Stefan Schuppert

Neue Steuerungsinstrumenteim Umweltvolkerrecht

am Beispiel des Montrealer Protokollsund des Klimaschutzrahmeniibereinkommens

Kosteneffektivitat und Innovationswirkungenals Grundsatze in intcrnationalcn Vcrtragcn

AfB' Regulatory Instrumentsin Selected International Agreements

for the Protection of the Environment

(English Summary)

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Inhaltsverzeichnis

Erster Abschnitt: Einfiihrung 1

A. Einleitung: Neue Steuerungsinstrumente, Kosteneffektivitatund Innovationsforderung 1

B. Steuerungsinstrumente in nationalem und internationalemUmweltschutzrecht: Der Allgemeine Teil des Umweltrechts . . . 4I. Instrumente nationalen Umweltrechts 5

1. Direkte Steuerung 52. Indirekte Steuerungsinstrumente 53. Informelles Verwaltungshandeln, insbesondere

Selbstbeschrankungsabkommen 6II. Instrumente des Volkerrechts 7

1. Volkergewohnheitsrecht: Die volkerrechtlicheVerantwortlichkeit 7

2. Volkervertragsrecht 9C. Umweltokonomie und Innovationswirkungen 15

I. Umweltokonomie 16II. Innovationsforderung 19III. Innovative Wirkung von einzelnen Steuerungsinstrumenten 20

Zweiter Abschnitt: Das Wiener Ubereinkommen unddas Montrealer Protokoll zum Schutz der Ozonschicht . . . . 23

A. Einleitung 23I. Bedeutung der Regelungen fur Untersuchung

der Kosteneffektivitat und Innovationswirkungen imUmweltvolkerrecht 24

II. Wissenschaftliche Grundlagen 26III. Die geregelten, nichtgeregelten und ersetzenden Stoffe . . 28

B. Die Regelungen des Montrealer Protokolls als dynamischesVertragswerk 30I. Wien 1985: Die Konvention 30II. Montreal 1987: Das Protokoll 31III. London 1990: Anpassungen und Erganzungen 33

X Inhaltsverzeichnis

IV. Kopenhagen 1992: Anpassungen und Erganzungen . . . . 34V. Wien 1995: Anpassungen 35VI. Verdreifachung der Regime: Montreal, London,

Kopenhagen 35C. Der Ausstieg aus ozonabbauenden Stoffen fur Industriestaaten

(Art. 2 bis 2H) 36I. Der Ausstieg in den verschiedenen Regimes des Montrealer

Protokolls 371. FCKWs und Halone 382. Die in den Anderungen von 1990 neu aufgenommenen

Stoffe 403. 1992 neu in den Ausstiegszeitplan aufgenommene Stoffe 424. Die Ankiindigung von zukiinftigen Verscharfungen . . 435. Verwendungsverbote 446. Ausnahmen fur wesentliche Verwendungszwecke . . . 45

a) Die Regelungen 45b) Die Auswirkungen 46

7. Zwischenergebnis: Direkte Steuerungsinstrumente desAusstiegs fur Industriestaaten 48

II. Entstehungsgeschichte und (diskutierte) Alternativen . . . 491. Wien: Marz 1985 502. Genf: Dezember 1986 52

a) Zu regelnde Substanzen 52b) Kontrollmafinahmen 52

3. Wien: Februar 1987 53a) Zu regelnde Substanzen 53b) Kontrollmafinahmen 54

4. Genf (April 1987) und Montreal (September 1987) . . 555. London 1990 566. Kopenhagen 1992 577. Wien 1995 598. Zwischenergebnis: Entstehungsgeschichte 59

III. Kritik an den quantitativen Beschrankungen im Schrifttum 60IV. Umsetzung des Ausstiegsplans des Montrealer Protokoll in

nationales Recht 601. Europaische Union 61

a) Quantitative Verbote der Herstellung unddes Verbrauchs 62

b) Andere Steuerungsinstrumente 66c) Zwischenergebnis 66

2. Bundesrepublik Deutschland 66a) Die einzelnen Steuerungsinstrumente 66aa) Selbstverpflichtungen der Industrie 67

Inhaksverzeichnis XI

bb) Produktverbote nach Chemikalien- und Abfallgesetz 67cc) Technische Standards durch 2. BImschV 68dd) Kennzeichnung 69ee)Bufigelder 69ff) F&E-Subventionierung 70b) Zwischenergebnis: Bewertung der deutschen

Umsetzung 70aa) Zeitplan und Innovationswirkungen 70bb) Auswahl der Steuerungsinstrumente 70

3. USA 71a) Vom Verbot von FCKW als Treibgas bis zum

Montrealer Protokoll 72b) Die Umsetzung des Montrealer Protokolls 1987 . . 75aa) Produktverbote durch Zuteilung von Hmitierten

Produktions- und Verbrauchszertifikaten 76bb) Handel mit den Zertifikaten 80cc)Abgabe 81dd) Steuer 81c) Nach London 1990: Clean Air Act 1990 83aa) Zeitplan 83bb) Steuerungsinstrumente 84d) Nach Kopenhagen 1992 85e) Bewertung der Steuerungsinstrumente zur Umsetzung

des Montrealer Protokolls im US-Recht 86f) Vergleich mit Steuerungsinstrumenten im sonstigen

US-Luftreinhalterecht 90aa) Luftreinhalteplane 90bb) Emissionsstandards 92cc) Kompensationslosungen 96(1) Die Verringerung der Bleizusatze im Fahrzeugbenzin 96(2) Die Verringerung von Luftschadstoffen 97dd) Zertifikate 101ee) Zwischenergebnis: Vergleich mit sonstigen

Regelungen der Luftreinhaltung 1044. Vergleich der verschiedenen Ansatze zur Umsetzung in

der EU, der Bundesrepublik und in den USA 105V. Bewertung der Regelungen 106

1. Das volkerrechtliche Produktverbot alsSteuerungsinstrument: Berucksichtigung alternativer(nationaler) Steuerungsinstrumente 106

2. Berucksichtigung der Effizienz(Kosten-Nutzen-Analyse) 109a) Einsetzung des Wirtschaftspanels 1989 109

XII Inhaltsverzeichnis

b) Die Berucksichtigung des Berichts von 1989 durchdie Londoner Konferenz 1990 110

c) Bericht des Economic Options Panel von 1991 . . . 112d) Zwischenergebnis 112

3. Berucksichtigung von Kosteneffektivitat 112a) Vertragstext 113b) Nachfolgende Entscheidungen der Vertragsstaaten . 113c) Arbeiten des Wirtschafts-und Technologiepanels . . 114d) Zwischenergebnis 115

4. Berucksichtigung von Innovationswirkungen 115a) Berucksichtigung technologischer Innovation im

Vertragstext (im Hinblick auf den Ausstieg gemafiArt. 2 bis 2H) 116

aa)Praambell987 116bb) H-FCKWs und wichtige Verwendungszwecke 1992 117b) Berucksichtigung von Innovationswirkungen bei

nachfolgenden Beschliissen der Vertragsparteien . . 117aa) Verwendungszwecke 117bb) Aufgaben des Wirtschafts- und Technologiepanels

(TEAP) 118c) Berucksichtigung von Innovationswirkungen durch

Strenge der Regelung (im Vergleich zwischenbestehendem Stand der Technik und zu erreichendemZiel) 119

aa) Entstehungsgeschichte bis 1987 120bb) Entwicklung der Regelungen ab 1987 121cc) Vergleich mit Regelungen der EU und der BRD . . 122d) Berucksichtigung von Innovationswirkungen durch

die Ausgestaltung einzelner Regelungen 123aa) Wahl des Steuerungsinstruments: internationales

Produktverbot 124bb) Produktverbote nach voraussehbarer technischer

Machbarkeit 125cc) Phanomen der Aufweichung der Verbote

{"moving target") 125dd) Sicherheit durch Langfristigkeit 126ee) Unsicherheit durch nachtragliche Verscharfungen

("Ratcbing") und ihre Kontrolle iiber entsprechendeAnkiindigungen 126

e) Faktische Innovationswirkungen(ex post-Betrachtung) 127

f) Zusammenfassung: Berucksichtigungder Innovationswirkungen 128

Inhaltsverzeichnis XIII

D. Der Ausstieg aus ozonschadigenden Stoffen furEntwicklungslander (Art. 5) 128I. Die Regelungen des Art. 5 128II. Entstehungsgeschichte 132III. Bewertung der Regelungen zum Verbot ozonschadigender

Stoffe fur LCDs 1321. Steuerungsinstrumente 1322. Kosteneffektivitat 1333. Berucksichtigung von Innovationswirkungen 1334. Schrifttum 1345. Ergebnis 135

E. Vorschriften iiber die gemeinsame Erfullung vertraglicherVerpflichtungen 135I. Die Regelungen im einzelnen 136

1. Produktionsiibertragung nach Art. 1 Abs. 8 iVm.Art. 2 Abs. 1-3 des urspriinglichen MontrealerProtokolls von 1987 136

2. Produktionsiibertragung nach Art. 1 Abs. 8 iVm.Art. 2 Abs. 5 des urspriinglichen Montrealer Protokollsvon 1987 138

3. Produktionsiibertragung nach den Art. 2 Abs. 5 (von1990) und Art. 2 Abs. 5 bis (von 1992) . 139

4. Verbrauch durch die Europaische Union:Art. 2 Abs. 8 lit. (a) 141

II. Entstehungsgeschichte 142III. Bewertung der Regelungen zur gemeinsamen Erfullung von

Verpflichtungen 1421. Bisherige Kritik im Schrifttum 1432. Einstufung als Steuerungsinstrumente im Vergleich zu

Instrumenten nationalen Rechts 144a) Transfer von Teilen der Produktionsmengen:

Aufrechnung von Mengen {"Offsets") 144b) Gemeinsame Erfullung der Europaischen Union

unter Art. 2 Abs. 8 lit. (a) als flexiblesSteuerungsinstrument der "Glocke" {bubble) . . . 145

3. Kosteneffektivitat 147a) An. 2 Abs. 8 lit. (a) — Europaische Union . . . . 147b) Art. 1 Abs. 8 und Art. 2 Abs. 5 und 5 bis 148

4. Innovationswirkungen 1485. Ergebnis 148

F. Die Beschrankungen des internationalen Handels 149I. Die Regelungen im einzelnen 149

1. Der Handel mit "geregelten Stoffen" 149

XIV Inhaltsverzeichnis

2. Der Handel mit Erzeugnissen, die geregelte Stoffeenthalten 150

3. Der Handel mit Erzeugnissen, die mit geregelten Stoffenhergestellt werden, jedoch keine geregelten Stoffeenthalten 152

II. Entstehungsgeschichte 1531. GenferTreffenl986 1532. Wiener Treffen Februar 1987 1543. Genfer Treffen April 1987 1544. London 1990 1555. Auswirkungen der Vervielfaltigung der Regimes . . . 156

III. Kritik an den Beschrankungen des internationalen Handelsim Schrifttum 1571. Die Verletzung von GATT 1572. Die Verletzung allgemeinen Volkerrechts 1583. Stellungnahme 159

IV. Bewertung der Beschrankungen des internationalen Handels 1591. Anreiz zur Ratifizierung des Montrealer Protokolls . . 1592. Beschrankung des Handels als Steuerungsinstrument . 1603. Absicherung der Marktentwicklung fur Marktteilnehmer

innerhalb des Regimes des Montrealer Protokolls . . . 1624. Ergebnis 163

G. Die Vorschriften iiber den Multilateralen Fonds und denTechnologietransfer 163I. Der Multilateral Fonds 163

1. Die Vorschriften des Art. 10 Montrealer Protokollvon 1990 163

2. Entstehungsgeschichte 1643. Die Beschliisse der Vertragsstaaten 165

II. Der Technologietransfer 166III. Bewertung 168

1. Bisherige Kritik im Schrifttum 1682. Zahlungen als Steuerungsmittel 1693. Kosteneffektivitat 1694. Berucksichtigung von Innovationswirkungen 171

IV. Ergebnis 172H. Zwischenergebnis: Die volkerrechtlichen Regelungen zum

Schutz der Ozonschicht 172

Dritter Abschnitt: Das Klimaschutzrahmenubereinkommen . . 173

A. Klimaschutz im Volkerrecht 173I. Wissenschaftliche Grundlagen 174

Inhaltsverzeichnis XV

II. Die Entwicklung aufierhalb der UN bis 1992 174III. Mafinahmen innerhalb der UN bis zur UNCED 1992 . . 176IV. Die UN Konferenz zu Umwelt und Entwicklung 1992

in Rio 178B. Die Regelungen des KSRU: Ubersicht 178

I. Ziel(Art.2) 179II. Grundsatze (Art. 3) 179

1. Die Grundsatze im einzelnen 181a) Gemeinsame, aber unterschiedliche

Verantwortlichkeit und jeweilige Fahigkeiten . . . 181b) Verantwortung fur heutige und kiinftige

Generationen 182c) Spezielle Bediirfnisse von durch Klimaanderung und

durch Mafinahmen zu deren Bekampfung besondersbelasteten Vertragsstaaten 182

d) Vorsorgeprinzip 183e) Kosteneffektivitat 183f) Recht auf Forderung der nachhaltigen Entwicklung . 185g) Offenes internationales Wirtschaftssystem ohne

Diskriminierung 1852. Bewertung 185

III. Verpflichtungen 1861. Verpflichtungen aller Vertragsstaaten 1862. Verpflichtungen der Staaten im Anhang I (entwickelte

und sonstige Lander) 188a) Politiken und Mafinahmen zur Beschrankung der

Emissionen 188b) Informationspflichten 191c) Koordinationspflichten 192

3. Verpflichtungen der Staaten im Anhang II(OECD-Staaten) 192

C. Die Berliner Konferenz der Vertragsparteien von 1995 . . . . 193D. Die Gemeinsame Durchfiihrung {"faint Implementation") . . 195

I. Bestimmungen in dem KSRU 1951. "Gemeinsame Durchfuhrung" im engen Sinn 1962. Weitere Regelungen der Kooperation bei

der Durchfuhrung 1963. Die Trennung der allgemeinen Kooperation von

der "Gemeinsamen Durchfuhrung" 1984. Die Regelung fur die EU 198

II. Die Auslegung des Art. 4 Abs. 2 lit. (a) KSRU 2001. Wortlaut 2022. Sinn und Zweck 203

XVI Inhaltsverzeichnis

3. Zusammenhang mit anderen Vorschriften des KSRU . . 205a) Art. 4 Abs. 2 lit. (a) Satz 3 letzter Teil 205b) Art. 4 Abs. 2 lit. (b) ("gemeinsam") 205aa) Bezug auf "Vertragsparteien", nicht auf

"Treibhausgase" 206bb) Bezug auf dieselben Vertragsparteien wie in lit. (a) . 207c) Zwischenergebnis 208

4. Entstehungsgeschichte 208a) Norwegens urspriinglicher Vorschlag

wahrend INC-2 209b) Das Consolidated Working Document der INC-4 . 209c) Der Revised Text under negotiation der INC-5(1) . 210d) Die Working papers der INC-5(2) 211e) Zusammenfassung zur Entstehungsgeschichte . . . 212

5. Zusammenfassung zur Auslegung der "GemeinsamenDurchfuhrung" im KSRU 212

III. Die Entscheidung 5/CP.l der Vertragsstaaten-Konferenzvon Berlin 1995 2121. Die Regelungen der Entscheidung 5/CP.l 2132. Entstehungsgeschichte der Entscheidung 215

a) Die ersten Entwiirfe in der achten und neuntenSitzungsperiode August und Dezember 1993 . . . 216

aa) Definitionen 216(1) "Gemeinsame Durchfuhrung" 216(2) "Kriterien" 217bb) Beteiligung von Vertragsparteien mit

unterschiedlichen Verpflichtungen aus dem KSRU . 217(1) Anhang-I-Staaten mit Beteiligung von Staaten im

Ubergang zur Marktwirtschaft 218(2) Anhang-I-Staaten mit Nicht-Anhang-I-Staaten . . 218(3) Teilnahme privater Unternehmen 220cc) Kosteneffektivitat 221dd) Innovationsforderung 222ee) Additionalitat der Ausgaben 223ff) Probleme der Kontrolle, insbesondere in

Entwicklungslandern 223gg) Freiwilligkeit 223hh) Pilotphase 224b) Die zehnte Sitzungsperiode August/September 1994 224c) Die elfte Sitzungsperiode Februar 1994 226

3. Bericht iiber die Gemeinsame Umsetzung an die COP 2 2274. Bewertung der Entscheidung 5/CP.l 228

a) Die Rechtsgrundlage fur die aufgestellten Kriterien . 229

Inhaltsverzeichnis XVII

b) Die "freiwillige" Beteiligung von Nicht-Anhang-I-Staaten 230

c) Der Ausschlufi fiir "laufende Verpflichtungen" . . . 230d) Das Fehlen konkreter mengenmafiiger und zeitlicher

Beschrankungen 231IV. Bewertung der Gemeinsamen Durchfuhrung 232

E. Der Zusammenhang mit weiteren UNCED-Dokumenten . . 232I. Die Rio Erklarung zu Umwelt und Entwicklung 233II. Agenda 21 234

1. Kapitel 8 (Integration von Umwelt und Entwicklung) . 2342. Kapitel 39 (Internationale rechtliche Instrumente) . . . 2353. Bewertung der Agenda 21 235

F. Bewertung des KSRU 235I. Steuerungsinstrumente 236

1. Erwahnung nationaler Steuerungsinstrumente . . . . 2362. Internationale Umwelt-Planung 2363. Mengenmafiige Beschrankungen 2364. Gemeinsame Durchfiihrung 237

II. Effizienz (Kosten-Nutzen-Analyse) 237III. Kosteneffektivitat 237IV. Innovationsforderung 238V. Zusammenfassende Wertung 238

Vierter Abschnitt: Ubereinkommen iiber WeitraumigeGrenzuberschreitende Luftverschmutzung von 1979 (LRTAP)und das Protokoll von 1994 240

A. Das System der LRTAP und Protokolle 241B. Das Oslo Protokoll von 1994 243

I. Kosten-effektive Mafinahmen der Vorsorge 243II. "Kosteneffektive regionale Ansatze" zur Umsetzung . . . 244III. Nationale okonomische "kosteneffektive"

Steuerungsinstrumente 244IV. "Gemeinsame Umsetzung" nach Art. 2 Abs. 6 245

C. Bewertung 245

Fiinfter AbschnitfcAbschliefiende Bewertung neuer Instrumenteim internationalen Schutz der Atmosphare und ihreBerucksichtigung von Effizienz, Kosteneffektivitat undInnovationswirkungen 246

A. Das Verhaltnis anderer Grundsatze des Umweltvolkerrechts zuEffizienz, Kosteneffektivitat und Innovationsforderung . . . . 246

XVIII Inhaltsverzeichnis

I. Das Vorsorgeprinzip 2461. Beispiele in internationalen Vertragen 2472. Das Vorsorgeprinzip und naturwissenschaftliche

Unsicherheit 248a) Quantitative Risiko-Bewertung 248b) "Nur-vorteilhafte Mafinahmen" ("No regret

measures") 249c) Versicherung 249d) Zusammenfassung 250

II. Das Prinzip des modernisierten Anthropozentrismus oderdes ressourcen-orientierten Oko-Managements 2501. Traditionelle Grundsatze 250

a) Souveranitat 250b) Staatenverantwortlichkeit 251c) Anthropozentrismus 252

2. Ressourcen-orientiertes Oko-Management 252a) Gemeinsame, aber unterschiedliche

Verantwortlichkeit 252b) Umweltplanung statt repressiver

Staatenverantwortlichkeit 252c) Biozentrismus oder Ressourcen-Orientierung statt

Anthropozentrismus 2533. Verhaltnis zu Effizienz, Kosteneffektivitat und

Innovationsforderung 253a) Verhaltnis zu klassischen Grundsatzen 254b) Verhaltnis zu modernen Grundsatzen 254

III. Verursacherprinzip {Polluter-pays-principle) 255IV. Zusammenfassung 255

B. Ergebnisse aus Abschnitten zwei bis vier 255I. Keine Berucksichtigung von "Effizienz" im Sinne

einer quantitativen Kosten-Nutzen-Analyse 255II. Berucksichtigung von "Kosteneffektivitat", insbesondere

bei der Auswahl von Steuerungsinstrumenten 2561. Kosteneffektivitat der internationalen Verpflichtungen . 2562. Kosteneffektivitat bei nationaler Umsetzung 2573. Kosteneffektivitat nationaler Mafinahmen bei

internationaler (finanzieller) Kooperation 2574. Kosteneffektivitat bei der "Gemeinsamen Durchfuhrung"

volkerrechtlicher Verpflichtungen 258III. Beschrankte Berucksichtigung des Grundsatzes

der Innovationsforderung 258IV. Direkte und Indirekte Steuerungsinstrumente 259

Inhaltsverzeichnis XIX

1. B eriicksichtigung nationaler okonomischerSteuerungsinstrumente durch internationale Vertrage . 259

2. Ubernahme nationaler indirekter Steuerungsinstrumentein das Umweltvolkerrecht: Gemeinsame Durchfuhrung 260

3. Begriindung 260

Summary: New Regulatory Instruments in SelectedInternational Agreements for the Protectionof the Environment 262

Literaturverzeichnis 266

Sachregister 293