FORSVARET

Sikkerhedspolitik i rigsfællesskabet

Danmark i en reduceret rolle?

Thomas Lauridsen – Stabskursus 2013-14, Forsvarsakademiet – Antal ord i hoveddokument: 14.381

02-05-2014

Vejleder: Liselotte Odgaard – Institut for Strategi

1

Abstract

The thesis seeks to explain the underlying causes of Denmark’s apparent inability to carry

out its security agenda in the commonwealth with Greenland. The thesis takes hold in a

current political dispute between the Danish Government and it’s Greenland counterpart,

the Naalakkersuisut, on Greenland's future mining and export of uranium – the issue is

whether the uranium exports is a national responsibility subject Naalakkersuisut or wheth-

er it falls within the common security policy subject to Denmark.

With the theoretical basis of elements of Barry Buzans security theory, Alexander Wendts

constructivism and the Copenhagen school model of securitization the thesis conducts a

layered analysis of the commonwealth political structure; threats; the national relationship

between Denmark and Greenland; and finally, the Danish government's attempt to con-

duct an act of securitization of uranium to Naalakkersuisut.

The thesis concludes that Denmark's lack of success in making the issue of Greenlandic

uranium exports to an item on the security agenda in the commonwealth seems to come

from a side by side political relationship with Greenland, from lack of mutual trust and from

Denmark’s diffuse security interest in the commonwealth confronted with Greenland’s ur-

gent interest in economic growth.

2

Resumé

Med selvstyreordningen i 2009 har Grønland fået så omfattende politiske beføjelser, at det

grønlandske selvstyre nu i visse henseender agerer som en selvstændig stat på vegne af

rigsfællesskabet. Danmark har det forfatningsmæssige ansvar for rigsfællesskabets sik-

kerhedspolitik, men hvordan påvirkes de danske muligheder for at agere i selvstyreordnin-

gens politiske ramme, når Grønland på flere områder er ligestillet med Danmark?

Specialet søger at forklare de bagvedliggende årsager til, at Danmark tilsyneladende ikke

kan realisere sin sikkerhedspolitik i rigsfællesskabet med Grønland. Specialet tager afsæt i

en aktuel politisk strid mellem den danske regering og dens grønlandske modstykke,

Naalakkersuisut, om Grønlands fremtidige udvinding og eksport af uran – stridspunktet er,

hvorvidt uraneksport er et nationalt ansvarsområde underlagt Naalakkersuisut, eller om

det er omfattet af den rigsfælles sikkerhedspolitik underlagt Danmark.

På baggrund af den overordnede problemstilling er følgende problemformulering opstillet:

Hvorfor har den danske regering ikke haft umiddelbar succes med at gøre spørgs-

målet om grønlandsk uraneksport til et punkt på den sikkerhedspolitiske dagsorden

i rigsfællesskabet?

Med teoretisk afsæt i elementer af Barry Buzans sikkerhedspolitiske teori, Alexander

Wendts konstruktivisme samt københavnerskolens model for sikkerhedsliggørelse gen-

nemføres en lagdelt analyse af rigsfællesskabets politiske struktur; trusler; den nationale

relation mellem Danmark og Grønland; og endelig den danske regerings forsøg på at sik-

kerhedsliggøre uran over for Naalakkersuisut.

Specialet finder; dels at den politiske struktur i rigsfællesskabet skaber grundlag for, side-

ordnet med den danske statsmagt, eksistensen af en statslignende, grønlandsk organisa-

tion med udvidede indenrigs- og udenrigspolitiske beføjelser; dels at der er fravær af alvor-

lige trusler mod Danmark, mens Grønland oplever alvorlige økonomiske og samfunds-

mæssige trusler; dels at det nationale forhold mellem Danmark og Grønland viser tegn på

manglende gensidig tillid; og dels at Danmarks manglende succes med at sikkerhedslig-

3

gøre uran over for det grønlandske publikum kan tilskrives den generelle relation til Grøn-

land sammenholdt med emnets karakter.

Det er således specialets samlede konklusion, at Danmarks manglende succes med at

gøre spørgsmålet om grønlandsk uraneksport til et punkt på den sikkerhedspolitiske dags-

orden i rigsfællesskabet synes at stamme fra et sideordnet politisk forhold til Grønland, fra

manglende gensidig tillid, og fra modsætningen mellem Danmarks diffuse, sikkerhedspoli-

tiske interesse i rigsfællesskabet og Grønlands presserende interesse i økonomisk vækst.

4

INDHOLDSFORTEGNELSE

1 Indledning ...................................................................................................................... 6

1.1 Emne ...................................................................................................................... 6

1.2 Problemformulering ................................................................................................ 8

1.3 Problemdiskussion .................................................................................................. 8

1.4 Valg af teori ............................................................................................................ 9

1.5 Fravalg af teori ...................................................................................................... 11

1.6 Redegørelse for den valgte teoriramme ............................................................... 12

1.6.1 Barry Buzans sikkerhedspolitiske teori ........................................................... 13

1.6.2 Alexander Wendts konstruktivisme ................................................................ 20

1.6.3 Københavnerskolens sikkerhedsliggørelse .................................................... 23

1.7 Metode .................................................................................................................. 24

2 Analyse ....................................................................................................................... 29

2.1 Delanalyse 1 – politisk struktur ............................................................................. 29

2.1.1 Selvstyreordningen ........................................................................................ 29

2.1.2 Delkonklusion – delanalyse 1 ......................................................................... 36

2.2 Delanalyse 2 – trusler ........................................................................................... 37

2.2.1 Trusler mod rigsfællesskabet ......................................................................... 38

2.2.2 Truslernes intensitet ....................................................................................... 41

2.2.3 Delkonklusion – delanalyse 2 ......................................................................... 42

2.3 Delanalyse 3 – Nationale relationer mellem Danmark og Grønland ..................... 43

2.3.1 Etablering af identiteter og interesser ............................................................. 43

2.3.2 Interaktionen mellem Danmark og Grønland .................................................. 47

2.3.3 Delkonklusion – delanalyse 3 ......................................................................... 49

2.4 Delanalyse 4 – sikkerhedsliggørelse .................................................................... 50

2.4.1 Sikkerhedsliggørelse i uranstriden ................................................................. 50

5

2.4.2 Delkonklusion – delanalyse 4 ......................................................................... 52

3 Sammenfatning ........................................................................................................... 53

3.1 Konklusion ............................................................................................................ 53

3.2 Kritik ...................................................................................................................... 54

3.3 Perspektivering ..................................................................................................... 55

4 Litteraturliste ................................................................................................................ 58

Figur 1: Wendt: Selv, Jeg, Mig og Anden........................................................................... 21

Figur 2: Wendt: Social interaktionsproces.......................................................................... 22

Figur 3: Specialets analysedesign ..................................................................................... 28

Figur 4: Rigsfællesskabets politiske struktur ...................................................................... 37

Figur 5: Social interaktion mellem Danmark og Grønland .................................................. 48

Figur 6: Sikkerhedsliggørelse i uranstriden ........................................................................ 50

Tabel 1: Buzan: Trusselsintensitet ..................................................................................... 19

Tabel 2: Sikkerhedsliggørelsprocessen ............................................................................. 24

Tabel 3: Trusler mod rigsfælleskabet ................................................................................. 41

Tabel 4: Grønlands identitet og interesser ......................................................................... 45

Tabel 5: Danmarks identitet og interesser ......................................................................... 47

6

1 INDLEDNING

Hensigten med specialet er at forklare de bagvedliggende årsager til, at Danmark tilsyne-

ladende ikke kan realisere sin sikkerhedspolitik i rammen af rigsfællesskabet med Grøn-

land1. Jeg vil i det følgende afsnit først præsentere specialets overordnede emne. Det vil

jeg efterfølgende skære til og fokusere i min problemformulering, som derefter operationa-

liseres i en problemdiskussion med henblik på at etablere et beslutningsgrundlag for mine

valg af teori og metode.

1.1 Emne

Specialets emne er national sikkerhedspolitik og forhold, som påvirker realiseringen af

den. Rigsfælleskabet mellem Danmark og Grønland udgør i den kontekst en interessant

case, hvor Grønland siden 1979 gennem forskellige politiske aftaler med Danmark har fået

stadig større selvbestemmelse. Med selvstyreordningen i 2009 har Grønland fået så om-

fattende politiske beføjelser, at det grønlandske selvstyre nu i visse henseender agerer

som en selvstændig stat på vegne af rigsfællesskabet. Danmark har det forfatningsmæs-

sige ansvar for rigsfællesskabets sikkerhedspolitik, men hvordan påvirkes de danske mu-

ligheder for at agere i selvstyreordningens politiske ramme, når Grønland på flere områder

er ligestillet med Danmark?

Spørgsmålet synes at blive stadig mere relevant i takt med, at den globale opvarmning

former geografien i Arktis og åbner nye muligheder for menneskelig aktivitet i den arktiske

region. Rigsfællesskabet er i kraft af Grønlands beliggenhed placeret i begivenhedernes

centrum, og den voksende globale politiske og økonomiske interesse for de potentielle

muligheder inden for skibsfart og udvinding af olie, gas og råstoffer, må forventeligt øge

kravet til staternes politiske handlekraft i et miljø, hvor sikkerhed og trusler måske i højere

grad kan betragtes i andre termer end de traditionelle militære.

Udviklingen i de internationale omgivelser synes indtil videre at forløbe fredeligt, mens der

på rigsfællesskabets indre linjer på det seneste har været anderledes politisk uro. Det

1 Færøerne bliver ikke behandlet i specialet. Når jeg anvender begrebet rigsfællesskabet. er det derfor alene

med henvisning til den politiske konstruktion mellem Danmark og Grønland.

7

grønlandske selvstyre ophævede den 24. oktober 2013 et tidligere forbud mod udvinding

af uran og andre radioaktive råstoffer i Grønland (Haslund, 2013). Ophævelsen skaber

grundlag for fremtidig minedrift i områder, hvor den naturlige forekomst af de radioaktive

stoffer i undergrunden er højere end den tidligere grænseværdi på 60 g pr. ton brudt malm

(Christensen, 2014). Selvstyret har således åbnet op for, at Grønland i fremtiden kan blive

uraneksportør. Grønlands politiske leder, selvstyreformand Aleqa Hammond, har ved gen-

tagne lejligheder udtalt, at hun ønsker en selvstændig grønlandsk stat (Jensen, 2013). Det

forudsætter dog økonomisk uafhængighed fra Danmark, og det skal indtægter fra udvin-

ding af Grønlands råstoffer medvirke til opnå.

Ophævelsen af forbuddet affødte en politisk strid mellem selvstyret og den danske rege-

ring. Udenrigsminister Villy Søvndahl gjorde det klart, at regeringen betragter uran som et

stof af særlig udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitisk betydning (Haslund, 2013), og at

eksport af uran derfor ikke betragtes som et grønlandsk råstofanliggende, men et rigsfæl-

les sikkerhedsanliggende, som Danmark har ansvaret for. Den grønlandske regering,

Naalakkersuisut holdt på sit; at Grønland med henvisning til selvstyreordningen har over-

taget det fulde ansvar på råstofområdet – uran er et råstof og derfor underlagt grønlandsk

jurisdiktionskompetence (Information, 2014). Parterne er i skrivende stund ikke nået til

enighed. Et samarbejdsudvalg er nedsat med henblik på at nå til enighed, og dets konklu-

sion fremlægges i efteråret 2014. I sidste ende kan sagen ende ved en tvistafgørelse i

højesteret – i givet fald vil det være første gang i hjemmestyrets godt trediveårige historie

(Rottbøll, 2014).

Danmark har altså et sikkerhedspolitisk standpunkt i spørgsmålet om grønlandsk uranek-

sport, men er tilsyneladende ikke i stand til at realisere det. Det undrer mig; hvilke faktorer

spiller ind i dynamikken mellem Danmark og Grønland, og hvad er årsagen til Danmarks

manglende gennemslagskraft i rigsfællesskabet? Det er min indledningsvise motiation for

dette speciale.

8

1.2 Problemformulering

Jeg tager afsæt i min indledningsvise undren, som danner grundlaget for mit speciale - at

den danske regering ikke er i stand til at realisere sin sikkerhedspolitik på vegne rigsfæl-

lesskabet på trods af sin konstitutionelle autoritet.

Formålet med specialet er at forklare, hvorfor den danske regering ikke har været i stand

til at realisere sin sikkerhedspolitik i rigsfælleskabet i en tid, hvor kravet til politisk handle-

kraft må forventes at være voksende i takt med den politiske og økonomiske udvikling i

Arktis. Ved at afdække de bagvedliggende årsager til problemstillingen, er hensigten med

specialet således, at bidrage til en forståelse af motiverne for henholdsvis Danmarks og

Grønlands politiske adfærd i spørgsmålet om grønlandsk uraneksport.

På den baggrund opstiller jeg følgende problemformulering:

1.3 Problemdiskussion

Med afsæt i problemstillingen vil jeg i det følgende uddybe og operationalisere problem-

formuleringen. Dette er med henblik på at skabe en retning for specialets teori, metode og

struktur.

Af emnepræsentationen fremgår en række faktorer, som jeg ser som betydende for en

besvarelse af problemformuleringen inden for emnets ramme. For det første ser jeg rigs-

fællesskabet i rammen af selvstyreordningen som et forhold, der bør underkastes en ana-

lyse med henblik på at få besvaret, hvilke strukturelle vilkår selvstyreordningen opstiller for

Danmarks sikkerhedspolitiske handlerum. Hvis selvstyreordningen i sin formulering be-

grænser Danmarks handlerum, kan den have en betydning for problemstillingen – hvis

ikke, må der være andre faktorer.

Hvorfor har den danske regering ikke haft umiddelbar succes med at gøre spørgsmålet

om grønlandsk uraneksport til et punkt på den sikkerhedspolitiske dagsorden i rigsfæl-

lesskabet?

9

Truslerne mod henholdsvis Danmarks og Grønlands sikkerhed, der er baggrunden for

rigsfællesskabets sikkerhedspolitiske dagsorden, er en anden faktor, som må have betyd-

ning for problemstillingen. Truslerne kan være en bagvedliggende motivering for Danmark

og Grønlands politiske adfærd. For Danmark kan det for eksempel være, at uran er en

trussel, mens det for Grønland kan være manglende indtægter fra mineindustri. Truslernes

intensitet må også vurderes, da det må have betydning for graden af motivation. Hvis trus-

len kun har lav intensitet vil det ikke være så vigtigt at engagere sig i den politiske strid,

som hvis den er intens og truende.

Hvor truslerne er den bagvedliggende motivation, kan andre motiver ligge i den grundlæg-

gende relation mellem Danmark og Grønland. Selvstyreformand Aleqa Hammond ønsker

for eksempel selvstændighed fra Danmark – det kan muligvis være grønlændernes syn på

Danmark og danskernes på Grønland, som er styrende for problemstillingen.

Endelig er den direkte relation i striden om uraneksporten en faktor, som bør undersøges.

Den danske regering kan have haft til hensigt at overbevise grønlænderne om, at uran er

et sikkerhedspolitisk stof, men den er tilsyneladende mislykkedes med sit budskab.

Således bevæger jeg mig i min undersøgelse ned gennem lagene i den politiske struktur

og organisation i forhold til Danmark og Grønland. Eksterne aktører inddrages i det om-

fang, de har direkte indvirkning på Danmark og Grønlands politiske adfærd. I forhold til

selve uranstriden er det et internt anliggende indenfor rigsfællesskabet mellem Danmark

og Grønland, hvorfor eksterne aktører ikke er relevante.

1.4 Valg af teori

Samfundsvidenskaben er ikke eksakt på samme måde som naturvidenskaben. Den er

ikke styret af naturlove, som sikrer falsificerbarhed, og den kan ikke studeres på baggrund

af kliniske forsøg i et kontrolleret miljø, idet den påvirker og påvirkes af den menneskelige

adfærd, som den samtidig skal beskrive.

10

På den baggrund er der med tiden opstået en lang række forskellige teorier, som med

hvert deres afsæt i forståelsen af den menneskelige natur forsøger at forklare dynamik-

kerne i international politik (IP). Teorierne er ofte modstridende, men kan alligevel eksiste-

re samtidig, da de hver især giver forklaringskraft til dele af den komplekse virkelighed.

Valget af teori er derfor i høj grad betinget af, hvad man forsøger at belyse.

De valgte teorier skal derfor kunne forklare den politiske struktur i rigsfællesskabet; trusler

mod Danmark og Grønland; den indbyrdes relation; og endelig den diskursive proces i

forbindelse med uranstriden. Analyserammen spænder således bredt fra politisk struktur til

diskurs, og jeg har derfor valgt en eklektisk tilgang til min analyseramme ved at basere

den på elementer fra tre teorier: Barry Buzans sikkerhedspolitiske teori, københavnersko-

lens sikkerhedsliggørelse og Alexander Wendts konstruktivisme.

Buzans sikkerhedspolitiske teori er en eklektisk skole afledt af realismen og liberalismen i

starten af 1980’erne og senere videreudviklet efter den kolde krigs afslutning, hvor Buzan

tilføjede nye dimensioner til sit udvidede sikkerhedsbegreb, der er et grundelement i teori-

en. Teorien vender sig fra neorealismens og neoliberalismens fokusering på henholdsvis

magt og fred og fokuserer i stedet på, hvordan sikkerhedsdynamikker på alle niveauer fra

det internationale system og ned til det enkelte individ påvirker og påvirkes staternes be-

stræbelser på at opnå national sikkerhed. Fra Buzan vil jeg uddrage teorielementer vedrø-

rende det udvidede sikkerhedsbegreb, der omfatter trusler fra fem sektorer: militære; poli-

tiske; samfundsmæssige; økonomiske og økologiske. Tillige vil jeg anvende Buzans ope-

rationaliserede vurdering af truslers intensitet. Endelig vil jeg anvende Buzans teoriele-

menter for konstruktionen af stater og sikkerhedskomplekser. Det udvidede sikkerhedsbe-

greb kan anvendes i en analyse af truslerne og deres intensitet mod henholdsvis Danmark

og Grønland i relation til spørgsmålet om uran. Stater og sikkerhedskompleksers opbyg-

ning vil jeg anvende til at analysere rigsfællesskabets politiske struktur under selvstyreord-

ningen.

Københavnerskolen, som Buzan er medstifter af, er baseret på den sikkerhedspolitiske

teori. Skolen har udvidet teorien ved at fokusere på perception og diskurs i det sikker-

hedspolitiske miljø. På den måde har københavnerskolen flyttet den sikkerhedspolitiske

11

teori i retning af konstruktivismen. Jeg vil anvende det teoretiske element sikkerhedsliggø-

relse, som beskriver aktørers anvendelse af diskurser til at forme den sikkerhedspolitiske

dagsorden. Sikkerhedsliggørelsen kan anvendes til at analysere, hvordan den danske re-

gering italesatte spørgsmålet om grønlandsk uraneksport over for selvstyret.

Alexander Wendts konstruktivisme er baseret på en grundantagelse om eksistensen af en

social foruden en materiel virkelighed. Den sociale virkelighed omfatter menneskelige fæ-

nomener, og dens karakter afhænger af den fælles menneskelige forståelse af fænome-

nerne (Hansen, u.d.). Den sociale virkelighed eksisterer derfor i kraft af relationerne mel-

lem mennesker eller, som det bliver anført i IP-sammenhænge, mellem samfund. Kon-

struktivismen er interessant i min analyse, fordi det politiske forhold mellem Danmark og

Grønland i noget omfang synes at være baseret på identiteter og interesser.

De valgte teoretiske retninger deler en fælles tilknytning til konstruktivismen og antagelsen

om sikkerhed som eksisterende i kraft af perception frem for alene rationelle betragtninger.

Dette træk giver sammenhæng i analysen, men giver til gengæld også en manglende kon-

trast mellem modstridende teorier. Da mit formål er at forklare og ikke diskutere problem-

stillingen, ser jeg det imidlertid ikke som et grundlæggende problem for forklaringskraften i

mit teoriapparat.

Jeg vil redegøre yderligere for de valgte teorier i afsnit 1.6.

1.5 Fravalg af teori

Da der som tidligere nævnt er mange IP-teoretiske grundlag, vil jeg i det følgende redegø-

re for andre mulige retninger, og argumentere for mit fravalg.

Realismen tager udgangspunkt i et anarkisk system mellem stater. I henhold til realismen

vil anarkiet medføre magtbalancedynamikker affødt af staternes gensidige utryghed. Alle

stater forsøger at maksimere deres relative magt for at opnå sikkerhed, men i stedet acce-

lererer det en ond spiral, kaldet sikkerhedsdilemmaet, hvor den enes tryghed bliver den

andens utryghed. Realismens forklaring af anarki, ville muligvis give mening til problemstil-

12

lingen, hvis Danmark som den stærke part anvendte magt for at sikre sin politiske vilje –

Grønland er afhængig af det danske bloktilskud og har intet forsvar. Men i praksis efterle-

ver Danmark de givne spilleregler og undlader magtanvendelse. Det svækker realismens

forklaringskraft.

Hegemonens afgivelse af magt med henblik at konstituere sin etablerede orden er en be-

standdel af liberalismens forklaring af USA’s demokratiske verdensorden, som beskriver

den vestlige verdens fredelige udvikling efter 2. verdenskrig. Princippet om afgivelse af

magt taler ind i rigsfællesskabet, hvor Danmark løbende har afgivet politisk magt til det

grønlandske hjemmestyre. I den optik taler liberalismen ind i casen. Institutionalismens

fokus på nationalstatens opløsning har dog ikke forklaringskraft, da grønlænderne muligvis

ønsker at udtræde af rigsfællesskabet, men det er med henblik på at skabe en grønlandsk

nationalstat i stedet. Hverken den demokratiske fredstese eller globalisering har umiddel-

bar relevans, dels fordi undersøgelsen ikke har til formål at afdække en fredsudvikling, og

dels fordi striden primært omfatter stater og ikke individer (Ingemar & Fast, u.d., pp. 1-6).

Den engelske skole kan betragtes som en overbygning til realismen, hvor anarkiet i det

internationale system er inddæmmet af en række institutioner: krig; magtbalance; stor-

magtsstyring; folkeret; og diplomati, som alle har til formål at sikre orden og skabe basis

for et internationalt samfund (Odgaard, u.d.). I dette speciale med fokus på en problemstil-

ling, hvor der tilsyneladende mangler en placering af det overordnede politiske ansvar for

rigsfællesskabet, mister den engelske skole noget af sin forklaringskraft. Den engelske

skole ville imidlertid give god forklaringskraft i et speciale, der havde som formål at under-

søge, hvordan problemstillinger som den i uranstriden kunne undgås ved hjælp af regler

og lovgivning. Det ville imidlertid betinge en præskriptiv problemformulering, hvilket ikke

har været formålet med dette speciale.

1.6 Redegørelse for den valgte teoriramme

I dette afsnit vil jeg redegøre for de grundlæggende principper i de teorier, som indgår i

min analyseramme. Det er ikke alle teoriernes elementer, som jeg efterfølgende anvender

i mit analyseafsnit, men det er min hensigt, at den uddybende gennemgang skal bibringe

13

læseren en forståelse af teoriernes bagvedliggende begrebsunivers. Jeg vil gennemgå

teorierne i den rækkefølge, de optræder i analysen.

1.6.1 Barry Buzans sikkerhedspolitiske teori

Teoretikeren Barry Buzan udgav i 1983 værket People, States and Fear, som udkom i en

revideret udgave i 1991. Her præsenterer han sin sikkerhedspolitiske teori, der er en syn-

tese af neorealismen og neoliberalismen, men med konstruktive træk, idet Buzan aner-

kender, at sikkerhed afhænger af menneskets forståelse af sine omgivelser (Buzan, 1991,

pp. 343-348).

Buzan anerkender såvel neorealismens fokus på magt og neoliberalismens fokus på fred,

men hvor de to teorier ser henholdsvis magt og fred som målet for aktøren, betragter

Buzan i stedet sikkerheden selv som målet, og hvor magt og fred begge er legitime midler

til at nå dertil. Buzan opstiller ingen retningslinjer for, hvordan sikkerhed opnås – det er

ikke muligt, da der er tale om en dynamisk proces, hvor sikkerhedstilstanden løbende skif-

ter i takt med, at staterne, som er de primære aktører, agerer med hinanden.

I et af sine afsluttende kapitler pointerer Buzan dog, at den effektive sikkerhedspolitik er

kendetegnet ved at tage hensyn til sikkerheden på alle sikkerhedsniveauer, fra individet og

op til det internationale system af stater (Buzan, 1991, p. 360).

1.6.1.1 Det udvidede sikkerhedsbegreb: trusler og sårbarheder

”Insecurity reflects a combination of threats and vulnerabilities, and the two cannot be

meaningfully separated” (Buzan, 1991, p. 112). Buzans definition af begrebet usikkerhed

som kombinationen af trusler og sårbarheder danner grundlaget for hans anvendelse af

det udvidede sikkerhedsbegreb. Det omfatter sikkerhedsdynamikker på fire niveauer: det

individuelle, det nationale, det regionale og det systemiske, hvor aktørerne på hvert niveau

er under påvirkning af trusler fra flere sektorer, og hvor aktørerne på forskellige niveauer

interagerer med hinanden.

Sikkerhed for den enkelte mister dermed sin betydning – det er sikkerhed for alle, der er

målet. Når for eksempel det grønlandske selvstyre vil skabe økonomisk sikkerhed gennem

brydning af uran skaber det usikkerhed for de stater, der anser uran for sikkerhedspolitisk

14

farligt. Denne konstante vekselvirkning mellem aktørerne skaber sikkerhedsdynamikkerne

i international politik.

1.6.1.2 Det individuelle niveau

Det individuelle niveau er det laveste sikkerhedsniveau. For Buzan, der har fokus på sta-

terne, er det vigtigste aspekt på det individuelle niveau dynamikken mellem individet og

staten, hvor staten på den ene side udgør en trussel mod individet, for eksempel gennem

undertrykkelse af befolkningen, og individet udgør en trussel mod staten, for eksempel

gennem femte kolonne virksomhed for fjendtlige magter (Buzan, 1991, pp. 54-55).

1.6.1.3 Det statslige niveau

I en traditionel, webersk betydning defineres staten af et territorium med en befolkning, der

er regereret af et centralt magtapparat med voldsmonopol (Stanford Encyclopedia of

Philosophy, 2012). I sin sikkerhedspolitiske teori går Buzan mere i dybden og definerer

staten som bestående af tre forbundne komponenter: 1) Idéen om staten; 2) statens fysi-

ske base; og 3) statens institutionelle udtryk. Idéen om staten omfatter en fælles historie,

tradition, kultur, nationalitet og ideologi. Idéen kan således betegnes som den kraft, der

binder et politisk samfund sammen og adskiller det fra andre. Statens indre sammen-

hængskraft er i høj grad bestemt af styrken af dens idé. Den stærke stat er kendetegnet

ved en stærk idé om staten, mens den svage, hvor idéen er vag eller ikke tilstede, er præ-

get af opløsning. Statens fysiske base omfatter et defineret territorium, som er anerkendt

af andre stater; en befolkning; ressourcer; og statens økonomi. Statens institutioner omfat-

ter regeringsapparatet, lovgrundlag og normer (Holsti, 1996).

Styrken af de enkelte komponenter i kombination med de øvrige er samlet set et udtryk for

statens styrke, forstået som dens levedygtighed og evne til at fungere. Statens styrke skal

ikke forveksles med statens magt, som er et udtryk for dens kapacitet til at påvirke omgi-

velserne gennem militær, politisk og økonomisk magt.

1.6.1.4 National sikkerhed

Staterne er i Buzans begrebsverden de væsentligste aktører, og derfor har den nationale

sikkerhed hans primære fokus. Buzans overordnede definition af national sikkerhed er sta-

tens evne til at opretholde sin uafhængige identitet og sin funktionelle integritet (Buzan,

15

1991, pp. 18-19). Den nationale sikkerhed er under pres fra trusler mod staten. Truslerne

kan opstå såvel internt, fra relationer til andre stater eller i strukturen omkring staten.

1.6.1.5 Det internationale systemniveau

Buzans systemforståelse tager afsæt i neorealismen. Det internationale politiske system

definerer den overordnede ramme for national og international sikkerhed. Systemet er ka-

rakteriseret ved at være anarkisk – det er en logisk konsekvens af, at dets primære aktører

er de suveræne stater, som ikke er underlagt nogen overstatslig entitet. Omvendt er sta-

terne nødt at være suveræne på grund af det anarkiske system. Denne sammenhæng

mellem systemet og staterne medvirker til en selvkonstituerende proces, der fastholder

systemet som anarkisk og staterne som suveræne (Buzan, 1991, pp. 146-147).

At systemet grundlæggende er anarkisk har ingen direkte betydning for staternes sikker-

hed – anarki er foreneligt med såvel stor usikkerhed som en høj grad af sikkerhed. For-

skellen mellem usikkerhed og sikkerhed i det internationale system er i stedet betinget af

variable som ”densitet”, ”polaritet”, ”karakteren af staterne” og ”karakteren af det internati-

onale samfund” (Buzan, 1991, p. 174). Kombinationen af variablene er betydende for sy-

stemets karakter inden for et spektrum af ekstremerne umodent og modent anarki. Det

umodne anarki ville i så fald være præget af autoritære stater engageret i endeløs krig

med det mål at dominere de øvrige stater. Omvendt ville det modne anarki bestå af stabile

stater med en grundlæggende respekt for integriteten og identiteten i de øvrige stater

(Buzan, 1991, pp. 175-181).

1.6.1.6 Det regionale niveau - sikkerhedskomplekser

I tillæg til stats- og systemniveauet tilføjer Buzan et tredje, regionalt analyseniveau. Her

findes de såkaldte sikkerhedskomplekser, som Buzan definerer som ”a group of states

whose primary security concerns link together sufficiently closely that their national securi-

ties cannot realistically be considered apart from one another” (Buzan, 1991, p. 190).

Grundlæggende består den essentielle struktur i et sikkerhedskompleks af fire variable

(Buzan & Wæver, 2003, p. 53):

1. En afgrænsning der adskiller sikkerhedskomplekset fra andre. Denne kan være

vanskelig at definere - eksempelvis hvis forandringer i den regionale sikkerhedsdy-

namik medfører en udviskning i grænsen mellem to sikkerhedskomplekser, eller

16

hvis sikkerhedskomplekser af forskellig orden fysisk grænser op til hinanden

(Buzan, 1991, pp. 198-199). Det væsentlige er, at staterne inden for et sikkerheds-

kompleks sikkerhedsmæssigt er tættere forbundet til hinanden end til stater uden

for komplekset.

2. En anarkisk struktur der betyder, at et sikkerhedskompleks skal bestå af mindst to

suveræne stater.

3. En social konstruktion mellem staterne beskrevet gennem et venskabs-

/fjendskabsmønster. Ethvert sikkerhedskompleks er defineret ved forholdsvis per-

manente sociale relationer mellem kompleksets medlemmer, der kan gå fra ægte

venskab og forventning om støtte og beskyttelse via neutralitet og ligegyldighed til

mistænksomhed og frygt (Buzan, 1991, pp. 189-190). Særligt kan fjendskab med

en historisk karakter være særdeles svært at ændre – eksempelvis som det fore-

kommer i forholdene mellem grækere og tyrkere eller japanere og koreanere.

4. En polaritet der definerer magtbalancen mellem staterne. Hvor magtbalancen på

systemniveau kun udvikler sig gennem interne processer i staterne, kan en udvik-

ling i magtbalancen på det regionale niveau også være forårsaget af en ekstern

stat, der gennem alliancer eller militær og økonomisk bistand styrker en af kom-

pleksets stater. Eksterne stater har i reglen lettere ved at påvirke sikkerhedskom-

pleksets polaritet end dets sociale konstruktion, fordi venskabs-

/fjendskabsmønsteret mellem staterne har en dybere fundamental forankring end

polariteten (Buzan, 1991, pp. 213-214).

1.6.1.7 Buzans fem trusselssektorer

Trusler mod den nationale sikkerhed kan kategoriseres inden for fem forskellige sektorer:

de militære, de politiske, de samfundsmæssige, de økonomiske og de økologiske (Buzan,

1991, p. 116). Truslerne kan stamme fra tilsigtede handlinger, eksempelvis i trusselsdi-

plomati, hvor den ene aktør forsøger at påvirke adfærden hos den anden gennem en trus-

sel om magtanvendelse, men de kan også være strukturelle – det betyder, at de opstår

utilsigtet. Det danske forsvars udskiftning af udtjente skibe og helikoptere til den nationale

opgaveløsning i Grønland kan således af de arktiske nabostater betragtes som en militær

eskalation, hvis nabostaterne i forvejen opfatter Danmark som en konkurrent. Den økolo-

giske trussel fra global opvarmning er også strukturel – processerne i naturen sker ikke

med henblik på at oversvømme østaterne i Stillehavet.

17

1.6.1.7.1 Militære trusler

Militære trusler involverer anvendelsen af fysisk magt og er omdrejningspunktet for traditi-

onel sikkerhedstænkning, da de kan øve indflydelse på alle statens komponenter. De mili-

tære trusler mod en stat kan spænde fra simpel chikane af dens individer til den totale ud-

slettelse af hele befolkningen. Krigens akutte og ødelæggende karakter giver militære trus-

ler en dominerende position over trusler fra de øvrige sektorer. Den stærke stat er særligt

sårbar over for militære trusler, da de indebærer en risiko for undertvingelse af statens

selvvalgte politiske system (Buzan, 1991, pp. 116-118).

1.6.1.7.2 Politiske trusler

Politiske trusler stammer fra mangfoldighederne i menneskelig kultur og er primært rettet

mod statens institutioner og dens grundlæggende idé, særligt det ideologiske grundlag og

den nationale identitet. Ideologiske trusler udfordrer statens politiske konstruktion – den

kolde krig mellem USA og Sovjetunionen var i høj grad drevet af en gensidig frygt for ideo-

logisk påvirkning. Trusler mod den nationale identitet fremhæver etniske og kulturelle for-

skelle mellem befolkningsgrupper i eller mellem stater. Politiske trusler kan være tilsigtede

i form af blandt andet propaganda og undergravende virksomhed, men kan også være

strukturelle, hvis ideologiske alternativer svækker legitimiteten af statens politiske system.

Svage stater med en reduceret politisk og social sammenhængskraft er særligt udsatte for

politiske trusler (Buzan, 1991, pp. 118-122).

1.6.1.7.3 Samfundsmæssige trusler

Samfundsmæssige trusler er svære at adskille fra de politiske trusler, der relaterer til nati-

onal identitet, men hvor de politiske trusler er rettet mod staten som en institution, er de

samfundsmæssige trusler i højere grad rettet mod selve nationen – altså statens grundlag

(Buzan, et al., 1998, p. 119). De samfundsmæssige trusler stammer ofte fra interne pro-

blemstilleger i staten. Eksempelvis er mange svage stater præget af klan- og stammekul-

turer, der medvirker til at svække staternes grundlæggende idé. Buzan regner kun disse

interne problemstillinger som en del af den nationale sikkerhed, hvis de er årsag til konflik-

ter mellem staterne (Buzan, 1991, pp. 122-123).

1.6.1.7.4 Økonomiske trusler

Økonomiske trusler er ifølge Buzan de vanskeligste at placere i rammen af national sik-

kerhed. Markedsøkonomien, som historisk har været andre økonomiske modeller overle-

18

gen og derfor dominerer det internationale system i dag, har nemlig det indbyggede para-

doks, at den er baseret på konkurrence og derfor implicit medfører en vis grad af usikker-

hed for aktørerne. Det kan derfor være vanskeligt at definere, hvornår der er tale om den

”almindelige” usikkerhed indbygget i markedsmekanismen, og hvornår der er tale om en

ekstraordinær økonomisk trussel mod den nationale sikkerhed. Som en rettesnor i besva-

relsen af det spørgsmål opstiller Buzan forbindelsen mellem økonomi på den ene side og

militære kapabiliteter, magt og politisk stabilitet på den anden.

For at opretholde deres militære apparater må staterne have dels adgang til råstoffer og

dels en national forsvarsindustri. Hvis det ene eller andet mangler, bliver de afhængige af

import, og det svækker mulighederne for at agere militært. Økonomiske trusler mod den

nationale sikkerhed er i denne kontekst et særligt problem for stormagterne og deres evne

til at projicere militær magt (Buzan, 1991, pp. 126-127).

Staternes magt i det internationale system kan i en vis udstrækning måles i deres økono-

miske størrelse – med voksende økonomi følger voksende magt. Hvor to stater er i oppo-

sition, kan en økonomisk opblomstring af den ene derfor betragtes som en trussel af den

anden, da det påvirker den relative magtbalance negativt. USA’s frygt for Sovjetunionens

tilsyneladende økonomiske succes frem til 1980’erne er et eksempel på en sådan økono-

misk trussel mod den nationale sikkerhed (Buzan, 1991, pp. 127-128).

Økonomiens betydning for politisk stabilitet ligger i internationale handelsrelationer. Med

tiden er staterne blevet afhængige af international handel for at kunne opretholde en social

struktur, der er baseret på kontinuerlig økonomisk vækst. Forstyrrelser af den internationa-

le handel vil derfor påvirke staternes nationale sikkerhed mærkbart – et eksempel var olie-

krisen i 1970’erne. For udviklingslande har økonomiens betydning for den nationale sik-

kerhed en anden dimension, idet manglende eksport begrænser midlerne til modernise-

ring, som yderligere forringer eksportmulighederne – disse stater risikerer på den måde at

ende i en fattigdomsspiral med fare for befolkningernes levestandard og på sigt overlevel-

se (Buzan, 1991, pp. 128-129).

19

Buzan understreger i relation til de økonomiske trusler vigtigheden af at skelne mellem

den nationale sikkerhed og den nationale økonomiske struktur. Dårlig økonomi skyldes

ikke nødvendigvis andre stater eller det økonomiske system i sin helhed. Den skyldes som

regel en uhensigtsmæssig national struktur, som forhindrer staten i at nå sine økonomiske

mål. Derfor skal ophævelsen af økonomiske problemer til den nationale sikkerhedsdags-

orden ske med omtanke (Buzan, 1991, pp. 130-131).

1.6.1.7.5 Økologiske trusler

Økologiske trusler minder om de militære i den henseende, at de kan skade statens fysi-

ske base, men i modsætning til de militære trusler er de økologiske strukturelle, altså ikke

tilsigtede. Truslerne var tidligere betragtet som naturligt forekommende, men med stater-

nes øgede påvirkning af naturen, er de i højere grad blevet sikkerhedspolitiske, f.eks.

græseoverskridende forurening, huller i ozonlaget og den globale opvarmning, som alle

mere eller mindre er genereret af menneskelig aktivitet (Buzan, 1991, pp. 131-133).

1.6.1.8 Truslers intensitet

Truslernes alvor for staten afhænger af deres intensitet. En vag, fjern trussel som ikke sy-

nes umiddelbart forestående er et meget mindre problem end en trussel, som er tæt på og

vil have en øjeblikkelig, alvorlig virkning. Buzan opstiller følgende parametre til vurderingen

af truslers intensitet (Buzan, 1991, p. 140):

Lavintens trussel Højintens trussel

Diffus Specifik

Fjern (rum) Nær (rum)

Fjern (tid) Nær (tid)

Lav sandsynlighed Høj sandsynlighed

Lille konsekvens Alvorlig konsekvens

Historisk neutral (ikke set tidligere) Historisk forstærket (tilbagevendende)

Tabel 1: Buzan: Trusselsintensitet

20

1.6.2 Alexander Wendts konstruktivisme

Alexander Wendt udgav artiklen ”Anarchy is what states make of it” i 1992 som et modsvar

til neorealismens manglende forklaringskraft i afslutningen af den kolde krig. Wendt tog

udgangspunkt i neorealismens grundprincipper om et anarkisk internationalt system af

stater, men hvor neorealismen konkluderer at anarki fører til utryghed, og accelererende

oprustning på grund af staternes rationelle karakter, foreslog Wendt, at staternes adfærd i

stedet afspejler det relationelle menneske (Hansen, u.d., p. 5). Her er Wendt på linje med

Buzan, som heller ikke betragter det internationale system som garant for sikkerhedsdile-

maer mellem stater. Sikkerhedspolitik er derfor ikke forudbestemt, men afhænger af den

relation, den bliver gennemført i. Wendts var på denne måde en foregangsmand i koblin-

gen af socialkonstruktivismen med studiet af international politik.

1.6.2.1 Selvet og den Anden

Wendts konstruktivistiske teori er baseret på antagelsen om, at virkeligheden eksisterer

gennem relationer. I en relation mellem to aktører opstår dermed Selvet og den Anden,

hvor Selvet er hver aktørs perception af egen identitet og interesser, og den Anden er Sel-

vets perception af den anden aktørs Selv. Der findes således ikke forudbestemte proces-

forløb. De er drevet gennem relationer.

I international politik betyder det ikke, at der ikke findes nogen virkelighed før relationen

mellem staterne. Wendt anerkender, at der findes en materiel grundsubstans – i menne-

sker er det den biologiske organisme, i stater er det statsapparatet og de interne processer

i staten, som skaber fundamentet for statens identitet – det er dog ikke nødvendigvis sta-

ten, som er den primære aktør, da sociale processer omfatter mange andre menneskelige

enheder end staterne (Hansen, u.d., p. 5).

I konstruktivismens antagelse består staten, ligesom individer, af identiteter og interesser,

der varierer afhængig af den relation, staten befinder sig i. Identiteten betegner, hvem sta-

ten er, mens interesser beskriver, hvad staten vil opnå. Identiteten kaldes også

Selvet, som betegner statens evne til at betragte sig selv som både subjekt og objekt på

samme tid. Selvet består endvidere af mig’et og jeg’et. Mig’et beskriver, hvordan selvet ser

sig selv gennem andre staters perspektiv, mens jeg’et er selvets grundlæggende syn på

sig selv (Hansen, u.d., pp. 7-8).

21

I figur 1 har jeg illustreret princippet grafisk.

Figur 1: Wendt: Selv, Jeg, Mig og Anden

Institutioner er visse begrebers relativt faste definition, opstået over tid og internalisering

gennem relationer. Institutionerne betyder, at der findes et begrebsunivers som er fælles

accepteret, og aktørerne er derfor ikke tvunget til at genopfinde deres virkelighed hele ti-

den (Wendt, 1992, p. 402).

1.6.2.2 Sikkerhedssystemer

Sikkerhedssystemets karakter afhænger af de kvaliteter, som Selvet tillægger den Anden.

Det konkurrerende (hobbesianske) system er kendetegnet ved, at Selvet betragter den

Anden som en fjende eller konkurrent. Den Andens gevinst vil ensbetydende med Selvets

tab, og opnåelse af relativ magt bliver derfor det primære mål for Selvet. I det individuelle

(lockeanske) system har den Anden sikkerhed ingen betydning hverken i positiv eller ne-

gativ forstand. Selvet er ansvarlig for sin egen sikkerhed, men bekymrer sig ikke om den

Anden. I det samarbejdende (kantianske) system har Selvet et positivt syn på den Anden.

Den Andens sikkerhed er gavnlig for Selvets sikkerhed. Denne betragtning om kollektiv

fører til, at Selvets handlinger er motiveret af at sikre den Anden og ikke Selvet umiddel-

bart (Wendt, 1992, pp. 400-401).

22

1.6.2.3 Social læring og forandring

I tillæg til sikkerhedssystemerne opstiller Wendt en model for aktørers sociale interaktion,

der er baseret på antagelsen af samspillet mellem identitet og interesser (Wendt, 1992, p.

406).

Figur 2: Wendt: Social interaktionsproces

Anna Vibe Onsberg Hansen, der har fortolket Wendt i et draft udgivet af Forsvarsakade-

miet, beskriver meget fint processen således: ”Stat A møder stat B med en vis bagage i

form af tidligere konstrueret identittet og tidligere konstruerede interesser, hvilket bestem-

mer stat A’s perception af situationen. Denne forståelse af situationen leder stat A til en

given handling, der sender et signal til stat B om, dels hvordan stat A tolker situationen, og

dels hvilke rolle stat A ønsker stat B tager. Stat B modtager stat A’s signal og tolker heref-

23

ter selv situationen på baggrund af sin egen identitet og sine egne interesser. Denne tolk-

ning leder stat B til et svar, der igen sender et signal, etc.” (Hansen, u.d., p. 14)

Interaktionen mellem de to stater er altså dels styret af og dels styrende for staternes iden-

titeter og interesser i relationen med hinanden. Gentages processen tilstrækkeligt mange

gang opstår stabile rollestrukturer mellem staterne. Det er ifølge Wendt muligt at ændre

rollestrukturen gennem altercasting (Wendt, 1992, p. 421). Det vil jeg imidlertid ikke rede-

gøre nærmere for her, da det ligger uden for specialets formål.

1.6.3 Københavnerskolens sikkerhedsliggørelse

Københavnerskolen opstod i midten af 1990’erne. Skolens primære teoretikere var Ole

Wæver, Jaap de Wilde og Barry Buzan. Grundlaget er sikkerhedsteorien, som er beskre-

vet ovenfor, men københavnerskolen fokuserer på de fire ikke-militære trusler fra Buzans

begrebsunivers og inddrager ikke-statslige aktører udover staterne. Perceptionen af sik-

kerhed har en væsentlig betydning i københavnerskolen, da dynamikken i sikkerhedspro-

cesser stammer herfra.

Københavnerskolen argumenterer for sikkerhedsliggørelse gennem italesættelse. Det be-

tyder, at en sikkerhedsliggørende aktør gennem en talehandling, overbeviser et publikum

om, at et givent referenceobjekt er i overhængende fare. Sikkerhedsliggørende aktører

kan være stater, men også organisationer eller enkeltindivider i stand til at bringe et rele-

vant publikum i tale. Referenceobjekter kan være individer eller grupper, men også brede-

re områder som suverænitet, miljøet, økonomi eller andet – det afgørende er, at det har et

legitimt ret til overlevelse, og at det er eksistentielt truet (Emmers, 2013, pp. 132-135).

24

Sikkerhedsliggørelsen sker i en tofaset proces (Emmers, 2013, p. 133):

IKKE POLITISERET

- Staten beskæftiger sig ikke med sagen.

- Sagen er ikke en del af den offentlige debat.

POLITISERET

- Sagen bliver håndteret inden for det gældende politiske sy-

stem.

- Sagen er del af den offentlige debat og afkræver regeringens

beslutninger og ressourcer.

SIKKERHEDSLIGGJORT

- Sagen er gjort til et sikkerhedsspørgsmål gennem en sikker-

hedsliggørelse.

- En sikkerhedsliggørende aktør definerer et allerede politise-

ret emne som en eksistentiel trussel mod et referenceobjekt.

Tabel 2: Sikkerhedsliggørelsprocessen

Fra at være uden for den offentlige debat kan et emne eller en genstand gøres til et sik-

kerhedsspørgsmål gennem først en politisering og efterfølgende en sikkerhedsliggørelse,

der legitimerer anvendelsen af midler ud over almindeligt gældende normer og praksis.

Sikkerhedsliggørelsen er succesfuldt gennemført, når det relevante publikum anerkender

truslen og behovet for handling (Emmers, 2013, p. 134).

1.7 Metode

Problemformuleringen er styrende for mit valg af teori og metode. I problemformuleringen

ligger den præmis, at den danske regerings realisering af sin sikkerhedspolitik mislykke-

des i relation til spørgsmålet om grønlandsk uraneksport. Det lægger op til en deskriptiv

specialemetode, hvor årsager skal forklares, frem for at løsninger og alternativer findes.

Jeg vil dog i relevant omfang i min fremadskuende perspektivering inddrage alternative

muligheder at betragte problemstillingen på.

Specialet besvares gennem en kvalitativ metode – det er altså kvaliteten og ikke mæng-

den af empiriske data, som skal bidrage til en besvarelse af specialets problemformule-

ring. Der er således tale om en deskriptiv besvarelse af specialet. Præskriptive kan ind-

drages i perspektiveringen, som peger ud af specialets konklusion.

Min undersøgelse er funderet i de teoretiske elementer, som jeg har valgt på baggrund af

deres vurderede egnethed til at forklare de operationelle spørgsmål, som jeg opstillede i

25

problemdiskussionen. De valgte teorier anvendes i forhold til problemstillingen, hvorved de

har mulighed for at lade deres respektive forklaringskraft komme til udtryk. Således vil de

faktuelle forhold i problemstillingen kunne belyses ud fra forskellige teoretiske perspekti-

ver.

Jeg vil besvare problemformuleringen ved at gennemføre fire delanalyser, som hver skal

afdække et aspekt af, hvorfor den danske regering fejlede med sit sikkerhedspolitiske initi-

ativ i spørgsmålet om grønlandsk uraneksport.

I den første delanalyse vil jeg belyse strukturen af den politiske konstruktion i rigsfælles-

skabet og dens betydning for regeringens grundlæggende muligheder for at kunne realise-

re sin politik. På baggrund af mine umiddelbare betragtninger i relation til emnet har jeg en

formodning om, at den danske regering og Naalakkersuisut spiller efter forskellige regel-

bøger i deres fortolkning af selvstyreordningen. Jeg anvender elementer fra Buzans sik-

kerhedspolitiske teori til at analysere karakteren af rigsfællesskabets politiske ramme. Helt

specifikt vil jeg inddrage Buzans antagelser om statens og sikkerhedskompleksets karak-

teristika. Hvis rigsfællesskabet grundlæggende er en stat, vil der være en orden mellem

Danmark og Grønland, hvor den ene har kontrollen over den anden. Der vil være formule-

ringer om en samlet idé for staten – det vil sige en samlet nation, sprog, kultur, magtforde-

ling o.lign. Statsbasen, beståede af territorium, befolkning, ressourcer og økonomi vil

grundlæggende være fælles, og det samme vil statens institutioner, beståede af regering

og det administrative apparat. Hvis rigsfællesskabet derimod i højere grad ligner et sikker-

hedskompleks med selvstændige stater, vil der være et fravær af orden, statsbasen vil

være fordelt mellem Danmark og Grønland, og det samme vil det institutionelle magtappa-

rat. Jeg anvender selvstyreloven som det empiriske grundlag for denne delanalyse. Ved at

anvende lovgrundlaget bliver det muligt at analysere den grundlæggende ramme for den

politiske struktur. Der er ganske vist ingen garanti for, at Danmark og Grønland efterlever

lovens rammer, men henset til at det begge er retsstater, forventer jeg, at selvstyrelovens

empiriske reliabilitet vil være forholdsvis høj.

I den anden delanalyse vil jeg undersøge trusler mod rigsfællesskabet. Her vil jeg tage

udgangspunkt i Buzans fem trusselskategorier og hans rettesnor for vurderingen af trus-

26

selsintensiteten, til at afdække, hvilke trusler Danmark og Grønland står overfor. For det

første er det nødvendigt at specificere definitionen af Danmark og Grønland i den givne

kontekst. Jeg definerer Danmark og Grønland som stater, og derfor afgrænser jeg deres

trusselssfærer på baggrund af de trusler, som har betydning for varetagelsen af deres re-

spektive sagsområder i rigsfællesskabet. For det grønlandske selvstyre omfatter det de

sagsområder, som er overtaget fra Danmark. For den danske regering betyder det foruden

sagsområderne i Grønland i princippet også forhold, som gælder for Syddanmark. Af hen-

syn til specialets omfang vil jeg imidlertid ikke gennemføre en fuld arktisk og en syddansk

analyse for Danmark. Jeg vælger derfor at fokusere på de grønlandske forhold i dette spe-

ciale og alene inddrage det sydlige Danmark hvor det vurderes at have direkte indflydelse

på forhold i rigsfællesskabet. På den måde omfatter jeg hele rigsfællesskabet, men kan

alligevel gennemføre adskilte analyser af truslen mod henholdsvis Danmark og Grønland,

hvor det er relevant. Mit empiriske grundlag er fordelt på forskellige kilder, der relaterer til

hvert deres områder. Jeg har primært anvendt uddrag fra rapporter og regeringsdokumen-

ter med henblik på at indhente officielle udtalelser om identificerede trusler – perception af

sikkerhed er et væsentligt element i Buzans sikkerhedspolitiske teori (Buzan, 1991, p.

343). Desuden har jeg anvendt statistisk talmateriale med henblik på at holde relationelle

forhold ude af vurderingen og opnå den bedste mulighed for en empirisk fremstilling af

fakta. Statistik kan ganske vist anvendes politisk og fremstille en ønsket virkelighed, men

tal udtrykker sjældent følelser. Vekselvirkningen mellem det perceptuelt opfattede trus-

selsbillede og statistisk talmateriale styrker samlet set det empiriske grundlag.

I den tredje delanalyse vil jeg belyse relationen mellem Danmark og Grønland med ud-

gangspunkt i Wendts konstruktivisme. Den sociale interaktion mellem de to parter med

udgangspunkt i deres respektive identiteter og interesser i relationen, kan have haft betyd-

ning for sagens udfald. Jeg vil her fokusere på forløbet omkring og efter selvstyret ophæ-

velse af det gamle forbud mod brydning af uran og andre radioaktive stoffer. Jeg har dog

brug for et forhåndskendskab til rollestrukturen mellem Danmark og Grønland. Her vil jeg

anvende kommunikationen mellem Grønland og Danmark i form af den grønlandske selv-

styrekommissions anbefalinger til ændringer i den daværende hjemmestyrelov. Anbefalin-

gerne er den grønlandske stemme, som direkte giver udtryk for, hvad grønlænderne øn-

sker fra Danmark i den gensidige relation. Jeg vil desuden i det omfang, det synes rele-

27

vant inddrage personlige udtalelser, men jeg er opmærksom på, at et enkeltindivid ikke

kan omfatte en hel nations karakter.

I den fjerde delanalyse vil jeg undersøge, om der var forhold i den danske regerings reak-

tion på selvstyrets ophævelse af nultoleranceloven, der indikerer, at den forsøgte at gen-

nemføre en sikkerhedsliggørelse af uranspørgsmålet, og hvorfor den i så fald fejlede. Her

vil jeg fokusere på forløbet omkring og efter selvstyrets beslutning i efteråret 2013. Jeg

anvender elementerne den sikkerhedsliggørende aktør, referenceobjekt, publikum, og ta-

lehandling fra københavnerskolen. På den måde etablerer jeg scenen omkring sikkerheds-

liggørelsen. Empirien er den danske udenrigsministers reaktion umiddelbart efter det grøn-

landske landstings beslutning om at ophæve nultolerancen mod udvinding af uran i Grøn-

land. Reaktionen kan betragtes som den danske regerings talehandling i sikkerhedsliggø-

relsesprocessen. Det er væsentligt at det er en repræsentant fra den danske regering,

som udtaler sig, da det giver troværdighed for, at det rent faktisk er den sikkerhedsliggø-

rende aktør, der handler i situationen. Mit formål med at anvende en udtalelse givet kort

efter landstingsbeslutningen, er at opnå, at den talehandling, jeg anvender i min analyse

ikke er ”forurenet” af den efterfølgende strid mellem Danmark og Grønland. Her må man

dog holde sig for øje, at den politiske debat var i gang også før beslutningen i såvel Kø-

benhavn som Nuuk, men den danske udenrigsminister lagde vægt på, at han ville holde

lav profil, indtil landstinget havde truffet sin afgørelse (Krebs, 2013).

Den samlede analyse gennemføres som en iterativ proces, hvor jeg i de senere delanaly-

ser vil gribe tilbage og inddrage observationer fra de tidligere, i det omfang det er relevant.

Det kan jeg gøre, fordi jeg i analysen anvender kommensurable teorielementer, og obser-

vationerne burde derfor i vist omfang underbygge hinanden.

28

I en grafisk fremstilling ser mit analysedesign således ud:

Figur 3: Specialets analysedesign

29

2 ANALYSE

I dette kapitel vil jeg gennemføre min undersøgelse af årsagerne til Danmarks manglende

realisering af sin sikkerhedspolitik i forbindelse med spørgsmålet om grønlandsk uranek-

sport. Jeg gennemfører analysen i henhold til min metodebeskrivelse – altså fire delanaly-

ser, som hver har til formål at afdække et aspekt af de bagvedliggende årsager til proces-

sens forløb. Hver delanalyse sammenfattes af en delkonklusion, og de fire delkonklusioner

vil efterfølgende blive sammenfattet i specialets endelige konklusion.

2.1 Delanalyse 1 – politisk struktur

Mit speciale drejer omkring den politiske konstruktion af rigsfællesskabet. Den politiske

ramme, som selvstyreordningen opstiller for Danmark og Grønland politiske interaktion må

forventeligt have en strukturel betydning for Danmarks muligheder for at føre sin politik.

2.1.1 Selvstyreordningen

I min analyse vil jeg uddrage relevante dele af selvstyreloven og analysere i henhold til

den ovenstående operationalisering.

2.1.1.1 Grundlæggende forhold

”I erkendelse af, at det grønlandske folk er et folk i henhold til folkeretten med ret til selv-

bestemmelse, bygger loven på et ønske om at fremme ligeværdighed og gensidig respekt

i partnerskabet mellem Danmark og Grønland. Loven bygger i overensstemmelse hermed

på en overenskomst mellem Naalakkersuisut og den danske regering som ligeværdige

parter.” (Lov om Grønlands Selvstyre, 2009)

Af indledningen til selvstyreloven fremgår det, at rigsfællesskabet ikke er en nationalstat,

men et partnerskab mellem ligeværdige folk. Det kan være et spørgsmål om at undgå at

anvende begrebet nation, fordi det giver mindelser om de Forenede Nationer, som jo fak-

tisk er stater. Begrebsmæssigt har ”folk” imidlertid den samme betydning som nation

(Charter of the United Nations, u.d.) – det vil sige en befolkningsgruppe med en identitet

baseret på en fælles etnisk, historisk og kulturel baggrund. Den formulering svækker idéen

om rigsfællesskabet som en stat. Hvis Danmark og Grønland er ligeværdige, må den ind-

byrdes relation være kendetegnet ved at fravær af en grundlæggende orden.

30

”§ 2. Grønlands Selvstyre kan bestemme, at de sagsområder, der fremgår af lovens bilag,

skal overgå til selvstyret.” (Lov om Grønlands Selvstyre, 2009)

Fordelingen af politisk kontrol i rigsfællesskabet er bestemt af, i hvor stort omfang det

grønlandske selvstyre overtager sagsområder fra den danske administration. Det bilag,

som paragraffen refererer til, indeholder en liste med i alt 33 sagsområder, som selvstyret

kan overtage – dertil kommer mulighed for overtagelse af yderligere områder efter aftale

mellem Naalakkersuisut og den danske regering. I henhold til grundlovens konstitutionelle

ramme for rigsfællesskabet vil selvstyret ikke dog ikke kunne overtage ansvaret for uden-

rigs-, sikkerheds- og forsvarspolitik; ansvaret for statsforfatningen; højesteret; spørgsmål

om statsborgerskab; samt penge- og valutapolitik (Selvstyrekommissionen, 2008, pp. 24-

27). Selvstyrets overtagelse af sagsområder fra Danmark og en dermed ændret politisk

magtbalance taler ind i en svækkelse af rigsfællesskabets statskarakter. Til gengæld bety-

der tilbageholdelsen af væsentlige statsinstitutioner, at Danmark uopholdeligt vil være

overordnet Grønland på en række sagsområder.

Ved en fuldstændig overtagelse af samtlige sagsområder ville selvstyret således opnå en

høj grad af politisk kontrol over grønlandske forhold. Det ville dog samtidig set i lyset af

dels Grønlands lille befolkning på ca. 57.000, og dels et lavt uddannelsesniveau i befolk-

ningen (Nationalbanken, 2012), medføre en væsentlig udfordring for den centrale admini-

stration. Disse faktorer er begrænsende for Grønlands forøgelse af sin relative politiske

magt i forhold til Danmark, og der kan således være en strukturel grænse for Grønlands

muligheder for at overtage de statslige institutioner.

De 33 oplistede sagsområder skal betragtes i relation til de sagsområder, som allerede er

overgået til Grønland under den tidligere hjemmestyreordning. De 33 sagsområder i selv-

styreordningen kan i den optik betragtes som selvstyrets potentiale for yderligere politisk

kontrol i forlængelse af hjemmestyreordningen. Selvstyret overtog ansvaret for råstofom-

rådet, som det hidtil eneste af de 33 sagsområder, i 2010, men med det har selvstyret alli-

gevel overtaget en vigtig del af statsbasen, idet selvstyret dermed kontrollerer udviklingen

af olie- og gas- samt minesektoren.

31

2.1.1.2 Økonomiske relationer

”§ 5. Staten yder Grønlands Selvstyre et årligt tilskud på 3.439,6 mio. kr., jf. dog § 8, stk. 1.

Beløbet er angivet i 2009-pris- og -lønniveau.” (Lov om Grønlands Selvstyre, 2009)

Det kan betragtes som en økonomisk opsplitning i en dansk og en grønlandsk enhed. Den

danske stat yder Grønland et fast tilskud – almindeligt betegnet bloktilskuddet. Tilskuddet

bliver alene indeksreguleret. Det betyder, at fremtidig økonomisk udvikling i Grønland vil

være uden Danmarks direkte medvirken. Det kan betragtes som en svækkelse af statska-

rakteren, fordi den økonomiske udvikling i henholdsvis Danmark og Grønland fremadrettet

vil være uafhængig af hinanden.

”§ 6. Sagsområder, der overtages af Grønlands Selvstyre efter §§ 2-4, finansieres fra tids-

punktet for overtagelsen af selvstyret.” (Lov om Grønlands Selvstyre, 2009)

Selvstyret kan styrke sin politiske kontrol med Grønland jf. § 2. Det kræver imidlertid, at

der er penge til at finansiere forvaltningen med de overtagne sagsområder. På den måde

er øget politisk kontrol direkte forbundet med økonomisk vækst. Det kan forklare, hvorfor

selvstyret som det første valgte at overtage råstofområdet. I dette sagsområde ligger nem-

lig muligheden for at styre udviklingen af den grønlandske råstofindustri og indtægterne

derfra. Under en forudsætning af, at selvstyret ønsker større politisk kontrol, giver det et

stort incitament for en grønlandsk politik med fokus på økonomisk udvikling.

”§ 7. Indtægter fra råstofaktiviteter i Grønland tilfalder Grønlands Selvstyre.” (Lov om

Grønlands Selvstyre, 2009)

Grønland har retten til indtægter fra råstofaktiviteter uanset selvstyrets overtagelse af rå-

stofområdet. Dette forhold svækker den fælles statsbase. Den grønlandske undergrund og

indtægten derfra er grønlændernes egen.

”§ 8. Tilfalder der Grønlands Selvstyre indtægter fra råstofaktiviteter i Grønland, jf. § 7,

reduceres statens tilskud til selvstyret med et beløb, der svarer til halvdelen af de indtæg-

ter, som i det pågældende år ligger over 75 mio. kr.” (Lov om Grønlands Selvstyre, 2009)

32

Danmark og Grønland deler i praksis de indtægter fra råstofaktiviteter, som ligger ud over

en usikkerhedsmargen på 75 mio. kr. Den direkte betydning er, at Danmark og Grønland

objektivt har næsten lige store økonomiske interesser i råstofaktiviteterne. De subjektive

interesser kan dog være forskellige. Dels har indtægten fra råstofaktivitet vidt forskellig

betydning målt i forhold til den nationale økonomi. Det grønlandske BNP var i 2007 ca. 11

mia. kr. (Grønlands Statistik, 2011) mens det danske i 2005 var ca. 1.500 mia. kr.

(Danmarks Statistik, 2012, p. 21). Dette forhold svækker det foregående, idet en reel de-

ling af indtægterne fra råstoffer taler ind i en fælles statsbase mellem Grønland og Dan-

mark, hvor økonomien er forbundet.

”§ 10. Reduceres statens tilskud til Grønlands Selvstyre til 0 kr., jf. § 8, indledes der for-

handlinger mellem Naalakkersuisut og regeringen om de fremtidige økonomiske relationer

mellem Grønlands Selvstyre og staten, herunder om fordeling af indtægter fra råstofaktivi-

teter i Grønland, om genoptagelse af statens tilskud til Grønlands Selvstyre samt om en

fortsættelse af en aftale om de i § 9 nævnte ydelser.” (Lov om Grønlands Selvstyre, 2009)

Skulle indtægterne fra råstofaktiviteter overstige et niveau, der er mere end dobbelt så

stort som blokstilskuddet, som således bortfalder, skal Danmark og Grønland forhandle

om de fremtidige økonomiske relationer. Den fælles økonomiske statsbase i henhold til § 8

har altså gyldighed i det omfang, den danske stats andel råstofindtægterne ikke overstiger

bloktilskuddets initiale beløbsstørrelse. Gør den det, skal den økonomiske forbindelse mel-

lem Danmark og Grønland til genforhandling, på måde som Danmarks forpligtelse til, mod

betaling, at stille rådgivning og anden støtte til rådighed for selvstyrets varetagelse af rå-

stofområdet i henhold til § 9.

2.1.1.3 Udenrigsanliggender

Ӥ 11. Naalakkersuisut kan handle i mellemfolkelige anliggender som fastsat i dette kapitel

og i aftaler med regeringen.

Stk. 2. Regeringen og Naalakkersuisut samarbejder i mellemfolkelige anliggender som

fastsat i dette kapitel med henblik på at sikre såvel Grønlands interesser som Kongeriget

Danmarks samlede interesser.

33

Stk. 3. De beføjelser, som gives Naalakkersuisut i dette kapitel, begrænser ikke de danske

myndigheders forfatningsmæssige ansvar og beføjelser i mellemfolkelige anliggender, idet

udenrigs- og sikkerhedspolitik er rigsanliggender.” (Lov om Grønlands Selvstyre, 2009)

Helt overordnet i udenrigsanliggender har Grønland visse beføjelser til at agere som en

udenrigspolitisk enhed. Det svækker statskarakterens politiske orden og begrebet om en

central regering, som handler på vegne af staten.

Den danske regering og selvstyret skal samarbejde med det formål at sikre såvel Grøn-

lands interesser som rigsfællesskabets samlede interesser, men i sidste ende har Dan-

mark det endelige ansvar for rigsfællesskabets udenrigs- og sikkerhedspolitik. Den pas-

sus, som er udtrykt i stk. 2 og 3 kan være problematisk, idet den beskriver en ændring i

ordenen mellem Danmark og Grønland -fra et grundlægende fravær af orden mellem de

to, er Danmark i udenrigs- og sikkerhedspolitiske anliggender overordnet i forhold til Grøn-

land.

Ӥ 12. Naalakkersuisut kan med fremmede stater og internationale organisationer forhand-

le og indgå folkeretlige aftaler på rigets vegne, herunder forvaltningsaftaler, som alene

vedrører Grønland og fuldt ud angår overtagne sagsområder. [..]

Stk. 4. Folkeretlige aftaler, som berører forsvars- og sikkerhedspolitikken, samt folkeretlige

aftaler, som skal gælde for Danmark, eller som forhandles inden for en international

organisation, hvoraf Kongeriget Danmark er medlem, forhandles og indgås efter reglerne i

§ 13.

Stk. 5. Naalakkersuisut underretter regeringen om påtænkte forhandlinger, inden disse

påbegyndes, og om forløbet af forhandlingerne, inden folkeretlige aftaler indgås eller opsi-

ges.[..]” (Lov om Grønlands Selvstyre, 2009)

Grønland kan i anliggender, som ligger inden for sagsområder, selvstyret har overtaget

ansvaret med, og som eksklusivt vedrører Grønland, gennemføre forhandlinger og indgå

mellemfolkelige aftaler. I sådanne anliggender har Grønland således statslige beføjelser

på vegne af rigsfællesskabet, hvilket taler for et fravær af orden og en fælles statsinstituti-

on i udenrigsanliggender.

34

I forsvars- og sikkerhedspolitiske anliggender er Danmark den overordnede autoritet jf. §

13. Det styrker rigsfællesskabets statslige karakter.

Ӥ 13. Regeringen underretter Naalakkersuisut forud for indledning af forhandlinger om

folkeretlige aftaler, som har særlig betydning for Grønland. Efter begæring af Naalak-

kersuisut kan der indgås aftale med vedkommende minister, der fastlægger nærmere sa-

marbejdsregler inden for rammerne af denne bestemmelse, herunder en nærmere fast-

læggelse af kriterier for, hvornår aftaler skal anses for at have særlig betydning

for Grønland.

Stk. 2. I sager, der alene vedrører Grønland, kan regeringen bemyndige Naalakkersuisut

til at føre forhandlingerne under medvirken af udenrigstjenesten.

Stk. 3. Aftaler, hvor Danmark og Grønland i fællesskab har været inddraget i forhandlin-

gerne, undertegnes af regeringen, i videst muligt omfang sammen med Naalakkersuisut.

Stk. 4. Folkeretlige aftaler, som har særlig betydning for Grønland, skal inden indgåelse

eller opsigelse forelægges Naalakkersuisut til udtalelse. Finder regeringen det nødvendigt

at indgå aftalen uden Naalakkersuisuts tilslutning, sker dette i videst muligt omfang uden

virkning for Grønland.” (Lov om Grønlands Selvstyre, 2009)

§ 13 gælder for rigsfællesskabets forsvars- og sikkerhedspolitik samt Danmarks varetagel-

se af sagsområder, som selvstyret ikke har taget det fulde ansvar for. Den danske rege-

ring er forpligtet til at underrette Naalakkersuisut i sager af særlig interesse for Grønland. I

anliggender, som alene vedrører Grønland - det vil typisk være anliggender jf. § 2, som

endnu ikke er overtaget af selvstyret – kan regeringen lade selvstyret varetage forhandlin-

gerne og indgå aftaler. Det særligt interessante i § 13 er stk. 4, som bemyndiger den dan-

ske regering til at træffe afgørelser uden om Naalakkersuisut – her er Danmark overordnet

til Grønland.

2.1.1.4 Tvistløsning

”§ 19. Opstår der mellem Grønlands Selvstyre og rigsmyndighederne tvivlsspørgsmål om

selvstyrets kompetence i forhold til rigsmyndighederne, kan regeringen eller Naalakkersui-

sut beslutte at forelægge spørgsmålet for et nævn, der består af 2 medlemmer, der udpe-

ges af den danske regering, 2 medlemmer, der udpeges af Naalakkersuisut, samt 3 af Hø-

35

jesteretspræsident udpegede højesteretsdommere, af hvilke den ene udpeges som for-

mand.

Stk. 2. Er de 4 medlemmer, der er udpeget af regeringen og Naalakkersuisut, enige, er

sagen endelig afgjort. I modsat fald afgøres sagen af de 3 højesteretsdommere.

Stk. 3. Nævnet kan beslutte at suspendere den vedtagelse eller beslutning, som er fore-

lagt nævnet, indtil nævnets afgørelse foreligger.” (Lov om Grønlands Selvstyre, 2009)

Tvister mellem den danske regering og Naalakkersuisut omkring den politisk kompetence-

fordeling afgøres i sidste instans af højesteret. Dette forhold understøtter et fravær af or-

den mellem Danmark og Grønland.

2.1.1.5 Sprog

”§ 20. Det grønlandske sprog er det officielle sprog i Grønland.” (Lov om Grønlands

Selvstyre, 2009)

Ophøjelsen af grønlandsk til det eneste nationale sprog er samtidig en degradering af

dansk, som i den tidligere hjemmestyreordning var ligestillet med grønlandsk i offentlige

forhold og samtidig var obligatorisk i skoleundervisningen (Inatsisartut, u.d.). Dette forhold

svækker idéen om staten ved at styrke de nationale forskelligheder mellem Danmark og

Grønland.

2.1.1.6 Grønlands adgang til selvstændighed

”§ 21. Beslutning om Grønlands selvstændighed træffes af det grønlandske folk.

Stk. 2. Træffes beslutning efter stk. 1, indledes der forhandlinger mellem regeringen og

Naalakkersuisut med henblik på gennemførelse af selvstændighed for Grønland.

Stk. 3. En aftale mellem Naalakkersuisut og regeringen om gennemførelse af selvstæn-

dighed for Grønland skal indgås med samtykke fra Inatsisartut og skal godkendes ved en

folkeafstemning i Grønland. Aftalen skal endvidere indgås med samtykke fra Folketinget.

Stk. 4. Selvstændighed for Grønland indebærer, at Grønland overtager højhedsretten over

Grønland.” (Lov om Grønlands Selvstyre, 2009)

Det grønlandske folk har med selvstyreordningen fået en forfatningsmæssig ret til at ud-

træde af rigsfællesskabet og etablere en selvstændig stat i Grønland. Det svækker rigsfæl-

36

lesskabets statslige idé, at en befolkningsgruppe har legitim ret til at opløse staten. Grøn-

landsk selvstændighed er dog betinget af folketingets accept. Danmark har ikke nogen

mulighed for at afbryde relationen til Grønland. Rigsfællesskabet eksisterer altså i kraft af,

at grønlænderne ser en merværdi i at være i rigsfællesskabet frem for at være udenfor.

2.1.2 Delkonklusion – delanalyse 1

I det ovenstående har jeg gennemgået rigsfællesskabets politiske konstruktion i rammen

af selvstyrelovens formulering. På den baggrund opstiller jeg følgende grafiske fremstilling

af konstruktionen.

Den politiske konstruktion er opdelt i en ”normalpolitisk” og en ”sikkerhedspolitisk” tilstand

– begge inden for den institutionelle ramme af grundloven og selvstyreloven. I den nor-

malpolitiske tilstand fungerer Danmark og Grønland som to statslignende aktører med et

fravær af orden. I den politiske forvaltning af Grønland har selvstyret ansvaret for sine

hjemtagne sagsområder mens den danske stat har ansvaret for de øvrige. I takt med at

Grønland hjemtager flere sagsområder, vil den grønlandske politiske magt øges, hvilket

ændrer polariteten mellem Danmark og Grønland. Det taler ind i Buzans sikkerhedskom-

pleks. Grønland har i lighed med Danmark jurisdiktion til at agere på vegne af rigsfælles-

skabet i udenrigsanliggender, der vedrører egne sagsområder. Rigsfællesskabet minder i

den normalpolitiske tilstand om et internationalt forhold mellem to stater. Dette forhold for-

stærkes endvidere af en delvis opsplitning af den økonomiske statsbase mellem Danmark

og Grønland, samt fokus på nationale forskelligheder. I den normalpolitiske tilstand løses

uenigheder mellem parterne gennem en udenforstående retlig afgørelse.

I den sikkerhedspolitiske tilstand er Danmark overordnet Grønland som rigsfællesskabets

politiske aktør i forsvars- og sikkerhedspolitiske anliggender. selvstyret har ikke jurisdiktion

til at agere på vegne af rigsfællesskabet, og beslutninger truffet af den danske stat skal

efterkommes af selvstyret. Rigsfællesskabet i den sikkerhedspolitiske tilstand har karakte-

ristiske statslige træk med en dansk regering og en grønlandsk befolkningsgruppe inden

for staten.

37

Selvstyreloven indeholder ingen beskrivelse af en kobling mellem de to tilstande – hvordan

normalpolitik bliver til sikkerhedspolitik. Det betyder i praksis, at under omstændigheder,

hvor den danske regering vil omdefinere et normalpolitisk forhold til et sikkerhedspolitisk

har den danske regering ingen juridisk beføjelse til at gennemtvinge skiftet mod selvstyrets

vilje, da Danmark og Grønland er politisk sidestillede i den normalpolitiske tilstand, som er

udgangstilstanden. Den institutionelle proces er gennem en udenforstående retlig afgørel-

se. Alternativerne for Danmark er anvendelse af magt, hvilket jf. § 19 vil være et brud på

den konstitutionelle ramme, der omgiver rigsfællesskabet, eller gennem politisk forhand-

ling.

Samlet set medfører rigsfælleskabets politiske ramme, at den danske regerings mulighed

for at omdefinere forhold i sagsområder, overtaget af det grønlandske selvstyre, fra en

normalpolitisk til en sikkerhedspolitisk betydning, er begrænset til magtanvendelse eller

gennem politisk forhandling.

2.2 Delanalyse 2 – trusler

I den anden delanalyse vil jeg undersøge trusler mod Danmark og Grønland i rigsfælles-

skabet. Her vil jeg tage udgangspunkt i Buzans fem trusselskategorier og hans rettesnor

Grundloven

Selvstyreloven

Figur 4: Rigsfællesskabets politiske struktur

38

for vurderingen af trusselsintensiteten med henblik på at afdække, hvilke trusler Danmark

og Grønland står overfor i rigsfælleskabet.

2.2.1 Trusler mod rigsfællesskabet

Jeg vil gennemgå Buzans fem trusselskategorier med henblik på at identificere den sik-

kerhedsmæssige situation i rigsfælleskabet. I dette afsnit vil jeg redegøre for truslerne,

mens jeg i det næste vil analysere dem ved hjælp af Buzans intensitetsscore.

2.2.1.1 Militære trusler

Det internationale miljø i Arktis er generelt fredeligt. Forsvarets efterretningstjeneste kon-

kluderer i dens nationale risikovurdering for 2013:

”Arktis vil være mere præget af samarbejde og konkurrence end af konfrontation og mili-

tær konflikt. Det er sandsynligt, at Rusland vil forfølge sine mål ad folkerettens vej, men

der er risiko for en skarpere russisk kurs, hvis Rusland ikke får opfyldt krav, som den rus-

siske ledelse anser for legitime. Kina er interesseret i at anvende de arktiske søtransport-

ruter og ser muligheder for, at udvinding af energi og råstoffer i det arktiske område kan

understøtte landets industrielle vækst.” (Forsvarets Efterretningstjeneste, 2013)

En militær trussel som følge af udvinding og eksport af uran vil ikke opstå direkte

(Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer, 2014).

Uran kan anvendes i fremstillingen af atomvåben. Derfor er der en potentiel trussel. Admi-

nistrationen af produktion af og handel med uran er imidlertid underlagt regler fastsat af

Det Internationale Atomenergiagentur (IAEA), som skal forhindre, at uran anvendes til

fremstilling af atomvåben. Disse regler skal følges, uanset hvordan rigsfællesskabet internt

organiserer uranforvaltningen. Grønland er ikke omfattet af IAEA’s regler, men det skyldes

tilsyneladende en administrativ fejl fra den danske energistyrelses side (Marfelt, 2013).

Selvstyret har således et motiveret ønske om at følge IAEA’s regler.

Efterlevelsen af IAEA’s standarder forudsætter imidlertid et effektivt kontrolapparat. På

dette område har hverken Danmark eller Grønland de nødvendige kapaciteter. Det kon-

kluderede et fælles dansk-grønlandsk udvalg nedsat med henblik på at afdække konse-

kvenserne af udvinding og eksport af uran fra Grønland i dens rapport fra 2013

(Regeringen; Naalakkersuisut, 2013). En sikker udvinding og eksport af uran forudsætter

39

derfor udbygning af et dansk-grønlandsk samarbejde på området. Hvis kontrolapparatet

ikke er effektivt, kan det medføre en militær trussel mod Danmark eller en allieret. Forsva-

rets Efterretningstjeneste forventer et øget pres fra global efterspørgsel på uran til illegiti-

me formål (Forsvarets Efterretningstjeneste, 2013, p. 34).

Et fælles dansk-grønlandsk udvalg nedsat af universiteterne i København og Nuuk, der

havde til formål at afdække de samfundsmæssige perspektiver i Grønlands råstoffer kon-

kluderede, at råstofferne ikke har nogen strategisk betydning (Udvalget for

samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer, 2014, p. 15).

2.2.1.2 Politiske trusler

Rigsfællesskabet er under politisk pres. Det kan begrundes med det grønlandske lands-

tingsvalg i marts 2013, hvor partiet Siumut vandt med 42,8 % af de afgivne stemmer. Val-

gets næststørste parti, Inuit Ataqatigiit, fik 34,4 % (Jakobsen, 2013). Begge partier gik til

valg på programmer, der abonnerede på øget grønlandsk nationalisme. Det betyder, at

knap 77 % af Grønlands vælgere stemte for partier med det politiske mål at opnå grøn-

landsk selvstændighed.

Den politiske modvilje mod rigsfællesskabet med Danmark, kan forstyrre samarbejdet mel-

lem danske og grønlandske politikere, men den bliver først en trussel for rigsfællesskabets

eksistens, hvis den samtidig understøttes af muligheden for uafhængighed.

2.2.1.3 Samfundsmæssige trusler

Den grønlandske befolkning er under pres fra to kanter – befolkningsmassen og uddan-

nelsesniveauet.

Med den nuværende udvikling ventes befolkningstallet i løbet af de næste 30 år at falde

med ca. 2.500 – det svarer til godt 4% af det nuværende befolknings tal på ca. 57.000.

Samtidig forventes befolkningsandelen i den arbejdsdygtige alder at falde fra 63,9% i 2013

til 57,2% i 2040 (Grønland Statistik, 2013, p. 1). Det er alvorligt for en lille nation med aspi-

rationer om selvstændighed – for eksempel vil en øget statslig administration, i takt med at

grønlænderne overtager flere sagsområder fra Danmark, medføre et øget behov for for

højtuddannet arbejdskraft i den offentlige sektor.

40

Uddannelsesniveauet i den grønlandske befolkning er lavt. I 2010 var det 70% af den

voksne del af befolkningen som alene havde en folkeskoleeksamen, 21% havde en ung-

domsuddannelse, og kun 9% havde en videregående uddannelse (Grønlands Statistik,

2011, p. 2). Det lave uddannelsesniveau kan blive et problem, hvis Grønland vil være

selvstændigt og selv overtager ansvaret forvaltningen af alle grene af statsforvaltningen.

2.2.1.4 Økonomiske trusler

Ifølge Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) har Danmark ge-

nerelt en stærk og sund økonomi (OECD, 2014). Omvendt er Grønlands økonomi under

pres. Ifølge vurdering fra Grønlands Økonomiske Råd vil selvstyret således årligt mangle

en milliard kroner på budgettet frem mod 2040 (Haslund, 2014). Det tal skal holdes op

mod selvstyrets årlige budget på ca. 6,5 mia. kr. inklusiv det danske bloktilskud

(Nationalbanken, 2012, p. 150) – Grønland har altså behov for at finde yderligere 16 % til

at dække hullet i statsfinanserne.

Udvalget til Samfundsgavnlig Anvendelse af Grønland Naturressourcer fremlagde i januar

2014 deres rapport om mulighederne for Grønlands økonomiske uafhængighed gennem

udvinding og eksport af råstoffer. Konklusionen var, at Grønland ikke på hverken kort eller

lang sigt har en realistisk mulighed for at opnå økonomisk uafhængighed gennem råstof-

fer. På tidspunktet for nultolerancelovens ophævelse i det grønlandske i efteråret 2013 var

der imidlertid fortsat positive forventninger til råstofindtægternes potentiale.

2.2.1.5 Økologiske trusler

”- Kongeriget vil videreføre en aktiv og ambitiøs videnopbygning om klimaændringerne

i Arktis og konsekvenserne heraf, for at styrke global og lokal tilpasning. - Arktisk natur og

miljø skal forvaltes på baggrund af bedst mulige videngrundlag og beskyttelsesstandarder

og det internationale samarbejde herom fremmes.” (Udenrigsministeriet, 2011, p. 43)

Citatet stammer fra rigsfællesskabets arktiske strategi, som blev udarbejdet i et samarbej-

de mellem Danmark, Færøerne og Grønland. Strategien er altså videnopbygning og natur-

forvaltning. Det giver et godt billede af, at der generelt mangler viden om konsekvenserne

af den globale opvarmning i Arktis, og hvordan den skal håndteres. Overordnet er der ikke

41

identificeret umiddelbare økologiske trusler mod Grønland, men de kan ikke udelukkes, da

der stadig er behov for ambitiøs videnopbygning på området.

2.2.2 Truslernes intensitet

I det ovenstående afsnit har jeg redegjort for trusler mod rigsfællesskabet. I dette afsnit vil

jeg på baggrund af redegørelsen nu analysere truslerne ved hjælp af Buzans intensitets-

score.

Diffus

><

Specifik

Fjern

><

Nær

(rum)

Fjern

><

Nær

(tid)

Høj

><

Lav

(sandsynlighed)

Lille

><

Alvorlig

(konsekvens)

Set før

><

Ikke prøvet

Militær Diffus Fjern Fjern Lav Alvorlig Set før

Politik Specifik Nær Fjern/Nær Høj/Lav Alvorlig Ikke prøvet

Samfund Specifik Nær Mellem Mellem Mellem Set før

Økonomi Specifik Nær Nær Høj Alvorlig Set før

Økologi Diffus Fjern/Nær Nær Høj ? Ikke prøvet

Tabel 3: Trusler mod rigsfælleskabet

- Den militære trussel mod rigsfællesskabet i Arktis synes ikke umiddelbart at være til

stede. Truslen synes derfor diffus og fjern i både tid og rum. Hvis den skulle eksistere

kunne konsekvensen til gengæld være alvorlig grundet tilstedeværelsen af stormagter.

Militære er trusler er set før i Arktis under den kolde krig.

- Den politiske trussel mod rigsfællesskabet fra et grønlandsk ønske om selvstændighed

er nærværende og specifik. Truslens sandsynlighed afhænger dog forventeligt af det

grønlandske selvstyres evne til at skabe økonomisk udvikling og vækst, så Grønland

bliver uafhængig af det danske bloktilskud. Hvis det sker, synes der med den nuvæ-

rende politiske kurs at være høj sandsynlighed for grønlandsk uafhængighed. Det vil vil

føre til ophør af eksistensen af rigsfællesskabet mellem Danmark og Grønland. Hvis

selvstyret ikke kan skabe den nødvendige vækst, vil ønsket om selvstændighed i høje-

re grad være et irritationsmoment i den fremadrettede relation mellem Danmark og

Grønland.

- Den samfundsmæssige trussel stammer fra en befolkningsfremskrivning med et fal-

dende befolkningstal og en mindre arbejdsstyrke kombineret med en dårligt uddannet

42

befolkning. Truslen er specifik og nærværende. Såvel tidshorisont, sandsynlighed og

konsekvens har jeg vurderet værende af mellemstor værdi. Det skyldes, at samfundet

kan fortsætte med at fungere, men med reduceret levestandard. Truslen er set i andre

befolkninger, og der er således erfaringer at trække på for at komme den til livs.

- Den økonomiske trussel er alvorlig for Grønland. På alle parametre scorer den højt, da

den er specifik og nærværende, akut og til stede. Den vekselvirker med den sam-

fundsmæssige trussel – dårlig økonomi giver fraflytning af den uddannede del af be-

folkning, lige som fraflytning af den kompetente arbejdsstyrke svækker økonomien

yderligere. Omvendt kan den dårlige økonomi svække den politiske trussel mod rigs-

fællesskabet fra grønlandsk selvstændighed.

- Den økologiske trussel er en joker. Den er diffus, da det er vanskeligt at afgøre dens

betydning for rigsfællesskabet.

2.2.3 Delkonklusion – delanalyse 2

I det ovenstående har jeg først identificeret og redegjort for det umiddelbare trusselsbillede

mod rigsfællesskabet baseret på Buzans fem trusselskategorier. Efterfølgende har jeg

vurderet truslernes intensitet.

Der synes ikke at være væsentlige militære og økologiske trusler mod rigsfællesskabet,

men i de øvrige kategorier, er der trusler mod såvel Danmark som Grønland.

Uran synes ikke i sig selv at udgøre nogen trussel under forudsætning af, at den udvindes

og eksporteres i henhold til internationalt fastsatte standarder, og den er omgivet af et ef-

fektivt kontrolapparat. Såfremt de forudsætninger kan imødekommes, burde der således

ikke være sikkerhedspolitiske argumenter imod udvinding og eksport af grønlandsk uran.

For Danmarks vedkommende stammer den primære trussel i rigsfælleskabet ramme fra

de grønlandske politikeres ønske om selvstændighed, idet et selvstændigt Grønland vil

afslutte rigsfællesskabets eksistens. I praksis vil det muligvis ikke få alvorlige konsekven-

ser for Danmark, men i den kontekst, der hedder rigsfællesskabet, vil det være afgørende.

Truslen fra selvstændighed er dog ikke umiddelbart til stede, da Grønland stadig er øko-

nomisk afhængig af det danske bloktilskud.

43

For Grønland er truslerne nærværende og alvorlige. En dårlig økonomi forhindrer den poli-

tiske udvikling af selvstændighed og medvirker samtidig til en samfundsudvikling, der på

sigt kan være skadelig for Grønlands muligheder for at fungere som et selvstændigt stats-

samfund. Derfor har udviklingen af Grønlands økonomi afgørende prioritet for selvstyret,

som er nødt til at følge en kortsigtet strategi for at overkomme de presserende økonomi-

ske problemer.

Et forskelligt dansk og grønlandsk trusselsbillede kan derfor medvirke til at forklare, hvorfor

den danske regering ikke har været i stand til at realisere sin sikkerhedspolitik. Baggrun-

den er, at Naalakkersuisut ikke anerkender uraneksport som omfattet af et dansk sikker-

hedspolitisk ansvar i henhold til selvstyreordningen.

2.3 Delanalyse 3 – Nationale relationer mellem Danmark og Grønland

I denne delanalyse vil jeg belyse den nationale relation mellem Danmark og Grønland i et

konstruktivistisk perspektiv. Jeg anvender elementer fra Wendt – dels opstiller jeg identitet

og interesser hos henholdsvis Danmark og Grønland, og dels analyserer jeg forløbet i for-

bindelse med Grønlands ophævelse af forbuddet mod brydning af uran og andre radioak-

tive stoffer med anvendelse af Wendts interaktionsmodel.

2.3.1 Etablering af identiteter og interesser

Etableringen af henholdsvis Danmarks og Grønlands identiteter og interesser gennemfø-

rer jeg på baggrund af diskurser fundet i de to nationer. Det vigtige er i den forbindelse, at

der er tale om primære kilder – ikke gengivelser – fra den ene part, som omhandler relati-

onen til den anden part. Jeg fokuserer på den del af befolkningen, som har en vis indfly-

delse på relationen mellem Danmark og Grønland – det vil typisk være det politiske lag.

Det giver nogle fordele – dels har de indflydelse, og dels er de eller har de været – i såvel

Danmark som Grønland – valgt af folket og må derfor forventes til en vis grad at tale med

folkets stemme. Omvendt medfører det en risiko for, at den nationale holdning går tabt,

hvis det politiske system er ude af trit med sin befolkning – det gælder ikke kun i diktatur-

44

stater. Også herhjemme er politikerne ude af takt med deres vælgere fra tid til anden –

afstemningen om Maastricht-traktaten i 1992 er et godt eksempel på det.

2.3.1.1 Grønlands identitet og interesser

Grønlands identitet og interesser henter jeg i den grønlandske selvstyrekommissions an-

befalinger til et grønlandsk selvstyre. Selvstyrekommissionen blev nedsat af det daværen-

de landsstyre i 2000 og havde til formål at opstille forslag til, hvordan det grønlandske

hjemmestyre kunne udvikles i retning af mere politisk selvbestemmelse. Kommissionens

anbefalinger dannede senere grundlag for dansk-grønlandske selvstyrekommissions ar-

bejde i 2004-2008, som i sidste ende mundede ud i den nuværende selvstyreordning. Den

grønlandske selvstyrekommissions anbefalinger er relevante, fordi de direkte udtrykker,

hvordan grønlænderne ser på relationen mellem Danmark og Grønland. Selv om kommis-

sionen ligger 10 år tilbage, er det min vurdering, at dens arbejde kan give en dybere for-

ståelse af grønlandsk identitet i relationen til Danmark.

Kommissionens indstillinger blev fremlagt i 2003, og de vigtigste omfattede:

- En partnerskabstraktat mellem Grønland og Danmark om Grønlands selvbestem-

melsesret til afløsning for den eksisterende hjemmestyrelov.

- Selvstyrets styreform skal bygge på den traditionelle magtdeling i en lovgivende, en

udøvende og en dømmende myndighed.

- Det skal fastslås, at det grønlandske folk er et folk i folkeretlig henseende.

- Det grønlandske sprog skal være det officielle sprog i Grønland.

- Det fastslås, at det grønlandske folk skal have ejendomsret til alle naturgivne res-

sourcer i og omkring Grønland.

- Der skal skabes forudsætninger for en selvbærende økonomi.

- Der skal ske et markant løft i uddannelsesniveauet.

- Udenrigspolitikkens hovedformål skal være at styrke landets økonomi.

- Der skal være en gensidig forhandlingspligt mellem landsstyret og regeringen ved-

rørende forhold til udlandet.

(Grønlandsk-Dansk Selvstyrekommission, 2008, pp. 11-12)

Indstillingerne kan samles i tre hovedgrupper:

- Den ligeværdige:

45

o En partnerskabstraktat mellem Grønland og Danmark om Grønlands selvbe-

stemmelsesret til afløsning for den eksisterende hjemmestyrelov.

o Der skal være en gensidig forhandlingspligt mellem landsstyret og regerin-

gen vedrørende forhold til udlandet.

- Den nationalistiske:

o Det skal fastslås, at det grønlandske folk er et folk i folkeretlig henseende.

o Det grønlandske sprog skal være det officielle sprog i Grønland.

- Den økonomiske:

o Udenrigspolitikkens hovedformål skal være at styrke landets økonomi.

o Det fastslås, at det grønlandske folk skal have ejendomsret til alle naturgivne

ressourcer i og omkring Grønland.

o Der skal skabes forudsætninger for en selvbærende økonomi.

Kravet om grønlandsk ejendomsret til alle naturgivne ressourcer kan ligge i såvel den nati-

onale som den økonomiske gruppe. Det var, hvad grønlænderne gerne ville have – man

kunne også sige, at det var, hvad de manglede fra Danmark.

På den baggrund opstiller jeg Grønlands Identitet og interesser i relationen til Danmark

således:

Identitet(Selv)

(Grønland)

Jeg (hvem Selv er) Grønlandsk nation

Ligeværdig med Danmark

Interesse (hvad Selv vil) Økonomisk vækst

Anden

(Danmark) Mig (hvordan Anden ser Selv)

Ikke grønlandsk nation

Ikke ligeværdig med Danmark

Tabel 4: Grønlands identitet og interesser

2.3.1.2 Danmarks identitet og interesser

Danmarks identitet og interesser henter jeg i en kronik fra den 10. december 2012, skrevet

af tidligere udenrigsminister Uffe Ellemann Jensen: ”Danmark må ikke svigte sit ansvar

over for Grønland og vore allierede i spørgsmålet om udnyttelse af Grønlands naturres-

sourcer” (Ellemann-Jensen, 2012). Ellemann-Jensen var på tidspunktet for kronikken ikke

aktiv i dansk politik, men fordelen ved at anvende ham som kilde er, at han kender den

46

udenrigspolitiske proces indefra, og det faktum, at han var pensioneret fra politik gør, at

han kunne give udtryk for sine holdninger, uden at tænke på de politiske konsekvenser.

Kronikkens argument er, at Danmark og Grønland har et historisk bånd, og at Danmark er

forpligtet til at beskytte Grønland. I disse tider mod Kina, som forsøger at skaffe sig ad-

gang til verdensmonopol på råstoffer med ufine metoder. Grønlands råstoffer er sikker-

hedspolitik.

Følgende er udvalgte passager:

Om Grønlands ønske om at blive tilknyttet Danmark ved den internationale domstol i

Haag: ”[..]De grønlandske ønsker var formuleret stærkt dengang, bl.a. i denne udtalelse

fra Landsrådet for Nordgrønland: »Det er det grønlandske folks urokkelige ønske, at dets

fremtidige udvikling må fortsættes under Danmarks styrelse, og endvidere, at Danmark

måtte blive tilkendt en ubeskåret højhedsret over hele Grønland, så at grønlænderne der-

ved kunne skånes for andre nationers ukontrollerede indgreb i deres erhvervsmuligheder.«

Der er sket meget i de 80 år. Men bid mærke i den allersidste sætning. For den har valør i

dag [..]” (Ellemann-Jensen, 2012)

”Kinas rolle falder i øjnene. Kina har med fremsynethed og konsekvens placeret sig rundt

om på kloden, så der sikres adgang til fremtidens råvareforsyning.” (Ellemann-Jensen,

2012)

”Kina har i den sidste snes år stille og roligt erhvervet et nær-monopol på adgangen til de

»sjældne jordarter« som er helt centrale i moderne industri, ikke mindst på IT-området.

Vesten sov i timen.” (Ellemann-Jensen, 2012)

”Grønland besidder efter alt at dømme betydelige forekomster af sjældne jordarter - for-

uden mange andre interessante ting. Det er alt sammen kortlagt gennem mere end 100

års intensiv dansk-grønlandsk forskning, som nu desværre drosles ned, fordi interessen

for Grønland synes svækket.” (Ellemann-Jensen, 2012)

47

”Men adgangen til disse råvarer er sikkerhedspolitik. Her kan danske regeringer ikke lure-

passe. Og man gør ikke grønlænderne en tjeneste ved at skabe det indtryk, at de kan køre

den sag alene.” (Ellemann-Jensen, 2012)

”Grønlands regeringsleder, Kuupik Kleist, skrev for et par uger siden sammen med den

fremragende geolog, professor Minik Rosing, en kronik i Politiken, som slet ikke fik den

opmærksomhed, den fortjente. For der var tale om en stærk bekendelse til det Rigsfælles-

skab, der er gledet så langt bagud i danskernes bevidsthed. Det var et råb om opmærk-

somhed - på de muligheder vi har for i fællesskab at sikre en samfundsgavnlig udvinding

af Grønlands naturressourcer. De mindede os om, at »Danmarks selvforståelse som et

land af betydning og Danmarks position i Arktis og over for vore storebrødre i USA, EU og

Asien« i høj grad er funktioner af de tætte bånd mellem Danmark og Grønland. Stærkere

og bedre kan det ikke siges.” (Ellemann-Jensen, 2012)

På baggrund af Elleman-Jensens kronik opstiller jeg Danmarks Identitet og interesser i

relationen til Grønland således:

Identitet(Selv)

(Danmark)

Jeg (hvem Selv er) Danmark er Grønlands beskytter

Interesse (hvad Selv vil) Sikkerhedspolitik i Grønland

Anden

(Grønland) Mig (hvordan Anden ser Selv) Grønland har brug for Danmark

Tabel 5: Danmarks identitet og interesser

2.3.2 Interaktionen mellem Danmark og Grønland

På baggrund af de identificerede identiteter og interesser hos henholdsvis Grønland og

Danmark vil jeg i det efterfølgende analysere forløbet omkring det grønlandske selvstyres

ophævelse af forbuddet med brydning af uran ved at indplacere Danmark og Grønland i

Wendts interaktionsmodel. Danmark og Grønland er i denne kontekst henholdsvis rege-

ringen og Naalakkersuisut. Fra punkt 1) i toppen af modellens højre side følger jeg pro-

cessen.

48

Figur 5: Social interaktion mellem Danmark og Grønland

Stimulus som kræver handling: Grønlands økonomi er under akut pres (Nationalbanken,

2012). Klimaudviklingen i Arktis har gjort udvinding af råstoffer i Grønland relevant. Kvane-

fjeld i Sydgrønland indeholder således en stor forekomst af mineraler, som kan gøre det

interessant i relation til minedrift, men samtidig overstiger uranindholdet i undergrunden

den fastsatte grænseværdi, og mineralerne i Kvanefjeld kan derfor ikke udvindes i henhold

til lovgivningen (Christensen, 2014).

Naalakkersuisuts definition af situationen: Interessen er at fremme den grønlandske øko-

nomi. Selvstyret har overtaget ansvaret for råstofområdet, men hvis potentialet i Kvane-

fjeld skal kunne udnyttes og økonomien bedres, kræver det en lovændring. Naalakkersui-

sut anser sig som ligeværdig med den danske regering, og lovændringen er derfor et rent

grønlandsk anliggende.

49

Naalakkersuisut foranstalter en lovændring med henblik på at ophæve forbuddet mod ud-

vinding af råstoffer i uranholdige områder. Denne handling taler ind i den danske regerings

identitet og interesser: Uran er et sikkerhedspolitisk område, som Danmark har ansvaret

for. Grønlænderne kan ikke overskue konsekvenserne af deres handlinger - grønlænder-

nes økonomiske interesse risikerer at skade regeringen sikkerhedspolitiske ansvar. Derfor

må regeringen træde til og vejlede selvstyret om de faktiske politiske forhold. Den danske

regering gør gældende over for Naalakkersuisut, at uran er omfattet af sikkerhedspolitiske

hensyn.

Det bliver af Naalakkersuisut betragtet som den danske regerings manglende anerkendel-

se af den grønlandske nationale status som ligeværdig med Danmark – dansk formynderi.

Samtidig er det en trussel mod den grønlandske økonomiske interesse.

Således kan processen løbe i ring på baggrund af regeringens og Naalakkersuisuts identi-

teter og interesser og gensidige syn på hinanden. Den danske regering, som i sin relation

med Grønland har sikkerhedspolitik som sit fokus, og samtidig betragter grønlænderne

som politisk umodne. Naalakkersuisut, der har økonomisk vækst som sit fokus, og betrag-

ter den danske regering som formynderisk.

2.3.3 Delkonklusion – delanalyse 3

Relationen mellem den danske regering og Naalakkersuisut synes at være præget af

modstridende identiteter og interesser. Det skaber et sikkerhedssystem mellem parterne,

som minder om et Lockeansk grænsende til et hobbesiansk, hvor modpartens politiske

legitimitet og habitus underkendes. Konsekvensen er, at begge parter betragter modpar-

tens handlinger som skadelige eller i bedste fald ligegyldige i forhold til egne interesser

(Wendt, 1992, pp. 400-401). Dette kan være en medvirkende årsag til, at Danmark ikke

har kunnet realisere sin sikkerhedspolitiske dagsorden i spørgsmålet om grønlandsk uran-

eksport.

50

2.4 Delanalyse 4 – sikkerhedsliggørelse

Jeg anvender elementer fra københavnerskolen til at analysere den danske regerings ind-

sats med at ændre diskursen for grønlandsk uraneksport fra et selvstyreanliggende til et

rigsfælles sikkerhedspolitisk spørgsmål.

Analysen tager afsæt i delanalyse 1’s konklusion, der fandt, at den politiske struktur i rigs-

fællesskabet kan beskrives i to tilstande; den ”normalpolitiske” hvor selvstyret og den dan-

ske stat i vidt omfang agerer som ligeværdige statslige aktører, og den ”sikkerhedspoliti-

ske”, hvor den danske stat er rigsfællesskabets overordnede aktør.

Figur 6: Sikkerhedsliggørelse i uranstriden

I en situation, hvor den danske regering ser et behov for at ophøje et normalpolitisk emne

til sikkerhedspolitik - som det var tilfældet i uranstriden – er regeringen nødt til at skabe en

kobling mellem de to tilstande. Da selvstyreordningen ikke beskriver sådan en kobling, og

magtanvendelse ikke er acceptabelt mellem de ligeværdige parter i rigsfællesskabets

normalpolitiske tilstand, kan regeringen derfor i stedet anvende sikkerhedsliggørelse.

2.4.1 Sikkerhedsliggørelse i uranstriden

Det er med henvisning til specialets overordnede problemstilling sandsynliggjort, at sikker-

hedsliggørelsen ikke lykkedes i specialets case. Jeg vil undersøge hvorfor, ved at analyse-

re forhold omkring den talehandling, som skulle overbevise publikummet om faren for refe-

renceobjektet. Jeg vil ikke beskæftige mig med den forudgående politisering.

51

2.4.1.1 Den sikkerhedsliggørende aktør

Den danske regering var den sikkerhedsliggørende aktør i processen. Det var regeringen,

som var den aktive part og identificerede behovet for at gå fra den normalpolitiske til den

sikkerhedspolitiske tilstand (Emmers, 2013, p. 134).

2.4.1.2 Publikummet

Publikum i processen var Naalakkersuisut, som skulle overbevises om, at det var nødven-

digt at træffe ekstraordinære foranstaltninger og gå fra den normalpolitiske til den sikker-

hedspolitiske tilstand. Det ekstraordinære lå her i Naalakkersuisuts afgivelse af politisk

magt til den danske regering (Emmers, 2013, p. 134).

2.4.1.3 Referenceobjektet

Striden mellem Danmark og Grønland drejede sig om, hvorvidt eksport af uran er omfattet

af normalpolitiske eller sikkerhedspolitiske hensyn. Den grundlæggende idé om eksport af

uran var ikke i sig selv et problem (Krebs, 2013). På den baggrund kan rigsfællesskabets

samlede interesser i tilfælde af grønlandsk uraneksport uden samarbejde med Danmark

betragtes som referenceobjektet ud fra det argument, at rigsfællesskabets samlede inte-

resser i relation til uraneksport er betinget af et samarbejde i en rigsfælles ramme.

2.4.1.4 Talehandlingen

Talehandlingen var den måde, hvorpå regeringen forsøgte at ”sælge” faren mod referen-

ceobjektet, Danmarks sikkerhedspolitiske ansvar, som værende legitim og en fælles kilde

til bekymring over for sit publikum, Naalakkersuisut. Som talehandling kan den danske

regerings reaktion på Landstingets beslutning om at ophæve den grønlandske nultoleran-

ce.

”Vi [den danske regering] er derfor enige om, at der er behov for et tæt samarbejde mel-

lem Danmark og Grønland. Det skal blandt andet. sikre, at rigets samlede interesser vare-

tages, herunder at eventuel udvinding og eksport kan finde sted efter de højeste internati-

onale standarder. Sammen med landsstyret arbejder vi nu videre med en konkret aftale,

der skal fastlægge rammerne for det videre samarbejde” [Citat: Nick Hækkerup, konstitue-

ret udenrigsminister].” (Bjørnager, 2013)

52

I udenrigsministerens udtalelse er der fokuseret på samarbejdet mellem Naalakkersuisut

og regeringen med det formål, at rigets samlede interesser varetages og uranproduktionen

og -eksporten kan efterleve høje standarder. Samarbejdet betegner i denne kontekst det

ekstraordinære tiltag, hvor emnet fra at være normalpolitisk overgår til at være et fælles

anliggende. Formålet med det ekstraordinære tiltag er at sikre riget samlede interesser og

høje standarder i uranproduktionen.

2.4.2 Delkonklusion – delanalyse 4

Den danske regerings sikkerhedsliggørelse af den grønlandske uraneksport lykkedes ikke.

Naalakkersuisut fastholder fortsat, at Grønland har ansvaret for råstofområdet, herunder

også uran. Årsagen til at det mislykkedes må findes i en eller flere af de fire variable; den

sikkerhedsliggørende aktør, publikummet, referenceobjektet eller talehandlingen.

Konklusionen af delanalyse 3 godtgjorde, at forholdet mellem den danske regering og

Naalakkersuisut grundlæggende ikke var et optimalt udgangspunkt for den sikkerhedslig-

gørende handling. Modstridende identiteter og interesser virker hæmmende for mulighe-

derne for en positiv forandringsbaseret relation.

Referenceobjektets betydning for publikummet kan ligeledes have været en medvirkende

faktor. Naalakkersuisut har på den ene side en delt interesse i at sikre den højeste stan-

dard i uranproduktionen, da det vil legitimere Grønland som uraneksportør. Omvendt vil

samarbejdet med Danmark om at sikre den høje standard kunne medføre udfordringer for

Grønlands muligheder for råstofeksport - hvis den danske regering, som ikke har de sam-

me økonomiske interesser på spil, opstiller krav, som mineselskaberne ikke kan honorere,

vil det være til skade for Grønlands økonomiske interesser. Referenceobjektets værdi kan

derfor have været for lille til at Grønland var villig til at redde det.

53

3 SAMMENFATNING

3.1 Konklusion

Formålet med mit speciale har været at forklare de bagvedliggende årsager til, at Danmark

tilsyneladende ikke kan realisere sin sikkerhedspolitik i rammen af rigsfællesskabet med

Grønland. Problemstillingen er belyst gennem et casestudie af den politiske strid mellem

den danske regering og Naalakkersuisut i et spørgsmål om grønlændernes ret til at ek-

sportere uran uden dansk sikkerhedspolitiske sanktioner.

Specialet er derfor udarbejdet med baggrund i problemformuleringen:

Hvorfor har den danske regering ikke haft umiddelbar succes med at gøre spørgsmålet om

grønlandsk uraneksport til et punkt på den sikkerhedspolitiske dagsorden i rigsfællesska-

bet?

Undersøgelsens resultat peger på flere faktorer, som synes at influere på de danske sik-

kerhedspolitiske udfordringer i rigsfællesskabet. Jeg har identificeret dem inden for det

strukturelle, det sikkerhedsmæssige og det relationelle område.

For det første betyder rigsfællesskabets politiske struktur baseret på selvstyreordningen

fra 2009, at Danmark og Grønland grundlæggende er ligestillede. Danmark har således

ingen beføjelse til at omdefinere grønlandske sagsområder og pålægge dem sikkerheds-

politisk betydning uden selvstyrets accept. Det er blevet illustreret i uranspørgsmålet, hvor

den manglende kobling mellem råstofpolitik og sikkerhedspolitik har svækket Danmarks

sikkerhedspolitiske handlemuligheder.

For det andet giver en bred definition af sikkerhedsbegrebet et billede af de vidt forskellige

trusler, Danmark og Grønland hver især står over for i rigsfællesskabet. Hvor Danmark på

lang sigt står over for en diffus trussel om rigsfællesskabets opløsning i tilfælde af grøn-

landsk uafhængighed, står Grønland over for en umiddelbar, alvorlig trussel fra en skran-

tende økonomi, der vekselvirker med at en lavt uddannet arbejdsstyrke forventes at blive

mindre i de kommende år. Naalakkersuisut må derfor fokusere på at sikre den grønland-

54

ske økonomi på kort sigt for på længere sigt at skabe en base for fremtidig grønlandsk

uafhængighed. Der er ikke i analysen fundet belæg for, at grønlandsk eksport af uran i

overensstemmelse med internationale standarder vil have en direkte negativ påvirkning af

sikkerheden i rigsfællesskabet. En manglende trussel på den baggrund synes medvirken-

de til at svække Danmarks sikkerhedspolitiske handlemuligheder, fordi Grønland er mere

tilbøjelig til at imødegå den akutte økonomiske trussel end en diffus, indirekte trussel

stammende fra uraneksport.

For det tredje spiller Danmark og Grønlands grundlæggende nationale forhold også ind på

de danske muligheder for at gennemføre sikkerhedspolitik i rigsfællesskabet. I analysen

har jeg fundet, at begge synes at betragte modparten med skepsis – Danmark betragter

Grønland som umodent, mens Grønland betragter Danmark som formynderisk. Den nega-

tive relation reducerer Danmarks muligheder for at sikkerhedsliggøre spørgsmålet om den

grønlandske uraneksport. På den måde forstærker faktorerne hinanden; den politiske

struktur begrænser Danmarks interne handlemuligheder for at føre sikkerhedspolitik, da

den gør Danmark afhængig af sammenfald mellem danske og grønlandske interesser og

en samtidig vilje fra såvel dansk som grønlandsk side til at indgå i et tillidsfuldt politisk for-

hold.

Det er således specialets samlede konklusion, at Danmarks manglende succes med at

gøre spørgsmålet om grønlandsk uraneksport til et punkt på den sikkerhedspolitiske dags-

orden i rigsfællesskabet synes at stamme fra et sideordnet politisk forhold til Grønland, fra

manglende gensidig tillid, og fra modsætningen mellem Danmarks diffuse, sikkerhedspoli-

tiske interesse i rigsfællesskabet og Grønlands presserende interesse i økonomisk vækst.

3.2 Kritik

Jeg har med mit speciale kun præsenteret et udsnit af den store sikkerhedspolitiske virke-

lighed i rigsfællesskabet. Mit introverte perspektiv på forholdet mellem Danmark og Grøn-

land kunne lige så vel have været vendt ud mod omgivelserne og inddraget de regionale

aktører eller den opkommende magt i regionen, Kina – det kunne have sat rigsfællesska-

bet mellem Danmark og Grønland i et andet lys; eksempelvis i en analyse af rigsfælles-

55

skabet som et sikkerhedskompleks, hvor de eksterne staters indflydelse på balancen mel-

lem Danmark og Grønland blev analyseret.

Jeg har beskrevet den sikkerhedspolitiske dynamik mellem Danmark og Grønland på flere

niveauer; fra struktur over trusler til relationer. Det har givet en bred forklaring med meget

fokuserede delanalyser. En anden tilgang til specialet ville være en fokuseret forklaring

med brede delanalyser. Sådan en tilgang ville forventeligt give et bredere konklusions-

grundlag med en mere udspecificeret afvejning af fordele og ulemper. Med min brede for-

klaringsmodel er til- og fravalg i højere grad foretaget uden for rammen af specialet.

I min undersøgelse af de indre forhold i rigsfællesskabet har jeg fokuseret på at forklare,

hvorfor Danmarks sikkerhedspolitik i rigsfællesskabet ikke er lykkedes – indgangen til be-

svarelsen af specialet har altså været fokuseret, og det forklarer, hvorfor jeg kun i begræn-

set omfang har medtaget forhold, der virker positivt for Danmarks sikkerhedspolitiske

handlemuligheder. Hvis jeg havde spurgt, hvorfor Grønland har brug for Danmark, ville

specialets konklusion givetvis have været anderledes. Derfor skal dette speciale også kun

betragtes som en af flere vinkler, hvormed sagen kan anskues i sin helhed.

3.3 Perspektivering

Med specialet har jeg påpeget, at der synes at være en række faktorer, som skaber udfor-

dringer for Danmarks sikkerhedspolitiske handlemuligheder i rigsfællesskabet. Et skridt

videre fra besvarelsen af specialets problemformulering kunne være at spørge ”og hvad

så?”

Hvor kan Danmark forvente at møde lignende udfordringer i fremtiden? Med Buzans ud-

bredelse af sikkerhedsbegrebet, så det omfatter et bredt spektrum af trusler foruden de

klassiske militære og politiske fra andre stater, åbner der sig et billede af rigsfællesskabet,

der ser noget mere komplekst ud, end den skarpe opdeling mellem selvstyrets sagsområ-

der og den danske regerings ansvar for udenrigs-, forsvars- og sikkerhedspolitikken, selv-

styreordningen umiddelbart giver indtryk af.

56

Udvalget til samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer beskrev det på ud-

mærket vis i rapporten ”Til gavn for Grønland”, da den kommenterede den politiske debat

om uran, nemlig at:

”Andre temaer med internationale implikationer kunne være udvinding af olie nær Canada

og eventuel transport gennem Canadisk søterritorium eller isbrydning i Polhavet med hen-

blik på forsyning af mineprojekter og eksport af malm fra Nordgrønland, som kunne have

globale miljøkonsekvenser.” (Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands

naturressourcer, 2014)

Dét, udvalget skitserer, hidrører dels til problemstillingen i den nuværende strid mellem

Danmark og Grønland omkring uraneksporten, og den uklare kompetencedeling på dette

område, men dels også i et større perspektiv til de grænseoverskridende konsekvenser,

som øget aktivitet i og omkring Grønland kan medføre. Hvor går grænserne for sikker-

hedspolitikken, og hvor går grænsen mellem, hvad der er internationale anliggender, og

hvad der er eksklusive grønlandske? Forholdene bliver næppe mindre komplekse i fremti-

den, og derfor synes det relevant overveje mulige problemstillinger, før de opstår.

På den anden side står så spørgsmålet, hvad der i praksis kan gøres inden for rigsfælles-

skabets rammer. Selvstyreloven giver Grønland et meget udvidet politisk autonomi – som

beskrevet i specialet giver det på en række områder grønlænderne noget, der i høj grad

minder om statsbeføjelser. Etableringen af en politisk orden med henblik på at få skabt

klarhed om ansvarsfordelingen i de komplekse sager ville enten medføre, at Grønland

måtte rulle noget af sit selvstyre tilbage, eller at Danmark måtte afgive yderligere suveræ-

nitet – ingen af delene synes umiddelbart realistiske i det nuværende politiske klima.

Et muligt alternativ kunne være at gå i Wendts konstruktivistiske spor og forsøge at ændre

den måde, vi som danskere og grønlændere betragter hinanden. Wendts altercasting mo-

del er netop baseret på, at stater og samfund kan bryde ud af historiske mønstre. Hvis

fremtidens udfordringer kræver større samarbejde på ligeværdige vilkår, synes det hen-

sigtsmæssigt at forsøge at lægge de uønskede rollemønstre på hylden – både i Køben-

havn og i Nuuk.

57

Der er god grund til, at både danskere og grønlændere forsøger at få det bedste ud af rigs-

fællesskabet. ”Til gavn for Grønland”-rapportens negative forudsigelser om de grønland-

ske råstofperspektiver har sat en brat stopper for debatten om snarlig grønlandsk selv-

stændig, som blev ført an af selvstyreformand Aleqa Hammond. Grønland har ikke råd til

at forlade rigsfællesskabet; Danmark kan ikke forlade det – vi hænger på hinanden.

58

4 LITTERATURLISTE

Bjørnager, J. A., 2013. Regeringen tager Grønlands uran-beslutning til efterretning.

[Online]

Available at: http://politiken.dk/indland/politik/ECE2113096/regeringen-tager-groenlands-

uran-beslutning-til-efterretning/

[Accessed 1 Maj 2014].

Buzan, B., 1991. People, States and Fear - An Agenda for international Studies in the

post-cold War Era. s.l.:Harvester Wheatsheaf.

Buzan, B. & Wæver, O., 2003. Regions and powers. Cambridge: Cambridge University

Press.

Buzan, B., Wæver, O. & de Wilde, J., 1998. Security: A New Framework for Analysis.

London: Lynne Rienner Publishers.

Charter of the United Nations, n.d. United Nations. [Online]

Available at: http://www.un.org/en/documents/charter/chapter1.shtml

[Accessed 29 April 2014].

Christensen, E., 2014. OVERBLIK: Forstå det grønlandske urandrama på et minut.

[Online]

Available at: http://www.dr.dk/Nyheder/Politik/2014/01/08/154116.htm

[Accessed 1 MAj 2014].

Danmarks Statistik, 2012. Danmark i tal 2012, Købenavn: Danmarks Statistik.

Ellemann-Jensen, U., 2012. Danmark må ikke svigte sit ansvar over for Grønland og vore

allierede i spørgsmålet om udnyttelse af Grønlands naturressourcer. [Online]

Available at: http://www.martinbreum.dk/index.asp?ID=124&TopID=1&ParentID=118

[Accessed 30 April 2014].

Emmers, R., 2013. Securitization. In: A. Collins, ed. Contemporary Security Studies.

Hampshire: Oxford University Press, pp. 132-143.

59

Forsvarets Efterretningstjeneste, 2013. Efterretningsmæssig Sikkerhedsvurdering 2013,

København: Forsvarets Efterretningstjeneste.

Grønland Statistik, 2013. Befolkningsfremskrivning 2013-204, Nuuk: Grønlands Statistik.

Grønlands Statistik, 2011. kompetencegivende uddannelser 2010, Nuuk: Grønlands

Statistik.

Grønlands Statistik, 2011. Nationalregnskab 2010. [Online]

Available at:

http://www.stat.gl/dialog/main.asp?lang=da&sc=SA&subthemecode=o2&colcode=o&versio

n=201010

[Accessed 28 April 2014].

Grønlandsk-Dansk Selvstyrekommission, 2008. Grønlandsk-dansk selvstyrekommissions

betænkning om selvstyre i Grønland, København: Folketinget.

Hansen, H. V. O., n.d. Konstruktivismen. København: Forsvarsakademiets Forlag.

Haslund, E. A., 2013. Det går Grønlands uranstrid ud på. [Online]

Available at: http://www.b.dk/politiko/det-gaar-groenlands-uran-strid-ud-paa

[Accessed 29 April 2014].

Haslund, E. A., 2014. Danske politikere bekymret for Grønlands økonomi. [Online]

Available at: http://www.b.dk/politiko/danske-politikere-bekymrede-for-groenlands-

oekonomi

[Accessed 30 April 2014].

Holsti, K. J., 1996. The state, war, and the state of war. 1 ed. Cambridge: Cambridge

University Press.

Inatsisartut, n.d. hjemmestyreloven. [Online]

Available at:

http://cms.landstinget.gl/groenlands_landsting/hjemmestyreloven.aspx?leftRoot=1356

[Accessed 28 April 2014].

60

Information, 2014. Grønland optrapper strid om uran. [Online]

Available at: http://www.information.dk/telegram/484101

[Accessed 22 April 2014].

Ingemar, S. & Fast, S. L., n.d. Verdenssamfundet. København: Forsvarsakademiets

Forlag.

Jakobsen, J., 2013. Nationalisme afgjorde grønlandsk valg. [Online]

Available at: http://jyllands-posten.dk/politik/ECE5248190/nationalisme-afgjorde-

groenlandsk-valg/

[Accessed 30 April 2014].

Jensen, C., 2013. Nultolerance, brun sovs og hvalbøffer. [Online]

Available at: http://www.information.dk/478870

[Accessed 1 Maj 2014].

Krebs, M. L., 2013. Udenrigsminister: Uran-eksport er fælles anliggende. [Online]

Available at: http://www.knr.gl/da/nyheder/udenrigsminister-uran-eksport-er-f%C3%A6lles-

anliggende

[Accessed 1 MAj 2014].

Lov om Grønlands Selvstyre, 2009. København: Statsministeriet.

Marfelt, B., 2013. Danmark overså i fem år grønlandsk ønske om ikkespredningsaftale.

[Online]

Available at: http://ing.dk/artikel/danmark-oversaa-i-fem-aar-groenlandsk-oenske-om-ikke-

spredningsaftale-136640

[Accessed 30 April 2014].

Nationalbanken, 2012. Kvartalsoversigt, 1. kvartal 2012, del 1, København:

Nationalbankan.

Odgaard, L., n.d. Det internationale samund. København: Forsvarsakademiets forlag.

61

OECD, 2014. Economic survey of Denmark 2014. [Online]

Available at: http://www.oecd.org/economy/surveys/economic-survey-denmark.htm

[Accessed 30 April 2014].

Regeringen; Naalakkersuisut, 2013. Rapport om udvinding og eksport af uran,

København: Udenrigsministeriet.

Rottbøll, E., 2014. information.dk. [Online]

Available at: http://www.information.dk/484498

[Accessed 26 April 2014].

Selvstyrekommissionen, 2008. Grønlandsk-dansk selvstyrekommissions betænkning om

selvstyre i Grønland, København: Folketinget.

Stanford Encyclopedia of Philosophy, 2012. Max Weber. [Online]

Available at: http://plato.stanford.edu/entries/weber/#PolEth

[Accessed 30 April 2014].

Udenrigsministeriet, 2011. Kongeriget Danmarks Strategi for Arktis 2011-2020.

København: Udenrigsministeriet.

Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer, 2014. Til Gavn for

Grønland, København: Grønlands Universitet & Københavns Universitet.

Wendt, A., 1992. Anarchy is what states make of it. The Social Construction of Power

Politics, 46(2), pp. 391-425.