Национална конференција о становању “КА НОВОЈ НАЦИОНАЛНОЈ СТАМБЕНОЈ ПОЛИТИЦИ У СРБИЈИ”

Београд, 6. - 7. јули 2006. године

ЧЕТИРИ СТРАТЕШКЕ ТЕМЕ СТАМБЕНЕ ПОЛИТИКЕ У

СРБИЈИ ПРОГРАМ СТАНОВАЊА И ТРАЈНЕ ИНТЕГРАЦИЈЕ ИЗБЕГЛИЦА У СРБИЈИ СИРП

REPUBBLICA ITALIANA

РЕПУБЛИКА СРБИЈА Министарство за капиталне инвестиције

ii

Штампа Програм становања и трајне интеграције избеглица у Србији - СИРП www.unhabitat.org.yu office@unhabitat.org.yu Насловна страна: Татјана Мрђеновић Београд, јули 2006. године Коришћене ознаке и презентација материјала у овој публикацији не подразумевају изражавање било каквог мишљења од стране Секретаријата Уједињених нација у погледу правног статуса било које земље, територије, града или области или њихових власти, или у погледу одређивања њихових граница, или у погледу њиховог економског система или степена развоја. Мишљења изнета у потписаним поглављима, као и анализе, закључци и препоруке овог извештаја су лични став аутора и не одражавају нужно ставове Програма људских насеља Уједињених нација (УН-ХАБИТАТа), Управног савета УН-ХАБИТАТ-а или његових земаља чланица. Делови ове публикације се могу користити без овлашћења, под условом да се наведе извор.

iii

САДРЖАЈ Уводна реч Захвалност Сажетак Тема 1 Доступно становање под закуп Мина Петровић

Сажетак Увод 1. Могућности стамбене политике и дилеме у реализацији доступног

становања под закуп у пост-социјалистичким земљама 2. Процена доступности станова (за издавање) у Србији

2.1 Непостојање станова за издавање у јавном сектору 2.2 Значајан сегмент урбане популације “дели” станове 2.3 Велики проблем доступности становања 2.4 Три постојеће опције: живот у заједничком домаћинству, куповина/градња стана без адекватних ресурса и изнајмљивање стана на тржишту 2.5 Понуда станова за издавање у приватном сектору је нестабилна и трошковно недоступна 2.6 Потреба да се стимулише изградња станова субвенцонисањем трошкова градње посебно у јавном и непрофитном сектору станова за издавање

3. Оцена постојећег законског и финансијског оквира 3.1 Недостатак свеобухватне стамбене законске регулативе 3.2 Децентрализација одговорности у становању није праћена адекватним преносом ресурса и моћи на локални ниво за потребе становања у закуп под доступним условима 3.3 Ретке субвенције нису усмерене на угрожене социјалне групе и домаћинства са ниским примањима 3.4 Предлог Закона о социјалном становању

4. Препоруке за остваривање доступног становања за издавање 4.1 Препоруке које се односе на надлежности републичкиг нивоа 4.2 Препоруке које се односе на надлежности локалног нивоа власти 4.3 Предлог програма изградње станова за издавање под доступним условима

Литература Тема 2 Регулисање и унапређење неформалних насеља Миодраг Ференчак

Сажетак 1. О појму „неформална насеља“ у Србији

1.1 Две врсте неформалних насеља у Србији

iv

1.2 Главне тачке у процесу настанка неформалних насеља у Србији 2. Неки подаци у вези са неформалним насељима у границама Генералног плана Београда

2.1 Демографски аспект 2.2 Стамбене јединице 2.3 Грађевински материјали 2.4 Власништво станова 2.5 Станови прикључени на комуналне услуге 2.6 Број соба по стану 2.7 Време изградње – хронолошки

3. Постојеће зоне неформалне изградње и њихова структура у Генералном плану Београда 2021.

3.1 Зона неформалне изградње и неки показатељи 3.2 Актуелни програми и акције у Београду 3.3 Препреке за спровођење програма и акција

4. Додатна листа за проверу: нека питања која треба разјаснити пре утврђивања нових решења 5. Правни и други проблеми који треба да буду размотрени

5.1 Проблем са регистром власништва на некретнинама 5.2 Питања око урбанистичких планова 5.3 Недостатак неопходних истраживања

6. Препоруке за регулисање и даље унапређивање неформалних насеља 6.1 Основни циљ 6.2 Основни принципи 6.3 Препоруке мера на различитим нивоима интервенције

7. Хитни први кораци Тема 3 Инклузија Рома кроз унапређење насеља и услова

становања Владимир Мацура

Сажетак Увод 1. Главне чињенице о Ромима

1.1 Роми су претежно урбани свет 1.2 Ромска популација у Србији 1.3 Сиромаштво Рома 1.4 Проблем дискриминације 1.5 Стамбени услови 1.6 Квалитет насеља и степен њихове неформалности

2. Процена данашњег стања 2.1. Одговор националне политике

2.1.1 Стратегија за смањење сиромаштва 2.1.2 Нацрт стратегије за интеграцију и давање нових овлашћења Ромима 2.1.3 Декада укључивања Рома 2005 – 2015 2.1.4 Јединствени Акциони план за укључивање Рома (ЈАП) 2.1.5 Акциони план за становање (АПС)

2.2. Кочнице и ограничења 2.2.1 Неусаглашености различитих закона 2.2.2 Неуочавање проблема неформалних насеља 2.2.3 Тешкоће у спровођењу АПС на локалном нивоу 2.2.4 Дефицит финансијских средстава

v

2.3. Стратегије и праксе кључних актера 2.3.1 Општина не реагује на ромске проблеме 2.3.2 Роми се сами сналазе 2.3.3 Аспирације Рома

3. Препоруке 3.1. Крајњи циљ и општи приступ

3.1.1 Ромска насеља треба да буду једнака са осталима 3.1.2 Интеграција и инклузија треба да се допуњују

3.2. Главни принципи 3.2.1 "Ромско становање" као саставни део националне политике 3.2.2 Превођење утврђене политике са националног нивоа на локални ниво 3.2.3 Ромска насеља треба укључити у формални плански процес 3.2.4 Плански процес треба да буде партиципативан 3.2.5 Потребан је свеобухватни приступ у спровођењу пројеката 3.2.6 Превенција је боља од лечења 3.2.7 Рушење и пресељење су тек крајња алтернатива 3.2.8 Расподела ресурса је кључ успеха

3.3. Смернице за унапређење насеља 3.3.1 Консолидација Ромских насеља 3.3.2 Решавање проблема сламова

4. Колико кошта предложена политика 4.1. Моделски прорачун цене консолидације једног ромског насеља 4.2. Укупна моделска цена унапређења ромских насеља 4.3. Финансијски извори за унапређење ромских насеља

5. Четири завршне сугестије Литература

Тема 4 Управљање и одржавање стамбених зграда са више

станова - кондоминијума Ксенија Петовар и Ђорђе Мојовић

Сажетак 1. Оцена стања

1.1 Проблеми који исходе из законске регулативе и ограничења 1.2 Текуће праксе и стратегије различитих актера у управљању и одржавању, укључујући и власнике/станаре

2. Примери добре праксе 3. Препоруке

3.1 Општи циљеви 3.2 Национални оквир за кондоминијумски тип зграда – законска основа организовања и функционисања кондоминијума 3.3 Локални/општински оквир за организовање кондоминијума 3.4 Удружење власника 3.5 Програми који могу бити започети одмах

ПРИЛОГ I – Удружења власника – статус и организација ПРИЛОГ II – Сажети коментар законске регулативе која се односи на одржавање стамбених зграда и станова ПРИЛОГ III – Дефиниције основних појмова Литература и извори

vi

vii

ПРЕДГОВОР Национална конференција о становању „Ка новој стамбеној политици у Србији“ коју организује Влада Србије, Министарство за капиталне инвестиције у сарадњи са Уједињеним Нацијама, Програмом људских насеља (УН ХАБИТАТом) има циљ да стимулише партиципацију и дебату и да обезбеди замајац процесу формулисања националне стамбене политике. Допринос УН-ХАБИТАТовог тима експерата посебно националној конференцији о становању и шире процесу формулације националне стамбене политике огледа се у четири реферата на четири основне теме:

1. Доступно становање под закуп

2. Регулисање и унапређење неформалних насеља

3. Инклузија Рома кроз унапређење насеља и услова становања

4. Управљање и одржавање стамбених зграда са више станова - кондоминијума

Четири теме су произашле из партиципативног процеса формулације општинских стамбених стратегија, дефинисања локалних приоритета и стратешких циљева у стамбеној области и кроз формулисање средњерочних акционих планова, што се спроводи у пилот општинама у Србији. Сваки реферат је разрађен у процесу консултација са владиним телима, невладиним организацијама, међународним и домаћим стручњацима са универзитета и из праксе и у себи садржи свеобухватну анализу правне регулативе, оцену потреба и препрека, преглед постојеће праксе и стратегија које доносе кључни актери. На крају реферата извучени су закључци и дате препоруке којима се подржавају креатори политике у разради политика, стратегија, акционих планова и програма. Препоруке дате у првом, другом и четвртом раду дефинишу методолошки приступ у формулацији политика и стратегија на различитим нивоима њиховог спровођења (предлажући такође и пилот програме). У трећем раду који третира унапређење ромских насеља и становања Рома, следећи усвојени Национални акциони плана за укључивање Рома (2005), дати су наредни кораци и акције, уз специфицирање могућих начина реализације, улога и надлежности кључних актера (стејкхолдера), као и потребних техничких, институционалних и финансијских ресурса. Ова публикација, као и други релевантни текстови, доступни су и на енглеском и на српском језику на веб сајту УН-ХАБИТАТа у Србији www.unhabitat.org.yu

viii

ix

Ову публикацију је припремио тим међународних и националних стручњака уз техничку помоћ тима СИРП Програма УН-ХАБИТАТ-а.

УН-ХАБИТАТ Женева Жан Ив Барсело Координатор Програма

УН-ХАБИТАТ СИРП Београд Лихија Рамирез Главни технички саветник Ђорђе Мојовић Национални директор Барбара Галаси Координатор активности Злата Вуксановић Координатор за становање Ратка Чолић Координатор општинских активности

МЕЂУНАРОДНИ ЕКСПЕРТИ Пиетро Гарау Координатор групе експерата Професор на Катедри за територијално и урбано планирање, Универзитет у Риму

НАЦИОНАЛНИ ЕКСПЕРТИ

Мина Петровић Тема 1 Професор на Филозофском факултету, Катедра за социологију, Универзитет у Београду Миодраг Ференчак Тема 2 Директор Одељења за генерални урбанистички план, Београдски институт за урбанизам Владимир Мацура Тема 3 Заменик председника Друштва за унапређење ромских насеља, Београд Ксенија Петовар Тема 4 Ванредни професор на Архитектонском и Географском факултету, Универзитета у Београду и Ђорђе Мојовић Национални директор СИРП Програма, УН-ХАБИТАТ Београд

ЛОКАЛНИ ЕКСПЕРТИ

Живорад Станковић Учешће у Темама 1 и 4 Руководилац пројекта, Градска стамбена агенција Крагујевац

x

xi

САЖЕТАК Ова четири рада представљена су са циљем да пруже кратке информације о дефинисаним стратешким темама, почев од процене ситуације, укључујући препознавање проблема и ограничења, објашњење постојећих пракси и стратегија које примењују различити актери (стејкхолдери), укључујући и циљну популацију, па све до формулисања низа јасних и остваривих препорука о жељеним политикама. Препоруке садрже општи циљ, главне принципе на основу којих се морају наћи решења и конкретне активности које треба да се спроводе на националном и локалном нивоу, као и мере које треба да предузму грађани. Такође су дате препоруке за хитне мере и то у виду програма и пројеката, узимајући у обзир потребу за ефикасним партнерством и јасном поделом одговорности између централне и локалних власти. Доступно становање под закуп Реферат истиче да је одговарајући однос становања под закуп и становања у личном власништву неопходни предуслов у креирању ефикасног стамбеног сектора. Доступно становање под закуп је важно ради премошћивања раскорака између високих тржишних цена куповине и закупа станова са једне стране и недовољних прихода домаћинстава са друге стране, као и да поспеши мобилност радне снаге у складу са потребама економског развоја. Као прво, реферат даје основне опције и дилеме у концепту доступног становања под закуп које се јављају у земљама транзиције, као оквир за разумевање касније датих препорука. Као друго, дата је оцена потреба за доступним становањем под закуп у Србији а затим и специфичан сет препоручених активности на унапређењу постојећег стања. Први део дискутује о потреби комбиновања субвенција на изградњу и субвенција закупнина као основе за развијање доступног становања под закуп у друштвима са ниским просечним примањима и ограниченим сектором закупа станова. Оцена доступности становања под закуп открива потребу за промовисањем и система стамбених додатка и изградње нових станова за издавање, посебно у јавном и непрофитном сектору. Овакав закључак произилази из: великог проблема доступности, значајном стамбеном дефициту и великој потреби за доступним становима, несигурности закупа стана у постојећој пракси закупа, недостатак стандарда становања. Посебна пажња је дата недостацима постојеће законске регулативе и укинутим обавезама финансирања као и чињеници да практично не постоје институционални капацитети кадри да спроводе стамбену политику у Србији. Поменути су и постојећи стамбени програми који су у суштини намењени домаћинствима са примањима знатно изнад просечних. Последњи део садржи препоруке који за примарни циљ имају развој новог јавног фонда станова за издавање, које се у потпуности ослањају на системски предлог Закона о социјалном становању који би ускоро требало да буде усвојен. Неопходне активности се крећу од оснивања институција на републичком и општинском/градском нивоу (сектор у Влади, Републичка стамбена агенција, Општинске стамбене агенције) ради заснивања ембриона доступног ренталног стамбеног фонда, ради разраде законске регулативе, програма становања под закуп, увођења стамбеног додатка као дела социјалне политике на републичком и на локалном нивоу. Регулисање и унапређење неформалних насеља Неформална насеља и неформална и илегална стамбена изградња су широко распрострањене и дуготрајне појаве у градовима у Србији. Овај процес је почео шездесетих година прошлог века, заједно са принудном урбанизацијом и различитим концептом социјалистичког друштва према становању у градовима и становању у селима. Препознају се два потпуно различита типа „неформалних“ насеља: индивидуално грађене, велике и трајне куће, на релативно правилно подељеним парцелама и тип насеља који има карактеристике сламова, најчешће изграђен на јавном земљишту и насељен углавном ромским становништвом – о чему се детаљније говори у наредној теми. Поменут је низ од 10 узастопних законских прописа (почевши од 1931. до 2003.) који се односе на планирање и доведен у везу са неформалном изградњом, али су њихови ефекти на

xii

регуларизацију неформалних насеља били минимални. Овај рад указује на величину проблема и даје конкретне приказе за територију Генералног плана Београда, где неформална насеља заузимају 22% грађевинског земљишта, што је далеко највећи постотак у Србији. Ниске густине на насељеном градском земљишту (реда величине 0,1 – 0,01 по парцели) наговештавају велике трошкове за његову будућу консолидацију. Преглед препрека и мотивација у будућем процесу регуларизације, унапређења и консолидације неформалних насеља дат је у облику специфичне „листе за проверу“. Мере треба предузимати интегрално од стране свих нивоа (националног, општинског и грађана) и кроз више сектора. Оне укључују међусекторска тела која ће се бавити законским изменама (пакет lex specialis) на националном нивоу и спровођењем на локалном нивоу. Неформална насеља се морају третирати као посебне зоне, а њихово унапређење и консолидацију треба посматрати као временски ограничене пројекте којима управљају посебно основани институционални капацитети којима су делегиране све релевантне јавне одговорности. Неопходно је учешће свих актера, а посебно заинтересованих грађана, у планирању и доношењу одлука. Инклузија Рома кроз унапређивање насеља и услова становања Стамбена ситуација Рома у Србији данас веома је лоша и намера овог рада је да прикаже основне чињенице и понуди смернице за усмеравање будућих акција у циљу побољшавања њихових животних услова. Први део рада износи основне чињенице о Ромима у Србији, други део даје процену стамбене ситуације и насеља Рома, док трећи део предлаже скуп остваривих препорука за побољшање ситуације. Четврти део рада нуди моделски прорачун цене унапређивања ромских насеља. Држава је усвојила Закон о заштити права и слобода националних мањина (2001.) и скуп стратегија и акционих планова за опште побољшање ситуације Рома (2002. – 2005.). Међутим, још увек нема позитивних резултата на локалном нивоу, пошто на локалном нивоу још увек не постоје обавезе и средства за превођење националне политике у акцију. Понуђене препоруке су засноване на општем циљу да се ромска насеља учине инклузивним уз једнак приступ социјалним службама (инфраструктури, транспорту, образовању, заштити деце, здравству, итд.) једнак осталим деловима града. Основна мера је консолидација насеља, при чему се рушење и пресељавање могу узети у обзир само као последња опција. Спровођење овог приступа треба да буде засновано на скупу принципа који се налазе у низу међународних докумената и акционих планова за инклузију Рома. Посебне активности су комбинација активности неопходних за решавање проблема неформалних насеља уопште и активности специфичних за насеља и становање Рома. Предложена је процена трошкова за модел пројекта за консолидацију нехигијенског ромског насеља, уз закључак да финансирање унапређивања ромских насеља треба да се ослони на националне, локалне и ромске изворе. Управљање и одржавање стамбених зграда са више станова - кондоминијума Кондоминијум је нова форма стамбене структуре у Србији. Према конструктивним карактеристикама, одговара вишепородичним стамбеним објектима, односно колективним стамбеним објектима који су раније били у државном/друштвеном власништву. Процењује се да се око 30% стамбеног фонда у Србији састоји од станова у кондоминијумима. Управљање и одржавање кондоминијума имају две основне слабости. Прва слабост је непотпуно и неадекватно законодавство, а друга је слабо и неефикасно спровођење законских прописа. Добро одржавање се не сматра активношћу од јавног интереса и не добија никакве подстицаје од државе. Резултат тога је константно пропадање и опадање вредности велике већине стамбеног фонда. Рад анализира законски оквир и понашање стејкхолдера, процењује текућу праксу и на крају даје препоруке чији је циљ општа реформа управљања и одржавања кондоминијума у Србији. Основу за разраду представљао је документ „Смернице за кондоминијумско власништво у земљама у транзицији“ који је припремила Економска комисија Уједињених нација за Европу (ECE/HBP/123). Препоруке се односе на захтеве и потребе на државном/националном и општинском/локалном нивоу, као и на основне принципе којих треба да се придржавају организације власника кондоминијума. Детаљно су наведене активности које су неопходне да би се добио

xiii

свеобухватан, добро осмишљен и усклађен низ прописа и механизама за добро управљање и одржавање кондоминијума. На крају рада предложен је кратак преглед програма који је адекватан за спровођење у садашњој ситуацији у Србији, пре него што дође до законске реформе у сектору управљања и одржавања зграда. Он може да послужи као пилот иницијатива за побољшање опште ситуације и да уведе низ стимулативних мера у циљу унапређења квалитета управљања и одржавања стамбеног фонда.

xiv

1

ТЕМА 1

ДОСТУПНО СТАНОВАЊЕ ПОД ЗАКУП

Проф. др. Мина Петровић, професор на Филозофском факултету, Одељење за социологију, Универзитет у Београду

САЖЕТАК 1. Рад полази од става да је одговарајућа сразмера станова за издавање и станова у личном власништву неопходан предуслов стварања функционалног стамбеног система. Доступно становање под закуп значајно је да би се премостио раскорак између високих тржишних цена станова и ниских прихода домаћинстава, као и да би се омогућио потребан степен мобилности радне снаге у складу са структурним економских потребама. У првом делу рада излажу се неке од кључних могућности и дилема развоја доступног становања за издавање у земљама пост-социјалистичке трансформације, са циљем потпунијег разумевања препорука које су дате у даљем тексту. Након тога, дата је процена доступности станова за изнајмљивање и потребе за овим типом становања у Србији, а на крају следе конкретне препоруке пожељних мера како би се у Србији створио сектор доступног ренталног становања. 2. У првом делу рада разматра се потреба примене субвенција које се дају за изградњу станова (повољни кредити, кредитна осигурања и др.) и субвенција које домаћинства добијају ради плаћања закупнине (стамбени додатак). Наводе се предности и недостаци различитих видова субвенција као и тешкоћа у обезбеђењу доступности закупа у пост-социјалистичким земљама, међу којима су: раширеност сиве економије, недовољна компетентност власти у покривању циљних група, високи трошкови праћења и процене ефикасности спроведених програма, неопходност снижавања трошкова градње на рачун квалитета, неразвијеност непрофитних стамбених организација, недостатак искуства у развоју комплексног институционалног приступа стамбеној политици. 3. Процена доступности станова за изнајмљивање у Србији открива потребу за системско увођење доступног ренталног становања кроз: градњу нових станова (првенствено у јавном и непрофитном сектору), примену стамбених додатака и обезбеђење регулативних и институционалних механизама за спровођење такве политике. Ова потреба проистиче из: проблема ниске доступности станова; занемарљивог јавног стамбеног фонда; високе али и недовољно испољене тражње услед високих цена закупа; правне несигурности закупа станова у приватном сектору; недостатка контроле стандарда становања и нестабилне понуда станова у приватном сектору; недовољне понуда станова за издавање у односу на процењени број домаћинстава у стању потребе за адеквантим смештајем. Посебна пажња посвећена је чињеници да се постојећа законска регулатива и финансијски оквир (ренталне) стамбене политике налазе у иницијалној фази развоја јер: нема дефинисаног институционалног тела које би било одговорно за стратешки развој становања, било на нивоу Републичке или на нивоу локалне власти; нису дефинисани финансијски механизми којима би се подстакло доступно становање под закуп; не постоји систем стамбеног додатка; непрофитни актери су неразвијени а њихов рад није адекватно регулисан у домену становања; постојећи програми који се субвенционишу из буџета усмерени су само на средње доходовна домаћинства и стицање стана у власништву. 4. У завршном делу рада износи се скуп препорука у складу са предлогом Закона о социјалном становању и системским мерама које су неопходне у његовој примени, а чије се усвајање сматра условом реализације датих препорука. Препоруке су примарно усмерене ка стварању новог сектора јавног и/или непрофитног станова за издавање, уз субвенције при изградњи али и уз ослањање на стамбени додатак, док је систем стамбеног додатка предложен као иницијална мера у приватном сектору издавања станова. У препорукама се препознају кључни актери на централном и локалном нивоу управљања и њима се додељују одговарајуће надлежности, као што су дефинисање и развој правног оквира и стратешких докумената (укључујући и техничке стандарде градње и опремања, критеријуме селекције корисника, начин одређивања закупнине, типове субвенција, и сл), праћење и процене спровођених програма и мера, као и сасвим оперативне улоге (на пример: прикупљање и усмеравање буџетских средстава). 5. На самом крају рада, предложен је конкретан средњорочни програм изградње станова за издавање у јавном сектору у нивоу од 2% од укупног стамбеног фонда. Он је превасходно заснован на принципима и институционалној структури коју успоставља Закон о социјалном становању. Програм се односи изградњу и газдовање становима за издавање у јавном/општинском власништву које реализује општинска /градска стамбена агенција. Услови финансирања једнаки су условима који су дефинисани постојећим националним прописима који се тичу коришћења буџетских средстава ради обезбеђења станова одређеним категоријама становништва. Под тим кредитним условима, уз калкулацију закупнине према реалним трошковима, у свим већим градовима постигла би се доступност становања значајно већа од тржишне. Програм би се реализовао у складу са већ постојећом позитивном праксом програма „Становање и трајна интеграција избеглица“ који Влада Србије реализује са 7 градова и општина уз подршку УН-ХАБИТАТ-а.

2

УВОД Постоје процене да између 25-30% домаћинстава у сваком друштву не може или не жели да купи стан, било због неприступачних цена или због других приоритета у одређеним фазама животног циклуса (Премиус, 1992:157). Према томе, остваривање универзалности станова у личном власништву корисника у неком стамбеном систему показује се нереалним чак и у високо развијеним земљама јер такав стамбени систем не може да обезбеди довољно станова, а посебно не довољно адекватних станова. Не постоји теорија која даје убедљив одговор на питање оптималног удела станова одређеног власничког статуса (станови у личном власништву наспрам станова под закуп) у оквиру стамбеног фонда једног друштва (Светска банка, 2005)1. Насупрот постојећем тренду занемаривања становања под закуп и подстицања становања у личном власништву у већини националних стамбених политика, само неутрални приступ у погледу власничког статуса у становању може омогућити слободу домаћинствима у избору одговарајућег стана. УН-ХАБИТАТ наглашава да само заједно, власништво и закуп стана могу допринети стварању функционалног стамбеног сектора, посебно истичући да опадање броја станова за изнајмљивање може постати препрека мобилности радне снаге, економског развоја и стварања нових радних места (УН-ХАБИТАТ, 2003). Доступност је основна компонента адекватног становања јер стамбени трошкови не би смели да угрожавају егзистенцијалне потребе домаћинстава и појединаца (Пугх, 1980). Одговарајућа законска решења и финансијски подстицаји су потребни да би се обезбедило адекватно и доступно становање како у власничком тако и у сектору становања под закуп. Потребу и за јавним или непрофитним сектором станова који се дају под закуп налаже чињеница да се ниво закупнина који би био приступачан материјално најугроженијим домаћинствима често не може постићи ни у сектору у коме се станови издају са ограниченим профитом, а камоли при комерцијалном издавању станова. У првом делу рада разматрају се неке од основних могућности и дилема развијања доступног становања за издавање у пост-социјалистичким земљама, као општи оквир разумевања одговарајућих предлога у Србији. Следећи одељак бави се проценом станова за изнајмљивање у Србији, са становишта трошковне доступности и карактеристика понуде и тражње односно потребе за неким од мера стамбене политике разматраних у првом одељку. На крају, износи се предлог мера у циљу развоја доступног становања у сектору станова под закуп. У овом раду говори се о доступном становању за издавање2, које би имало следеће атрибуте:

1. гради се уз значајну подршку буџетских средстава и у складу са дефинисаним стандардима градње који гарантује одређени минимум квалитета становања али не прелази ни одређени максимум који је држава спремна да подржи;

2. у власништву је јавног или непрофитног сектора, премда може бити и у власништву предузећа са ограниченим профитом;

3. изнајмљује са по закупнинама постављеним на ниво реалних трошкова или регулисаним на неки други начин;

4. примарно се усмерава на сиромашна домаћинства, али подразумева и друге кориснике са нижим приходима који не могу на тржишту решити своје стамбене потребе.

1 Удео станова за изнајмљивање само у европским земљама варира између 3% и 55% укупног броја станова (СБ, 2005). 2 Термин “социјално становање” из нацрта Закона о социјалном становању обухвата овако одређено становање под закуп – карактерише га јавна интервенција. Дефиниција из нацрта Закона гласи: “Социјално становање је оно становање које се уз подршку државе обезбеђује домаћинствима која не могу решити своје стамбене потребе на тржишту”.

3

1. МОГУЋНОСТИ СТАМБЕНЕ ПОЛИТИКЕ И ДИЛЕМЕ У РЕАЛИЗАЦИЈИ ДОСТУПНОГ СТАНОВАЊА ПОД ЗАКУП У ПОСТ-СОЦИЈАЛИСТИЧКИМ ЗЕМЉАМА

На основу Упутства о социјалном становању (УН ЕЦЕ, 2006), да би се постигла доступност станова за изнајмљивање Влада може да :

1. Примени објектне субвенције како би подстакла градњу станова за изнајмљивање, и то: градњом станова у јавном власништву или мерама које би подстакле актере приватног или непрофитног сектора да граде станове за изнајмљивање;

подстицањем партнерског односа јавног и приватног сектора, при чему су значајне инвестиције из буџета усмерене на градњу станова за издавање чија је реализација као и управљање становима поверено партнеру из приватног сектора;

2. Повећа способност сиромашних домаћинства у погледу плаћања закупнине путем стамбеног додатка (субјектна субвенција) усмереног на домаћинства која изнајмљују стан како у јавном тако и у приватном власништву;

3. Регулише ниво закупнина одговарајућим системом контроле (у складу са дохотком корисника стана).

Поменута Упутства наглашавају да је у пост-социјалистичким земљама, са ниским нивоом просечног дохотка домаћинстава и радикално смањеним фондом станова за издавање (након приватизације станова), потребно комбиновати оба типа субвенција – и објектне и субјектне. Баланс између ових субвенција сматра се кључним питањем које омогућује постављање закупнине на приступачан ниво уз поштовање принципа покривања реалних трошкова (градње, инвестиционог и текућег одржавања, управљања, пореза). При томе се износе предности и недостатци оба типа субвенција. Предности стамбеног додатка су: • боља циљна усмереност јер је, мање или више, директно повезан са дохотком и другим

карактеристикама домаћинства и може се усаглашавати са њиховим променама; • јефтинија субвенција јер не подразумева инвестиције у изградњу станова и пратеће

инфраструктуре. Његови недостаци односе се на: • ризик који доноси примена у приватном сектору јер може условити пораст нивоа закупнине,

субвенционисање и станова неодговарјућег квалитета и/или одбијање власника станова да издају стан примаоцима стамбеног додатка како би избегли контролу пословања;

• сложеност поступка њиховог администрирања који захтева прецизне и ажуриране податке о дохотку и променама у саставу домаћинстава што може бити озбиљна тешкоћа у друштвима са значајним уделом сиве економије. Да би се овај недостатак превазишао тежи се повезивању стамбеног додатка и других механизама социјалних давања

Објективне субвенције су: • неопходне када је основни циљ пораст градње станова за изнајмљивање, што јесте случај у

већини јужноевропских пост-социјалистичких земаља, посебно станова у јавном и непрофитном сектору.

Али су и: • непримерене када закупнина мора да се постави на најнижи могући ниво јер у том случају

инвестициони трошкови и трошкови одржавања захтевају изузетно високе субвенције (те је тада неопходно комбиновати објектне субвенције са стамбеним додатком).

Упутства Европске економске комисије (УН ЕЦЕ, 2006) као и Извештај Светске банке о сектору станова за издавање у пост-социјалистичким земљама (СБ 2005)3 наводе основне проблеме са којима се ове земље могу суочити при развоју пројеката доступног становања у режиму закупа:

3 Међу земљама које су обухваћене извештајем Светске банке ( Јерменија, Пољска, Литванија, Румунија, Русија и Србија), Србија је имала највиши однос просечног дохотка и нивоа закупнине. (СБ, 2005).

4

1. неадекватно институционално искуство у повезивању мера стамбене политике усмерених ка остваривању доступног становања за изнајмљивање и других политика од утицаја, као што су, на пример, политика запошљавања, урбаног планирања и саобраћаја; 2. неадекватна регулација у погледу расположивих ресурса и одговорности локалне администрације у креирању земљишне политике која треба да обезбеди локације за градњу станова за доступно становање које су добро повезане са образовним и радним ресурсима како би се избегла замка социјалне изолације; 3. недовољна компетентност (локалне) власти посебно у ситуацији мале понуде станова за изнајмљивање која носи ризик неадекватног обухвата најугроженијих корисника и/или корупције; 4. буџетска ограничења која могу подстицати снижавање трошкова градње по цену њеног квалитета стварајући опасност социјалне поларизације и сегрегације таквих станова и њихових корисника; 5. буџетска ограничења која повећавају ризик неадекватног праћења и процене реалних ефеката субвенционисаних програма доступног становања услед чега се инсистира на експлицитном формулисању институционалних механизама ове намене на свим нивоима управе (централни и локални);4 6. непостојање актера заинтересованих за инвестирање и управљање становима за издавање у непрофитном сектору, што јавни сектор чини и даље остаје кључним актером; 7. распрострањеност и форсирање личног власништва у становању, што поред наслеђеног неповерења у институцију социјалног становања5 може условити неадекватну политичку подршку програмима доступног становања и захтева рад на њиховој промоцији. 2. ПРОЦЕНА ДОСТУПНОСТИ СТАНОВА (ЗА ИЗДАВАЊЕ) У СРБИЈИ 2.1 Непостојање станова за издавање у јавном сектору Значајна дерегулација стамбеног сектора, опадање јавних субвенција, посебно усмерених ка станоградњи, и приватизација станова у друштвеном власништву (продаја носиоцима станарског права) спадају међу најважније карактеристике реформе стамбене политике у Србији. Ове промене уведене су а да претходно нису дефинисани неопходни елементи правног и институционалног оквира, укључујући и финансијски систем и систем регистрације власништва, који су потребни за успешно функционисање стамбеног сектора. Неке од иницијалних мера стамбене политике, које су потом уведене, подржавају становање у личном власништву док становање под закуп остаје у потпуности занемарено. 2.2 Значајан сегмент урбане популације “дели” станове На основу података последњег пописа (2002), готово цео стамбени фонд налази се у приватном власништву (98%). 83% домаћинстава користи стан по основу личног власништва, само 2% закупљује стан у јавном власништву, око 4 % изнајмљује стан од приватних власника док приближно 6% домаћинстава дели стан са рођацима (могуће да део домаћинстава у овој категорији изнајмљује стан у приватном власништву али то прикрива због сиве економије која доминира у овом сектору становања). Релативно високо процентуално учешће оних који “деле” стан и категорије која упућује на “друге” опције (5% домаћинстава) рефлектује присуство многобројних избеглица, који деле стан са рођацима или се одужују за коришћење дела стана 4 Како приступачно становање подразумева значајне субвенције и њихово усмеравање на одабране циљне групе, евалуација ових програма подразумева два кључна питања. Прво се односи на њихову “социјалну ефективност”, којом се процењује мера у којој примењене субвенције подржавају изабране циљне групе, а друго на “економску ефикасност” која процењује да ли се субвенције примењује по најниже могућим јавним трошковима. 5 То је директна последица социјалистичке стамбене политике у чијим оквирима јавни сектор становања није имао експлицитну функцију социјалне заштите већ је представљао универзални вид стамбене провизије намењен свим домаћинствима, у чијим оквирима је дистрибуција станова због стамбене несташице доминатно спровођена по принципу “друштвених заслуга”. Услед тога је подела на власнике и закупце станова, као и између јавног и приватног сектора, била замагљен; власништво је било сведено на употребну вредност а права закупа су била готово изједначена са власничким (укључујући право промета и наслеђивања станова (Тсенкова 2000: 31). Након приватизације станова, становање у јавном сектору везује се само за најугроженије и најсиромашније групе.

5

на други начин (пружањем одређених услуга и сл.), као и на економске и друге тешкоће у реализацији стамбеног питања значајног сегмента домаћинстава. 2.3 Велики проблем доступности становања Уопштено се може рећи да у Србији постоји велики проблем доступности станова, јер однос просечне цене стана у односу на просечни годишњи приход домаћинстава превазилази ниво од 17 (годишњих прихода), док ниво просечне закупнине у великим градовима (просек у приватном сектору на тржишту) у односу на просечни месечни приход свих домаћинстава прелази ниво од 0.50 (50% просечног месечног дохотка). На основу Анкете о потрошњи домаћинстава (АПД) овај однос за целу земљу у просеку износи 0.27 (27% просечног прихода домаћинстава која изнајмљују стан у приватном сектору у оквиру репрезентативног узорка за урбана домаћинства у Србији), што је податак који, такође, указује на проблем недоступности6. 2.4 Три постојеће опције: живот у заједничком домаћинству, куповина/градња стана без адекватних ресурса и изнајмљивање стана на тржишту Домаћинства која су у стању потребе за станом принуђена су да 1) деле стан са рођацима (готово 50% новоформираних брачних парова на овај начин започињу заједнички живот у Београду - (Петровић, 2004); 2. рекомбинују породичне стамбене и друге ресурсе да би купили или градили стан (често неадекватно мали, субстандардни и/или илегално грађен); или 3) изнајме стан на тржишту. Занемарљиво мали удео станова за изнајмљивање у јавном сектору је потпуно недоступан онима који су у стању потребе за приступачним становањем, јер станари уживају перманетно право коришћења ових стана без икаквих критеријума процене карактеристика домаћинстава, док је ниво закупнина у овом сектору, иако у постепеном процесу дерегулације, и даље испод нивоа реалних трошкова). Општине практично не располажу становима којима би збрињавали најугроженија домаћинства.. Све то ствара дуге листе домаћинстава која чекају на стан а заправо немају никакве шансе да буду адекватно стамбено збринути. 2.5 Понуда станова за издавање у приватном сектору је нестабилна и трошковно недоступна Ситуацију на тржишту станова за изнајмљивање у приватном сектору обележава релативна недоступност нивоа закупнина било због ограничене понуде станова (која подиже ниво закупнина јер нема значајнијег вишка станова на тржишту) посебно у великим градовима, или због тражње коју обележава ниска платежна моћ чак и када су закупнине постављене готово на нивоу реалних трошкова (јер нема тражње која би могла платити више закупнине), као што је случај у неким градовима који су били изложени значајној имиграцији избеглица и интерно расељених лица. Квалитет станова је веома различит, од луксузних до подстанардних станова, како легално тако и илегално грађених. Овај стамбени сектор је готово потпуно нерегулисан, одвија се без правно ваљаних уговора, што резултира ниским степеном сигурности и ниским односно неконтролисаном стандардима становања. Издавање станова у овом сектору је, такође, потпуно неформално и са становишта опорезивања остварених доходака. Контакти између потенцијалних закупаца и станодаваца доминантно се одвијају посредством оглашавања у новинама или другим медијима. Брокерске куће или агенције су веома ретке на тржишту, које је у стању иницијалног развоја и претежно неформално. Понуду станова за изнајмљивање у приватном сектору углавном чине станови или делови стана власника који поседују један стан, док је удео власника са више станова у понуди (купљених на секундарном тржишту станова као део инвестиционе стратегије) веома низак осим у највећим градовима са значајнијим уделом солвентне тражње. Битно обележје овог сектора је, дакле, доминација власника који издају станове ради стицања додатног дохотка односно дохотка који омогућава основна средства за живот. Ови власници су, по правилу, без значајнијих новчаних средстава, често незапослени или у пензији, који издају једини стан који поседују или део стана

6 Међу земљама које су обухваћене извештајем Светске банке ( Јерменија, Пољска, Литванија, Румунија, Русија и Србија), Србија је имала највиши однос просечног дохотка и нивоа закупнине. (СБ, 2005).

6

у коме и сами живе. Они, такође, издају станове у зависности од тренутне ситуације у којој се налазе, дакле, у тренутцима када располажу одређеним вишком стамбеног простора, са тенденцијом да стан повуку са тржишта када се околности измене (било да се у породици појави потреба за коришћењем стана и/или да престане потреба за додатним приходом). Већина њих није комерцијално оријентисана, на начин који подразумева прорачунавања економске исплативости издавања у односу на висину повраћаја уложеног капитала, али они су добро информисани у погледу висине закупнине коју могу постићи у оквирима локалног стамбеног тржишта. Све то чини понуду станова за изнајмљивање у приватном сектору недовољно стабилном и доступном домаћинствима са дохотком испод или на нивоу просека у Србији. Само је у Београду могуће дефинисати уски сегмент станова за изнајмљивање у власништву корпоративних инвеститора и намењених корисницима са високим приходима, најчешће амбасадама и иностраним представништвима за потребе њихових запослених. Они који изнајмљују стан од власника станова у приватном сектору веома су различитог друштвених положаја и стварају тражњу која је крајње разноврсна. Ипак, већина домаћинстава има сувише ниске или нестабилне приходе да би у садашњим условима стамбеног кредитирања могли да купе стан, или немају рођаке са којима би могли поделити терет куповине, односно, углавном бесправне градње стана. Већином су то млади људи у раним фазама своје професионалне каријере и других животних каријера (ван брака, без деце, или на почетку брака са једним дететом), има и оних са средњим па и вишим приходима који избегавају да живе у заједници са родитељима у релативно малим становима. Све наведене карактеристике упућују на потребу да се мерама стамбене политике иницира систем стамбених додатака који би био примењив на нискодоходовна домаћинства која изнајмљују стан, али и уведе потребна регулација у приватни сектор, првенствено у делу правне заштите, како закупаца, тако и закуподаваца. 2.6 Потреба да се стимулише изградња станова субвенцонисањем трошкова градње посебно у јавном и непрофитном сектору станова за издавање Подстицање новог сектора станова за изнајмљивање под доступним условима није потребно само због високих трошкова (становања), већ и због неадекватне понуде станова. У периоду 1991-2002 (између два пописа), пораст броја домаћинстава није био усклађен са порастом броја нових (настањених) станова, јер је у првом случају пораст износио 8% а у другом 5%. С друге стране, број ненастањених станова се у овом периоду дуплирао, па би се могло претпоставити да се у овом сегменту стамбеног фонда могу налазити потенцијални ресурси решавања стамбене несташице. Уколико се узму у обзир станови грађени од чврстог материјала и/или опремљених базичном инфраструктуром добија се број од 145 000 станова (од којих је 82 000 у градовима где је тражња за становима за изнајмљивање највећа). Може се претпоставити да су ове станове градили они који су на привременом раду у иностранству или да су их напустили они који су емигрирали из земље током 1990-их, или пак да је реч о становима који су остали недовршени из финансијских или других разлога. Број ових станова, ипак, је испод потребног нивоа јер процењени број домаћинстава у акутној потреби за адекватним становањем у градовима износи 120 000. Отуда се са разлогом може говорити о потреби стимулисања изградње станова кроз субвенционисање трошкова градње посебно у јавном и/или непрофитном сектору јер омогућују лакшу примену социјалних принципа дистрибуције станова него приватни сектор, посебно када је он тако ситуационог карактера и неформалан као у Србији. Општинске стамбене стратегије које се раде у већим градовима (Краљево, Ниш, Крагујевац, Ваљево) такодје потврђују неопходност стимулисања стамбене изградње ради надомештања постојећег мањка станова. Међу државама које су обухваћене извештајем Светске банке (Русија, Румунија, Пољска, Литванија, Јерменија и Србија), само Србија и Јерменија још нису иницирале нове програме становања за изнајмљивање у јавном сектору као одговор на спор опоравак градње станова у периоду транзиције и на проширење општинских листа чекања за стан (СБ, 2005). Ови програми се чине изузетно важним у Србији, као земљи у којој потражња за становима, посебно становима за изнајмљивање, није у потпуности манифестна. Отуда је реално претпоставити да ће очекивани економски опоравак подстаћи стамбену тражњу не само услед пораста прихода и

7

стандарда живота већ и услед потребе за повећањем мобилности радне снаге. Без адекватних програма доступног становања за изнајмљивање такве потребе неће моћи да буду задовољене. 3. ОЦЕНА ПОСТОЈЕЋЕГ ЗАКОНСКОГ И ФИНАНСИЈСКОГ ОКВИРА 3.1 Недостатак свеобухватне стамбене законске регулативе Закон о становању из 2002. указује на државну одговорност у домену социјалне заштите у становању и преноси је на ниво локалне власти. Закон о локалној самоуправи из 2002. преноси део моћи и одговорности на локални ниво али је, ипак, фискална моћ општина да подрже програме социјалног становања веома ограничена јер нема финансијског механизма (ни на нивоу централне ни на нивоу локалне власти) којим бе се охрабриле инвестиције у доступно становање за издавање. Поред тога, недостају институције, и на централном и на локалном нивоу управљања, која би биле у стању да се баве стратешким развојем стамбене политике. Општине дају субвенције за покривање комуналних трошкова најугроженијих домаћинстава (пре свега корисницима програма материјалног обезбеђења породица – МОП), али немају довољно средстава ни за овај програм, док систем стамбених додатака не постоји. Такође, не постоји ни законска регулатива која би организовала рад непрофитних организација или организација са ограниченим профитом, а посебно у области становања7, веома важних фактора у процесу управљања и одржавања станов за издавање под доступним условима. 3.2 Децентрализација одговорности у становању није праћена адекватним преносом ресурса и моћи на локални ниво за потребе становања у закуп под доступним условима Национална стратегија решавања проблема избеглица и интерно расељених лица усвојена 2002. предвидела је затварање колективних центара до краја 2005. и препоручила развој доступног становања за издавања у јавном сектору (назване социјалним становањем намењеног најугроженијим домаћинствима) и у сектору личног власништва, намењеног осталим домаћинствима. У Закону о планирању и изградњи из 2003. прописана је обавеза општина да идентификују јавно земљиште намењено изградњи социјалног становања али се то даље не разрађује. Такође, постоји и проблем нерешеног питања општинског власништва будући да Закон о средствима у државном власништву из 1995. предвиђа централизацију власништва над свим јавним добрима у рукама републичке власти. 3.3 Ретке субвенције нису усмерене на угрожене социјалне групе и домаћинства са ниским примањима Скорашњи програми који су добили одређену буџетску подршку усмерени су на стицање станова у личном власништву група са средњим или вишим приходом, углавном у складу са Владином Уредбом о решавању стамбених питања изабраних, постављених, и запослених лица код корисника средстава у државној својини, којом је омогућено давање субвенционисаних кредита за куповину стана, давање стана под закуп на одређено време и давање стана на коришћене за службене потребе. Услови куповине станова по овој уредби су: учешће мин. 10%, отплата до макс. 40 година и камата мин. 0.5% на износ у Еурима. Не постоје подаци доступни јавности о коришћењу средстава под овим условима, али се може претпоставити да они нису усмеравани као стамбено најугроженијима., Друга, веома значајна мера је установљење Корпорације за осигурање стамбених кредита чији је задатак да осигура хипотекарне кредите које банке издају домаћинствима са нижим гарантним потенцијалом. Поред тога, Министарство финансија је увело и значајне буџетске субвенције за ове кредите (20% депозита и 20 година отплате са каматном стопом од 0.1%) како би додатно стимулисало снижавање каматних стопа

7 Иако постоји Закон о задругама који препознаје могућност да стамбене задруге организују градњу и одржавање станова, да граде и одржавају куће и станове, не постоји закон који регулише њихову активност у сегменту регулације специфичних шема штедње и уговара. У основи, стамбене задруге су помагале онима који су имали значајне ресурсе за куповину стана, дакле, није било искуства задруга у области издавања станова под приступачним условима. Након увођења пореза на додатну вредност задруге су изгубиле фискалну повољности којом би могле допринети новој градњи станова за издавање под приступачним условима. (ЕЦЕ, 2006).

8

на стамбене кредите комерцијалних банака (што ефективно излази на између 5% и 6%). И под оваквим условима, стамбени кредити су недоступни домаћинствима чији је доходак на нивоу републичког просека. На нивоу локалних самоуправа постоје различити програми изградње субвениционисане изградње. На пример, град Београд је реализовао програм изградње 1000 станова за продају запосленим у институцијама које се финансирају из буџета, покривајући симболично и неке друге категорије (спортисти, ратни војни инвалиди, социјално угрожени, самостални уметници). Цене станова рачунате су на основу реалних трошкова градње, док су услови отплате били веома повољни, са 20% учешћа, периодом отплате на 20 година и каматном стопом од 0,5% примењеној на вредност индексирану према Евру. Постоје слични мањи програми за изградњу и субвенционисано кредитирање куповине станова за универзитетске раднике у већим градовима који се финансирају из посебних фондација, а такодје се још увек у појединим градовима окончавају програми изградње станова из Фондова солидарне стамбене изградње који се дистрибуишу предузећима, под нетранспарентним условима. Активности у домену социјалног становања, а посебно становања под закуп, до сада су се одвијале једино у оквиру програма интеграције избеглица финансиране прво из републичког буџета, али углавном под покровитељством међународних донатора, а реализоване од стране међународних и невладиних организација. Ови програми примењивали су различите приступе, укључујући и обезбеђивање станова за изнајмљивање, а остваривани су кроз парцијалну и привремену сарадњу са општинама и републичким органима суочавајући се са проблемима неразвијености институционалног оквира стамбене политике, што је имало негативне ефекте по њихову одрживост. Програм Становања и интеграције избеглица који реализује УН-ХАБИТАТ заједно са Министарством за капиталне инвестиције и 7 градова и општина иницирао је подршку развоју институционалног и законског оквира са циљем реализације програма социјалног становања. Овај програм се ослонио на локалне иницијативе за трансформацијом постојећих општинских Фондова солидарне стамбене изградње које су од 1990-тих градиле станове из оквира “социјалног становања” из локалних фискалних прихода. Те нове организације, Општинске/градске стамбене агенције постале су кључни актери у реализацији програма социјалног становања које треба да омогуће становање доступним целој популацији. 3.4 Предлог Закона о социјалном становању Предлог Закона о социјалном становању (још увек чека на усвајање) први је законски акт који се бави регулисањем проблематике доступности становања и полазна основа нове стамбене политике у сфери социјалног становања8. Он дефинише потребу да се установи Национална стамбена агенција као главни финансијски инструмент централног нивоа власти и Општинских стамбених агенција као основних актера спровођења програма социјалног становања на локалном нивоу. Нацрт Закона се бави дефинисањем одговорности ових актера и у пуној је сагласности са Социјалном повељом Савета Европе, савременим појмовима доступности становања, социјалног становања као и принципима социјалне ефективности и економске ефикасности јавних субвенција. Како је стамбена политика изузетно комплексна област, усвајање овог закона потребно је симултано пропратити доношењем оних законских аката и системских мера (у области финансирања, имовине, пореза, планирања, изградње, грађевинског земљишта, експропријације, и сл.), које су неопходне за његову адекватну примену у пракси.

8 У смислу Нацрта Закона подразумева подршку државе у обезбеђењу подршке свим домаћинствима која не могу решити стамбену потребу на тржишту

9

4. ПРЕПОРУКЕ ЗА ОСТВАРИВАЊЕ ДОСТУПНОГ СТАНОВАЊА ЗА ИЗДАВАЊЕ Препоруке које следе примарно се односе на изградњу нових станова за издавање у јавном и/или непрофитном сектору у складу са нацртом Закона о социјалном становању. Предложене мере претпостављају примену објектних субвенција али и ослањање на субјектне субвенције (стамбене додатке) када је то потребно с тим што се стамбени додаци могу увести и код изнајмљивања станова у приватном власништву. Препоруке су развијене у складу са основним принципима адекватних облика јавне интервенције а посебно имајући у виду: потребу да се дефинишу главни циљеви доступног становања под закуп у склопу општијих циљева стамбене политике; да се развију адекватне мере за остваривање ових циљева и одговарајуће одговорности органа управљања на националног и локалном нивоу и улога приватног, социјалног и цивилног сектора; (УН ХАБИТАТ, 2003) 4.1 Препоруке које се односе на надлежности републичког нивоа Основни проблеми и препреке на овом нивоу налазе се у недостатку и/или мањку институционалног умећа у развијању комплексног система стамбене политике, у неадекватности и превазиђености постојећих законских решења, у недостатку интегралне националне стамбене политике и одговарајуће стратегије, координације интерсекторског рада, у некохерентности иницијатива различитих тела управне власти, у ниском нивоу финансирања и субвенционисања а још више њиховој неусмерености ка групама са ниским примањима, итд. Последично, на републичком нивоу власти потребно је:

a) Усвојити Закон о социјалном становању и припремити законе и одговарајућа подзаконска акта која ће омогућити његову адекватну примену.

b) Формирати тело у оквиру Владе (сектор унутар постојећег Министарства или посебно министарство) у чијој ће надлежности бити разрада предлога законских докумената у области становања, као и праћење и процена њихове примене. У надлежности овог тела била би и координација процеса формулације националне стамбене политике и стратегија из области становања, а посебно Националне стратегије за социјално становање, као што то предвиђа нацрт Закона о социјалном становању. Ово тело треба да усклади активности свих релевантних министарстава и сектора Владе у чијој надлежности су социјална заштите, финансије, грађевинско земљиште, имовина, порези, катастар непокретности др. и да реализује активности опредељене Влади у предлогу Закона о социјалном становању.

c) У оквиру Националне стамбене политике и Националне стратегије о социјалном становању посебан значај треба дати питању изнајмљивања станова под доступним условима.

d) У оквиру опсега рада Националне стамбене агенције треба развијати програме становања у закуп под доступним условима који се заснивају на субвенционисаним кредитима. Програми треба да садрже дефинисане просторне и техничке стандарде, критеријуме избора корисника станова као и услова под којима се станови могу издавати (ниво закупнине и сл); Програми посебно треба да подстичу нове стамбене пројекте који су намењени корисницима мешовитих социјалних карактеристика.

e) Разрадти различите облике непрофитних организација за изградњу и управљање становима за издавање, посебно оне које су погодне за партнерство јавног и приватног сектора.

f) Препознати већ постојеће или установити нове фискалне изворе којим би се обезбедило стабилно и адекватно финансирање локалне власти ради испуњења надлежности које им приписује Закон о социјалном становању.

g) Увести систем стамбеног додатка у оквирима постојећег система социјалне заштите како би се додатно помогло домаћинствима са најнижим приходима која изнајмљују стан, било у приватном или у јавном сектору.

10

4.2 Препоруке које се односе на надлежности локалног нивоа власти Градови и општине имају одговорност да препознају потребе и реализују конкретне могућности којима се национална политика становања спроводи у дело. Док се на националном нивоу обезбеђује регулативни оквир и финансирање, на локалном нивоу се реализују програми. Да би испунили те своје обавезе, градови и општине треба да:

a) Установе институционално тело у оквиру градске / општинске управе које ће бити одговорно за припрему стратешких докумената и прописа у становању, а на основу локалних потреба и могућности. У надлежности овог тела је праћење и евалуација ефеката спровођења локалне стамбене политике.

b) Формулишу локалну стратегију становања и у њој јасно одреде социјалне групе чије се стамбене потребе задовољавају изнајмљивањем стана под доступним условима; Локалне стамбене стратегије на средњорочном нивоу пројектују удео станова за издавање у јавном/непрофитном сектору у укупном стамбеном фонду у складу са реалним процењеним стамбеним потребама и предвиђеним социо-демографским трендовима на локалном нивоу.

c) Обезбеде потребне ресурсе за изградњу станова за издавање: земљиште и финансијска средства за његово опремање; Земљиште мора бити систематски и на време обезбеђивано механизмима земљишне политике и неопходно је успоставити дугорочне резерве земљишта а посебно за социјално становање; У циљу спречавања социјалне искључености локације треба обезбедити у областима које су добро повезане са могућностима запошљавања и образовања.

d) Оснују општинску (градску) агенцију која би спроводила кључни део локалне стамбене политике, примарно се бавећи заснивањем општинског стамбеног фонда (станова за издавање) и његовим газдовањем.

e) Уведу систем стамбених субвенција за домаћинства са ниским приходима која нису обухваћена републичким системом социјалне заштите и која изнајмљују стан, у приватном или јавном сектору.

f) Стимулишу учешће (потенцијалних и актуелних) корисника станова за издавање у јавном/непрофитном сектору у процесу одлучивања о питањима планирања, пројектовања, изградње и управљања становима.

4.3 Предлог једног програма изградње станова за издавање под доступним условима Након анализе стамбене ситуације у Србији а посебно сектору издавања станова, имајући у виду актуелне могућности земље, овај рад препоручује започињање конкретног стамбеног програма. Он је превасходно заснован на принципима и институционалној структури коју успоставља Закон о социјалном становању. Програм се односи изградњу и газдовање становима за издавање у јавном/општинском власништву које реализује општинска /градска стамбена агенција. Станови се издају на одређено време без могућности откупа јер приватизација станова не треба да буде дозвољена у условима када не постоји довољна станова за издавање под доступним условима. Изградња општинских станова за издавање под доступним условима одобрава се оним општинама које адекватно документују потребе за оваквим пројектом у својим стамбеним стратегијама и акционим плановима. Трошкови изградње финансирају се кроз дугорочни субвенционисани кредит са националног нивоа а други сегменти пројекта (опремање земљишта, инжињеринг, и сл) покривају се из наменских средстава и других извора локалне самоуправе, као што је већ потврђено кроз позитивно искуство на моделу стамбеног програма које реализује Влада Србије и седам градова и општина уз подршку УН-ХАБИТАТа. Имајући у виду анализу стамбеног фонда у већим општинама Србије, које су саставни део њихових стамбених стратегија (Краљево, Ниш) несташица станова, као последица пренасељености стамбеног фонда је веома заступљена. Процене стамбеног дефицита по основу пренасељености и потпуне неадекватности постојећег стамбеног простора се крећу у нивоу од око 10% стамбеног фонда и уопштено се ова процена може применити на већину општина које су центри Округа. Може се претпоставити да би једна половина ове несташице требало да буде

11

санирана кроз програме доступног становања за издавање а имајући у виду постојећу власничку структуру стамбеног фонда (98% приватно власништво), прве програме би свакако требало реализовати у јавном сектору. Први средњорочни циљ може се поставити на изградњу општинских станова до нивоа од 2% укупног стамбеног фонда (одговара 20% станова потребних за превазилажење процењеног обима стамбене несташице). Тиме се долази до броја од 25.000 нових станова чији би трошкови градње износили 500 милиона евра (без трошкова опремања земљишта које општине обезбеђују из својих ресурса). Уколико се примене већ постојећи услови финансирања, прописани републичком Уредбом о решавању стамбених потреба изабраних, постављених и запослених лица код корисника средстава у државној својини (40 година отплате са каматом од 0.5%), издвајањем 50 милиона евра годишње омогућила би се изградња од најмање 2.000 станова, што значи да би се изградња предвиђеног броја станова завршила за 9 година. После тог периода, без додатних улагања, по основу прилива од ануитета овај обртни кредитни фонд би био у стању да финансира изградњу у нивоу 500 нових станова годишње. Према овом прорачуну, ниво закупнине постављене у складу са реалним трошковима износио би 110 евра за просечан стан од 50 квадратних метара. Овај ниво закупнине одређује месечна отплата кредита од 46 евра и 1.5 % инвестиционе вредности стана на годишњем нивоу која покрива трошкове одржавања и управљања, осигурања и пореза. У поређењу са условима изнајмљивања станова у приватном власништву, овакви услови закупа били би не само приступачнији (50% од тржишног нивоа закупнина у великим градовима), већ би гарантовали и пуну правну сигурност и висок степен одржавања зграда и станова. Овакав програм допринео би повећању компетентности свих учесника и могао би послужити као добра пракса Општинских стамбених агенција за развој будућих партнерстава између јавног и приватног сектора. Примена овог програма подразумева јасно дефинисање просторно-техничких стандарда за пројектовање, изградњу и опремање зграда и окружења, критеријуме под којима општине могу конкурисати за средства са националног нивоа, прецизне и транспарентне критеријуме одабира корисника и услове изнајмљивања станова. Ако се има у виду да је за потребе субвенционисања комерцијалних стамбених кредита предвиђено око 30 милиона евра у националном буџету за 2006 годину, предложени програм се указује финансијски изводивим а својим превасходно развојним карактером, он је и социјално и економски одржив, те се због тога препоручује за реализацију. .

12

ЛИТЕРАТУРА Петровић, М. (2004) Социологија становања, Београд: ИСИ ФФ. Priemus, H. (1992) Housing Indicators: An Instrument in International Housing Policy? The Netherlands Journal of Housing and Environmental Policy, Vol. 1. no. 2, pp. 157-186. Pugh, P. (1980) Housing in Capitalist Countries. Westmead: Gower Publishing Co. Tsenkova, S. (2003) “Housing Policy Matters: The Reform Path in Central and Eastern Europe”, In; Tsenkova, S. and S. Lowe (eds) Housing Change in Eastern and Central Europe: Integration orFragmentation. Ashgate. Aldershot. UN ECE (2006) Guidelines on Social Housing, Principles and Examples, New York and Geneva: United Nations, Economic Commission for Europe. World Bank (2005) Rental Choice and Housing Policy Realignment in Transition: Post-privatization Challenges in the Europe and Central Asia Region, Washington DC: World Bank.

13

ТЕМА 2

РЕГУЛИСАЊЕ И УНАПРЕЂЕЊЕ НЕФОРМАЛНИХ НАСЕЉА

Мр. Миодраг Ференчак, дипл.инж.арх, директор Сектора за генерално и просторно

планирање, Урбанистички завод Београда САЖЕТАК У тексту је наглашено да су неформална насеља, као и неформална изградња широко распрострањена и дуготрајна појава у Србији. Процес је отпочео шездесетих година, заједно са форсираном урбанизацијом и различитим приступом социјалистичког друштва према становању у граду и становању у селима. Појам „неформална” се препознаје као најповољнија одредница, јер индивидуалне стамбене зграде о којима је реч, готово увек имају неке од елемената легалности (власништво земљишта, привремени кућни број, прикључак на воду и струју или друго). Њихови конструктивни елементи и функционалност су, најчешће, прихватљиви, а недозвољена подела земљишта, (главни извор „бесправности“), неправилни прилази кућама и одсуство канализационог система (што је извор неприхватљивог загађивања земљишта и подземне воде), су објективни и основни проблеми. Препозната су два потпуно различита типа „неформалних насеља“: индивидуално грађене, велике и трајне куће, на релативно правилно подељеним парцелама и, са друге стране, тип који има карактеристике сламова, најчешће на јавном земљишту, настањен готово увек Ромском популацијом. Овај други тип није предмет разматрања овог текста. Низ од 10 узастопних законских прописа који се односе на планирање (почевши од 1931. до 2003.) је поменут и доведен у везу са неформалном изградњом. Опште запажање је, да су њихови циљеви и очекивања постајали кроз време све сложенији и амбициознији, али да су њихови ефекти на регулисање неформалне изградње били минимални. Размере појаве и подаци о структури фонда објеката за становање, као могућа веза са неформалним насељима, приказане су табелама и картама са приказима подручја неформалне изградње на територији Генералног плана Београда, пошто је то највеће подручје изградње неформалних насеља у Србији. Земљиште заузето неформалним насељима у Београду би могло да заузима до 43% од укупног земљишта намењеног за становање, а до 22% земљишта намењеног за изградњу објеката свих врста. Истовремено, густине коришћења тако заузетог земљишта су врло ниске (од индекса изграђености 0,1 до 0,01 у већим зонама). То значи високу цену будуће консолидације неформалних насеља. Преглед препрека и мотивишућих разлога за усмеравање будућег процеса регулисања, унапређења и консолидације неформалних насеља је изнет као специфична „листа за проверу“. Такође су изнете и потребне иницијативе, мере и препоруке за будућа унапређивања неформалних насеља.

14

1. О ПОЈМУ „НЕФОРМАЛНА НАСЕЉА“ У СРБИЈИ Неформална насеља у Србији су широко распрострањена и учвршћена појава у савременим градовима Србије. Реч „неформална“ је, можда, најпогоднија одредница међу раније употребљаваним („дивља“, „бесправна“, „непланска“), пошто оваква индивидуална градња кућа готово увек има неке од елемената легалности – власништво над земљиштем, прихватљиве конструктивне елементе и функционалност, па чак и неке од потребних планских елемената – тако да ознака „дивља“, очигледно није одговарајућа. С друге стране, ове куће никада нису обезбеђене потпуним формално неопходним актима и процедурама и одступају од планиране рационалности градског система. Консеквентно према свим досадашњим законима, оне су у данашњем статусу илегалне грађевине и претпоставља се могућност уклањања за сваку. Међутим, случајеви потпуног спровођења ових законских одредби су у претходних 40 година били изузетно ретки, што указује на дуготрајну службену толерантност према неформалним грађевинама, слабећи и значење ознаке „илегално“. Публикација „Национални профил стамбеног сектора: Србија и Црна Гора“, Уједињене Нације, Женева 2006, у делу 2. „Неформална изградња“, даје кратак, прецизан и актуелан извештај о неформалном становању у Србији. Необјављен извештај „Националне перспективе за неформална насеља“, сачињен у Министарству за капиталне инвестиције Владе Републике Србије за Министарску конференцију о неформалним насељима у Југоисточној Европи одржаној у Бечу од 28. септембра до 1. октобра 2004., је други значајан извор информација о овом питању. Оцењени обим појаве,9 карактеристике овог типа насеља и чињеница да је био предмет дебате10 на националном и регионалном нивоу, говоре у прилог потреби да ова питања добију истакнуто место на Конференцији посвећеној националној стамбеној политици. 1.1 Две врсте неформалних насеља у Србији У Србији постоје две различите врсте неформалних насеља. Прву групу чине индивидуално грађене, трајне и велике куће, на релативно правилно подељеним парцелама ранијег пољопривредног земљишта у додиру са изграђеним градским блоковима и зонама. Видети слику1. Груписање кућа у неформалном насељу у Батајници Такве стамбене јединице су, обично, резултат недозвољене поделе земљишта, било пољопривредног или грађевинског, што води ка неправилностима и у свим другим својствима која карактеришу овај тип кућа и насеља. Могуће је да је та особина (недозвољена подела земљишта) пресудна између осталих за овај тип насеља. Видети слику 2. Карактеристичне куће у неформалном насељу Падина Другу групу чине неправилне и згуснуте импровизоване и санитарно подстандардне групе, са настањеним просторијама са карактеристикама сламова, смештеним најчешће на јавном земљишту, унутар изграђених градских целина и настањених првенствено Ромском популацијом. Процес настајања, демографске, социолошке и економске особености, као и укупна проблематика и начин трајног решавања – значајно се разликују између ових двеју група. Овај текст разматра само прву врсту неформалних насеља. 1.2 Главне тачке у процесу настанка неформалних насеља у Србији У процесу настанка стамбеног сектора у савременим друштвима, резултат је одређен трима главним компонентама:

9 До могућих милион стамбених јединица, према UNECE „профил“ студији. 10 Видети, као пример, претходно поменути документ „Националне перспективе“

15

- друштвеним циљевима и амбицијама; - ефикасношћу стамбеног сектора као правног и институционалног оквира; и - економским потенцијалом да се обезбеде две претходне компоненте. У претходној, првој Југославији (до Другог светског рата) ове променљиве су биле у равнотежи у оквиру стандардног тржишно орјентисаног система. Релевантни правни оквир је био "Грађевински закон Краљевине Југославије" из 1931. године. У претходној другој Југославији, током прве фазе непосредно после рата (1945-1960), социјални и политички циљ обезбеђивања једнаких стамбених услова за све градске ("радне") људе, водио је експропријацији приватног земљишта и станова ("вишак стамбеног простора") и у складу са тим, често и наметнутој расподели простора међу новим и старим градским породицама. Једна од последица су били и озлоглашени "заједнички" станови и минимални стандарди у становању. Референтни правни оквир је била "Основна уредба о генералном урбанистичком плану" из 1949. године. После 1963., делимични идеолошки отклон Комунистичке партије од "административног социјализма" ка "самоуправном социјализму" увео је масивну децентрализацију система ка општинама ("комунални систем") и ка самоуправним производним предузећима. Та промена је донела и напуштање административне расподеле станова радницима ("запосленима"), али је задржала непромењени циљ: бесплатан стан свакој породици запослених у градовима. Закон који је регулисао планирање и уређење насеља у том периоду био је "Закон о урбанистичком и регионалном планирању" из 1961. и 1965. године. Следећи развој националне привреде, грађевинска индустрија и производња станова су израсле до врло великих капацитета, али циљ је још увек био недостижан. Даљи потисак ка развоју "самоуправног система" давао је "Нови устав" из 1974. године, а у планирању насеља је то испратио "Закон о планирању и уређењу простора" из 1974. и 1985. године. Колективна опсесија "добијања стана", подједнако међу политичком елитом као и у читавој популацији, постала је главни лични циљ и симбол сопственог унапређења. Листе чекања за раднике који чекају свој ред "да добију стан" су се све више продужавале, и само је нада – не и трезвена рачуница, одржавала људе у очекивању и борби у оквирима система за освајање свог "сопственог друштвеног стана". Такав сценарио обезбеђења и изградње станова, праћен стандардизованим процедурама (правни захтеви, урбанизам; пројектовање; градња; надзор и употребна дозвола; одржавање; спречавање злоупотреба) – важио је само у градским насељима од којих је владајућа идеологија очекивала "напредак". Становање у сеоским подручјима, заједно са "пољопривредним максимумом" земљишног поседа од 10 хектара по домаћинству, остављено је сналажењу и традиционалним знањима и моделима живљења сеоског становништва. На тај начин, нови, модеран и амбициозан систем урбанистичког и просторног планирања са својом сложеном хијерархијом планерских, пројектантских и грађевинских фаза као и институција уведених у вези са тим, није се тицао сеоског простора, него само урбанизованих енклава у оквиру граница градских насеља. Сеоска домаћинства су наставила да решавају сопствене стамбене проблеме на традиционалан начин, водећи рачуна о сопственим поделама земљишта и забелешкама у вези са наслеђивањем. Она су градила нове куће на сопственом земљишту (увек имајући у виду практичне иновације у грађевинским материјалима и конструкцијама), ослањајући се на способности да ангажују локалног предрадника, два или три искусна радника на дневницу, пријатеље, рођаке, најближе суседе – и да заврше послове изградње куће по ниској цени и у кратком року. За градове и централна насеља у општинама (као и за грађевинске радове друштвених предузећа) процедуре и планирања су били високо захтевни и амбициозни. Био је потребан

16

Просторни план Општине, плус Генерални план насеља, плус Детаљни урбанистички план за блок или подручје, плус Урбанистички услови за комплекс – парцелу; плус прописан главни пројект за зграду; плус оверени катастарски план за читаву локацију на име инвеститора; плус надзор у фази грађења; плус поступак пријема и давања Употребне дозволе за завршен објекат. Нове стамбене породичне куће никада нису постале значајан званични облик изградње, а важећи урбанистички планови су предвиђали само мали број таквих грађевина. Да би се задржао привид једнакости и легалности у административним поступцима, одређене формалности у вези са изградњом су постојале и у сеоским подручјима, али су сведене на меру која је била реално достижна и одржива. "Општинска одлука која замењује Детаљни урбанистички план" је била правни и плански основ за изградњу породичних кућа на селу. Сходно томе, ни "бесправна изградња" у селима није постојала до 1989. године. У том тренутку, током једне од више кампања за "унапређење система планирања и спречавање бесправне изградње" укинут је основ за примену института "Одлуке која замењује Детаљни урбанистички план", и процедура слична оној описаној за градска насеља је прописана свуда. Та промена, између осталих, је била уведена "Законом о планирању и уређењу простора и Просторном плану Социјалистичке Републике Србије" из 1989. године. Од тада се бесправна изградња, у формалном смислу, појављује и у малим градовима и селима Србије. Толерантност владајуће Комунистичке партије, као и толерантност државног апарата према овим непланским додацима у градовима је била потпуна. Између осталог, главни практични разлози су били: - "Индивидуално становање", је схватано као прелазни и безначајни облик становања и

изградње, насупрот масовном и колективном, рационално планираном становању у новим урбанистичким схемама. У будућности, све то би се у сваком случају напустило и заменило новим;

- Политички је било опортуно оставити и обезбедити неко додатно становање као

"сигурносни вентил", пошто официјелно прокламовани циљ "бесплатан друштвени стан свакој породици радника" није могао бити задовољен ни у очекивањима ни у реалним потребама за већину радничког становништва;

- Касније, у деведесетим годинама, када је било неопходно обезбедити смештај за избеглице,

прихватање оваквих могућности је постало једина опција. У том периоду је уведен "Закон о уређењу простора и насеља" из 1995. године, такође посебан закон усмерен на легализацију неформалне изградње "Закон о посебним условима за издавање грађевинских дозвола, односно употребних дозвола за одређене објекте" из 1997. године, као и актуелни "Закон о планирању и грађењу" из 2003., (са допунама 2006. године).

После много година које је означавао један неоствариви циљ и стамбени систем, као и неуспешна правна регулација стамбеног и урбанистичког сектора друга, остварива верзија сеоског модела стамбeне изградње је ушла, освојила себи место и превагу у данашњим градовима Србије. Данас је проблем како ова подручја учинити енвајорментално одрживим - јер то данас није случај.

17

2. НЕКИ ПОДАЦИ У ВЕЗИ СА НЕФОРМАЛНИМ НАСЕЉИМА У ГРАНИЦАМА ГЕНЕРАЛНОГ ПЛАНА БЕОГРАДА Град Београд је правна, управна и територијална јединица (један од четири "града" према правној дефиницији у Србији). Састоји се од 17 општина, од којих су 11 градске а 6 приградске, са 1 645 172 становника и 3 224 квадратна километра укупне територије. Унутар ове јединице, територија регулисана "Генералним планом Београда" покрива 776 квадратних километара, са 11 градских општина и 1 322 000 становника, што може бити схваћено као централно насеље. Сви подаци који следе односе се на овај део територије. 2.1 Демографски аспект Становника 1 323 434 Домаћинства 475 160 Становништво испод 20 г. 22,3% Становништво изнад 60 г. 21,1% Имиграција између пописа (оцена) 150 – 200 000 Емиграција између пописа (оцена) 150 - 200 000 Оцењени природни прираштај (2001-2021) 0 (Попис становништва 2002., територија Генералног плана) Вредно је уочити индикаторе старења становништва (стопе смртности већ су више од стопа рађања), као и огроман, квантитативно изједначен износ долазећих и одлазећих становника. Што се тога тиче, важно је узети у обзир да су новодошлии становници углавном чланови избеглих породица (без икаквог стана овде), док су одлазећи становници најчешће младе, саме, високообразоване индивидуе, које траже боље животне услове у иностранству – остављајући своје београдске породице (и напуштајући своје станове, такође). 2.2 Стамбене јединице Број регистрованих посебних стамбених објеката и улаза са кућним бројевима

121 968

Број станова 480 631 Нето површина станова 29 234 331 Просечна стамбена зграда, подобна за формирање "скупштине корисника и власника" је релативно мала (око четири стана у једној). Степен настањености је 2,7 особа по стану, а нето стамбена површина је 22,1 м2 по становнику. 2.3 Грађевински материјали Трајни материјали 98,5% Привремени материјали 1,5% "Трајни материјали" су најчешће опекарски блокови и армирани бетон, тако да је конструкција, по правилу, одговарајућа. 2.4 Власништво станова Приватно власништво 97,3% Друге врсте власништва 2,7% Између 1990. и 1995., сав стамбени фонд који је био у друштвеном власништву је продат директним корисницима по врло ниској цени. Тако је "стан настањен од власника" практично, основни облик власничког статуса.

18

2.5 Станови прикључени на комуналне услуге Текућа вода: централни систем 98,5% индивидуални системи 0,7% Канализација: централни систем 82,5% индивидуални системи 13,5% Електрика 99,9% Грејање: централни систем 54,8% остали системи 45,2% гас 0,7% (Попис станова 2002; укупни број станова: 480 631) Подаци о комуналним инфраструктурама показују добро стање. Потребна су додатна објашњења за однос између централизоване канализације и индивидуалног система, јер "неформални" станови нису посебно обрађени и издвојени. С друге стране, "индивидуални систем" заправо значи:"без система". Потребно је уочити високо учешће "централног" система у грејању које јесте стварни квалитет. 2.6 Број соба по стану (укључујући дневни боравак и собе за спавање) Посебне собе 0,5 % Студио и једнособни 23,6 % Двособни 41,1 % Трособни 24,6 % Четворособни 7,2 % Петособни 1,8 % Шест и више соба 1,3 % Друге просторије које се користе 1,3 % Празни и напуштени станови 8,5 % (Попис станова 2002. укупни број станова 480 631) Укупан број малих станова је и даље исувише велики у односу на просечну величину породице, мада то више не представља проблем. 2.7 Време изградње – хронолошки Пре 1918. 2,1 % 1919 – 1961. 20,1 % 1961 – 1981. 46,7 % 1981 – 2001. 29,6 % непознато 1,4 % (Попис станова 2002. укупни број станова 480 631) Производња станова кроз организован грађевински систем је била двоструко већа у декадама шездесетих и седамдесетих него касније. Недовољно евидентирање неформалне изградње је део објашњења, између осталог.

19

3. ПОСТОЈЕЋЕ ЗОНЕ НЕФОРМАЛНЕ ИЗГРАДЊЕ И ЊИХОВА СТРУКТУРА У ГЕНЕРАЛНОМ ПЛАНУ БЕОГРАДА 2021. Земљиште заузето свим типовима становања укључујући неформално ха % Компактни блокови 287,73 2,30 Индивидуално становање 1.449,97 12,34 Приградско становање 3.139,09 25,05 Отворени блокови 1.605,38 12,81 Мешовити блокови 500,27 3,99 Остало 144,43 1,15 Неформално (спонтано) 5.430,21 43,34 УКУПНО: 2.653,03 100,00 Неформално становање заузима преко 43% укупног земљишта које се 2002. године могло приписати стамбеном коришћењу. Овај велики обим нерегулисаног земљишта покривен изградњом врло малих густина, лоциран у близини изграђених градских простора са стандардном градском густином и инфраструктуром (посебно путном мрежом и канализацијом коју неформално изграђене зоне немају), нерегистрован за било какав порез или допринос ка градским фондовима – представља један од великих економских проблема који предстоји Граду. Видети слику 3. Постојеће зоне неформалних насеља у подручју Генералног плана Београда 3.1 Зоне неформалне изградње и неки показатељи Два типа зона са недозвољеном поделом земљишта се могу међусобно издвојити по густини: - компактније зоне неформалног становања; и - зоне неформалног становања најнижих густина. (оцене су засноване на комбиновању података – Пописа из 2002. и аеро-фото снимака из исте године). Компактније и ниске густине – урбани показатељи и величине Густине: Компактне Ниске Број зона 34 18 Број становника 91 850 32 480 Број домаћинстава 29 400 9 550 Индекс изграђености 0,1 – 0,2 0,01 – 0,1 Број зграда 20 150 7 950 Број станова 32 800 9 950 Нето површина (м2) 2 145 600 704 900 Овде дате величине су посебна оцена добијена интерпретацијом података из пописа станова и опажања из аеро фото прегледа. Подаци нису повезани са акцијом "легализације". Оцењени број зграда и станова (укупно 42 750) је 3 пута мањи од броја регистрованих пријава за регулисање статуса за "објекте изграђене без грађевинске дозволе", о чему ће бити помена и касније у тексту.

20

3.2 Актуелни програми и акције у Београду Примена члана 160 актуелног Закона о планирању и изградњи из 2003. је у току. Следећи и посебну Одлуку Скупштине града Београда, око 130.000 пријава за регулисање статуса је регистровано. За рад на овом задатку формирано је 11 општинских и једна градска комисија. У оквиру планираних стамбених зона у Генералном плану Београда 2021. унете су први пут постојеће зоне са неформалном изградњом (дотле су биле званично игнорисане). Највећи број случајева још није решен, због комплексности проблема и неодговарајуће логистике и организације. Економска стимулација за легализацију у Београду јесте значајна. Она се разликује по зонама и, за стамбени простор, надокнада се креће од 20-160 еура по квадратном метру, као допринос фонду за уређење градског грађевинског земљишта у оквиру Дирекције за грађевинско земљиште и изградњу Београда. У нормалном поступку, упоредива накнада би износила 50 – 300 еура. Према подацима из ове Дирекције, коштање ових накнада за једну нелегализовну стамбену зграду у "петој зони" (на спољним позицијама територије Генералног плана, где се већина неформалних насеља и налази) је око 20 еура по м2. Постоје и даљи попусти, (од 25 до 60% пуне надокнаде), у просеку око 30%. 3.3 Препоруке за спровођење програма и акција Неке од тешкоћа које треба имати у виду налазе се у: - Недовољним капацитетима и решености централне и локалне управе да дефинишу и реше

проблем; - Недовољним економским могућностима како локалне самоуправе, тако и самих

домаћинстава да покрију трошкове регулисања и унапређења у зонама са ниским густинама;

- Нереално високо постављеним административним и техничким стандардима за регулацију и унапређење насеља и одсуству прелазних решења;

- Одсуству потпуне примене закона; и - Одсуству обухватних анализа и студија питања неформалне изградње. 4. ДОДАТНА ЛИСТА ЗА ПРОВЕРУ: НЕКА ПИТАЊА КОЈА ТРЕБА РАЗЈАСНИТИ ПРЕ УТВРЂИВАЊА НОВИХ РЕШЕЊА Многи међу професионалцима и грађанима би изабрали опцију рушења и уклањања неформалних насеља чак и данас, без обзира на чињеницу да њихов број и величина не оставља друге алтернативе осим припајања ових зона у редован градски статус.

Само у Београду, и само током 2003. године примљено је преко 150 000 пријава за легализацију објеката без грађевинске дозволе. То би се могло довести у везу са око 200 – 300 хиљада бирача са неким интересом у овим питањима, што може да објасни опрезност политичких кругова у акцијама око ове ствари.

Од маја 2003., изградња без одобрења је законом утврђена као кривично дело. С друге стране, није познат ниједан судски случај који је био покренут, спроведен и окончан у међувремену.

Отуда би требало преиспитати политичку вољу да се приступи даљим и новим облицима решавања питања неформалне изградње.

Постоје ваљани економски разлози да се заустави даље ширење праксе неформалне изградње, и то што пре:

- Већина производних и других активности у вези са неформалним насељима не

доприноси порезима и буџету општине, града и Републике.

21

- "Сива запосленост" у грађевинској индустрији ништа не доприноси нити пензионим, а ни другим социјалним и здравственим фондовима.

- Неформална насеља и њихов велики фонд потенцијалних станова чине озбиљну конкуренцију редовним грађевинским предузетницима на београдском тржишту, пошто се производи само око 1 500 станова годишње. Истовремено, је око 50–60 000 незавршених станова у неформалним насељима спремно да буде завршено и понуђено тржишту после легализације.

- Будући друштвени трошкови регулисања и унапређења постојећих неформалних насеља (функционални, еколошки и естетски) ће бити врло високи.

Истовремено, постоје јаки економски и социјални разлози за толерантност према изградњи неформалних објеката и насеља:

- Производња цемента, опека, црепова и других главних грађевинских материјала је једна

од ретких индустријских грана у земљи са пуном запосленошћу. Више од половине те производње иде ка неформалној изградњи.

- Штедња српских радника који раде у иностранству претвара се највише у грађевински материјал и у изградњу кроз неформалне облике, омогућавајући тако економски значајан прилив девиза у привредни систем.

- Највећи број незапослених, мушких, способних радника су привремено ангажовани у малим грађевинским тимовима који граде у неформалним насељима, одакле потичу њихови главни приходи.

- за многе појединце, домаћинства и друштвене групе; градња сопствене куће у фазама, на доступној парцели, заобилазећи скуп, спор и компликован формални систем тражења и добијања уверења и дозвола – је једино реално решење у београдском подручју. То нарочито важи за угрожене друштвене групе, као што су избеглице, незапослени, етничке мањине, млади парови, итд.

- Не постоји званични систем социјалног становања у београдском подручју (изузев предвиђања неких локација у Генералном плану и неких посебних градских иницијатива за младе државне службенике и ромско становништво).

- Пракса толерисања изградње неформалних насеља се појављује у одсуству других, и као ефикасна, неформална политика социјалног становања.

5. ПРАВНИ И ДРУГИ ПРОБЛЕМИ КОЈИ ТРЕБА ДА БУДУ РАЗМОТРЕНИ Посебан закон из 1997, чији је циљ био легализација неформалних насеља, укинут је и замењен решењима из чланова 160 до 164 у новом Закону о планирању и изградњи из маја 2003. Шестомесечни период је био дат за пријављивање легализације, два месеца је добила администрација да на сваки захтев одговори условима за конкретан случај, а подносилац захтева је имао још два месеца да те услове испуни и да преда сву потребну документацију. Резултат ове акције је била одговарајућа одлука Скупштине града, са допунским подацима планерског карактера и са елементима за формирање 10 општинских и једне градске комисије (за објекте веће од 800 м2), и основним елементима за подршку у раду. Од примљених 130.000 пријава, планерски аспекти решења су током 2003. и 2004. године дефинисани за три четвртине случајева на нивоу градске комисије и за трећину случајева у општинским комисијама. Међутим, почетком 2005., Уставни суд Србије је огласио београдску одлуку о правилима за легализацију неуставном (из формалних разлога), што је угрозило и додатно искомпликовало београдске активности у овом периоду. Почетком 2006., рокови који су за све поступке легализације већ истекли, продужени су изменама у закону о планирању и изградњи, тако да то више није препрека за наставак акције у Србији.

22

Међутим, проблем са другим законима и правилницима који утичу на проблематику неформалних насеља и даље постоји. Акција је знатно отежана због постојања многих узајамно супротстављених норми. Правила везана за власништво и права коришћења су нерешива у већини случајева. Двојни систем власништва постоји у градским насељима (не и у селима која су нека врста „старих неформалних насеља“). Држава Србија је правни власник градског грађевинског земљишта (такође шума, река итд.), али су грађани и предузећа власници објеката на том земљишту, а право коришћења земљишта има власник (и корисник) објекта, а не власник земљишта. 5.1 Проблем са регистром власништва на некретнинама Потребно је много месеци за новог власника куће купљене на некој од парцела да региструје у земљишним књигама то на своје име, пошто се процедура заснива на реконструкцији и свих претходно повезаних власника и уговора, уколико сви нису били беспрекорно уписани у књиге и досије у суду. Сада је потребно још више времена јер је потребна одвојена регистрација у Катастру где разлика између уписаних стања и наслова може бити још много већа. И ту се траже сва оригинална документа за пренос права у читавом низу – независно од земљишних књига. Ако се догоди да је земљиште претходно било пољопривредно, промена у стамбену намену је дозвољена само ако постоји урбанистички план који то предвиђа, уз плаћање доприноса у висини 500 годишњих „катастарских пољопривредних прихода“ те парцеле. 5.2 Питања око урбанистичких планова Важећи Закон о планирању и изградњи је поставио нереалне временске границе у поступку легализације, али је проблем и то што није обезбедио никакву институционалну или логистичку подршку за општине. Такође, није предвиђена никаква флексибилност коју би планерски документи који уређују неформална насеља требало да поседују. 5.3 Недостатак неопходних истраживања Приличан број кратких извештаја, професионалних указивања, примедби, експертских панела, декларација, закона и правилника су се дотицали неформалних насеља – али, о томе још увек не постоји ни једна комплетна и свеобухватна студија. Терминологија је неустаљена, основне категорије и класификације типологије нису још увек разјашњене, количине су непознате (процене варирају од 200 хиљада до милион стамбених јединица у Србији). 6. ПРЕПОРУКЕ ЗА РЕГУЛИСАЊЕ И ДАЉЕ УНАПРЕЂИВАЊЕ НЕФОРМАЛНИХ НАСЕЉА 6.1 Основни циљ Основни циљ будућих активности усмерених да се доведу у законске оквире и унапреде неформална насеља у Србији, је њихово присаједињавање официјелном систему стамбене изградње, као и превенција будуће нелегалне градње и стварања нових неформалних насеља. Најважнији критеријум који би требало примењивати како би се остварио овај циљ је партиципативни и свеобухватан приступ, који би укључивао социјалне, економске, правне, техничке, еколошке и етичке аспекте ове појаве.

23

6.2 Основни принципи Јавни интерес. При датој распрострањености неформалних насеља и уз уважавање последица њихове консолидације и раста, питање довођења у законске оквире ових насеља се мора уважавати као ствар од ширег јавног интереса. Интегрални приступ. Неформална насеља су сложена појава, па бављење њима захтева обједињавање многих аспеката (социјалних, економских, техничких, еколошких и етичких), праћено међусекторском координацијом надлежних институција и органа управе. Партиципативни приступ. Подразумева постизање стабилног договора кључних актера; локалних органа власти, власника и корисника некретнина, јавних комуналних предузећа, потенцијалних приватних инвеститора и грађевинара, грађана о чијем се интересу ради, група за заштиту животне средине, заинтересованих становника, укључујући све оне потенцијално угрожене променама и самим тим мотивисане да узму учешће у овом процесу. Посебни, унапређени и локални стандарди. Било које насеље има своје посебности, које изискују и специфична решења и мере. Најопасније пратеће последице неформалне градње представљају хигијенски ризици (загађење, висок ниво подземних вода и нерешена канализација) и тешкоће приликом обезбеђивања приступа свакој појединачној кући. Како би се осигурале виталне функције ових насеља, неопходно је утврдити посебне и унапређене стандарде урбаног опремања, који би одговарали специфичним локалним околностима на терену. Трошкови. Неопходно је пажљиво утврдити и распоредити на актере друштвене и индивидуалне трошкове регулисања и унапређивања неформалних насеља, што подразумева и кориснике таквог процеса. Ови се трошкови морају уклопити и у дугорочне фискалне оквире. Активности на више нивоа и различити институционални нивои подршке. Преуређивање постојеће ситуације и превенција будућих незаконитих градњи је процес који захтева одговарајуће мере (преуређивање постојеће ситуације, легализацију и превенцију нових облика нелегалне градње) на различитим нивоима интервенције: 1.Националном 2. Локалном 3. Нивоу корисника или грађанина. Ови нивои су детаљније разрађени у наставку. 6.3 Препоруке мера на различитим нивоима интервенције

1) Ниво државе:

a) Учинити процес озакоњавања неформалних насеља делом државне стамбене политике. Ово би морало да се заснива на принципу постепене легализације неформално саграђених кућа, које не представљају сталну опасност по људски живот, здравље, или по животну средину. Легализација би требало да се одвија уз плаћање надокнаде у складу са параметрима утврђеним на националном нивоу, али који би се примењивали на локалном нивоу (на пример, локација, величина објекта, вредност, трошкови обезбеђивања инфраструктуре итд.) То би требало да укључује и обезбеђивање законодавства које се односи на општине.

b) Обезбедити финансирање социјалног становања и отклањања будуће

неодобрене градње. Државно законодавство би требало да укључује обавезу да се део законске процедуре употреби како би се обесхрабрила и спречила нелегална градња са једне стране, а да се исто тако охрабре други облици приступања доступној стамбеној изградњи (куће и станови за издавање, подршка самоорганизовању, кооперативе);

c) Припремити препоруке које се тичу концепта, структуре и процедуре израде и

примене релевантних урбанистичких планова за консолидацију/ преуређивање неформалних насеља;

24

d) Припремити техничке стандарде за различите облике неформалних насеља и за породичну стамбену изградњу , укључујући и инкременталну - фазну градњу, при чему се потоње може прихватити и као одрживо стамбено решење из оквира социјалног становања.

e) Формирати међусекторско координационо тело, које би управљало процесом

припреме законске регулативе и надгледало реализацију стратегије;

f) Уводити програме за јачање капацитета локалних власти и других партнера у процесу;

g) Обезбедити подршку локалним властима приликом припреме пријава за

приступање домаћим и међународним пројектима и фондовима;

h) Обезбедити финансијску подршку кроз буџетска издвајања, или кроз давања гаранција за повољне кредите из специјализованих међународних фондова.

2) Локални ниво:

a) Припремити локалне стратегије и акционе планове за преуређивање и

унапређивање бесправно саграђених објеката и зона/ насеља, са мерама за превенцију даље неформалне градње (посебне стратегије за преуређивање, или стратегије градње, или генерални планови);

b) Припремити оперативне, интегралне пројекте консолидације који се односе на

одвојене зоне неформалних насеља, укључујући и комунално опремање са социјалном инфраструктуром и обезбеђивање одрживог друштвено-економског развоја;

c) Припремити одговарајуће урбанистичке планове за консолидацију/

преуређивање неформалних насеља; d) Успоставити међусекторско тело/ институцију за спровођење интегралних

пројеката унутар постојећих административних органа, или формирати посебну институцију на коју би се пренела релевантна овлашћења општинских власти (администрирање легализације, спровођење процеса урбанизације, прикупљање средстава, односи са јавношћу локалне заједнице, организација израде планова, организација обуке итд.);

e) Уводити облике партиципације локалног становништва, организовати јавне

расправе о овој теми; f) Јачати капацитете на плану бољег управљања земљиштем, припреме и

реализације интегралних пројеката, промоције и подстицања међусекторске координације, да би се осигурала одрживост и ефикасност управљања градским ресурсима;

g) Формирати стручну, саветодавно-консултанску канцеларију, која би пружала

помоћ око решавања проблема неформалне градње.

3) Кориснички ниво:

a) Омогућити самоорганизовање грађана и промовисати иницијативе које одговарају захтевима локалног становништва у вези са вишим стандардом и квалитетом живота и осигурати формални статус стамбених насеља, и у овом циљу, као једног од равноправних партнера укључити локалну заједницу у процес;

b) Организовати програме обуке, охрабрујући локално становништво и омогућујући му

да узме учешће у овим програмима.

25

7. ХИТНИ ПРВИ КОРАЦИ - Организовати конференцију општина, невладиних организација,

професионалних институција, стручних и државних тела на тему регулације и унапређивања неформалних насеља, како би се размениле информације и олакшало постизање јединственог виђења;

- Иницирати израду што свеобухватније студије о неформалним насељима;

Таква би студија створила позитивну синергију са претходном иницијативом и била би иницирана заједно са припремама за поменуту конференцију;

- Припремити акт о националној стратегији, како би се омогућили наредни кораци;

Измене и побољшања Закона о планирању и градњи (као што је учињено 1989, 1995, 1997, 2003 и 2005, на пример) нису довеле до значајног напретка. Разлог за то су величина и вишедимензионални карактер проблема.

- Формирати међусекторска тела и институције на државном нивоу, као и на нивоима

градова и општина, која ће координирати рад различитих ресора, бавећи се неформалним насељима на свеобухватан начин;

- Иницирати израду неколико пилот пројеката на различитим локацијама, пре или

за време припреме основне студије, као и пре формирања тела и институција и припремања нових, посебних закона. Овога пута би практична искуства и мала, успешна решења требало да претходе главним теоретским (студија), системским (тела) и законским (закони и подзаконска документа) корацима;

Како би се успешно применила нова, исплатива и одржива системска решења, неопходно је: - Иницирати припрему специјалног закона о неформалним насељима, који би

могао да превазиђе ограничења и контрадикторности у бројним постојећим законима и подзаконским актима у надлежности разних министарстава (финансија, рударства, геологије, капиталних инвестиција, заштите животне средине, грађевине, планирања, пољопривреде, итд.). Посебни програми и планови рада за исте те нивое и теме су такође неопходни;

- Предвидети нови тип планског документа за довођење у законске оквире и

унапређивање неформалних насеља, зато што постојећи модели не нуде погодна решења.

- Предвидети облик тематског интересног организовања житеља неформалних

насеља (невладина организација, или облици партнерства јавног и приватног сектора, итд.) како би се усклађивали кораци ка прихватљивом решењу.

26

Слика 1. Груписање кућа у неформалном насељу у Батајници

Слика 2. Карактеристичне куће у неформалном насељу „Падина“ у Београду

Слика 3. Постојеће зоне неформалних насеља у подручју Генералног плана Београда

27

ТЕМА 3 ИНКЛУЗИЈА РОМА КРОЗ УНАПРЕЂЕЊЕ НАСЕЉА И УСЛОВА

СТАНОВАЊА

Проф. др. Владимир Мацура, потпредседник Друштва за унапређивање ромских насеља, Београд

САЖЕТАК Овај рад приказује данашњу стамбену и насељску ситуацију Рома у Србији - која је врло јадна - и нуди препоруке за побољшање животних услова. Рад је састављен од четири дела. Први део приказује основне чињенице о Ромима у Србији. Други даје процену стамбене ситуације и насеља Рома. Препоруке су у трећем делу; оне су јасне и досежне, а односе се на стратегије и политике усмерене на проблеме и потребе описане у претходном делу. Четврти део нуди један моделски прорачун цене унапређивања ромских насеља. Проблем ромског становања и насеља је присутан дуги низ година у Србији, али се нико није трудио да нешто учини како би се услови живота тих људи побољшали. Држава је припремила и усвојила 2001. Закон о правима и слободама националних мањина, а у периоду 2002. до 2005. и низ стратегија и акционих планова за опште побољшање ромске ситуације. Међутим, позитивни резултати се још увек не виде на терену. Кључни проблем је превођење онога што је постигнуто на националном нивоу на локални ниво. Главни део овог рада су препоруке за локални ниво - општине и гадове. Препоруке се посебно односе на болне тачке текућег понашања према ромским насељима и становању. Општи циљ везан за ромска насеља је наглашен на самом почетку дела са препорукама. То је унапређивање ромских насеља на такав начин да она постану једнака осталим деловима града. Главна мера је унапређивање ромских насеља. Рушење и пресељење или расељавање насеља треба користити као крајњу меру, када друга решења нису могућа. Примена оваквог приступа треба да се заснива на једном сету принципа који се налазе у многим међународним документима и акционим плановима. Принципи који су овде дати су комбинација општих принципа за унапређивање неформалних насеља као и принципа из једне књиге која се односи на ромско становање и насеља. Одговор на питање колико може да кошта предложена мера дат је у четвртом поглављу овог текста. Моделски прорачун консолидација ромских насеља дат је на основу процене за нехигијенска насеља. На тој основи је грубо обрачуната укупна цена унапређивања неких 250 насеља у Србији. Закључак је да финансирање унапређења треба да се ослони на изворе Републике, општина и самих Рома.

28

УВОД Овај је текст састављен од четири дела. Први део приказује главне чињенице о ромској проблематици у Србији. Други даје процену стамбене и насељске ситуације Рома. Скуп јасних и остварљивих препорука везаних за политику и стратегију решавања проблема и потреба идентификованих у делу о процени стања дат је у трећем делу. Четврти део нуди један моделски прорачун цене унапређивања ромских насеља. Проблеми становања и насеља Рома у многоме су слични проблемима осталих неформалних насеља. Ипак две су основне разлике између њих. Сиромаштво и дискриминација обележавају становање и насеља Рома, као уосталом и друге аспекте ромског живота. Друга разлика произилази из постојања легислативе на националном нивоу - Закон о заштити права и слобода националних мањина - као и једног броја званичних докумената који гарантују позитивне акције друштва према Ромима, укључујући између осталог и унапређење животних услова. 1. ГЛАВНЕ ЧИЊЕНИЦЕ О РОМИМА 1.1. Роми су претежно урбани свет Сиромашна ромска популација је у жижи овог текста11. Од 160 општина у Србији Роми живе у 120. Према резултатима истраживања које је спроведено 200212 приближно 53% Рома живи у градовима. Половина Рома евидентираних у руралним насељима заправо живи у урбано-руралном појасу у близини градова и у урбанизованим коридорима. То значи да приближно 3/4 Рома живи у урбаним центрима или зависи од урбаних система. 1.2. Ромска популација у Србији Број Рома у Србији је данас непознат. Постоје озбиљне разлике између података добијених пописом и међународних процена и процена ромских лидера. Овај проблем је добро познат не само у Србији, већ и у другим земљама у региону, и повезан је са оним што се дефинише као "етничка мимикрија", односно изјашњавање као друга етничка група. У табели 1 у наставку текста приказане су процене броја Рома према различитим изворима. Табела 1.: Број Рома на територији Србије према подацима из пописа и другим изворима

Број Рома Извор 108.193 Попис становништва 2002. 247.591 Истраживање из 2002 (Јакшић и Башић) 400.000 - 450.000 Лежоа и Георги13 500.000 – 800.000 Неки ромски лидери у Србији 1.3. Сиромаштво Рома Сиромаштво је доминантна одлика ромског живота. Оно је вишеструка депривираност у главним животним сферама (исхрана, запослење, образовање, брига о здрављу, становање, социјална промоција, итд.); то је релативна категорија чији се реалан обим може видети кроз компарацију са већинским становништвом у једном друштву. Постоји много извора који бележе сиромашне услове у главним сферама ромског живота. Наредна табела даје компарацију сиромаштва Рома и већинског становништва. Она показује да су у додатку материјалног сиромаштва Роми који живе у насељима Србије суочени и са нематеријалним сиромаштвом. 11 Овај текст се не односи на имућне и интегрисане Роме који мање више деле имају сличне проблеме као и већинско становништво. 12 Јакшић, Б. и Башић, Г., 2005, Уметност преживљавања – Где и како живе Роми у Србији, ДИСПУТ, Београд; надаље: Истраживање 2002. 13 Liegeois, J-P., Gheorghe, N., 1995: Roma/Gypsies: A European Minority, Minority Right Group International, London, http://www.minorityrights.org/admin/Download/Pdf/Romareport.pdf

29

Табела 2: Типови сиромаштва Рома и већинске популације

Типови сиромаштва Роми Већинско становништво

Материјално сиромаштво (потрошња) Врло сиромашни 60.5 6.1 Екстремно сиромашни (бедни) 9.8 0.0

Нематеријално сиромаштво Необразованост 61.3 17.9 Незапосленост 13.6 3.9 Здравствена запуштеност 9.0 4.6 Лоши стамбени услови 64.1 14.7 Ускраћеност стамбених и грађанских права 22.3 5.9 Извор: Светска банка, 2005 (дефиниције су дате у боксу 3 истраживања СБ)14 1.4. Проблем дискриминације Наводи из различитих извора јасно говоре да су Роми дискриминисани у сви главним областима живота. Постоје две форме дискриминације: индивидуална и институционална. Прва је посебно жестока када се манифестује у форми грађанских протеста против званичних програма окренутих ка унапређењу неких аспеката ромског живота. Институционална дискриминација се манифестује пролонгирањем, одлагањем или директним одбијањем неких програма и активности који могу да унапреде живот Рома. Неке форме ове дискриминације су видљиве на националном нивоу, али се много чешће појављују на локалном нивоу, у градовима и општинама. Негативна синергија сиромаштва и дискриминације чини да су Роми специфична етнокласа15. 1.5. Стамбени услови Роми који живе у насељима у Србији суочавају се знатно горим стамбеним условима него већинско становништво. Ова чињеница, која је видљива у највећем делу српских градова као и у другим земљама, приказана је у наредној табели. Мали стамбени простор по особи, лоше конструкције, проблеми са свим врстама изолација и други недостатци су заједнички за становање у многим ромским насељима. Табела 3. Неке карактеристике становања Рома који живе у насељима и становања већинског становништва у Србији

Проценат домаћинстава са... Роми Већинско становништво Нестамбене просторије

Одвојена кухиња 32.9 79.5 Купатило (туш, када) у стану 31.5 87.9

Инсталације у стану Електричне инсталације 88.5 99.9 Водовод 63.2 91.5 Канализација 33.2 63.4 Гасне инсталације 1.0 8.3 Централно грејање 0.3 21.8 Телефон 17.6 78.2 Кабловска и сателитска ТВ 1.9 23.4 (Адаптирано према СБ, 2005)

14 World Bank, 2005: Poverty, Social Exclusion, and Ethnicity in Serbia and Montenegro: The Case of the Roma http://www.worldbank.org/roma 15 Митровић, А., 1990.: На дну - Роми на граници сиромаштва (On the bottom - Roma on the edge of poverty), Научна књига, Београд

30

1.6. Квалитет насеља и степен њихове неформалности Неформални карактер ромских насеља долази како од њиховог порекла, тако и од каснијег развоја. Наредна табела показује бројеве ромских насеља према њиховом настанку. У неким случајевима планирана и спонтано настала насеља су се развијала на неплански начин, што је основни разлог да их локалне управе сматрају нелегалним. Табела 4: Начин настанка ромских насеља према легалном статусу Србија Београд Плански 28% 22% Мешовити/спонтани 35% 63% Нелегални 35% 15% Остало 2% - Укупно 100% 100% Извор: Јакшић и Башић, 2002 Ромска насеља могу да буду класификована на различите начине. Са становишта квалитета животних услова она могу да буду подељена у три следеће категорије: сламови (када је насеље формирано од страћара без икакве инфраструктуре, друштвених услуга, јавних простора и сл.); нехигијенска насеља (када су куће у релативно добром стању, али када је недостатак инфраструктуре и других услуга евидентан); и уређених насеља (када је становање адекватно и када постоји инфраструктура и неке од јавних услуга). Табела 5: Типови ромских насеља у Србији према квалитету животних услова

Тип насеља Број % Сламови 120 20 Нехигијенска насеља 145 24 Мање или више уређена насеља 270 45 Уређена насеља 65 11 Укупно 600 100 Извор: Адаптирано према Јакшић и Башић, 2002 Просечно ромско насеља у Србији има приближно 420 становника или око 75 породица. Постоји свега неколико насеља преко 5.000 становника. У поређењу са неким другим земљама у Југоисточној Европи (на пример са Бугарском или Македонијом), ромска насеља у Србији су релативно мала. 2. ПРОЦЕНА ДАНАШЊЕГ СТАЊА Овај део текста даје процену ромског становања и насеља у данашњој Србији. Најпре ће бити описани напори који се чине на националном нивоу да се ромска ситуација унапреди. Иза тога следе два поддела: а) проблеми који израстају из постојећег легислативног оквира, као и препреке и ограничења, и б) текуће праксе и стратегије различитих актера који су повезани са ромском стамбеном и насељском проблематиком укључујући овде и само ромско становништво. 2.1. Одговор националне политике Сиромаштво Рома, њихова дискриминисаност, лоши стамбени и насељски услови, као и проблеми у другим областима живота Рома, били су главни разлог да се на националном нивоу усвоје документа о политици за унапређивање ромске ситуације.

31

2.1.1. Стратегија за смањење сиромаштва16 На националном нивоу су израђена два стратегијска документа који се, поред осталог, тичу и становања и насеља Рома. Први документ је национална Стратегија за смањење сиромаштва (ССС) усвојена 2003. ССС идентификује Роме као најсиромашнију и најповредивију групу у земљи. У овом документу становање за Роме и њихова насеља су обрађена у контексту социјалног становања. Анекс ССС укључује мере, активности и приоритетне задатке у вези са ромским насељима и становањем. 2.1.2. Нацрт стратегије за интеграцију и давање нових овлашћења Ромима17 Други документ је Нацрт стратегије за интеграцију и давање нових овлашћења Ромима, израђен 2002. у коме су препоручени главни принципи и мере, размотрене улоге власти на различитим нивоима, домаћих и међународних организација и институција, а све у циљу обезбеђења адекватног становања и одговарајућих насељских услова за Роме. Нацрт ове стратегије се углавном односи на сиромашне Роме који живе у урбаним и субурбаним подручјима. 2.1.3. Декада укључивања Рома 2005 - 201518 Декада укључивања Рома 2005 - 2015 је међународни пројекат у коме су се владе девет земаља договориле и обавезале да унапреде статус Рома на отворен, транспарентан и кохерентан начин. Земље које су укључене у овај пројекат су: Бугарска, Хрватска, Чешка, Мађарска, Македонија, Румунија, Србија, Црна Гора и Словачка19. Четири су основне области које ће земље чланице Декаде првенствено обрађивати. То су образовање, запошљавање, здравство и становање. Кроз ове се провлаче три велике теме: смањење сиромаштва, борба против дискриминације и равноправност полова. У циљу унапређивања стања ромских заједница и у циљу доприношења њиховом укључивању у друштво, све потписнице Декаде су формулисале и усвојиле стратегије и акционе планове за четири главне области у овом пројекту. Оно што надаље следи је сажетак плана за нашу земљу. 2.1.4. Јединствени Акциони план за укључивање Рома (ЈАП)20 Јединствени Акциони план за укључивање Рома (ЈАП) је документ који је у јануару 2005. усвојила Влада Републике Србије као српски допринос пројекту Декаде. ЈАП се односи на следеће области: образовање, запошљавање, здравство и становање. У процес стварања ЈАП су били укључени представници Рома, представници релевантних министарстава и стручњаци из релевантних области. ЈАП утврђује циљеве, прописује мере за постизање циљева и дефинише индикаторе и излазне резултате. Такође, ЈАП укључује и међусекторске активности које, кроз интегрисани приступ, треба да допринесу унапређивању животних услова Рома у Србији. 2.1.5. Акциони план за област становања (АПС) Акциони план за област становања (АПС) је део ЈАП-а. Крајњи циљ овог акционог плана је унапређивање лоших стамбених услова и опште ситуације у ромским насељима. Спектар постојећих проблема почиње од нејасног власништва и нерешеног легалног статуса ромских насеља, што води њиховој искључености из градског система и структуре. Неке од последица урбане искључености су недостатак инфраструктуре, нејасна подела приватног и јавног земљишта, лоши стамбени услови, итд. Акциони план за област становања прописује следеће: • Унапређивање законодавног оквира - републичких закона и подзаконских аката;

16 Стратегија за смањење сиромаштва, усвојена 2003 од Владе Републике Србије. 17 Нацрт стратегије за оснаживање и давање нових овлашћења Ромима, израђена 2002, Србија и Црна Гора. 18 Ministry of Youth, Family, Social Affairs and Equal Opportunities, Decade of Roma Inclusion 2005-2015, Budapest 19 Међународна подршка Декади је дошла од стране многих међународних институција као што су Институт за отворено друштво, Светска банка, Европска комисија, Савет Европе, УНДП, Развојна банка Савета Европе и други. 20 Јединствен акциони план за укључивање Рома - образовање, запошљавање, здравље и становање, Република Србија је усвојила овај акциони план у јануару 2005, Министарство за људска и мањинска права, Србија и Црна Гора

32

• Легализацију насеља и кућа; • Унапређивање и/или изградњу инфраструктуре, улица и јавних простора; • Побољшање постојећег стамбеног фонда и изградњу нових стамбених јединица; • Решавање стамбених потреба интерно расељених лица; • Хитне акције за побољшање или пресељење сламова; • Интеграцију и инклузију Рома у њихово непосредно окружје - суседства. 2.2. Кочнице и ограничења 2.2.1. Неусаглашеност различитих закона Једно од главних уских грла у унапређењу ромских насеља и становања је легислативни контекст. Постоји озбиљна неусаглашеност између неких петнаест или двадесет закона из различитих сектора, између осталих и оних који регулишу планирање и изградњу, градско и пољопривредно земљиште, катастар, имовину, становање, железницу, комуналну инфраструктуру, животну средину, проблематику енергије, и тако даље. Ова неусклађеност подједнако утиче и на проблематику других неформалних насеља, једино што има јаче дејство на ромска насеља услед сиромаштва и дискриминације који их прате. 2.2.2. Неуочавање проблема неформалних насеља Други проблем је што Закон о планирању и изградњи не уочава неформална насеља ко специфичну проблематику. Закон о планирању и изградњи је припреман 2002. године и усвојен у републичкој Скупштини маја 2003. Закон је мењан у 2006. Неколико подзаконских аката је било донето на бази овог Закона. Не постоји веза између Закона о планирању и грађењу и неких његових подзаконских аката, са једне стране, и проблематике неформалних насеља и становања Рома и друге сиромашне популације, са друге стране. Само један део подзаконског акта који се односи на израду урбанистичке документације нуди поједностављење планске процедуре. Наиме, за делове заузете нелегалном изградњом, као и за подручја за која не постоје ажуриране подлоге могуће је да се изради План општег уређења21. Ромска насеља улазе у обе ове категорије. Међутим, ово решење није популарно у општинској пракси јер његов легалитет није комплетно јасан обзиром да постоје неке контрадикције између Закона и овог подзаконског акта у погледу дефинисања подлога (катастарских и топографских). 2.2.3. Тешкоће у спровођењу Акционог плана за област становања на локалном нивоу Проблем спровођења АПС на локалном нивоу је један од најзначајнијих проблема данас. Овај процес је повезан и ограничен са три главне препреке: Недостатак националне стамбене стратегије и политике производи недостатак одговарајућег начина за решавање тешке стамбене ситуације Рома, што је прво. Кохерентна и свеобухватна политика за становање Рома на локалном нивоу данас не постоји. У претходном периоду су постојале две политичке оријентације. Прва је да се становање Рома решава као издвојена проблематика од становања већинске популације. Друго је да се становање Рома решава као део политике становања за све. Ова друга орјентација је предвиђена републичком Стратегијом за смањење сиромаштва. Изгледа да су градови и општине такође ближи овом другом решењу. Недостатак практично орјентисаних смерница и других инструмената за спровођење акционог плана за област становања на локалном нивоу је такође евидентан. Општине које су вољне да унапреде становање Рома често не знају како да то учине. Трећа препрека (повезана са две претходне) је комбинација недовољне способности и знања о ромским насељима и становању, што се односи на већину општина. Овај проблем није само

21 Члан 25 Правилника о садржини, начину израде, начину контроле урбанистичких планова, Министарство за капиталне инвестиције, 2005

33

српски, већ он може да се уочи и у већини земаља Декаде и Југоисточне Европе. За разлику од онога што је учињено у другим областима (образовање, запошљавање и здравство), становање никада није било предмет ма ког програма за повећање знања и способности. 2.2.4. Дефицит финансијских средстава Недостатак фонда и финансијских средстава је такође важна препрека. Данас не постоји ниједан фонд за финансирање становања Рома. Три министарства (за образовање, запошљавање, здравље) у координацији са Министарством финансија обезбедили су буџетска средства за 2006. за активности на националном и локалном нивоу. Финансирање становања није било предвиђено. На почетку 2005., општине у Србији су очекивале да би становање за Роме у њиховим срединама могло да буде финансирано из неких централних Владиних фондова. На крају 2005. свега неколико општина је укључило ромску проблематику у буџет за 2006. као једну од својих буџетских обавеза. Без одговарајућих фондова на републичком и локалном нивоу није могуће унапређивати стамбене услове Рома. 2.3. Стратегије и праксе кључних актера Петнаестак актера је у принципу укључено у процесе везане за ромско становање. Они могу да буду груписани у два сета: један је формиран око општине (са њеним секретаријатима, јавним предузећима, службама итд.), а други чине Роми (са различитим групама, као што су урбана популација, новодошли, избеглице, ИРЛ, сезонски радници - односно печалбари - са својим породицама, итд.). Овакву поделу на две групе сам направио обзиром да се оне понашају врло хомогено. У неком демократском друштву текуће стратегије и пракса различитих актера (рецимо грађанства, оних који креирају политику, електронских медија, централних и локалних власти, па све до међународне заједнице, итд) могле би да буду различите. Ово није случај у Србији данас. Понашање највећег броја актера је мање више детерминисано ставовима општинске администрације и њене управе према ромској популацији. Грађанство и делом медији имају нешто независнију позицију и у неким од ситуација могу да имају знатан утицај на општинску управу. Роми (ромска јавност, НВО који из ње израстају, ромски прваци и политичари, Ромски национални савет, итд.) имају такође хомогенизиране ставове, стратегије и акције. То су били разлози за овакву двојну поделу актера. 2.3.1. Општина не реагује на ромске проблеме У вези са ромским насељима, општине су суочене са четири главна проблема: легализацијом, планирањем, унапређивањем и пресељењем. Легализација има два аспекта: легализацију појединачне ромске куће и легализацију целокупног ромског насеља. Прво је повезано са републичким прописима о легализацији. Процедуре легализације појединачне куће су биле дате законима из 1995. и 2003. са захтевима који су били превисоки не само за Роме већ такође и за већинску популацију. Процедуре легализације су биле дуге и компликоване. Таксе за легализацију су биле високе за сиромашан свет. Следећи законе, општинске комисије за легализацију су одбијале велики број пријава обзиром да ове нису могле да испуне све законске услове. Резултат ових двају легализационих кампања је био незадовољавајући: само је врло мали проценат нелегалног стамбеног фонда био легализован. Подаци о броју ромских кућа које су биле легализоване не постоје. Легализација целокупног ромског насеља је друга могућност. Неке од општина су одлучиле да ромска насеља укључе у своје генералне планове. Овакав приступ је одраз политичке воље и једног реалистичног погледа на унапређивање насеља. Када је једном оваква одлука донета могуће је да се за ромска насеља израде детаљни регулациони планови. Они су објективна основа за легализацију кућа, за њихово побољшање, и најзад за њихово укључивање у градски систем. Планови су такође основа за унапређивање инфраструктуре и улица, јавних или заједничких објеката и отвореног простора. Међутим, свега десет општина у Србији (од 120 у којима Роми живе) је усвојило овакав приступ. Планирање ромских насеља (на ГП и ДРП нивоу) је стварни проблем за многа ромска суседства. Многе општине у Србији радије препуштају ромска насеља нерегуларном развоју него да их регулишу на бази планова. У социјалистичком периоду општине су веровале да се проблем може решити уз помоћ релокације ромских

34

заједница на удаљене убране периферије. У међувремену, насеља су остајала на свом месту живећи и дуже од пола века у неприхватљивим условима. Унапређење ромских насеља је други задатак са којим се суочавају општине. Поправка или изградња нове инфраструктуре, застирање улица или санирање хитних случајева и сл. су најчешће биле популарне мере у протеклој деценији. Ова пракса може да буде посматрана из два угла. На једној страни и за општину и за Роме је добро да имају боља насеља. Са друге стране, инвестиције у улице, инфраструктуру, јавне сервисе и сл. су најчешће недовољне. Са једном кохерентном визијом и континуитетом оваквих акција, ове мале мере би могле да прерасту у стварну стратегију "корак по корак" унапређивања. Пресељење ромских заједница је најтежи задатак не само за општине у Србији, већи и за земље Југоисточне Европе и Декаде. Сламови у централним градским зонама или на правцима градског развоја се налазе у најнесигурнијем положају. Њихов положај је такође и најлошији јер не могу да очекују никакве иницијативе за побољшање животних услова. Правило је да их општине остављају да преживљавају из једне у другу годину без икакве прихватљиве солуције. Текућа општинска администрација верује да ће овај осетљив задатак бити решен од оних који их наследе. Данас општине не поседују било каква прихватљива решења за житеље сламова. Опште говорећи, општине до данас нису показале много бриге о условима који владају у ромским насељима. Мере за побољшање њиховог становања и насељске средине биле су спорадичне, несистематичне и недовољне. Роми су препуштени да сами подижу своје куће на један незналачки начин. Само је мали број општина имао одговарајући и позитиван одговор на ромске стамбене проблеме који би могао да се означи као сталан и кохерентан. 2.3.2. Роми се сами сналазе Постоје два питања у вези ромског понашања и стратегија за становање. Једно је питање практичног понашања ромске сиротиње у свакодневном решавању стамбеног проблема. Друго је питање шта би Роми желели да виде као решење за своје стамбене проблеме. Одговор Рома на општи недостатак бриге власти и игнорисање од стране већине има сложену форму. Они покушавају да уравнотеже своје потребе и могућности у обезбеђењу становања. Резултат њихове самоградње варира од очајних страћара до простих и једноставних кућа. Изградња на земљишту других је најпримитивнији облик обезбеђења крова над главом. Породица гради стан на нечијем земљишту без грађевинске дозволе. Место градње је по правилу скровито. Власник по правилу нема тренутни интерес да то земљиште користи. Место је у близини неке од економских активности града што може да омогући елементарни приход. Породица је свесна да гради на туђем земљишту и да може лако да буде избачена са њега. Они који се одлучују на овакву градњу су обично избеглице, ИРЛ, печалбари и дошљаци. Резултат оваквог зидања је страћара као привремено склониште и слам као најгори тип насеља. Породице покушавају да подигну стабилну и трајну кућу на неком другом месту и да се одселе из слама. Градња без дозволе на сопственом земљишту је сасвим нешто друго. Изградња на својој парцели даје сигурност породици. Породица је сигурна да је нико неће присилно избацити и срушити њену кућу без неког великог разлога, поготово у данашњој ситуацији у Србији. Ово уверење је утолико јаче уколико је кућа подигнута у ромском насељу. Кућа се обично зида мобом и уз помоћ неког мајстора. Величина и опрема куће зависе од економског статуса породице. Недостатак инфраструктуре је честа појава. Резултат овакве изградње може да буде од врло сиромашне па до комплетно прихватљиве куће. Легална самоградња је она када породица подиже кућу уз грађевинску дозволу на сопственом имању. Моба се често користи као форма рада, а значајно је и учешће плаћених мајстора. Овај начин изградње је врло добро познат у читавом друштву. Да би се упустила у овакав пројекат, породица мора да има виши економски статус и неопходно знање да би прошла кроз компликовану процедуру вађења грађевинске дозволе. Број ромских породица које подижу свој дом на овакав начин је релативно мали. Резултат је најчешће велика комфорна кућа.

35

Рентирање стана или куће под неповољним условима на неорганизованом тржишту изнајмљивања је једна од најгорих солуција за решавање стамбеног питања сиротиње. Станодавци су такође често сиромашни, али не онолико колико и закупци. Они често издају помоћне зграде, шупе, штале, свињце итд., који су најчешће у очајним условима. Овакви "станови", које ромска сиротиња издаје другој ромској сиротињи не задовољавају ни најелементарније стамбене захтеве и једнаки су "крову над главом" у сламовима. Упропашћени стамбени фонд у густом урбаном ткиву укључује собе у подрумима, на таванима, вешерницама, помоћним зградама итд., који се налазе у стамбеним блоковима или двориштима. Станари оваквих станова често припадају старим градским породицама које су ту настањене још из прошлог века. Ове породице су често власници ових просторија, а понекад их и издају. Типичне одлике ових назови станова су влага, недостатак светла, прокишњавање, лоша изолација, итд. Један заједнички термин за овакво становање могао би да буде неадекватан стан. 2.3.3. Аспирације Рома Већина претходних практичних решења је у многоме обојена сиромаштвом и дискриминацијом. Роми ће често одговорити да је њихово текуће стамбено решење незадовољавајуће. Оно што би они желели да виде јесте пре свега пристојан стан у појединачној индивидуалној кући. То је кућа се неколико просторија, купатилом и другим нус просторијама, али са двориштем и помоћном зградом у њему. Моја је процена, на основу већег броја истраживања, да око 75% Рома преферира ову солуцију. Око 30% је спремно на самоградњу под условом да добију плац и дозволу. Та кућа би требало да буде у насељу у коме живе и Роми и не-Роми, што преферира најмање 80% житеља садашњих насеља. Млађи Роми сматрају да је живот у циган-мали један од узрока њиховог назадовања. Такође сматрају да би их потпуна измешаност са већинским становништвом учинила невидљивим, да би се њихове породице претвориле у "мини гета". Они сматрају да је за очување њиховог идентитета нека врста етнички мешаног насеља најбоља. Најзад, када је реч о Београду а и неким другим местима, око 25 - 30% житеља би волело да се пресели на неку другу локацију, да њихово насеље буде на неком другом месту. Ово се објашњава тиме што су многе од данашњих локација одабране под неповољним условима дискриминације, само-сналажења и нелегалне градње. Већина Рома староседелаца има сличан поглед на досељавање избеглица и ИРЛ као и већинско становништво - они их не желе у свом суседству.

3. ПРЕПОРУКЕ Завршни део овог текста нуди један крајњи циљ који треба да буде постигнут, али и препоруке састављене од принципа, расподеле одговорности у односу на најважније актере, као и потребне техничке, институционалне и финaнсијске ресурсе разврстане према изворима. Препоруке су посебно усмерене на нека болна питања данашњег односа према ромским насељима и становању (на пример: укључивање Рома у развојне процесе, обезбеђење грађевинског земљишта, израда урбанистичких планова, потреба за једним свеобухватним приступом, итд.). 3.1. Крајњи циљ и општи приступ 3.1.1. Ромско насеље треба да буде једнако са осталима Крајњи циљ свих активности на унапређивању ромских насеља и становања може да се искаже на једноставан начин: створити таква ромска суседства која су у свему једнака осталим деловима града22 (ни мање, ни више) - суседства са адекватним становањем23 која су одржива 22 Декада има три главне интенције које се провлаче кроз све четири области. То су: без сиромаштва, без дискриминације, уз једнакост полова. 23 Параграф 60 УН-ХАБИТАТ Агенде

36

са економског, енвајерменталног и културног становишта24; која ће бити интегрисана и инклудирана у градски систем, структуру, функцију и форму25; која ће бити финансијски доступна за своје становнике као и за град у целини; која неће бити сиротињска26. Овај циљ се може постићи у сваком друштву. То је питање расподеле средстава а не питање њиховог постојања. 3.1.2. Интеграција и инклузија треба да се допуњују Општи приступ за постизање претходно реченог циља је међусобно допуњавање интеграције и инклузије. Интеграција означава укључивање ромског насеља у градски социјални и просторни систем уз поштовање његових правила, правила већине. Инклузија ромског насеља у градски систем значи прилагођавање правила већине потребама и могућностима мањине - Ромима. Примена овог приступа треба да се заснива на скупу принципа27 који могу да буду пронађени у многим међународним документима и акционим плановима28 за инклузију Рома29. Принципи који овде следе су комбинација оних који су израђени за неформална насеља30 и једне књиге о ромском становању и насељима која је у припреми31. 3.2. Главни принципи 3.2.1. "Ромско становање" је саставни део националне политике Циљ адекватног становања за све, прихваћен од свих земаља чланица Уједињених нација на Другој Хабитат конференцији, не види посебне стамбене програме за посебне групе људи. У основи овога је врло јасна премиса да сви они који не могу да себи приуште адекватан стан и који су принуђени на склониште у нелегалним и несигурним условима, имају право на помоћ којом се постиже сигурност онога што поседују и на унапређење животне ситуације. Роми на ово имају исто право као и сви други грађани који су у сличној позицији. Ово укључује и тражења решења, али и националне и интернационлне мере потпоре које би биле скројене према потребама, околностима и култури ромског народа. 3.2.2. Превођење утврђене политике са националног на локални ниво Између 2002. и 2005. Србија је утврдила ромску проблематику као свој јавни интерес. Ово је показала доношењем Закона о заштити права и слобода националних мањина, учешћем у Декади укључивања Рома, усвајањем стратегија и акционих планова за четири кључне области (укључујући и становање), постављањем низа институција за примену ових планова на националном и локалном нивоу, итд. Јавни интерес могао би данас да се изрази као трансфер проблематике унапређивања ромског становања и насеља са националног на локални ново. 3.2.3. Ромска насеља треба укључити у формални плански процес Сва неформална насеља треба да буду укључена у формални процес планирања са циљем одређивања њихових потенцијала да се прикључе формалном животу и функционисању града. 24 IUCN/ UNEP/ WWF, 1991: Caring for the Earth. A Strategy for Sustainable Living, Gland, Switzerland 25 UN-HABITAT, 2003: Inclusive Cities – Towards Cities for All, Nairobi 26 UN Millennium Project, 2005: A Home in the City. Task Force on Improving the Lives of Slum Dwellers. 27 Macura, V. and Petrovic, M., 1999: Housing, urban planning and poverty: Problems faced by Roma/Gypsy communities with particular reference to Central and Eastern Europe, roma\mgsrom\doc99\MG-S-ROM (99) 1e, Council of Europe, Strasbourg 28 OSCE/ODIHR, 2005: OSCE Action plan in OSCE Human dimension commitments, Volume 1 and 2, Warsaw 29 Различите међународне организације имају своје специфичне циљеве који могу да се разликују од једне до друге. Те разлике долазе од различитих мисија које организације имају. Заједнички основ свих ових скупова принципа су међународно прихваћена документа о људским правима. 30 Листа принципа припремљена за неформална насеља од стране М. Ференчака, Ђ. Мојовића и Р. Чолић, 2. јуна 2006., УН-ХАБИТАТ - СИРП, Београд 31 V. Macura and Z. Vuksanovic, 2005: Roma Housing and Settlements in South East Europe: Profile and Achievements in Serbia in a Comparative Framework, OSCE/ODIHR, Warsaw (in preparation)

37

Ово је посебно важно и ургентно за ромска насеља, јер су она најповредивија и подстандардно опремљена од свих неформалних насеља. Као резултат, општине ће имати могућност да издвоје потребна буџетска средства за унапређење ромских насеља. 3.2.4. Плански процес треба да буде партиципативан Одлуке о свим сиромашнима и ромским насељима која ће у будућности бити укључена у процес планирања треба да се доносе кроз широки партиципативни планерски поступак. Овај поступак треба да буде подржан одговарајућим програмима за повећање способности који ће обухватити како житеље неког подручја тако и општинске службенике. У складу са мотом "за Роме са Ромима", Роми треба да буду схваћени не само као корисници, већ и као креатори решења и то од самог почетка. 3.2.5. потребан је свеобухватни приступ у спровођењу пројеката Сви конкретни пројекти унапређења треба упоредо да решавају проблеме у четири кључне области: у становању, образовању, запошљавању и здравству. Овај принцип иде на руку и борби против дискриминације и борби против сиромаштва. Укидање зачараног круга сиромаштва је могуће само на основу позитивних акција које су усмерене ка свакој од форми депривираности. 3.2.6. Превенција је боља од лечења У складу са налазима извештаја за спровођење Миленијумских циљева развоја Уједињених нација, сиромашна неформална насеља ће наставити да расту и да се умножавају уколико се не предузму проактивне и позитивне превентивне мере. Српско искуство потврђује дугу, богату и успешну традицију у стамбеној самоградњи. Државно власништво над земљиштем комбиновано са правом коришћења земљишта је додатни предуслов који може да омогући такве урбане политике и планове који ће обезбедити опремљено земљиште на прихватљивим локацијама за потпомогнуту самоградњу. Оваква политика ће означити крај ере недозвољеног развоја насеља, комбинацију јавног, приватног и општинског сектора и помоћи ће остваривању фундамнеталног циља социјалног становања - адекватног становања које је доступно најслабијим групама у друштву. 3.2.7. Рушење и пресељење су тек крајња алтернатива Рушење, чак и када је праћено са преговарањем о пресељењу, је скупо и деструктивно због тога што тера урбану сиротињу да поново креира индивидуалне, заједничке и социјалне везе, као и да успоставља стратегију преживљавања на неком другом месту, често у суровијим условима и на много тежој локацији. Стога, релокација чак и у случају несигурног насеља кога знамо као слам, треба да буде задњи одговор на који ће се одлучити само у ситуацији перманентног и великог ризика за становнике или за животну средину. 3.2.8. Расподела ресурса је кључ успеха Расподела ресурса која је подвучена на почетку ових препорука у приказу главног циља унапређења ромских насеља и становања, је финансијски остварљива. Водећи принцип треба да буде повезивање извора из националног, општинског и ромског извора. Тема је расподела средстава а не њихов обим. Чак и у случају најмањих локалних буџета, у њих треба да буду укључење буџетске линије за регулисање и унапређење ромских насеља. 3.3. Смернице за унапређење насеља Локални ромски координациони центри, који су у процесу оснивања у оквиру локалних самоуправа у Србији, треба да имају водећу улогу у припреми интегралних пројеката намењених унапређењу ромских насеља.

38

Предуслов за примену неког пројекта треба да буде формирање специјализоване јединице за управљање пројектом у оквиру постојећих локалних јавних предузећа (на пример, стамбене агенције, јавних радова и сл.). Ова јединица треба да поседује капацитете да управља спровођење четири различите врсте програма (становање, образовање, запошљавање и здравствена заштита), од којих је програм становања и насеља најкомплекснији и најскупљи. Два типа свеобухватних пројеката су данас могућа у општинама и градовима Србије. Први је консолидација ромских насеља, а други је релокација неких заједница. 3.3.1. Консолидација ромских насеља Консолидација ромских насеља може да буде најадекватнија мера за решавање укупне скале проблема. Консолидација означава регулисање власништва, легалан статус, израду и усвајање планске документације, легализацију кућа, итд. Типичан пројекат за укључивање ромског насеља кроз консолидацију може да буде, грубо говорећи, као што је описан у табели 6. Табела 6: Радни кораци за инклузију ромског насеља кроз консолидацију

Акција Индикатори/ Актери/ Документа Доношење политичке одлуке о консолидацији/ инклузији целокупног насеља као социјалне и просторне јединице

Одлука Скупштине општине и/или усвајање Генералног плана. Потписивање Меморандума о разумевању (Општина, Роми, други актери).

Решавање и рашчишћавање проблема власништва над земљиштем (јавно власништво - претходно друштвено земљиште, земљиште јавних предузећа, приватни поседи, поседи Рома итд)

Тројни уговор (Општина, претходни власници и Ромска заједница) о уступању/ надокнади за земљу која ће припасти Ромској заједници. Уговор треба да буде поштен за све стране

Израда и усвајање свеобухватног Акционог плана, укључујући и урбанистички план

Роми и стручњаци треба да ураде овај документ (стручњаци су стручни сервис). Скупштина општине усваја Акциони план и урбанистички план

Теренски рад на раздвајању јавног земљишта (улице, инфраструктурни коридори, земљиште за јавне објекте) од осталог земљишта (за парцеле куће итд.) у Ромском насељу

Извештај трипартитне комисије која је раздвајала земљиште (Општина, Роми, геометри). Успостављање нове парцелације

Процес издавања Одлука о легалности кућа и других објеката

Употребна дозвола за куће и друге објекте издата од стране општине. Издавање Власничког листа за парцелу и кућу од стране надлежног Суда. Овај процес морају сами Роми да покрену.

Реновирање и развијање ромског насеља као интегралног дела града. Становање, образовање, запошљавање и брига о здрављу као и друге компоненте морају да буду у ово интегрисане.

Стандардни процес изградње и развоја: инфраструктура, улице, социјални сервиси, озелењавање итд. Започињање посебних инклузивних програма

3.3.2. Решавање проблема сламова Ромски сламови су у Србији релативно мале насеобине од неколико стотина до хиљаду становника. Нека од ових насеља неће бити погодна за унапређивање. Разлог може да буде њихова локација на хазардном месту, или енвајерментално осетљиво подручје. Могуће решење је релокација слама на бази договора са житељима на неку повољнију локацију, а на основу плана који треба да буде урађен и усвојен кроз сарадњу са житељима слама. Општина заједно са Ромима и другим актерима, треба најпре да размотри све друге могућности, јер су пројекти пресељавања сламова тешки и скупи за све актере. Једна од опција може да буде пренамена простора, посебно у случају када је реч о стабилним Ромским насељима. Уколико не постоји другачија солуција, пројекат релокације слама може да се изведе на основу корака који су описани у Табели 7. Крајњи циљ треба да буде инклузија становништва које је пресељено уз поспешивање интеграције са другим етничким и социјалним групама.

39

Табела 7: Радни кораци за инклузију пресељеног ромског слама

Акција Индикатори/ Актери/ Документа Испитивање могућности да се слам унапреди на постојећем месту. Уколико је резултат негативан, израда свеобухватног предлога за релокацију слама укључујући сва четири главна програма.

Консултације са становницима слама. Израда једне независне студије. Одлука Скупштине општине о пресељењу слама. Потписивање тројног меморандума (Општина, Роми, други актери) Роми али и припадници других група би требало да буду корисници пројекта пресељења.

Покретање програма толеранције и изградње поверења у зони која је предвиђена за пресељење. Програми су оријентисани ка већинској популацији и организацијама које на новој локацији постоје

Општина, њене институције Роми и посебне НВО које се баве подизањем поверења и толеранције. Извештај о ставовима већинске популације и постигнутим резултатима у сфери повећања толеранције и поверења.

Обезбеђење земљишта за ново насеље

Општинска организација која се бави трансакцијама земљиштем. Резултат: општина је власник земљишта за ново насеље

Израда и усвајање Акционог плана који треба да се односи на будућу ситуацију насеља. План треба да укључи физички развој насеља у будућности

План треба да израде Роми и професионалци који треба да имају сервисну улогу. Акциони план и урбанистички план треба да се усвоје на Скупштини општине.

Отпочињање инклузивних програма за Ромима из Слама на старој локацији у циљу њихове припреме за нове услове. Избор корисника. Изградња новог насеља на новој локацији: инфаструктура, јавни сервиси, становање. Приоритет треба да буде укључивање будућих корисника у процес изградње и у процес потпомогнуте самоградње

Општине, њене интитуције, и друге организације, фирме и НВО, као и будући становници новог насеља.

Пресељење породица из слама на нову локацију. наставак инклузивних програма за образовање, запошљавање и здравство на новој локацији.

Општине, њене интитуције, и друге организације, фирме и НВО, као и будући становници новог насеља.

Развој новог насеља као равноправног дела града. Инклузивни програми треба и даље да теку.

Стандардни процес изградње и развоја насеља укључујући инклузивне програме што све спроводе одговарајућа предузећа, општинске службе, НВО и становници.

4. КОЛИКО КОШТА ПРЕДЛОЖЕНА ПОЛИТИКА 4.1. Моделски прорачун цене консолидације једног ромског насеља У оквиру ССС и АПС рађени су прорачуни побољшања Ромских насеља. Овде смо се делом послужили тим прорачунима, а делом и елементима за прорачуне из Урбанистичког завода Београда. Основ за добијање одговора јесте прорачун на нивоу модела за побољшање једног просечног нехигијенског насеља каквих је у Србији око 145, односно 24% од укупног броја. Основне одлике тог насеља су следеће:

• Насеље је развијано стихијно, урбанистички план не постоји; • 450 становника, око 80 породица са просечно 5,5 чланова; • 80 породичних кућа, 60 кућа је подигнуто на сопственом земљишту, а 20 на земљишту

других власника; од 60 кућа подигнутих на сопственом земљишту 30 је без грађевинске дозволе;

• Куће су просечне величине око 70 м2 нето, око 12 м2 по члану, на парцелама величине око 200 м2;

• Насеље заузима око 2,0 ха, просечна густина је око 225 ст/ха; • Инфраструктура је слаба а у деловима насеља потпуно недостаје; • Социјални сервиси не постоје.

Основни елементи за консолидацију насеља су следећи:

40

• За насеље треба да се изради свеобухватни Акциони план како би се оно надаље плански развијало;

• Потребна је комплетна инфраструктура и уређивање улица; • Од укупно 80 кућа, њих 60 захтева оправке, а 20 комплетну замену новом кућом.

Помоћне зграде су дотрајале и треба их заменити; • 30 кућа, које су квалитетне и подигнуте на сопственом земљишту треба да се

легализују; • За 20 кућа треба да се реше имовински проблеми са претходним власницима земљишта,

а потом да се легализују; • За изградњу социјалних сервиса, јавних површина и сл потребно је ново земљиште

величине око 1 ха. Укупна цена свих радова које треба извести износи око 1.513.000 еура, или око 3.360 еура per capita. Ова цена је срачуната на основу београдских јединичних цена за поједине радове. Најскупљи су радови на увођењу инфраструктуре (око 53%). Следи замена 20 старих кућа новим (око 14%), набавка земљишта за јавне потребе (око 10%), легализација укупно 50 кућа (око 7%), уређење дворишта (око 5%), поправке на 60 постојећих кућа (око 3%), накнада власницима за земљиште на коме је подигнуто 20 ромских кућа (око 3%). Остале цене су ниже и крећу се око 1% или испод 1%. Уколико би се претпоставило да локална ромска заједница сама сноси све трошкове тада би једна породица требало да исплати око 18.900 еура. Уколико би узела кредит на 25 година са каматом од око 4,5%, тада би њена месечна рата износила око 125 еура. Да би се то поднело потребно је да месечни приход породице буде 375 еура. Међутим приходи просечне београдске ромске породице данас износе око 120 еура. Очито је да Роми сами не могу да изведу унапређења својих насеља и становања, да им је потребна помоћ са стране. Стање није много боље ни у другим деловима Србије. Јединичне цене се разликују и за неке радове су ниже, али су зато и приходи породица нижи. Укупна консолидација неког нехигијенског насеља у Србији би могла да износи око 1.000.000 - 1.100.000 еура. 4.2. Укупна моделска цена унапређења ромских насеља Консолидација мање-више уређених насеља (270 њих, или 45%), као и оних која су у добром стању (65 насеља, или 11% од укупног броја) може да износи око 1/3 претходно обрачунате цене, односно у Београду око 500.000 еура, а у унутрашњости око 350.000 еура. Проблем је, међутим, релокација сламова (120 насеља, односно око 20%) чија цена може да буде већа неколико пута, односно око 3 - 4.500.000 еура. Табле 8: Преглед цене консолидације/ релокације Ромских насеља за Србију

Врста насеља Цена консолидације/ релокације

једног насеља

Број насеља

Укупна цена % учешће

Слам 3.000.000 120 360.000.000 54 Нехигијенско насеље 1.250.000 145 181.250.000 27 Мање више уређено нас. 400.000 270 108.000.000 17 Уређено насеље 200.000 65 13.000.000 2 Укупно - 600 662.250.000 100 Просечни трошкови консолидације ромских насеља per capiata су око 2.650 еура, рачунато на основу тотала из претходне табеле и броја од 250.000 житеља ромских насеља колико их је евидентирано у поменутом истраживању из 2002. Када се има у виду да је светска просечна цена за изградњу нових насеља за сиромашне породице око $600 (450 еура) per capita, онда се може закључити да су наше јединичне цене више него превисоке. Интервенције у овој области су први задатак, задатак који стоји испред задатка расподеле трошка на државу, локални ниво и Роме. Врло је тешко предвидети какав ће исход на националном нивоу имати договор свих заинтересованих актера о тој расподели. А још је теже предвидети понашање донатора у

41

условима високих трошкова који се не могу јасно оправдати. Но, упркос свим тим ограничењима, усуђујемо се да изложимо једну скицу могућих финансијских извора. 4.3. Финансијски извори за унапређење ромских насеља Процес консолидације Ромских насеља и релокације сламова кошта. Главни принцип треба да буде подела трошкова између различитих актера који су укључени у једно или друго. Претходни пројекти које су неке општине спроводиле у вези Рома показали су да су различити извори средстава били коришћени. Табела 9 приказује један модел поделе трошкова. Табле 9: Модел поделе укупних трошкова за унапређивање ромских насеља

Финансијски извори Трошкови (новац или/и радно ангажовање) који треба да буду покривени од стране извора

Република и њена министарства, секретаријати, заводи, институције, и друга тела са својим буџетима и другим средствима

Трошкови за обезбеђивање свих "меких“ ресурса: • Развијање и оспособљавање легислативног амбијента за

консолидацију • Подршка локалним буџетима за спровођење националног

Акционог плана за укључивање Рома а посебно за становање; • Развијање и усмеравање подизања способности на локалном

нивоу; • Ад хок финансијске интервенције у изузетним ситуацијама

(несреће и сл.); • Финансијски подржавање система социјалног становања; • Подржавање иновативних програма везаних за Ромска насеља

и становање; Општина и њени секретаријати, одељења, установе, јавна предузећа и друга тела са својим буџетима и другим изворима средстава.

Трошкови за обезбеђивање "тешких" ресурса: • Документација за преговоре; • Планска документација; • Процес легализације; • Организовање групе/јединице за спровођење пројекта; • Земљиште за јавну употребу; • У неким ситуацијама парцеле за куће; • У неким ситуацијама куће; • Улице и инфраструктура; • Цена изградње социјалних сервиса; • Део трошкова за рад инклузивних програма • Остало.

Роми појединци, породице, родбина, "моба", и други са својим финансијским и радним потенцијалом.

Трошкови за обезбеђење "лаких" ресурса: • Куће; • Дворишта и помоћне згаде; • У неким ситуацијама парцеле за куће; • Део процеса легализације; • Део цене изградње инфрастуктура и лица; • Део цене изградње социјалних сервиса; • Озелењавање; • Део трошкова за рад инклузивних програма;

5. ЧЕТИРИ ЗАВРШНЕ СУГЕСТИЈЕ Унапређивање ромских насеља или њихова релокација неће моћи да се изведу уколико се најмање четири услова не испуне. Они су следећи:

• Општина мора да има политичку вољу да унапреди животне услове у ромском насељу; • Роми морају да партиципирају од самог почетка у ма којој одлуци која се тиче њихове

будућности или будућности њиховог насеља; • Земљишно питање и сигурност поседа за све заинтересоване стране морају да буду

решени на поштен начин • Укупан процес мора да буде управљан од самог почетка (консолидација, планирање,

пројектовање, изградња, праћење, процена урађеног и сл.)

42

ЛИТЕРАТУРА Decade of Roma Inclusion 2005-2015,2005, Ministry of Youth, Family, Social Affairs and Equal Opportunities, Budapest Друштво за унапређивање ромских насеља (ДУРН), 2002: Преглед ромских насеља Београда, Београд Закон о планирању и изградњи, Службени лист Србије 47/2003 Закон о заштити права и слобода националних мањина, 2001, Министарство за људска и мањинска права, Србија и Црна Гора IUCN/ UNEP/ WWF, 1991: Caring for the Earth- A Strategy for Sustainable Living, Gland, Switzerland Јакшић, Б. и Башић, Г., 2005, Уметност преживљавања – Где и како живе Роми у Србији, ДИСПУТ, Београд Јединствени Акциони план за укључивање Рома - образовање, запошљавање, здравство и становање, усвојено од стране Републике Србије јануара 2005, Министарство за људска и мањинска права Liegeois, J-P., Gheorghe, N., 1995: Roma/Gypsies: A European Minority, Minority Right Group International, London, http://www.minorityrights.org/admin/Download/Pdf/Romareport.pdf Macura, V. and Petrovic, M., 1999: (Housing, urban planning and poverty: Problems faced by Roma/Gypsy communities with particular reference to Central and Eastern Europe, roma\mgsrom\doc99\MG-S-ROM (99) 1e, Savet Evrope, Strasburg Macura, V. i Vuksanovic, Z., 2005: Roma Housing and Settlements in South East Europe: Profile and Achievements in Serbia in a Comparative Framework, OSCE/ODIHR, Varšava (u pripremi) Министарство за капиталне инвестиције, 2005: Правилник о садржини, начину израде, начину контроле урбанистичких планова Митровић, А., 1990: На дну - Роми на граници сиромаштва, Научна књига, Београд Нацрт стратегије за интеграцију и давање нових овлашћења Ромима, припремљено 2002, Србија и Црна Гора. OSCE/ODIHR, 2005: OSCE Action plan in OSCE Human dimension commitments, Volume 1 and 2, Warsaw Попис ромских насеља на територији општине Нови Београд, Општина Нови Београд и Друштво за унапређивање ромских насеља (ДУРН), 2005 Стратегија за смањење сиромаштва, Република Србија, усвојено 2003 UN Millennium Project, 2005: A Home in the City, Task Force on Improving the Lives of Slum Dwellers UN-HABITAT, 2003: Inclusive Cities – Towards Cities for All, Nairobi UNCHS, 1997: The Habitat Agenda, Nairobi, UNCHS World Bank, 2005: Poverty, Social Exclusion, and Ethnicity in Serbia and Montenegro: The Case of the Roma http://www.worldbank.org/roma

43

Изглед ромског слама „Газела“ у Београду и ромске куће у једном од сламова Београда (извор ДУРН 2005.) Изглед типичног нехигијенског насеља (извор Преглед ромских насеља Београда, ДУРН 2002.) Карта распореда ромских насеља у Србији (извор Јакшић и Башић 2002.)

Изглед једне квалитетне ромске куће у стандардно опремљеном насељу (ДУРН 2005.)

44

45

TEMA 4

УПРАВЉАЊЕ И ОДРЖАВАЊЕ СТАМБЕНИХ ЗГРАДА СА ВИШЕ СТАНОВА - КОНДОМИНИЈУМА

Проф. др. Ксенија Петовар, ванредни професор Архитектонског и Географског

факултета Универзитета у Београд Ђорђе Мојовић, УН ХАБИТАТ, Национални директор СИРП програма,

Канцеларија у Београду САЖЕТАК Кондоминијум је нова форма стамбене структуре у Србији. Према конструктивним карактеристикама, одговара вишепородичним стамбеним објектима, односно колективним стамбеним објектима који су раније били у државном/друштвеном власништву. Процењује се да се око 30% стамбеног фонда у Србији састоји од станова у кондоминијумима. Управљање и одржавање кондоминијума имају две основне слабости. Прва слабост је неадекватно законодавство, а друга, озбиљнија, је слабо и неефикасно спровођење законских прописа. Санкције за непоштовање прописа или нарушавање кућног реда су незнатне и неефикасне. Са друге стране, постојећа регулатива не предвиђа подстицаје нити олакшице за добро одржаване зграде. Добро одржавање се не сматра активношћу од јавног интереса и не добија никакве подстицаје од државе. Резултат тога је константно пропадање и опадање вредности велике већине стамбеног фонда. Последње поглавље рада садржи посебне препоруке засноване на претходним анализама, процену ситуације и понашање актера (стејкхолдера), као и искуство и примере добре праксе наших градова. Ове препоруке имају за циљ општу реформу постојећег законског оквира за управљање и одржавање вишепородичних зграда у Србији. Основу за разраду представљао је документ „Смернице за кондоминијумско власништво у земљама у транзицији“ који је припремила Економска комисија Уједињених нација за Европу (ECE/ХБП/123). Препоруке се односе на захтеве на државном/националном и општинском/локалном нивоу, као и на основне принципе којих треба да се придржавају организације власника кондоминијума, детаљно наводећи активности које су неопходне да би се добио свеобухватан, добро осмишљен и усклађен скуп прописа и механизама за правилно управљање и одржавање кондоминијума. На крају рада, предложен је кратак преглед програма који је адекватан за спровођење у садашњој ситуацији у Србији, пре него што дође до законске реформе у сектору управљања и одржавања зграда. Он може да послужи као пилот иницијатива за побољшање опште ситуације и да уведе низ стимулативних мера у циљу унапређења квалитета управљања и одржавања стамбеног фонда.

46

УВОД Кондоминијум је нова форма стамбене структуре у Србији. Према конструктивним карактеристикама, одговара вишепородичним стамбеним објектима, односно колективним стамбеним објектима који су раније били у државном/друштвеном власништву. Сада су ти објекти, укључив и станове, највећим бројем у приватном власништву. У овом тексту, појам кондоминијума означава стамбену зграду са најмање два стана који су у власништву најмање двоје власника, и има "заједничке просторије", укључујући грађевинску парцелу на којој се налази (Видети Прилог III – Дефиниције основних појмова). Иако је Закон о одржавању стамбених зграда из 1995. године регулисао ову материју, управљање и одржавање су још увек међу приоритетним проблемима стамбеног сектора (Студија стамбеног сектора. Србија и Црна Гора, 2005:17). Управљање се разумева као скуп одлука и активности које треба да обезбеде одговарајуће одржавање, средства и коришћење заједничких просторија. Стамбена зграда је правно лице. Одлуке доноси "скупштина станара" (за зграде са преко 10 станова) или "кућни савет" (за мање зграде). Организовање зграде као правног лица захтева кворум од 51% свих власника станова, док одлуке о "капиталним инвестицијама у одржавању" захтевају сагласност власника који располажу са више од половине стамбене површине у згради. Скупштина односно кућни савет је овлашћен да склопи уговор о одржавању са предузећем-фирмом за одржавање или да сам организује одржавање, али је обавезан да одлуку проследи општинској управи у року од 15 дана. У случају лошег одржавања, општински инспектор може да наложи предузећу за одржавање да обави неопходне радове на трошак станара. И поред законске обавезе, до данас у знатном броју стамбених објеката нису изабрана управљачка тела, нити је склопљен уговор са предузећем за одржавање. Управљање и одржавање стамбених зграда у Србији суочавају се са два основна проблема. Законски прописи су непотпуни и неконзистентни. С друге стране, примена закона је неефикасна како због непотпуности подзаконских аката и институционалне потпоре, тако и због непостојања пореских олакшица. Резултат је опадање квалитета и умањење вредности већег дела стамбених зграда. 1. ОЦЕНА СТАЊА 1.1. Проблеми који исходе из законске регулативе и друга ограничења Процењује се да око 30% стамбеног фонда у Србији чине станови у кондоминијумима. Пре приватизације (откупа), ове стамбене зграде (које овде зовемо кондоминијумима) биле су у државном/друштвеном власништву, а одговорност за њихово одржавање било је на јавном сектору (општинским/градским предузећима за одржавање станова и стамбених зграда). Након приватизације, донето је неколико закона који садрже одредбе о управљању и одржавању станова, укључујући и кондоминијуме (видети Прилог II у којем је дат сажет приказ главних законских одредби). Сажета оцена текуће ситуације је како следи: - Након приватизације, законодовац није посветио довољно пажње управљању и одржавању стамбених зграда. Законске одредбе нису јасно дефинисане, међусобно су неконзистентне, са недовољно разграниченим улогама и одговорностима заинтересованих актера. - Прописи не утврђују прецизно одговорност власника, закупаца, станара и осталих актера, нити дефинишу обавезујуће норме о управљању и одржавању кондминијума, што за последицу има арбитрарне и неефикасне праксе одржавања. И поред тога што је Закон о одржавању урађен по узору на законе о кондоминијумима у развијеним Европским државама, кључни механизми који треба да обезбеде ефикасну примену законских прописа, као што су санкције или процедуре наплате трошкова за одржавање, нису успостављени.

47

- Постојећа законска решења не предвиђају подршку или олакшице за добро одржаване зграде. Такође, никакве пореске олакшице нити друге врсте подршки (подстицајних мера) нису предвиђени за грађане који инвестирају у обнову својих станова и побољшање услова становања. Добро одржавање се не сматра као активност која је у јавном интересу и нема никакву подршку од стране државе. - Санкције за непоштовање прописа или кршење кућног реда су слабе и неефикасне. - Надзор нас спровођењем законских одредби о одржавању је у надлежности инспекција. Инспекције, међутим, немају овлашћења да наложе радове на одржавању, будући да су њихова овлашћења ограничена само на интервенције које треба да предупреде угрожавање људских живота и здравља или безбедност околине. Општина може наложити извршење одређених радова уколико су угрожени животи и животна средина, на трошак зграде, односно власника станова, али ова могућност/овлашћење није до сада било примењено због сложене и дуготрајне судске процедуре. - До 2001. године, постојало је двојно власништво у кондоминијумима: зграда и заједнички делови/простори су и даље били у државном/друштвеном власништву, док су станови били у приватном власништву. Обавеза одржавања је у целости пренета на власнике станова. С друге стране, општинске власти су имале право да продају/уступају поједине делове заједничких простора у згради (перионице, сушионице, поткровља/таване…) и да легализују њихово претварање у станове. Захваљујући таквој пракси, многи кондоминијуми су изгубили просторије које су могле бити издаване под закуп и доносити додатне приходе за одржавање. - Власници станова у кондоминијумима припадају различитим друштвеним групама у погледу економске ситуације, социо-професионалних обележја, културних и друштвених навика, искуства живљења у оваквом типу стамбеног објекта и сл. Законодавац није имао у виду нужност да се различитим подршкама и образовним програмима побољша спремност и способност (нових) власника да усвајају заједничке стандарде и норме коришћења простора и опреме зграде, функционисања њеног унутрашњег простора и непосредног окружења. - Имају у виду чињеницу да законски прописи, највећим делом, нису обавезујући, управљање и одржавање је препуштено на вољу власницима. Не постоји начин да се појединачни власник приволи или натера да учествује и доприноси одржавању стана и/или зграде. Текућа пракса упућује да је модел обавезујућег одржавања конодминијума боље решење за заштиту квалитета стамбеног фонда и непосредне околине зграда. - Судска заштита је неефикасна. Чак и у случајевима који су релативно добро прецизирани, ситуација у којој се остали власници морају обратити суду и судским поступком остварити законска права је обесхрабрујућа – веома је скупа (трошкови адвоката, вештаћења, судски трошкови), дуготрајна и подложна корупцији. - Обавезни стандарди одржавања кондоминијума су дефинисани у односу на безбедност и заштиту живота људи. Скуп минималних обавеза у домену одржавања треба, поред тога, да садржи диференциране стандарде који ће обезбеђивати одговарајући квалитет становања и живљења. Посебна пажња мора бити усмерена на редовно текуће и инвестиционо одржавање и инвестиције у обнову и поправку кључних функционалних елемената зграде. - И поред тога што је уговор са специјализованим предузећем за одржавање законска обавеза, то није довољан услов за квалитетно одржавање. Кључни елемент/чинилац доброг одржавања су организовани станари, добар управљачки тим и свест власника о важности доброг одржавања за квалитет зграде и вредност станова. - Државна/јавна предузећа још увек су готово једини актери организованог одржавања станова у свим већим градовима. Према резултатима истраживања из 2004. године, 62% укупног броја станова у 11 највећих градова су клијенти јавних предузећа за одржавање, док преосталих 38% немају чак ни формиране скупштине станара (кућне савете) као ни уговоре о одржавању. Одсуство тржишне компетитивности и непостојање приватних предузећа за одржавање су

48

последица тога што је одржавање стамбених објеката још увек економски неисплатив и непривлачан посао. - Накнада за одржавање (укуључујући чишћење заједничких просторија) износи између 10% - 15% укупних месечних трошкова за становање у кондоминијумима у Београду. Накнада за одржавање за стан од 65м2 креће се од 5 до 8 еура месечно (укључив чишћење степеништа и ходника) у објектима са лифтом, и око 20-25% мање у објектима без лифта. У осталим градовима Србије, просечна накнада за одржавање је генерално нижа. Ако се рачуна да би минимална накнада за одржавање требало да износи 1% годишње од укупне вредности некретнине, процена је да би месечни трошкови за одржавање требало да износе око 50 еура за стан од 65м2, тржишне вредности око 1000 еура за метара квадратни. 1.2. Текуће праксе и стратегије различитих актера у управљању и одржавању, укључујући и власнике/станаре У теорији постоји широк спектар актера (stakeholders) са јаким заједничким интересом у квалитетном управљању и одржавању кондоминијума. Закупци су заинтересовани за удобност и привлачност становања и позицију неучествовања у свакодневним проблемима зграде, власници који издају стан настоје да остваре добит од своје непокретности, а власници-станари у личном власништву и за једно и за друго. Уредно одржавање доноси економску исплативост, будући да смањује веће трошкове који настају као последица трајнијег неодржавања. Локалне власти имају директну корист од доброг управљања И доброг одржавања стамбених зграда. Ове користи су естетске, социјалне и енвајронменталне нарави, али и финансијске, будући да је вредност некретнина повезана са физичким/грађевинским квалитетом и стањем објекта и на тај начин се рефлектује на веће локалне пореске приходе. Ове очигледне погодности не производе аутоматски добру праксу у управљању и одржавању. Један од разлога који се често истиче је да сваки актер (stakeholders) настоји да постигне максималну непосредну добит/корист уз минимални трошак, не обазирући се на нежељене дугорочне последице. Ово се често односи чак и на актере који су највише ранговани у погледу заинтересованости – власнике који живе у својим становима, који, на пример, могу одлагати хитне радове за неко погодније време. Класични примери су, међутим, неспоразуми између власника и закупаца о обиму и квалитету одржавања и обнове, као и о степену одговорности и трошковима. Опште говорећи, уочено је да је слабо управљање и одржавање (незаинтересованост за управљање и одржавање) последица “размажености” приватних власника у посттранзиционом периоду, будући да су још увек уљуљкани бригом јавног сектора за изградњу и одржавање објеката у градским срединама, у предтранзиционом периоду. Као што је већ назначено, ограничења која су наметнута законским прописима имају два битна недостатка. Први је инхерентна неконзистентност прописа. Други, и много озбиљнији, је њихова лоша примена. Нагласак је, стога, стављен на подстицаје као кључни фактор у унапређењу садашњег стања. Управљање и одржавање кондоминијума је минимални заједнички деноминатор и основа грађанског ангажмана и иницијатива – пракса добре равнотеже између индивидуалног поседа и бриге и заинтересованости за заједничку средину. 2. ПРИМЕРИ ДОБРЕ ПРАКСЕ Нека уопштавања могу бити изведена на примерима добро одржаваних стамбених објеката у Србији: - Председници кућних савета раде волонтерски или су плаћени за свој посао. У добро одржаваним зградама уочена је значајна улога председника, његова/њена стручност и спремност да ради за добробит зграде. - Информисање станара о стању зграде и о праксама одржавања и функционисања других зграда се потврђује као добра пракса. Позитиван пример је кућни савет у једној згради, чији председник је поставио вебсајт као инфо-сервис зграде и који је постао тако популаран да се размишља о формирању асоцијације скупштина стамбених зграда.

49

- Пракса формирања резервног фонда за финансирање инвестиционих и других већих оправки, на основу сагласности власника, се показала врло успешном. Ово је нарочито корисно за квалитетније одржавање на вишем стандарду, у престижнијим градским зонама и у квалитетнијим конодминијумима. - Неки кондминијуми остварују додатне приходе од издавања простора за инсталације мобилне телефоније, билборде и слично. Ово је важан извор допунских средстава за одржавање. Стога је важно да кондоминијуми који још увек располажу заједничким просторијама које се могу давати у закуп, их задрже и предупреде њихову продају или узурпацију, будући да су битни у обезбеђивању допунских прихода. - Неке општине су покушале да успоставе фондове за финансирање (кредитирање) инвестиционих оправки и радова. Ова пракса је примамљива и охрабрујућа, али још увек није подржана адекватним прописима, фискалним мерама и институционалним оквиром. 3. ПРЕПОРУКЕ Ово поглавље садржи препоруке које се заснивају на анализи садашњег стања, уоченим проблемима и интересима актера. Препоруке циљају на целовиту реформу институционалног и законодавног оквира за управљање и одржавање кондоминијума у Србији. Значајни извор за израду препорука је документ: Смернице за кондоминијумско власништво у земљама у транзицији (Уједињене Нације – Економска комисија за Европу/ EКE/ХБП /123). 3.1. Општи циљеви Општи циљеви реформисања садашњег система управљања и одржавања стамбених зграда и станова обухаватају унапређење услова становања грађана, увећање или одржање вредности изграђеног и новог стамбеног фонда и суседских заједница, подизање свести и одговорности грађана у овим пословима, као и формирање значајног пословног сектора у Србији, који ће допринети укупном развоју и смањењу незапослености. Активности које треба предузети заснивају се на следећим принципима:

- Законска регулатива у области становања мора бити интегрално ревидована и

унапређена (својинска права и обавезе, порези, регистри/катастри, управљање и одржавање, коришћење заједничких просторија у зградама са више станова, обавезе у погледу кућног реда и сл. ).

- Закона о управљању и одржавању стамбених зграда (кондоминијума) треба разрадити пригодним упутствима, приручницима и обуком у циљу обезбеђења ефикасне примене закона и покривања различтих аспеката организације и одржавања кондоминијума.

- Регистрација власништва и власничких права (земљишне књиге, катастар, порези) и побољшање ефикасности процедуре уписа станова и стамбених зграда ради обезбеђења хипотекарног потенцијала за куповину, обнову и реконструкцију.

- Концепт кондоминијумског типа власништва треба промовисати заједно са упућивањем (информисањем и обуком) власника, локалних власти и осталих актера о особеностима овог облика власништва, његовим погодностима и предностима.

- Потребно је увести обавезу професионалног управљања кондоминијумима за зграде преко одређеног броја станова.

3.2. Национални оквир за кондоминијумски тип зграда – законска основа организовања и функционисања кондоминијума Главна подручја законске регулативе за квалитетно управљање и одржавање кондоминијума су: a) Успостављање тела (сектора у оквиру постојећег министарства или новог министарства) у оквиру републичке Владе, које ће бити надлежно за законске иницијативе, координацију формулације стамбене политике и израде одговарајућих стратегија и мониторинг њихове имплементације; По питању управљања и одржавања кондоминијума обо тело ће имати инструменте за примену, контролу и евалуацију да покрије различите надлежности на свим управним нивоима; Ово тело ће бити саветодавно, пружаће помоћ и обуку општинским

50

органима и институцијама; Оно ће предлагати посебне програме за финансирање обнове и одржавања зграда. b) Усвајање законских докумената о кондоминијумском власништву са прецизно дефинисаним правима и обавезама власника; c) Усвајање измена закона о упису непокретности и права власништва са јасним одређењима својинских права и обавеза, као и једноставне административне процедуре за пренос својинских права; d) Усвајање и измене закона и прописа о управљању и одржавању кондоминијума којима се

регулишу обавезе и односи између власника у згради (прописи о организовању удружења власника, о подели и коришћењу заједничких простора у згради, уговори о професионалном управљачком телу или организацији, пропис о кућном реду, прописи о обавезама закупаца и станара); Посебно, ови законски прописи треба да: - дефинишу минималне (основне) техничке и хигијенске стандарде и норме одржавања

укупног стамбеног фонда, укључив и непосредну околину стамбених зграда; - обезбеде различите облике управљања одржавањем, у складу са различитим

категоријама кондоминијума - уведу обавезну професионалну управу преко управника кондоминијума, одговарајућу

обуку, сертификацију и контролу рада; - уведу ефикасне и транспарентне законске процедуре за решавање својинских и других

спорова у односу на обавезу одржавања (између власника међусобно и између власника и закупаца/станара);

e) Усвајање и измене пореске законске регулативе. Кондоминијум не треба да има статус комерцијалног лица, него не-профитне организације (нужно је убрзано усвојити Закон о не-профитниом организацијама). Порези, вођење књига (пословне књиге) и остали прописи треба да буду прилагођени оваквој дефиницији кондоминијума. Ефикасно управљање и одржавање кондоминијума треба одредити као јавни интерес и консеквентно, дати одговарајуће погодности кроз пореске олакшице; f) Увођење пореских олакшица и стимулација за инвестирање у одржавање и за добро одржаване стамбене зграде; 3.3. Локални/општински оквир за организовање кондоминијума Национална политика становања се на локалном нивоу преводи у практичне акције, будући да су прилагођеност и ефикасност институција и процедура на локалном нивоу суштински услов за унапређење у овој области. Локални ниво обезбеђује финансијска средства са националног нивоа на темељу усвојених стратегија и акционих планова. Локална управа треба да:

a) Формулише локалне стамбене политике и стратегије и остале релевантне повезане стратегије и акционе планове;

b) Обезбеђује свим власницима/станарима информације о њиховим правима и обавезама/одговорностима у вези са кућним редом, одржавањем и учествовањем у пословима унапређења квалитета становања;

c) Утврди локалне пореске повластице и рестрикције; d) Унапреди активности на одржавању стамених зграда увођењем допунских обавеза у

одељењу управе надлежном за становање: - вођење регистра уговора о одржавању за сваку зграду; - контрола/инспекција испуњавања обавеза које се односе на одржавање; - спровођење програма подршке у пословима одржавања зграда (субвенционирани

кредити/зајмови); e) Стандарди одржавања усвојени на националном нивоу разрађују се и диференцирају на

локалном нивоу у зависности од урбаних зона, квалитета кондоминијума, тржишне вредности станова и сл.

Поред наведених обавеза, постоји и један број послова које могу обављати већ основане општинске/градске стамбене агенције или друге организације из сектора становања. У том контексту, ове организације могу да преузму следеће обавезе:

a) Сарадња са различитим актерима (stakeхolders) у сектору изградње, управљања и одржавања стамбеног фонда на подручју општине;

51

b) Информатичка, техничка и правна помоћ/подршка у питањима организације кондоминијума, дефинисања права и обавеза, као и извршавања послова на одржавању;

c) Организовање обуке за професионалне управнике у кондоминијумима; d) Организовање обуке власника станова за управљање кондоминијумима; e) Израда планова и обезбеђење финансијских подстицаја за добро одржавање

организовање управе кондоминијума; f) На захтев општине увођење принудне професионалне управе у случајевима када

власници станова не испуне законску обавезу о формирању управљаних тела; g) Активно учешће у формирању општинских и регионалних удружења кондоминијума и

помоћ у раду тих асоцијација успостављањем информационих центара; h) Управљање кондоминијумима у власништву општине (неприватизовани/неоткупљени

део станова са "заштићеним станарима" и новоизграђени објекти социјалног становања, у власништву општина којима газдују њихове стамбене агенције).

Садашња јавна предузећа за одржавање треба да се реструктуирају и приватизују у наредном периоду у складу са усвојеном политиком. Неопходно је, међутим, да у међувремену, пре приватизације, општине охрабре формирање ширег тржишта услуга у сектору управљања и одржавања стамбених зграда. Ове активности треба примењивати постепено, кроз програме обнове стамбеног фонда, без радикалних захвата и/или лоше припремљених институционалних промена. 3.4. Удружења власника У земљама у транзицији, кондоминијум је нова правна и организациона форма у погледу власништва, управљања и одржавања зграда са већим бројем станова. Приватни власници се разумевају као главни актери (stakeхolders) у пословима управљања и одржавања кондоминијума. Стога није довољно само дефинисати одговорности и обавезе појединачних власника. Функционалне и добро организоване асоцијације власника су conditio sine qua non успешног вођења кондоминијума. Скуп упустава за успостављање и организовање удружења власника дат је у Прилогу I. 3.5. Програми који могу бити започети одмах Пре него што се започне законодавна реформа сектора управљања и одржавања стамбених објеката, могуће је предузети неке почетне активности за унапређење овог сектора увођењем стимулативних мера за побољшање квалитета управљања и одржавања стамбеног фонда, као што су:

a) Јачање институционалних капацитета у постојећим телима (градска/општинска управа и администрација, општинска стамбена агенција или јавно предузеће за одржавање стамбених зграда, у периоду до реструктурирања и приватизације) за обучавање у организовању удружења станара, управљању и начину конкурисања за подстицајна финансијска средства

b) Обезбеђење меких кредита за реновирање и радове на капиталном инвестиционом одржавању из буџетских извора са националног и локалног нивоа, са разрађеним транспарентним механизмима за приступ средствима и њихово коришћење.

c) Обука власника станова у организовању и управљању стамбеним објектом. d) Промоција послова одржавања кондоминијума као атрактивне активности за приватни

сектор ради подстицања конкуренције и припреме за предстојећу приватизацију јавних предузећа.

e) Охрабривање грађанских иницијатива и удруживања ради унапређења квалитета живљења у кондоминијумима и ширење грађанске одговорности у овим пословима.

Приступ стимулативним фондовима захтева испуњење постављених услова као што су: организовање удружења станара, декларација о коришћењу заједничке својине, споразум о међусобним односима, споразум о одржавању са извршиоцем (јавно предузеће или неко друго предузеће), дефинисање правила понашања и режима коришћења кондоминијума.

52

ПРИЛОГ I - Удружења власника – статут и организација Статути и споразуми Држава је надлежна за креирање укупног законског оквира удружења власника станова - кондоминијума на националном нивоу који треба да обезбеди обавезујућу основу за споразуме који се демократским путем усвајају од стране свих власника у кондоминијуму. Када се усвоји, споразум је обавезујући за садашње и будуће чланове удружења власника – кондоминијума. Како је пракса у Србији знатно иза овакве праксе, неопходно је кроз постепене кораке разрадити програме одржавања и њихово спровођење. Може се претпоставити да ће програми одржавања у многим случајевима морати у први план да ставе реконструкцију стамбеног фонда који је највише пропао. Уопштено, за функционисање кондоминијума и удружења власника неопходни су следећи документи - Споразум о удруживању у кондоминијум - Изјава о уделу у заједничком власништву - Уговор о управљању кондоминијумом - Кућни ред Организација удружења власника кондоминијума Основна одговорност удружења власника је да заштити и увећа вредност имовине коју поседују власници, тј. кондоминијума и његових станова. Удружење има одредјену организацију са јасно дефинисаним правима и обавезама. Удружење власника може имати различиту организациону структуру, као и функционалне форме ( састанци, комисије, управника...) Од највеће важности је да документи, као што су споразуми, правилници и одлуке које доноси удружење буду разумљиви, јасни, специфични да би се омогућило ефикасно функционисање органа удружења. Како не постоји искуство и знање у овој области, може се сугерисати да се у првој фази на републичком нивоу формира експертска група која ће обезбедити саветодавну помоћ општинама и удружењима станара. Ова група треба да дискутује и сугерише један од више могућих облика организовања удружења власника што се може организовати кроз радионице и семинаре на нивоу општина. Удружење власника – управљање и рад Удружење власника има задатак да обезбеди задовољавајуће одржавање и поправке на заједничким деловима кондоминијума и да на најефикаснији начин троши средства која се одвајају за ову намену. Две основне области деловања су: а) управљање финансијским средствима и б) реализација одржавања и поправки заједничких делова зграде. Да би се ефикасно организовале ове две активности, удружењу власника је неопходна квалификована управа, која се може обезбедити на различите начине. Најадекватнији модел управљања кондоминијумом (или групом кондоминијума) имајући у виду специфичности зграде и њених станара (број станова, економски профил домаћинстава, образовање, демографска структура, удео станара који станују у сопственом власништву, додатни извори финансирања одржавања и др.) Кроз дефинисање модела управљања, важно је дефинисати улогу упослених и њихове надлежности у управљању кондоминијумом. Може бити такодје потребна и организовати обуке и дообуке за послове одржавања. ПРИЛОГ II – Сажети коментар законске регулативе која се односи на одржавање стамбених зграда и станова Закон о становању из 1992. године (Службени гласник Републике Србије 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/2001). Закон о становању из 1992.године се ослања на Закон о стамбеним односима из 1990. године, на основу кога је започет откуп станова у друштвеном власништву, односно њихова приватизација. Пре откупа, око 24% стамбених јединица у Србији било је у

53

државном/друштвеном власништву и то су махом били станови у вишеспратним стамбеним објектима.32 Након откупа/приватизације, готово сви станови у вишеспратним/вишестамбеним објектима су у приватној својини. Законодавац, међутим није поклонио потребну пажњу управљању и одржавању стамбених зграда у новонасталим околностима измењеног власништва. Станове су по веома ниским ценама откупили корисници – тзв. носиоци станарског права. Велики број нових власника још увек верује да је неко други (држава, локална управа) дужан да брине о одржавању стамбене зграде, на начин како је тај проблем био решаван пре откупа, када су корисници друштвених станова били у целини субвенционирана друштвена група (ниске, не-економске станарине/закупнине, одржавање из буџетских извора или прерасподелом средстава локалних самоуправа и сл. Објашњење зашто законодавац није ригорозније дефинисао обавезу адекватног одржавања стамбених објеката налазимо у истим оним мотивима због којих је у бесцење продат друштвени стамбени фонд – одржавање социјалног мира и придобијање гласова на изборима. Последица такве политике је непрекидно опадање квалитета стамбеног фонда и руинирање стамбених објеката. Закон о становању дефинише обавезу одржавања зграде и станова на следећи начин: "Власници стамбене зграде, станова и других посебних делова зграде (у даљем тексту: власници станова) обезбеђују одржавање зграде са инсталацијама, опремом и уређајима, као и станова и посебних делова зграде, ради коришћења зграде и станова на начин којим се неће довести у опасност живот и здравље људи и сигурност околине" (члан 12). Даље се каже да је одржавање стамбених зграда и станова у јавном интересу, а да "трошкове одржавања власници станова сносе сразмерно површини својих станова..."). У истом члану се одређује да "власници станова обезбеђују обављање и других послова на одржавању зграде и станова: кречење, прање и чишћење степеница, улазних просторија и заједничких просторија, поправку и замену заједничких светиљки и других радова којима се обезбеђује одржавање зграде на задовољавајаућем нивоу употребљивости". Власници станова могу да закључе уговор о одржавању са јавним предузећем (за стамбене услуге) или могу сами да организују одржавање зграде, о чему међусобни уговор закључује најмање две трећине власника станова у згради. (чл. 13). Све скупштине општина и Скупштина града Београда основали су јавна предузећа за стамбене услуге, после ступања на снагу Закона о стамбеним односима 1990. године. У члану 14 Закона о становању дефинишу се извори финансирања за одржавање, па се каже да "за обављање послова предузећа за стамбене услуге, односно другог предузећа коме су поверени послови одржавања стамбених зграда, средства се обезбеђују из следећих извора: (1) из дела закупнине; (2) из накнаде за одржавање зграде коју плаћају власници станова, односно других посебних делова зграде, и (3) из других извора, у складу са прописима". Даље се каже да "предузећа за одржавање станова могу отворити и приватни предузетници". У истом члану се утврђује да се накнада (тачка 2) плаћа месечно, према програму одржавања и стварно учињеним трошковима". У тумачењу овог члана закона, С. Лазић (Лазић, 1993), објашњава да се "накнада за одржавање не може наплаћивати паушално, односно као аконтација, само на основу програма одржавања, већ према програму и стварно учињеним трошковима", односно "према стварно изведеним радовима на одржавању". Није, међутим, јасно, на који начин се обавеза месечног плаћања усклађује са стварним трошковима одржавања, нарочито када су у питању већи захвати инвестиционог одржавања. Ова законска одредба је један од примера непрецизно формулисаних одредби, које допуштају различита тумачења, а за последицу има произвољну и неефикасну праксу одржавања. Такође, како примећује С. Лазић, ранијим прописима била је утврђена обавеза власника станова да о одржавању закључе уговор са јавним предузећем за стамбене услуге, док Закон из 1992. године, не предвиђа више такву обавезу. Уместо тога, утврђена је само обавеза власника станова да плаћају накнаду за обављање послова одржавања јавном предузећу за стамбене услуге, односно другом предузећу коме је поверено обављање послова.

32 За разумевање стамбене политике у бившој Југославији и другим реал-социјалистичким земљама, треба знати да државни/друштвени станови нису били исто што и социјално становање или јавни сектор у становању у западноевропским тржишним економијама. Државне станове су могли добити на коришћење само запослени у државним/друштвеним предузећима и јавним службама. Могли су их добити припадници свих друштвених слојева, а сразмерно више су их добијали припадници средњих И виших слојева. Ови станови су давани на временски неограничено коришћење и преносили су се у наследство деци, тј. члановима породице.

54

Остваривање законских одредби о одржавању врши се инспекцијским надзором (општинска односно градска комунална, грађевинска и санитарна инспекција): инспекција ће наложити "решењем без одлагања: - предузећу за стамбене услуге, односно власницима станова да у остављеном року изврше радове на одржавању у којима се спречава угрожавање живота и здравља људи и безбедности околине". Како примећује С. Лазић, инспекција нема овлашћења да наложи извршење било којих радова на одржавању, већ само радова којима се спречава угрожавање живота и здравља и безбедност околине. Општина може извести радове на одржавању да би се спречило угрожавање живота и околине, и то на терет предузећа односно власника станова, али у пракси ова одредба није била примењивана. Уредба о одржавању стамбених зграда (Службени гласник РС 43/93) На основу Закона о становању, Влада Србије донела је Уредбу о одржавању стамбених зграда (Сл. гласник РС 43/93) којим се уређује начин одржавања стамбених зграда и станова, врсте радова и организовање послова. Дефинисано је шта спада у инвестиционо, шта у текуће одржавање зграда и станова. Предвиђено је да свака зграда има Скупштину зграде која доноси програме одржавања, на основу којих се прикупљају и реализују средства. Ова уредба дефинише и шта спада у хитне интервенције и одређује рокове за извршење свих врста радова. Скупштина одлучује већином гласова (сваки власник има један глас). Не постоје никакве санкције за власника који не плаћа договорена средства за одржавање. Закон о одржавању стамбених зграда из 1995. године (Службени гласник РС 44/95). Закон је донет у околностима двојног власништва над просторијама у стамбеној згради: зграда и заједнички делови зграде и даље су били у друштвеној/државној својини, а станови су били у приватној својини. Обавеза одржавања у целини је пренета на власнике станова. Иако је Закон о одржавању направљен на основу закона о кондоминијумима у развијеним европским државама, нису примењени кључни механизми који би обезбедили ефикасност спровођења законских одредби, а који се односе на санкције и начин наплате трошкова одржавања. Поред тога, задржавање двојног власништва омогућило је општинским и градским властима да дају сагласности за надзиђивање и претварање заједничких просторија у стамбене јединице, упркос противљењу власника станова. Нестручно и неконтролисано надзиђивање и претварање заједничких просторија у станове (1) убрзало је пропадање стамбеног фонда у великом броју зграда, (2) демотивисало власнике станова да се организују и унапреде квалитет становања, и (3) одузело стамбеним зградама заједничке просторије и локале који су се могли давати у закуп и на тај начин обезбеђивати део средстава за одржавање зграда. У Закону о одржавању, стамбена зграда добија статус правног лица, са ограниченим надлежностима. Органи одлучивања су скупштина зграде, односно савет зграде у објектима са мање од 10 станова. Скупштина и савет имају председника. Скупштина, односно савет доносе програм одржавања, одлучују о начину одржавања, о извођењу радова, одређују потребна средства за одржавање, о начину коришћења заједничких просторија и делова зграде. Одлуке о текућем одржавању доносе се већином гласова присутних чланова, а за инвестиционо одржавање неопходна је сагласност власника којима припада више од половине укупне површине станова. Трошкови се плаћају сразмерно површини стана у укупној површини свих станова у згради, а за пословни простор износ је двоструко већи. Задржана је одредба о праву општинске инспекције да наложи извођење радова уколико постоји директна опасност по живот, здравље и безбедност у згради. Предвиђене су казнене одредбе према правним лицима и зградама (субсидијарно власницима станова) и физичким лицима (власницима станова), али су оне обесмишљене: (1) сталном инфлацијом, (б) непостојањем механизама ажурне наплате средстава за одржавање, (3) неефикасним и корумпираним судским процедурама у којима најпростоји процеси трају и неколико година и на тај начин чине бесмисленим сваки покушај да се заштити законско право. Поред тога, Уставни суд је 2000. године оспорио члан 36 овог Закона којим се општинама давало право увођења посебне накнаде за одржавање (првобитно до краја 1998. године, па амандманом на Закон до краја 2000. године). Ефекти Закона о одржавању су били ништавни. Инвестиционо одржавање је сведено само на најургентније интервенције (поправке лифтова, главних инсталационих водова, фасада које се руше). У Србији јавна предузећа за одржавање станова постоје у свим већим градовима. Према студији КОМДЕЛ-а (Удружење јавних предузећа комуналних делатности у Србији, јуни 2004. године) за 62% укупног броја станова у Србији закључен је уговор о одржавању са неким од јавних комуналних предузећа. Овај податак треба проверити, јер је вероватније да се односи на

55

стамбене јединице у кондомнинијума, а не на укупан број стамбених јединица који укључује и станове у породичним стамбеним зградама. Често се као објашњење за лоше одржавање стамбених објеката и одбијање власника да издвајају средства за ту намену наводи сиромаштво. Тај аргумент је неопходно преиспитати, из следећих разлога: (1) Не постоји систематски увид у све релевантне аспекте квалитета кондоминијума, као ни укупног стамбеног фонда. (2) Не постоје поуздани подаци о економској ситуацији домаћинства нити имовном стању. Огроман обим сиве економије и неевидентираних прихода у домаћинствима у Србији захтевају критичнију процену обима сиромаштва и економске ситуације власника кондоминијума. Многи грађани раде на црно или имају приход од издавања некретнина који се не евидентира. (3) Није прихватљиво објашњење да власник некретнине вредне педесет, сто и више хиљада еура, не може да месечно издвоји 50 или 100 еура за одржавање зграде. Мора превладати становиште да поседовање стана и становање у згради-кондминијуму кошта и да се то мора платити. (4) Лоше односно неадекватно одржавање смањује и уништава вредност имовине осталих власника и истовремено уништава вредност јавног добра. Интерес да се зграда и станови одржавају у добром стању и да се унапређује њихов квалитет, није само легитимни интерес појединачних власника, него и јавни интерес локалне и градске заједнице. Некритичко прихватање става да је сиромаштво оправдање за лоше одржавање стамбеног фонда врши у суштини прерасподелу у корист друштвених група које су под субвенционираним условима стекле власништво над становима (откупљеним по врло ниским ценама, добијеним путем надизиђивања и претварања заједничких просторија), уз уништавање стамбеног фонда, тржишне вредности станова и квалитета становања као категорија јавног добра. Закон о одржавању се, све са наведеним мањкавостима, de facto не спроводи, а механизми контроле се не промењују. ПРИЛОГ III - Дефиниције основних појмова (Засновано на Guidelines on Condominium Ownership of Housing for Countries in Transition) Кондоминијум (Condominium) је стамбени објекат који садржи најмање два стана, у власништву најмање два власника, који има "заједничке просторије/делове", укључујући и грађевинску парцелу/земљиште. Кондоминујумско власништво (Condominium ownership) се односи на следеће физичке/грађевинске и функционалне форме некретнина: (1) Вишестамбене зграде намењене искључиво за становање; (2) Вишестамбене зграде које поред стамбених јединица садрже И просторије за друге намене (комерцијалне, пословање, јавне службе….); (3) Повезане објекте ниског становања који се користе за стамбене, мешовите или нестамбене намене. Заједнички делови зграде (Jointly owned parts) конодминијума су сви они делови и елементи некретнине, укључујући и грађевинску парцелу, који се не могу категорисати као "приватни посед". "Заједничке просторије и простори" конодминијума обухватају следеће категорије опреме: заједничке комуникације, заједничке просторије, инсталације, техничке просторије и склоништа, кровове и кровне покриваче, спољне зидове и прозоре на заједничким просторијама, темеље зграде, у складу са одредбама Услова и техничких норматива за пројектовање стамбених зграда и станова (Услови/ Conditions, 1984:11) и Закона о одржавању стамбених зграда (Службени лист Републике Србије 44/95). Заједничке комуникације обухватају: ветробране, степенишни простор са степеништем, лифтовски простор са лифтовима, ходници, галерије и др. Заједничке просторије обухватају: сушионице, просторе за одлагање смећа у згради, за кућни савет, заједничке терасе, гараже намењене искључивом коришћењу станара и друге нестамбене просторије оредвиђене урбанистичким условима. Инсталације као што су гасоводи, електрични каблови, централно грејање, водоводне и канализационе цеви и остали водови до прикључака у становима. Техничке просторије укључују просторе намењене за потребе функционисања инсталација централног грејања, водовода и канализације, јаке и слабе струје, лифтова, одржавања зграде и сл. Склоништа се могу налазити испод објекта или у непосредној близини. Парцела испод И около објекта, укључујући зеленило, игралишта и рекреативне површине, паркинг и поплочане површине су такође у

56

заједничкој употреби станара. "Заједнички делови зграде" су по правилу дефинисани као заједничко власништво свих власника у кондоминијуму. Удружење власника (Owners’ association) је правни субјект успостављен на основу законске одредбе с циљем да делује на добробит свих власника у кондоминијуму. Чланство у удружењу је законско и неотуђиво право засновано на власништву у кондоминијуму. Управник (Administrator) је лице које на основу уговора са удружењем власника, обавља свакодневне послове на одржавању и функционисању заједничких делова зграде и осталих послова у заједничком интересу станара зграде. Управник врши своје послове у складу са одредбама акта о кондоминијумима, уговора о управљању и одлуке усваојене на скупу власника. Управнику није дозвољено, лично или кроз друго лице где он има директан или индиректан интерес да обавља послове и преузима одговорност за било коју активност у кондоминијуму, која није специфицирана уговором о управљању. Управник зграде може бити власник стана у кондоминијуму, професионални управник ангажован споља или предузеће.

57

ЛИТЕРАТУРА И ИЗВОРИ Закон о одржавању стамбених зграда (Службени гласник Републике Србије, 44/95). Закон о становању (Службени гласник Републике Србије 50/92, 76/92, 84/92, 33/93, 53/93, 67/93, 46/94, 47/94, 48/94, 44/95, 49/95, 16/97, 46/98, 26/2001). Лазић, Страхиња (1993), Коментар Закона о становању. Београд: Савремена администрација. Mojovic, Djordje (2006), Managing Privatized Housing in Serbia (рукопис) Stuck in the Past. Energy, Environment and Poverty. Serbia and Montenegro (2004). Belgrade: UNDP Уредба о одржавању стамбених зграда (Службени гласник Републике Србије, 43/93) Услови и техницки нормативи за пројектовање стамбених зграда и станова, Београд: Грађевинска књига, 1984. United Nations: Economic Commission for Europe. Country profiles on The Housing Sector. Serbia and Montenegro. New York and Geneva (2005). ECE/HBP/139 United Nations: Economic Commission for Europe. Guidelines on Condominium Ownership of Housing for Countries in Transition. Geneva. ECE/HBP/123