PRIJEVOD

Zaposlenost i politika trita rada IItranzicijskim gospodarstvima

Alena NesporovaMeunarodni ured radaeneva

UDK:331.5 :338.242/.244

Procesi na tritima rada tranzicijskih zemalja u ii su interesa strune ipolitike jav-nosti, jer te zemlje jo uvijek prolaze kroz vro teko razdoblje prilagodbe na trino gopo-darstvo. Taj je proces doista mukotrpan za sve zemlje, ali ipak svaka od njih ima i svojespecifinosti. Upravo je o tome rije u ovome radu.

Tranzicijski procesi donijeli su temeljne promjene u strukturi zaposlenosti. Broj rad-nih mjesta drastino se smanjio gotovo u svim zemljama, a najtei gubici zabiljeeni su uindustriji. Nadalje, uvjeti zapoljavanja znatno su oteani. Gospodarski pritisci, kao i ne-sigurno trite, prisililo je mnoga poduzea da se okrenu fleksibilnijim oblicima zapolja-vanja: 1. novozaposlenim osobama nude se ugovori na odreeno vrijeme u kraem tra-janju; 2. raste udio rada u skraenom radnom vremenu koji nije vlastiti izbor radnikanego nunost za one koji ne mogu nai posao u punom radnom vremenu; 3. izmijenjenoje prijanje vrlo rigidno nacionalno radno zakonodavstvo koje je sprjeavalo otkaze.

S uvoenjem gospodarskih reformi u svim tranzicijskim zemljama otvorena nezapo-slenost ubrzano se poveavala. Meutim, ubrzo se pokazala jasna razlika izmeu dvijeskupine tranzicijskih gospodarstava. U Srednjoj i Istonoj Europi stopa nezaposlenosti jeu prve tri godine gospodarske preobrazbe dostigla dvoznamenkast broj (izuzetak je bila je-dino eka). Prvenstveno zbog restrikcija u sustavu materijalno-pravne zatite nezaposle-nih osoba, a manje zbogpoveanja potranje za radom, stopa nezaposlenosti se kasnije uSrednjoj Europi smanjila i uglavnom stabilizirala na razini neto vioj od 10 posto.

Kljune rijei: zaposlenost, nezaposlenost, tranzicija, gospodarstvo

PROMJENE U STRUKTURIZAPOSLENOSTI I UVJETIMAZAPOWAVANJA

Ubrzana deindustrijalizacijaTranzicijski procesi su donijeli temeljne

promjene u strukturi zaposlenosti po djelatno-stima i granama (vidi tablicu 1.).* U veini ze-malja najvei gubici u zaposlenosti dogodili suse u industriji. S izuzetkom eke, Estonije iMaarske, gubici radnih mjesta u industriji bilisu vei nego u bilo kojoj drugoj djelatnosti. UZajednici Nezavisnih Drava ovo smanjenjebilo bi jo i vee, kada bi se pravilno kategorizi-rale osobe na ekanju i osobe koje rade u rad-

nom vremenu kraem od punoga. Gospodar-skom recesijom najvie su bile pogoene graneindustrije s viom dodanom vrijednou, npr.:proizvodnja strojeva i ureaja, elektroindustri-ja (ukljuujui i vojnu industriju), proizvodnjatekstila i tekstilnih proizvoda, proizvodnjakoe, te esto industrija prerade drva i proiz-vodnja metala. Rudarstvo, metalurgija, proiz-vodnja energije i proizvodnja hrane takoer subile pogoene smanjenjem proizvodnje i gu-bitkom radnih mjesta, ali su se prije oporavile.U veini zemalja povean je udjel eksploataci-je energetskih sirovina u ukupnoj proizvodnji izaposlenosti. Meutim, industrije s viom do-danom vrijednou se u Srednjoj Europi do-

Tekstovi koji ine ovaj prilog preuzeti su iz knjige eksperta za podruje aktivne politike trita rada Meunarodnog uredarada Alene Nesporove: Employment and Labour Market Policies in Transition Economies. Copyright International LabourOrganization 1999. Prevedene su stranice 11-21,73-74 i 88-93. Zahvaljujemo se Meunarodnom uredu rada na dozvoli prije-voda i objavljivanja ovog teksta u Reviji za socijalnu politiku. (prim. ur.)

183

Rev. sac. polit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000. Nesporova A.: Zaposlenost ipolitika trita rada ...

Tablica 1.

Promjene u strukturi zaposlenosti po sektorima u odabranim tranzicijskim gospodarstvima (udjel sektora u ukupnojzaposlenosti u promatranim godinama u postocima)

Zemlja1990. 1997.

Primarni Sekundarni Tercijarni Primarni Sekundarni TercijarniAzerbejdan 30,9 24,8 44,3 31,8 15,4 52,8Bugarska 17,9 44,7 37,4 24,2 32,6 43,2Hrvatska* 14,8 41,8 43,4 12,0 32,7 55,3ekaR. 11,8 45,4 42,8 6,0 41,0 53,0Estonija 22,5 35,4 42,1 11,4 32,2 56,4Maarska 18,2 36,8 45,0 8,3 32,6 59,1Kazahstan** 22,3 31,5 40,7 22,0 26,5 49,7Poljska 31,0 35,5 33,5 28,2 29,9 41,9RuskaFederacija 13,2 42,3 44,5 14,8 34,4 50,8Ukrajina 19,7 41,1 39,2 21,8 28,9 39,1Napomena:U Ukrajini i Kazahstanurazlikazbroja svih triju sektora i 100 odnosi se na neklasificiranedjelatnosti.* Prikazse odnosi na 1989. i 1996. godinu. ** Prikazse odnosi na 1990. i 1995. godinuIzvor: Nacionalni statistiki godinjaci.

nekle oporavljaju, zbog direktnih stranih ula-ganja ili, pak, preradom za strana poduzea izgospodarski razvijenijih zemalja, koja u ovimzemljama koriste jeftinu radnu snagu.

Doprinos poljoprivrede u zapoljavanjuprilino je kontroverzan. Udjel poljoprivrede uukupnoj zaposlenosti ubrzano opada u zemlja-ma koje su bile u stanju obnoviti gospodarskirast i u kojima je poljoprivredno stanovnitvomoglo pronai glavni izvor dohotka izvan po-ljoprivrede, npr. u Srednjoj Europi i Estoniji.Jedini izuzetak je Poljska, gdje se poljoprivre-da zasniva na malim obiteljskim gospodarstvi-ma s niskom produktivnou, a koju dravaobilato sufinancira i titi od uvoza. U ostalimzemljama poljoprivreda je imala ulogu braneprotiv nezaposlenosti kroz poveanje poljopri-vredne proizvodnje za egzistencijalne potrebe,tj. jedinoga ili glavnoga izvora prihoda za mno-ge ljude koji su izgubili posao u velikim poljo-privrednim sustavima ili u ostalim gospodar-skim djelatnostima. U tim se zemljama udjelpoljoprivrede u ukupnoj zaposlenosti poveaou relativnim, a ponegdje i u apsolutnim vrijed-nostima.

Sektor usluga znatno se poveao u Sred-njoj i Istonoj Europi i u baltikim zemljama,jer je najvei dio novih radnih mjesta otvoren uuslugama, a naroito u financijskim i materi-

184

jalnim uslugama, u dravnoj upravi, trgovini,turizmu i ostalim nematerijalnim uslugama.Obrazovanje i zdravstvena zatita uglavnom suzadrale svoj udjel u ukupnoj zaposlenosti. Zarazliku od ovih zemalja, u Zajednici Nezavi-snih Drava nisu zabiljeeni vei pozitivni po-maci u sektoru usluga, izuzev dravne uprave ifinancijskih usluga. U mnogim ovim zemljamaudjel tercijarnog sektora ak se smanjio. Me-utim, ove brojke odnose se samo na formalnisektor, a upravo se mnoge uslune aktivnosti,radi izbjegavanja poreza, odvijaju u neformal-nom sektoru. Neke usluge jo uvijek pruajupoduzea koja su klasificirana u industriji, tj.njihovoj primarnoj aktivnosti, pa se tako stati-stiki smanjuje udjel usluga. Zbog smanjivanjarealnog dohotka, stanovnitvo si ne moe pri-utiti neke nematerijalne usluge, to se nega-tivno odraava na daljnji razvoj ovog sektora.Koliki je statistiki utjecaj ove pojave, nije poz-nato.

Oteani uvjeti zapoljavanjaGospodarski pritisci, kao i nesigurno tri-

te, prisililo je mnoga poduzea da se okrenufleksibilnijim oblicima zapoljavanja. Prvo, no-vozaposlenim osobama nude se ugovori na od-reeno vrijeme u kraem trajanju, a ugovori naneodreeno vrijeme ranije zaposlenih osoba

Rev. soc. polit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000.

mijenjaju se u ugovore na odreeno vrijeme.Na taj se nain izbjegava plaanje otpremnine iuklanjaju neke zakonske zapreke kod smanji-vanja broja zaposlenih (npr. zatitno razdobljeza neke kategorije radnika, obvezatan otkaznirok i sl.). Prije su se ugovori s fiksnim razdob-ljem sklapali samo s rukovoditeljima, istrai-vaima i s tek nekoliko slubenika, te sezon-skim radnicima u poljoprivredi i proizvodnjihrane. Meutim, sada se njihov udjel u ukup-noj zaposlenosti poveava i postaju sve eioblik zapoljavanja radnika. U ekoj je 1997.godine 7,1 posto zaposlenih osoba imalo ugo-vor sklopljen na odreeno vrijeme. U Bugar-skoj je velik broj radnika angairan na temeljuugovora o djelu, koji je vrlo pogodan za poslo-davca, jer tako izbjegava plaanje poreza iostala davanja vezana za plae.

Drugo, iako je rad na neodreeno vrijeme(poeljan oblik zapoljavanja za veinu poslo-davaca i zaposlenika), jo uvijek daleko naj-ei, raste udjel rada u skraenom radnomvremenu (1997. godineon je inio 5,9 postoukupne zaposlenosti u Cekoj, 5 posto u Ma-arskoj i 12,2 posto u Ukrajini). Prema rezul-tatima anketa radne snage, rad sa skraenimradnim vremenom nije vlastiti izbor veineradnika, nego pribjeite za one koji ne mogunai posao u punom radnom vremenu. Dok bienama s malom djecom neko vrijeme takavrad jo i mogao odgovarati, postojea ekonom-ska situacija njihovih obitelji mnogima to nedoputa, jer si ne mogu dopustiti gubitak dijeladohotka. Meutim, posve je oit trend pove-anja zapoljavanja u skraenom radnom vre-menu. Kao to smo ve spomenuli, status "naekanju" i rad u skraenom radnom vremenuiroko su rasprostranjeni u mnogim zemljamaZajednice Nezavisnih Drava, ali i u drugimzemljama poput Bugarske i Hrvatske. U Ukra-jini je, npr. 1997. godine, ak 21,9 posto odukupnog broja radnika bilo na ekanju, od to-ga gotovo treina due od jednog mjeseca, dokje 16,1 posto radilo skraeno.

Tree, poboljano je prijanje vrlo rigidnonacionalno radno zakonodavstvo koje je sprje-avalo otkaze. Otkaz je bio izuzetak, a koristiose kao kazna za radnu nedisciplinu. Meutim,u nekim zemljama postupak otkazivanja po-stao je prelagan i za radnika i za poslodavca. UUkrajini, na primjer, Zakon o radu ne odre-uje potrebno otkazno razdoblje kod raski-danja ugovora o radu od strane poslodavca.

Nesporova A.: Zaposlenost ipolitika trita rada ..

Izuzetak ini jedino otputanje radnika zbogekonomskih problema poduzea. To moeizazvati neopravdano momentalno otputanjeradnika zbog zdravstvenih razloga ili neodgo-varajuih kvalifikacija. U Bugarskoj zakon na-lae radnicima otkazni rok od dva tjedna, toposlodavcu moe prouzroiti tekoe pri nala-enju novog radnika u tako kratkom razdoblju,pogotovo kada se radi ovisokospecijaliziranimkadrovima. S druge, pak, strane, esto se po-kuaji da se odreene skupine radnika zatiteod otkaza (trudnice, ene s malom djecom,hendikepirane osobe i sl.) okrenu protiv njihsamih, jer ih tada poslodavci diskriminiraju prizapoljavanju i pronalaze naine kako bi pre-mostili ove zakonske odredbe. U mnogim setranzicijskim zemljama smanjila visina ot-premnine, kao kompenzacija za izgubljeni do-hodak i druge nevolje. Meutim, posebno uzemljama Zajednice Nezavisnih Drava, po-slodavci nisu u mogunosti isplatiti otpremni-nu radnicima koji su viak, pa ih se stoga stav-lja na ekanje ili rade skraeno radno vrijeme,bez naknade za izgubljeni dohodak.

Iako je statistika o kvaliteti novootvorenihradnih mjesta vrlo oskudna, mnoga sociolokaistraivanja pokazuju njihovu polarizaciju sobzirom na traenu strunu spremu. Sjedne sestrane za nova radna mjesta u financijskomsektoru i ostalim materijalnim uslugama, kao iu dravnoj upravi, zahtijeva visoki stupanjstrunog obrazovanja. S druge se, pak, straneza radna mjesta u trgovini potroakom ro-bom, nematerijalnim uslugama i industrijskojproizvodnji za strane kompanije obino zahti-jeva niski stupanj strunog obrazovanja. Slinotome, poveanje zaposlenosti u poljoprivrediza vlastite potrebe znai znaajan pad kvalitetezaposlenosti u poljoprivredi, te znaajno opa-danje strunog znanja i vjetina osoba koje suizgubile posao vie kvalifikacijske razine u dru-gim djelatnostima ili u velikim poljoprivred-nim poduzeima.

Dravne inspekcije rada su prikupile zna-ajan broj dokaza o pogoranju uvjeta rada umnogim poduzeima koja tede na zatiti i si-gurnosti radnika na radu. Suoeni s prijetnja-ma da postanu nezaposleni, mnogi radnici neprotestiraju protiv takvih ugroavajuih uvjetarada. Posebno se u malim poduzeima ne pok-lanja potrebna pozornost zdravstvenim uvjeti-ma i mjerama sigurnosti na radu, gdje radniciesto satima rade sa zastarjelom i loe odra-

185

Rev. sac. palit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000. Nesporova A.: Zaposlenost ipolitika trita rada ...

vanom opremom. To objanjava zato je od1990. godine broj nesrea na radu u tranzicij-skim zemljama u porastu.

Porastsarnozapoljavanja

Dok je u zemljama Srednje i Istone Euro-pe samozapoljavanje ve 1989. godine igralostanovitu ulogu (6,1 posto od ukupne zaposle-nosti u Maarskoj i 9,1 posto u Bugarskoj), uzemljama Zajednice Nezavisnih Drava i pri-janjoj ehoslovakoj ono je bilo prilino bez-naajno (0,4 posto od ukupne zaposlenosti).Jedino je u Poljskoj etvrtina svih zaposlenihosoba bila samozaposlena, i to uglavnom upoljoprivredi na malim obiteljskim gospodar-stvima. Samozaposlenost je, takoer, bila zna-ajna u Jugoslaviji.' Ove se brojke odnose sa-mo na one osobe kod kojih je samozaposlenostbila njihova glavna aktivnost, jer su i mnogidrugi radili za svoj raun u sekundarnoj aktiv-nosti i to, najee, neformalno.

U prvim godinama gospodarske preobraz-be samozaposlenost je ubrzano rasla, jer sumnogi radnici zapoeli vlastiti posao. Zbog ne-dostatka poetnog kapitala, nove male firmerazvile su se uglavnom u podrujima koja nisukapitalno intenzivna, kao npr. nematerijalneusluge, usluge orijentirane na proizvodnju,obrt, slobodne profesije, prijevoz i gradi-teljstvo, a koje su opskrbljivale uglavnom lo-kalno i regionalno trite. Dok su neke nefor-malne djelatnosti iz predtranzicijskog razdob-

Ija u novim gospodarskim uvjetima legalizira-ne, neke druge su se pojavile kao neovisne je-dinice tijekom procesa restrukturiranja velikihdravnih poduzea (kroz privatizaciju, rasloja-vanje na vie jedinica, likvidaciju itd.) ili kaopotpuno novi entiteti. Mali privatni sektor ta-koer je potican tzv. malom privatizacijom(trgovina, hotela, restorana ili malih proizvod-nih jedinica) i kroz vraanje nacionaliziranogvlasnitva prijanjim vlasnicima ili njihovimnasljednicima, to je olakalo pristup malimpoduzetnicima jeftinim nekretninama, opre-mi, kreditima banaka i tritu.

Istraivanja su pokazala da je zapoljava-nje rezultiralo imbenicima privlaenja i odbi-janja. Nakon politikih promjena mnogi suradnici postali radnici koji rade za vlastiti ra-un, kako bi iskoristili nove okolnosti i zado-voljili velike potrebe za uslugama koje ranijenisu bile dostatno razvijene, i za robama kojihje nedostajalo. Dok je jedan dio samozaposIe-nih ljudi uspio (neki su ak irili posao), druginisu uspjeli zbog nedostatka iskustva ili malepotranje na tritu. Druga skupina radnikapostala je samozaposlena, jer su ih na to prisili-le okolnosti (nedostatak plaenih ili razumnoplaenih radnih mjesta); kako bi izbjegli neza-poslenost i poveali obiteljski dohodak. Ti-pini poslovi za vlastiti raun koncentrirali suse u uslugama za koje je potrebna niastrunost ili manji opseg proizvodnje. Oni zah-tijevaju visoku fleksibilnost i pokretljivost, aliesto ne uspiju osigurati dovoljnu sigurnost

Tablica 2.Razvoj samozaposlenosti u odabranim zemljama Srednje i Istone Europe gO-tih godina (% od ukupne zaposlenosti;podaci iz ankete radne snage)

Zemlja 1993. 1997.Bugarska III. kvartal 11,2 II. kvartal 13,3eka R. godini prosjek 12,8 II. kvartal 1997. 12,1Maarska godini prosjek 14,6 godini prosjek 15,2Poljska godini prosjek 31,2 IV. kvartal 27,8Ruska Federacija IV. kvartal 1994. 14,3 I. kvartal 1996. 13,1Ukrajina listopad 1995. 10,4 listopad 13,5Za nekezemlje podaci za 1993. ili 1996. nisu dostupni pa su, stoga, prezentiranipodaci najblii ovim godinama s naznaenimvremenskim razdobljem na koje se odnose.Izvor: OECD:Short-term economic indicators: Transition economies. Paris, razna izdanja, nacionalne ankete radne snage.

1Definicija samozaposlenosti nije jedinstvena. Osim radnika za svoj raun (sami vlasnici bez zaposlenih radnika), neke na-cionalne statistike ukljuuju vlasnike sa zaposlenim radnicima i lanovima obitelji, dok ih druge iskljuuju.

186

Rev. sac. polit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000.

radnog mjesta ili adekvatne radne uvjete pa se,stoga, mnogi nalaze na granici izmeu formal-nog i neformalnog sektora. Zbog nedovoljnorazvijene infrastrukture, ukluujui telekomu-nikacije, suvremeni oblici samozapoljavanja,poput telerada. gotovo su nepoznati. U tablici2. dan je priblian opseg samozaposlenosti uformalnom sektoru i njen razvoj u tranzicij-skom razdoblju.

U prethodnoj tablici mogu se uoiti triobiljeja samozaposlenosti u tranzicijskim go-spodarstvima. Prvo, Poljska predstavlja ek-strem - vrlo visok udjel samozaposlenosti uukupnoj zaposlenosti, zbog visokog udjela po-ljoprivrede (na nepoljoprivrednu samozapo-slenost 1996. godine otpadalo je 12,8% ukup-ne poljske zaposlenosti, to otprilike odgovaraudjelu u ostalim zemljama Srednje i IstoneEurope). Drugo, u veini zemalja Srednje iIstone Europe udjel samozaposlenih osoba senije}naajno poveao od 1993. do 1996. godi-ne. Stovie, u Cekoj, Poljskoj i Rusiji on se aksmanjio. ini se da skroman osobni dohodak iniska dobit poduzea rezultiraju smanjenjempotranje za proizvodima i uslugama u zemlji,a inozemna potranja je ionako manje vanaza mala poduzea. Upravo se zbog toga moapsorbiranja malog privatnog sektora zasadaiscrpila, bar to se tie formalnog gospodar-stva. Stovie, velike firme ili multinacionalnekompanije istisnule su s trita mnoge samoza-poslene radnike u trgovini na veliko i malo, ho-telima i restoranima, te turizmu.

Tree, sljedei razlog skromnog udjela sa-mozaposlenosti u zemljama Srednje i IstoneEurope lei u nacionalnim sustavima socijalnezatite. U nekim zemljama samozaposleneosobe nisu materijalno-pravno zatiene u slu-aju nezaposlenosti i, ukoliko se ne odreknu

Nesporova A.: Zaposlenost i politika trita rada ..

dozvole za obavljanje djelatnosti, ne moguostvariti neka prava (npr. pravo na invalidsko imirovinsko osiguranje). S obzirom na takav ri-zik, mnogi ljudi se radije zapoljavaju u podu-zeima u statusu zaposlenika, a uz to rade nasvome drugom poslu. tovie, financijski jeprobitanije posjedovati dozvolu za obavljanjedjelatnosti kao sekundarne aktivnosti, jer setako mogu smanjiti davanja na dohodak. Po-red toga, neki se trokovi odbijaju od poreza.

OBILJEJA NEZAPOSLENOSTI

Opseg nezaposlenosti

Otvorena nezaposlenost koja, osim u biv-oj Jugoslaviji, do 1990. godine uope nije po-stojala, ubrzano se poveavala s uvoenjemgospodarskih reformi u svim tranzicijskimzemljama. Meutim, ubrzo se pokazala jasnarazlika izmeu dviju skupina tranzicijskih go-spodarstava. U Srednjoj i Istonoj Europi sto-pa nezaposlenosti je u prve tri godine gospo-darske preobrazbe dostigla dvoznamenkastbroj (izuzetak je bila jedino eka)." Prven-stveno zbog restrikcija II sustavu materijal-no-pravne zatite nezaposlenih osoba, a manjezbog poveanja potranje za radom, stopa ne-zaposlenosti se kasnije u Srednjoj Europi srna-njila i uglavnom stabilizirala na razini netovioj od 10 posto, sa sezonskim oscilacijama(vidi tablicu 3.). Potreba za prevladavanjemozbiljnih ekonomskih debalansa, koji su po-sljedica odgoenog restrukturiranja poduzea,pribliava sada eku nezaposlenost susjednimtranzicijskim zemljama. Za razliku od eke,situacija na tritima rada Jugoistone Europedaleko je gora, uglavnom zbog rata na tim pro-storima, ali i drugih gospodarskih imbenika, oemu e biti vie rijei u sljedeem poglavlju.

2 Telerad je oblik rada koji se obavlja izvan poslodavevih prostorija koritenjem informatike tehnologije i telekomunika-cijske mree, prema nalogu i potrebama poslodavca. Ekonomski leksikon, (ur.) Z. Baleti. Zagreb: L Z "Miroslav Krlea", str.891. (op.prev.)

3 Izuzetno niska nezaposlenost u ekoj do 1996. godine posljedica je kombinacije nekoliko imbenika. Prvo, velikom pri-vatizacijom putem podjele vauera stanovnitvu te zemlje nije se mijenjala uprava u poduzeima, to je odgodilo stvarno re-strukturiranje poduzea. Nadalje, kako su se trokovi rada zbog znaajnog pada realnih nadnica smanjivali, u velikim podu-zeima je i dalje bilo prisutno ekstenzivno nagomilavanje rada. Drugo, privatizacija malih proizvodnih pogona, kao i vraanjeranije nacionaliziranog vlasnitva vlasnicima ili, pak, njihovim nasljednicima, stvorilo je povoljne uvjete za razvoj malog podu-zetnitva, koje je bilo stimulirano nezasienom potranjom na tritu. Nedostatak poetnog kapitala djelomino se prevladavaokreditima komercijalnih banaka, te su se na taj nain kroz program poticanja malog i srednjeg poduzetnitva i aktivne politiketrita rada osnivala poduzea. U prvim godinama gospodarske preobrazbe uloga aktivne politike trita rada u poticanju stva-ranja novih radnih mjesta u malom privatnom sektoru bila je vrlo vana. U ovom ranom razdoblju znaajna je bila i mobilnostradnika, kako profesionalna (jer mnogo je radnika promijenilo posao i zanimanje) tako djelomino i prostorna, jer ljudi su bilispremni putovati na posao ak i iz vrlo udaljenih mjesta (ali bez mijenjanja mjesta stanovanja). Kasnije je putovanje na posaobilo oteano, zbog restrikcija u javnom prometu.

187

Rev. soc. polit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000.

Do 1996. godine u Zajednici NezavisnihDrava registrirana nezaposlenost raste vrlosporo (u veini ovih zemalja nije prelazila 5posto), U posljednje vrijeme ona je poelaznaajno rasti u veini zemalja, dok je u Ru-skoj Federaciji registrirana nezaposlenost po-novo u padu. Meutim, sadanja financijskakriza e preokrenuti dosadanji trend i ponovopoveati nezaposlenost.

Vrlo niska stopa registrirane nezaposleno-sti u Zajednici Nezavisnih Drava vie je rezul-tat injenice da se mnogi traitelji posla neobraaju za pomo slubama za zapoljavanje,nego doista niske nezaposlenosti.' Kao to po-kazuju podaci u tablici 4., anketa radne snagedoista otkriva mnogo veu razinu otvorene ne-zaposlenosti, ak nekoliko puta veu nego toje registrirana nezaposlenost. Meutim, kaoto je ve ranije spomenuto, uz neregistriranunezaposlenost, te zemlje trpe i od skrivene ne-zaposlenosti u formalnom sektoru, jer se vi-kovi radnika esto nalaze na ekanju, naj-ee bez plae, ili su prisiljeni raditi skraenoradno vrijeme. Postoje, takoer, ogromni zao-staci u isplati plaa u svim zemljama Zajednice

Nesporova A.: Zaposlenost i politika trita rada ...

Nezavisnih Drava, to se moe smatrati obli-kom skrivene nezaposlenosti, budui da ljudirade badava, jer im poduzea ne mogu isplatitiplae."

Tijekom prve faze gospodarske preobraz-be, baltike drave dijelile su mnoga obiljejatrita rada sa zemljama Zajednice NezavisnihDrava, a osobito prilino spori rast registrira-ne nezaposlenosti, budui da je ekonomskaneaktivnost rasla bre. Meutim, kasnije sutrita rada baltikih zemalja slijedila trendovetipine za zemlje izvan Zajednice NezavisnihDrava: otvorena nezaposlenost poela je ra-sti, a u posljednje vrijeme se stabilizirala s bla-gim trendom opadanja. Podaci ankete radnesnage za ove zemlje pokazuju mnogo viu razi-nu otvorene nezaposlenosti nego to to poka-zuju podaci iz administrativnih izvora.

Zemlje s visokom registriranom nezapo-slenou u pravilu imaju niu anketnu nezapo-slenost. To vrijedi za Maarsku i Poljsku, iakorazlika nije velika i s vremenom se smanjuje.Ta se pojava moe objasniti time da nekitraitelji zaposlenja ili rade (obino u nefor-malnom ili poluformalnom sektoru) ili ne za-

Tablica 3.Stope registrirane nezaposlenosti u odabranim tranzicijskim zemljama: od 1991. do 1998. godine (stope na krajurazdoblja u postocima na radnu snagu)

~~ 1~. 1~.Azerbejdan bez podatka 0,7Bugarska 11,5 16,4Hrvatska bez podatka 16,6ekaR. 4,1 3,5Estonija bez podatka 5,0Maarska 7,4 12,1Kazahstan bez podatka 0,6Poljska 11,8 16,4Ruska Federacija 0,0 1,0Ukrajina 0,0 0,3Izvor: UN ECE: Economic survey of Europe, Geneva,1996., 1998.

1995.1,1

11,117,62,95,0

10,42,114,93,20,6

1997.1,3

13,717,65,24,610,53,910,52,82,8

rujan 1998.1,4

10,717,56,84,58,94,09,62,4

3,9

4 Kao to emo to kasnije detaljnije objasniti, brojni imbenici utjeu na razinu registriranih traitelja zaposlenja: prilinostrogi kriteriji za ostvarivanje pomoi u nacionalnim slubama za zapoljavanje u nekim zemljama, niska razina novane nakna-de i ostalih novanih pomoi za vrijeme nezaposlenosti, relativno kratko razdoblje primanja novane naknade, esta kanjenjau isplati naknada idr. Velik broj osoba, posebno mukaraca, obeshrabreno je zbog stigmatizacije registrirane nezaposlene oso-be kao neuspjene i nesposobne ili kao radnika koji je otputen zbog nediscipline. Mnogi traitelji zaposlenja tada radije traestalni ili povremeni posao u neformalnom sektoru i tako prikrivaju nezaposlenost.

5 Problem neisplate plaa analizira se u sljedeem poglavlju.

188

Rev. sac. polit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000. Nesporova A.: Zaposlenost ipolitika trita rada ..

Tablica 4.

Usporedba stopa registrirane nezaposlenosti iz administrativnih izvora i ankete radne snage (ARS) (% na radnu snagu)

1993. 1997.Zemlja Registrirana Nezaposlenost

nezaposlenost prema ARSAzerbejdan 0,7* bez podatkaBugarska 16,0 (III. kvartal) 21,4 (III. kvartal)

Hrvatska 16,6* bez podatkaeka R. 3,5* 3,7 (IV.kvartal)Estonija 5,0*** bez podatkaMaarska 12,1* 11,6 (IV.kvartal)Kazahstan 0,6* bez podatkaPoljska 16,4* 14,9 (IV. kvartal)Rusija 1,1* 5,6 (IV.kvartal)Ukrajina 0,3* bez podatka* podatak na kraju godine ** 1996. *** traitelji zaposlenjaIzvor: OECD: Short-term economic indicators: Transition economies. Paris, razna izdanja, nacionalneankete radnesnage.

dovoljavaju sve uvjete definicije nezaposleno-sti Meunarodne organizacije rada," Upravoobrnuto, zemlje s niom registriranom nezapo-slenou obino imaju mnogo viu anketnu ne-zaposlenost, poput Estonije i Zajednice Neza-visnih Drava. Glavni razlog tome je da setraitelji zaposlenja ne prijavljuju slubama zazapoljavanje.

Obiljeja nezaposlenosti

U svim tranzicijskim zemljama postoje ve-like regionalne razlike u nezaposlenosti kojese sve vie poveavaju. Razlika izmeu najviei najnie stope registrirane nezaposlenostiesto prelazi 20 postotnih bodova. U svakojzemlji postoje brojne lokalne zajednice u koji-ma je nezaposlenost nekoliko puta vea oddravnog prosjeka. Obino je ona najnia u ve-likim gradovima, zatim u regijama s razliitimgospodarskim granama, regijama koje imajudobre uvjete za razvoj turizma i rekreacije, po-druja koja granie s razvijenijim zemljamagdje ljudi mogu dnevno putovati na posao iliivjeti od krijumarenja roba ili pruanja jefti-nijih usluga (vidi Keune, 1998.). Upravo su-protno, nezaposlenou su najvie pogoena

Registrirananezaposlenost1,3*

13,7 (IV. kvartal)15,6 (IV. kvartal)**5,2*4,6***10,4*

3,9*10,5*2,8*2,8*

Nezaposlenostprema ARS

bez podatka13,7 (IV. kvartal)9,9 (IV.kvartal)**5,2 (IV. kvartal)

10,5 (II. kvartal)8,7 (IV.kvartal)

bez podatka10,2 (IV.kvartal)9,0 (IV. kvartal)8,9 (IV.kvartal)

ruralna i monostrukturna podruja u kojima jeglavna gospodarska djelatnost pogoena rece-sijom, te regije s malim potencijalom za eko-nomski razvoj zbog siromane infrastrukture,niske razine obrazovanja ljudskih resursa i po-dozrivosti spram privatnog poduzetnitva. Re-gionalne razlike u nezaposlenosti jo vie ote-ava vrlo slaba prostorna pokretljivost koja jeuzrokovana nedostatkom jeftinijih stanova, su-avanjem mree javnog prometa i poveanjemtrokova putovanja vlastitim automobilom.

Nacionalna trita rada karakterizira, ta-koer, niska frekvencija ulaska i izlaska u ne-zaposlenost, to je posljedica uestale dugo-trajne nezaposlenosti (due od jedne godine).Udjel dugotrajne nezaposlenosti u ukupnojnezaposlenosti 1997. godine kretao se od 28%u ekoj do 64% u Bugarskoj. (vidi tablicu 5.).Iz tablice 5. takoer je vidljivo da u nekimzemljama, npr. Bugarskoj i ekoj, postoji ma-la razlika izmeu dugotrajne nezaposlenostimukaraca i ena, dok su u ostalima, npr. Polj-skoj i Rusiji, ene vie pogoene dugotrajnomnezaposlenou. Maarska ima suprotna isku-stva. Stariji radnici su vie pogoeni, dok sumlai radnici manje pogoeni zbog njihovevee fleksibilnosti. Meutim, u nekim zemlja-

6 Prema definiciji Meunarodne organizacije rada, osoba se smatra nezaposlenom ako je bez posla, aktivno trai posao ispremna je poeti raditi u naredna dva tjedna.

189

Rev. sac. polit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000. Nesporova A.: Zaposlenost ipolitika trita rada ...

Tablica 5.

Dugotrajna nezaposlenost i njena struktura po dobi i spolu (podaci ARS 1997. II. kvartal, ako nije drugaije naznaeno,% na ukupnu nezaposlenost, te nezaposlenost pojedinih dobnih i spolnih kategorija)

ZemljaDugotrajnaukupna

nezaposlenostBugarska 60,4eka R. 32,3Maarska" 53,4Poljska 34,1Ruska Federacija** 32,8* 1996. II. kvartal. ** 1996. I. kvartal.Nezaposlenost mladih odnosi se na osobe od 15 (u Ruskoj Federaciji 16) do 24 godine, nezaposlenost starijih na ene u dobiod 50 do 54 godine i mukarce od 50 do 59 godina (u Bugarskoj i Poljskoj na sve osobe od 55 i starije od 55 godina, a uMaarskoj na sve osobe od 55 do 59 godina).Izvor: OECDShort-term economic indicators: Transition economies. 1,4/1997., Paris 1997., 1998. Za eku i Poljsku: anke-te radne snage.

Dugotrajnanezaposlenostmukaraca

59,4

30,956,429,829,5

ma, poput Bugarske, najmlai radnici su naj-vie pogoeni dugotrajnom nezaposlenou,to je prilino neoekivano.

Nepodudarnost ponude i potranje na tri-tu rada iroko je rasprostranjena. Mnoge vje-tine i znanja su zastarjela zbog promjena ustrukturi proizvodnje, savrenijih tehnologija inovih oblika organizacije rada. Radnike sa za-starjelim vjetinama i znanjima potrebno jeprekvalificirati, jer postoji potreba za novimznanjima i vjetinama koja nedostaju. Meu-tim, u nekim tranzicijskim zemljama ve se jav-lja obrnuti trend. Toliko se ekstenzivno krenu-lo s obrazovanjem i osposobljavanjem za zani-manja koja su ranije nedostajala (npr. ekono-misti, pravnici, menaderi i sekretarice), da jetrite rada preplavljeno takvim strunjacima,dok ranije suficitarna tehnika i obrtnika za-nimanja sada nedostaju. Reforma nacionalnogobrazovnog sustava nije dovoljno napredovalada ih uini fleksibilnijima, kako bi mogli odgo-voriti promjenama u potranji za znanjima ivjetinama. To je jedan od razloga zato oni,koji su zavrili obrazovanje, ne mogu nai od-govarajui posao, te se moraju odmah prekva-lificirati (o tome se detaljno govori u treempoglavlju).

Drutvene skupine najvie izloene neza-poslenosti su mladi ljudi, posebno oni koji za-

Dugotrajnanezaposlenost

ena

Dugotrajnanezaposlenost

mladih

Dugotrajnanezaposlenost

starijih24,136,253,632,833,7

61,7

33,648,737,936,8

49,914,940,827,226,0

vravaju obrazovanje i bez radnog su iskustva,te oni koji ispadaju iz obrazovanja i imaju sa-mo osnovnu kolu, stariji radnici, osobe sasmanjenom radnom sposobnou i osobe sazdravstvenim problemima. U Srednjoj i Isto-noj Europi niskoobrazovani radnici i oni sazastarjelim vjetinama i znanjima imaju veihproblema pri nalaenju novog posla, dok su uZajednici Nezavisnih Drava nezaposlenouvie pogoeni visokoobrazovani radnici. Pri-padnici nekih nacionalnih manjina nepropor-cionalno su pogoeni nezaposlenou, poseb-no Romi u Srednjoj i Jugoistonoj Europi,Turci u Bugarskoj, tzv. male nacije u RuskojFederaciji? i Rusi u neruskim zemljama bivegSovjetskog Saveza.

Kod ena slika nije posve jasna. Prema po-dacima ankete radne snage, ene su vie l?o-goene nezaposlenou nego mukarci u Ce-koj, Poljskoj, Bugarskoj i Hrvatskoj, dok je si-tuacija posve obrnuta u Maarskoj, Estoniji,Ruskoj Federaciji i Ukrajini. To se moe obja-sniti s nekoliko imbenika. Prvo, ene se eeradije povlae s trita rada nego da ulaze unezaposlenost, mada se vie oslanjaju na po-mo slubi za zapoljavanje nego mukarci, ko-ji koriste druge kanale u traenju posla. Stogaje vie ena evidentirano kao nezaposleno uEstoniji, Kazahstanu, Ruskoj Federaciji i Uk-

7 Postoji 61 takva skupina koja ukupno broji neto vie od 440.000 osoba, od kojih se 6 nalazi u sjevernom europskom dijeluRusije, 22 na sjeveru Kavkaza i 33 u Sibiru i na Dalekom istoku (Ethnic minorities in Central and Eastern Europe, 1997.).

190

Rev..soc. polit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000.

rajini. Drugo, zaposlenost i nezaposlenost e-na ovisi o udjelu u nacionalnom gospodarstvutzv. enskih industrija i sektora te njihove eko-nomske situacije. Ako su u nekoj zemlji razvi-jenije laka industrija i usluge, koje obje nudevie poslova za ene, situacija na tritu rada jetada za ene povoljnija i, obrnuto. Predrasudeprema zapoljavanju ena takoer igraju odre-enu ulogu. Poslodavac e tee zaposliti enu iprije e je otpustiti nego mukarca, zbog na-vodne njene nie radne produktivnosti."

USKLAENOST POLITIKEZAPOWAVANJA, EKONOMSKE ISOCIJALNE POLITIKEPrije svega, vano je formulirati nacional-

nu politiku zapoljavanja u irem smislu, uzi-majui u obzir itavu lepezu ekonomskih, soci-jalnih i ostalih imbenika koji utjeu na za-poljavanje. S aspekta ponude, zaposlenost jedeterminirana demografskim imbenicima, aliznaajnu ulogu takoer ima obrazovna, zdrav-stvena i socijalna politika, te ureenost tritarada. S aspekta potranje, razina i kvalitetazapoljavanja ovisi o potranji za radom, kojuodreuje ekonomski i socijalni razvoj, a reguli-ra nacionalna fiskalna i monetarna politika, testrukturna, ekonomska, tehnoloka i regional-na politika, kao i politika dohotka, socijalnapolitika i politika trita rada. Stoga nacional-nu politiku zapoljavanja trebamo shvatiti kaosveobuhvatni, multidisciplinarni pristup pro-blemima zapoljavanja.

Zaposlenost ima dvostruko znaenje. Zaradnika ona znai dohodak, izgraivanje osob-nih sposobnosti, zadovoljstvo radom i drutve-ni status, a za drutvo ona je glavni izvor bogat-stva. Stoga ciljevi zapoljavanja trebaju imatiznaajno mjesto u donoenju ekonomske i so-cijalne politike. Tranzicijski proces je otvorionove mogunosti za ljude i itave nacije ali je,takoer, donio mnoge potekoe proizale izprilagoavanja glavnim sistemskim promjena-ma i efekata globalizacije. Da bi naznaila oveprobleme nacionalna politika zapoljavanjamora jasno razlikovati kratkorone, srednjo-rone i dugorone ciljeve i stvoriti vane in-strumente politike. Kratkoronim ciljevima sesprjeava nezaposlenost i pomae traiteljimazaposlenja da nau novi posao za vrijeme dok

Nesporova A.: Zaposlenost i politika trita rada ...

ih se privremeno novano pomae. Srednjo-rono, glavni ciljevi su sljedei: poticanje po-tranje za radom korigiranjem debalansa u go-spodarstvu, poticanje ulaganja i stvaranje no-vih produktivnih radnih mjesta, unapreivanjeljudskog kapitala, garantiranje razumnih nad-nica i plaa te ublaavanje siromatva. Dugo-roni cilj je postizanje pune, produktivne i slo-bodno odabrane zaposlenosti, tj. jednaki pri-stup zapoljavanju za sve koji ele raditi, bezobzira na dob, spol, etniku i socijalnu pripad-nost. Sve zemlje koje su ratificirale KonvencijuMeunarodne organizacije rada br. 122 i pot-pisale Kopenhaku deklaraciju, obvezale su sena taj cilj.

Definiranje i provedba tako iroko odre-ene nacionalne politike zapoljavanja ne mo-e biti samo odgovornost ministarstva rada islubi za zapoljavanje, ve mora proizai izuske suradnje razliitih vladinih odjela i takoosigurati konzistentnost s ostalim glavnim po-litikama vezanim za ekonomska i socijalna pi-tanja. Na taj e se nain one meusobno do-punjavati. U donoenju politike vana je ulogasocijalnih partnera, jer su oni njome direktnopogoeni. Oni su u najboljem poloaju da oci-jene je Ii i u kojem obujmu ta politika izvediva,korisna i konzistentna te kako je redefinirati.Potpora i aktivna suradnja socijalnih partnerau donoenju politike je nuan uvjet za njezinuspjeh.

Sredinja tijela u mnogim tranzicijskimzemljama i dalje nastoje kontrolirati donoe-nje politike trita rada, unato injenici da svevee regionalne razlike u razvoju zapoljava-nja, te ekonomskom i socijalnom razvoju zah-tijevaju intenzivnije regionalne i lokalne inici-jative. Sredinje aktivnosti bi te inicijative tre-bale podupirati i olakati njihovu realizaciju.Nacionalna politika zapoljavanja odreujekljune parametre za regionalne politike usmislu instrumenata koji e se primijeniti i fi-nancijskih ogranienja. U kriznim se regijamafondovi, raspoloivi za regionalne programe,mogu dopuniti sredinjim proraunom. Meu-tim, glavne aktivnosti moraju financirati sameregije. Politika, te ekonomski ciljevi i ciljevi uzapoljavanju moraju biti dogovoreni kroz so-cijalni dijalog, koji e obuhvatiti sve kljuneigrae u regiji, kako bi se ti ciljevi doista i reali-

8 Prema jednom istraivanju Meunarodne organizacije rada, menaderi u Maarskoj imaju manje predrasuda to se tiezapoljavanja ena nego oni u ekoj ili Bugarskoj (Paukert, 1995.).

191

Rev. sac. polit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000.

zirali. Provoenje ovisi o suradnji svih uk-ljuenih strana, tj. regionalnih i lokalnih insti-tucija trita rada, vladinih tijela i tijela drav-ne uprave, poduzea, udruga poslodavaca, sin-dikata i dr. Brojni pozitivni primjeri pokazujuda uspjeh ovisi prvenstveno o aktivnom regio-nalnom pristupu, koji mobilizira lokalne resur-se i institucije. Potpora institucija i fondova vi-eg ranga, ako je uope dostupna, moe se efi-kasno iskoristiti samo pod tim uvjetima (vidiKeune, 1998.).

KAKO UNAPRUEDITI POLITIKUTRITA RADA

Iako se aktivnom politikom trita rada nemoe znaajno poveati zaposlenost ili elimi-nirati nezaposlenost, ona moe odigrati vanuulogu u ureivanju trita rada i ublaavanjusocijalnih napetosti. Njome se moe poticatinovo zapoljavanje i samozapoljavanje zaosobe bez posla, otvarati ili sufinancirati otva-ranje novih radnih mjesta za osobe koje seteko zapoljavaju, te poboljati kvalifikacijetraitelja zaposlenja za vrijeme dok im se pri-vremeno osigurava dohodak. Tranzicijska go-spodarstva razvila su iroku lepezu politikatrita rada, ali njihova uinkovitost je esto bi-la ispod oekivanja. Razlog tome bio je neu-spjeno kreiranje i provoenje, neoptimalnakombinacija mjera s obzirom na lokalne potre-be, loa usmjerenost mjera i nedostatak finan-cijskih sredstava. Da bi se poveao njen utjecajna trite rada, preporuuju se sljedea pobolj-anja.

Prioriteti aktivne politike trita rada

Pod pritiskom porasta nezaposlenosti ivrlo ogranienog prorauna za politiku tritarada, veina sredstava usmjerava se na sufi-nanciranje plaa i rano umirovljenje, kako bise ublaile potekoe uzrokovane nezaposle-nou. Meutim, pasivni pristup ne poboljavastanje nezaposlene osobe. Upravo suprotno,dugotrajnom nezaposlenou ljudi gube vezu stritem rada i rapidno gube radnu i strunusposobnost. Programi aktivne politike tritarada mogu skratiti trajanje nezaposlenosti, da-ti prekobrojnim radnicima nova radna mjesta ipoveati zapoljivost traitelja zaposlenja. Nataj e se nain smanjiti ekonomski i socijalnitrokovi nezaposlenosti i neaktivnosti. Istina,statistiki podaci pokazuju da aktivna politika

192

Nesporova A.: Zaposlenost ipolitika trita rada ...

trita rada ima mali, ali znaajni uinak nasmanjivanje nezaposlenosti u tranzicijskimzemljama Srednje Europe (vidi Lehman,1998.). Stoga institucije trita rada morajuimati aktivan pristup i proiriti programe poti-canja zapoljavanja na to vei krug traiteljazaposlenja. Aktivne mjere mogu takoer bitiuinkovite u sprjeavanju nezaposlenosti, tj.mogu se ponuditi radnicima kojima prijeti ne-zaposlenost, kako bi se zaposlili na drugomradnoe mjestu.

Pasivna politika zapoljavanja mora postatiaktivnom i koristiti aktivne mjere. Mnogezemlje uvjetuju ostvarivanje prava na novanunaknadu dokazom da radnik doista aktivnotrai posao, te u tu svrhu koriste programe ak-tivne politike zapoljavanja kao test. Produ-ena novana naknada takoer se moe uvje-tovati sudjelovanjem u programima aktivnepolitike zapoljavanja. Tako se, npr. u Maar-skoj, produava novana pomo pod uvjetomda nezaposlena osoba prihvati ponudu za ('o-sao ili sudjelovanje u javnim radovima. U Ce-koj se sudjelovanje u programima poticanjazapoljavanja tretira kao odgovarajui posaopa odbijanje sudjelovanja u njima znai obu-stavu novane naknade na tri mjeseca. Nekezemlje daju dodatne novane poticaje za brzoponovno zapoljavanje, poput bonusa za po-vratak na posao, nagrade za one koji nau po-sao (u Velikoj Britaniji) i novane pomoi zapovratak na posao (Irska). Takvi poticaji mogubiti korisni i u tranzicijskim gospodarstvima.

Vie strunog obrazovanja za trite rada

Rastua strukturna nezaposlenost u svimtranzicijskim zemljama zahtijeva poboljanjepoetnog obrazovanja, te redovito dodatnostruno osposobljavanje. Institucije trita ra-da bi trebale nastojati da dokvalifikacija i pre-kvalifikacija budu dostupne to je mogue ve-em broju nezaposlenih osoba s neodgovara-juim zanimanjima. Struno osposobljavanjetrebalo bi biti usmjereno na ona zanimanja ko-ja se na tritu rada trae te ona koja odgova-raju potrebama nezaposlenih osoba. Iakostruno osposobljavanje mogu provoditi raz-liite institucije, koje se u tu svrhu natjeu kodslubi za zapoljavanje, specijalizirane institu-cije za obrazovanje odraslih (poput onih u Ma-arskoj osnovanih uz pomo Svjetske banke)postiu najbolje rezultate, jer osposobljavanjeprilagoavaju specifinim potrebama polazni-

Rev. soc. polit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000.

ka i poslodavaca. Neke zemlje pristaju na stru-no osposobljavanje nezaposlenih samo zapoznatog poslodavca, tj. samo u sluaju da po-slodavac nakon zavretka obrazovanja zaposliradnika. Posljedica je, svakako, znaajno pove-anje stope posredovanja pri zapoljavanju, alikorist od strunog osposobljavanja bi trebalabiti znatno vea, inae e pristup strunomosposobljavanju biti vrlo ogranien. Iskustvasu pokazala da struno osposobljavanje, us-mjereno na stvarne potrebe na tritu rada,istodobno poveava zapoljivost traitelja za-poslenja openito, te tako osposobljene osobepriprema za razdoblje kada se potranja za ra-dom povea. Struno osposobljavanje moe,takoer, poveati stopu uspjenosti u ostalimprogramima poticanja zapoljavanja. Na prim-jer, javni radovi se mogu proiriti na djelatno-sti koje zahtijevaju veu strunost, a sudionicie nakon takvih programa imati vee anse unalaenju redovnog zaposlenja, kao to je tosluaj u Sloveniji.

Iskustva nekih tranzicijskih zemalja (Slo-venija, Hrvatska, Maarska, u prvoj fazi ieka) pokazuju da dodatno osposobljavanjeradnika, koji su jo uvijek zaposleni ali su imznanja zastarjela, olakava njihovo ponovn~zapoljavanje. Trokove takvog osposobljava-nja moe snositi poduzee (kao dio kolektiv-nog ugovora) ili se mogu podijeliti izmeu po-duzea i slube za zapoljavanje. Jedino je uregijama s visokom nezaposlenou, kod ma-sovnih otputanja i u sluajevima teko za-poljivih radnika opravdano da trokove ospo-sobljavanja u potpunosti snosi sluba za za-poljavanje. Ovakva politika je financijski is-plativa i socijalno vrlo prihvatljiva. Ona, tako-er, donosi korist i nacionalnom gospodarstvuboljom preraspodjelom rada. Budui da radnozakonodavstvo u mnogim tranzicijskim zem-ljama za sada ne dozvoljava da se struno os-posobljavanje zaposlenih osoba financira izfondova za zapoljavanje, preporuuje se da sedodaju amandmani koji e to regulirati.

Poticanje samozapoljavanja

Programi samozapoljavanja najuspjenijisu u smislu posredovanja pri zapoljavanju itrajne zaposlenosti. Meutim, oni su pogodnisamo za prilino ogranien broj traitelja za-poslenja koji imaju potencijal da pokrenu svojvlastiti posao. Ako se u program ukljuuje vei

Nesporova A.: Zaposlenost ipolitika trita rada ...

broj novih poduzetnika, tada program morabiti paljivo osmiljen i popraen irokom mre-om institucija koje ga podupiru. Prije svega,kod kandidata za samozapoljavanje moraju sepomno ispitati sposobnosti za voenje izabra-nog posla, zatim se za njih organiziraju teajeviza upoznavanje pravnih propisa, knjigovod-stvenih i financijskih poslova, marketinga, up-ravljanja i plasmana gotovih proizvoda ili uslu-ga. Takoer im je potrebna pomo u priprema-nju poslovnoga plana. Financijska se pomodaje u obliku bespovratnih subvencija ili, e-e, u obliku preferencijalnih pozajmica iz fon-da za zapoljavanje. Krediti se mogu djelo-mino ili, ak potpuno, otpisati nakon nekoli-ko godina uspjenog poslovanja, posebno on-da kada su otvorena dodatna radna mjesta zanezaposlene osobe. Poglavlje o poticanju po-duzetnitva i otvaranju novih radnih mjestadaje vie podataka o institucijama koje ih po-dupiru, to je krucijalno za opstanak malih po-duzea.

Poticanje zapoljavanja mladih

Mladi ljudi su vrlo ranjiva skupina natritu rada. Budui da sve tranzicijske zemljepoklanjaju osobitu panju mladim traiteljimazaposlenja, posebni programi koje provodeneke zemlje mogu posluiti kao primjer. Oviprogrami obino kombiniraju obrazovanje sasufinanciranjem (prvog) zaposlenja ili samoza-poljavanjem. Struno osposobljavanje obinoprethodi prvom zapoljavanju, a sluba za za-poljavanje moe sufinancirati osposobljava-nje nekvalificiranih mladih ljudi, posebno onihkoji su ispali iz redovnog obrazovanja (takveprograme provodi Poljska). Budui da je brojmladih ljudi sa skromnim obrazovanjem usvim tranzicijskim zemljama u porastu, poseb-ni programi koji e ih socijalno integrirati, mo-gu biti od velike koristi. Ceka je takve progra-me pokrenula prije nekoliko godina. U tim seprogramima poinje s osnovnim socijalnimvjetinama, a nastavlja s osposobljavanjem zazanimanje, graenjem radnih navika i, na kra-ju, s redovnim radom. Iskustva iz ovog progra-ma su zaista ohrabrujua.

Prvo se radno iskustvo za mlade ljude,uglavnom one koji zavravaju obrazovanje,najee potie sufinanciranjem plaa poslo-davcima u razdoblju od 6 do 12mjeseci. Ako jeto potrebno, zapoljavanje se moe kombinira-ti s osposobljavanjem na radnome mjestu za

193

Rev. sac. polit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000.

koje trokove snosi poslodavac (to se ini,npr. u Maarskoj). Poticaji se mogu davati po-slodavcima koji mladim ljudima ponude stalnozaposlenje kada sufinancirano zapoljavanjeistekne. Mladim ljudima ija struna osposob-ljenost ne odgovara ponuenim slobodnimradnim mjestima, potrebno je ponuditi prek-valifikaciju. Osobito su poeljni programi zamlade poduzetnike, jer su mladi ljudi spremni-ji preuzeti rizik, u odnosu na ostale dobne sku-pine. Za uspjene programe potrebno je sveo-buhvatno poduzetniko osposobljavanje i dru-gi oblici pomoi.

Intenzivnije mjere za skupine unepovoljnom poloaju na tritu rada

Drutvene skupine najvie izloene neza-poslenosti ili gurnute u neaktivnost jesu: osobes umanjenom radnom sposobnou, nacional-ne manjine, ene s malom djecom, bivi zatvo-renici, osobe niske strune spreme ili zastarje-lih znanja i vjetina te starije osobe. Sve zemljeu tranziciji provode mjere za poticanje njihovazapoljavanja, ali iskustva nekih zemalja su po-kazala da su ove skupine openito manje obu-hvaene aktivnom politikom zapoljavanja ne-go ostali traitelji zaposlenja (vidi Lubyova,van Ours, 1999.). Slubama za zapoljavanjemnogo je lake takve osobe poslati u invalid-sku ili prijevremenu mirovinu ili im dati soci-jalnu pomo, nego im pruiti aktivnu pomo utraenju zaposlenja ili na njih primijeniti mjereaktivne politike za poticanje njihova zapolja-vanja, unato tome to mnogi od njih ele isposobni su raditi.

Katastrofalno stanje na tritu rada za oso-be s umanjenom radnom sposobnou usko jevezano sneuinkovitim kvotnim sustavom uveini zemalja. Nedostaju postupci prisile zanjihovo zapoljavanje te uvjeti za rehabilitaci-ju, a zatitne radionice iz prethodnog sustavasu ukinute." Kod osoba s umanjenom radnomsposobnou potrebno je izvriti ocjenu preo-stale radne sposobnosti (ne samo s medicin-skog gledita). Nakon toga trebaju proi po-stupke profesionalne orijentacije, strunog os-posobljavanja zajedno s profesionalnom reha-bilitacijom (ako je to potrebno) i, na kraju, po-trebno im je pruiti pomo u pronalaenju po-

Nesporova A.: Zaposlenost ipolitika trita rada ...

slaoVeina ovih osoba mogla bi se zaposliti naredovnim poslovima, s eventualnim prilagod-bama radnog mjesta za neke od njih, dok bi uzatitnim radionicama radile osobe vieg stup-nja invalidnosti. Do sada su se financijski i dru-gi poticaji pokazali uinkovitijima od prisile uprivlaenju interesa, kako poslodavaca, tako iosoba s potekoama. Iako mnogim tranzicij-skim zemljama ovaj sustav moe izgledati pre-skup, istraivanja Meunarodne organizacijerada su pokazala da njegovo postupno uvoe-nje u konanici moe rezultirati mreom eko-nomskih i socijalnih dobitaka, jer zaposleneosobe s potekoama postaju ekonomski neo-visne, plaaju poreze i ive bez potpore iz iona-ko nedostatnih socijalnih fondova.

Poljski sustav zapoljavanja i profesionalnerehabilitacije za osobe s umanjenom radnomsposobnou, iako ima izvjesnih problema,moe se preporuiti kao primjer. Taj je sustavtemeljen na zakonski odreenoj kvoti, s tim dapoduzea koja ne ispunjavaju tu kvotu upla-uju odreenu sumu u Dravni fond za rehabi-litaciju hendikepiranih osoba. Ovaj se fond ko-risti za usluge profesionalne rehabilitacije, po-ticanje poslodavaca da otvaraju nova radnamjesta iznad kvote, sufinanciranje zatitnih ra-dionica, nabavku radnih pomagala i za prila-goavanje radnih mjesta. Meunarodna orga-nizacija rada je u tranzicijskim zemljama orga-nizirala rasprave o tom problemu. Zakljuenoje da bi zapoljavanje osoba s umanjenom rad-nom sposobnou ili uplaivanje u fond, koji bimoda bio na regionalnoj razini, bilo prihvat-ljivo poslodavcima, a istodobno bi povealoanse za zapoljavanje ove kategorije radnika.

Poticanje zapoljavanja pripadnika nacio-nalnih manjina, koje imaju potekoa u za-poljavanju, mora odgovarati njihovim speci-finim problemima. Najvea potekoa je sla-bo vladanje slubenim jezikom, esto poveza-no s niskom obrazovnom razinom, koncentra-cija u malom broju zanimanja koja se na triturada ne trae i predrasude poslodavaca. Nekiod ovih problema zahtijevaju dugorona rjee-nja, posebno ona vezana za drutvene predra-sude i obrazovanje. Ostali se problemi mogumakar ublaiti teajevima za uenje jezika,strunim osposobljavanjem i prekvalifikacija-ma, te sufinanciranjem njihova zapoljavanja

9 Postojee stanje i preporuke za politiku koje iz toga slijede temelje se na politici prirunika Employment prospects for di-sabled workers in Central and Eastern Europe (1995.). Prirunik je dostupan na nekoliko jezika Srednje i Istone Europe.

194

Rev. soc. polit., god. 7, br: 2, str: 183-196, Zagreb 2000. Nesporova A.: Zaposlenost ipolitika trita rada ...

(vidi Ethnic minorities in Central and EasternEurope, 1997.10).

Dva su problema posebno znaajna koduspjenog ponovnog zapoljavanja ena s ma-lom djecom: osiguravanje dobre i dostupneskrbi za djecu, to mora biti obveza zajednice, idobrog obrazovanja i osposobljavanja za zani-manja koja se na tritu trae. Korisno je osi-gurati teajeve za obnavljanje znanja i vjetinaza mlade ene koje se vraaju s porodiljnogdopusta. Neke slube za zapoljavanje s uspje-hom primjenjuju ovu mjeru. Stovie, budui daje u tranzicijskim zemljama zapoljavanje uskraenom radnom vremenu jo uvijek rijet-kost, institucije trita rada bi trebale razmo-triti poticanje sklapanja ugovora za rad uskraenom radnom vremenu i za zapoljavanjevie izvritelja na istom radnome mjestu. Defi-nitivan oblik ove potpore moe se razmotriti idogovoriti tripartitnim socijalnim dijalogom.

Tri skupine o kojima je ovdje bilo rijeiine jezgro rastue dugotrajne nezaposlenosti.Budui da produena nezaposlenost znai gu-bitak radnih sposobnosti, dugotrajno nezapo-slenim traiteljima zaposlenja potrebno jepruiti intenzivniju pomo u zapoljavanju iukljuivanje u programe trita rada. Mnogiod njih, medutim, moraju popraviti lou slikukoju imaju o poslodavcima, uvrstiti samopo-uzdanje, poboljati sposobnost da "se nude"na tritu rada, nauiti postupke traenja poslai natjecanja za posao. To se moe realiziratikroz tzv. klubove za traenje zaposlenja,osmiljene prema britanskome modelu, koji zasada rade u nekoliko tranzicijskih zemalja ili,pak, kroz kratke teajeve. Osobama koje su strita rada izbivale due vrijeme potrebna jepomo u obnavljanju njihovih radnih sposobo-sti. U ovim sluajevima pomae sufinanciranjezapoljavanja, kombinirano s osposobljavan-jem na radnome mjestu. U tom su smislu kori-sna iskustva Maarske, gdje su dugotrajno ne-zaposlene osobe zapoljavane u javnim radovi-ma, koje je inicirala zajednica za zbrinjavanjebeskunika i socijalnu zatitu starijih osoba (vi-di Frey, 1995.).

Programi za poticanje zapoljavanja uregijama masovne nezaposlenosti

Mnoge regije u tranzicijskim zemljamatrpe masovnu nezaposlenost u otvorenom ili

skrivenom obliku. Neka su podruja bila po-goena ratom, neka su pretjerano ovisila o sa-mo jednom poduzeu bez alternativnih mo-gunosti zapoljavanja, a neka su podruja ru-ralna. Intenzivni programi zapoljavanja moglibi pomoi u olakavanju stanja i doprinijetisvekolikom ekonomskom razvoju tog podru-ja. Takvi su programi obino usmjereni na ob-novu i poboljanje infrastrukture i stanovanjaali se, takoer, mogu usmjeriti na razvoj poljo-privrede. U njima se koriste radno-intenzivnetehnologije, kako bi se mogao ukljuiti to veibroj ljudi u obnovu cesta, eljeznikipruga, kuai dr., te omoguilo osposobljavanje na radno-me mjestu u vjetinama koje bi sudionicimaprograma kasnije mogle koristiti u redovnomzapoljavanju (vidi Tajgman, 1998.). Za rural-na podruja Centralne Azije posebno je pogo-dan program mikrokredita za razvoj obiteljskihpoljoprivrednih gospodarstava, obrta i malihtrgovakih tvrtki. Takav se program odnedav-no provodi u nekoliko regija u Kazahstanu.

Ocjenjivanje politike trita rada

Znaenje i kvalitetu politike trita radatreba redovito ocjenjivati. U tu je svrhu po-trebno prikupljati podatke o broju sudionikasvakog programa i o ukupnim trokovima, re-gionalnom rasporedu sudionka i trokovima,broju onih koji su ispali iz programa, o stopizapoljavanja i eventualnom ponovnom ulaskuu nezaposlenost ili neaktivnost. Ovakvi podacivani su za unapreivanje provoenja progra-ma, davanje jasnijih uputa lokalnim slubamaza zapoljavanje i za financijske utede.

Meutim, nuno je, takoer, ocjenjivatiuinkovitost programa trita rada u zapolja-vanju teko zapoljivih traitelja zaposlenja. Ostrukturi sudionika, kao i registriranim neza-poslenim osobama koje nisu sudjelovale uovim programima, potrebno je prikupiti do-datne podatke, npr.: dob, spol, obrazovanje,zanimanje, radno iskustvo, razlozi gubitka po-sla, etnika i socijalna pripadnost, zdravstvenostanje, obiteljska situacija, trajanje nezaposle-nosti i zapoljavanje nakon programa ili drugiizlasci iz registrirane nezaposlenosti. Ako suovi sloeni podaci dostupni, sofisticiranija oc-jena se moe temeljiti na istraivanjima nauzorku (idealno bi bilo na cijeloj populaciji),

10 Ovaj je materijal preveden na nekoliko jezika Srednje i Istone Europe.

195

Rev. sac. polit., god. 7, br. 2, str. 183-196, Zagreb 2000.

koristei pritom tehnike uparivanja nezaposle-nih osoba, koje su sudjelovale, i onih koje nisusudjelovale, u programima poticanja zapolja-vanja. To bi omoguilo vrlo korisnu informaci-ju o opoj uinkovitosti pojedinih programa, teo njihovoj uinkovitosti glede razliitih skupi-

LITERATURA

Frey, M. (1995.) New job creating initiatives outsidethe mainstream labour market in Hungary. Buda-pest: Labour Research Institute.

Employment prospects for disabled workers in Centraland Eastern Europe (1995.). Geneva: ILO.

Ethnic minorities in Central and Eastern Europe: Gu-delines and recommendations promoting theiremployment, Report No. 19. (1997.). Budapest:ILO-CEET.

Keune, M. et al. (ed.) (1998.) Regional developmentand employment policy: Lessons from Central andEastern Europe. Budapest/Geneva: ILO.

Lehman, H. (1998.) Active labour market policies inCentral Europe: First lessons, u: Riphahn, R. etal. (ed.) Employment policies in the transitions:Lessons from German integration. Berlin andLondon: Springer.

196

Nesporova A.: Zaposlenost ipolitika trita rada ..

na traitelja zaposlenja. Meutim, to za rutin-sku upotrebu moe biti vrlo skupo, zahtijevatipotpunu kompjuteriziranost slubi za zapolja-vanje i oduzeti mnogo njihova dragocjenogvremena.

Lubyova. M., van Ours, J. (1999.) Effects of labourmarket programmes on the transition rate fromunemployment into regular jobs in the SlovakRepublic, Journal of Comparative Economics (utisku).

Short-term economic indicators: Transition econo-mies. Paris: OECD.

Paukert, L. (1995.) Economic transition and women 'semployment in four Central European countries,1989.-1994., Labour Market Paper No. 7. Gene-va: ILO.

Tajgman, D., de Veen, J. (1998.) Employment intensi-ve infrastructure programmes: Labour policiesand practices. Geneva: ILO.

Economic survey of Europe. (1996., 1998.) Geneva:UN ECE.

S engleskoga prevela Nada Kerovec