u n i ve r s i t y o f co pe n h ag e n

Stabilisering – fra intention til indsats

Prioriteringen af forsvarets bidrag til internationale stabiliseringsindsatser

Jacobsen, Katja Lindskov; Engen, Torben Toftgaard

Publication date:2017

Document versionOgså kaldet Forlagets PDF

Citation for published version (APA):Jacobsen, K. L., & Engen, T. T. (2017). Stabilisering – fra intention til indsats: Prioriteringen af forsvarets bidragtil internationale stabiliseringsindsatser. Københavns Universitet, Institut for Statskundskab.

Download date: 29. jun.. 2020

K Ø B E N H A V N S U N I V E R S I T E T C E N T E R F O R M I L I T Æ R E S T U D I E R

Stabilisering – fra intention til indsats Prioriteringen af forsvarets bidrag til internationale

stabiliseringsindsatser

Katja Lindskov Jacobsen Torben Toftgaard Engen December 2017

I

Denne rapport er en del af Center for Militære Studiers forskningsbaserede myndighedsbe-tjening for Forsvarsministeriet og de politiske partier bag forsvarsforliget. Formålet med rapporten er at analysere og kortlægge, hvordan forsvarets stabiliseringsbidrag operationa-liseres i forsvarets organisation med henblik på at skabe øget dansk sikkerhed.

Center for Militære Studier er et forskningscenter på Institut for Statskundskab på Køben-havns Universitet. På centret forskes der i sikkerheds- og forsvarspolitik samt militær strate-gi. Forskningen danner grundlag for forskningsbaseret myndighedsbetjening af Forsvarsmi-nisteriet og de politiske partier bag forsvarsforliget. Denne rapport er et analysearbejde baseret på forskningsmæssig metode. Rapportens kon-klusioner er ikke et udtryk for holdninger hos den danske regering, det danske forsvar eller andre myndigheder. Læs mere om centret og dets aktiviteter på: http://cms.polsci.ku.dk/. Forfattere: Seniorforsker, ph.d. Katja Lindskov Jacobsen Militæranalytiker, major Torben Toftgaard Engen ISBN: 978-87-7393-812-6

II

This report is a part of the Centre for Military Studies’ policy research services for the Minis-try of Defence and the political parties to the Defence Agreement. The purpose of the report is to analyse and map how stabilisation contributions from the Danish Armed Forces are operationalised within the defence organisation’s own structures. The Centre for Military Studies is a research centre at the Department of Political Science at the University of Copenhagen. The Centre undertakes research on security and defence is-sues as well as military strategy. This research constitutes the foundation for the policy re-search services that the Centre provides for the Ministry of Defence and the political parties to the Defence Agreement. This report contains an analysis based on academic research methodology. Its conclusions should not be understood as a reflection of the views and opinions of the Danish Government, the Danish Armed Forces or any other authority. Read more about the Centre and its activities at http://cms.polsci.ku.dk/. Authors: Senior Researcher, Dr. Katja Lindskov Jacobsen Military Analyst, Major Torben Toftgaard Engen ISBN: 978-87-7393-812-6

III

Dansk resumé Stabiliseringsindsatser udgør kun en mindre del af forsvarets samlede ressourcer. Ikke desto

mindre er stabilisering et vigtigt værktøj i bestræbelserne på at imødegå udfordringer fra syd.

Udfordringer, der, hvis de ikke adresseres, kan risikere at få negative konsekvenser for dansk

sikkerhed. Denne rapport belyser, hvordan dansk forsvar – via stabiliseringsbidrag – er gearet

til at imødegå forskelligartede sikkerhedsudfordringer fra syd, herunder voldelig konflikt,

skrøbelige statsstrukturer, radikalisering, grænseoverskridende kriminalitet, og afledte effek-

ter såsom flygtningestrømme.

Rapportens formål er at analysere og kortlægge, hvordan forsvarets stabiliseringsbidrag ope-

rationaliseres i forsvarets organisation med henblik på at skabe øget dansk sikkerhed (rappor-

ten fokuserer dermed på de særlige stabiliseringsindsatser under Freds- og Stabiliseringsfon-

den, ikke på militære operationers bidrag til stabilisering). Dette afdækkes ved at besvare to

spørgsmål. Først belyses stabiliseringsbegrebets betydning i en dansk kontekst, dels som poli-

tisk ambition og dels som forsvarets konkrete stabiliseringsbidrag. Dernæst afdækkes forsva-

rets strukturer og processer for tilvejebringelse af bidrag til internationale stabiliseringsind-

satser. På denne baggrund identificeres tre tæt relaterede prioriterings-dilemmaer: prioritering

blandt forskellige politiske målsætninger, prioritering mellem forskellige opgaver i forsvarets

portefølje og prioritering af stabiliseringsopgaven i forsvarets værn og kommandoer.

På den baggrund fremføres tre sæt af anbefalinger, der adresserer forskellige dele af den nu-

værende struktur og politiske kontekst for forsvarets bidrag til internationale stabiliserings-

indsatser, nemlig det politiske, det ministerielle og det udførende niveau. Rapporten anbefa-

ler:

• at der udarbejdes en politik, hvor den politiske hensigt med og prioriteringer vedrørende

danske stabiliseringsbidrag tydeliggøres.

• at stabiliseringsopgavens varetagelse bliver et fast punkt på dagsordenen til forligskreds-

møderne.

• at minimere risikoen for divergens mellem værnsstabe og kommandoers handlingspro-

grammer, og forsvarschefens direktiv for Værnsfælles Forsvarskommandos opgaveløs-

ning.

IV

• at J9-sektionen hæves fra sektionsniveau til afdelingsniveau med henblik på at give stabi-

liseringsområdet større gennemslagskraft.

• at styrke de mekanismer, som skal tilsikre, at stabiliseringsområdet undergår en løbende

produktudvikling, eksempelvis ved at se på mulige forsvarsbidrag til indsatser inden for

sikkerhedssektorreform og på NATO's Defence Institution Building-koncept.

V

English abstract In a Danish context, contributions to various international stabilisation missions make up a

relatively small amount of overall military expenditures. Even so, these contributions to stabi-

lisation are an important tool in current efforts to overcome a variety of security challenges

from the global south—challenges that may, if they are not addressed, have negative conse-

quences for Danish security. This report explores how the Danish Armed Forces, notably its

stabilisation structures, is geared to address a broad range of security challenges from the

global south, including maritime crime, fragile states, radicalisation, poor livelihoods, violent

conflict, and the various effects thereof, including mass migration.

The report’s aim is to analyse and map how stabilisation contributions from the Danish

Armed Forces are operationalised within the defence organisation’s own structures (the re-

port focuses on the distinct stabilisation contributions from the Danish Armed Forces under

the Peace and Stabilisation Fund, not on military operations’ contribution to stabilisation).

This is done by focusing on two important questions. First, we ask what different things the

term “stabilisation” means in a Danish context—as a policy ambition, expressed in central

policy documents, and as specific contributions from different parts of the Danish Armed

Forces. Second, we ask how—that is, through which structures and processes—such contri-

butions are generated. From this twofold analysis, the report identified three closely related

prioritisation-dilemmas: prioritisation among different political ambitions, prioritisation

among different tasks in the military portfolio, and prioritisation of contributions to the stabi-

lisation mission across different branches of the Danish Armed Forces.

The report comes with three sets of recommendations, addressing different levels of the cur-

rent structure and political context—namely, the political, the ministerial, and the military

level. Among other things, the report recommends:

• That a policy paper on stabilisation be produced in order to clarify intentions, ambitions,

and prioritisations for the Danish Armed Forces’ (and other) contributions to international

stabilisation missions.

• That defence contributions to international stabilisation become a focus point of the agen-

da at the meetings of the parties to the defence agreement.

VI

• Minimising the risk of divergence between the mentioning—or not—of stabilisation in

Action Programmes, which are created in the different branches, and in the central di-

rective from the Chief of Defence.

• Elevating the J9 section from Section level to Department level in order to strengthen the

section’s impact in realising contributions to international stabilisation missions.

• Strengthening the processes aimed at ensuring that international developments toward

new best practices for stabilisation missions are incorporated into Danish stabilisation

contributions. For such product development, we suggest, for example, looking at broader

security sector reform contributions, as well as at NATO’s defence institution-building

concept.

VII

Indholdsfortegnelse

1. INDLEDNING .................................................................................................................. 1

1.1 Rapportens formål og struktur ................. ................................................................................................ 2

1.2 Rapportens metode ............................. ...................................................................................................... 2

1.3 Rapportens afgrænsning ........................ .................................................................................................. 3

2. LIDT OM HVAD STABILISERING ER .................. .......................................................... 5

2.1 Stabilisering som politisk ambition ........... .............................................................................................. 6

2.2 Det brede stabiliseringsbegrebs dilemmaer ..... .................................................................................... 13

2.3 Stabilisering som konkret bidrag .............. ............................................................................................. 14

2.4 Delkonklusion ................................. .......................................................................................................... 17

3. KORTLÆGNING AF FORSVARETS STRUKTURER OG PROCESSE R FOR

STABILISERINGSINDSATSER ........................... ............................................................ 19

3.1 Strukturer og processer ....................... ................................................................................................... 19

3.2 Forsvarets styringsmekanismer og processer for stabiliseringsindsatser............................ ........... 28

3.3 Organisationskulturen ......................... .................................................................................................... 30

3.4 Oversættelser ................................. .......................................................................................................... 32

3.5 Udfordringer i stabiliseringsstrukturen og de t ilhørende processer ............................... .................. 34

3.6 Delkonklusion ................................. .......................................................................................................... 35

4. KONKLUSION OG ANBEFALINGER ..................... ..................................................... 37

4.1 Anbefalinger til det politiske niveau: Folketin g og forligskreds ................................. ........................ 38

4.2 Anbefalinger til det ministerielle/tværminister ielle niveau ...................................... ............................ 39

4.3 Anbefalinger til det udførende niveau ......... .......................................................................................... 40

5. NOTER .......................................................................................................................... 42

6. LITTERATURLISTE ................................ ...................................................................... 51

1

1. Indledning Trods øget fokus på sikkerhedstrusler fra øst og en styrkelse af det konventionelle forsvar er Dan-

mark nødt til at fastholde sit engagement i internationalt stabiliseringssamarbejde. For når stor be-

folkningstilvækst kobles med høj ungdomsarbejdsløshed og svage statsstrukturer, risikerer disse

forhold tilsammen at skabe en incitamentsstruktur, hvor det at se migration som eneste udvej – eller

det at vælge pirateri eller en anden form for organiseret kriminalitet som levevej – at forekomme

langt mere tillokkende end under andre forhold. Ligeledes er der risiko for, at svage statsstrukturer,

hvor myndighederne ikke er i stand til at opretholde lov og orden, kan betyde, at terrororganisatio-

ner med internationalt udsyn finder "fristeder" under sådanne forhold. Dette er blot nogle af de ud-

fordringer, der kan sætte Danmark og Europa under pres. Denne rapport handler derfor om, hvordan

dansk forsvar kan bidrage til at imødegå sikkerhedsudfordringer fra syd. Mere specifikt fokuserer

rapporten på, hvordan forsvarets stabiliseringsindsatser kan bidrage til at imødegå forskellige sik-

kerhedsudfordringer fra syd. Mens militære operationer også kan virke stabiliserende og dermed

kan betragtes som en del af forsvarets samlede bidrag til stabilisering, er fokus i denne rapport med

andre ord specifikt på stabiliseringsindsatser og forsvarets bidrag hertil.

Truslerne fra syd er ikke traditionelle militære trusler, men det betyder ikke, at deres betydning for

dansk sikkerhed kan nedprioriteres. Udfordringerne er reelle, og spørgsmålet er derfor, hvordan det

brede spektrum af ikke-militære sikkerhedsudfordringer bedst imødegås. I den sammenhæng har

der siden forsvarsforliget 2005-2009 været bred politisk enighed om, at stabiliseringsindsatser er et

af de vigtigste værktøjer – En vision, som ses videreført i regeringens Udenrigs- og Sikkerhedspoli-

tisk Strategi (2016). I kontrast til betoningen af stabiliseringsindsatser i denne strategi (2016) såvel

som i andre policy-dokumenter1 fylder de stabiliseringsindsatser, der udføres af forsvaret og Uden-

rigsministeriet – og som finansieres via Freds- og Stabiliseringsfonden (FSF) – dog relativt lidt i det

store billede målt i tildelte ressourcer.

Selv om stabiliseringsbidrag kun udgør en mindre del af forsvarets samlede ressourcer og af Uden-

rigsministeriets humanitære budgetter og udviklingsbudgetter, ses stabilisering fortsat som et vigtigt

værktøj i bestræbelserne på at imødegå udfordringer fra syd. Rapportens udgangspunkt er således,

at selv om vi befinder os i en situation, hvor der fra politisk side er et ønske om, at forsvaret i højere

grad skal bidrage til konventionel afskrækkelse på østfronten, vil stabiliseringsopgaven stadig beva-

re sin relevans. Globale tendenser peger på, at udfordringer fra syd af ikke-militær karakter næppe

vil mindskes i de kommende år. Snarere kan vi forvente en række udfordringer, som hverken udvik-

2

lingsmæssige, diplomatiske eller militære midler vil kunne løse alene. Deraf stabiliseringsopgavens

fortsatte relevans.

1.1 Rapportens formål og struktur

Stabiliseringsindsatser, med bidrag fra dansk forsvar, vil indgå i den fremadrettede debat om, hvor-

dan forsvarets kapaciteter bedst anvendes for at skabe mest mulig sikkerhed for Danmark. Det er

derfor nødvendigt at undersøge, hvordan og gennem hvilke strukturer og processer stabiliseringsop-

gaven varetages, samt hvilke politiske ambitioner begrebet tillægges. Følgelig indeholder rapporten

indledningsvis en analyse af stabiliseringsbegrebets betydning i danske policy-dokumenter. Analy-

sen er nødvendig for at belyse, hvorledes begrebets officielle betydning er forudsætningsskabende

for begrebets oversættelse til konkrete forsvarsbidrag. Rapporten indeholder dernæst en analyse og

kortlægning af forsvarets eksisterende struktur og processer for bidrag til internationale stabilise-

ringsindsatser under Freds- og Stabiliseringsfonden. Dette sker for at skabe klarhed over forsvarets

kapacitet på området og for at opstille anbefalinger til, hvorledes denne kapacitet kan forbedres in-

den for de nuværende rammer.

Det hovedspørgsmål, som belyses i rapporten, handler om, hvordan forsvarets stabiliseringsbidrag

operationaliseres i forsvarets organisation med henblik på at skabe øget dansk sikkerhed. Dette be-

lyses i henholdsvis kapitel 3 og 4, der besvarer følgende to underspørgsmål:

• Hvad er stabiliseringsbegrebets betydning i en dansk kontekst, dels som politisk ambition og

dels som konkret forsvarsbidrag til internationale stabiliseringsindsatser?

• Hvorledes er forsvarets strukturer og processer for tilvejebringelse af bidrag til internationale

stabiliseringsindsatser indrettet?

Rapportens to hovedkapitler – om henholdsvis begrebet og strukturen – kortlægger tilsammen for-

svarets stabiliseringsstruktur, dens udfordringer og optimeringspunkter. Afslutningsvist præsenteres

i kapitel 4 dels en opsummering af de identificerede udfordringer, dels en række anbefalinger til,

hvorledes de eksisterende strukturer og processer kan optimeres inden for de nuværende rammer.

1.2 Rapportens metode

Rapporten udgør en del af Center for Militære Studiers (CMS) forskningsbaserede myndighedsbe-

tjening og følger CMS’ retningslinjer og procedurer for kvalitetskontrol. Rapporten baserer sig dels

på et desk-studie af indsamlede offentlige og klassificerede kilder om den danske samtænkte stabili-

seringsindsats med særligt fokus på den del af stabiliseringsstrukturen, der omhandler forsvarets

3

organisation. Derudover er der gennemført over 20 interviews og en række møder samt afholdt en

workshop med interessenter, eksperter såvel som både nuværende og tidligere praktikere på områ-

det. For at opnå en nuanceret forståelse af rapportens undersøgelsesområde er det tilstræbt, at for-

skellige informanter kan belyse emnet fra forskellige perspektiver, afhængigt af deres nærhed

til/afstand fra opgaveløsningen, deres geografiske placering (i forhold til forskellige stabiliserings-

indsatser), samt på hvilket niveau de er placeret i forsvarets organisation. Denne bredde i udvælgel-

sen af informanter har gjort det muligt at holde forskellige perspektiver op imod hinanden og sam-

menholde dem med beskrivelser af både begrebet og strukturen i forskellige dokumenter. Forfatter-

ne takker alle respondenterne for deres tid og for deres værdifulde inputs. Hvor respondenterne har

ønsket anonymitet, er dette sikret i vores brug af interviewmaterialet. Rapportens analyser og kon-

klusioner er alene forfatternes ansvar.

I dokumentanalysen har vi, i tillæg til eksisterende analyser og relevant litteratur på området, både

behandlet centrale policy-dokumenter, forligstekster, politiske strategier, resultat- og årsrapporter

fra Samtænkningsstyregruppen, evalueringer, mål- og resultatkontrakter m.v. Endvidere har vi be-

handlet enkelte klassificerede dokumenter, da dele af området for rapportens analyse er reguleret

gennem praksis og dokumenter, som offentligheden ikke har adgang til.2 Således har rapportens

forfattere tilstræbt at anvende kilder fra alle niveauer i strukturen for at opnå så stor nuancering og

kvalificering i beskrivelsen af forsvarets bidrag til internationale stabiliseringsindsatser som muligt.

1.3 Rapportens afgrænsning

Det, at selve finansieringen til stabiliseringsindsatserne sker via Freds- og Stabiliseringsfonden,

synes at være blevet centralt for, hvad der opfattes som et stabiliseringsbidrag. Dette medfører

uklarhed om, hvilke af forsvarets aktiviteter der ’tæller’ som stabiliseringsbidrag. En vigtig implika-

tion af denne uklarhed er, at det bliver svært at give et klart svar på, hvornår noget er et stabilise-

ringsbidrag, en operation med et ’stabiliseringssigte’ eller en aktivitet, der understøtter og komple-

menterer en stabiliseringsindsats. I nærværende rapport ses alene på de aktiviteter, der sker i ram-

men af Freds- og Stabiliseringsfonden – dvs. på de aktiviteter, der i forsvarets egne strukturer be-

tragtes som stabilisering. Rapportens formål er ikke at vurdere disse aktiviteter i forhold til aktivite-

ter, der på anden vis kan siges at ’stabilisere’, ligesom rapportens fokus heller ikke vil være på tilde-

lingen af ressourcer til stabiliseringsområdet.

Identificering, konkretisering og udførelse af stabiliseringsindsatser involverer en lang række aktø-

rer og myndigheder, som alle udgør en del af Danmarks samlede stabiliseringsstruktur. Fokus for

4

denne rapport er imidlertid alene forsvarets processer og strukturer for stabiliseringsbidrag, der er

godkendt og finansieret af Freds- og Stabiliseringsfonden. Dette betyder, at analysen derfor ikke

beskæftiger sig med andre involverede aktører som f.eks. Justitsministeriet eller Udenrigsministeri-

et, ligesom den heller ikke beskæftiger sig med Forsvarsministeriets øvrige dele som f.eks. Bered-

skabsstyrelsen, Forsvarsministeriets Personalestyrelse og Forsvarsministeriets Materiel- og Ind-

købsstyrelse. Undtagelsen for denne afgrænsning er Hjemmeværnet, idet der på stabiliseringsområ-

det eksisterer et omfattende samarbejde mellem forsvaret og Hjemmeværnet.

5

2. Lidt om hvad stabilisering er Det nævnes i de seneste tre forsvarsforlig, det betones i regeringens udenrigs- og sikkerhedspoliti-

ske strategi 2017-2018, og der sker årlig afrapportering om netop dette emne. Stabilisering tillægges

med andre ord betydelig vægt i en række centrale dokumenter og varetages desuden via øremærke-

de midler samt gennem en særlig struktur. Med dette udgangspunkt kan det undre, at der ikke findes

en klar forståelse og definition af begrebet. På den ene side kan dette forklares ved, at der ikke er

stor politisk interesse for klart at definere, hvad stabilisering betyder. Så længe begrebet kan tillæg-

ges forskellig betydning, giver dette en vis politisk fleksibilitet, som eksempelvis tjener til at skabe

bred politisk opbakning i forbindelse med forligsforhandlinger.3 Det er lettere at skabe bred politisk

enighed om forsvarets opgaveportefølje, når det tilføjes, at forsvaret ikke kun har til opgave at føre

krig, men også at bidrage til stabiliseringsindsatser, eksempelvis med henblik på at forebygge nye

konflikter og/eller imødegå ikke-traditionelle sikkerhedsudfordringer.

Selv om disse politisk vigtige effekter af stabiliseringsbegrebets fleksibilitet ikke må undervurderes,

er det samtidig væsentligt at have øje for, hvordan begrebets fleksibilitet også kan have omkostnin-

ger i form af uhensigtsmæssigheder og utilsigtede konsekvenser. Ved at illustrere begrebets fleksi-

bilitet forud for en analyse af stabiliseringsopgavens varetagelse i forsvarets stabiliseringsstruktur

bidrager dette kapitel til at tydeliggøre nogle af disse omkostninger. Til det formål gennemgås først

begrebets betydning som politisk ambition (udtrykt i forligstekster og centrale policy-dokumenter4)

for at illustrere, hvori stabiliseringsbegrebets fleksibilitet består. At stabiliseringsbegrebet på den

ene side er fleksibelt, men samtidig ikke kan betyde alt, vises ved at beskrive den variation, der

fremgår af centrale policy-dokumenter. Det angår svar på fem vigtige spørgsmål: Hvori består stabi-

liseringsopgaven, med hvem (hvilke partnere)5 foretrækkes den udført, hvor, hvornår (før, under,

efter konflikt) og, ikke mindst, hvorfor (for at inddæmme, for at årsagsbehandle, som exit-strategi

m.v.).

På baggrund af denne analyse af stabiliseringsbegrebets betydning i officielle danske policy-

dokumenter bliver det samtidig muligt at illustrere, hvilke vanskeligheder der kan opstå som følge

af uklare prioriteringer mellem de forskellige målsætninger, som begrebet rummer. Som eksempel

på en uhensigtsmæssig konsekvens kan nævnes risikoen for modstrid mellem to af disse målsætnin-

ger. Således påpeges det i evalueringer, interviews, retningslinjer m.v., at hvis formålet er at gøre en

forskel i verdens brændpunkter, vil det kræve store og langsigtede stabiliseringsindsatser. Men hvis

formålet er, at Danmark ved at bidrage til internationale stabiliseringsindsatser styrker sin status

6

som pålidelig og foretrukken partner, kan hensynet til dette formål i visse tilfælde betyde, at danske

stabiliseringsbidrag i højere grad tager form af små bidrag med det for øje at imødekomme efter-

spørgsel fra en række foretrukne partnerlande og institutioner. Således er stabiliseringsbegrebets

fleksibilitet ikke uden konsekvenser, når de politiske målsætninger, som begrebet rummer, risikerer

at være i modstrid.

På den ene side er stabiliseringsbegrebet således fleksibelt og flertydigt, når man ser på, hvorledes

det anvendes i forligstekster og policy-dokumenter. Men på den anden side betyder stabilisering

også noget meget konkret og håndgribeligt, når man ser på, hvilke specifikke bidrag det danske

forsvar har ydet i forskellige internationale stabiliseringsindsatser. Ved at beskrive stabilisering som

et konkret forsvarsbidrag bliver det muligt at belyse, hvilke valg og fravalg der foretages i denne

oversættelse fra begreb til bidrag. Her peger kapitlet eksempelvis på, hvordan stabiliseringsopgaven

i høj grad er kommet til at handle om forskellige former for militær kapacitetsopbygning. Den om-

kostning, som påpeges her, er, at ikke alle de politiske stabiliseringsambitioner vil kunne imøde-

kommes med denne form for stabiliseringsbidrag. Stabiliseringsbegrebet betyder med andre ord

både for meget (som politisk ambition) og for lidt (som konkret bidrag). Vel vidende, at begrebets

fleksibilitet kommer med politiske fordele, afsluttes kapitlet med en opfordring til at præcisere be-

grebets betydning med henblik på at tydeliggøre prioriteringer og undgå modstrid.

2.1 Stabilisering som politisk ambition

Forsvarsforlig6 er udtryk for en bredt forankret politisk beslutning om forsvarets opgaveportefølje

samt de budgetmæssige rammer herfor.7 Siden 2005-2009-forliget har forsvarets forligsbestemte

opgaveportefølje impliceret, at dansk forsvar skal bidrage til internationale stabiliseringsindsatser.

Den politiske stabiliseringsambition udspringer imidlertid ikke alene af forligsteksterne. Hvor det

for forsvarsforligene gælder, at et nyt forlig erstatter det gamle, tegner der sig et mere kompliceret

billede for så vidt angår de policy-dokumenter, hvori den politiske stabiliseringsambition beskrives.

For nærværende læner både Freds- og Stabiliseringsfonden og aktører i forsvarets stabiliserings-

struktur sig særligt op ad fire dokumenter i forsøget på at indkredse stabiliseringsbegrebets betyd-

ning og oversætte den forligsbestemte opgavebeskrivelse til konkrete stabiliseringsbidrag.8 Disse

dokumenter er dels Regeringsgrundlaget og den Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Strategi, dels to

policy-dokumenter – Fred og Stabilisering. Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater, som

Udenrigsministeriet udgav i 2010, og Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens

brændpunkter, som Udenrigs-, Forsvars- og Justitsministeriet udgav i 2013. Freds- og Stabilise-

ringsfonden henviser også til disse policy-dokumenter i sine retningslinjer for, hvad fonden yder

7

støtte til,9 og desuden beskriver centrale personer i stabiliseringsstrukturen disse papirer som vigtige

for at forstå den politiske ambition bag forsvarets bidrag til internationale stabiliseringsindsatser.10

Som sagt kan stabiliseringsbegrebets fleksibilitet illustreres gennem en analyse af fem spørgsmål i

oversættelsen af ’stabilisering’ til konkrete forsvarsbidrag (hvad, hvordan, hvem, hvor og hvorfor).

Disse spørgsmål gennemgås nedenfor med henblik på at belyse, hvilke ambitioner og betydninger

stabiliseringsbegrebet tillægges i ovennævnte forligstekster og policy-dokumenter.

Hvad er stabiliseringsopgaven?

Spørgsmålet om, hvori stabiliseringsopgaven består, er ikke klart defineret i de tre forligstekster.

For det første er selve opgavebeskrivelsen uklar. Nogle steder beskrives konkrete opgaver, som

bidrager til at skabe ‘forudsætningerne for’ stabilisering.11 Andre steder beskrives opgaver, som kan

pågå ‘sideløbende med’ stabiliseringsindsatser – som eksempelvis militær kapacitetsopbygning.12

For det andet er stabiliseringsopgavens vægtning i forhold til andre af forsvarets internationale op-

gaver uklar. Er stabilisering eksempelvis ét af tre hovedområder for forsvarets internationale opga-

ver (2009) eller én blandt mange opgaver på et bredt spektrum af internationale indsatser (2013)?

Så selv om stabilisering med de seneste tre forsvarsforlig har været defineret som en del af forsva-

rets opgaveportefølje, findes der ikke en entydig definition af begrebets betydning, herunder hvori

selve opgaven består, og hvordan den ønskes prioriteret i forsvarets samlede opgaveportefølje.

Sammenlignet med forligsteksterne er der, i centrale policy-dokumenter, særligt to bemærkelses-

værdige punkter i beskrivelsen af militær kapacitetsopbygning. For det første beskrives det både

som noget, der er blevet lagt ‘tiltagende vægt på’13 og som noget mere bredt favnende end i forligs-

tekster – demobilisering medregnes eksempelvis.14 For det andet er der i begge policy-dokumenter

stor fokus på forudsætningerne for, at militær kapacitetsopbygning kan have en stabiliserende ef-

fekt. Således tilføjes det, at ‘det er vigtigt ikke at se kapacitetsopbygning af et lands væbnede styr-

ker […] som isolerede indsatser,’ da man derved risikerer, at de militære kapaciteter, som forsvaret

har bidraget til at opbygge, ‘bliver til redskaber for en kommende despot’.15 I tråd hermed præcise-

res det yderligere, ‘at danske bidrag til kapacitetsopbygning af sikkerhedsstyrker – både militær og

politi – også fremadrettet vil være forbundet med klare fingeraftryk i form af uddannelse og træning

inden for menneskerettighederne og international humanitær ret’.16

Trods disse forskelle er der i både forligstekster (navnlig 2013) og policy-dokumenter enighed om,

at forsvarets evne til at udføre ’stabilisering’ skal udvikles, herunder at forsvarets evne ‘til at deltage

i militær kapacitetsopbygning internationalt skal styrkes.’17

8

Hvordan bør stabiliseringsopgaven varetages?

Angående stabiliseringsopgavens varetagelse er der i forligstekster og policy-dokumenter enighed

om, at ’samtænkning’ er centralt. Eksempelvis beskrives samtænkt stabilisering som ‘en prioritet i

udenrigspolitikken’,18 som ‘den røde tråd’19 og som ‘vejen frem’.20 Ser man nærmere på de tre for-

ligstekster kan man både spore kontinuitet – i den grundlæggende tanke om øget samtænkning af

civile og militære midler – og en vis variation over tid. Nærmere bestemt ændres to ting. Den ene

handler om forholdet mellem civile og militære aktører i varetagelsen af stabiliseringsopgaven. Her

er betoningen ændret: fra et fokus på, at forsvaret skal bidrage til at definere civile aktiviteter i det

militære indsatsområde, til hvordan stabiliseringsopgavens varetagelse i mere bred forstand handler

om, at civile og militære virkemidler skal ’samtænkes’.21 Dertil kommer et ændret fokus for niveau-

et i dette forhold. Hvor 2005-forliget beskriver ’det militære indsatsområde’ som fokus for relatio-

nen mellem civile og militære aktører, betoner de næste forlig (særligt 2013-forliget) i højere grad

det tværministerielle niveau. Den variation giver anledning til uklarhed. Handler stabilisering ek-

sempelvis (stadig) om, i hvilket omfang forsvaret skal bidrage til at understøtte grundlæggende ci-

vilt rettede målsætninger og opgaver i et militært indsatsområde? Handler stabilisering om at gen-

tænke brugen af militære virkemidler, så de kan bringes i spil uden for det militære indsatsområde?

Eller måske om begge dele? Dertil kommer en ændring i beskrivelsen af forholdet mellem forskelli-

ge dele af forsvarets organisation. I 2013-forliget ses et øget fokus på behovet for tværgående plan-

lægning og indsættelser mellem forsvarets forskellige værn, kommandoer og styrelser. Dette uddy-

bes i kapitel 3, hvor vi beskriver forsvarets struktur og processer for bidrag til internationale stabili-

seringsindsatser.

Hvem samarbejder vi med i internationale stabiliserings indsatser?

Angående rammerne for stabiliseringsopgaven er der på den ene side enighed om, hvem stabilise-

ringsopgaven kan udføres sammen med, nemlig ‘i FN, NATO, eller anden relevant ramme’.22 Sam-

tidig er der i ovennævnte forligstekster en bemærkelsesværdig forskel i, hvordan og hvor eksplicit

der prioriteres mellem disse forskellige rammer. I 2013-forliget uddybes det således, at man giver

særlig opmærksomhed til NATO-rammen. Her har beskrivelser i tidligere forligstekster af, hvordan

forsvaret ‘i væsentlig højere grad end hidtil’ skal kunne deltage i fredsstøttende, fredsbevarende og

lignende opgaver,23 samt betoningen af FN’s evne til ‘fredsbevaring og fredsopbygning’,24 sendt

andre signaler. Så selv om der i bred forstand er enighed om stabiliseringsopgavens mulige ramme,

er der samtidig en vis variation i prioriteringen af disse mulige samarbejdsrammer. Nærmere be-

stemt ses en ændring i fokus fra ‘fredsbevaring’ o. lign.25 (2004) til en mere eksplicit benævnelse af

9

NATO som foretrukken ramme.26 Også i policy-dokumenter er der umiddelbar enighed om, at am-

bitionen er, at det altid sker ‘sammen med andre’, og at dette både kan betyde i en FN- eller NATO-

ramme såvel som en nordisk eller bilateral ramme (som nævnt ovenfor). Samtidig er der ingen klart

definerede prioriteringer af, hvilken af disse mulige partnere der er den foretrukne. Et vigtigt

spørgsmål er derfor, hvordan og gennem hvilke mekanismer det tilsikres, at fordelingen mellem

samarbejdspartnere, som opstår gennem forsvarets konkrete stabiliseringsbidrag, stemmer overens

med et flertydigt ønske om både at stabilisere i FN-, NATO-, nordisk og bilateral ramme. Og hvad

bliver prisen for denne vidtfavnende partnerskabsambition? Det vender vi tilbage til i afsnittet om

stabiliseringsbegrebets dilemmaer.

Hvor på landkortet og hvor på konfliktspektret?

På den ene side er der bred politisk enighed om, at dansk forsvar altovervejende skal bidrage til

internationale stabiliseringsindsatser i de prioritetslande, som beskrives i regeringsgrundlag og i

Udenrigsministeriet.27 Hvad angår stabiliseringsopgavens geografiske prioritering, står der desuden

i Freds- og Stabiliseringsfondens retningslinjer, at denne afhænger af ‘løbende evaluering og juste-

ring i overensstemmelse med udviklingen i dansk udenrigspolitik’.28 Således ses en vis pragmatis-

me angående spørgsmålet om, hvor dansk forsvar skal bidrage til stabiliseringsindsatser, nemlig i

prioritetslande, som ændrer sig afhængigt af den politiske udvikling. For nærværende indebærer

denne pragmatisme en betragtelig geografisk spredning i, hvor dansk forsvar bidrager til internatio-

nale stabiliseringsindsatser. Således nævnes det eksempelvis i regeringsgrundlaget 2016, at Dan-

mark fortsat vil bidrage til internationale stabiliseringsindsatser med fokus på ‘indsatser i vores

nærområde som i Baltikum’ samt i ‘Irak og Syrien’.29 Og i regeringens udenrigs- og sikkerhedspoli-

tiske strategi udvides det geografiske fokus til også at omhandle Afrika (eksempelvis ‘FN’s freds-

bevarende mission i Mali’), Mellemøsten (ikke alene Syrien og Irak)30 og fortsat dansk deltagelse ‘i

indsatsen for at stabilisere Afghanistan’.31

Denne anseelige geografiske spredning konflikter imidlertid med principper, som står centralt i an-

dre dokumenter, navnlig Udenrigsministeriets policy-dokument fra 2010. Her fremhæves det, at vi

– for at kunne ‘gøre en forskel i de skrøbelige stater’ – er nødt til at ‘fokusere vores kræfter i få lan-

de’.32 Dertil kommer, at det konflikter med principper i Freds- og Stabiliseringsfondens retningslin-

jer, hvor vigtigheden af en langsigtet, fokuseret ’programtilgang’ betones. De potentielt uhensigts-

mæssige konsekvenser af stor geografisk spredning i forsvarets stabiliseringsbidrag påpeges desu-

den både i evalueringer33 og i en række af de interviews, som har været udført i forbindelse med

udarbejdelsen af denne rapport. Så på den ene side er der enighed om en vis pragmatisme omkring,

10

hvor man fra politisk side ønsker, at forsvaret (og andre myndigheder) skal koncentrere deres stabi-

liseringsindsatser. På den anden side påpeges det, at denne pragmatisme potentielt indebærer en så

omfattende geografisk spredning, at det er i modstrid med andre centrale principper i de dokumen-

ter, som skal tjene til at præcisere stabiliseringsbegrebets betydning for de aktører, som har til op-

gave at udføre konkrete stabiliseringsindsatser. Hertil kommer, at en række interviewpersoner på-

pegede, at stor geografisk spredning indebærer udfordringer for så vidt angår arbejdet med at fore-

tage solide risikovurderinger for projekter i så mange forskellige lande.

I tillæg til det geografisk betingede svar på, hvor forsvaret skal stabilisere, handler et parallelt

spørgsmål om, hvor på konfliktspektret disse indsættelser skal ske: før, under, efter konflikt? I for-

hold til dette spørgsmål er der på den ene side bred enighed om, at stabiliseringsindsatser ’kan finde

sted både før, under og efter en konflikt’.34 Samtidig er der dog ingen eksplicit beskrivelse af den

ønskede fordeling mellem disse forskellige indsatstyper (før, under, efter konflikt). I begge policy-

dokumenter er et tydeligt fokus på forebyggelse som ét af fem fokusområder,35 Danmark vil opprio-

ritere36 og lægge vægt på.37 Uden for disse dokumenter ses der dog samtidig et stigende fokus på

stabiliseringsindsatser under konflikter, jf. f.eks. den seneste bevilling til stabiliseringsindsatser i

Syrien.38

Hvorfor skal vi stabilisere? Fem formål.

Helt overordnet er formålet med stabiliseringsindsatser og danske bidrag hertil at skabe øget sikker-

hed for Danmark ved eksempelvis ‘at skabe stabile lande, der kan modstå konflikter, bekæmpe fat-

tigdom, sårbarhed, usikkerhed og brud på menneskerettighederne’.39 Brydes denne målsætning ned

til mere håndgribelige dimensioner i beskrivelserne af stabilisering i centrale policy-dokumenter,

kan der dog straks spores en mangfoldighed af stabiliseringsambitioner, som er mere eller mindre

samstemmende. Hvis ikke vi har øje for de forskellige målsætninger, som stabiliseringsbegrebet

tillægges i centrale policy-dokumenter, mindskes muligheden for at sikre synergi og undgå mod-

strid, når det bredt formulerede stabiliseringsbegreb skal oversættes til konkret praksis – i denne

rapport med fokus på bidrag fra forsvaret. Derfor beskrives nedenfor, hvordan særligt fem forskelli-

ge formål kan læses ud af de beskrivelser af stabiliseringsbegrebet, som findes i centrale danske

policy-dokumenter.

11

Er formålet at inddæmme (deeskalere) uønskede effekter (under konflikt)?

Angående målsætningen om at ‘håndtere negative, grænseoverskridende effekter’ af konflikter40

gennem stabiliseringsindsatser med bidrag fra forsvaret er der f.eks. to fortolkninger af, hvad ’hånd-

tere’ betyder: at håndtere disse effekter ved at inddæmme dem og/eller ved at adressere de under-

liggende årsager til konflikt. I rapporter fra Freds- og Stabiliseringsfondens styregruppe nævnes

inddæmning i flere sammenhænge.41 Og på samme måde nævnes inddæmning også i andre doku-

menter, hvor denne ambition kobles til en beskrivelse af konkrete indsatser. I Strategiske mål for

Danmarks partnerskab med Mali, som rammesætter danske stabiliseringsindsatser i Mali, nævnes

det eksempelvis, at ‘den nuværende konflikt i det nordlige Mali skal inddæmmes’42 – en beskrivel-

se, der knyttes til danske stabiliseringsbidrag som de ’finansielle bidrag til den afrikansk-ledede

internationale støttemission i Mali’ (2013).43

Er formålet at årsagsbehandle for at løse eksisterende/undgå nye konflikter?

I begge policy-dokumenter står det at skabe bedre lokale levevilkår centralt for visionen for, hvad

stabiliseringsindsatser skal opnå. F.eks. ved ‘at afhjælpe fattigdom44 eller i mere bred forstand

adressere de underliggende årsager til konflikt’45 – herunder ulighed og fattigdom – ‘frem for at

symptombehandle’.46 Som eksempel på en sådan årsag nævnes det blandt andet, hvordan ‘et stigen-

de pres fra store ungdomsårgange uden beskæftigelsesmuligheder’ i mange tilfælde er en bidragen-

de faktor til ustabilitet.47 Hvis ’årsagen’ til den ustabilitet, der søges adresseret, ikke omhandler

svagheder i den militære del af det pågældende lands sikkerhedsstruktur, indebærer denne formåls-

beskrivelse en vis uklarhed, hvad angår forholdet mellem denne målsætning og forsvarets bidrag til

stabiliseringsindsatser. Det vender vi tilbage til nedenfor.

Er formålet at gøre skrøbelige stater bedre i stand til at håndtere egen sikkerhed?

Et andet formål er gennem ‘langsigtet kapacitetsopbygning af modtagerlandets militære strukturer

og kapaciteter’ at gøre skrøbelige stater ‘i stand til selv at håndtere egen sikkerhed’.48 Ser man

nærmere på beskrivelsen af dette formål i forskellige policy-dokumenter, synes der imidlertid at

være flere forskellige målsætninger på spil. I nogle tilfælde fremhæves det, at formålet er at fore-

bygge nye konflikter i den pågældende stat og/eller i regionen.49 I de interviews, vi har foretaget,

kobles dette formål desuden til en anden målsætning, nemlig at mindske risikoen for, at danske sol-

dater fremover sendes på komplicerede, farlige og langvarige missioner i Afrika. I andre tilfælde,

nærmere bestemt der, hvor danske styrker er indsat i militære kamphandlinger, kobles opbygning af

modtagerlandets militære kapaciteter til et andet formål, nemlig at gøre den pågældende hær i stand

til at ‘overtage opgaven med at beskytte befolkningen’ fra de soldater, som er udsendt for ‘i en

12

overgangsperiode’ at skabe sikkerhed for den pågældende stats befolkning.50 Dette kobles så igen til

et relateret formål, nemlig at skabe betingelserne for, at danske styrker kan afslutte den igangvæ-

rende mission. Forebyggende stabilisering synes således at have varierende betydning i lande, hvor

der er indsat danske styrkebidrag og i lande, hvor der ikke er. Endelig knyttes beskrivelsen af for-

svarets bidrag i begge tilfælde til endnu et formål, nemlig at forhindre, at de pågældende lande og

regioner ’bliver et fristed for terrorister’.51

Er formålet at genopbygge?

Én ting er at forebygge nye konflikter. En anden – tæt relateret – er at genopbygge sikkerhedsstruk-

turer i en stat med det formål at sikre, at netop afsluttede konflikter ikke blusser op igen. Dette kan,

som nævnt ovenfor, ske i en kontekst, hvor danske soldater allerede er indsat i militære kamphand-

linger. Men i lande, hvor dette ikke er tilfældet, formuleres formålet med dansk forsvars bidrag til

opbygning af landets sikkerhedssektor i stedet som genopbygning. Formålet er her at genopbygge

en legitim og kyndig sikkerhedssektor i landet, som kan sikre befolkningens sikkerhed og derved

spille en vigtig rolle i at stabilisere et post-konflikt-samfund.

Er formålet at styrke relationer til partnere, der ses som vigtige for dansk sikkerhed?

Et andet formål handler om, at danske bidrag til internationale stabiliseringsindsatser er med til at

skabe øget anerkendelse og styrket status som foretrukken partner hos de lande og institutioner, der

anses for at have afgørende betydning for dansk sikkerhed.52 Dette fremhæves blandt andet i be-

skrivelser af, hvordan danske stabiliseringsindsatser har ‘været med til at give Danmark større in-

ternational vægt’53 og af, hvordan Danmark, gennem ‘vores deltagelse i komplicerede stabilise-

ringsindsatser,’ har opbygget ‘international troværdighed’.54 Ligeledes fremhæves det, at Freds- og

Stabiliseringsfonden ’har faciliteret dansk indflydelse internationalt’.55 Denne effekt kan være di-

rekte, ved at dansk forsvar stiller med stabiliseringsbidrag, når det f.eks. efterspørges i NATO-

sammenhænge. Den kan også være indirekte, som når dansk forsvar bidrager til stabiliseringsind-

satser i Østafrika, hvilket er med til at konsolidere en vigtig alliance med Storbritannien, som blandt

andet kan sikre Danmark øget indflydelse i NATO.56

Således legitimeres stabiliseringsindsatser og forsvarets bidrag hertil både i forhold til deres betyd-

ning for dansk sikkerhed i form af inddæmning af eksempelvis flygtningestrømme, årsagsbehand-

ling af konflikt og skrøbelighed, flertydige forebyggelsesformål, genopbygning og endelig ved, at

dansk forsvars bidrag til disse indsatser er med til at øge Danmarks status som foretrukken partner

hos aktører, der anses for afgørende for dansk sikkerhed og indflydelse. Disse forskellige formål

13

kan være komplementerende, men når det kommer til at beslutte, hvilket formål et konkret bidrag

skal indfri, er der risiko for modstrid og dilemmaer.

2.2 Det brede stabiliseringsbegrebs dilemmaer

Stabiliseringsbegrebet rummer forskellige politiske ambitioner, hvilket risikerer at medføre priorite-

ringsdilemmaer, når der skal udarbejdes forslag til konkrete stabiliseringsbidrag. Ikke alene er der

ingen klar beskrivelse af, hvilken fordeling der ønskes opnået, når man ser på den samlede porteføl-

je af stabiliseringsbidrag. Der er heller ikke er tydeligt, gennem hvilke mekanismer det tilsikres, at

fordelingen af forsvarets konkrete bidrag stemmer overens med de mangfoldige politiske stabilise-

ringsambitioner.

Prioritering: når ’både-og’ bliver til ’enten-eller ’

Der er ikke altid tale om et ’enten-eller’-valg, når mangfoldige politiske stabiliseringsambitioner

oversættes til konkrete bidrag. I visse tilfælde vil ’enten-eller’-valg imidlertid opstå. Og når det

sker, giver de bredt formulerede politiske stabiliseringsambitioner ikke klare retningslinjer for,

hvordan der skal prioriteres. Det gælder eksempelvis, når det ikke er muligt at adressere alle fem

målsætninger for, hvorfor forsvaret skal bidrage til internationale stabiliseringsindsatser. – Hvilken

målsætning står da øverst på den politiske ønskeliste? Det gælder ligeledes i den situation, hvor der

skal prioriteres mellem forskellige målsætninger for hvor (geografisk), hvornår (på konfliktspektret)

og med hvem forsvaret skal stabilisere. Et eksempel på et enten-eller-valg er spørgsmålet om enten

at prioritere en bred vifte af partnere (for at skabe mere sikkerhed for Danmark ved at styrke disse

partnerrelationer) eller at prioritere færre, større og mere langsigtede programmer (for at øge sand-

synligheden for, at indsatsen bidrager positivt til udviklingen i ’verdens brændpunkter’57.

Implicitte valg og fravalg: Når ét valg bliver til to

Andre dilemmaer opstår i situationer, hvor valg omkring enkelte spørgsmål (eksempelvis hvor) in-

direkte indebærer, at der samtidig træffes valg omkring andre vigtige stabiliseringsspørgsmål (så-

som hvorfor). Når det eksempelvis skal besluttes, hvor og med hvem dansk forsvar skal deltage i

internationale stabiliseringsindsatser, indebærer disse valg i visse tilfælde også et valg mellem for-

skellige formål. Med andre ord risikerer der at opstå dilemmaer omkring implicitte valg og fravalg,

når øjensynligt simple valg af eksempelvis geografi samtidig er afgørende for svaret på, hvorfor

Danmark skal stabilisere. Et eksempel herpå er, når der træffes valg omkring, hvor forsvaret bidra-

ger til stabiliseringsindsatser. I mange tilfælde vil et sådant valg være betingende for, hvilke mål-

sætninger (f.eks. årsagsbehandling, inddæmning eller genopbygning) det bliver muligt at tilgodese.

14

Valg omkring, hvor forsvaret stabiliserer og med hvem, har med andre ord stor betydning for, hvil-

ke af de mange politiske stabiliseringsmålsætninger som det med disse bidrag bliver muligt at indfri

– og omvendt for, hvilke ambitioner og formål der således gives mindre opmærksomhed.

2.3 Stabilisering som konkret bidrag

Selv om der således er uklarhed om stabiliseringsbegrebets eksakte betydning, har stabilisering alli-

gevel, siden det blev en forligsbestemt del af forsvarets opgaveportefølje, været effektueret i form af

specifikke bidrag fra forsvaret og støtte gennem Freds- og Stabiliseringsfonden (og før det gennem

Globalrammen). Nedenfor præsenteres et resumé af disse aktiviteter, opsummeret under to hoved-

overskrifter: støtte i form af donationer og støtte i form af bidrag, der involverer personel fra det

danske forsvar. Inden for begge disse hovedoverskrifter er der betydelig variation, både hvad angår

den internationale samarbejdsramme, det geografiske fokus samt hvor på konfliktspektret (før, un-

der, efter). Nedenfor udfoldes denne variation gennem konkrete eksempler på forskellige stabilise-

ringsbidrag fra dansk forsvar, støttet gennem Freds- og Stabiliseringsfonden.

Støtte i form af mandskab: udførende/uddannende

Hvad angår stabiliseringsopgaver, som er udført af personel fra forsvaret, har Freds- og Stabilise-

ringsfonden støttet en række forskellige projekter, som kan inddeles i to overordnede typer opgaver.

I én opgavetype er danske soldater det udførende element i en militær gerning. Dette har eksempel-

vis været tilfældet, når danske officerer har været udstationeret til FN’s mission i Sydsudan og i

forbindelse med fjernelse af kemiske våben fra Syrien, hvor dansk forsvar bidrog med beskyttelse

af søtransporten.58 I begge disse tilfælde foregik denne type stabiliseringsopgave således i en FN-

ramme, og fokus for de konkrete bidrag var ikke direkte anvendelse af væbnet militær magt.59 Dette

vender vi tilbage til senere i dette kapitel.

I andre, langt mere hyppige indsatstyper, handler stabiliseringsopgaven i stedet om, at danske solda-

ter yder støtte til andre landes militær med henblik på at styrke deres evne til at udføre en militær

gerning. Her er eksemplerne flere. De spænder over opgaver såsom træning i at evakuere sårede,60

træning af irakiske sikkerhedsstyrker,61 navigationstræning med den kenyanske flåde,62 oplæring i

informationsdeling af specialoperationsstyrker fra Nigeria og Cameroun,63 uddannelse af officerer i

den afghanske hær,64 kapacitetsopbygning af det georgiske hjemmeværn65 og missionsforberedende

uddannelse af FN-soldater. Dertil kommer rådgivning på strategisk niveau, eksempelvis i forbindel-

se med udarbejdelsen af AU’s maritime strategi,66 etableringen af en ny træningskapacitet i Georgi-

en,67 uddannelsesrådgivning ved International Peace Support Training Centre i Kenya,68 samt på

15

forskellige danske ambassader (Afghanistan, Nigeria, Nairobi).69 Som disse eksempler er med til at

illustrere, lægges der således stor vægt på disse indsatstyper i den nuværende oversættelse af stabili-

seringsopgaven til konkrete forsvarsbidrag.

Ofte henvises der til sådanne trænings- og uddannelsesindsatser som ’militær kapacitetsopbyg-

ning’.70 I 2013-resultatrapporten opsummeres anvendelsen af Freds- og Stabiliseringsfondens mid-

ler eksempelvis med en bemærkning om, at ‘Langt hovedparten af støtten går til kapacitetsopbyg-

ning, konflikt-håndtering og konfliktforebyggende indsatser’71 – sådan som det også ses af ovenstå-

ende eksempler på forsvarets konkrete stabiliseringsbidrag.72 Når man ser på forsvarets konkrete

bidrag, indsnævres betydningen af stabiliseringsbegrebet således i den forstand, at selve opgaven i

betydelig grad er kommet til at handle om militær kapacitetsopbygning.

Støtte i form af donationer: materiel/midler

Ikke alle stabiliseringsbidrag involverer udsendelse af personel fra forsvaret til eksempelvis kapaci-

tetsopbygningsopgaver. I nogle tilfælde tager støtten i stedet form af materieldonationer eller finan-

sielle donationer. F.eks. donerede forsvaret gennem Freds- og Stabiliseringsfonden i 2015 ‘materiel

til den østafrikanske reaktionsstyrkes hurtigt deployerbare fremskudte styrkehovedkvarter’,73 og i

2016 blev der eksempelvis ydet støtte til kapacitetsopbygning af den maliske nationalgarde.74 Andre

eksempler på materieldonationer er opbygning af vedligeholdelseskapaciteter (Kenya) samt indkøb

af uniformer og medicin/forbindinger (Afghanistan, gennem Afghan National Army (ANA) Trust

Fund). Dertil kommer materiel støtte, der i mere direkte forstand understøtter de lokale/regionale

styrkers militære virke. Det gælder eksempelvis støtte til evakuering af sårede somaliske styrker i

AMISOM eller transport af ammunition (gennem ANA Trust Fund-donation). En anden form for

donation sker, når man fra dansk side yder finansiel støtte gennem multilaterale trustfonde. Den

danske støtte til de afghanske sikkerhedsstyrker er eksempelvis ydet gennem NATO ANA Trust-

fund (2013-2017). Andre eksempler er Freds- og Stabiliseringsfondens støtte til NATO-indsatser i

Ukraine75 og Irak76 samt til counter-IED-træning i Pakistan.77 Hertil kommer desuden finansiel støt-

te til det arbejde, som FN’s minerydningsorganisation (UNMAS) udfører i Irak78 og til International

Peace Support Training Centre i Kenya.79

Når der ydes finansiel støtte til internationale stabiliseringsindsatser, er spørgsmålet om, hvordan

disse midler anvendes, ikke nødvendigvis noget, man fra dansk side har stor indflydelse på. For at

sikre danske aftryk på sådanne donationer har man i eksempelvis Afghanistan og Kenya tilknyttet

henholdsvis en forsvarsattache og en militær rådgiver for blandt andet at sikre en dansk stemme i de

16

fonde, som vi donerer stabiliseringsmidler til. Så selv om denne opdeling i mandskab, midler og

materiel hjælper til at skabe overblik over forsvarets mange forskellige stabiliseringsbidrag, er der

ikke tale om et ’enten-eller’, da et samspil netop ofte tilstræbes.

Hvis man således ser på de bidrag, som dansk forsvar har stillet med til forskellige internationale

stabiliseringsindsatser, hvilke fællestræk kan så udledes? Sagt med andre ord, hvad betyder stabili-

seringsbegrebet, hvis dets mening udfyldes gennem en analyse af, hvad der karakteriserer forsvarets

konkrete bidrag?

Uden direkte anvendelse af væbnet militær magt

For det første ses af ovennævnte oversigt over forsvarets bidrag til internationale stabiliseringsind-

satser, at disse bidrag altovervejende tager form af opgaver, hvor forsvarets kapaciteter anvendes,

uden at danske soldater er implicerede i direkte brug af militær magt.80 I stedet bringes Danmarks

militære midler i anvendelse med henblik på at uddanne, træne og rådgive militære styrker i andre

lande. Hertil kommer forskellige bidrag, der på anden vis støtter op om evnen til at udføre militære

kamphandlinger hos modtagerlandets militære styrker. Dette kræver nemlig ikke alene uddannelse

og træning, men også udstyr – lige fra uniformer (Afghanistan) over radioer (Mali) til større kapaci-

teter som eksempelvis vedligeholdelsesfaciliteter (Østafrika). Med andre ord kan stabiliseringsop-

gaven siges at være kendetegnet ved, at danske soldater ikke direkte anvender væbnet militær magt.

Der er i den forstand snarere tale om en gentænkning af, hvordan militære midler kan bruges til at

opnå indflydelse uden direkte magtanvendelse. Dette karakteristika udgør desuden en vigtig del af

svaret på, hvordan stabiliseringsopgaven adskiller sig fra forsvarets andre internationale opgaver,

hvor direkte anvendelse af væbnet militær magt netop er en del af opgaveløsningen.

Det, at danske soldater således ikke sendes ud i kamphandlinger, når det handler om stabiliserings-

indsatser, gør imidlertid ikke disse indsatstyper risikofri. De risici, som stabiliseringsopgaver rum-

mer, når det eksempelvis handler om at opbygge sikkerhedssektoren i et givent modtagerland, hand-

ler ikke så meget om risiko for tab af danske soldater (der ganske vist er til stede, særligt i Afghani-

stan). Det handler snarere om risikoen for misbrug af de forsvarskapaciteter, som danske forsvars-

bidrag er med til at opbygge. Det er med disse risici for øje, at det i policy-dokumentet fra 2010

pointeres, at ‘Det er vigtigt ikke at se kapacitetsopbygning af et lands væbnede styrker eller politi

som isolerede indsatser’. Hvis en militær kapacitetsopbygning finder sted uden opbygning af de

nødvendige civile kontrolmekanismer, kan sikkerhedsstyrkerne blive til redskaber for en kommende

despot’.81 Desuden har man netop – grundet bekymring for misbrug af militære kapaciteter – afslut-

17

tet forskellige stabiliseringsprojekter før tid (f.eks. kapacitetsopbygning af reaktionsstyrker i Rwan-

da og kystvagtssamarbejde i Yemen).82

2.4 Delkonklusion

Gennem en analyse af stabiliseringsbegrebets betydning i centrale, officielle policy-dokumenter –

særligt forligstekster (siden 2005) og policy-dokumenter (2010, 2013) – har vi i dette kapitel vist

fire ting:

Ingen klar definition

Selv om stabilisering er en del af forsvarets opgaveportefølje, findes der i en dansk politisk kontekst

ingen entydig definition af begrebets betydning. Snarere peger analysen på forskellige uklarheder,

hvoraf én handler om stabiliseringsopgavens varetagelse og en anden om stabiliseringsopgavens

fordeling blandt forsvarets forskellige værn og kommandoer. Dertil kommer en uklarhed omkring,

hvordan der bør prioriteres mellem forskellige samarbejdsrammer – NATO, FN, Norden og forskel-

lige bilaterale rammer. Endelig peger kapitlet på en betydelig variation for så vidt angår spørgsmå-

let om, hvorfor dansk forsvar skal bidrage til internationale stabiliseringsindsatser. Stabiliserings-

opgavens vigtighed fremhæves både med henvisning til dens betydning for dansk sikkerhed i form

af inddæmning af eksempelvis flygtningestrømme, årsagsbehandling af konflikt og skrøbelighed,

flertydige forebyggelsesformål, genopbygning og endelig med henvisning til, at dansk forsvars sta-

biliseringsbidrag er med til at øge Danmarks status som foretrukken partner hos aktører, der anses

for afgørende for dansk sikkerhed og indflydelse. Disse mange forskellige formål kan være kom-

plementerende, men som kapitlet viser, er der også risiko for modstrid og dilemmaer. Og i situatio-

ner, hvor der opstår ’enten-eller’-valg, giver de bredt formulerede politiske stabiliseringsambitioner

ikke klare retningslinjer for, hvordan opgavevaretagelsen bør prioriteres, ud over at det skal foregå i

en samtænkt ramme.

Militær kapacitetsopbygning

Analysen af forligstekster, policy-dokumenter og konkrete forsvarsbidrag har synliggjort, hvordan

betydningen af militær kapacitetsopbygning varierer. I forligstekster beskrives det eksempelvis som

noget, der kan pågå ‘sideløbende med’ stabiliseringsopgaver. I policy-dokumenter nævnes militær

kapacitetsopbygning dels som eksempel på et stabiliseringsbidrag, dels som noget, der fordrer pa-

rallelle demokratiske kontrolmekanismer. Ser man på konkrete stabiliseringsindsatser, udgør for-

skellige former for militær kapacitetsopbygning en væsentlig del af forsvarets samlede bidrag,

hvorved stabiliseringsbegrebet indsnævres til primært at betyde militær kapacitetsopbygning. Den-

18

ne oversættelse har imidlertid ikke foranlediget debat om den umiddelbare diskrepans i forhold til

forligstekster eller om forholdet mellem den brede politiske stabiliseringsmålsætning og denne ind-

snævring af stabiliseringsbegrebet til militær kapacitetsopbygning.

Uden direkte anvendelse af væbnet militær magt

Stabiliseringsopgaven kan siges at være kendetegnet ved, at den ikke indebærer danske soldaters

direkte anvendelse af militær magt, men snarere en gentænkning af, hvordan militære midler kan

bruges til at opnå indflydelse uden direkte magtanvendelse. Dertil kommer, at selv om stabilise-

ringsbidrag i forsvarets egen organisation forstås som de aktiviteter, der udmøntes i rammen af

Freds- og Stabiliseringsfonden, er der imidlertid til tider uklarhed om, hvorfor – ud over af finansie-

ringsgrunde – ét bidrag betegnes ’stabilisering’, mens et andet ikke gør. Det gælder særligt i forhold

til internationale operationer, der omtales som havende et stabiliserings-sigte.

Vi har således tydeliggjort, at der gemmer sig en række uklarheder bag den politiske enighed om, at

stabilisering er en vigtig opgave, som forsvaret skal kunne løse og udvikle. Disse uklarheder skyl-

des blandt andet forskellige visioner for, hvordan vi bedst skaber mere sikkerhed for Danmark: ved

at gøre en positiv forskel i verdens brændpunkter gennem stabiliseringsindsatser (afhjælpe fattig-

dom, opbygge legitime stats- og sikkerhedsstrukturer m.v.), gennem stabiliseringsbidrag, der øger

vores status hos vigtige samarbejdspartnere – eller en kombination af begge? Såfremt begge mål-

sætninger ønskes prioriteret, bliver det imidlertid vigtigt at tydeliggøre, hvordan det kan sikres, at

de to målsætninger ikke konflikter. Eksempelvis vil det at opnå styrket status fordre tilstedeværelse

i en lang række forskellige lande (Mali, Afghanistan, Østafrika, Ukraine, Irak m.v.), mens det at

gøre en mærkbar forskel fordrer en ’programtilgang’ med færre, større og mere langsigtede stabili-

seringsindsatser. Med andre ord er spørgsmålet ikke kun, om stabiliseringsbegrebets flertydighed er

udtryk for ambitiøse politiske målsætninger. Spørgsmålet er i høj grad også, hvordan der vægtes

mellem de forskellige målsætninger, og hvordan det sikres, at de ikke er i modstrid. Denne flerty-

dighed er vigtig, fordi den betyder, at når stabilisering oversættes til forskellige former for forebyg-

gende indsatser eller bidrag hertil, bringes disse flertydige forebyggelsesambitioner i spil på forskel-

lig vis. Ikke alene er det vigtigt at synliggøre, hvilken form for forebyggelse der er tale om. Det er

også vigtigt at sikre, at forebyggelsesbegrebets flertydighed ikke giver anledning til dilemmaer –

eksempelvis i oversættelsen af et flertydigt stabiliseringsbegreb til konkrete forsvarsbidrag.

19

3. Kortlægning af forsvarets strukturer og processe r for stabiliseringsindsatser Dette kapitel beskriver forsvarets strukturer og processer for tilvejebringelse af bidrag til internatio-

nale stabiliseringsindsatser samt de bagvedliggende kulturer og styringsmekanismer. Kapitlet er

struktureret ud fra et organisationsperspektiv, hvor analysen går fra det politiske niveau og ned til

de udførende led i forsvaret. Fokus for analysen er på den oversættelse, der sker fra de politiske

stabiliseringsambitioner (se kapitel 2), til udformningen af konkrete bidrag fra forsvaret og dets

underliggende værnsstabe, kommandoer og styrelser. Kapitlet vil således sammenfattende kortlæg-

ge forsvarets strukturer og processer for deltagelse i internationale stabiliseringsindsatser og de

rammer, hvor disse bidrag tilvejebringes og gennemføres.

3.1 Strukturer og processer

Som beskrevet i kapitel 2 udtrykkes de politiske ambitioner for, hvad der ønskes opnået gennem

Danmarks stabiliseringsindsatser, i en række centrale dokumenter, herunder Udenrigsministeriets

politik for stabilisering (2010), i et policy-dokument udarbejdet af både Udenrigsministeriet, For-

svarsministeriet og Justitsministeriet (2013), i vedtagelsen af de seneste tre forsvarsforlig,83 og, se-

nest, i Regeringens Udenrigs- og Sikkerhedspolitiske Strategi.84

Hvor analysen af forligsteksterne i rapportens kapitel 2 havde fokus på stabiliseringsbegrebets be-

tydning, er fokus i dette kapitel på, hvilke rammer for strukturen omkring forsvarets stabiliserings-

bidrag disse forligstekster er med til at definere. Det nuværende forsvarsforlig angiver, at disse ind-

satser finansieres med midler fra Freds- og Stabiliseringsfonden, hvis midler administreres af en

tværministeriel styregruppe bestående af afdelingschefer fra Udenrigsministeriet, Forsvarsministeri-

et, Statsministeriet og Justitsministeriet.85

Den tværministerielle styregruppe er både et forum for strategiske og operative beslutninger og har

desuden bemyndigelse til at forvalte Freds- og Stabiliseringsfondens midler. Den tværministerielle

stabiliseringsstruktur er en formalisering af koordinationen mellem ministerierne og består af Sam-

tænkningsstyregruppen, det selvstændige Stabiliseringskontor under Udenrigsministeriets Center

for Global Sikkerhed samt Freds- og Stabiliseringsfonden. For det første skal styregruppen sikre

sammenhængen i politikker og strategier på stabiliseringsområdet. For det andet skal den udstikke

retningslinjer for og godkende anvendelsen af midler fra Freds- og Stabiliseringsfonden.86 Styre-

gruppen betjenes af et mindre tværministerielt samtænkningssekretariat, som bistår med koordinati-

on af indsatser og samarbejder på tværs af ministerier, policy-udvikling, forvaltning af Freds- og

20

Stabiliseringsfondens indsatser samt erfaringsopsamling. I andre analyser af den danske stabilise-

ringsstruktur har netop dette tværministerielle niveau været det primære fokus. I nærværende rap-

port er fokus i stedet på forsvarets egne strukturer, navnlig på, hvordan stabiliseringsopgaven over-

sættes nedad, dvs. fra begrebets optræden i politiske dokumenter til udformningen og gennemførel-

sen af konkrete stabiliseringsbidrag. Således har beskrivelsen af Freds- og Stabiliseringsfonden i

denne rapport primært til hensigt at synliggøre den overordnede ramme, dels i kraft af fondens rolle

i finansieringen af stabiliseringsbidrag, dels i kraft af dens prioriteringer.

Det politiske niveau

Freds- og Stabiliseringsfonden er med en bevilling på 1 milliard kroner over 3 år (75 millioner kro-

ner årligt til forsvarets område) dedikeret til at styrke forsvarets bidrag til stabiliseringsindsatser i

krydsfeltet mellem sikkerhed og udvikling.87 Det vil sige, at der over en 3-årig periode anvendes

225 millioner kroner på stabiliseringsindsatser ud af forsvarets samlede budget på 60 milliarder

kroner i samme periode. Fonden er en formalisering af forsvarsforliget og fondens retningslinjer for

selve koordinationen og samtænkningen af stabiliseringsindsatser. Den er således udtryk for en sta-

biliseringsstruktur med et særskilt budget til stabiliseringsprojekter og aktiviteter, hvilket giver flek-

sibilitet til styregruppens arbejde – og fremhæves som en nødvendighed, når det handler om hurtigt

at kunne reagere og gøre det på en måde, der samtidig involverer forskellige ministerier og under-

liggende myndigheder.

Konkret dækker fonden de omkostninger, der direkte relaterer sig til stabiliseringsprojekternes gen-

nemførelse, herunder også udgifter til rejse, udstationering, variable ydelser, logistik, drift og øvrige

udgifter, der kan relateres direkte til gennemførelsen af godkendte stabiliseringsprojekter og aktivi-

teter. Fondens midler dækker dog ikke lønudgifterne til det personel fra de projektudførende myn-

digheder i forsvaret, der gennemfører projekterne.88 Der er derved et delt ansvar for finansieringen

af projekterne, hvilket af centrale aktører i den nuværende stabiliseringsstruktur beskrives som en

hæmning i forhold til at frigive ressourcer fra forsvarets struktur til varetagelse af stabiliseringsop-

gaven.89 Forsvarets myndigheder skal udspare ikke bare personer til udførelsen af projekterne, men

også lønsummen til dækning af deres deltagelse. I praksis har det medført, at det er svært at få for-

svarets myndigheder til at prioritere personel til stabiliseringsprojekter. Det skal rettelig bemærkes,

at samme begrænsning også gør sig gældende for Udenrigsministeriet og Justitsministeriet, som

bidrager til konkrete stabiliseringsprojekter. Men forsvaret er ’særlig udsat’, idet det er her, man

kigger hen, når der skal udføres projekter, som involverer ’mandskab’ frem for blot donationer.90

21

Der skelnes i Freds- og Stabiliseringsfonden mellem DAC91-midler (fra Udenrigsministeriet) og

non-DAC-midler fra Forsvarsministeriet. DAC-midlerne kan alene anvendes til udviklingsprojekter,

og eksempelvis kan militære kapacitetsopbygningsprojekter således finansieres ifølge OECD’s ret-

ningslinjer for anvendelse af DAC-midler. Stabiliseringsbidrag kan som udgangspunkt ikke finan-

sieres via disse midler. Ændringer i OECD’s retningslinjer har imidlertid åbnet nye muligheder for,

at DAC-midler kan finansiere forsvarsbidrag til stabiliseringsaktiviteter relateret til f.eks. sikker-

hedssektorreform og fremme af menneskerettigheder. Non-DAC-midler kan derimod anvendes til

finansiering af en langt bredere palet af militære stabiliseringsbidrag såsom militær kapacitetsop-

bygning, rådgivning, uddannelse, træning, donation af materiel og penge til militære formål (se evt.

kapitel 2, afsnit 2.3). Cirka 1/3 af midlerne i Freds- og Stabiliseringsfonden anvendes til Non-DAC-

programmer og projekter.

Forsvarsministeriet

Det første led i oversættelsen fra politisk ambition92 til konkret bidrag består i, at den forligsbe-

stemte stabiliseringsopgave, herunder den tværministerielle stabiliseringsstruktur og de dertilhøren-

de stabiliseringsmidler, videregives til Forsvarsministeriet. Her består ’oversættelsen’ i den konkre-

tisering af stabiliseringsopgaven, som finder sted med Samtænkningsstyregruppens udformning af

retningslinjer for anvendelse af fondens midler.93 Det er derved de politiske ambitioner, som over-

sættes til dels en policy og dels en strategi for området i første led af oversættelserne. I andet led

oversættes stabiliseringsopgavens beskrivelse i forligstekst, strategier og regeringsgrundlag gennem

Forsvarsministeriets udarbejdelse af årlige mål- og resultatplaner til forsvaret. Disse mål- og resul-

tatplaner angiver blandt andet Forsvarsministeriets ambitioner for, hvorledes stabiliseringsopgaven

skal løses, samt på hvilke parametre opgavevaretagelsens succes bedømmes.94 Nærmere bestemt er

disse mål- og resultatplaner formuleret som en vision for forsvarets virke, med dertilhørende fokus-

områder, med tilknyttede målbeskrivelser og målepunkter til vurdering af opgavevaretagelsens suc-

ces.95 Blandt andet fremgår det af den seneste mål- og resultatplan, at forsvaret skal opstille fleksib-

le operative kapaciteter, der kan indsættes inden for det fulde konfliktspektrum.96 97 Det specificeres

desuden yderligere, at dette skal ske ved, at forsvaret opstiller, udruster og uddanner enheder, der

kan indgå i humanitære operationer eller yde støtte til genopbygning eller fremskudt tilstedeværelse

(’forward presence’).98 Stabiliseringsopgaven oversættes for så vidt angår andet led i processen fra

forligsteksten til målsætninger for forsvaret.

22

Figur 1: Led i oversættelsen fra politisk ambition til konkret stabiliseringsbidrag

Som sagsområde er stabiliseringsopgavens varetagelse forankret i Forsvarsministeriets afdeling for

Sikkerhedspolitik og Operationer (SPO) og specifikt kontoret for Internationale Operationer (SIO).

Kontoret er blandt andet ansvarligt for at etablere og følge op på politiske beslutninger om interna-

tionale indsættelser af kapaciteter fra forsvaret, beredskabet og Hjemmeværnet, herunder internatio-

nalt sikkerhedssamarbejde, stabilisering, kapacitetsopbygning og samtænkning. I praksis varetages

deltagelsen i Freds- og Stabiliseringsfondens styregruppe af chefen for afdelingen for Sikkerheds-

politik og Operationer, hvorunder dette kontor er organisatorisk placeret. Tre til fire medarbejdere i

kontoret for internationale operationer har stabiliseringsindsatserne som en del af deres sagsområde,

og disse medarbejdere varetager desuden kontakten med Værnsfælles Forsvarskommando.99

Mellem det ministerielle niveau og forsvaret findes en række udsendte militærrådgivere og militær-

attacheer, som betjener begge niveauer. Militærattacheernes rolle er blandt andet at samtænke di-

plomatiets og forsvarets indsatser i den region, hvortil den pågældende militærattache er udsendt.100

Dertil kommer, at de er med til at identificere nye stabiliseringsprojekter samt til at skabe optimale

rammer for gennemførelsen af igangværende projekter. Med henblik på at varetage denne opgave

deltager militærattacheerne eksempelvis i forskellige regionale fora, hvor de tilvejebringer kontak-

ter til centrale aktører samt idéer til mulige fremtidige stabiliseringsindsatser. Det er ligeledes mili-

tærattacheen, der fører kontrol med samarbejdspartnere for at sikre, at en given indsats opnår den

ønskede effekt. Til forskel fra militærattacheerne er militærrådgiverne derimod dem, som gennem-

fører den direkte projektstyring omkring stabiliseringsindsatserne. Militærattacheernes antal og de

tilhørende omkostninger fastlægges i finansloven, i modsætning til militærrådgiverne, som er en del

23

af forsvarets struktur. Militærrådgiverne kan aflønnes via Freds- og Stabiliseringsfondens midler,

dog ikke allerede udsendte.101

Det militære niveau

Det tredje led i oversættelsen består i, at forsvarschefen udgiver et årligt direktiv for Værnsfælles

Forsvarskommandos (med tilhørende værnsstabe og kommandoer) opgaveløsning – et direktiv, som

er udarbejdet på baggrund af Forsvarsministeriets årlige mål- og resultatplan.102 Direktivet fungerer

i praksis som en nedbrydning, prioritering og konkretisering af Forsvarsministeriets mål- og resul-

tatplan, idet direktivet angiver, hvordan forsvarets (og de ansvarlige og støttende myndigheders)

forskellige opgaver ønskes prioriteret af forsvarschefen.103 Forsvarschefens direktiv104 foreskriver

endvidere, at stabiliseringsopgaven skal varetages af Operationsstaben, samt at de øvrige stabe105

skal yde støtte i opgaveløsningen.106 Når det kommer til den konkrete varetagelse af stabiliserings-

opgaven, brydes direktivet så igen ned til mere detaljerede handlingsprogrammer ude i de enkelte

værnsstabe og kommandoer. Det er på baggrund af forsvarschefens direktiv og prioritering, at

Hærstaben, Marinestaben, Flyverstaben og Specialoperationskommandoen udarbejder deres hand-

lingsprogrammer. I forsvarschefens direktiv omhandlende den operative virksomhed prioriteres

stabiliseringsindsatser som nummer tre ud af de fem overordnede opgaver for forsvaret. Over stabi-

liseringsopgaven er kun kollektivt forsvar og håndhævelse af suverænitet, og under befinder inter-

nationale operationer og andre opgaver sig (eksempelvis sø-redning og flagdag m.v.).107

Inden vi bevæger os ned i de enkelte værnsstabe og kommandoer, er det nødvendigt først at nævne

de supplerende elementer til forsvarschefens årlige direktiv. Værnsfælles Forsvarskommando udgi-

ver også et direktiv, hvor de politiske ambitioner, Forsvarsministeriets årlige mål- og resultatplan

samt direktivet oversættes til mere detaljerede beskrivelser af, hvad disse forskellige beskrivelser af

stabiliseringsopgaven og dens varetagelse, prioritering etc. betyder for forsvarets konkrete bidrag til

internationale stabiliseringsindsatser.108 Der sker således endnu en oversættelse – fra X, Y, Z til det,

der i forsvarsterminologi kaldes bestemmelse O.140-1. Denne bestemmelse angiver mere detaljere-

de beskrivelser af målsætning, evaluering, rapportering, ressourcer og tilrettelæggelse i forbindelse

med implementeringen af forsvarets bidrag til internationale stabiliseringsindsatser. Bestemmelsen

foreskriver ligeledes, at tilrettelæggelsen af stabiliseringsindsatserne skal varetages af koordinati-

onsgruppen,109 med chefen for Operationsstabens J9-sektion (se nedenfor)110 som formand samt

deltagelse af repræsentanter fra alle værnsstabe og kommandoer. Formålet med denne koordinati-

onsgruppe er alene at prioritere, koordinere og tilvejebringe ressourcer til stabiliseringsindsatser,

idet gruppen ikke har beslutningskompetence. Koordinationsgruppen har kun afholdt et møde siden

24

Operationsstabens oprettelse i 2014. Det blev fremhævet af interviewpersoner på forskellige ni-

veauer i forsvarets stabiliseringsstruktur, at en mulig forklaring på dette kan være, at Operationssta-

bens J9-sektion ikke har haft de fornødne personelressourcer til at varetage formandskabet for den-

ne koordinationsgruppe.111 112

Operationsstaben er for nuværende inddelt i ni afdelinger og sektioner, som varetager forskellige

aspekter af forsvarets nationale og internationale indsættelser. Stabiliseringsopgaven er forankret i

J9-sektionen for Stabilisering og Verifikation, hvor fire medarbejdere er dedikeret til arbejdet med

at tilvejebringe og koordinere forsvarets bidrag til internationale stabiliseringsopgaver. Eksempler

på dette arbejde er følgende:

• Rådgivning af forsvarschefen og Forsvarsministeriet vedrørende stabiliseringsindsatser.

• Sagsbehandling af stabiliseringsprogrammer og projekter.

• Planlægning, koordinering og gennemførelse af stabiliseringsprojekter.

• Erfaringsindsamling og rapportering på stabiliseringsområdet.

• Planlægning og gennemførelse af besøg ved stabiliseringsprojekterne.

For at komme fra den politiske stabiliserings-målsætning og stabiliseringsopgavens beskrivelse i

direktivet til tilrettelæggelsen af specifikke stabiliseringsbidrag sker der endnu en ’oversættelse’ i

J9-sektionen. Oversættelsen består i, at der på dette niveau udarbejdes konkrete bevillingsnotitser

som led i anmodning om midler fra Freds- og Stabiliseringsfonden til et af J9 indstillet stabilise-

ringsprojekt. Oversættelsen i J9 består således i den konkretisering af politiske ambitioner, forsvars-

chefens og Værnsfælles Forsvarskommandos direktiver, der sker, når disse tekster udmøntes til de-

taljerede opgavebeskrivelser for konkrete stabiliseringsprojekter.113

J9 fungerer derudover som bindeled mellem den ministerielle del af stabiliseringsstrukturen og for-

svaret. Sektionen er det sted i forsvarets egen struktur, hvor idéer/anmodninger fra forskellige dele

af strukturen samles, sagsbehandles og prioriteres. J9 udgør også det kontaktpunkt, hvor forsvars-

ministeriets ansvarlige sagsbehandler kan henvende sig, når der kommer en specifik anmodning om

et stabiliseringsbidrag fra dansk forsvar, fra eksempelvis NATO, FN, Storbritannien eller modtager-

lande. I sådanne tilfælde kan Forsvarsministeriets sagsbehandler f.eks. henvende sig til J9 med hen-

blik på at afklare, hvorvidt forsvaret har kapaciteter, der gør det muligt at besvare den givne hen-

vendelse.114 J9 fungerer derudover som bindeleddet og kontaktpunkt til forsvarets udsendte stabili-

25

seringsstruktur. J9 spiller således en central rolle i forhold til at imødekomme efterspørgsel efter

stabiliseringsbidrag til konkrete projekter, idet sektionen hjælper med at konkretisere, hvilke kapa-

citeter forsvaret kan opstille som svar på en given henvendelse. Det er med andre ord her, at ambiti-

on, målsætning og tilrettelæggelse oversættes til konkrete stabiliseringsprojekter.

Idet J9 ikke har selvstændige kapaciteter, som kan stilles til rådighed for en given stabiliseringsop-

gave, afhænger J9’s mulighed for at oversætte henvendelser/efterspørgsel til konkrete bidrag af,

hvilke samt hvor mange kapaciteter de enkelte værnsstabe, kommandoer og/eller styrelser vælger at

stille til rådighed for en given stabiliseringsopgave. Med andre ord afhænger tilvejebringelsen af et

specifikt stabiliseringsbidrag fra værnsstabe og kommandoer alene af ’oversættelsesprocessen’ af

forespørgslen mellem ministeriet og Værnsfælles Forsvarskommando.

Værnsstabene og kommandoerne er organisatorisk sidestillet med J9, hvilket betyder, at J9 i den

nuværende struktur for forsvarets bidrag til internationale stabiliseringsindsatser alene har en koor-

dinerende funktion. Dette giver anledning til en altafgørende præmis for sidste og fjerde led i over-

sættelsen, nemlig den proces, hvorved forsvarets værn og kommandoer stiller kapaciteter til rådig-

hed og derved muliggør den egentlige udførelse af en given stabiliseringsopgave. J9’s tilbagemel-

ding på Forsvarsministeriets anmodning afhænger med andre ord af de enkelte værns prioriteringer

af stabiliseringsopgavens varetagelse.

For så vidt angår værnsstabenes og kommandoernes afgivelse af kapaciteter til et givet stabilise-

ringsprojekt sker prioriteringen – eller undladelse – imidlertid ikke alene på baggrund af J9’s hen-

vendelse (på vegne af ministeriet), men også på baggrund af de respektive værnsstabe og komman-

doers handlingsprogrammer. Fjerde led i oversættelsen af de politiske ambitioner sker i værnssta-

benes og kommandoernes handlingsplaner,115 hvor oversættelsen fra politisk ambition116 til konkret

bidrag sker i udarbejdelsen handlingsprogrammer. Her nedbrydes direktivet til konkrete program-

mer, som både er en prioritering af de forskellige opgaver og en direkte befaling til underliggende

myndigheder om blandt andet løsningen af stabiliseringsopgaven.

26

En undersøgelse af værnenes handlingsprogrammer har vist følgende:

• Hærens handlingsprogram: Stabiliseringsindsatser er en sekundær opgave.117

• Søværnets handlingsprogram: Stabiliseringsindsatser er en prioriteret opgave.118

• Flyvevåbnets handlingsprogram: Stabiliseringsindsatser er ikke inkluderet i opgavehierarki-

et.119

• Specialoperationskommandoen: Stabiliseringsindsatser er en prioriteret opgave.120

I tillæg til den forskel – dvs. hvordan/hvorvidt stabiliseringsopgavens varetagelse beskrives i speci-

fikke handlingsprogrammer – har de enkelte værnsstabe og kommandoer også valgt forskellige mo-

deller for forankringen af stabiliseringsopgaven, jf. figur 2 (organisationsdiagrammet). Hærstaben

har forankret opgaven i studie- og udviklingssektionen, dog uden at øremærke personel direkte til

opgaven. Marinestaben har oprettet et stabiliseringselement i deres internationale beredskabssekti-

on, som alene har til opgave at varetage stabiliseringsopgaven. På trods af at stabiliseringsopgaven

ikke indgår i Flyvevåbnets handlingsprogram, er opgaven imidlertid forankret i Flyverstabens Øvel-

ses- og Operationssektion. Her er dog ikke disponeret personel, som alene har til opgave at sagsbe-

handle stabiliseringsområdet. Endelig er Specialoperationskommandoen, som en forholdsvis ny

myndighed, først nu i gang med at udvikle deres mulige bidrag til varetagelse af stabiliseringsopga-

ven, som for nuværende er forankret i kommandoens udviklingsdivision.

Figur 2: Forsvarets stabiliseringsstruktur

27

I 2011 oprettede Hjemmeværnet Kapacitetsopbygningscentret, nu kaldet Center for Stabiliserings-

indsatser, som er ansvarlig for Hjemmeværnets internationale opgaver, herunder bidrag til Dan-

marks internationale stabiliseringsindsatser. Hjemmeværnets internationale opgaver består hoved-

sageligt i at støtte forsvaret i dets opgaveløsning. Med oprettelsen af Center for Stabiliseringsindsat-

ser blev det nemmere at stille hjemmeværnskapacitet til rådighed for den del af forsvarets opgave-

løsning, der omhandler stabiliseringsindsatser. Hjemmeværnssoldaterne udgør en fleksibel kapacitet

med både militære og civile kompetencer og kvalifikationer.121 I praksis tildeles Hjemmeværnet

stabiliseringsopgaver, enten ved at de direkte kontaktes af Forsvarsministeriets Internationale Kon-

tor med en konkret opgave, eller ved at J9 henvender sig til centret for personelstøtte til et eller flere

projekter. Hjemmeværnet kan ligeledes henvende sig til Freds- og Stabiliseringsfonden via For-

svarsministeriet med forslag til nye stabiliseringsprojekter. I nogle tilfælde ses det også, at når for-

svarets øvrige værn og kommandoer melder, at de ikke kan stille kapaciteter til rådighed for en gi-

ven stabiliseringsopgave, så videregives den til Hjemmeværnets Center for Stabiliseringsindsat-

ser.122

Figur 3: Processen for eksterne henvendelser

28

3.2 Forsvarets styringsmekanismer og processer for stabiliseringsindsatser

Selve planlægningen af et stabiliseringsprojekt med bidrag fra forsvaret starter ved, at J9 modtager

eller selv udarbejder en projektbeskrivelse, som derefter sagsbehandles og fremsendes i form af en

bevillingsnotits123 124 via Forsvarsministeriet til godkendelse af Samtænkningsstyregruppen.125 I

visse tilfælde skal den relevante minister også give sin godkendelse. Når projektet er godkendt i

Samtænkningsstyregruppen, udarbejder J9 derefter et iværksættelsesdirektiv, der sætter rammen for,

at den udførende myndighed kan iværksætte projektet. Udarbejdelsen af et iværksættelsesdirektiv

sker med accept fra og i koordination med den udførende myndighed, idet Operationsstaben, som

ovenfor beskrevet, er sideordnet med de øvrige værnsstabe og kommandoer. Dette betyder, at ingen

af de værnsstabe eller kommandoer i forsvarets struktur, som J9 måtte henvende sig til med henblik

på at frigive kapaciteter fra forsvaret til at varetage en specifik stabiliseringsopgave, er forpligtede

over for J9 til at stille kapaciteter til rådighed for den konkrete stabiliseringsopgave. Det er derimod

alene forsvarschefen, der kan pålægge en værnsstab eller kommando at varetage en specifik opgave,

også for så vidt angår stabiliseringsbidrag. Finansieringen af de enkelte stabiliseringsprojekter, eller

bidrag hertil, sker via midler fra Freds- og Stabiliseringsfonden og forsvarets egne midler. Den ud-

førende myndighed126 af det respektive projekt afholder selv lønudgifter tilknyttet projektet.127

Figur 4: Processen for idéer genereret i Samtænkningsstyregruppen

29

Skabes idéen til et nyt projekt i Samtænkningsstyregruppen, udarbejder Samtænkningssekretariatet

en godkendt bevillingsnotits, som sendes til J9 via Forsvarsministeriet. J9 udarbejder derefter igen

et iværksættelsesdirektiv i koordination med den udførende myndighed, hvorefter projektet iværk-

sættes. Under gennemførelsen af stabiliseringsprojekterne rapporteres regelmæssigt om målopfyl-

delsen af projekterne. J9 er her ansvarlig for, at der bliver fulgt op på rapporteringen, og at eventuel-

le uhensigtsmæssigheder rettes.128 Der gennemføres ligeledes en årlig evaluering af de igangværen-

de projekter. J9’s årlige rapportering gennemføres som en vurdering af målopfyldelsen ud fra de

delmål og mål, der er anført i bevillingsnotits eller bemyndigelse. Såfremt der er afvigelse fra mål

og delmål i forhold til tidsplaner og økonomisk forbrug, skal der anføres begrundelse for disse afvi-

gelser. Der skal i den forbindelse udarbejdes et forslag til en justering af mål, delmål samt tidsplaner

og økonomi. Alle større, løbende ændringer i relation til bevillingsnotitsen skal godkendes af Sam-

tænkningsstyregruppen. Afslutningsvis foretages en evaluering og afrapportering, når projektet af-

sluttes.129 J9 modtager de indkomne rapporter, sagsbehandler dem og sender dem til Samtænk-

ningsstyregruppen via Forsvarsministeriet.130 Det er Samtænkningssekretariatet, der i praksis op-

samler og behandler J9-afrapporteringerne samt eventuelle forslag til ændringer og bevillingsnotit-

ser fremsendt af J9. Dette materiale forelægges derefter for Samtænkningsstyregruppen og indgår i

Udenrigsministeriets samlede evaluering.131

Figur 5: Processer for idéer genereret nede i organisationen

30

3.3 Organisationskulturen

Kultur forstås som et mønster af fælles, grundlæggende antagelser, som organisationen deler til

løsning af interne og eksterne udfordringer. I hverdagen præsenteres kulturen til nye medarbejdere

som udtryk for den korrekte måde at opfatte, tænke og føle om alle aspekter i organisationen.132

Kulturen er derfor en del af organisationen på lige fod med strukturen, processerne og rammerne.

De mønstre, som udgør kulturen i organisationen, formes af forskellige diskurser.133 Diskurserne

kan enten fremme eller hæmme opgaveløsningen, hvilket også gælder varetagelsen af stabilise-

ringsopgaven i forsvaret. På baggrund af interviews, workshop samt dokumentanalyser har vi iden-

tificeret følgende diskurser i forsvarets struktur, med betydning for stabiliseringsopgavens vareta-

gelse:

Rationaliseringsdiskursen: Besparelsen i forsvarsforliget 2013-2017 bevirkede, at forsvarschefens

fokus blev rettet mod en stram styring af de økonomiske midler. Dette fokus er smittet af hele vejen

ned igennem forsvarets struktur og har medført, at prioriteten hos især hæren og flyvevåbnet ligele-

des har været på opstilling, udrustning, uddannelse og indsættelse af kampenheder. Implicit er for-

ståelsen ved værnsstabene og kommandoerne, at den overordnede politiske prioritet er besparelsen

fra forliget 2013-2017. Det fremgår ligeledes af forsvarschefens direktiv,134 hvor besparelsen og

styring af økonomien adresseres først, og derefter forsvarets operative virke.

Det betyder, at stabiliseringsindsatser nedprioriteres, især hvad angår afgivelse af personel – grun-

det udgifterne forbundet hermed.135 I praksis ses denne nedprioritering af stabiliseringsopgavens

varetagelse for så vidt angår frigivelse af personel eksempelvis ved, at der vælges færre personel-

krævende projekter, og at stabiliseringsopgaverne i nogle tilfælde bemandes med reservepersonel

eller frivillige fra Hjemmeværnet frem for med fastansatte enkeltpersoner. De frivillige og reserve-

personellet anvendes, dels fordi der således ikke opstår længerevarende vakancer i faste stillinger,

dels qua deres kombination af civile og militære kompetencer på særlige områder, som netop er

centralt for varetagelsen af stabiliseringsopgaver.136 I både interviews og workshop påpeger perso-

ner på forskellige niveauer i forsvarets stabiliseringsstruktur desuden, at en forstærkende årsag til at

anvende Hjemmeværnets frivillige i forbindelse med bidrag til internationale stabiliseringsopgaver

har været, at deres aflønning kan ske med midler fra Freds- og Stabiliseringsfonden.137

Raison d'être-diskursen: I en række interviews såvel som i forbindelse med en workshop med

deltagelse af centrale personer i forsvarets stabiliseringsstruktur tydeliggøres en raison d'être-

diskurs, som er med til at forme kulturen i forsvarets organisation og stabiliseringsstruktur. Diskur-

31

sen handler om, hvordan stabiliseringsopgaven opfattes, eller ikke opfattes, som en ’naturlig’ del af

kerneopgaven hos de enkelte værn. Hvor nogle værn – hæren og flyvevåbnet – har sværere ved at

se, hvordan stabiliseringsopgaven passer ind i deres opfattelse af ’kernen’ i deres opgaveløsning,

sætter andre værn/kommandoer omvendt spørgsmålstegn ved, hvorfor stabilisering ikke blot forstås

som en ’naturlig’ del af forsvarets internationale opgaveløsning – frem for som en særskilt opgave,

med særskilte processer. Således er der med andre ord en markant uklarhed om stabiliseringsopga-

vens placering og prioritering i relation til andre opgaver, som de enkelte værn har bedre erfaring

med og uddannelse i at varetage. Hæren føler sig således bedst klædt på til eksempelvis at varetage

opgaver såsom indsættelse af store enheder i kampopgaver.138 Og, som det ses især af Flyversta-

bens handlingsprogram, har stabiliseringsopgaven også meget begrænset bevågenhed i denne

værnsstab.139 Pointen er her, at den kultur, som er med til at forme de enkelte værnsstabe og kom-

mandoers forståelse af, hvor central stabiliseringsopgavens varetagelse er for deres eksistensberetti-

gelse (kerneopgave, erfaring, etc.), har stor betydning for stabiliseringsopgavens varetagelse.

Afrikaforskrækkelse-diskursen: En anden diskurs, som fremkom i interviews med respondenter

med forskellig afstand til stabiliseringsopgaven – og berøring med såvel den nuværende som tidli-

gere stabiliseringsstruktur – er det, der eksempelvis henvises til som ‘Afrika-forskrækkelse’. Denne

diskurs refererer til, at der i nogle dele af forsvaret findes en betydelig modstand mod at gennemfø-

re operationer og projekter på det afrikanske kontinent140. Forskrækkelsen angår såvel geografiske

udfordringer som kulturelle forskelle. Diskursen er stærkt hæmmende for udførelsen af stabilise-

ringsprojekter i Afrika, fordi det i praksis betyder, at det kan være særligt svært at frigive kapacite-

ter fra forsvarets værn, kommandoer og styrelser til at varetage stabiliseringsopgaver på det afrikan-

ske kontinent.141 Den udfordring, som denne diskurs indebærer, når man samtidig ser på de politi-

ske ambitioner for, hvilke sikkerhedsmæssige udfordringer forsvarets bidrag til internationale stabi-

liseringsopgaver skal være med til at løse (flygtningestrømme, skrøbelige stater, maritim kriminali-

tet m.v.), vender vi tilbage til i rapportens afsluttende konklusionskapitel.

Det uudnyttede potentiale-diskursen: Hvor ovennævnte aspekter af organisationskulturen kan

risikere at hæmme stabiliseringsopgavens varetagelse, findes der dog samtidig også positive aspek-

ter. Et eksempel herpå er særligt udtalt i måden, hvorpå henholdsvis Søværnet og Specialopera-

tionskommandoen forstår og italesætter deres bidrag til internationale stabiliseringsindsatser. Her

italesættes stabiliseringsopgaven som en opgave, der giver mulighed for at udfylde et uudnyttet po-

tentiale, i den forstand at stabiliseringsopgaven giver mulighed for at bringe forsvarets kapaciteter i

spil på nye måder og i nye sammenhænge. Specialoperationskommandoen har således, siden kom-

32

mandoens oprettelse i 2014, haft fokus på at udvikle et koncept omkring stabilisering i en specialo-

perationskontekst. Dette har de seneste år resulteret i en række forskellige pilotprojekter omkring

øvelses- og uddannelsessamarbejder med afrikanske partnere.142 Dette arbejde har Specialopera-

tionskommandoen udført på eget initiativ. I modsætning til Specialoperationskommandoen har Sø-

værnet gennem en længere årrække bidraget til forskellige stabiliseringsindsatser i Østafrika, og

stabiliseringsopgavens varetagelse forstås, hos centrale personer i flåden, som en vigtig kerneopga-

ve.143 Denne positive italesættelse af stabiliseringsopgaven har været en vigtig medvirkende faktor

til, at netop disse enheder i forsvaret har fundet det muligt at tildele området personelressourcer.

3.4 Oversættelser

I de foregående afsnit er der beskrevet en række oversættelser af stabiliseringsindsatsopgaven, som

går fra det politiske niveau, over Forsvarsministeriet, Værnsfælles Forsvarskommandoen og ned til

de udførende led i forsvarets organisation. Oversættelsen omhandler dels en konkretisering af stabi-

liseringsopgaven – det vil sige om, hvordan det politiske ønske om stabilisering kan oversættes til

noget, som forsvaret har kapaciteter og kompetencer til at udføre. Dels vedrører oversættelsen prio-

ritering af stabiliseringsopgaven, og på hvilke præmisser dette sker. I den undersøgte struktur sker

denne oversættelse mellem niveauerne og i forhold til de parallelle kommunikationsveje, som er

henholdsvis den officielle vej fra Samtænkningsstyregruppen, Forsvarsministeriet, forsvarschefen,

Værnsfælles Forsvarskommando og værnsstabe og kommandoer og sagsbehandlervejen mellem

kontoret for internationale operationer, J9 og sagsbehandlerne i værnsstabene og kommandoerne.

Denne tostrengede kommunikationsvej, med indlejrede oversættere, har den konsekvens, at der ikke

i alle tilfælde er kongruens imellem de budskaber (omhandlende stabiliseringsopgaven), der kom-

munikeres af henholdsvis den formelle og den uformelle kommunikationsvej. Det faktum, at den

eksisterende stabiliseringsstruktur således indebærer to parallelle og ikke nødvendigvis samstemte

kommunikationsveje, har forskellige effekter. På den ene side kan det at have en uformel sagsbe-

handlervej være med til at give en hurtig og fleksibel sagsbehandling uden om niveauernes chefer.

På den anden side kan parallelle kommunikationsveje også få den konsekvens, at sagsbehandlingen

bliver ukoordineret, og at ledelsens visioner ikke tilgodeses, idet målet alene er at løse én konkret

opgave ad gangen.144

Såfremt de to kommunikationsveje ikke i tilstrækkeligt omfang er kongruente, indebærer det en

risiko for, at to forskellige budskaber kommunikeres ned til de enkelte værn. Det kan give anled-

ning til forvirring omkring stabiliseringsopgaven prioritering, hvis der eksempelvis ikke er overens-

33

stemmelse mellem kommunikationen fra ministeriets Internationale Kontor og stabiliseringsopga-

vens beskrivelse i direktivet og videre til handlingsprogrammer.

Yderligere er der en risiko for, at der i oversættelsen mellem niveauerne opstår en diskrepans mel-

lem, hvad det udførende led ønsker at udføre, og hvad det højere ønsker udført. Det ses yderligere i

oversættelsen fra ’stabiliseringsopgaver’ til ’militær kapacitetsopbygning’, hvorved der opstår risiko

for, at stabiliseringsopgavens mulige bredde indsnævres i denne oversættelsesproces, og hvor mu-

ligheden for andre former for stabiliseringsbidrag fra forsvaret risikerer at blive forbigået. Endvide-

re er prioriteterne ikke enslydende i oversættelsen fra direktivet til handlingsprogrammerne, hvor-

ved der kan opstå mangel på ressourcer til konkrete projekter.

For at undgå disse uønskede effekter af strukturens parallelle kommunikationsveje vil det være hen-

sigtsmæssigt at styrke synergien mellem de to kommunikationsveje. Dette vil blandt andet styrke

muligheden for at drøfte og vurdere, hvorvidt de politiske stabiliseringsambitioner oversættes i

overensstemmelse med de politiske ønsker for anvendelsen af forsvarets kapaciteter i internationale

stabiliseringsindsatser. Af interviews, workshopafholdelse og dokumentanalyse fremgår det, at de

omtalte oversættelser finder sted mellem det politiske niveau og ministerielle niveau, internt i For-

svarsministeriet, mellem Forsvarsministeriet og forsvaret og internt i forsvarets strukturer, jf. figur

6:145

Figur 6: Udfordringer i oversættelserne mellem niveauerne

34

3.5 Udfordringer i stabiliseringsstrukturen og de t ilhørende processer

Igennem interviews med en række nøglepersoner i forsvarets nuværende og tidligere stabiliserings-

struktur, såvel som ved afholdelse af en ’stabiliserings-workshop’, har det været muligt at afdække

en række udfordringer i forsvarets nuværende stabiliseringsstruktur og dens processer.

Prioritering af personel og varsling forud for afgivelser: Det påpeges i både interviews og work-

shop, at det formentlig vil kunne lade sig gøre at tilvejebringe flere personelressourcer til projekter

under Freds- og Stabiliseringsfonden, hvis de blev varslet i god tid omkring afgivelserne. Der er

med andre ord risiko for modstridende timings-hensyn, eftersom Freds- og Stabiliseringsfonden

netop har sin styrke i, at der gives mulighed for at reagere hurtigt og fleksibelt i krisesituationer.146

Spørgsmålet bliver så, hvordan disse divergerende timings-hensyn bedst imødekommes på en måde,

der sikrer den mest optimale anvendelse af forsvarets kapaciteter i forbindelse med internationale

stabiliseringsindsatser. Med andre ord ønsker både fonden og værnsstabene, at forsvaret er i stand

til at bidrage, når der opstår mulighed for at stille med kapaciteter til et projekt, der ligger inden for

rammen af politiske målsætninger, Freds- og Stabiliseringsfondens retningslinjer og forsvarschefens

direktiv. Men samtidig har netop dette timings-hensyn i visse tilfælde vist sig at stå i vejen for, at

forsvarets myndigheder kunne tilvejebringe det ønskede personel. Eksempelvis arbejder værnssta-

bene og kommandoerne normalvis med en 12-måneders planlægningsproces omkring nationale og

internationale indsættelser og øvelsesvirksomhed.

Udfordringen er derfor, at når anmodningen om støtte til et stabiliseringsprojekt kommer med kort

varsel, vil det ikke altid være muligt for de enkelte værn og kommandoer at opstille ’drømmeholdet’

til den konkrete opgaveløsning, da relevant personel eksempelvis er udsendt eller afsat til andre

opgaver. Det påpeges således i både interviews og workshoppen, at der er risiko for, at de kapacite-

ter, som afsættes til en stabiliseringsopgave, der skal løses med kort varsel, bliver sammensat af de

soldater, ‘som er tilbage i gården’, når andet personel er afsat til at varetage andre opgaver.147 Om-

vendt er ’løsningen’ ikke blot at arbejde med en længere planlægningsperiode, da dette risikerer at

mindske den fleksibilitet, som netop er en af styrkerne ved Freds- og Stabiliseringsfondens struktur.

Spørgsmålet er snarere, hvordan begge hensyn kan tilgodeses i forsvarets strukturer og processer for

bidrag til internationale stabiliseringsindsatser.

Juridiske udfordringer: På det juridiske område er der en række uafklarede forhold omkring,

hvordan stabiliseringsprojekterne klassificeres og gennemføres. I de tilfælde, hvor en stabiliserings-

indsats pågår uden en klar juridisk aftale med de involverede partnerlande, klassificeres eksempel-

35

vis et uddannelsesprojekt som øvelsesvirksomhed – og ikke som kapacitetsopbygning. Ligeledes

betegnes afgivelser af militært personel til stabiliseringsprojekter ofte som en tjenesterejse og ikke

som en udsendelse.148 Den juridiske konsekvens af dette er, at ved en tjenesterejse er forsikrings-

ordninger, tillæg, ydelser og privilegier forbeholdt veteraner, i modsætning til hvis projektet blev

klassificeret som en almindelig udsendelse til f.eks. Afghanistan eller Irak. Årsagen til denne for-

skel er formodentlig, at udsendelse i en international mission kræver et mandat fra Folketinget,

hvorimod en lang tjenesterejse eller deltagelse i en international øvelse kan godkendes af enten For-

svarsministeriet eller Værnsfælles Forsvarskommando. Overordnet synes der at være visse udfor-

dringer for så vidt angår klassificering og betegnelse af de konkrete bidrag, som stabiliseringsopga-

ven oversættes til i de konkrete bidrag. Forsvarsministeriet kan eksempelvis klassificere et stabilise-

ringsbidrag som ’øvelsessamarbejde’, hvor forskellen mellem øvelsessamarbejde og ’militær kapa-

citetsopbygning’ – hvoraf noget pågår midt i en krigszone149 – er uklar, og derfor ikke uden konse-

kvens.150

Forankringen: Det er blevet fremhævet i både interviews og i workshoppen, at løsningen af stabi-

liseringsopgaven i forsvaret er kendetegnet ved, at den mangler en solid forankring i operationssta-

ben, værnsstabene og i kommandoerne. Indledningsvis opstår problemet ved, at stabiliseringsopga-

ven ikke er udtrykt klart og enslydende i værnsstabenes og kommandoernes handlingsprogrammer,

hvorved opgavens betydning og ressourcetildeling ikke sikres ud i forsvarets struktur. Interviewper-

soner på forskellige niveauer i forsvarets stabiliseringsstruktur påpeger således, at når opgaven ikke

er forankret i et handlingsprogram, bliver det svært for de enkelte myndigheder at have et konkret

kontaktpunkt for stabiliseringsopgaven. Og denne mangel vanskeliggør igen værnenes og komman-

doernes deltagelse i stabiliseringsprojekter.

3.6 Delkonklusion

Den nuværende stabiliseringsstruktur beror på, at der er overensstemmelse mellem de prioriteringer,

som rammer forsvarets struktur med henblik på frigivelse af kapaciteter fra de enkelte værn, kom-

mandoer og styrelser. Prioriteringerne af stabiliseringsopgaven sker på den ene side i form af direk-

tivet og på den anden side i form af konkrete anmodninger fra Forsvarsministeriets Internationale

Kontor til J9. Samtidig eksisterer der i den nuværende struktur ingen eksplicit mekanisme, hvorved

en overensstemmelse mellem disse parallelle kommunikationsveje tilsikres. Der er med andre ord

på dette niveau i strukturen ikke blot tale om parallelle kommunikationsveje, men også om en paral-

lel prioriteringsproces, som risikerer at komplicere stabiliseringsopgavens prioritering og formule-

ring i ministeriet. Sådanne divergerende prioriteter kan eksempelvis betyde, at værnsstabenes og

36

kommandoernes fokus på at opfylde hensigterne i direktivet kan risikere at vanskeliggøre tilveje-

bringelsen af de nødvendige ressourcer til udførelse af stabiliseringsindsatserne.

Nogle vigtige præmisser og udfordringer ved forsvarets nuværende struktur for bidrag til internatio-

nale stabiliseringsindsatser handler således om risikoen for konkurrerende prioriteringer.

De konkurrerende prioriteringer ses ikke alene mellem stabiliseringsindsatser og øvrig militær op-

gaveløsning, men også internt i kapacitetsopbygningen. Forsvarsministeriet har ikke over for

Værnsfælles Forsvarskommando tilkendegivet, hvilke stabiliseringsindsatser der prioriteres over

øvrige, hvilket betyder, at det er ”først til mølle” i kampen om de tilbageværende ressourcer. Der er

med andre ord tale om en dobbelt udfordring for J9. Først afstedkommer den manglende ledelses-

mæssige prioritering af stabiliseringsindsatser generelt, at J9 bliver ”andenvælger” i forhold til for-

svarets kapaciteter, og dernæst udfordres J9 af, at der fra det ministerielle niveau ikke er prioriteret

internt mellem stabiliseringsindsatserne, hvorved alting er lige vigtigt.

De ovenfor beskrevne udfordringer vil ikke kunne løses ved alene at tilføje flere ressourcer til hele

forsvarets organisation. I så fald vil det kunne forventes, at divergerende prioriteringer af stabilise-

ringsopgaven fortsat vil vanskeliggøre opgavevaretagelsen. En vigtig del af udfordringen handler

derfor snarere om, hvordan forsvarets ressourcer prioriteres mellem de forskellige forligsbestemte

opgaver. Det er eksempelvis dette prioriteringsspørgsmål, der på mange måder bliver afgørende for,

at besparelser i forsvaret ender med at ramme den lavest prioriterede opgave – og det er her, at sta-

biliseringsstrukturen rammes, når den prioritering og ’velvilje’, som J9 er afhængig af, ikke findes

hos værn og kommandoer, der i visse tilfælde prioriterer deres ressourcer anderledes. Stabilise-

ringsopgavens varetagelse i Operationsstabens J9-sektion risikerer med andre ord at blive hæmmet

af, at denne sektion er sideordnet med de øvrige stabe og kommandoer. Det betyder for det første, at

J9 ikke kan betale for afgivelser af ressourcer. For det andet betyder det, at sektionen ikke er hævet

til afdelingsniveau, hvilket begrænser sektionens gennemslagskraft og de personelressourcer, som

kræves for at forhandle sig til en ’velvilje’ for afgivelser af ressourcer til stabiliseringsprojekterne.

37

4. Konklusion og anbefalinger I denne rapport har vi belyst stabiliseringsbegrebets betydning i en dansk politisk kontekst og kort-

lagt de strukturer i forsvaret, der udmønter politisk hensigt. I både analysen af stabiliseringsbegre-

bets betydning og i kortlægningen af forsvarets stabiliseringsstruktur har rapporten haft fokus på

den oversættelse, der sker, når bredt formulerede politiske stabiliseringsambitioner og opgavebe-

skrivelser omsættes til konkrete bidrag fra dansk forsvar. Med dette fokus har rapporten identifice-

ret en række mulige optimeringspunkter, der dels omhandler de udfordringer, som begrebets flerty-

dighed risikerer at foranledige, dels en række uhensigtsmæssigheder i måden, hvorpå ’stabilise-

ringsambitionen’ kommunikeres fra det politiske niveau og ned til de udførende led i forsvarets

organisation, værn og kommandoer.

Rapporten identificerer tre forskellige, men tæt relaterede prioriterings-dilemmaer:

• Hvordan prioriteres der blandt de mange forskellige politiske målsætninger, som omgærder sta-

biliseringsbegrebet – både angående formål, samarbejdspartnere, geopolitiske hensyn, samt hvor

på konfliktspektret danske stabiliseringsbidrag skal fokuseres?

• Hvordan prioriteres der mellem forskellige opgaver i forsvarets opgaveportefølje – særligt når

de parallelle kommunikationsveje ikke altid sender entydige signaler fra strukturens øverste ni-

veauer til de udførende led i forsvaret?

• Hvordan prioriteres opgavevaretagelsen på tværs af forsvarets værn og kommandoer – særligt i

lyset af øget fokus i policy-dokumenter på behov for koordineret planlægning og indsættelse?

Hertil kommer, at ikke alene stabiliseringsbegrebet, men også andre centrale begreber – såsom mili-

tær kapacitetsopbygning og forebyggelse – er omgærdet af uklarhed. Forebyggelse kan således både

henvise til indsatser, der skal forebygge, at migranter kommer til Europa, og til indsatser, der skal

forebygge, at store befolkningsgrupper i første omgang ser det nødvendigt at flygte fra voldelig

konflikt eller migrere fra ringe levevilkår. Denne tvetydighed er vigtig, når man skal tage stilling til,

hvordan konkrete stabiliseringsbidrag fra forsvaret kan imødekomme det ene eller begge betydnin-

ger af begrebet. Angående militær kapacitetsopbygning peger rapporten på, at der for nuværende

ikke synes at være drøftelser om de mulige konsekvenser af, at stabiliseringsopgaven, når man ser

på forsvarets konkrete bidrag, i høj grad oversættes til militær kapacitetsopbygning. Denne be-

grænsning af begrebets betydning har direkte indflydelse på de politiske målsætninger, som det der-

38

ved bliver muligt at opnå, hvis stabiliseringsopgaven altovervejende tager form af militært kapaci-

tetsopbygningsbidrag. Derudover peger rapporten på, hvordan stabiliseringsopgavens ’betegnelse’ i

øvrigt har en række praktiske konsekvenser for de soldater, der skal udføre opgaven.

Såfremt dansk forsvars bidrag til internationale stabiliseringsindsatser yderligere skal bidrage til

dansk sikkerhed, er det relevant at se på, hvordan strukturen for disse bidrag kan optimeres, og på,

hvordan forventninger og politiske stabiliseringsmålsætninger kan konkretiseres på en måde, der

gør det nemmere at evaluere, i hvilket omfang specifikke bidrag kan indfri disse målsætninger. Der-

for afsluttes rapporten med tre sæt af anbefalinger, der henholdsvis omhandler det politiske, det

ministerielle og det udførende niveau.

4.1 Anbefalinger til det politiske niveau: Folketin g og forligskreds

Hvad angår det politiske niveau, kan der på baggrund af rapportens analyser udledes en række anbe-

falinger, der omhandler samspillet mellem Folketing, Forligskreds, Forsvarsministeriet og underlig-

gende myndigheder.

a) Stabiliseringsbegrebet: Prisen for fleksibilitet er behov for retning såvel som bevågenhed

På den ene side har stabiliseringsbegrebets fleksibilitet mindst to vigtige funktioner: Dels er det

med til at skabe bred politisk enighed om stabiliseringsopgavens vigtighed, dels låser det ikke

Danmark, når der skal træffes valg om, med hvem, hvor og hvorfor vi skal bidrage til en speci-

fik stabiliseringsindsats. På den anden side indebærer denne fleksibilitet imidlertid også forskel-

lige omkostninger, herunder et ’enten-eller’-valg, hvor nogle politiske stabiliseringsambitioner

prioriteres frem for andre, uden at der nødvendigvis er en decideret tydeliggørelse heraf. Et ek-

sempel på dette er, når valget står mellem at tilgodese henvendelser fra mange forskellige stabi-

liseringspartnere eller at udarbejde færre – men større – langsigtede stabiliseringsbidrag og pro-

grammer. Omkostningen ved begrebets fleksibilitet er, med andre ord, at der kan opstå dilem-

maer i begrebets oversættelse til konkrete stabiliseringsbidrag. For at minimere disse omkost-

ninger anbefales det derfor, at der udarbejdes et policy-dokument eller lignende, hvor hensigten

med stabiliseringen så vidt muligt indkredses, og hvor de politiske prioriteringer tydeliggøres

for de aktører i forsvarets struktur, der skal oversætte bredt formulerede ambitioner til konkrete

stabiliseringsbidrag. Denne proces kan med fordel tage en inkluderende form, da inddragelse af

en bred vifte af centrale aktører kan være med til at sikre ejerskab såvel som en fælles forståelse

af stabiliseringsopgaven.

39

b) Øget politisk bevågenhed

Det er observeret, at der er potentiale for at styrke evalueringen af og opfølgning på den forligs-

bestemte stabiliseringsopgave. Stabiliseringsbegrebets store fleksibilitet giver en frihed i opga-

veløsningen, men kræver samtidig styring med den oversættelse, der sker i denne proces. En

styrkelse af evalueringen af stabiliseringsbidragene kan dels bidrage til at skabe øget politisk

bevågenhed, som kan forventes at smitte af på opgaveløsningens prioritering i forsvaret, dels til

at sikre løbende politiske drøftelser – som minimum i forligskredsen – af den oversættelse, som

sker, når bredt formulerede ambitioner koges ned til konkrete bidrag. Det anbefales derfor at

sætte stabiliseringsopgavens varetagelse fast på dagsordenen til forligskredsmøder samt at over-

veje muligheden for tydeligere politiske opfølgningsmekanismer.

4.2 Anbefalinger til det ministerielle/tværminister ielle niveau

a) Tydeliggøre valg og fravalg i den samlede stabiliseringsprofil

Ikke alene er det svært for den udførende del af strukturen at oversætte de bredt formulerede po-

litiske stabiliseringsambitioner til konkrete bidrag. Det er ligeledes svært for det politiske niveau

at få overblik over, hvilken samlet profil de mange forskelligartede stabiliseringsbidrag resulte-

rer i. Det gælder særligt, hvad angår svarene på, med hvem, hvor, hvornår og hvorfor der tilgo-

deses, når man ser på forsvarets konkrete bidrag. Én mulighed er, at der i årsrapporter og bevil-

lingsnotitser i højere grad lægges vægt på at beskrive det forgangne års indsatser, ikke blot som

’samtænkt stabilisering’, men eksempelvis i kategorierne forebyggende stabiliseringsbi-

drag/genopbyggende stabiliseringsbidrag/stabilisering under konflikt, som bilaterale stabilise-

ringsbidrag/multilaterale stabiliseringsbidrag osv. Sådanne konkretiseringer vil bidrage til at ty-

deliggøre den fordeling, der tegner sig, og lette evalueringen af, hvilke politiske målsætninger

der tilgodeses af dels enkeltstående stabiliseringsbidrag og dels i den samlede stabiliseringspro-

fil. Det anbefales derfor, at variationsparametre (hvor, hvem, hvornår, hvorfor) tydeliggøres i af-

rapporteringer om forsvarets konkrete stabiliseringsbidrag (evt. i Samtænkningsstyregruppens

årsrapporter). Det vil lette evaluering af den samlede stabiliseringsprofil på politisk niveau for

så vidt angår forsvarets bidrag hertil.

b) Produktudvikling

Selv om det anbefales at indkredse begrebets betydning, anbefales det samtidig at overveje kon-

sekvenserne af, at stabilisering i høj grad oversættes til militær kapacitetsopbygning i struktu-

rens udførende led. Militær kapacitetsopbygning er en vigtig opgave og en opgave, som forskel-

lige dele af forsvaret nu har erfaring med. Det er imidlertid ikke en opgave, der kan tilgodese og

40

indfri alle de politiske ambitioner for, hvor, hvornår, med hvem og hvorfor dansk forsvar skal

bidrage til internationale stabiliseringsindsatser. Der er et stort potentiale på området, og derfor

anbefales det, at stabiliseringsområdet bliver produktudviklet. Det kan ske ved at se på den in-

ternationale best practice på området, som f.eks. bredere bidrag til security sector reform (SSR)

eller NATO's Defence Institution Building-koncept.151 I forlængelse heraf kunne man med for-

del også igangsætte en dansk proces – med fokus på en videre analyse af, hvordan en sådan pro-

duktudvikling kan ske. Dette kunne udgøre et dansk bidrag til en styrkelse af international best

practice inden for stabiliseringsområdet.

c) Dissemination

Det har stor værdi, at årsrapporter (tidligere resultatrapporter) fra Samtænkningsstyregruppen er

offentligt tilgængelige, da det blandt andet er i disse rapporter, at oversættelsen til konkrete bi-

drag fra forsvaret såvel som fra Udenrigsministeriet og Justitsministeriet beskrives. Givet vig-

tigheden af disse dokumenter anbefales det at sætte større fokus på dissemination af disse rap-

porter, både hvad angår det politiske niveau og den bredere offentlighed.

4.3 Anbefalinger til det udførende niveau

a) Parallelle kommunikationsveje

Effekten af stabiliseringsstrukturens arbejde er betinget af, at der er tilstrækkelig overensstem-

melse mellem prioriteringerne på alle niveauer fra Forsvarsministeriet over Værnsfælles For-

svarskommando og ned til de udførende værnsstabe og kommandoer i forsvaret. Hertil kommer,

at analysen indikerer, at der findes parallelle kommunikationsveje, som i visse tilfælde kan føre

til, at modsatrettede prioriteringsprocesser vanskeliggør frigivelse af kapaciteter til stabilise-

ringsbidragene. Denne udfordring (frigivelse af kapaciteter) hænger desuden sammen med

ovennævnte udfordring vedrørende harmonisering af prioriteringerne mellem direktivet og eg-

nede handlingsprogrammer og det deraf afledte potentiale for at styrke forankringen af stabilise-

ringsopgaven i værnsstabene og kommandoerne. Det anbefales derfor at styrke overensstem-

melsen mellem direktivet for Værnsfælles Forsvarskommandos opgaveløsning og de enkelte

værnsstabe og kommandoers handlingsprogrammer i forhold til beskrivelsen af stabiliserings-

opgaven og prioriteringen. Operationsstaben bør afholde regelmæssige møder i koordinations-

gruppen for at prioritere og koordinere stabiliseringsopgaverne på tværs i forsvaret ud fra direk-

tivet for Værnsfælles Forsvarskommandos opgaveløsning og med henblik på at tilvejebringe de

nødvendige ressourcer til stabiliseringsindsatserne.

41

b) Det uudnyttede potentiale

Der er et potentiale for en mere effektiv stabiliseringsindsats i værnsstabene og kommandoerne,

som ikke udnyttes fuldt ud grundet manglende ressourcer og gennemslagskraft i Operationssta-

bens J9-sektion. Dette giver sig udslag i, at J9-sektionen utilsigtet bliver en administrativ fla-

skehals i forhold til den øvrige organisation på trods af sektionens indsats. Derfor anbefales det,

at J9-sektionen hæves fra sektionsniveau til afdelingsniveau for at give stabiliseringsområdet

større gennemslagskraft i forhold til den øvrige organisation. Alternativt kunne stabiliserings-

området placeres i J5 eller J3. Derved integreres stabiliseringsindsatser som en fast og naturlig

del af planlægning eller gennemførelse af operationerne. Det anbefales yderligere, at J9 tildeles

flere personelnormer med henblik på at optimere sagsbehandlingen af stabiliseringsområdet,

herunder særligt koordineringen og kontrollen af stabiliseringsindsatserne. En styrkelse af den

hjemlige struktur kan ikke stå alene. For at imødegå den udfordring, der ligger i at føre løbende

kontrol med stabiliseringsprojekterne, opdyrke nye projekter og skabe regionale lokale rammer

om stabiliseringsindsatserne, anbefales det at øge antallet af militærrådgivere og militærattache-

er.

42

5. Noter

1Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet. ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, september, 2013: http://danida-publikationer.dk/upload/microsites/um/ebooks/dks%20samt%C3%A6nkte%20stabiliseringsindsatser%202013.pdf.; Udenrigsministeriet. ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater 2010-2015”, september 2010.

2 Rapporten henviser alene til de klassificerede dokumenter, citerer dem ikke direkte eller bringer samlede uddrag fra dem.

3 Henrik Ø. Breitenbauch, Uendelige krig? Danmark samtænkning og stabilisering af globale konflikter”. (København: Jurist- og Økonomiforbundets Forlag, 2015); Peter Viggo Jakobsen, “Samtænkning og det humanitære rum efter Irak og Afghanistan”, april 2014: http://www.krigsvidenskab.dk/samtaenkning-og-det-humanitaere-rum-efter-irak-og-afghanistan#anchor-comment.

4 Det at ikke alle disse spørgsmål kan besvares alene gennem en analyse af forligstekster, er med til at tydeliggøre vigtigheden af at inkludere begge dokumenttyper i kortlægningen af den danske politiske stabiliseringsambition.

5 Ikke alene i en dansk kontekst, men også ved de multilaterale institutioner, som dansk forsvar udfører internationale stabiliseringsindsatser i rammen af, findes ingen entydig definition af, hvad stabilisering betyder. Ved hverken FN eller NATO er det lykkedes at nå til enighed om en definition af stabiliseringsbegrebet.5 Dette til trods for, at begrebet ofte anvendes, eksempelvis i benævnelsen af en række store FN-missioner, eksempelvis Den Demokratiske Republik Congo og Mali. Også i NATO udføres stabilisering, eksempelvis i forbindelse med genopbygning i post-konflikt situationer,5 til trods for at man blandt NATO’s medlemslande heller ikke er lykkes med at nå til enighed om en definition af begrebet. Med andre ord er der hos to af de multilaterale institutioner, som vi fra dansk side udfører stabiliseringsindsatser i rammen af, ingen klar definition af begrebet – selvom det praktiseres – også med danske bidrag.

6 Forsvarsforligene er centrale dokumenter, idet de definerer rammerne for forsvarets budget og opgaver. Desuden er Lov om Forsvaret et vigtigt dokument i forhold til at definere den indenrigspolitiske efterspørgsel efter bidrag fra dansk forsvar til internationale stabiliseringsindsatser, fordi det definerer ’forsvarets formål’. Herunder beskrives det i paragraf 1, at ’Det militære forsvar skal bidrage til at fremme fred og sikkerhed’ mens paragraf 5 fastlægger, at ’For-svaret skal kunne deltage i løsningen af tillidsskabende og stabilitetsfremmende opgaver’: Forsvarsministeriet, Lov om

forsvarets formål, opgaver og organisation m.v., lov nr. 122 (Forsvarsloven), 28. februar 2001.

7 Med forliget 2010-2014, blev forsvaret ’pålagt at afsætte 65 mio. kr. årligt til stabiliseringsindsatser’ og med forliget 2013-2017 blev dette beløb hævet, idet det blev bestemt, at forsvaret skal ’bidrage med 75 mio. kr. om året til Freds- og stabilitetsfonden’: Forsvarsministeriet. ”Forsvarsforlig 2010-2014”, 24. juni 2009: http://www.fmn.dk/videnom/Documents/Forligstekst%20inkl%20bilag.pdf; Forsvarsministeriet. ”Aftale på forsvars-området 2013-2017”. 30. november 2012: http://www.fmn.dk/videnom/Documents/Aftale_paa_forsvarsomraadet_2013-2017a.pdf. Variationen i de konkrete formuleringer af den indenrigspolitiske stabiliseringsdagsorden som den er udtryk i forskellige forsvarsforlig og betyd-ningen af denne variation, kommer vi nærmere ind på i rapportens kapitel 5.

8 Forfatternes egne interviews.

9 Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet. ”Guidelines – The Peace and Stabilisation Fund”, februar 2014.

10 Formålet med rapporten er ikke at komme med en definition af stabiliseringsbegrebet. Vi beskriver i stedet begre-bets betydning i de dokumenter, som personer i forsvarets stabiliseringsstruktur henviser til og læner sig op ad, når stabilisering skal oversættes fra forligstekst til konkret bidrag. Vores udvælgelse af nøgledokumenter er således ikke blot et apriorisk valg, men også udtryk for, hvilke dokumenter forskellige interviewpersoner har anført som vigtige for beskrivelsen af den politiske stabiliseringsambition bag forsvarets bidrag til internationale stabiliseringsindsatser.

43

11Forsvarsministeriet. ”Aftale om forsvarets ordning fra 2005-2009”, 10. juni 2004: http://www.fmn.dk/videnom/Documents/forlig04_forligstekst.pdf.

12 Forsvarsministeriet, ”Forsvarsforlig 2010-2014”; Forsvarsministeriet, ”Aftale på forsvarsområdet 2013-2017”.

13 Forsvarsministeriet, ”Forsvarsforlig 2010-2014”, 14. Desuden er der i 2013-politikpapiret et særskilt afsnit om mili-tær kapacitetsopbygning.

14Se Forsvarsministeriet, ”Aftale på forsvarsområdet 2013-2017”, 43: ’militær kapacitetsopbygningsstøtte herunder fra Hjemmeværnet til demobiliseringsstøtte’.

15 Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering”, 15. Se også: Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministe-riet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 35: ’ Et vigtigt element i kapacitetsop-bygningen er en styrkelse af den demokratiske kontrol med sikkerhedssektoren.’

16 Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i ver-dens brændpunkter”, 39.

17 Ibid, 36.

18 Ibid, 9.

19 Ibid, i-ii.

20 Forsvarsministeriet, ”760 millioner kroner og transportfly til Mali”, 26. maj 2017 (18.08.2017): http://www.fmn.dk/nyheder/Pages/760-millioner-kroner-og-transportfly-til-mali.aspx.

21 I politikpapiret fra 2013 står der eksempelvis, at samtænkning ’ofte forveksles med civilt-militært samarbejde’: Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 11), mens det i beskrivelsen af konkrete bidrag ses, at denne forveksling sker i den forstand, at Dan-mark har bidraget med en CIMIC-rådgiver: Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministe-riet, ”Års- og Aktivitetsrapport: Samtænkt stabilisering 2016”, 7, 2016: http://www.fmn.dk/nyheder/Documents/aarsrapport-2016-for-danmarks-samtaenkte-stabiliseringsindsatser.pdf. Se også Steputat, Finn & Jørgen Staun, Civilt-militært samarbejde i internationale operationer – et dansk perspektiv. DIIS Brief. København: Dansk Institut for Internationale Studier, 2009, for en analyse af udviklingen af den danske tilgang til samtænkning.

22 Forsvarsministeriet, ”Aftale på forsvarsområdet 2013-2017”, 2.

23 Forsvarsministeriet, ”Aftale om forsvarets ordning fra 2005-2009”, 4.

24 Forsvarsministeriet, ”Aftale på forsvarsområdet 2013-2017”, 3.

25 Forsvarsministeriet, ”Aftale om forsvarets ordning fra 2005-2009”.

26 Forsvarsministeriet, ”Aftale på forsvarsområdet 2013-2017”.

27 Se eksempelvis tidligere DANIDA-årsberetninger, der indeholder oversigter over Danmarks prioritetslande.

28 Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet, ”Guidelines – The Peace and Stabilisation Fund”, 6.

44

29 Regeringen, ”Regeringsgrundlag, Marienborgaftalen 2016: For et friere, rigere og mere trygt Danmark”, 2016: http://www.stm.dk/multimedia/Regeringsgrundlag2016.pdf., 42. Ligeledes ‘genforsikringstiltag i Østersøregionen’, ibid., 14.

30 Regeringen, ”Udenrigs- og Sikkerhedspolitisk Strategi 2017-2018”, 11-12, juni 2017: http://um.dk/da/~/media/UM/Danish-site/Documents/Udenrigspolitik/Aktuelle%20emner/Udenrigspolitisk-og-sikkerhedspolitisk-strategi-2017-2018-final.pdf.

31 Regeringen mener, at Danmark har betydelige interesser i et effektivt europæisk og internationalt samarbejde om migration og i at bidrage til stabilitet og bæredygtig udvikling i Mellemøsten og Afrika.

32 Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater 2010-2015”, iii.

33 Udenrigsministeriet, “Evaluation of the Danish Peace and Stabilisation Fund”, juni 2014: http://www.netpublikationer.dk/um/14_eval_danish_peace_stabilisation_fund/Pdf/14_eval_danish_peace_stabilisation_fund.pdf.

34 Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i ver-dens brændpunkter”, 11; Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige sta-ter. 2010-2015”.

35 Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater. 2010-2015”, iii.

36 Ibid, 17.

37 Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i ver-dens brændpunkter”, 2.

38 Udenrigsministeriet, ”Regeringen afsætter 50 millioner til stabiliseringsindsatser i Syrien i 2017”, (5. april 2017): http://um.dk/da/nyheder-fra-udenrigsministeriet/NewsDisplayPage/?newsID=4697B28A-DA69-4ACC-AFF5-43119B63302F.

39 Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i ver-dens brændpunkter”, 9.

40 Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater. 2010-2015”, 19.

41 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Resultatrapport 2013 – Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 1, 2013: http://www.fmn.dk/nyheder/Documents/Resultatnotits-samtaenkt-stabilisering-2013.PDF.; Statsministeriet, Uden-rigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Samtænkningsstyregruppen - Årsrapport 2015”, 2, 2015: http://www.fmn.dk/nyheder/Documents/2015-aarsrapport-for-stabiliseringsindsatser.pdf.

42 Udenrigsministeriet, ”Strategiske mål for Danmarks partnerskab med Mali”, (16.08.2017): http://um.dk/da/danida/lande-og-regioner/landepolitikker/mali/strategiske-maal-for-danmarks-parterskab-med-mali.

43 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Resultatrapport 2013 – Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 7: ’Danmarks bidrag til at inddæmme truslerne fra Sahel-regionen blev markant opjusteret i 2013, først og fremmest gennem dansk bidrag for at afhjælpe den nuværende krise i Mali’. Tilsvarende beskrivelse kan findes i: Udenrigsministeriet, ”Politikpapir for Danmarks engagement i Somalia”, 2008..

45

44 Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater. 2010-2015”, I: ’Det vil kræve en stærk og målrettet indsats i skrøbelige stater at afhjælpe fattigdom og imødegå væbnet konflikt og dets konsekvenser.’

45 Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i ver-dens brændpunkter”, 12.

46Ibid, 2.

47 Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater. 2010-2015”, 3.

48 Ibid, 12.

49 I Østafrika beskrives formålet med militær kapacitetsopbygning blandt andet (!) som et vigtigt bidrag, der kan være med til at gøre regionen bedre i stand til at reagere, såfremt en voldelig konflikt skulle være under opsejling, som eksempelvis i Burundi, hvor en række interviewpersoner fremhævede deres forventninger til den østafrikanske reak-tionsstyrke (interview). Både i interviews foretaget specifikt i forbindelse med udarbejdelsen af denne rapport, men også i andre interviews foretaget i forbindelse med andre forskningsprojekter, hvor personer fra den danske uden-rigspolitiske struktur i Østafrika henviste til disse forventninger.

50 Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater. 2010-2015”, 14. Se også Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 7.

51 Ibid.

52 Dette ses dog i langt mindre grad beskrevet klart i rapporter og politikpapirer – selvom det er en pointe, der gælder mere bredt for dansk forsvar.

53 Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i ver-dens brændpunkter”, 9.

54 Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater. 2010-2015”, 1.

55 Desuden fremhæves det i evalueringen fra 2014, at ‘Fonden har faciliteret dansk indflydelse internationalt’: Uden-rigsministeriet, “Evaluation of the Danish Peace and Stabilisation Fund”, 1.

56 Forfatternes egne interviews.

57 Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i ver-dens brændpunkter”. Hvor det påpeges i både politikpapirer, evalueringer, interviews, og FSF-retningslinjer, at det kræver store, langsigtede programmer, så kræver det imidlertid ikke nødvendigvis store, langsigtede bidrag at opnå styrket status hos en foretrukken samarbejdspartner. Derfor opstår der et dilemma: selvom små projekter risikerer ikke at gøre en mærkbar forskel på en given konflikt, så er det stadig muligt, med sådanne bidrag, at opnå styrket status som foretrukken partner (hvilket bidrager til at skabe sikkerhed for Danmark i en helt anden forstand). I tillæg til ovennævnte politikpapirer, er desuden fastsat særlige retningslinjer for anvendelse af midlerne fra Freds- og Stabili-seringsfonden. Disse retningslinjer beskriver eksempelvis vigtigheden af en såkaldt ‘program-tilgang’, ud fra en be-tragtning om at fondens midler anvendes mest optimalt, såfremt størstedelen af midlerne koncentreres inden for større, programaktiviteter. Fondens retningslinjer er med til at konkretisere betydningen af stabiliseringsbegrebet i den forstand, at for at opnå finansiel støtte fra FSF samt godkendelse af fondens interministerielle styregruppe (og den relevante minister), formes det konkrete stabiliseringsbidrag således, at det lever op til ovennævnte krav. Eksem-pelvis: Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater. 2010-2015”, 9:

46

’Indsatsen i Afghanistan er et eksempel på vigtigheden af at holde det langsigtede mål og fred og sikkerhed for øje.’; Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet, ”Guidelines – The Peace and Stabilisation Fund”; forfatternes egne inter-views.

58 Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i ver-dens brændpunkter”, 8.

59 Her er det ikke altid klart, hvori det ’nye’ ligger; dansk forsvar har bidraget til stabiliseringsmissioner i en FN-ramme længe forinden ’stabilisering’ blev et forligsbestemt hovedområde for forsvarets internationale opgaver.

60 Forsvaret, ”Jægere har trænet nigeriansk specialenhed”, 10. marts 2015: https://www2.forsvaret.dk/nyheder/intops/Pages/J%C3%A6gerehartr%C3%A6netnigerianskspecialenhed.aspx.

61 Forsvarsministeriet, ”Forsvarsministeriets stabiliseringsindsatser”, 1, januar 2017: http://www.fmn.dk/videnom/Documents/faktaark-forsvarsministeriets-stabiliseringsindsatser-2017.pdf.

62 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Resultatrapport 2013 – Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 5; Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministe-riet og Justitsministeriet, ”Samtænkningsstyregruppen - Årsrapport 2015”, 6.

63Forsvaret. ”Jægerkorpset og mobilt kirurghold træner i Afrika”. (13. februar 2015): https://www2.forsvaret.dk/nyheder/intops/Pages/J%C3%A6gerkorpsetogmobiltkirurgholdtr%C3%A6neriAfrika.aspx.; Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Års- og Aktivitetsrapport: Samtænkt stabilisering 2016”, 8; Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Resultatrap-port 2013 – Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter” 5.

64 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Års- og Aktivitetsrapport: Samtænkt stabilisering 2016”, 2.

65 Hjemmeværnet, ”Georgien”, (16.08.2017): http://www.hjv.dk/oe/CSI/internationalt-samarbejde/Sider/Georgien.aspx. Desuden har Hjemmeværnet afholdelse af HR-seminar for officerer fra den maliske nationalgarde: Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Års- og Aktivitetsrap-port: Samtænkt stabilisering 2016”

66 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Samtænkningsstyregruppen - Års-rapport 2015”, 6.

67 Forsvarsministeriet, ”Kapacitetsopbygning i NATO”, juli 2016: http://www.fmn.dk/temaer/nato/Documents/2016-NATO-faktaark-kapacitetsopbygning.pdf.

68 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Resultatrapport 2013 – Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 5. Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministe-riet og Justitsministeriet, ”Års- og Aktivitetsrapport: Samtænkt stabilisering 2016”, 6.

69 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Resultatrapport 2013 – Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 5.

70 Eksempelvis: Forsvaret, ”Stabilisering og sikkerhed”, (11. maj 2016): https://www2.forsvaret.dk/viden-om/udland/Pages/Stabilisering-Sikkerhed2.aspx: ‘Stabiliseringsindsatser kan […] eksempelvis ske i form af militær kapacitetsopbygning, som øger modtagerlandenes evne til at tage vare på egen sikkerhed.’; Hjemmeværnet, ”Center for Stabiliseringsindsatser”, (16.08.2017): http://www.hjv.dk/VidenOm/Sider/center-for-stabiliseringsindsatser.aspx: ’Hjemmeværnets bidrag til Danmarks internationale stabiliseringsindsatser består af militær kapacitetsopbygning.’

47

71 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Resultatrapport 2013 – Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 4.

72 Dette understreges desuden i beskrivelsen af de enkelte programmer. For stabiliseringsprogrammet i Afghanistan-Pakistan noteres det således, at ‘En betydelig andel af programmet har været støtte til kapacitetsopbygning af afghan-ske sikkerhedsstyrker’ Ibid, 17.

73 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Samtænkningsstyregruppen - Års-rapport 2015”, 5.

74 Med ‘en donation til indkøb af radioer med henblik på at styrke gardens interne kommunikation’: Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Års- og Aktivitetsrapport: Samtænkt stabilisering 2016”, 3.

75 Eksempelvis med fokus på bekæmpelse af improviserede sprængladninger (IED’s) Ibid, 10.

76 Her bidragede Fonden med en ‘donation på 4,6 mio. kr.’: Ibid, 2.

77 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Resultatrapport 2013 – Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 7.

78 Ibid, 5.

79 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Års- og Aktivitetsrapport: Samtænkt stabilisering 2016”, 6.

80 Dette karakteristika indgår i Storbritanniens definition af stabilisering, hvor stabiliseringsindsatser defineres ved at være en måde, hvorpå forsvarskapaciteter bringes i anvendelse med henblik på at opnå indflydelse uden at dette indebærer direkte anvende af eller trusler om at anvende væbnet militær magt: Ministry of Defence, “Shaping a Stab-le World: the Military Contribution”, 2016

81 Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater 2010-2015”, 10.

82 Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i ver-dens brændpunkter”, 35; Udenrigsministeriet, Justitsministeriet, Forsvarsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministe-riet, ”Strategi for den danske indsats mod pirateri, 2011-2014”, 2011, 35: ’Ligeledes har Danmark siden 2010 indgået i en gruppe af lande, der yder kapacitetsopbygning til Yemens kyst-vagt. På grund af den nuværende situation i Yemen er det uvist om disse aktiviteter kan fortsætte, men døren holdes åben herfor.’; Katja L. Jacobsen, ”Dansk forsvar sæt-ter Rwanda-projekt på standby”, Politiken, 22. oktober 2012; Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsmini-steriet, ”Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 37: ’Et eksempel på en dansk indsats, som man på baggrund af en risikovurdering i 2012 valgte at sætte i bero, er opbygningen af en regional fredsbevaren-de kapacitet i Rwanda.’

83 Forsvarsministeriet, ”Aftale på forsvarsområdet 2013-2017”.

84 Regeringen, ”Udenrigs- og Sikkerhedspolitisk Strategi 2017-2018”.

85 Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet, ”Guidelines – The Peace and Stabilisation Fund”.

86 Ibid.

87 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Resultatrapport 2013 – Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”..

48

88 Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet, ”Guidelines – The Peace and Stabilisation Fund”, 15.

89 Interview med medarbejderne i Værnsfælles Forsvarskommando J9.

90 Interview med centrale personer på politisk niveau.

91 Development Assistance Committee.

92 Forligsbestemt og regerings-defineret ambition.

93 Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet, ”Guidelines – The Peace and Stabilisation Fund”, 4.

94 Værnsfælles Forsvarskommando, ”Mål- og Resultatplan for Værnsfælles Forsvarskommando 2017”, 2016, 4, 5, 6 og 8: http://www.fmn.dk/videnom/Documents/aarligredegoerelse/Vaernsfaelles-Forsvarskommandos-maal-og-resultatplan-2017.pdf.

95 Ibid.

96 Det fulde konfliktspektrum omfatter operationer af forskellig intensitet startende med humanitære indsatser over forholdsvist fredelige fredsbevarende indsættelser til egentlig krigsførelse.

97 Værnsfælles Forsvarskommando, ”Mål- og Resultatplan for Værnsfælles Forsvarskommando 2017”,, 5.

98 Ibid, 12.

99 Interview med sagsbehandlere i Forsvarsministeriets Internationale kontor.

100 Forsvarsministeriet, ”Viden om”, (10. april 2017): http://fmn.dk/videnom/Pages/Forsvarsattacheerogmilitaerraadgivere.aspx.

101 Interview med generalmajor K. Moesgaard, direktør Kristian Fischer, VFK J9 og VFK-U-KOOR Fuldmægtig A. Pyn-diah.

102 Værnsfælles Forsvarskommando, ”Forsvarschefens direktiv for Værnsfælles Forsvarskommandos opgaveløsning i 2017”, december 2016..

103 Ibid.

104 Herefter benævnt direktivet.

105 Koordinationsstaben, Hærstaben, Flyverstaben, Marinestaben, Specialoperationskommandoen og Grønlandskom-mandoen; Forsvarsstaben, ” Implementering af ny afdeling for internationalt sikkerhedssamarbejde i Forsvarskom-mandoen sikkerhedsstab”, Januar 2011.

106 Værnsfælles Forsvarskommando, ”Værnsfælles Forsvarskommandos Årsplanlægning 2017”, bilag 2: opgaveanvis-ninger vdr. den operative virksomhed, december 2016..

107 Ibid.

108 Værnsfælles Forsvarskommando, ”Værnsfælles Forsvarskommandos deltagelse i stabiliseringsindsatser og sikker-hedssamarbejde”, juni 2016; Forsvarskommandoen, ”Koncept for forsvarets bidrag til samtænkning”, august 2009.

109 Ibid.

49

110Værnsfælles Forsvarskommandos Operationstab J9 sektionen for Stabiliserings- og Verifikationssektionen.

111 Interview med centrale medarbejdere i Operationsstaben.

112 Center for Militære Studiers workshop om stabilisering, 13. juni 2017.

113 J9 udarbejder på Forsvarsministeriets vegne ligeledes et Memorandum of Understanding, som regulerer støttens karakter mellem Danmark og modtagerlandet. Værnsfælles Forsvarskommando, ”Værnsfælles Forsvarskommandos deltagelse i stabiliseringsindsatser og sikkerhedssamarbejde”.

114 Interview med sagsbehandler i Forsvarsministeriets internationale kontor.

115 Værnsfælles Forsvarskommando, ”Forsvarschefens direktiv for Værnsfælles Forsvarskommandos opgaveløsning i 2017”.

116 Forligsbestemt og regeringsdefineret ambition.

117 Værnsfælles Forsvarskommando, Hærstaben, ”Hærens Handlingsprogram 2017”, december 2016, 1.

118 Værnsfælles Forsvarskommando, Marinestaben, ”Søværnets Handlingsprogram 2017”, december 2016, 1.

119 Værnsfælles Forsvarskommando, Flyverstaben, ”Flyvevåbnets Handlingsprogram 2017”, december 2016.

120 Værnsfælles Forsvarskommando, Specialoperationskommandoen, ”Specialoperationskommandoen Handlingspro-gram 2017”, december 2016, 1

121 Interview med madarbejdere ved Center for Stabiliseringsindsatser.

122 Center for Militære Studiers workshop om stabilisering, 13. juni 2017.

123 Værnsfælles Forsvarskommando, ”Værnsfælles Forsvarskommandos deltagelse i stabiliseringsindsatser og sikker-hedssamarbejde”, 4.

124 Ibid, bilag 1, underbilag 1.

125 Ibid, bilag 1, 2.

126 Hæren, Flåden, Flyvevåbnet eller Specialoperationskommandoen.

127 Ibid, 11.

128 Ibid, 1.

129 Center for Militære Studiers workshop om stabilisering, 13. juni 2017.

130 Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet, ”Guidelines – The Peace and Stabilisation Fund”, Annex B.

131 Interview med sagsbehandler i Forsvarsministeriets Internationale Kontor.

132 Edgar H. Schein, Organisationskultur og ledelse, 2. udgave (København: Forlaget Valmuen, 1994).

133 Ibid.

50

134 Værnsfælles Forsvarskommando, ”Forsvarschefens direktiv for Værnsfælles Forsvarskommandos opgaveløsning i 2017”, 1.

135 Interview med repræsentanter fra Operationsstaben og J9, Oberstløjtnant Jens Mortensen –og centrale personer på forskellige niveauer i den eksisterende stabiliseringsstruktur.

136 Interview med major Henrik Lysholm, sagsbehandler ved Center for Stabiliseringsindsatser.

137 Center for Militære Studiers workshop om stabilisering, 13. juni 2017.

138 Ibid.

139 Værnsfælles Forsvarskommando, Flyverstaben, ”Flyvevåbnets Handlingsprogram 2017”.

140 Interview med centrale personer i på forskellige niveauer i den eksisterende stabiliseringsstruktur.

141 Interview med centrale personer i på forskellige niveauer i den eksisterende stabiliseringsstruktur.

142 Center for Militære Studiers workshop om stabilisering 13. juni 2017.

143 Center for Militære Studiers workshop om stabilisering, 3. juni 2017.

144 Center for Militære Studiers workshop om stabilisering, 13. juni 2017.

145 Interview med centrale personer i på forskellige niveauer i den eksisterende stabiliseringsstruktur.

146 Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Resultatrapport 2013 – Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 3.

147 Center for Militære Studiers workshop om stabilisering, 13. juni 2017.

148 Ibid.

149 Ibid.

150 Ibid.

151 Et centralt papir for så vidt angår NATO’s bestræbelser på at forbedre organisationens stabiliseringsengagement, er NATO Public Diplomacy Division. Political Guidance on ways to improve NATO’s involvement in Stabilisation and Re-construction. Bruxelles: NATO, 2011: http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_09/20111004_110922-political-guidance.pdf.

51

6. Litteraturliste Breitenbauch, Henrik. Uendelige krig? Danmark, samtænkning og stabilisering af globale konflikter. København: Jurist- og Økonomiforbundets Forlag, 2015.

Forsvaret, ”Jægere har trænet nigeriansk specialenhed”, 10. marts 2015: https://www2.forsvaret.dk/nyheder/intops/Pages/J%C3%A6gerehartr%C3%A6netnigerianskspecialenhed.aspx.

Forsvaret. ”Jægerkorpset og mobilt kirurghold træner i Afrika”. (13. februar 2015): https://www2.forsvaret.dk/nyheder/intops/Pages/J%C3%A6gerkorpsetogmobiltkirurgholdtr%C3%A6neriAfrika.aspx.

Forsvaret, ”Stabilisering og sikkerhed”, (11. maj 2016): https://www2.forsvaret.dk/viden-om/udland/Pages/Stabilisering-Sikkerhed2.aspx.

Forsvarskommandoen, ”Koncept for forsvarets bidrag til samtænkning”, August 2009.

Forsvarsministeriet, ”760 millioner kroner og transportfly til Mali”, 26. maj 2017 (18.08.2017): http://www.fmn.dk/nyheder/Pages/760-millioner-kroner-og-transportfly-til-mali.aspx.

Forsvarsministeriet, ”Viden om”, (10. april 2017): http://fmn.dk/videnom/Pages/Forsvarsattacheerogmilitaerraadgivere.aspx.

Forsvarsministeriet, ”Aftale om forsvarets ordning fra 2005-2009”, 10. juni 2004: http://www.fmn.dk/videnom/Documents/forlig04_forligstekst.pdf.

Forsvarsministeriet, ”Aftale på forsvarsområdet 2013-2017”, 30. november 2012: http://www.fmn.dk/videnom/Documents/Aftale_paa_forsvarsomraadet_2013-2017a.pdf.

Forsvarsministeriet, ”Forsvarsforlig 2010-2014”, 24. juni 2009: http://www.fmn.dk/videnom/Documents/Forligstekst%20inkl%20bilag.pdf.

Forsvarsministeriet, ”Forsvarsministeriets stabiliseringsindsatser”, januar 2017: http://www.fmn.dk/videnom/Documents/faktaark-forsvarsministeriets-stabiliseringsindsatser-2017.pdf.

Forsvarsministeriet, ”Kapacitetsopbygning i NATO”, juli 2016: http://www.fmn.dk/temaer/nato/Documents/2016-NATO-faktaark-kapacitetsopbygning.pdf.

Forsvarsministeriet, Lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v., lov nr. 122 (Forsvars-loven), 28. februar 2001.

Forsvarsstaben, ”Implementering af ny afdeling for internationalt sikkerhedssamarbejde i Forsvars-kommandoen sikkerhedsstab”, januar 2011.

Hjemmeværnet, ”Center for Stabiliseringsindsatser”, (16.08.2017): http://www.hjv.dk/VidenOm/Sider/center-for-stabiliseringsindsatser.aspx.

52

Hjemmeværnet, ”Georgien”, (16.08.2017): http://www.hjv.dk/oe/CSI/internationalt-samarbejde/Sider/Georgien.aspx.

Jacobsen, Katja L, ”Dansk forsvar sætter Rwanda-projekt på standby”, Politiken. 22. oktober 2012.

Jakobsen, Peter V, “Samtænkning og det humanitære rum efter Irak og Afghanistan”, april 2014: http://www.krigsvidenskab.dk/samtaenkning-og-det-humanitaere-rum-efter-irak-og-afghanistan#anchor-comment.

Ministry of Defence, “Shaping a Stable World: the Military Contribution”, 2016.

NATO Public Diplomacy Division. Political Guidance on ways to improve NATO’s involvement in Stabilisation and Reconstruction. Bruxelles: NATO, 2011: http://www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_2011_09/20111004_110922-political-guidance.pdf.

Regeringen, ”Regeringsgrundlag, Marienborgaftalen 2016: For et friere, rigere og mere trygt Dan-mark”, 2016: http://www.stm.dk/multimedia/Regeringsgrundlag2016.pdf.

Regeringen, ”Udenrigs- og Sikkerhedspolitisk Strategi 2017-2018”, juni 2017: http://um.dk/da/~/media/UM/Danish-site/Documents/Udenrigspolitik/Aktuelle%20emner/Udenrigspolitisk-og-sikkerhedspolitisk-strategi-2017-2018-final.pdf.

Schein, Edgar H, Organisationskultur og ledelse., 2. udgave. København: Forlaget Valmuen, 1994.

Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Resultatrapport 2013 – Danmarks samtænkte stabiliseringsindsatser i verdens brændpunkter”, 2013: http://www.fmn.dk/nyheder/Documents/Resultatnotits-samtaenkt-stabilisering-2013.PDF.

Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Års- og Aktivitets-rapport: Samtænkt stabilisering 2016”, 2016: http://www.fmn.dk/nyheder/Documents/aarsrapport-2016-for-danmarks-samtaenkte-stabiliseringsindsatser.pdf.

Statsministeriet, Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Samtænkningssty-regruppen - Årsrapport 2015”, 2015: http://www.fmn.dk/nyheder/Documents/2015-aarsrapport-for-stabiliseringsindsatser.pdf.

Steputat, Finn og Jørgen Staun. Civil-militært samarbejde i internationale operationer – et dansk perspektiv. DIIS Brief. København: Dansk Institut for Internationale Studier, 2009: https://www.diis.dk/files/media/publications/import_efter1114/civil-militrt_samarbejde_internationale_operationer.pdf.

Udenrigsministeriet og Forsvarsministeriet, ”Guidelines – The Peace and Stabilisation Fund”, fe-bruar 2014.

53

Udenrigsministeriet, Forsvarsministeriet og Justitsministeriet, ”Danmarks samtænkte stabiliserings-indsatser i verdens brændpunkter”, september, 2013: http://bit.ly/2kr9B71.

Udenrigsministeriet, Justitsministeriet, Forsvarsministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet, ”Strategi for den danske indsats mod pirateri, 2011-2014”, 2011.

Udenrigsministeriet, ”Regeringen afsætter 50 millioner til stabiliseringsindsatser i Syrien i 2017”, (5. april 2017): http://um.dk/da/nyheder-fra-udenrigsministeriet/NewsDisplayPage/?newsID=4697B28A-DA69-4ACC-AFF5-43119B63302F.

Udenrigsministeriet, ”Strategiske mål for Danmarks partnerskab med Mali”, (16.08.2017): http://um.dk/da/danida/lande-og-regioner/landepolitikker/mali/strategiske-maal-for-danmarks-parterskab-med-mali.

Udenrigsministeriet, “Evaluation of the Danish Peace and Stabilisation Fund”, juni 2014: http://www.netpublikationer.dk/um/14_eval_danish_peace_stabilisation_fund/Pdf/14_eval_danish_peace_stabilisation_fund.pdf.

Udenrigsministeriet, ”Fred og stabilisering – Danmarks politik for indsatser i skrøbelige stater 2010-2015”, september 2010.

Udenrigsministeriet, ”Politikpapir for Danmarks engagement i Somalia”, 2008.

Værnsfælles Forsvarskommando, Flyverstaben, ”Flyvevåbnets Handlingsprogram 2017”, december 2016.

Værnsfælles Forsvarskommando, Hærstaben, ”Hærens Handlingsprogram 2017”, december 2016.

Værnsfælles Forsvarskommando, Marinestaben, ”Søværnets Handlingsprogram 2017”, december 2016.

Værnsfælles Forsvarskommando, ”Værnsfælles Forsvarskommandos Årsplanlægning 2017”, de-cember 2016.

Værnsfælles Forsvarskommando, Specialoperationskommandoen, ”Specialoperationskommandoen Handlingsprogram 2017”, december 2016.

Værnsfælles Forsvarskommando, ”Forsvarschefens direktiv for Værnsfælles Forsvarskommandos opgaveløsning i 2017”, december 2016.

Værnsfælles Forsvarskommando, ”Mål- og Resultatplan for Værnsfælles Forsvarskommando 2017”, 2016: http://www.fmn.dk/videnom/Documents/aarligredegoerelse/Vaernsfaelles-Forsvarskommandos-maal-og-resultatplan-2017.pdf.

Værnsfælles Forsvarskommando, ”Værnsfælles Forsvarskommandos deltagelse i stabiliseringsind-satser og sikkerhedssamarbejde”, juni 2016.