ČLANCI

Socijalna politika kao moralni problem

Eugen PusićHrvatska akademija znanostii umjetnostiZagreb

Izvorni znanstveni članakUDK 304:17

Primljeno: rujan 1993.

Socijalna politika temelji se na moralnim vrijednostima solidarnosti i uzajamnosti.TIjekom društvenog razvoja mijenja se značenje tih vrijednosti i njihovo institucionalnoizražavanje, ali se njihovo djelovanje u društvu može očekivati i u budućnosti.

Socijalna politika sigurno nije jedino mo-ralni problem; ona je ekonomski problem, ipolitički problem, i organizacijski problem, iproblem dosegnute razine društvenog razvojauopće.

Dok društvo nije doseglo proizvodnostrada koja daje značajan i stabilan višak iznadrazine neophodne za neposredno fizičko pre-življavanje i reprodukciju, problem izdržava-nja onog dijela stanovništva koji iz bilo kojegrazloga nije uključen u radni i proizvodni pro-ces mora se rješavati drugačijim metodama odonih koje danas zovemo socijalnom politikom.Naravno, i dugo nakon što je prekoračen tajkritički prag proizvodnosti dominantni slojeviu ljudskim zajednicama imaju preče prioritetenego što su ciljevi socijalne politike; recimo,učvršćenje vlasti i njezino teritorijalno širenje.Dok one skupine u društvu kojima je u inte-resu socijalno-politička preraspodjela nisu ste-kle dovoljno političkog utjecaja i uspjele po-krenuti odgovarajuće reforme, socijalno-poli-tičke mjere ostaju stvar uviđavnosti dominan-tnih snaga kojima preraspodjela nije u mate-rijalnom interesu, odnosno stvar njihova stra-ha od deprivilegirane većine. U svakomslučaju takva socijalna politika po praviluznačajno zaostaje za onim što bi bilo ekonom-ski moguće. Ali i onda kad je politički pritisaksiromašnih postao osjetljiv - preduvjet za to jedemokratska preobrazba političkog sustava -dok javni upravni sektor nije organizacijskidorastao zadaći da obuhvati, potencijalno,čitavo stanovništvo i da osigura bez prekidaodvijanje niza procesa utvrđivanja prava, prov-jere stanja, pružanja usluga i isplate davanja,

socijalno-političke mjere ostaju neke vrsteusputni posao policije. U općem svom razvojudruštvo mora doseći dovoljni stupanj gustoće,i to demografske po gustoći stanovništva, eko-loške po urbanizaciji, strukturne po razvede-nosti diobe rada, komunikacijske po obuhvatui isprepletenosti mreža prometa i prijenosa in-formacija - pa bi socijalni problemi postalidovoljno vidljivi i dovoljno prisutni u svijestidovoljnog broja ljudi. Dok odgovarajuće vri-jednosti i kulturni obrasci nisu usvojeni, u svi-jesti nema motiva da se pokrene socijalno-po-litička akcija.

A kad je riječ o vrijednostima i o njihovomusvajanju u svijesti, došli smo do točke gdjesocijalna politika postaje i moralni problem.Moral je, naime, društveni regula tivni sustavkoji djeluje na ponašanje ljudi usvojenim iosjećajno naglašenim vrijednostima i pravili-ma. Koje su moralne vrijednosti relevantne zasocijalno-političke ciljeve i akcije? Kada i kakodolazi do njihova usvajanja u svijesti dovoljnogbroja ljudi da bi mogle djelovati na stvaranjestruktura i na odvijanje procesa socijalne po-litike?

I bez obzira na razlike koje su zabilježenemeđu moralnim sustavima raznih povijesnihljudskih zajednica, utvrđeno je da se moralmijenja i razvija, i to kako filogenetski, tije-kom razvoja društva, tako ontogenetski uspo-redo s odrastanjem i dozrijevanjem pojedinca.Razvoj morala odnosi se na sadržaje moralnogsustava, naime na vrijednosti i pravila koja gačine, ali i na motivaciju za ponašanje u skladus tim vrijednostima i pravilima, naime na pro-ces usvajanja, internalizacije, i na karakter i

7

Rev. sac. polit., god. l, br. l, str. 7-14, Zagreb 1994.

intenzitet osjećaja koji se uz te sadržaje vežu.Povećanjem opsega i gustoće ljudskih društavaširi se krug osoba obuhvaćenih, u svijesti sva-kog pojedinca, vrijednosnom orijentacijom so-lidarnosti, tj. relativno trajne spremnosti zapo-staviti vlastite interese u korist interesa drugihu određenim situacijama, uz očekivanje ana-logne spremnosti i ponašanja drugih. Od vla-stite uže obitelji, preko bratstva, klana, pleme-na, naselja, staleža, klase, profesije, pa naroda,pripadnika iste države, prema uključivanjučitavog čovječanstva. Isto se tako u toku raz-voja sve općenitije određuje značenje uzajam-nosti ili recipročnosti, druge temeljne moralnevrijednosti u društvenim odnosima, koja zah-tijeva spremnost ostvarivanja interesa drugih,krug kojih nije unaprijed određen, uz očekiva-nje u nekom smislu ekvivalentne protučinidbedrugih. Počevši od regulacije jednokratnihakata razmjene, recipročnost se sve apstrakt-nije definira približavajuči se formulaciji tzv.zlatnog pravila morala koje nalazimo u većinipoznatih moralnih sustava: ne čini drugomešto ne želiš da se tebi čini. U moralnom rastupojedinca, usvajanje moralnih sadržaja postajesve neovisnije o vanjskim autoritetima koji bitakve sadržaje legitimirali; moral pojedincapostaje sve autonomniji i stoga, načelno, svekritičniji i prema institucijama društvenog po-retka.

Moralne vrijednosti solidarnosti i uzajam-nosti očigledno su relevantne za socijalnu po-litiku. Budući da je socijalna politika u prvomredu skup mjera koje poduzima država, raz-motrit ćemo najprije koju su ulogu moralnevrijednosti uopće igrale u razvoju države, po-sebno u odnosu na socijalno-političke djelat-nosti države (I), zatim razvoj socijalne politikei moralno značenje njezinih ciljeva (II) i,konačno, perspektive razvoja socijalne proble-matike u društvu budućnosti i njihove moral-ne implikacije (III).

I.Jednostavne ljudske zajednice, u kojima

politički sustav još nije diferenciran iz ukup-nosti društvenih odnosa, integrirane su pre-težno stanjima svijesti, to jest njihova kohezijai unutarnja povezanost počiva na intenzivnimosjećajima pripadnosti i međusobne ovisnosti,koji se mogu tumačiti - na primjer kod Dur-kheima - kao moralna vrijednost solidarnosti.Rekao bih, ipak, da su ti osjećaji više nepo-

8

Pusić, li: Socijalna politika kao moralni problem

sredni refleks neizvjesnosti koja je tadaokruživala ljude nego izraz apstraktne obve-zatnosti koja karakterizira moralnu vrijednosti moralno pravilo. Bilo kako mu drago, čim seu ljudskim društvima pojavljuju izdvojeni po-litički sustavi, integracija tih društava ostvaru-je se političkom vlašću, tj. mogućnošću provo-diti svoju volju i protiv otpora drugih trajnona određenom području snagom monopolaorganizirane fizičke sile. Moralne vrijednostina koje se vlastodršci u političkim sustavimaeventualno pozivaju služe legitimaciji iučvršćenju njihove vlasti, ali ne mogu samufizičku činjenicu vlasti zamijeniti kao način po-litičke integracije društva. Naravno, prijelaznioblici su brojni, a može se dogoditi da se većuspostavljeni i stabilizirani politički sustavi ra-splinu u rahlije mreže međusobnih političkihodnosa.

Primjer je feudalizam, gdje veza izmeđulenskog gospodara i njegovih vazala u pravilune počiva na monopolu fizičke sile u rukamaprvoga, jer njegova prisilna moć izvire baš izoružanih kontingenata koje su mu vazali dužnistaviti na raspolaganje. A ta se dužnost, opet,temelji ne na političkoj vlasti, već na obvezivjernosti. Ta u biti moralna dužnost stvara ob-veze u oba smjera, vazala prema lenskom go-spodaru, ali i ovoga prema vazalima. Te obve-ze obuhvaćaju, među ostalim, i zahtjevmeđusobnog materijalnog pomaganja uslučaju potrebe. Ljudi izvan feudalnih staležai redova prepušteni su u slučaju nevolje soli-darnosti svojih primarnih zajednica, obitelji,sela, odnosno kršćanskom milosrđu. I institu-cije socijalne pomoći toga doba pripadajucrkvi.

Nastankom postfeudalnill apsolutističkihmonarhija politički se sustavi vraćaju na tipdržave, tj. trajnog monopola fizičke sile naodređenom području. Moralna vrijednost vjer-nosti, na koju se i vladari tog razdoblja pozivaju,sada se odnosi na sve podanike, a ne više samona plemiće, i služi opravdanju vlasti, ne njezinufaktičnom utemeljenju. Ali vjernost je zadržalaiz feudalnih vremena dvosmjernost, s jedne stra-ne vjernost podanika prema vladaru, s druge pa-ternalističku brigu "oca domovine" za svoju "dje-cu", njegove podanike. Tako da mjera apsoluti-stičke države razdoblja prosvjetiteljstva i njezinekameralne uprave usmjerene na opću dobrobit,gospodarski razvoj, prosvjetu, zametak javnogzdravstva, socijalnu zaštitu imaju tu moralno vri-jednosnu podlogu.

,",'.

Rev. sac. polit., god. l, br. l, str. 7-14, Zagreb 1994.

U građanskim pokretima, reformskim ire-volucionarnim, između 17. i 19. stoljeća, radidemokratske preobrazbe političkih sustava,moralne se vrijednosti pojavljuju u dvostrukojulozi, koja će obilježavati upotrebu morala upolitici sve do naših dana. U političkom po-kretu, usmjerenom na promjene postojećihodnosa i stvaranje novih, moralne vrijednostisluže kao mobilizatori. Pomoću njih inicijatoripokreta nastoje pridobiti pristaše i motiviratiih na izvanredne, katkada pogibeljne, pa i na-silne aktivnosti. Kad pokret uspije i dođe napolitičku vlast, moralne vrijednosti, iste kojeje propovijedao pokret ili druge, sada služelegitimiranju vlasti, njezinu učvršćivanju iopravdavanju, dok temelj vlasti nisu moralnevrijednosti, već puka činjenica stvarne kontro-le organizirane fizičke sile.1 Vrijednosti slobo-de, jednakosti, bratstva motiviraju građanskepokrete i, kasnije, legitimiraju građanske po-retke. Načelna univerzalnost tih vrijednostiznači da one nužno sadrže u sebi i obećanjedobrobiti, i onda kad konkretne aktivnosti nanjezinu ostvarivanju nisu u prvom planunastojanja ranih građanskih poredaka.š

Odnos između građana i države opet seznačajnije mijenja pojavom, u industrijskom iurbanom društvu 20. stoljeća, najprije državejavnih službi a zatim socijalne države odnosnodržave dobrobiti (Welfare State). Premadržavi javnih službi i socijalnoj državi građanise pojavljuju u ulozi korisnika, različitoj i oduloge podanika vlasti i od njihove političkeuloge građana kao izvora i nadzornika vlasti.Teorija države javnih službi - u Francuskojosobito L. Duguit i M. Hauriou - temelji le-gitimnost države na društvenoj solidarnostikoja povezuje sve državljane bez obzira naklasne i druge razlike zajedničkim interesomna neprekidnom funkcioniranju javnih službi.

1 Suprotnost pokreta i poretka razradio je Alain Thu-raine: La voix et le regard (Paris, Editions du Seuil, 1978).Pokret se suprotstavlja poretku kroz akciju, klasnu, pa insti-tucionalnu, pa organizacijsku. Napadnuti poredak ulazi ukrizu disfunkcionalnosti, blokiranosti, pa dekadencije. Do-lazi do društvene promjene, tj. do modernizacije, adaptacije,razvoja. Pokret se, pobjedom, pretvara u poredak usmjerenna represiju, regulaciju i reprodukciju svoje vlasti, baš kao iraniji poredak (str. 103).

2 Ako je "nastojanje ostvariti sreću" (the pursuit of hap-piness) priznati opći motiv svih ljudi, slobodnih i jednakih,onda iz toga proizlazi da je "od različitih vrsta i oblika vla-davine ...onaj najbolji koji je u stanju proizvesti najveći stu-panj sreće i sigurnosti". Deklaracija temeljnih prava Virginijeod 12.lipnja 1776.

Pusić, E.: Socijalna politika kao moralni problem

Dok je država javnih službi više posljedica ob-jektivnih okolnosti industrijskog i urbanogdruštva, socijalna država odnosno država do-brobiti proizašla je dobrim dijelom iz pokretakoji se nadovezuju na obećanja dobrobiti jošiz izvornih građanskih deklaracija o ljudskimpravima i ciljevima državnog uređenja. To suu prvom redu radnički pokreti s težnjom pre-ma proširenju jednakosti na ekonomsko po-dručje i sa zahtjevom za osiguranje temeljnihsocijalnih prava.' Danas je svakako "socijalnadržava zajednički strukturni element svih za-padnoevropskih demokracija" (Alber, 1989,783). A većina danas postojećih socijalnihdržava polazi od "istih temeljnih ljudskih vri-jednosti, od težnje osigurati pravednost i jed-nakost i promicati dobrobit građana" (Sherer,1987, 290). Iako te vrlo općenite vrijednostine daju uvijek jednoznačne upute kako postu-piti u konkretnom slučaju," Ali među motivi-ma nastanka prvih sustava socijalnog osigura-nja ne treba zaboraviti ni posve praktički po-litički zahtjev: predusresti opasnost koje bi po-buna siromašnih mogla predstavljati za posto-jeći poredak.š Odatle se i do danas čuju miš-ljenja o "dvostrukom progresivno-konzerva-tivnom značaju socijalne politike" (Kauf-mann, 1982, 355). No na svaki način i mo-

3 "Počeci socijalne politike, u kojima su ukorijenjene iobveze savezne republike (Njemačke) kao socijalne države,usko su povezani s poviješću radničkog pokreta i njegovomborbom za pravno utemeljenje zahtjeva svakog pojedincana socijalnu pomoć i sigurnost". "Cilj i budućnost socijalde-mokratske socijalne politike je stvoriti društvo bez isko-rištavanja i bez ponižavanja, društvo slobodnih i jednakih ukojem dobar život nije više privilegij klase ili staleža (saveznikancelar Willy Brandt)". (H.J.Vogel, 1989, 161).

4 Tako Zacher (1989, 118 i 123) razlikuje "pravednostprema učinku (Leistungsgerechtigkeit)" od "pravednostiprema potrebama (Bedarfsgerechtigkeit)" i "pravednosti uodnosu na stanje posjeda (Besitzstandsgerechtigkeit)". Ovaposljednja predstavlja, zapravo, nezavisnu vrijednost pravnesigurnosti., '

5 "Goleme nejednakosti...bogatstva, moći i društvenogpoložaja dodane su još uvijek nesmanjenim nejednakostimapredindustrijskog svijeta. U toj situaciji većina je ljudi živjelau bijedi, dok je nekolicina, koristeći se radom mnogih, mo-gla živjeti u velikom luksuzu i stjecati silan imetak. Naša jedruštvena savjest koja se razvijala vidjela u tome i zlo i opa-snost, Zlo zbog golemih nejednakosti i propuštanja da seosigura pristojni minimum za sve, a opasnost jer je poticalosiromašne da se pobune protiv industrije i poretka".(Glazer,1988, 2).

"Pogled na povijest osnivanja ovih triju grana (mirovin-skog osiguranja, bolesničkog osiguranja i osiguranja zaslučaj nezgode) uči nas, da je korijen državne socijalne po-litike otupljivanje oštrice socijalnih sukoba".(Salomonson,1989,276).

9

,',.- ".: .. '

Rev. sac. polit., god. I, br. 1, str. 7-14, Zagreb 1994.

ralne vrijednosti i politički motivi koji su biliizvor socijalno-političkih težnji i mjera uskorose ugrađuju u sve širi sustav institucija, tj. ha-bitualiziranih normativnih struktura koje svegušćom mrežom međusobnih očekivanja svešireg kruga ljudi stječu izvanrednu moć traja-nja i homeostatskog ispravljanja poremećajanastalih zbog promijenjenih vanjskih okolno-sti.

II.Socijalno-političke institucije, kao sve in-

stitucije ljudskih društava, odražavaju klimusvoga vremena. Usporedimo dva viđenja ci-ljeva socijalne politike. U 18. stoljeću Josephvon Sonnenfels, austrijski upravni teoretičar ikameralistički praktičar, vidi cilj socijalne po-litike kao "ukidanje prosjačenja, točan nadzorod čega se tko u državi prehranjuje, ograniče-nje svih nekorisnih i neradu sličnih djelatnosti,smanjenje broja studenata, stega kućnogosoblja, a da bi se svemu tome dala prava dje-lotvornost, dobro uređene kaznionice i radnidomovi" (1777, 101-102). Dok krajem 20. sto-ljeća Hans E Zacher, njemački teoretičar so-cijalne politike, vidi njezine ciljeve dru-gačije:"...svakome osigurati život dostojan čov-jeka, smanjiti razlike u dobrobiti, a odnos ovi-snosti odstraniti ili nadzirati" (po Honeckeru,1989,634).

Ova dva viđenja obilježavaju, u vremen-skom rasponu od 200 godina, pomak od soci-jalne politike kao dijela održanja poretka,stvari javnog reda i mira, na socijalnu politikukao izraz moralnog uvjerenja da je "cilj vlada-vine ...dobrobit čovječanstva" (Locke, 1984,234). Tome odgovaraju i različita institucional-na rješenja. Sonnenfelsova socijalna politika jenormalna zadaća policije, resora unutarnjihposlova, jedne od dviju upravnih grana kojebdiju nad unutarnjom sigurnošću države. Su-vremena socijalna politika je institucionalizi-rana u sve široj mreži državnih, paradržavnihi ne-državnih organizacija koordiniranoj u dvaglavna sustava. U jednom se radi o materijal-nom osiguranju nekih skupina ili svih članovadruštva od određenih općih rizika, kao što suslučaj bolesti, starosti, invalidnosti, gubitkahranitelja, nezaposlenosti. U drugom cilj jepomoći ljudima koji iz bilo kojih razloga nisuu stanju sami izaći na kraj s egzistencijalnimproblemima s kojima ih je život suočio. Obase sustava s vremenom sve više diferenciraju,

10

Pusić, E.: Socijalna politika kao moralni problem

a osobito to vrijedi za drugi, sustav socijalnogzbrinjavanja i zaštite koji je od početka manjeodređeno postavljen, u neku ruku negativnodefiniran kao skup svih onih mjera i djelatno-sti kojima je cilj pomaganje, a ne spadaju uneku od tradicionalnih javnih službi. Tu su,primjerice, pored socijalnih pomoći i socijal-nog rada u svim njegovim oblicima, higijen-sko-tehnička i pravno-društvena zaštita radni-ka na radu, prekvalifikacija idokvalifikacijazaposlenih i nezaposlenih, politika obitelji ipopulacijska politika, politika dohodaka,stambena politika, zaštita potrošača, urbani-stička politika i politika okoliša. Tome prido-laze djelatnosti zbrinjavanja specifične zaodređenu sredinu odnosno za određenorazdoblje u njezinu razvoju, kao što je agramareforma u agrarnim zemljama s velikom ne-jednakošću u vlasništvu zemlje, problemi ratai poraća - ratni invalidi, izbjeglice, prognanici,žrtve rata - u zemljama zahvaćenim ratom,problem doseljenika i diskriminiranih dose-ljenih manjina u zemljama s jakom i trajnomimigracijom,š Konačno, kad je riječ o sustavusocijalne politike u najširem smislu, obuh-vaćene su i tradicionalne društvene javneslužbe, kao što je prosvjeta i zdravstvo, pa idobar dio privredne politike.

Utemeljen na moralnim vrijednostima so-lidarnosti i uzajamnosti, suvremeni institucio-nalizirani sustav socijalne politike nije samopromijenio karakter države od organizacijekojoj je pretežiti cilj održanje i obavljanje po-slova vlasti (vanjska i unutarnja sigurnostdržave i financije) na organizaciju koja većidio svojih sredstava troši na socijalnopolitičkeciljeve i na poslove javnih službi, već ove dje-latnosti i u ukupnoj raspodjeli narodnog do-

6 U konkretnim socijalno-političkim sustavima diferen-cijacija neprestano stvara nove podjele i specijalnosti. 'Iako,primjerice, Zacher (1989, 82-86) nabraja za Njemačku odpolovice sedamdesetih godina nadalje: izjednačavanje zbri-nutosti u slučaju razvoda braka, socijalno osiguranje umjet-nika, zdravstveno osiguranje studenata, "predujam zauzdržavanje" za djecu do 6. godine koja žive samo kod jed-nog roditelja, pomoć u savjetovanju i pomoć za snošenjetroškova procesa. Zatim, u širem okviru sustava socijalnepolitike: izjednačavanje obiteljskog opterećenja (porezi idječji dodatak), reforma socijalne pomoći za mlade, sve širisustav odšteta za štete pretrpljene u obavljanju vojnih i ci-vilnih građanskih obveza, zadovoljavanje potrebe njege kodinvalida, zaštita potrošača. I konačno, Socijalni zakonik koj!je između 1975. i 1982. osigurao sustavnu pravnu podlogu 1povezao brojne institucije socijalnog osiguranja i socijalnezaštite u cjelinu.

Rev. soc. polit., god. I, br. 1, str. 7-14, Zagreb 1994.

hotka imaju sve značajnije mjesto. Kako po-kazuje sljedeća tabela za 18 zemalja OECD-a:

Socijalni izdaci(% BDP 1980)

Javni službenici(% zaposlenih

1985)Švedska:33,1%

Japan:6,4%

19,4

Država s najvećimpostotkom

Država s najmanjimpostotkom

Srednja vrijednost

(IZVOf:,~~ber,1989, 786)

Belgija:38,2%

Japan:16,9%

26,1%

Izdaci za socijalnu politiku, koji se strmopenju u svim socijalnim državama zbog nepre-stanog rasta broja stanovnika i zbog širenjakategorija obuhvaćenih socijalno-političkimmjerama, izazvali su kritiku orijentacije nadržavu dobrobiti, osobito kad su periodičkeekonomske poteškoće vametale štedljivija raz-miŠljanja o upotrebi narodnog dohotka. Prijesvega, tvrde kritičari, skupoća je ugrađena usocijalnu politiku samim time što nove službestvaraju nova očekivanja i dodatne nove zaht-jeve i time što nagli tehnološki i znanstvenirazvoj nerazmjerno poskupljuje određenevrste usluga, na primjer u zdravstvu.' Zatimse ističe neefikasnost socijalnih službi zbogstvaranja sloja profesionalaca sa svojim poseb-nim interesima i zbog birokratizacije samihpostupaka. Ponegdje se upozorava na prošire-ne zloupotrebe socijalnih davanja.š Zatim sedovodi u pitanje konačni učinak socijalno-po-litičkih mjera: i pored golemih izdataka, siro-maštvo i nejednakost ostaju," Na kraju kri-tičari upozoravaju da je i sam temelj moralnihvrijednosti socijalne države, vrijednosti soli-darnosti i uzajamnosti, problematičan. S jednestrane, pretpostavljeni solidarizam unutar po-dručja određene države, u stvari državni pa-ternalizam, potkopava druge tradicionalne in-stitucije solidarnosti u društvu: obitelj, susjed-

7 " •••tehnološke promjene na području zdravstva omo-gućuju da se danas učini ono što je jučer bilo nemoguče, alipod cijenu još većih izdataka" (Judge, 1987,10).

8 Za SAD je tu u prvom planu problem socijalnepomoći majkama s nezbrinutom djecom. Kritičari ističu dasu pomoći pridonijele naglom porastu razvoda brakova,napuštanju obitelji od oca i izvanbračnim porodima, osobitokod crnačkog stanovništva (Glazer, 1988, 32 et passim).

9 Postotak obitelji s dohotkom ispod 50% srednjeg do-hotka u zemlji još je uvijek 4,8% u Norveškoj i 16,9% uSAD, a Gini-kvocijent nejednakosti kreće se između 0,205u Švedskoj i 0,355 u Njemačkoj (Alber, 1989).

Pusić, E.: Socijalna politika kao moralni problem

stvo, etničku skupinu, crkvu. Vrijednosti radai odgovornosti za uzdržavanje vlastite obiteljisuprotstavljaju se ovisnosti od državnihpomoći. S druge strane, neki ističu da postojenaprosto vrijednosti koje su u konkurenciji s'vrijednostima solidarnosti i uzajamnosti, a toje u prvom redu sloboda koja implicira nejed-nakost i strukturne principe tržišne privrede. lO

I pored takve sve češće i sve šire kritike,pokazalo se da je radikalne promjene u susta-vu socijalne politike vrlo teško provesti. Insti-tucionalna inercija čitavog sustava, a osobitosocijalnog osiguranja, otežava bitnije promje-ne i onda kad na političku vlast dođu snageizrazito suprotstavljene socijalnoj državi. Re-forme koje takve snage provode pogađaju uprvom redu normativno slabije utemeljeneprograme socijalne pomoći i zbrinjavanja, iduza određenom decentralizacijom pa i dee tati-zacijom obavljanja samih socijalnih službi -smatra se da država treba financirati takveslužbe, ali da ih mogu obavljati i ne-državninosioci - i usmjerene su na efikasnije i ekono-mičnije, djelovanje socijalno-političkih institu-cija.!' Cini se da je socijalna država, uteme-ljena na moralnoj vrijednosti solidarnosti ugranicama pojedinog društva kako ga danasrazumijemo, a to znači u granicama svake po-jedine države, i pored kritike kojima jeizložena, kritika koje se zaoštravaju do "krize"kad gospodarstvo dotične zemlje zapadne upoteškoće, stabilna tekovina svih razvijenihdruštava. Ako ne gledamo na posve marginal-ne glasove, nema nikoga koji ozbiljno pre-dlaže da se socijalna država napusti i društvovrati u stanje opće materijalne i egzistencijal-ne nesigurnosti.

10 Glazer (1988, 156 i sl.) smatra da je glavni razlog štou SAD nema više jednakosti taj što većina ne želi više jed-nakosti, i to obrazlaže rezultatima ispitivanja javnog mnije-nja. Meinhold (1989, 330 i sl.) misli da se socijalna politikamora suočiti sa suprotnostima između tržišta i socijalno-po-litičke preraspodjele, između vlastite odgovornosti pojedin-ca i društvene odgovornosti za dobrobit pojedinca, izmeđupokrivanja socijalnih izdataka iz tekuče proizvodnje i kapi-talizacije odgovarajućih sredstava te između vrijednosti so-lidarnosti i načela subsidijarnosti.

II Zanimljiva je pojedinost da mjere decentralizacije sasvoje strane nailaze na kritiku. Tako, primjerice, Udruženjenjemačkih gradova upozorava na to da decentralizacija jed-nog dijela pomaganja nezaposlenima, zakon o unapređenjurada, znači u stvari prebacivanje nezaposleničke pripomoćisa socijalnog osiguranja na lokalne socijalne pomoći kojulokalni nosioci socijalne zaštite nisu u stanju financijski sno-siti (Deutcher Staedtetag - Pressedienst - Nr. 588 pd 2. 9.1993).

11

Rev. sac. polit., god. I, br. 1, str. 7-14, zagreb 1994.

III.

Može li se očekivati da će institucionalnisustav socijalne politike koji zovemo socijal-nom državom i u buduće ostati trajnim sastav-nim dijelom ljudskih društava? Da bismopokušali odgovoriti na ovo pitanje, moramorazmotriti vjerojatna buduća kretanja udruštvenom razvoju. Pri tome je temeljna di-lema: koja će se od zabilježenih tendencija udosadašnjem razvoju - povećanje društvenegustoće, povećanje količine raspoloživih infor-macija, povećanje detaljnosti diobe rada,povećanje proizvodnosti, širenje krugova legi-timnih interesa - ubuduće nastaviti, a kojaneće, ikakvi bi se novi trendovi mogli pojaviti.

Vjerojatno je da će se demografska gu-stoća ljudi na Zemlji i dalje povećavati, iakose danas sve manje računa s opasnošću nepo-sredno prijeteće demografske eksplozije, o ko-joj se govorilo sedamdesetih godina, Pri tomeće diferencijalna stopa priraštaja - visoka kodmanje razvijenih, niža kod razvijenijih - stva-rati jak migracijski pritisak od nerazvijenihprema razvijenima. Najznačajniji trend s ko-jim treba, u vezi s demografskom situacijom,ubuduće računati je starenje ljudske vrste.PIsto je tako vjerojatno da će se nastaviti urba-nizacija u smislu prevladavanja gradskognačina života, i to i onda ako se najveći gra-dovi uspiju djelomično raseliti odnosno de-koncentrirati na sustave satelitskih naselja "uzelenom". Isto se tako može očekivati i nada-lje povećavanje organizacijske gustoće, u tomsmislu da će rad ljudi u sve većoj mjeri bitiuključen u koordinirane sklopove i sustave:premda, s obzirom na razvoj kompjutorizacije,ne nužno i u tom smislu da će se raditi o tra-dicionalnim organizacijama gdje je mjestorada odvojeno od mjesta stanovanja. Svakakose može očekivati ubrzani rast gustoće, pro-točnosti i dostupnosti prometnih i komunika-cijskih mreža.

Isto je tako vjerojatno da će se ukupnakoličina raspoloživih informacija, u prvomredu znanje koje se gomila na sve ekspanziv-nijem području znanosti, i dalje povećavati teda će se manipulacija informacijama, u dalj-

12 Demografske projekcije ukazuju na to da će stanov-ništvo starije od 65 godina, koje je 1992. godine predstavljalo6,2% Zemljine populacije (342 milijuna) do 2050. godinenarasti na 2,5 milijarde ili oko četvrtine tadanjeg stanov-ništva svijeta (S.J.Olshansky et al., 1993, 18).

12

Pusić, E.: Socijalna politika kao moralni problem

njem toku "informatičke revolucije", pojedno-stavniti i ubrzati.

Porast detalj nosti diobe rada, tendencijakoja je pratila razvoj ljudskog rada od prvihpočetaka do danas, spada u one trendove kojiu budućnosti postaju problematični. U prvomredu, svi oni radni postupci koji se dadu po-jednostavniti sve detaljnijom diobom samihradnih operacija mogu se, načelno, prenijetina automatizirane radne sustave te u tom smi-slu prestaju biti rad ljudi. Ali i tradicionalnijioblik diobe rada sužavanjem radnog područjapribližava se možda svojim granicama; moždane treba očekivati daljnji rast broja a sužava-nje područja ljudskih zanimanja. Moglo bi sedogoditi da ljudi unutar razmjerno širokog po-dručja svoje stručne obrazovanosti koncentri-raju svoju pažnju, kroz neko vrijeme, naodređeni problem, a da time ne izgubemogućnost da nakon toga promijene žarištepažnje i usredotoče se na drugi problem.

Porast proizvodnosti ljudskog rada znao bise također nastaviti po svom osnovnompokazateIju odnosa utrošenog ljudskog rad-nog vremena prema u tom vremenu proizve-denoj vrijednosti. Ali nas na tom području va-ljda ujedno očekuje najznačajnije promjenedosadašnjih tendencija. Jedna se promjenaodnosi na način rada i mjesto temeljne radneaktivnosti u životu čovjeka. Automatizacija,robotizacija, kompjutorizacija neće samo skra-titi prosječno potrebno radno vrijeme. One ćevjerojatno uopće učiniti suvišnima velik dioaktivnosti na kojima je do sada bila zaposlenavećina radno aktivnog stanovništva. Druga se"novost odnosi na posljedice ljudskih radnihdjelatnosti i životnih aktivnosti za prirodnuokolinu. Premda su se očekivanja katastrofe utom pogledu, izazvana alarmantnim upozore-njima iz sedamdesetih godina, i ovdje s vre-menom ublažila, osnovna činjenica ogra-ničenosti planeta Zemlje bilo kao izvora bitnihpreduvjeta života i rada ljudi, bilo kao "žrtve"disfunkcionalnih nuzefekata tog života i rada,ostaje stajati i postepeno prodire u svijest svevećeg broja ljudi. Ne može se računati s neo-graničenim širenjem ljudske prisutnosti i ljud-ske djelatnosti na Zemlji.

Širenje krugova priznatih interesa u ljud-skim društvima, koje je počelo demokratskimreformama i izgledalo da će se nezadrživo na-staviti širenjem socijalne države, baš je tije-

Rev. soc. polit., god. I, br. l, str. 7-14, Zagreb 1994.

kom 20. stoljeća zaustavljeno sužavanjem tihkrugova na pripadnike vlastite nacije, klase,rase, vjere. Hoće li se ubuduće tendencija šire-nja krugova legitimnosti interesa vratiti nasvoj izvorni smjer ili će biti prekinuta odnosnookrenuta u suprotnom smjeru? Možda to inije pitanje nekog objektivnog trenda, negoviše dilema za ljudski angažman i akciju.

Iz svega se dobiva slika budućnosti svijetau kojem će sve više ljudi, sve više izmiješanihpo svome porijeklu iz raznih dijelova svijeta,prosječno sve starijih, opremljenih sve većimznanjem i tehnološkim kapacitetom, s dru-gačijom strukturom radnog dana, biti suočenas granicama ekonomskog širenja i sa sve vid-ljivijim nepovoljnim posljedicama svogapostojanja i djelovanja u okolišu.P Čovječan-stvo će sve više, zbog objektivnih uvjeta svoga

13 Iako su mnoge od tih posljedice - globalno zatop-ljivanje, smanjivanje ozonskog sloja i dr. - kao i njihove re-perkusije danas već vidljive, one su vjerojatno najplodnijiizvor "predvidivih iznenađenja", jer je teško pouzdano pro-gnozirati tempo odvijanja svakog od procesa i djelovanjenjihovih međusobnih povezanosti.

LITERATURA

Alber, Jens:Die BundesrepublikDeutchlandim in-ternationalenVergleich,u: Bluemet al., 40 Ja-hre Sozialstaat Bundesrepublik Deutchland (Ba-den-Baden,Nomos, 1989)

Bluem,Norbertund Hans F.Zacher,Hrsg.:40 JahreSozialstaat Bundesrepublik Deutchland (Baden-Baden, Nomos, 1989)

Friedmann,Robert R., Neil Gilbert, MosheSherer,eds.: Modem Welfare States (Brighton,Wheat-sheaf, 1987)

Glazer, Nathan: The Limits of Social Policy (Cam-bridge/Mass.Harvard UniversityPress, 1988)

Honecker,Martin:Der Sozialstaat in der Sicht evan-gelischer Sozialethik, u: Bluemet al. (ut supra)

Judge, Ken: The British Welfare State in Transition,u: Friedmannet al. (ut supra)

Kaufmann, Franz-Xaver:Sozialpolitik:Stand undEntwicklungder Forschungin der Bundesrepu-blikDeutschland,u: JoachimJens Hesse,Hrsg.:

Pusić, E.: Socijalna politika kao moralni problem

života, predstavljati povezanu sudbinsku za-jednicu na Zemlji.

Koje su moralne implikacije takvog raz-voja? Solidarnost i uzajamnost, moralnanačela koja prate ljudska društva gotovo odnjihova nastanka i koja su moralni temeljsocijalno-političke djelatnosti i socijalnedržave, trebala bi se proširiti na cjelokupnuzajednicu ljudi. Svako njihovo sužavanje ideu obratnom smjeru od predvidivih tenden-cija objektivnog razvoja, i stoga bi vjerojat-no otežalo našu cjelokupnu situaciju.Međutim, institucije ljudskih društava danassu mahom usmjerene na uže solidarističkeskupine, najčešće definirane granicama po-jedinog političkog sustava, suverene države.Pred tom suprotnošću dobiva moralni razvojsvakog pojedinca izuzetnu važnost. Samoautonomni pojedinačni moral utemeljen navrijednostima zajednice ljudi, bez ikakvihograničenja i isključivanja, može poslužitikao motiv kritike postojećih institucija i kaopodloga njihove inovacije u smjeru koji od-govara objektivnoj činjenici naše sveopćesudbinske povezanosti.

Politikwissenschaft und Verwaltungswissenscha[t(Opladen,WestdeutscherVerlag,1982)

Locke,John: Two Treatises of Government (London,Dent: Everyman'sLibrary,1984)

Meinhold,Helmut:Schlagwoerter und Grundwerte -zur Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deut-schland, u: Bluemet al. (ut supra)

Olshansky,S. Jay, Bruce A. Carnes and ChristineK. Cassel:The Ageing of the Human Species(Scientific American, April 1993)

Salomonson,Hermann:Der Sozialstaat braucht star-ke Sozialverbaende, u: Bluem et al. (ut supra)

Sherer, Moshe: Welfare States: An Ove1View of pro-blems and Prospects, u: Friedmannet al. (ut su-pra)

Thuraine,Alain:La voix et le regard (Paris,Editionsdu Seuil, 1978)

Zacher, Hans F.: Vierzig Jahre Sozialstaat - Schwer-punkte der rechtlichen Ordnung; u: Bluem et al.(ut supra).

13

Rev. sac. polit., god. I, br. 1, str. 7-14, Zagreb 1994. Pusić, E.: Socijalna politika kao moralni problem

Summary

SOCIAL POLICY AS A MORAL PROBLEM

Eugen Pusić

Social policy is, among its other sources, also the expression of the moral values ofsolidarity and reciprocity. The meaning of these values changes along with the generalprocess of social change. Social policy as an activity of the modem State expresses thepatemalism of the absolutist monarchy of earlymodem times, the ideals of equality andfratemity of the democratic State of the XVIIIth and XIXth centuries, general socialsolidaritycharacteristicof the WelfareState. Institutionally, it is organized in two systems,social insurance and social welfare. Despite criticism directed at the high costs of theWelfare State, it seems that its basic institutional framework is here to stay. The futuredevelopment of social policy is likely to be influenced by the trends of the increasingsocial density, an ageing world population, increasingproductivity and its ecologicallimits, and increasing global interdependence. Moral values, solidarity and reciprocityamong them, will probably play more and more a role in the critique of existing insti-tutions and thus in their innovation.

14