierung herzustellen Gemaumlszlig sect 6 BHO sind bei Aufstellung und Ausfuumlhrung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichshytungsermaumlchtigungen zu beruumlcksichtigen die zur Erfuumlllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind Eine Definition des Begriffs der Notwendigkeit findet sich weder im HGrG noch in der BHO aber was der Haushaltsgesetzgeber im Einzelfall als notshywendigen Grund erachtet duumlrfte im Hinblick auf das Budgetrecht des Parlaments im Zweifel groszligshyzuumlgig auszulegen sein Die Ausgaben und Vershypflichtungsermaumlchtigungen muumlssen nicht nur beshygruumlndet sondern auch der Houmlhe nach notwendig sein Dies entspricht der Vorgabe der wirtschaftlishychen und sparsamen Bewirtschaftung der Mittel gemaumlszlig sect 7 BHO bzw dem oumlkonomischen Minimalshyprinzip24
Verpflichtungsermaumlchtigungen werden in sect 6 BHO als bdquoErmaumlchtigung zum Eingehen von Verpflichtunshygen zur Leistung von Ausgaben in kuumlnftigen Jahshyrenldquo definiert Verpflichtungsermaumlchtigungen belashysten folglich zukuumlnftige Haushalte Allerdings steht die auf die Verpflichtung erfolgende kuumlnftige Ausshygabe quasi noch unter Vorbehalt Die Verpflichshytungsermaumlchtigung erfasst nur die Auftragsvergashybe nicht jedoch die Leistung einer Ausgabe25 Fuumlr die daraus resultierende tatsaumlchliche Ausgabe in einem spaumlteren Haushaltsjahr muumlssen entspreshychende Mittel im Haushaltsansatz eingestellt wershyden Dieser wird allerdings erst fuumlr das betreffende Haushaltsjahr vom Haushaltsgesetzgeber festgeshylegt Der daraus resultierende Nachteil der Vershypflichtungsermaumlchtigungen besteht darin dass trotz parlamentarischer Festlegung keine garantiershyte Zugriffsfestigkeit und somit im Ergebnis alleine uumlber Verpflichtungsermaumlchtigungen keine ausreishychende mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzierungsshysicherheit hergestellt wird26
2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln (sectsect 19 45 BHO)
Die Uumlbertragbarkeit ist fuumlr Investitionen und Ausgashyben aus zweckgebundenen Einnahmen (zum Beishyspiel sect 11 Abs 1 S 2 BFStrMG) gesetzlich vorgeshyschrieben (sect 15 HGrG sect 19 Abs 1 S 1 BHO) und
kann auch durch das Haushaltsgesetz oder den Haushaltsplan angeordnet werden (sect 19 Abs 1 S 2 BHO) Bei zweckgebundenen Steuern kann die Bindung ohne weitere institutionelle Sicherung jeshydoch wie bereits erwaumlhnt jederzeit durch das Hausshyhaltsgesetz ausgehebelt werden Allerdings wurde in der Vergangenheit auch die gesetzliche Zweckshybindung der Lkw-Maut wiederholt durch die aufgeshyzeigte bdquoKannibalisierungldquo mit allgemeinen Steuern umgangen Als groszliger Nachteil erwies sich in der Vergangenheit zudem dass das Bundesministerishyum der Finanzen seine Zustimmung zur Inanshyspruchnahme von nicht flexibilisierten Ausgabereshysten grundsaumltzlich davon abhaumlngig machte dass Haushaltsmittel in gleicher Houmlhe innerhalb des Vershyfuumlgungsrahmens des naumlchstfolgenden Haushaltsshyjahrs kassenmaumlszligig eingespart wurden Eine Konshysequenz war das sogenannte Dezemberfieber
Mit dem Haushalt 2014 wird erstmals eine erweitershyte Uumlberjaumlhrigkeit eingefuumlhrt sodass Investitionsmitshytel die in einem Haushaltsjahr nicht genutzt werden koumlnnen ab sofort auch im Folgejahr ungekuumlrzt beshyreitstehen Dies ermoumlglicht eine zwischenjaumlhrliche Finanzmittelverschiebung Bei der Erklaumlrung der Uumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln kommen die Vorteile der bdquouumlberjaumlhrigen Planungs- und Finanzieshyrungssicherheitldquo dennoch nur eingeschraumlnkt zum Tragen da die Mittel maximal bis zum Ende des uumlbernaumlchsten Haushaltsjahres zur Verfuumlgung steshyhen und Maszlignahmen des Haushaltsvollzugs (zum Beispiel Sperrung nach sect 41 BHO) ohne eine weishytere Sicherung voll durchgreifen koumlnnen Dennoch wird hierdurch ein wichtiger erster Schritt zu einer verbesserten Planungs- und Finanzierungssichershyheit eingeleitet
3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst shybewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
Einen Schritt weiter geht die Veranschlagung der Mittel zur Selbstbewirtschaftung Das Vorgehen kommt in Betracht wenn hierdurch eine sparsame ndash und wirtschaftliche (sect 7 Abs 1 BHO) ndash Bewirtshyschaftung gefoumlrdert wird (sect 15 Abs 2 S 1 BHO)
24 Vgl K von LEWINSKID BURBAT Bundeshaushaltsordshynung Kommentar 2013 sect 6 Rn 4
25 Kommission bdquoNachhaltige Verkehrsinfrastrukturfinanzieshyrungldquo Konzeptdokument 30092013 S 22
26 Konzeptdokument (o Fuszlign 25) S 21
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
33
Selbstbewirtschaftungsmittel (sect 15 Abs 1 S 2 BHO) sind Ausgabeermaumlchtigungen die uumlber das laufende Haushaltshaltsjahr hinaus zur Verfuumlgung stehen Solcherart bdquoResteldquo werden automatisch geshybildet und in die kommenden Haushaltsjahre uumlbershytragen Damit weicht die Selbstbewirtschaftung vom Grundsatz der Jaumlhrlichkeit (Art 110 Abs 2 GG sect 11 Abs 1 BHO) und dem daraus folgenden Grundsatz der zeitlichen Bindung (sect 45 Abs 1 BHO) ab Bei der Bewirtschaftung aufkommende (Mehr-)Einnahmen (zum Beispiel die Lkw-Maut) flieszligen den Selbstbewirtschaftungsmitteln zu (sect 15 Abs 2 S 3 BHO) Bei der Selbstbewirtschaftung kommen die Vorteile einer uumlberjaumlhrigen Planbarkeit und Finanzierungssicherheit fuumlr mehrere Jahre zum Tragen Die Selbstbewirtschaftung tangiert hierdurch Haushaltsgrundsaumltze So werden das Budgetrecht des Parlaments sowie die Steuerungsshyund Kontrollmoumlglichkeiten im Haushaltsvollzug des BMF eingeschraumlnkt Der Bundesrechnungshof kritisiert dass aufgrund ihrer zeitlich unbegrenzten Verfuumlgbarkeit die Selbstbewirtschaftungsmittel den Charakter von bdquoDauerfondsldquo neben den fuumlr das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligshyten Haushaltsmitteln annehmen koumlnnten wodurch der Grundsatz der Haushaltseinheit (Art 110 Abs 1 GG) beeintraumlchtigt wuumlrde27 Noch deutlicher treten diese Vorbehalte bei Vorschlaumlgen zu hausshyhaltsfernen (bdquounabhaumlngigenldquo) Fondsloumlsungen nach dem Vorbild der oumlsterreichischen ASFiNAG zutage Diesem Vorbehalt koumlnnte durch eine temporaumlre haushaltsnahe Loumlsung begegnet werden wie sie bei den Bundesschienenwegen mit der mehrjaumlhrishygen Leistungs- und Finanzierungsvereinbarung (LuVF) Schiene in Teilen bereits umgesetzt wurde Waumlhrend einem haushaltsunabhaumlngigen Fernstrashyszligenfonds die Einnahmen in aller Regel unmittelbar zuflieszligen werden die Mittel bei haushaltsnahen (bdquoabhaumlngigenldquo) Loumlsungen uumlber Finanzierungsvershyeinbarungen und gesetzliche Festlegungen weitershyhin uumlber den Bundeshaushalt zugeleitet
V Institutionelle Ausgestaltung eines Finanzierungskreislaufs
Haushaltsnahe Loumlsungen nicht auszliger Acht zu lasshysen erscheint vor dem Hintergrund haushaltsrechtshylicher und haushaltspolitischer Prinzipien geboten Haushaltsunabhaumlngige Fondsloumlsungen beschneishyden neben den Steuerungs- und Kontrollmoumlglichshykeiten des Bundesministeriums der Finanzen im Haushaltsvollzug insbesondere das Budgetrechtshy
recht des Parlaments dauerhaft Dieser Parashydigmenwechsel erschwert bislang die politische Durchsetzung solcher Modelle erheblich wie die Diskussion der vergangenen 15 Jahre gezeigt hat Fuumlr diesen Befund spricht auch dass entsprechenshyde Vorschlaumlge von der Paumlllmann-Kommission und zuletzt der Bodewig-Kommission bislang keinen Eingang in die Koalitionsvereinbarung einer Bunshydesregierung gefunden haben28 Dagegen legt der Koalitionsvertrag fest dass bdquoim Bundeshaushaltldquo fuumlr uumlberjaumlhrige Planungs- und Finanzierungssichershyheit die bdquonotwendigen haushaltsrechtlichen Vorausshysetzungenldquo geschaffen werden sollen29
1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
Zielfuumlhrend erscheinen schrittweise Loumlsungen die zunaumlchst eine bessere Planbarkeit der Mittelbereitshystellung uumlber einen definierten Zeitraum zum Ziel haben Ferner muss es der Verkehrspolitik gelinshygen die Vorteile der uumlberjaumlhrigen Finanzierung durch transparente Strukturen und klare bdquoSpiel shyregelnldquo etwa bei der Ausfinanzierung prioritaumlrer Projekte nachzuweisen Ein Schritt in Richtung Transparenz stellt die ab 2016 vorgesehene Abshywicklung aller Zahlungen fuumlr den Fernstraszligenbau uumlber die Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellshyschaft (VIFG) dar Dies ermoumlglicht Transparenz uumlber Projektkosten im Bundeshaushalt und kann die Glaubwuumlrdigkeit des Verkehrs gegenuumlber der Haushaltspolitik staumlrken Kurzfristig kann Transpashyrenz uumlber Kosten- und Leistungen bei einzelnen Projekten geschaffen werden Mittelfristig koumlnnen Kennzahlen und Vergleichswerte als Datengrund shylage fuumlr eine Anlagenbuchhaltung generiert und in Richtung des strategischen Erhaltungsmanageshyments weiterentwickelt werden
2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziert Straszligeldquo
Das Modell bdquoAuto finanziert Straszligeldquo ist im Prinzip eine haushaltsabhaumlngige Fondsloumlsung fuumlr die Bunshydesfernstraszligen die auf vertraglichen Vereinbarunshygen in Verbindung mit gesetzlichen Zuweisungen von Mitteln beruht Hierzu gehoumlrt neben einer
27 Bundesrechnungshof Leitsatz 0903 Selbstbewirtschafshytungsmittel insbesondere im Zuwendungsbereich S 2 f
28 Vgl Deutscher Bundestag ndash 18 Wahlperiode Drucksache 18425 S 5
29 Vgl Koalitionsvertrag (o Fuszlign 3) S 40
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
34
klaren strategischen Priorisierung der Ausgaben auch eine mehrjaumlhrige verbindliche Verstetigung der Mittel im Haushalt Die vorgeschlagenen Umshysetzungsschritte greifen damit die drei wesent shylichen Punkte der aktuellen verkehrspolitischen Diskussion auf (1) Prioritaumlten bei Erhalt Neu- und Ausbau mittels verbindlicher Programmplanung setzen (2) mehrjaumlhrige Planungs- und Finanzieshyrungssicherheit schaffen (3) starke Zweckbindung der Nutzerabgaben
Der Bund legt die hierfuumlr notwendige langfristige Programmplanung fest die vom Parlament verabshyschiedet wird Die Finanzmanagementaufgabe zur Umsetzung der Programmplanung wird an einen Fernstraszligenfonds uumlbertragen Dieser stellt sicher dass Leistungsbereich und Finanzwirtschaft eine Einheit bilden
VI Fazit
Letztlich muumlssen beide Probleme der Fernstraszligenshyfinanzierung das Niveau- und das Verteilungsshybzw strukturelle Effizienzproblem angegangen werden Es besteht ein grundsaumltzlicher Konsens dass die zur Verfuumlgung gestellten Mittel insgesamt erhoumlht werden muumlssen aber auch eine bessere Ausgabenpriorisierung zu Gebote steht Ebenfalls weitgehende Einigkeit besteht hinsichtlich des Ziels durch Uumlberjaumlhrigkeit bessere Planungs- und Finanzierungssicherheit und hiermit mehr Effizienz bei Finanzierung und Bau der Infrastruktur zu erreishychen Teilweise wird vertreten dies koumlnne nur durch ein vollstaumlndiges Herausloumlsen der Bundesshyfernstraszligenfinanzierung aus dem Bundeshaushalt erfolgen Da diese Vorschlaumlge teilweise starken Beshydenken der Haushaltspolitik begegnen sind auch Wege vorstellbar dies zunaumlchst schrittweise innershyhalb des bestehenden Haushaltssystems zu erreishychen und die Vorteilhaftigkeit einer mehrjaumlhrigen Bewirtschaftung in Form geschlossener Finanzieshyrungskreislaumlufe nachzuweisen Deshalb kann es zum jetzigen Zeitpunkt zielfuumlhrend sein eine hausshyhaltsabhaumlngige Loumlsung in Form eines bdquohaushaltsshynahen Fondsldquo anzustreben Damit entstuumlnde ein Kreislauf der einen unmittelbaren Zusammenhang zwischen Nutzung der Straszligen und Verwendung der Mittel herzustellen ermoumlglicht Dagegen sind aus haushaltspolitischer Sicht nur geringe Nach shyteile gegeben wenn die Finanzmittel in einer Uumlbershygangszeit zeitlich begrenzt fixiert werden Auch bei schlechter Haushaltslage sollte der Ausgaben shy
umfang fuumlr verkehrlich bedeutsame Projekte und die Erhaltung des Bestandsnetzes grundsaumltzlich nicht infrage stehen
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
1
35
Prof Dr Thorsten Siegel Freie Universitaumlt Berlin
Das neue Vergaberecht
I Einleitung
Das europaumlische Vergaberecht ist im Jahre 2014 grundlegend novelliert worden In dem Beitrag wershyden die wichtigsten Aumlnderungen im Uumlberblick darshygestellt Nach einer einleitenden Skizzierung der bisherigen Rechtslage (siehe II) und einem Uumlbershyblick uumlber die neuen Vergabe-Richtlinien (siehe III) folgen Abschnitte uumlber den Ablauf des Vergabevershyfahrens (siehe IV) sowie zur Zuschlagserteilung (siehe V) Nach einer Bewertung der neuen Regeshylungen zu In-House-Geschaumlften und In-State-Geshyschaumlften (siehe VI) schlieszligt der Beitrag mit einem ausblickenden Fazit (siehe VII)
II Bisherige Rechtslage
Unionsrecht
a) Die europaumlischen Vergaberichtlinien
Das Vergaberecht wird auf Unionsebene bislang geshypraumlgt durch das Legislativpaket aus dem Jahre 20041 Dieses bestand aus zwei Richtlinien der allshygemeinen Vergabekoordinierungs-Richtlinie 2004 18EG fuumlr oumlffentliche Bau- Liefer- und Dienstleis shytungsauftraumlge2 sowie der Sektoren-Richtlinie 2004 17EG3 Der Grundgedanke der Sektoren-Richt linie liegt in der Schaffung eines bdquoabgespecktenldquo Vergashyberechts fuumlr bestimmte Sektoren die immer noch staatlich gepraumlgt und damit noch nicht endguumlltig bdquoim Wettbewerb angekommenldquo angekommen sind Zu diesen zaumlhlen die Wasser- Energie- und Verkehrsshyversorgung sowie Postdienste Im Jahre 2009 geshysellte sich die besondere Richtlinie 200981EG fuumlr den Verteidigungssektor4 hinzu Der tiefere Grund fuumlr diese Sonderregelung liegt in dem Spannungsshyverhaumlltnis zwischen dem vergaberecht lichen Transshyparenzgebot einerseits und den Geheimhaltungsinshyteressen im Verteidigungssektor andererseits Fuumlr das EU-Vergaberecht bedeutsam ist weiterhin die Verordnung 13702007 fuumlr oumlffent liche Personenvershykehrsdienste5 Diese bewegt sich im Schnittstellenshybereich zwischen Vergaberecht und Beihilferecht und unterstellt die ndash als grundsaumltzlich foumlrderungsshy
wuumlrdig erachteten ndash Personenverkehrsdienste einem spezifischen Vergaberechtsregime6 Flanshykiert werden die materiellen Vergaberechtlinien 200418EG und 200417EG von den beiden Rechtsmittel-Richtlinien 89335 EWG7 und 9213 EWG8 Deren spezifisches Merkmal ist ein besonshyderes Nachpruumlfungsverfahren welches (vorausshysichtlich) unterlegene Mitbieter vor der Zuschlagsershyteilung einleiten koumlnnen Dieses ist im Vergleich zu den herkoumlmmlichen Rechtsbehelfen besonders efshyfektiv ausgestaltet Denn vor der Erteilung des Zushyschlags sind die Mitbieter uumlber den voraussichtlich erfolgreichen Bieter sowie uumlber die Gruumlnde ihrer Nichtberuumlcksichtigung zu informieren9
b) Die Bedeutung der Grundfreiheiten
Der Anwendungsbereich der zentralen Vergabeshyrechtlinie 200418EG wird gepraumlgt durch das Erreishychen sog Schwellenwerte Die Houmlhe dieser geshy
1 Uumlbersicht bei J 6 Oumlffentliches Wirtschaftsrecht 3 Aufl 2013 sect 9 Rn 2 f
2 Richtlinie 200418EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe oumlffentlicher Bauauftraumlge Lieferauftraumlge und Dienstleistungsauftraumlge ABl L 134114
3 Richtlinie 200417EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 3132004 zur Koordinierung der Zuschlags shyerteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste Abl L 1341
4 Richtlinie 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 1372009 uumlber die Koordinierung der Verfahshyren zur Vergabe bestimmter Bau- Liefer- und Dienstshyleistungsauftraumlge in den Bereichen Verteidigung und Sicherheit und zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG und 200418EG ABL L 21676
5 Verordnung (EG) Nr 13702007 des Europaumlischen Parlashyments und des Rates v 23102007 uumlber oumlffentliche Persoshynenverkehrsdienste auf Schiene und Straszlige und zur Aufshyhebung der Verordnungen (EWG) Nr 119169 und (EWG) Nr 1107 des Rates ABl L 2151
6 H ZUCK in ZIEKOWVOumlLLINK (Hrsg) Vergaberecht 2 Aufl 2013 Art 5 VO 1370 Rn 3
7 Richtlinie 89665EWG v 21121989 zur Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anwendung der Nachpruumlfungsverfahren im Rahmen der Vergabe oumlffent shylicher Liefer- und Bauauftraumlge ABl L 39533 (vor der Neushyfassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
8 Richtlinie 9213EWG des Rates v 2521992 zur Koordinieshyrung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften fuumlr die Anshywendung der Gemeinschaftsvorschriften uumlber die Auftragsshyvergabe durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Enershygie- und Verkehrsversorgung sowie im Telekommunikashytionssektor ABl L 7614 (vor der Neufassung 2014) zuletzt geaumlndert durch 200766EG v 11122007 ABl L 33531
9 Umgesetzt in sect 101a GWB
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
2
36
schaumltzten Auftragssummen lag zuletzt bei 5186000 Mio euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlge und grundsaumltzlich10 207000 euro fuumlr oumlffentliche Dienst shyleistungs- und Liederauftraumlge11 Der Grund fuumlr diese Houmlhe liegt in einer Anpassung an das internatioshynale WTO- Government Procurement Agreement (GPA) welches am 6 April 2014 in Kraft getreten ist12 Allerdings waren Dienstleistungskonzes shysionen bei denen das wirtschaftliche Risiko zur Ershybringung einer Dienstleistung nicht in der staat shylichen Hand sondern beim Unternehmer lag grundshysaumltzlich nicht erfasst von den Vergabe-Richtlinien Auszligerhalb des Anwendungsbereichs der Vergabe-Richtlinien also insbesondere bei Vergaben untershyhalb der Schwellenwerte sowie bei der Vergabe von Dienstleistungskonzessionen waren und sind jeshydoch die primaumlrrechtlichen Grundfreiheiten einschlaumlshygig Aus ihnen hat der Europaumlische Gerichtshof in einer langen Rechtsprechungslinie bestimmte Vergabegrundsaumltze abgeleitet die ein Mindestmaszlig an Wettbewerb Gleichbehandlung Transparenz und Rechtsschutz gewaumlhren sollen Im Ergebnis fuumlhrte dies zu einem bdquoVergaberecht lightldquo13
Zugleich kommt darin die Funktion der Grundfrei shyheiten als bdquoAuffangordnungldquo zum Ausdruck14
Die Zweiteilung des nationalen Vergaberechts
a) Das Kaskadenprinzip
In der Bundesrepublik Deutschland waren die zenshytralen vergaberechtlichen Bestimmungen zunaumlchst im Haushaltsrecht geregelt und dienten der Schoshynung oumlffentlicher Ressourcen (sog bdquohaushaltsshyrechtliche Loumlsungldquo) Im Anwendungsbereich der europaumlischen Vergaberechtlinien (siehe II 1 a)) stand hingegen die Wahrung des Wettbewerbs im Mittelpunkt (sog bdquowettbewerbsrechtliche Loumlsungldquo) Diese unterschiedliche Zielrichtung hat zu einer grundlegenden Zweiteilung des Vergaberechts geshyfuumlhrt15 Diese Zweiteilung fuumlhrt insbesondere zu einer unterschiedlichen Rechtslage oberhalb und unterhalb der Schwellenwerte Ab Erreichen der Schwellenwerte gilt im Bereich des allgemeinen Vergaberechts ndash die Besonderheiten im Sektoren- Verteidigungs- und der Personenverkehrsdienste koumlnnen in diesem Uumlberblick keine Beruumlcksichtigung finden ndash das sog Kaskadenprinzip Danach sind die Rechtsgrundlagen stufenfoumlrmig aufgebaut An der Spitze stehen die gesetzlichen Bestimmungen der sectsect 97 ff des Gesetzes gegen Wettbewerbs shybeschraumlnkungen (GWB) Die zweite Stufe der Kasshykade bildet die Vergabeordnung (VgV) die als
Rechtsverordnung aufgrund der Ermaumlchtigung in sect 127 GWB erlassen wurde Auf der dritten Stufe mit dem houmlchsten Konkretisierungsgrad stehen die Verdingungsordnungen (VOB VOL und VOF) die inzwischen als Vergabe- und Vertragsordnungen bezeichnet werden Aufgrund einer statischen Vershyweisung in sectsect 4-6 VgV partizipieren die Vergabe-und Vertragsordnungen insoweit an der Rechts shynatur der VgV und weisen selbst die Rechtsnatur einer Rechtsverordnung auf
b) Rechtslage im Unterschwellenbereich
Grundlegend anders verhaumllt es sich auszligerhalb des Anwendungsbereichs der EU-Vergaberichtlinien und damit insbesondere im Unterschwellenbereich Hier finden sectsect 97 ff GWB gemaumlszlig dessen sect 100 keine Anwendung Deshalb gilt insoweit auch die aufgrund des GWB erlassene VgV nicht und schlieszliglich greifen auch die Verweisungen der sectsect 4 bis 6 VgV auf die Vergabe- und Vertragsordnungen nicht ein Allerdings enthalten die Vergabe- und Vertragsordnungen auch Abschnitte zu Vergaben auszligerhalb des EU-Vergaberechts Da diese Abshyschnitte regelmaumlszligig durch Verwaltungsvorschriften fuumlr verbindlich erklaumlrt werden tragen sie insoweit ebenfalls den Charakter einer Verwaltungsvorshyschrift Gerade im Unterschwellenbereich behalten zudem die haushaltsrechtlichen Bestimmungen ndash insbesondere sect 55 BHO bzw sect 55 der LHOen ndash ihre Bedeutung Schlieszliglich kommen die Vergabeshygesetze einiger Laumlnder insbesondere zur Mittelshystandsfoumlrderung im Unterschwellenbereich besonshyders zum Tragen16
10 Fuumlr Vergaben oberster Bundesbehoumlrden abweichend 134000 euro im Sektorenbereich abweichend 414000 euro
11 Verordnung (EU) Nr 13362013 der Kommission v 13122013 zur Aumlnderung der Richtlinien 200417EG 200418EG und 200981EG des Europaumlischen Parlaments und des Rates im Hinblick auf die Schwellenwerte fuumlr Aufshytragsvergabeverfahren ABL L 33517
12 Hierzu C PITSCHAS Die schrittweise Weiterentwicklung des bdquoAgreement on Government Procurementldquo (GPA 2012) VergabeR 2014 S 255 ff
13 M BURGI Die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Verfahren Vergabekriterien Rechtsschutz NZBau 2005 610 613
14 T SIEGEL Die Grundfreiheiten als Auffangordnung im europaumlischen und nationalen Vergaberecht EWS 2008 S 66 ff
15 J PIETZCKER Die Zweiteilung des Vergaberechts 2001 16 Abgedruckt bei Vergaberecht Beck-Texte im DTV 17 Aufl
2015 S 297 ff
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
1
37
III Die neuen Vergaberichtlinien im Uumlberblick
Entstehung und Ziele
Das aktuelle EU-Legislativpaket besteht aus drei Richtlinien naumlmlich der neuen allgemeinen Vergashyberichtlinie 201424EU (im Folgenden VRL)17 der neuen Sektoren-Vergaberichtlinie 201425EU (im Folgenden SRL)18 sowie der ndash voumlllig neu geschafshyfenen ndash Richtlinie 201423EU zur Vergabe von Konzessionen (im Folgenden KVR)19 Zentrale Ziele sind neben der bdquoklassischenldquo Konkretisierung der Grundfreiheiten20 die Modernisierung und Fortshyentwicklung des EU-Vergaberechts21 In der neuen SRL sollen die Sektoren im Vergleich zur bisherishygen Rechtslage staumlrker dem allgemeinen Vergabeshyrechtsregime angenaumlhert werden Insbesondere haben die Mitgliedstaaten kuumlnftig die Moumlglichkeit einen Sektor unmittelbar dem Wettbewerb auszushysetzen22 Die Ergaumlnzung der materiellen Richtlinie durch die ndash allerdings teilweise neu gefassten ndash
17 Richtlinie 201424EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die oumlffentliche Auftragsvergabe und zur Aufhebung der Richtlinie 200418EG ABl L 9465
18 Richtlinie 201425EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Vergabe von Auftraumlgen durch Auftraggeber im Bereich der Wasser- Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste und zur Aufheshybung der Richtlinie 200417EG ABl L 94243
19 Richtlinie 201423EU des Europaumlischen Parlaments und des Rates v 2622014 uumlber die Konzessionsvergabe ABl L 941
20 Erwaumlgungsgrund Nr 1 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 2 SRL
21 Erwaumlgungsgrund Nr 2 VRL und Erwaumlgungsgrund Nr 4 SRL Bei der KVR steht vor allem die Schaffung von Rechtsshysicherheit im Mittelpunkt vgl Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR
22 Art 34 und 35 SRL 23 So weist die VRL 178 Seiten auf die SRL 132 Seiten die
KVR 64 Seiten (jeweils inklusive der Anhaumlnge) 24 Am Beispiel der Rettungsdienste C ANTWEILER Ausshy
schreibungspflicht und bdquoBereichsausnahmeldquo bei der Vergashybe von Rettungsdienstleistungen VergabeR 2015 S 275 ff
25 Art 90 Abs 1 VRL Art 106 Abs 1 SRL Art 51 KVR 26 Art 90 Abs 2 VRL Art 106 Abs 2 SRL 27 Hierzu C BRAUN Die neue Konzessionsrichtlinie in
SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 155 ff T SIEGEL Der neue Rechtsrahmen fuumlr die Vershygabe von Dienstleistungskonzessionen VergabeR 2015 S 265 ff
28 Erwaumlgungsgrund Nr 1 KVR 29 Erwaumlgungsgruumlnde Nr 4 und 18 KVR 30 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 20 mwN 31 SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (271)
Rechtsmittel-Richtlinien bleibt bestehen ebenso das Sonderrecht fuumlr Verteidigungssektor und Pershysonenverkehrsdienste
Die neuen Vergaberichtlinien koumlnnen auf eine lange und komplizierte Entstehungsgeschichte zuruumlckshyblicken Umstritten waren insbesondere die Regeshylungsdichte23 sowie die Ausnahmen vom Anwenshydungsbereich24 Besondere Erwaumlhnung verdienen in diesem Zusammenhang die Erwaumlgungsgruumlnde Sie fungieren schon lange nicht mehr als die schlichte Darlegung von Motiven die sie ja nach ihrer Bezeichnung eigentlich sein sollten sondern als Ergaumlnzungen und Konkretisierungen der Richtshylinien-Artikel In den neuen Vergaberichtlinien ershyreicht diese Entwicklung aber einen vorlaumlufigen Houmlshyhepunkt Die neuen Richtlinien sind grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 umzusetzen25 Allerdings sehen die Richtlinien fuumlr einzelne Bestimmungen eine spaumltere Umsetzungsfrist vor insbesondere fuumlr den Bereich der elektronischen Vergabe26
2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie (KVR)
Die Schaffung der neuen Konzessions-Vergabeshyrichtlinie (KVR) stellt eine der bedeutsamsten Aumlnshyderungen dar27 Denn bislang enthielt das EU-Vershygaberecht grundsaumltzlich keine Regelung fuumlr die Vergabe von Dienstleistungskonzessionen Desshyhalb waren auch insoweit die Ableitungen aus den Grundfreiheiten einschlaumlgig (siehe I 1 b)) Dies fuumlhrte zu einer erheblichen Rechtsunsicherheit Ein erklaumlrtes Ziel der neuen KVR ist daher die Schafshyfung von mehr Rechtssicherheit28 Sie knuumlpft uumlbershywiegend an die ergangene Rechtsprechung des EuGH an29 und kann daher in weiten Teilen als bdquogeronnene Rechtsprechungldquo bezeichnet werden Der Begriff der der Konzessionen wird definiert in Art 5 Nr 1 lit a und b KVR und dadurch gepraumlgt dass der Unternehmer das wirtschaftliche Risiko der Leistungserbringung traumlgt In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH ist der Begriff der Konshyzession jedoch eng auszulegen und in Zweifelsfaumllshylen zu verneinen30 In der KVR werden Baukonshyzessionen und Dienstleistungskonzessionen grundsaumltzlich einheitlich geregelt Besondere Ershywaumlhnung verdient dass in Art 46 ff KVR auch die Rechtsmittel-Richtlinien neu gefasst werden und auf die KVR verweisen Deshalb wird hier kuumlnftig ebenso wie bei sonstigen Vergaben ab Erreichen der Schwellenwerte ein Nachpruumlfungsverfahren moumlglich sein31
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
3
38
Relevanz der Schwellenwerte
Auch die neuen Vergaberichtlinien sind erst ab Erreichen der Schwellenwerte einschlaumlgig Diese liegen im Geltungsbereich der allgemeinen VRL (auch) kuumlnftig bei 5186000 euro fuumlr oumlffentliche Bauauftraumlgen (ohne Mehrwertsteuer) fuumlr Liefershyund Dienstleistungsauftraumlge grundsaumltzlich bei 207000 euro32 Der Schwellenwert fuumlr Konzessionen betraumlgt gemaumlszlig Art 8 Abs 1 KVR kuumlnftig einheitlich fuumlr Bau- und Dienstleistungskonzessionen 5186000 euro Werden diese Schwellenwerte nicht erreicht so bleibt es bei der bisherigen Rechts lage (siehe II 1 b) und II 2 b))
IV Vergabeverfahren nach der allgemeinen VRL
1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
Die Verfahrensarten nach der allgemeinen VRL sind geregelt in deren Art 26 ff33 Danach sind als Grundverfahrensarten nach wie vor das offene Vershyfahren das nicht offene Verfahren sowie das Vershyhandlungsverfahren vorgesehen Das offene Verfahshyren wird gepraumlgt durch die oumlffentliche Aufforderung zur Angebotsabgabe und unbegrenzte Anzahl von moumlglichen Bietern Im nicht offenen Verfahren erfolgt zunaumlchst die oumlffentliche Teilnahmeaufforderung soshydann die sich anschlieszligende Angebots aufforderung an eine beschraumlnkte Anzahl aus dem Bewerberkreis Schlieszliglich kann im Verhandlungsverfahren direkter Kontakt mit einem oder mehreren ausgewaumlhlten Unshyternehmen hergestellt werden34
Hinzu gesellen sich in bestimmten Konstellationen besondere Verfahren Bereits im Legislativpakt aus dem Jahre 2004 geschaffen und nunmehr beibeshyhalten wurde der Wettbewerbliche Dialog35 Er kann bei besonders komplexen Auftraumlgen gewaumlhlt werden und erfasst typischerweise viele Faumllle der Public Private Partnership Im Wettbewerblichen Dialog erfolgt zunaumlchst eine Aufforderung zur Teilshynahme sodann werden Verhandlungen mit ausgeshywaumlhlten Unternehmen uumlber Einzelheiten des Aufshytrags gefuumlhrt Neu ist hingegen die in Art 31 VRL geregelte Innovationspartnerschaft36 Diese dient der Beschaffung eines innovativen Produktseiner Innovativen Leistung die noch nicht am Markt vorshyhanden ist37 Da hier das Produktdie Leistung durch den oder die Teilnehmer im Beschaffungsshyverfahren erst noch entwickelt werden soll setzt die Innovationspartnerschaft im Vergleich zum Wettbeshy
werblichen Dialog in einem noch fruumlheren Stadium an Hier bleibt abzuwarten wie sich diese neue Verfahrensart in dem doch regelmaumlszligig auf Standarshydisierung angelegten Vergaberecht bewaumlhren wird oder ob die Vorstellungen des europaumlischen Geshysetzgebers nicht zu optimistisch sind
2 Wahl der richtigen Verfahrensart
Bei der Wahl der richtigen Verfahrensart im Einzelshyfall war bislang anerkannt dass das offene Verfahshyren den Vorrang gegenuumlber dem nicht offenen Vershyfahren und dem Verhandlungsverfahren genieszligt38
Diese Wertung ist zwar nicht explizit der Richtlinie 200418EG entnehmen Der Grund fuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens liegt jedoch darin dass das EU-Vergaberecht vom Wettbewerbs shygedanken gepraumlgt wird und der Wettbewerb beim offenen Verfahren wegen der unbeschraumlnkten Beshywerberzahl am Staumlrksten ausgepraumlgt ist Dieser Einschaumltzung hat sich der nationale Gesetzgeber in sect 101 Abs 7 Satz 1 GWB angeschlossen Auch Art 26 Abs 2 VRL normiert nunmehr ebenfalls keinen expliziten Vorrang des offenen Verfahrens Hieraus wird uumlberwiegend die Gleichrangigkeit des offenen und des nicht offenen Verfahrens abgeleitet39
Gleichwohl ist zu beruumlcksichtigen dass die Vergashyberichtlinien insbesondere der Verwirklichung der Grundfreiheiten dienen40 Und diese sind wiederum im Zweifel auf einen groumlszligeren Wettbewerb ausgeshy
32 Art 4 VRL Fuumlr die Vergabe von Lieder- und Dienstleis shytungsauftraumlge durch den zentrale Regierungsbehoumlrden ist der niedrigere Schwellenwert von 134000 euro beibehalten worden ebenso der houmlhere Schwellenwert von 414000 euro im Sektorenbereich (vgl Art 15 SRL)
33 Zum Verfahren nach der KRL SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
34 Uumlberblick bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 69 35 Art 30 VRL und Art 48 SRL Zum Wettbewerblichen Dialog
A KLIMISCHC EBRECHT Stellung und Rechte der Diashylogteilnehmer im wettbewerblichen Dialog NZBau 2011 S 203 ff
36 Ebenso Art 49 SRL 37 Erwaumlgungsgrund 49 VRL 38 ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 71 39 L HETTICH in SOUDRYHETTICH (Hrsg) Das neue Vershy
gaberecht 2014 S 25 Auch sect 119 Abs 2 des GWB-Geshysetzesentwurfs v 8 Juli 2015 (abrufbar unter httpwww bmwideDEThemenWirtschaftOeffentliche-Auftraegeshyund-Vergabereform-des-Vergaberechtshtml aufgerufen am 3172015) geht von einer Wahlmoumlglichkeit zwischen ofshyfenem und nicht offenem Verfahren aus
40 Erwaumlgungsgrund 1 VRL
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
3
39
richtet41 Dies spricht im Ergebnis dafuumlr den Vorshyrang des offenen Verfahrens beizubehalten Unabshyhaumlngig davon werden die Anwendungsfelder des Verhandlungsverfahrens in Art 32 VRL im Vershygleich zur bisherigen Rechtslage etwas ndash wenn auch nicht gravierend ndash ausgeweitet42
E-Vergabe
Besonderheiten bestehen im Hinblick auf die elekshytronische Vergabe (E-Vergabe) Diese bildet zwar keine eigene Verfahrensart fuumlhrt jedoch zu einer erheblichen Modifizierung des herkoumlmmlichen Vershyfahrens Bislang waren elektronische Auktionen leshydiglich optional vorgesehen43 Kuumlnftig werden die oumlffentlichen Auftraggeber gemaumlszlig Art 22 i V m Art 53 VRL grundsaumltzlich zur elektronischen Kommunishykation verpflichtet44 Allerdings sehen die Neureshygungen fuumlr Teilbereiche Ausnahmen vor45 Zudem besteht fuumlr die verpflichtende E-Vergabe gemaumlszlig Art 90 Abs 2 VRL eine im Vergleich zu den sonstishygen Bestimmungen der VRL verzoumlgerte Umsetshyzungsfrist bis zum 18 Oktober 201846
41 Auch in Erwaumlgungsgrund 1 VRL wird ausdruumlcklich auf die Wettbewerbsausrichtung des Vergaberechts abgestellt Zu den auch oumlkonomischen und soziologischen Gruumlnden fuumlr den Vorrang des offenen Verfahrens bzw der Oumlffentlichen Ausschreibung N OTTERT SIEGELM WEBER Der Vorshyrang der Oumlffentlichen Ausschreibung im Vergabewesen V amp M (Verwaltung amp Management) 2007 S 94 ff
42 HETTICH (o Fuszlign 39) S 31 f 43 Art 54 Abs 1 der RL 200418EG 44 Ebenso Art 40 SRL Hierzu M WANKMUumlLLER Die elektroshy
nische Auftragsvergabe nach den neuen EU-Vergaberichtlishynie in SOURDYHETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 213 (223 ff)
45 WANKMUumlLLER (o Fuszlign 44) S 213 (232 ff) 46 Ebenso Art 106 Abs 2 SLR Hingegen ist E-Vergabe im Beshy
reich der neuen Konzessionsrichtlinie optional ausgestaltet SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (269)
47 Zur vergleichbaren Regelung des Art 82 SRL siehe H-P MUumlLLER Die neue Sektorenrichtlinie in SOURDY HETTICH (Hrsg) Das neue Vergaberecht 2014 S 105 (149) Zur besonderen Lage nach Art 41 KVR SIEGEL (o Fuszlign 27) S 265 (270)
48 Art 67 Abs 2 Uabs 3 und Erwaumlgungsgrund Nr 90 VRL 49 Art 67 Abs 2 Uabs 1 Lit a VRL 50 Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 62 ff 51 EuGH VergabeR 2012 S 569 ff ndash Max HAVELAAR Hierzu
T SIEGEL Wie fair ist das Vergaberecht VergabeR 2013 S 370 ff
52 Siehe auch Erwaumlgungsgrund Nr 97 VRL 53 Art 67 Abs 3 VRL 54 Zu den Grenzen etwa EuGH VergabeR 2015 S 28 ff ndash
Bundesdruckerei 55 Art 12 VRL Art 28 SRL Art 17 KVR
V Zuschlag nach der allgemeinen VRL
1 Zuschlagskriterien
Die Zuschlagskriterien sind nunmehr in Art 67 VRL geregelt47 Nach Art 67 Abs 1 VRL ist der Zushyschlag auf das wirtschaftlich guumlnstigstes Angebot zu erteilen Zwar ist es nach wie vor zulaumlssig auf den Preis als alleiniges Kriterium als alleiniges Zushyschlagskriterium abzustellen48 Gleichwohl laumlsst sich der Richtliniensystematik eine Tendenzentshyscheidung fuumlr das Wirtschaftlichkeitsprinzip entnehshymen Denn Art 67 Abs 2 VRL benennt zahlreiche weitere Zuschlagskriterien zu denen insbesondere die Qualitaumlt zaumlhlt49
2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquo Zwecke
Unabhaumlngig davon oumlffnet sich das Vergaberecht immer mehr den vormals als bdquovergabefremdldquo beshyzeichneten Kriterien Waumlhrend die Oumlffnung fuumlr oumlkoshylogische Zwecke bereits seit Laumlngerem anerkannt ist gelten zunehmend auch soziale Aspekte als beruumlcksichtigungsfaumlhig50 Dies gilt etwa fuumlr die Hershykunft von Zutaten aus fairem Handel51 An diesen Oumlffnungsprozess in der Rechtsprechung des EuGH knuumlpft in der weiten Aufzaumlhlung der beruumlcksichtishygungsfaumlhigen Faktoren in Art 67 Abs 2 VRL an52
In Anlehnung an die Rechtsprechung des EuGH muumlssen die Kriterien zudem nicht mehr angebotsshybezogen sein sondern lediglich mit dem Auftragsshygegenstand in einem Lebenszyklus-Stadium in Vershybindung stehen53 Mit Spannung bleibt hier zu ershywarten wie weit der Oumlffnungsprozess des Vergashyberechts noch voranschreiten wird und wann die etwaigen Grenzen dieser Oumlffnung erreicht sein werden54
VI In-House-Geschaumlfte und In-State-Geschaumlfte
Erwaumlhnenswert sind schlieszliglich auch die Neuregeshylungen zu den In-House-Geschaumlften und den In-State-Geschaumlften Beide Ausnahmen vom Anshywendungsbereich des Vergaberechts waren bisshylang nicht ausdruumlcklich geregelt sondern wurden in der Rechtsprechung des EuGH entwickelt Sie sind nunmehr ausdruumlcklich in den Richtlinien geregelt55
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
40
1 In-House-Geschaumlfte
Bei In-House-Geschaumlften handelt es sich um Geshyschaumlfte von oumlffentlichen Auftraggebern insbesonshydere Verwaltungstraumlgern mit eigenen Gesellshyschaften Sie sind vergaberechtsfrei wenn der Auftraggeber ndash erstens ndash uumlber die Gesellschaft eine Kontrolle wie uumlber eine eigene Dienststelle ausuumlbt (Kontrollkriterium) und ndash zweitens ndash die Geshysellschaft ihre Taumltigkeit im Wesentlichen fuumlr den oumlffentlichen Auftraggeber erbringt (Wesentlichshykeitskriterium)56 Dem Wesen nach handelt es sich um eine teleologische Reduktion des Begriffs des oumlffentlichen Auftrags Denn wenn die genannshyten Voraussetzungen vorliegen bleibt der Auftrag bdquoim Hauseldquo und der vergaberechttypische Wettbeshywerbsbezug wird damit nicht ausgeloumlst Nunmehr sind in Anknuumlpfung an die Rechtsprechung der EuGH die Anforderungen an vergaberechtsfreie In-House-Geschaumlfte in Art 12 Abs 1 VRL gereshygelt57 Letztlich handelt es sich auch insoweit grundsaumltzlich um bdquogeronnene Rechtsprechungldquo des EuGH58
2 In-State-Geschaumlfte
Eine vergleichbare Entwicklung ist bei den sog InshyState-Geschaumlften festzustellen Dabei handelt es sich um die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehreren Verwaltungstraumlgern mit Vergabebezug insbesondere im kommunalen Bereich59 Sie sind nach der Rechtsprechung des EuGH dann nicht ausschreibungspflichtig wenn die beiden Verwalshytungstraumlger bei der Zusammenarbeit eine oumlffent shy
56 Grundlegend EuGH NZBau 2001 S 148 ff ndash Teckal Uumlbershysicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 23 ff
57 Entsprechend Art 28 Abs 1 SRL und Art 17 Abs 1 KVR Eingehend hierzu K GREB Inhouse-Vergabe nach aktuelshylem und kuumlnftigem Recht VergabeR 2015 S 289 ff
58 Besondere Erwaumlhnung verdient die bdquo80-Regelldquo zur Konkretisierung des Wesentlichkeitskriteriums hierzu D SOUDRY in dersHETTICH (Hrsg) Das neue Vergashyberrecht 2014 S 16 f
59 Zu Begriff J ZIEKOWT SIEGEL Public Private Partnership und Vergaberecht Vergaberechtliche Sonderbehandlung der bdquoIn-State-Geschaumlfteldquo VerwArch 96 (2005) S 119 (126)
60 EuGH NZBau 2009 S 527 ff ndash Hamburger Stadtreinigung Uumlbersicht bei ZIEKOW (o Fuszlign 1) sect 9 Rn 33 ff
61 Entsprechend Art 28 Abs 4 SRL und Art 17 Abs 4 KVR 62 httpwwwbmwideDEThemenWirtschaftOeffentlicheshy
Auftraege-und-Vergabereform-des-vergaberechtshtml (aufgerufen am 31 Juli 2015)
liche Aufgabe wahrnehmen60 Auch hier wird diese Rechtsprechung in Art 12 Abs 4 VRL aufgegriffen und explizit kodifiziert61
VII Fazit und Ausblick
Bewertet man die Neuregelungen zusammenfasshysend so wird vieles aus den bdquoaltenldquo Richtlinien uumlbernommen einiges aus der zwischenzeitlich ershygangenen Rechtsprechung des EuGH Die wohl groumlszligte Neuerung bildet der Erlass einer eigenstaumlnshydigen Richtlinie zur Konzessionsvergabe Mit der Anknuumlpfung an die Rechtsprechung des EuGH leistet das neue Richtlinienpaket trotz der hohen Regelungsdichte einen Beitrag zur Rechtssichershyheit Das Vergabeverfahren wird zudem flexibilishysiert etwa bei den Verfahrensarten oder den Zushyschlagskriterien Umzusetzen sein werden die neuen Richtlinien grundsaumltzlich bis zum 18 April 2016 Als Folge der hohen Regelungsdichte besteshyhen jedoch nur wenige Umsetzungsspielraumlume des nationalen Gesetzgebers Inzwischen liegt bereits der Gesetzesentwurf zur Neufassung des GWB vor62 Die neuen Richtlinien sind aber bereits vor Ablauf der Umsetzungsfrist relevant Dies gilt ohne Einschraumlnkungen soweit in ihnen lediglich die Rechtsprechung des EuGH konkretisiert wird Aber auch Fortentwicklungen im vorhandenen Bestand sind bei der Vergabeentscheidungen bereits beshyruumlcksichtigungsfaumlhig Eine Grenze ist jedoch dann erreicht soweit es sich um grundlegende Aumlnderunshygen handelt etwa die Oumlffnung des Nachpruumlfungsshyverfahrens fuumlr Konzessionsvergaben
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
41
60 Forschungsseminar
des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
am 2223 September 2014
im Universitaumltsclub Bonn
Leitung Univ-Prof Dr Dr Wolfgang Durner LLM
Programm
Montag 22 September 2014
1415 Uhr Begruumlszligung
1430 Uhr Ministerialrat Dr Gerhard Schulz Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin Der neue Bundesverkehrswegeplan und die SUP in der Verkehrswege-planung
1500 Uhr Diskussion
Dienstag 23 September 2014
900 Uhr Wolfgang Kugele Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC gesetz 2011 ndash Modellfunktion fuumlr
945 Uhr Diskussion
1030 Uhr Kaffeepause
1100 Uhr bdquoAktuelle Stundeldquo Darin
Prof Dr Thorsten Siegel FU-Berlin Das neue Vergaberecht 1530 Uhr Kaffeepause
1600 Uhr Bernd Buthe Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt-und Raumforschung Laumlnderuumlbergreifende Standortshykonzepte fuumlr Haumlfen und Flughaumlfen als Leitlinien der Straszligenplanung
1645 Uhr Diskussion
1715 Uhr Prof Dr Michael Fehling Bucerius Law School Hamburg Die Straszlige im Kontext des OumlPNV
1745 Uhr Diskussion
1900 Uhr Gemeinsames Abendessen
1200 Uhr Mitgliederversammlung (60 Sitzung) des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo
1300 Uhr Gelegenheit zum Mittagsimbiss im Bistro bdquoLuigi Pirandellordquo (Universitaumltsclub)
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
42
Teilnehmerliste
Allesch Dr Erwin VPrBayVGH Muumlnchen
Axer Dr Peter Univ-Prof Universitaumlt Heidelberg
Aydogdu Hizir Universitaumlt Bonn
Bauer Konrad Abteilungspraumlsident a D Wachtberg-Pech
Bluumlmel Dr Willi em Univ-Prof Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer Wilhelmsfeld
Buthe Bernd Bundesinstitut fuumlr Bau- Stadt- und Raumforschung Bonn
Deutsch Dr Markus RAe Dolde Mayen amp Partner Bonn
Duumlnchheim Dr Thomas RAe Hogan Lovells International LLP Duumlsseldorf
Durner Dr Dr Wolfgang Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Enderle Dr Bettina Rechtsanwaumlltin Frankfurt
Fehling Dr Michael Univ-Prof Bucerius Law School Hamburg
Floumlgel Brigitte Universitaumlt Bonn
Gaentzsch Dr Guumlnter VRiBVerwG aD Rechtsanwalt Koumlln
Grundhewer Nicolas Universitaumlt Bonn
Hermanns Dr Caspar David RAe Hermanns amp Partner Osnabruumlck
Houmlnig Dr Dietmar Hessen Mobil Wiesbaden
Horn Dr Cathrina Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Berlin
Jupe Praumlsident Landesamt fuumlr Bauen und Verkehr des Landes Brandenburg Potsdam
Kobus Anna Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Kriebitzsch Jost LLM oec Tank amp Rast Bonn
Kugele Wolfgang Referent fuumlr Infrastrukturpolitik ADAC
Linke Dorothee Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Majcherek Joachim RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Meyer Anton Oberlandesanwalt Landesanwaltschaft Bayern Muumlnchen
Michler Dr Hans-Peter Prof Hochschule Trier Umweltcampus Birkenfeld
Netter Armin RD Landesbetrieb Straszligenbau NRW Gelsenkirchen
Numberger Ulrich Rechtsanwalt Messerschmidt Dr Niedermeier und Partner Muumlnchen
Paus Martin Universitaumlt Bonn
Petersen Dr Malte LLM Bundesnetzagentur Bonn
Regnath Martin Bereichsleiter RechtGrunderwerb DEGES Berlin
Rosenau Reneacute Universitaumlt Bonn
Schlarmann Prof Dr Hans Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Schmidt-Preuszlig Dr Matthias Univ-Prof Universitaumlt Bonn
Schwertner Dr Inga RAe Partnerschaft Lenz und Johlen mbB Koumlln
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
43
Seibert Julian LLM Universitaumlt Bonn
Siegel Dr ThorstenUniv-Prof Freie Universitaumlt Berlin
Sitsen Dr Michael RAe Orth Kluth Duumlsseldorf
Springe Christian RD Bundesministerium fuumlr Verkehr Bau und Stadtentwicklung Bonn
Stahlhut Ulrich RD Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Steiner Dr Udo Univ-Prof RiBVerfG aD Universitaumlt Regensburg
Stelkens Prof Dr Ulrich Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Stuumler Dr Bernhard Prof Rechtsanwalt und Notar Muumlnster
Tegtbauer Tatjana MRin Bundesministerium fuumlr Verkehr und digitale Infrastruktur Bonn
Uechtritz Prof Dr Michael Praxis RAe Gleiss Lutz Hootz Hirsch amp Partner Stuttgart
Wabnitz Miriam Deutsche Universitaumlt fuumlr Verwaltungsshywissenschaften Speyer
Wegner Ulrike Rechtsanwaumlltin Dietzenbach
Weschpfennig Dr Armin von Universitaumlt Bonn
Wiget Maximilian Oberlandesanwalt a D Muumlnchen
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
44
Schriftenreihe
Berichte der Bundesanstaltfuumlr Straszligenwesen
Unterreihe bdquoStraszligenbauldquo
2007S 45 Stoffmodelle zur Voraussage des Verformungswiderstan-des und Ermuumldungsverhaltens von AsphaltbefestigungenLeutner Lorenzl SchmoeckelDonath Bald Graumltz RiedlMoumlller Oeser Wellner Werkmeister Leykauf Simon E 2100
S 46 Analyse vorliegender messtechnischer Zustandsdaten und Erweiterung der Bewertungsparameter fuumlr InnerortsstraszligenSteinauer Ueckermann Maerschalk E 2100
S 47 Rahmenbedingungen fuumlr DSR-Messungen an BitumenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHase Oelkers E 2450
S 48 Verdichtbarkeit von Asphaltmischgut unter Einsatz des Walzsektor-VerdichtungsgeraumltesDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenWoumlrner Boumlnisch Schmalz Boumlsel E 1550
2008 S 49 Zweischichtiger offenporiger Asphalt in KompaktbauweiseRipke E 1250
S 50 Finanzierung des Fernstraszligenbaus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitsausschusses bdquoStraszligenrechtldquo der FGSV am 2526 September 2006 in Tecklenburg-Leeden E 1550
S 51 Entwicklung eines Pruumlfverfahrens zur Bestimmung der Haftfestigkeit von StraszligenmarkierungsfolienDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenKilling Hirsch E 1450
S 52 Statistische Analyse der Bitumenqualitaumlt aufgrund vonErhebungen in den Jahren 2000 bis 2005Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenHirsch E 1600
S 53 Straszligenrecht und Foumlderalismus ndash Referate eines For-schungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 24 25 September 2007 in Bonn E 1550 S 54 Entwicklung langlebiger duumlnner Deckschichten aus BetonSilwa Roszligbach Wenzl E 1250
S 55 Dicke Betondecke auf Schichten ohne Bindemittel (SoB STSuB)Leykauf Birmann Weller E 1350
2009S 56 Vergangenheit und Zukunft der deutschen Straszligenverwal-tung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2223 September 2008 in Bonn E 1400
S 57 Vergleichende Untersuchung zweischichtiger offenporigerAsphaltbauweisenRipke E 1350
S 58 Entwicklung und Untersuchung von langlebigen Deck-schichten aus AsphaltLudwig E 1550
S 59 Bestimmung des adhaumlsiven Potentials von Bitumen und Gesteinsoberflaumlchen mit Hilfe der KontaktwinkelmessmethodeHirsch Friemel-Goumlttlich E 1600
2010S 60 Die Zukunftsfaumlhigkeit der Planfeststellung ndash Referate ei-nes Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2122 September 2009 in Bonn E 1550
S 61 Modell zur straszligenbautechnischen Analyse der durch den Schwerverkehr induzierten Beanspruchung des BAB-NetzesWolf Fielenbach E 1650
S 62 41 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im Straszligenbau E 1850
S 63 Vergleichsuntersuchungen zum Frosthebungsversuch an kalkbehandelten Boumlden RC-Baustoffen und industriellen Ne-benproduktenBlume E 1600
S 64 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten (OPA)Teil 1 Bestandsaufnahme an vorhandenen StreckenDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenRohleder Kunz Wasser Pullwitt MuumlllerRipke Zoumlller Poumlppel-Decker E 2300
S 65 Untersuchungen von Duumlbellagen zur Optimierung des Be-tondeckenbausFreudenstein Birmann E 1400
2011 S 66 Qualitaumltssicherung von WaschbetonoberflaumlchenBreitenbuumlcher Youn E 1450
S 67 Weiterentwicklung der automatisierten Merkmalserken-nung im Rahmen des TP3Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann kostenpflich-tig unter wwwnw-verlagde heruntergeladen werdenCanzler Winkler E 1650
S 68 Laumlrmmindernder SplittmastixasphaltRipkeDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 69 Untersuchung der Messunsicherheit und der Klassifizie-rungsfaumlhigkeit von StraszligenbelaumlgenMuumlller Wasser Germann Kley E 1450
S 70 Erprobungsstrecke mit Tragschichten ohne Bindemittel aus ziegelreichen RC-BaustoffenDieser Bericht liegt auszligerdem in digitaler Form vor und kann unter http bastopushbz-nrwde heruntergeladen werdenJansen Kurz E 1600
S 71 Enteignung fuumlr den Straszligenbau ndash Verfahrensvereinheitlichung ndash Privatisierung ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeits-kreises bdquoStraszligenrechtldquo im September 2010 in Bonn E 1500
S 72 Griffigkeitsprognose an offenporigen Asphalten ndash Teil 2 Neue BaumaszlignahmenJansen Poumlppel-Decker E 1500
S 73 Laumlngsebenheitsauswerteverfahren bdquoBewertetes Laumlngspro-filldquondash Weiterentwicklung der Laumlngsebenheitsbewertung der Zu-standserfassung und -bewertungMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
45
2012S 74 Verbundprojekt bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo ndash Reduzierte Reifen-Fahrbahn-GeraumluscheProjektgruppe bdquoLeiser Straszligenverkehr 2ldquo E 3050
S 75 Abschaumltzung der Risiken von Hang- und Boumlschungsrut-schungen durch die Zunahme von ExtremwetterereignissenKrauter Kumerics Feuerbach Lauterbach E 1550
S 76 42 Erfahrungsaustausch uumlber Erdarbeiten im StraszligenbauMaerschalk Ueckermann Heller E 1850
S 77 Netzplanung ndash Netzbildung ndash NetzbereinigungDurner E 1650
S 78 Untersuchung des Einflusses der Grobtextur auf Messer-gebnisse mit dem SKM-VerfahrenBuumlrckert Gauterin Unrau E 1650
2013S 79 Gussasphalt ohne AbstreuungRipke E 900
S 80 Entwicklung einer neuen Versuchstechnik zur Bestimmung der Grenze zwischen halbfestem und festem BodenVogt Birle Heyer Etz E 1750
S 81 Das straszligenrechtliche Nutzungsregime im Umbruch ndash Aktuelle Fragen des PlanungsrechtsDurner E 1500
2014 S 82 Qualitaumltskontrolle PWS ndash WehnerSchulze Quality ControlTeil 1 Auswertung der Kenndaten der PWS PruumlfungTeil 2 Auswertung von Vergleichsuntersuchungen zur Pruumlfung der Poliereinheit mittels SchleifpapierJansen Dieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 83 Die Stellung der Gemeinden im Straszligenrecht ndash aktuelle Pro-bleme des Umweltrechts ndash Referate eines Forschungsseminars des Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtldquo am 2324 September 2013 in BonnDurner E 1700
S 84 Anforderungen an die Erhaltung von RadwegenMaerschalk Oertelt E 1900
S 85 Kornformbeurteilung mit dem optischen Partikelmessgeraumlt CamsizerregKunzDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2015S 86 Einfluss des Asphaltgranulates auf die bemessungs- und ermuumldungsrelevanten Materialeigenschaften einer zwangsge-mischten kaltgebundenen und bitumendominanten TragschichtRadenberg Miljković SchaumlferDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 87 Untersuchungen zur Ermittlung von Praumlzisionswerten fuumlr zwei AKR-Schnelltests Durchfuumlhrung und AuswertungMuumlller Seidel BoumlhmDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 88 Verwendung von AKR-geschaumldigtem Betonaufbruch fuumlr hy-draulisch gebundene TragschichtenHuumlnger BoumlrnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 89 Ermittlung von repraumlsentativen Substanzwerten in homo-genen AbschnittenVillaret Frohboumlse Jaumlhnig Karcher Niessen Buch ZanderDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
S 90 AKR-Untersuchungen fuumlr Fahrbahndecken aus Beton mit WaschbetonoberflaumlcheMuumlller Seidel Boumlhm Stark Ludwig SeyfarthDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
2016S 91 Straszligen im Gesamtsystem der VerkehrstraumlgerDurnerDieser Bericht liegt nur in digitaler Form vor und kann unter httpbastopushbz-nrwde heruntergeladen werden
Alle Berichte sind zu beziehen im
Carl Schuumlnemann Verlag GmbHZweite Schlachtpforte 728195 BremenTel (0421) 3 69 03-53Fax (0421) 3 69 03-48wwwschuenemann-verlagde
Dort ist auch ein Komplettverzeichnis erhaumlltlich
- Kurzfassung ndash Abstract
- Inhalt
- Vorwort
- Danksagung
- Der neue Bundesverkehrswegeplanund die SUP inder Verkehrswegeplanung
-
- I Einleitung
- II Der Bundesverkehrswegeplan alswichtigstes Instrument derVerkehrswegeplanung
-
- 1 Gegenstand desBundesverkehrswegeplans
- 2 Umsetzung des BVWP
- 3 Zeitplanung BVWP 2015
- 4 Erstellung des BVWP 2015 unter breiterOumlffentlichkeitsbeteiligung
- 5 Investitionspolitische Herausforderungen
- 6 Strikte Priorisierung derVerkehrsinfrastrukturvorhaben
-
- IIl Die SUP ndash eine neue Anforderungfuumlr die Aufstellung des BVWP2015
-
- 1 Gegenstand der SUP
- 2 Die drei Schritte der Umweltpruumlfung
- 3 Kriterien zur Beurteilung derUmweltauswirkungen
- 4 Trassenplausibilisierung
- 5 Umweltbewertung auf Einzelprojektebene
- 6 Umweltbewertung auf Gesamtplanebene
-
- IV Wie geht es weiter
-
- Die Straszlige im Kontext des OumlffentlichenPersonennahverkehrs
-
- I Einfuumlhrung
-
- 1 OumlPNV-freundliche Planung undGestaltung des Straszligenraums alsAufgabe
- 2 Planung verschiedener Arten undEbenen sowie straszligenverkehrs -rechtliche Anordnungen alsInstrumente
-
- II Die Planungsebene
-
- 1 Die Nahverkehrsplanung alstheoretisch zentrales Steuerungs -instrument
- 2 Defizitaumlre Vernetzung mit anderenPlanungsebenen
-
- III Finanzierung als Voraussetzungder (auch baulichen) Umsetzung
- IV Dienende Rolle desStraszligenverkehrsrechts
- V Fazit
-
- bdquoSelbstfinanzierteldquo Straszligen ndash vonder Uumlberjaumlhrigkeit im Haushaltzur erweiterten Fondsloumlsung fuumlrdie Bundesfernstraszligen
-
- I Die heutige Infrastruktur -bereitstellung
-
- 1 Finanzmittelbedarf und Fernstraszligenetat
- 2 Diskussion uumlber Ausweitung derNutzerfinanzierung
- 3 Niveau- und Verteilungsprobleme imFernstraszligenhaushalt
-
- II Mittelbewirtschaftung imkameralen Haushalt
-
- 1 Inputorientierte Budgetierung
- 2 Folgen fuumlr die Mittelbewirtschaftung
-
- III Staumlrkung der allokativen undproduktiven Effizienz
-
- 1 Fehlende Gesamtnetzorientierung
- 2 Priorisierung von Vorhaben nach klarenRegeln
- 3 Staumlrkung der produktiven Effizienz
-
- IV Notwendige Diskussion uumlbereinen FinanzierungskreislaufStraszlige
-
- 1 Uumlberjaumlhrigkeit durchVerpflichtungsermaumlchtigungen
- 2 Uumlberjaumlhrigkeit durch Erklaumlrung derUumlbertragbarkeit von Haushaltsmitteln(sectsect 19 45 BHO)
- 3 Veranschlagung der Mittel zur Selbst -bewirtschaftung (sect 15 Abs 2 S 2 BHO)
-
- V Institutionelle Ausgestaltungeines Finanzierungskreislaufs
-
- 1 Schrittweises Vorgehen fuumlhrt zum Ziel
- 2 ADAC-Loumlsungsansatz bdquoAuto finanziertStraszligeldquo
-
- VI Fazit
-
- Das neue Vergaberecht
-
- I Einleitung
- II Bisherige Rechtslage
-
- 1 Unionsrecht
- 2 Die Zweiteilung des nationalenVergaberechts
-
- III Die neuen Vergaberichtlinien imUumlberblick
-
- 1 Entstehung und Ziele
- 2 Die neue Konzessions-Vergaberichtlinie(KVR)
- 3 Relevanz der Schwellenwerte
-
- IV Vergabeverfahren nach derallgemeinen VRL
-
- 1 Uumlbersicht uumlber die Verfahrensarten
- 2 Wahl der richtigen Verfahrensart
- 3 E-Vergabe
-
- V Zuschlag nach der allgemeinenVRL
-
- 1 Zuschlagskriterien
- 2 (Weitere) Oumlffnung fuumlr bdquovergabefremdeldquoZwecke
-
- VI In-House-Geschaumlfte undIn-State-Geschaumlfte
-
- 1 In-House-Geschaumlfte
- 2 In-State-Geschaumlfte
-
- VII Fazit und Ausblick
-
- 60 Forschungsseminardes Arbeitskreises bdquoStraszligenrechtrdquo
-
- Teilnehmerliste
- SchriftenreiheBerichte der Bundesanstaltfuumlr StraszligenwesenUnterreihe bdquoStraszligenbauldquo
-
