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1 XIV International Economic History Congress (Helsinki, Finland, 21 to 25 August 2006) Session 55: The modernization of tax systems in Latin America and the Iberian Peninsula: a comparative perspective Juan PAN-MONTOJO (Universidad Autónoma de Madrid, España) [email protected] Ponencia LOS INGRESOS ADUANEROS Y LA FORMACIÓN DE LOS ESTADOS NACIONALES: ESPAÑA, ARGENTINA, PERÚ Y MÉXICO EN EL SIGLO XIX RESUMEN: La ruptura del Imperio español después de 1808 dio alas a un vasto número de proyectos políticos. Los estados nacionales emergentes tuvieron que enfrentarse a la reorganización de las instituciones y recursos heredados por cada uno de ellos de la Monarquía transatlántica. El acceso a los ingresos fiscales de un comercio exterior redefinido y reorientado fue un factor fundamental en la consolidación de los nuevos estados. Pero a su vez las decisiones adoptadas respecto a las aduanas y la política comercial, en el contexto crítico de las primeras décadas posteriores a la independencia, tuvieron a medio plazo un profundo impacto tanto sobre la evolución del sistema fiscal cuanto sobre la autonomía de los nuevos estados para aplicar sus políticas económicas. El estudio comparado de las trayectorias de España, Argentina, el Perú y México, permite caracterizar los rasgos comunes y específicos de la historia fiscal del antiguo espacio imperial en el siglo XIX, permitiéndonos así una primera diferenciación entre los factores políticos y estructurales que la condicionaron.
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XIV International Economic History Congress (Helsinki, Finland, 21 to 25 August2006)
Session 55: The modernization of tax systems in Latin America and the IberianPeninsula: a comparative perspective
Juan PAN-MONTOJO(Universidad Autónoma de Madrid, España)
Ponencia
LOS INGRESOS ADUANEROS Y LA FORMACIÓN DE LOS ESTADOSNACIONALES: ESPAÑA, ARGENTINA, PERÚ Y MÉXICO EN EL SIGLO XIX
RESUMEN:
La ruptura del Imperio español después de 1808 dio alas a un vasto número deproyectos políticos. Los estados nacionales emergentes tuvieron que enfrentarse a lareorganización de las instituciones y recursos heredados por cada uno de ellos de laMonarquía transatlántica. El acceso a los ingresos fiscales de un comercio exteriorredefinido y reorientado fue un factor fundamental en la consolidación de los nuevosestados. Pero a su vez las decisiones adoptadas respecto a las aduanas y la políticacomercial, en el contexto crítico de las primeras décadas posteriores a la independencia,tuvieron a medio plazo un profundo impacto tanto sobre la evolución del sistema fiscalcuanto sobre la autonomía de los nuevos estados para aplicar sus políticas económicas.El estudio comparado de las trayectorias de España, Argentina, el Perú y México,permite caracterizar los rasgos comunes y específicos de la historia fiscal del antiguoespacio imperial en el siglo XIX, permitiéndonos así una primera diferenciación entrelos factores políticos y estructurales que la condicionaron.
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Paper
CUSTOMS REVENUES AND STATE-BUILDING: SPAIN, ARGENTINA, PERUAND MEXICO IN THE 19TH CENTURY
ABSTRACT:
The break up of the Spanish Empire after 1808 created a large number of nationalpolitical projects. The emerging national states had to reorganize their shares of thecommon institutions and resources inherited from the disappeared transatlanticMonarchy. The access to the fiscal revenues derived from the redefined and redirectedforeign trade proved to be a fundamental factor in the consolidation of the new states.But the choices made with regards to customs and commercial policy, in the criticalcontext of the first decades after independence, determined both the trends of the fiscalsystem and the degree of autonomy of the new States to implement their economicpolicies.The comparative study of the paths followed by Spain, Argentina, Peru andMexico, opens the way to identify the common and divergent features of the fiscalhistory of the old imperial space in the 19th century, thus enabling us to tell politicalfrom structural factors.
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A lo largo de todo el siglo XIX, el espacio político sobre el que había ejercido su
dominio la Monarquía hispana durante más de trescientos años estuvo sometido a un
complejo y turbulento proceso de definición y construcción de estados nacionales. Los
nuevos sistemas políticos partieron de una herencia institucional y cultural común,
aunque ni mucho menos uniforme, que condicionó de maneras diversas sus trayectorias.
Éstas, pese a sus diferencias, se caracterizaron por la lentitud del proceso de sustitución
de los aparatos antiguorregimentales por nuevos poderes centrales, lentitud que fue a la
vez causa y consecuencia del retraso y la discontinuidad en el desarrollo de los
instrumentos y servicios administrativos, de la debilidad relativa del “poder
infraestructural” de los estados emergentes1. Aprehender el proceso de construcción del
Estado en el área hispanoamericana, a partir del análisis comparado de las fiscalidades,
es el objetivo del proyecto de investigación en que se enmarca el presente texto. No
podemos incluir la totalidad de los nuevos países surgidos del Imperio y hemos optado
por restringir nuestra comparación a los cuatro grandes centros de éste en su fase final:
España y los estados formados alrededor de México, Lima y Buenos Aires.
En las páginas que siguen se abordarán de forma comparativa los modelos
fiscales de estos cuatro estados durante el siglo XIX largo (hasta el comienzo de la
Primera Guerra Mundial), desde el particular prisma proporcionado por una de sus
fuentes de ingresos: las aduanas. La elección del objeto tiene que ver con varias razones.
La primera es que las aduanas y los impuestos aduaneros constituyeron el único ámbito
tributario en el que la ruptura del Imperio implicaba necesariamente un proceso
fundacional, por más que no una fundación ex novo: los nuevos estados tuvieron la
posibilidad de prolongar en el tiempo los sistemas recaudatorios del Antiguo Régimen,
pero no podían mantener sin cambios un sistema aduanero organizado a partir de la
existencia de un centro político imperial común. La segunda razón es que, en el contexto
del proceso constituyente político y económico de los nuevos estados y los nuevos
mercados, la regulación aduanera jugó un papel central, y al tiempo variable, en todos los
países estudiados. La tercera razón hace referencia al hecho de que la evolución y la
posición estructural de las aduanas dentro de los cuatros sistemas tributarios pueden
1 . Por poder infranestructural entiendo la “capacidad institucional de un Estado central, despótico o no,para penetrar en su territorio y llevar a cabo decisiones en el plano logístico”. El concepto y su definiciónestán tomados de Michael Mann, Las fuentes del poder social, II. El desarrollo de las clases y losEstados nacionales, 1760-1914, Madrid, Alianza, 1993, p. 90, quien a su vez lo acuñó a partir de unarelectura crítica de la teoría weberiana del Estado.
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contribuir en gran medida a explicar la “desviación” de Latinoamérica respecto a las
teorías generales de la historia fiscal.
Hinrichs efectuó en 1966 una “generalización empírica” sobre la evolución de los
sistemas fiscales contemporáneos que sostenía la existencia de tres grandes fases, cuyo
motor se asociaba a la vez al grado de desarrollo económico y a las transformaciones
políticas. La primera o fase tradicional estaría marcada por el predominio de los impuestos
directos de producto y los ingresos patrimoniales del Estado. La segunda, o de transición,
se caracteriza por la conversión de los impuestos sobre el tráfico (interior o exterior) en la
principal fuente de ingresos y por el inicio de la sustitución de los impuestos de producto
por impuestos directos modernos (impuestos sobre la renta personal y de sociedades e
impuestos sobre el patrimonio y las herencias). La tercera fase, o “moderna”, es el
momento en el que los impuestos directos anteriormente enumerados pasan a ser el eje de
los ingresos públicos2. Una visión mucho más abierta, es la que presenta Musgrave3.
Según este autor, en los países de bajo nivel de desarrollo, la configuración del sistema
fiscal aparece claramente limitado por razones estructurales: el predominio de la
agricultura y la dificultad de gravarla por medio de los impuestos sobre la renta, hace que
la fiscalidad territorial resulte de vital importancia, mientras que la dispersión de los
centros manufactureros y el dinamismo y pequeña dimensión del comercio obligan al fisco
a centrarse en algunos productos elaborados en establecimientos mayores y a emplear los
monopolios para extraer impuestos de la población no agrícola. Por último los beneficios
no pueden ser sometidos a impuestos más que por métodos indiciarios y las únicas
remuneraciones del trabajo al alcance de las haciendas son los sueldos públicos. Por el
contrario, a medida que se desarrollan las economías se amplía la gama de opciones, que
pasan a depender de las estrategias políticas: el desarrollo supone en definitiva una mayor
autonomía de los gobiernos a la hora de definir sus fuentes de ingresos, autonomía que a su
vez permite definir mezclas óptimas de impuestos directos e indirectos.
Las teorías, o generalizaciones empíricas, tributarias, tan deudoras de las teorías de
la modernización (con sus trayectorias de modernización más o menos definidas) resultan
en nuestros días parcialmente obsoletas. El presente de los años 60 y 70 del pasado siglo ha
sido modificado por el nuestro y ya no está claro que la estación de destino de los sistemas
fiscales sean esas combinaciones de impuestos personales progresivos e impuestos
2. H.H. Hinrichs, A general theory of tax structure change during economic development, Harvard, HarvardLaw School, 1966, páginas 55 y 104. 3. R.A. Musgrave, Sistemas fiscales, Madrid, IEF, 1969, páginas 126-149.
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indirectos neutrales, que hace treinta años se situaban como culminación del proceso
modernizador. El hecho de que el destino final haya dejado de ser único en términos
empíricos, e incluso en términos normativos, implica que no tiene sentido comparar las
trayectorias nacionales con una supuesta trayectoria normal o ideal. Pero las
comparaciones no han perdido por el contrario su capacidad heurística: una vez se
renuncia a la tesis de un proceso único, la pluralidad vuelve más relevante la comparación,
por cuanto que a través del análisis comparado se pueden identificar las variables
diferenciales que explican cada trayectoria.
1. Del Antiguo Régimen a los estados nacionales: inercias y rupturas
En los cuatro países que vamos a comparar las condiciones de partida del
sistema de aduanas “exteriores” eran muy distintas. De entrada hay que recordar que el
Imperio español no se fundaba en la noción de un mercado imperial unificado y
diferenciado del resto del mundo tal y como lo entendemos hoy en día, por lo que no
existían aduanas exteriores propiamente dichas o al menos plenamente diferenciables de
las numerosas aduanas interiores, que eran por su parte un recurso tributario de
titularidades diversas (no siempre de la Corona) y no un instrumento de definición del
mercado y, en consecuencia, un instrumento de política económica. Sí que existía, por
el contrario, un sistema de regulación de las transacciones comerciales a larga distancia,
presidido por la lógica del privilegio, que sometió el comercio marítimo de América
primero a un régimen de monopolio y, a partir de las reformas borbónicas, a un sistema
“protector” coordinado desde la corte madrileña, que exigía la intermediación de los
puertos peninsulares habilitados para las relaciones comerciales exteriores americanas.
De modo que mientras que los reinos peninsulares importaban y exportaban mercancías
hacia otros países europeos, los virreinatos americanos no lo hacían de forma directa.
La independencia de las colonias transformó el mapa de las transacciones
exteriores de España pues supuso una fuerte contracción del tráfico atlántico –seguida
de una gradual recuperación durante las décadas posteriores- y paralelamente la caída,
primero, y la reorientación, después, de las relaciones comerciales con el resto del
mundo4. Además, los liberales trasladaron las aduanas a los puertos marítimos y a las
4 . Josep Fontana Lázaro, “Colapso y transformaciones del comercio exterior español entre 1792 y 1827.Un aspecto de la crisis de la economía del Antiguo Régimen en España”, Moneda y Crédito. nº 115,1970, pp. 3-23, Leandro Prados de la Escosura, De imperio a nación. Crecimiento y atraso económico enEspaña (1780-1930), Madrid, Alianza, 1988, cap. IV; Emiliano Fernández de Pinedo, “La recuperación
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fronteras exteriores, definiendo así un mercado nacional español, y establecieron un
arancel general. Dicho arancel, al que dieron forma definitiva los absolutistas en 1824,
se orientó a proteger a determinados sectores productivos: se prohibió la importación de
una larga lista de mercancías y aumentaron las tarifas de importación, de modo que se
creó una elevada prima al contrabando. De hecho el fraude a la renta de aduanas se
disparó, por cuanto que hasta la década de 1850 la nueva regulación del comercio
exterior no estuvo acompañada de unos servicios de vigilancia aduanera eficaces, de
modo que el contrabando alcanzó cifras elevadas5: todavía habría que esperar hasta
comienzos de la Restauración (entre 1875 y 1882) para reducir el contrabando a un
fenómeno sin significación estadística. Todos estos cambios, junto con el fin de las
remesas americanas, condujeron a una fuerte caída de los ingresos exteriores de la
Monarquía que contribuyó a la proporcionalmente menor pero en cualquier caso
dramática reducción de los ingresos totales, obligando en los años 30 a un fuerte
endeudamiento público para cubrir el déficit resultante. En ese sentido, y como señalan
Comín y Tortella, la reforma fiscal liberal fue una consecuencia a largo plazo de la
pérdida del Imperio6. Cuando en 1845 se aprobó la reforma fiscal de Mon-Santillán, que
venía a tratar de sacar a la Hacienda de esta angustiosa posición de insuficiencia
acelerada, la recaudación aduanera no constituía una salida viable para equilibrar el
presupuesto. La reforma ni siquiera incluyó las tarifas arancelarias, centrándose en
aumentar los ingresos mediante la sistematización del cuadro impositivo interior. Al
acometerse finalmente la reforma del arancel, en 1849, el objetivo fue lograr un cierto
aumento de la recaudación mediante la supresión de una parte de las prohibiciones. Esta
liberalización restringida alcanzó su finalidad de elevar los ingresos (que pasaron de 31
millones de pesetas, un 9,7 % de los ingresos totales, en 1845-49, a 46, un 12,2 %, en
1850-59), pero ni pretendía ni consiguió convertir la limitada fiscalidad sobre el
comercio exterior en la fuente principal de ingresos del Estado7.
del comercio español con América amediados del siglo XIX”, en Antiguo Régimen y liberalismo.Homenaje a Miguel Artola, Madrid, Alianza, 1994, pp. 51-66.5 . Hay algunas estimaciones sobre el contrabando en Leandro Prados de la Escosura, “Comercio exteriory cambio económico en España, 1792-1849”, en Josep Fontana (dir.), La economía española al final delAntiguo Régimen. IV. Comercio, Madrid, Alianza/Ministerio de Agricultura, 1982, pp. 219 y ss..6 . Gabriel Tortella y Francisco Comín, “Fiscal and monetary institutions in Spain (1600-1900)”, enMichael D. Bordo and Roberto Cortés-Conde (eds.), Transfering wealth and power from the Old to theNew World. Monetary and fiscal institutions in the 17th through the 19th centuries, Cambridge, CambridgeUniversity Press, 2001, p. 167.7 . Francisco Comín Comín y Rafael Vallejo Pousada, Alejandro Mon y Menéndez (1801-1882).Pensamiento y reforma de la Hacienda, Madrid, Ministerio de Hacienda, 2003, cap. VI.
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Entre 1820 y 1849 se situó por tanto en España el momento de transición fiscal,
que acompañó a la revolución política y a la pérdida del Imperio: tras tres décadas de
reformas parciales, en 1845 se configuró un cuadro fiscal fuertemente dependiente de
los impuestos directos interiores –con su eje en la contribución territorial- y de los
impuestos indirectos sobre el consumo –la contribución de consumos y los estancos-,
quedando en un segundo plano los derechos aduaneros. Si entre 1788 y 1792 los
ingresos aduaneros y americanos habían supuesto un 30 % de los ingresos de la Corona,
en 1834-30 no llegaban al 6%. En años posteriores se recuperaron hasta llegar al 10,4 %
de participación media en el período 1849-74 y, por último, se situarían más cerca del
20 % en la década finisecular.
Frente a este papel limitado, aunque ni mucho menos irrelevante, de los ingresos
aduaneros en el presupuesto público español, en los nuevos estados americanos las
rentas recaudadas en las fronteras se convirtieron desde un primer momento en el eje de
los recursos públicos.
La futura Argentina surgió alrededor de Buenos Aires, en un proceso bélico
largo que modificó en profundidad el orden heredado de la colonia. El virreinato había
tenido uno de sus ingresos principales en los recursos mineros del Alto Perú,
completados con los obtenidos por el acuñamiento de la plata del mismo origen. El
desgajamiento de esta región debilitó por tanto a las instituciones políticas surgidas en
Buenos Aires, en un momento en el que los gastos militares aumentaban rápidamente,
obligando a los revolucionarios criollos a imponer contribuciones extraordinarias,
temporales y más o menos voluntarias. El remedio más eficaz y definitivo se halló en la
aduana bonaerense. Una aduana cuyo tráfico experimentó un fuerte auge, ya que los
comerciantes porteños (y antes que ellos el último virrey español) abrieron su ciudad a
los barcos y comisionistas extranjeros y fomentaron la integración del nuevo estado en
los circuitos internacionales. Este proceso, cuyo reverso fue el declive de las
producciones manufactureras del interior, otorgó un papel central a los impuestos sobre
el comercio exterior en la economía política argentina8. En 1821, el gobierno provincial
de Buenos Aires procedió a adecuar la organización tributaria a la evolución de los
ingresos, suprimiendo varias figuras poco rentables o teóricamente objetables, y
dejando en la práctica el cuadro tributario reducido a los derechos aduaneros y
8 . Sobre la evolución de las finanzas públicas en el período final de la colonia y en las guerras yconflictos que jalonaron la construcción del estado rioplantense, véase la obra de Tulio Halperín Donghi,Guerra y finanzas en los orígenes del Estado argentino (1791-1850), Buenos Aires, Belgrano, 1982.
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portuarios, el estampillado fiscal, las patentes y la contribución directa9. “Con el tiempo
el impuesto de aduanas, creado para servir a la defensa del comercio, sirvió para atender
a todas las necesidades del Estado”10 o al menos se trató de que así fuera, puesto que la
realidad es que durante muchos años el incremento de los gastos desbordó con creces
los ingresos públicos y obligó a un creciente endeudamiento externo y al recurso a la
emisión de papel moneda.
La aduana era una institución bonaerense, más que rioplatense o argentina,
porque a partir de 1820, culminadas las guerras de independencia, lo que surgió en el
espacio político sucesor del Virreinato del Plata no fue un Estado sino un conjunto de
provincias soberanas, que no llegaron a consensuar una constitución común y se
rigieron por pactos entre sí11. En el plano fiscal no hubo tampoco mecanismos comunes:
cada provincia organizó su propia hacienda. La fórmula tributaria adoptada en la década
de 1820 fue tan inestable como la política y tuvo como resultado una profunda
asimetría. La provincia de Buenos Aires contaba con los ingresos aduaneros, puesto que
su puerto monopolizaba las relaciones comerciales entre la futura Argentina y el resto
del mundo, mientras que las demás provincias vivían fundamental y precariamente de
impuestos sobre el comercio herederos de las antiguas alcabalas, aunque rediseñadas
como impuestos sobre el comercio exterior (entendiendo por tal las transacciones con
las restantes provincias o con el extranjero, aunque en este último caso, era casi
obligada la entrada de los bienes por Buenos Aires)12. El proyecto unitarista de hacer de
Buenos Aires la capital federal y de su aduana la fuente de recursos del estado nacional
era en buena medida compartido por el federalismo provincial, pero suscitó la oposición
del federalismo bonaerense. La derrota unitaria supuso la prolongación en el tiempo de
la asimetría financiera y político-económica entre las provincias: mientras que Buenos
Aires contaba con recursos y con la llave de las relaciones comerciales internacionales,
las demás provincias eran sujetos político-económicos pasivos y débiles. Aunque Rosas,
9 . Sobre las disposiciones financieras y monetarias adoptadas por los gobiernos bonaerenses entre 1820 y1852, sigue siendo de obligada consulta la obra de Miron Burgin, Aspectos económicos del federalismoargentino, Buenos Aires, Solar, 1975 [ed.original de 1946].10 . Juan Bautista Alberdi, Estudios económicos. Interpretación económica de la historia políticaArgentina y Sud-Americana, Buenos Aires, La Cultura Argentina, 1916, p. 147.11 . José Carlos Chiaramonte, Ciudades, provincias y estados: orígenes de la nación argentina (1810-1846), Buenos Aires, Ariel, 1997.12 . A este respecto, véase Roberto Schmit “El comercio y las finanzas públicas en los Estadosprovinciales”, en Noemí Goldman (dir.). Revolución, república, confederación (1806-1852), BuenosAires, Sudamericana, 1998, pp. 125-157. La organización de los ingresos públicos en una de lasprovincias litorales (la de Corrientes) ha sido analizada en Pablo Buchbinder, Caudillos de pluma yhombres de acción. Estado y política en Corrientes en tiempos de la organización nacional, BuenosAires, Prometeo/Universidad Nacional General Sarmiento, 2004.
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el caudillo bonaerense, tratara de conciliar los intereses del resto de las provincias con
los porteños en la normativa político-comercial de los años 30 y 40, el centro de las
decisiones arancelarias que afectaban a todo el país estaba en Buenos Aires. El
contencioso respecto al poder fiscal y político-comercial fue decisivo en los conflictos
que enfrentaron militarmente a las provincias con la ciudad porteña y separaron
políticamente a la Confederación Argentina de Buenos Aires, entre 1852 y 1863. Tras
esta última fecha, el Estado nacional pudo por fin hacerse cargo –de acuerdo con lo
previsto en la constitución de 1853- de unos derechos ad valorem de importación y
exportación, relativamente moderados y muy productivos en los términos de la Ley de
Aduanas de 1863 (reformada con una elevación de la protección en 1876), que hasta la
federalizacion de Buenos Aires en 1880, fueron casi su única fuente de recursos.
En México el sistema fiscal se desarrolló siguiendo una pauta semejante a la
argentina, pero con rasgos específicos. A la altura de 1811, la guerra entre realistas e
insurgentes dejó vacías las cajas centrales de virreinato, iniciándose un largo período de
penuria financiera13. Desde entonces se sucedieron las propuestas y algunas limitadas
experiencias de implantación de contribuciones directas “liberales”, aunque al igual que
en el Río de la Plata hubo que recurrir a derramas, préstamos y donativos, más o menos
voluntarios, para hacer frente a la caída de ingresos y al aumento de gastos producidos
por la transición política y la guerra14. Precisamente la oposición a la “tiranía” tributaria
de Iturbide fue un factor importante del movimiento de resistencia que trajo consigo el
fin del breve experimento imperial y el advenimiento de la república federal15. Tras la
instauración de ésta se eliminaron dos recursos fundamentales de la Hacienda colonial:
el tributo de indios y el diezmo minero, figuras que habían suministrado casi un 30 % de
los ingresos antes de su supresión16. Paralelamente se adoptó un sistema tributario
federal: una larga lista de impuestos fueron transferidos a los estados creados por la
13 . Luis Jáuregui, La Real Hacienda de Nueva España. Su administración en la época de los intendentes,1786-1821, México, Facultad de Economía-UNAM, 1999, y John J. TePaske, “La crisis financiera delvirreinato de Nueva España a fines de la colonia”, en Luis Jáuregui y José Antonio Serrano Ortega, Lasfinanzas públicas en los siglos XVIII y XIX, México, Instituto Mora/El Colegio de Michoacán/IIH-UAM,1998, pp. 90-109.14 . José Antonio Serrano Ortega, “Cádiz liberalismo and public finances: direct contributions in Mexico,1810-1835”, en Jaiem E. Rodríguez O. (ed.), The Divine Charter. Constitutionalism and Liberalism inNineteenth-Century Mexico, Lanham, Rowman & Littlefield, 2005, pp. 256-260.15 . Barbara Tennenbaum, “Taxation and Tyranny: Public Finance during the Iturbide Regime, 1821-1823”, en Jaime Rodríguez (ed.), The Independence of Mexico and the Creation of the New Nation, LosÁngeles, University of California Press, 1989.16 . La transición de la Hacienda colonial a la republicana está brillantemente resumida en CarlosMarichal: “Una difícil transición fiscal. Del régimen colonial al México independiente, 1750-1850”, enCarlos Marichal y Daniela Marino (comps.), De colonia a nación. Impuestos y política en México, 1750-1860, México, El Colegio de México, 2001, pp. 19-58.
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constitución de 1824 –incluyendo en primera línea los impuestos indirectos interiores
pero, tras sucesivos fracasos de las autoridades federales, también los directos-,
quedando en manos de la autoridad federal los impuestos sobre el comercio exterior (los
derechos a la importación y los impuestos sobre las exportaciones de metales
preciosos), los estancos y toda la fiscalidad de la ciudad de México. Esto último es una
diferencia significativa con respecto al Río de la Plata, donde la conversión de Buenos
Aires en capital federal se retrasó casi seis décadas. Pone de manifiesto, además, que el
tipo de federalización adoptado era más equilibrado y estable que el introducido en el
Plata, en la medida en que se preservó un poder central permanente y se le dotó de
recursos propios. Pero el reparto de competencias fiscales constituyó para las elites
mexicanas “un medio muy oportuno para liberarse de sus altas obligaciones fiscales y
para evitar las demandas de recursos del gobierno nacional, ya que en este sistema se
delimitaban con rigor las esferas de jurisdicción fiscal del gobierno nacional y las rentas
de donde obtendrían sus ingresos”17.
Las diferencias con la futura Argentina no se limitaban a la mencionada. La
ciudad de México no estaba en el litoral ni monopolizaba el comercio exterior, que
tampoco tenía el mismo peso en la economía mexicana que el rioplantense en la
argentina, por lo que la posición de los grupos de poder capitalinos en México era más
débil que la de los bonaerenses. Por otra parte, la ubicación interior de la Ciudad de
México y la propia geografía mexicana facilitaban el contrabando, que adquirió unas
alarmantes dimensiones tras el desplome del poder español: “el tesoro nacional jamás ha
recibido más que una mitad y acaso no más de un tercio de los derechos que debió haber
colectado bajo un mejor sistema de derechos de importación, administrados por
empleados bien escogidos, de buena conducta y bien pagados” 18. Según Willie, el
contrabando se multiplicó por diez tras la independencia, merma de ingresos que se
intentó inútilmente compensar con sucesivos aumentos de derechos; un fraude y una
respuesta que recuerdan mucho al caso español, incluso en la cronología de la
17 . José Antonio Serrano, “Tensiones entre potestades fiscales: las elites de Guanajuato y el gobiernonacional, 1825-1835”, en Ernest Sánchez Santiró, Luis Jáuregui y Antonio Ibarra, Finanzas y política enel mundo iberoamericano. Del Antiguo Régimen a las naciones independientes, 1754-1850, Morelos,UAEM/Instituto Mora/UNAM, 2001, pp. 276-7.18 . Roberto Crichton Willie, México. Noticia sobre su hacienda pública bajo el gobierno español ydespués de su independencia. Probabilidades sobre su aumento o mejora. Cálculos sobre la deudainterior y esterior. Presupuestos aprocismadísimos de sus ingresos y egresos. Á lo que se han añadidotablas ilustrativas sobre el sistema mercantil, manufacturero y prohibitivo, y observaciones sobre lacolonización. Todo formado para el conocimiento e instrucción de los mercaderes, emigrantes ytenedores de bonos mexicanos, México, Imprenta de Ignacio Cumplido, 1845, pp. 9-17.
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consecución del control fronterizo eficaz, que se retrasó hasta el Porfiriato19. A todo ello
había que añadir las periódicas intervenciones y requisas de los ingresos aduaneros,
especialmente de los de Veracruz, por parte diversos poderes (militares que se alzaban
contra el poder federal, el gobernador de la provincia o fuerzas extranjeras) y los
diversos sistemas de adelantos por parte de los comerciantes que –al igual que ocurrió
durante largo tiempo en Lima o en Buenos Aires- reducían la rentabilidad de la aduana,
además de permitir la interferencia del comercio en su gestión20. Por último, el mayor
equilibrio de poder entre el centro y la periferia política del país (que ni siquiera el
experimento de la republica centralista pudo modificar) y los diferentes intereses
prevalecientes en la elite gobernante tuvieron como resultado una tarifa con mayor
número de derechos protectores que en Buenos Aires, solución que limitaba los ingresos
aduaneros.
En Perú, el estado independiente surgido de la guerra entre 1820 y 1826, decidió
en este último año restablecer el tributo indígena, que había sido suprimido en 1821,
elevar los derechos arancelarios, eliminar la alcabala e introducir contribuciones
directas sobre la actividad agraria, minera, comercial e industrial. El sistema fiscal,
configurado en medio de una fuerte crisis económica21, congelaba por tanto la dualidad
colonial entre el régimen tributario de las comunidades indígenas (para las que se
mantenía la vigencia de la capitación recaudada colectivamente por medio del impuesto
personal) y el de la población no indígena, fundamentalmente urbana, para la que fue
diseñado el nuevo orden tributario liberal con sus contribuciones directas y la abolición
de los estancos y las aduanas interiores22. En la práctica, sin embargo, la aduana fue
inicialmente el principal recurso del nuevo gobierno limeño, aunque en el inestable
Perú de la década de 1830, envuelto en constantes conflictos civiles y enfrentamientos
entre provincias y caudillos, los presidentes del ejecutivo obtuvieron buena parte de sus
ingresos de préstamos y adelantos de los comerciantes de la capital, reunidos en el
19 . Sandra Kuntz Ficker, “Institutional Change and Foreign Trade in Mexico, 1870-1910”, en JeffreyBortz y Stephen Haber (eds.), The Mexican Economy. Essays on the History of Institutions, Revolutionand Growth, Stanford, Stanford University Press, 2002.20 . Guillermo Oliveros Ruiz, Historia del comercio de México con los Estados Unidos en los primeros 25años de vida independiente (1821-1846): una interpretación, www.eumed.net/libros/2005/gor-his, p. 50.21 . Para una caracterización general del declive de las actividades mineras, agrarias y comerciales delPerú independiente: Alfonso W. Quiroz, “Consecuencias económicas y financieras del proceso de laindependencia en Perú, 1800-1850”, en Leandro Prados de la Escosura y Samuel Amaral (eds.), Laindependencia americana: consecuencias económicas, Madrid, Alianza, 1993, pp. 124-146.22 . La continuidad del doble esquema fiscal colonial –aunque transformado en lo relativo a la tributaciónno indígena- ha sido señalada por Carlos Contreras, “Las contribuciones fiscales en la formación del Perúrepublicano”, en Carlos Contreras, El aprendizaje del capitalismo. Estudios de historia económica ysocial del Perú republicano, Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2004, p. 56.
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Consulado de Comercio, que a cambio controlaron la aduana de El Callao imponiendo
unas tarifas muy elevadas y prolongando en el tiempo las prácticas mercantilistas de los
tiempos coloniales23. La aceleración del gasto militar a finales de la década de 1830
produjo unas exacciones tales al comercio de la capital peruana, que las casas de
comercio locales buscaron en los años 40 una reducción de los aranceles y una mejora
de la gestión de la aduana para tratar de conseguir la devolución de la deuda. Una
liberalización reforzada por el creciente poder de las compañías extranjeras. El papel de
los ingresos aduaneros se vio limitado en la primera años presidencia de Castilla (1844-
51) no sólo por la persistencia de un elevadísimo contrabando24, sino sobre todo por el
desarrollo de una nueva fuente de ingresos para el Estado: el guano. Las consignaciones
sobre este fertilizante natural, que en 1852 sumaban ya el 27 % de unos crecidos
ingresos públicos, llegarían diez años más tarde a suministrar el 77 % del presupuesto
del Estado25. El control limeño del negocio del guano permitió que se superara la
descentralización de hecho que, pese al carácter constitucionalmente unitario del país,
había presidido la evolución política peruana en las décadas anteriores,
descentralización que tenía una de sus más patentes manifestaciones en el gasto en los
departamentos de las cifras recaudadas26. La lluvia de fondos permitió a los gobiernos
de las dos décadas centrales del siglo desmontar la tributación interior, tanto la
contribución personal de los indígenas suprimida en 1854, como buena parte de las
contribuciones directas, que quedaron reducidas a cifras mínimas, de modo que los
prefectos pasaron a depender de las transferencias desde la capital. Las sumas
ingresadas por el guano fomentaron el endeudamiento público y el anquilosamiento de
la agricultura comercial y la minería, los fundamentos de una crisis estructural que se
precipitó con la Guerra del Pacífico en 1879, la conquista del país por los chilenos y la
pérdida de la parte del león de los recursos salitreros. La reconstrucción del Estado tras
el fin de la ocupación chilena, en 1883, pasó por la descentralización administrativa y
tributaria de 1886, que permitió a los departamentos la gestión de una larga lista de
23 . Sobre la relación entre la política comercial y la política fiscal, véase: Paul Gooteberg, Between Silverand Guano. Commercial policy and the state in postindependence Peru, Princeton, Princeton UniversityPress, 1989, pp. 100-137.24 . Una viva descripción del contrabando y más en general de la corrupción administrativa del Perú entre1840 y 1870 en la obra anónima La orjía financiera del Perú. El guano i el salitre, Santiago de Chile,Imprenta de la Libertad Electoral, 1888.25 . Alfredo G. Leubel, El Perú en 1860 ó sea Anuario Nacional, Lima, Imprenta del “Comercio”, 1861,pp. 109-112.26 . Carlos Contreras “Centralismo y descentralización en la historia del Perú independiente”, en CarlosContreras, El aprendizaje del capitalismo. Estudios de historia económica y social del Perú republicano,Lima, Instituto de Estudios Peruanos, 2004, cap. 8.
13
tributos, y por la reconstrucción del ramo de aduanas, convertido en el eje de los
recursos centrales, mediante cambios arancelarios de clara orientación recaudatoria27.
Una descentralización que fue invertida en 1895, tras el fracaso de la anterior política
que había conducido al estancamiento tanto de los ingresos públicos centrales como,
sobre todo, de los provinciales, en el contexto de una reforma fiscal que abolió la
contribución personal e introdujo el estanco del tabaco, los fósforos, el opio y la sal,
monopolio que a su vez permitieron reducir los derechos de exportación y elevar los
ingresos28.
En suma, cabe encontrar algunos elementos comunes pero también grandes
diferencias en la fase inicial de construcción del Estado en España, Argentina, México y
Perú, desde el punto de vista que nos ocupa. El fin del Imperio produjo en los cuatro
países analizados una caída importante en los ingresos públicos y una fuerte elevación
del gasto, sobre todo del militar, y trajo consigo, junto con la multiplicación del
endeudamiento público, una revisión profunda –aunque con ritmos diferentes- del
cuadro tributario heredado. El grado máximo de ruptura se dio en el Río de la Plata,
donde se creó una fiscalidad nueva sobre la base de figuras semejantes a las del edificio
impositivo francés, aunque dominada por el elevado peso de los derechos aduaneros,
que polarizaron el poder tributario en la ciudad de Buenos Aires, convertida en
intermediaria forzosa del comercio internacional de la mayor parte del antiguo
virreinato del Plata. En México, en el Perú y en España los cambios fueron más
limitados, no sólo porque no hubiera una ruptura tan radical en la geografía política y
comercial previas, sino porque se preservaron parte de las figuras tributarias
antiguorregimentales: en México las alcabalas coexistieron con nuevas contribuciones
directas (aunque una de ellas, la personal, se limitara a extender al conjunto de la
población el antiguo tributo de indios); en el Perú se suprimieron de forma plena las
aduanas interiores pero se preservó el tributo indígena; en España se llegó a una síntesis
de las prácticas tributarias anteriores y nuevas figuras muy semejantes a las francesas,
en la reforma de 1845. Pero en México y en Perú las aduanas adquirieron un peso
mucho mayor que en España. En el primer caso por la federalización del país y la
consiguiente limitación política del poder fiscal del Estado central, cuya única
27 . Aunque J.M. Rodríguez, Estudios económicos y financieros y ojeada sobre la hacienda pública delPerú y la necesidad de su reforma, Lima, Librería, Imprenta y encuadernación Gil, 1895, p. 361,calificara al arancel posterior a la reforma de 1886 de “ecléctico”.28 . Carlos Contreras y Marcos Cueto, Historia del Perú contemporáneo, Lima, Instituto de EstudiosPeruanos, 2004, p. 186.
14
atribución fiscal indiscutida teóricamente –aunque cuestionada por la práctica de los
estados y por las transgresiones de la población- eran los derechos aduaneros. En el
Perú porque el Gobierno de Lima contó desde un principio con un limitado control del
territorio estatal (por lo que no pudo centralizar los ingresos de fuera de la capital, por lo
demás relativamente exiguos), mientras que sí fue capaz de monopolizar el principal
puerto internacional de la nueva república, para ceder su control a los comerciantes
locales, a cambio de adelantos sobre los ingresos. La práctica de los adelantos y el pago
de los derechos aduaneros con deuda pública también se dieron en el México y en la
Argentina durante más de medio siglo. En realidad, las grandes discontinuidades de la
fiscalidad peruana, su especificidad clara frente a los otros dos países americanos, no
nacieron tanto con la independencia cuanto con el desarrollo y el final del comercio del
guano. El fin del auge llevó a una reestructuración de los ingresos y la organización
política, que acercó el cuadro de ingresos de las administraciones peruanas a las
existentes en Argentina o México, haciendo al Gobierno limeño dependiente de los
recursos aduaneros, como lo había sido antes de la década de 1850.
2. La evolución de los ingresos aduaneros en el largo plazo
Las trayectorias que presenta los gráficos 1 y 2 ponen de manifiesto algunos
rasgos constantes de la tributación aduanera en la fiscalidad de los tres países entre
comienzos del siglo XIX y la Primera Guerra Mundial. Unos rasgos que a continuación
enumeramos, para analizar de forma más detenida en un segundo momento.
1. El primero es la persistencia en el tiempo del desnivel de la aportación de las
aduanas a los ingresos totales, entre España y los tres estados iberoamericanos: los
ingresos por aduanas no superaron a lo largo del siglo XIX el 20 % de los ingresos
totales del Estado en un lado oriental del Atlántico (el valor medio es el 9,2 %, el
mínimo el 3,4 en 1839 y el máximo el 18,5 en 1893), mientras que en América los
valores medios están situados por encima del 30 %: en el 34,1 % en México, con un
mínimo de 19 % en 1837 y un máximo coyuntural de 84,8 en 1825, aunque la época de
mayores ingresos aduaneros fue la década de 1870; en el 37,6 % con un mínimo del 15
% en 1862 y un máximo del 59 % en 1899, en el Perú; y casi en el 50 % (en el 49,5 %),
con un máximo del 98,3 % en 1869 y un mínimo del 26,7 en el trienio 1837-39, en
Argentina.
2. El segundo rasgo está en cierto sentido implícito en los mínimos y máximos
citados en cada país y es que el valor medio encubre unas fuertes oscilaciones en los
15
ingresos aduaneros. Esas oscilaciones fueron especialmente marcadas en la primera
mitad de siglo, cuando las crisis políticas y bélicas, internas en España, internas e
internacionales en el caso mexicano, peruano y argentino, condujeron a auténticos
desplomes coyunturales de las entradas y salidas de mercancías. Pero las oscilaciones,
aunque atenuadas, se prolongaron a lo largo de todo el período, como luego trataremos
con mayor detenimiento. Los porcentajes peruanos oscilan en mucho mayor medida que
los de los otros tres países porque desde finales de la década de 1850 y hasta la de 1880,
las rentas derivadas de la propiedad pública de los depósitos de guano, explotados en
régimen de monopolio por varias casas extranjeras, constituyeron el eje de los ingresos
públicos, lo que condujo a importantes caídas del peso relativo de los ingresos de las
aduanas sobre el total de los ingresos, aunque no se produjera una caída en términos
absolutos, salvo en los años finales de la década de 1870 y en la década de 1880.
Gráfico 1
Fuentes: para éste y los demás gráficos y cuadros, véase la relación final. Todas las
cifras son corrientes.
3. En tercer lugar, se aprecia una cierta convergencia del peso de los ingresos
aduaneros en las haciendas de España, Argentina y México a partir de 1870-80 (y de la
peruana a partir de finales de los años 90), momento que coincide por el contrario con el
inicio de una marcada divergencia de los ingresos aduaneros de cada país medidos en
libras esterlinas (y especialmente de los de Argentina, que se escapan rápidamente por
arriba a los de los otros tres países).
Ingresos aduaneros/Ingresos
0
20
40
60
80
100
120
1813
1816
1819
1822
1825
1828
1831
1834
1837
1840
1843
1846
1849
1852
1855
1858
1861
1864
1867
1870
1873
1876
1879
1882
1885
1888
1891
1894
1897
1900
1903
1906
1909
1912
España Argentina México Perú
16
4. El gráfico 2 pone, por último, de manifiesto que la evolución a largo plazo de
los ingresos por comercio exterior siguió una trayectoria moderadamente alcista en
términos constantes en España y México, mientras que en Argentina la trayectoria fue
semejante hasta principios del siglo XX, momento a partir del cual la serie experimentó
un rápido crecimiento. En Perú la tendencia de los ingresos fue más discontinua y
experimentó a largo plazo el crecimiento más moderado de los cuatro países
considerados.
Gráfico 2
La explicación de la continuidad en el tiempo de la ordenación de los países según el
peso de las rentas aduaneras en sus ingresos totales, con Argentina en primer lugar,
México en segundo y España en tercero, y la mayor variabilidad de la posición de Perú,
pone de manifiesto unas fuertes inercias en la evolución de la estructura de ingresos
(rotas sólo aparentemente en Perú por el interludio guanero).
En España es donde más destacable resulta la estabilidad relativa de lo
recaudado por aduanas en relación con el conjunto de los recursos públicos. A pesar de
que en la centuria transcurrida ente 1813 y 1913 aumentó la recaudación de los
impuestos sobre el comercio exterior, lo hizo al compás de la expansión de los ingresos
del sistema tributario en su conjunto, de modo que la importancia relativa de los
derechos de aduanas en la Hacienda española no experimentó variaciones importantes,
pese a los cambios en el grado de apertura de la economía española y las sucesivas
modificaciones de los regímenes arancelarios, dentro una tónica general proteccionista.
Ingresos aduaneros en millones de libras esterlinas: 1824-1913
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
1824
1828
1832
1836
1840
1844
1848
1852
1856
1860
1864
1868
1872
1876
1880
1884
1888
1892
1896
1900
1904
1908
1912
España Argentina México Perú
17
El acompasamiento señalado no implicaba sin embargo una relación causal entre los
movimientos de los ingresos por aduanas y de los ingresos totales de la Hacienda ni tan
siquiera una sincronía plena, ya que el coeficiente de correlación de ambas series
(eliminadas las tendencias ajustadas mediante curvas exponenciales) es de tan sólo 0,49.
Gráfico 3
España: índice de ingresos porcomercio exterior y totales
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1800
2000
1813
1819
1825
1831
1837
1844
1850
1856
1862
1868
1874
1880
1886
1892
1898
1904
1910
Índice de aduanas Índice de ingresos totales
18
Gráfico 4
México: índice de ingresos porcomercio exterior y totales
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
1600
1825
1830
1835
1840
1845
1850
1855
1860
1865
1870
1875
1880
1885
1890
1895
1900
1905
1910
Índice de aduanas Índice de ingresos totales
Gráfico 5
Argentina: índice de ingresos porcomercio exterior y totales
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
1822
1831
1835
1839
1843
1847
1863
1867
1871
1875
1879
1883
1887
1891
1895
1899
1903
1907
1911
Índice de aduanas Índice de ingresos totales
19
Por el contrario en México, el crecimiento a largo plazo de la serie de ingresos
por comercio exterior fue menor que el de los ingresos totales: la divergencia entre los
números índices se inicia a principios de la década de 1880 y se amplía sustancialmente
desde 1892. El coeficiente de correlación entre ambas series –eliminada la tendencia del
mismo modo que en el caso español- es también relativamente bajo (del 0,55), lo que
refleja tanto las oscilaciones del peso de las aduanas sobre los ingresos totales en las dos
décadas inmediatamente posteriores a la ruptura con el Imperio, como el crecimiento
relativo de la importancia de nuevas figuras, independientes del comercio exterior, en el
presupuesto federal de ingresos a finales del siglo XIX.
En tercer lugar, se sitúa el caso de Argentina, donde una divergencia amplia en
los últimos 30 años de nuestros período entre el índice de la renta de aduanas y el índice
de los ingresos totales, está acompañado por un coeficiente de correlación global del
0,86, lo que indica que en la presencia creciente de otras figuras contribuyó en escasa
medida a romper la dependencia del presupuesto respecto a una expansiva renta de
aduanas.
Perú presenta grandes diferencias en las trayectorias de sus índices de ingresos
por aduanas y totales respecto a los tres países estudiados. En su caso, el índice de los
ingresos aduaneros crece más rápidamente que el de los ingresos totales a partir de la
década de 1880, cuando el gravamen de las importaciones se convirtió en la clave de la
evolución alcista de las entradas financieras del Estado central. Esa peculiar evolución,
radicalmente distinta de la de los otros tres casos, debe ponerse en conexión con la
superación de la anomalía fiscal del período 1852-1882. Efectivamente, durante esas
tres décadas se asistió en Perú, como hemos señalado anteriormente, al auge y al
derrumbe de un modelo financiero fundado por una parte en los ingresos obtenidos con
la venta exterior del guano y, por otra, en los derivados del gravamen arancelario de la
importación de manufacturas. El fin de la época dorada del comercio guanero estuvo
acompañado de una fuerte crisis que redujo las importaciones y, con ellas, los ingresos
aduaneros. Si elimináramos esas tres décadas, y no obstante la ausencia de datos para
muchos años, la imagen que descubrimos es relativamente semejante a la de los otros
países americanos, con la única variación sustancial de que en Perú fueron las aduanas,
en mayor medida que las figuras de la fiscalidad interior, las que permitieron elevar las
entradas del Estado en las décadas finiseculares.
20
Gráfico 6
Todos estos gráficos y cifras subrayan en definitiva que los distintos niveles de
participación de las aduanas sobre los ingresos públicos definidos en el segundo cuarto
del siglo XIX, se mantuvieron hasta la Gran Guerra, que se dio en definitiva una fuerte
inercia en la componente aduanera de los ingresos públicos.
Un segundo rasgo al que habíamos aludido respecto a las series de ingresos por
comercio exterior era el de sus marcadas oscilaciones. De ser siempre superiores a las
de otros ingresos –como se afirmaba a menudo en la época- deberían de haber tenido un
impacto creciente sobre la estabilidad de los ingresos públicos, en función del peso de
los impuestos exteriores en la fiscalidad, afectando por tanto más a Argentina, luego a
México y por último a España. Esta apreciación se ve parcialmente confirmada por el
cálculo del coeficiente de variación de las series, una vez eliminada la tendencia. Porque
efectivamente el orden esperado es el que nos encontramos al medir los coeficientes de
variación de los ingresos totales, operación que nos otorga unos porcentajes del 71, 42,
39 y 32, para Perú, Argentina, México y España respectivamente. Sin embargo, no cabe
atribuir sin más esa variabilidad de los ingresos públicos a la recaudación derivada del
comercio exterior, pues para estas series los coeficientes de variación son el 73 % para
Perú, el 42 % para Argentina, el 65 % para México y el 31 % para España. De modo
que si en los casos mexicano y peruano parece ser cierta la mayor inestabilidad de la
recaudación aduanera, en España o en Argentina no se detecta ese variabilidad
diferencial.
Perú: índice de ingresos por comercio exterior ytotales
0
500
1000
1500
2000
2500
1810
1813
1816
1819
1822
1825
1828
1831
1834
1837
1840
1843
1846
1849
1852
1855
1858
1861
1864
1867
1870
1873
1876
1879
1882
1885
1888
1891
1894
1897
1900
1903
1906
1909
1912
Índice de ingresos aduaneros Índice de ingresos totales
21
La mayor volatilidad de los ingresos por comercio exterior mexicanos y el deseo
de evitar el déficit explican la política de desgravación de algunas tarifas arancelarias y
la diversificación de los ingresos federales que, frenada en 1870, empezó a tener un
impacto sobre la Hacienda mexicana en la década de 1880, para sufrir un nuevo
estancamiento en la primera década del siglo, cuando los sucesivos superávits restaron
urgencia a la búsqueda de nuevas fuentes de ingresos29. El crecimiento en importancia
de figuras como el timbre, empleado como impuesto de consumo interior, o de las tasas
fiscales en servicios federales como el de correos, dan cuenta de la caída de la
participación de los ingresos de aduanas en los recursos federales mexicanos por debajo
de la línea del 50 % en 1892, y el promedio cercano al 43 % en los 18 años
subsiguientes.
Una misma tendencia a la diversificación de los ingresos nacionales cabe
detectar en Argentina en los últimos veinte años del siglo XIX. La federalización de
Buenos Aires en 1880 y el desarrollo de determinados servicios públicos federales
alargaron la lista de conceptos tributarios, aunque la gran expansión del gasto público de
estos años siguió dependiendo de la contratación de empréstitos. En 1891 –ante la caída
rápida de las importaciones que provocó la crisis coyuntural iniciada el año anterior- se
establecieron por primera vez impuestos interiores sobre el consumo, que serían los
responsables en los años subsiguientes de una paulatina reducción del peso de los
gravámenes sobre el comercio exterior, alcanzándose el mínimo en 190230. Desde esa
fecha y hasta la Primera Guerra Mundial, en un período dorado del modelo
agroexportador argentino –que permitió unas elevadísimas importaciones de todo tipo
de bienes-, se estabilizó esa participación en las cercanías del 53 %.
En el Perú, la década de 1890 estuvo marcada por una recomposición de las
exportaciones alrededor de determinados productos agrarios (azúcar, algodón, café...) y
mineros (plata, cobre...). El crecimiento de las exportaciones, en el marco de una
economía muy abierta, se tradujo de inmediato en un crecimiento de las compras en el
exterior de manufacturas e incluso de productos agrarios, lo que a su vez permitió la
progresiva elevación de los ingresos arancelarios. Esa recuperación de los ingresos
arancelarios fue la que permitió al Estado peruano salir de la crisis en la que se había
sumido en años anteriores y acercó la estructura de ingresos de la república peruana
29 . Marcello Carmagnani, Estado y mercado. La economía pública del liberalismo mexicano, 1850-1911,México, FCE, 1994.30 . Óscar Oszlak, La formación del Estado argentino. Orden, progreso y organización nacional, BuenosAires, Planeta, 1999, pp. 238-247.
22
hacia la de México y la de Argentina, aunque sin una paralela diversificación de las
fuentes de la Hacienda central.
También España contribuyó a la convergencia entre los cuatro países, porque
desde los años 70 se inició un progresivo alza en la recaudación por aduanas, alza que
se detuvo pero no se invirtió a partir de 1891. Las razones de la evolución española
fueron empero diversas. Hasta 1891, la rebaja de los aranceles, y con ella el aumento de
las importaciones, fue la causa básica de la mayor recaudación. Lo peculiar es que el
arancel proteccionista de 1891 no trajo consigo una merma de los ingresos, en contra de
lo que preveían los ministro de Hacienda, lo que pone de manifiesto la inelasticidad de
la demanda de importaciones31.
La relativa convergencia en el período 1880-1913 de la aportación de la renta de
aduanas en los presupuestos de los cuatro países que estamos comparando no debe
hacernos pensar en una convergencia de los modelos fiscales. No sólo porque estemos
hablando todavía de cifras relativas muy distintas (en 1905, el año de mayor
convergencia, la de España era el 16,3 %, la de Argentina el 48,6, la de México el 47,9
y la de Perú el 50 %), sino porque además las magnitudes fiscales absolutas eran muy
diferentes: como decíamos antes, mientras que las transformaciones se vinculan en en
Perú a unas rentas de aduanas medidas en libras que, aunque en crecimiento tendencial,
hasta 1911 no superaron la cifra de 1872, y en España y México los ingresos
arancelarios estaban experimentando un suave crecimiento, en Argentina la reducción
del peso relativo de los ingresos aduaneros en el presupuesto acompañó a una
trayectoria explosiva de su cuantía absoluta medida en libras.
La información que nos suministra el cuadro 1, nos permite concluir que en los
años anteriores a la Primera Guerra Mundial, el modelo fiscal creado a principios del
siglo XIX se había consolidado en los cuatro países aunque con un cambio importante:
en Argentina la imposición sobre el comercio exterior en rápida expansión había hecho
posible un sustancial aumento de la presión fiscal individual y parecía un mecanismo
capaz de conciliar el desarrollo económico con el aumento de la oferta de bienes
públicos (pese a que el gigantesco volumen de deuda existente lastrara las posibilidades
reales de gasto del Estado), mientras que en México y en Perú, el reverso del
mantenimiento del modelo fiscal basado en la exportación era una presión fiscal muy
baja y unos recursos limitados del Estado central. Por último en España, donde la
31 . José María Serrano Sanz, El viraje proteccionista en la Restauración. La política comercial española,1875-1895, Madrid, Siglo XXI, 1987, pp. 19-20 y 201.
23
imposición exterior ocupaba una posición secundaria dentro de los ingresos públicos y
se hallaba además subordinada al empleo del arancel como instrumento de política
comercia, la presión fiscal individual se situaba en una posición intermedia.
Cuadro 1. Presión fiscal per capita en libras esterlinas corrientes
España Argentina México Perú
Iapc itpc iapc Itpc iapc Itpc iapc itpc
1870 0,13 1,80 1,40 1,52 0,27 0,39 0,81 4,05
1880 0,27 1,86 1,20 1,51 0,31 0,51 1,05 2,69
1890 0,29 1,76 1,12 1,71 0,36 0,40
1893 0,18 0,43
1900 0,29 1,62 1,56 2,80 0,21 0,46 0,29 0,50
1910 0,32 2,18 2,29 4,01 0,35 0,75 0,30 0,64
Iapc=Ingresos por impuestos aduaneros por habitante
Itpc=Ingresos totales por habitante
La anterior caracterización de la suerte de los cuatro modelos debe ser sin
embargo leída a la luz de otros datos: el porcentaje de la recaudación sobre la renta y el
estado de las cuentas públicas.
Respecto a lo primero, hay que señalar que a la altura de 1910, la relación
ingresos del Estado/renta nacional era en México del 3,1 %, en Argentina del 8,9 % y en
España del 8,3 %32. De modo que la alta presión por habitante argentina traducía un
cociente de los impuestos por la renta nacional semejante al español y muy superior al
mexicano y, probablemente puesto que carecemos de estimaciones, al peruano. El fuerte
crecimiento de la renta nacional argentina estaba permitiendo aumentar los recursos
públicos con una mínima presión fiscal interior (mediante el recurso al arancel y a la
monetización del déficit), mientras que en México y en Perú una Hacienda pobre (desde
32 . La cifra de México (en la que el divisor es el PIB y no Y) procede de Luis Aboites, Excepciones yprivilegios. Modernización tributaria y centralización en México, 1922-1972. El Colegio de México –Centro de Estudios Históricos, México, 2003, p. 33. La de España de Francisco Comín Comín, Historiade la Hacienda pública, I. Europa, Barcelona, Crítica, 1996, p. 212. La de Argentina ha sido calculadacon los datos de ingresos federales totales y renta nacional ofrecidos en Gerardo della Paolera y Alan M.Taylor (eds.), A New Economic History of Argentina, Cambridge, CUP, 2003 (CD).
24
el punto de vista de sus ingresos) correspondía a una presión fiscal baja, y en España el
aumento del presupuesto público repercutía de forma inmediata en una presión
tributaria interior, y por lo tanto muy visible, elevada.
Respecto a lo segundo, las cuentas públicas, las diferencias entre los tres países
no son tan grandes como a primera vista pudiera parecer. Es verdad que mientras que en
España, Perú y México la primera década del siglo XX fue un período de superávits o
equilibrios presupuestarios, en Argentina el déficit fue constante. Pero la década se
cerró en México con un fuerte déficit en 1907-8, producto precisamente de la caída de
los ingresos aduaneros33, y en España lo hizo en 1909, tan pronto hubo que acabar con
la política de contención del gasto que había caracterizado la práctica hacendística desde
190034. La insuficiencia de los ingresos públicos para hacer frente a las demandas
crecientes de servicios públicos por parte de la sociedad era por tanto manifiesta en los
tres casos. No es de extrañar que en el curso de diez años (entre 1913 y 1923), tres
expertos hacendistas (Flores de Lemus en España, Alfred Chandler en México y Gaston
Jèze en Argentina) compartieran un balance igualmente pesimista de las respectivas
haciendas nacionales y propusieran un amplio paquete de reformas fiscales; cosa bien
distinta es el eco que sus propuestas tuvieron en los medios políticos de los tres países.
3. Dinámica política y económica de los modelos tributarios: la imposición interior
frente a la exterior
Los dos epígrafes precedentes han tratado de presentar un análisis descriptivo
del papel de la renta de aduanas en la evolución de los sistemas fiscales español,
argentino, peruano y mexicano. En este último epígrafe intentaré apuntar algunas
hipótesis y reflexiones más generales para releer el análisis efectuado y proponer vías de
investigación comparativa para el futuro.
Los ingresos aduaneros están integrados por impuestos sobre las exportaciones e
impuestos sobre las importaciones. Los primeros, existentes en todos los países
analizados, revistieron una importancia secundaria y decreciente en volumen y una
flexibilidad escasa. La única excepción a esta regla general fueron los ingresos
derivados del guano que recaían sobre contribuyentes extranjeros, y en ese sentido eran
equiparables a impuestos a las exportaciones, aunque por el carácter irreproducible de
33 . Marcello Carmagnani, Estado y mercado..., p. 336.34 . Sobre la historia tributaria de este período: Miguel Martorell Linares, El santo temor al déficit,Madrid, Alianza, 2000.
25
esa materia prima, constituyeron más la contrapartida por la venta del patrimonio
peruano de recursos naturales que un ingreso arancelario en sentido estricto. Lo mismo
se podría decir respecto a los aranceles a la exportación de determinados minerales
(plata, mercurio...).
Los derechos a la importación, más del 90 % de los ingresos aduaneros en todos
los países estudiados (con la excepción de Argentina en las décadas de 1860 y 1870),
son impuestos sobre el consumo recaudados en aduanas. Pero pese a tener un objeto
común, se trata de impuestos distintos a los que recaen sobre el consumo o las ventas
interiores, al menos desde el punto de vista político. De entrada los impuestos sobre el
comercio exterior no sólo tienen una finalidad fiscal sino que también cumplen una
función político-económica, puesto que gravan diferencialmente a los bienes según su
lugar de producción (como mínimo crean una distinción entre los bienes nacionales no
sometidos al impuesto y los extranjeros sí sometidos). Ese doble carácter de los
derechos de aduanas, el que sean un instrumento fiscal y el mecanismo por excelencia
de la política comercial, obliga a un equilibrio político difícil: una elevada dependencia
de los recursos públicos respecto a los ingresos aduaneros obstaculiza a medio plazo el
uso del arancel para el fomento económico; por el contrario la subordinación de los
aranceles a objetivos de política comercial, limita sus rendimientos fiscales. Los
modelos peruano y argentino constituyen un buen ejemplo de lo primero, de las
dificultades para articular políticas de protección en estados fuertemente dependientes
de los ingresos tributarios, salvo para ramos muy concretos (mediante la exención total
de sus insumos importados o mediante el recargo de productos extranjeros
competitivos) 35. En México la articulación de una política industrializadora por medio
de los derechos a la importación, ensayada durante los años del Imperio de Iturbide y
bajo la república centralista, pasó a ser uno de los ejes de las decisiones aduaneras a
partir de 1891. Desde ese año el recurso a la deuda y la diversificación de las fuentes de
ingresos federales –junto con una fuerte contención del gasto central, que
probablemente incidió en la debilidad de un Estado veinte años más tarde asaltado por
la revolución- hicieron posible un giro proteccionista del arancel, orientado a la
35 . La defensa del posible uso estratégico del arancel para el desarrollo económico no encuentra muchoeco entre los economistas del desarrollo actuales, entre otras razones porque los cambios experimentadosen las relaciones económicas internacionales vuelven muy difícil, si no imposible, ese uso. Pero como nosha recordado recientemente el excelente libro de Ha-Joon Chang, Kicking away the ladder. Developmentstrategy in historical perspective, Londres, Anthem, 2002, todos los países desarrollados han recurridocon éxito al proteccionismo, en períodos más o menos largos de la historia contemporánea, para fomentarsu industria o sus servicios.
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sustitución de importaciones36. El desarrollo pleno de la política ISI (industrialización
por sustitución de importaciones) en México, al igual que en Argentina, tuvo que
esperar sin embargo a la explotación de un nuevo recurso natural: los hidrocarburos. Por
su parte España fue durante todo el siglo XIX un caso destacado del segundo riesgo:
unos ingresos arancelarios muy bajos. Digo riesgo en relación a España, porque la
insuficiencia de los recursos aduaneros y las limitaciones de la imposición directa
obligaron a los sucesivos gobiernos españoles a recurrir a un complejo sistema de
imposición sobre el consumo interior que supuso el fraccionamiento del mercado
nacional y una carga fiscal muy superior a la recaudación pública37. Hay que recordar,
empero, que tanto en Argentina como, sobre todo, en México, los gobiernos
provinciales y estatales recurrieron a formas de imposición sobre el consumo
semejantes a las españolas. Convendría que avanzáramos en nuestro conocimiento de
las haciendas sub-estatales a ambos lados del Atlántico, para poder captar mejor el
impacto de la fiscalidad sobre el mercado interior. Al margen de esta relación de
sustitución entre impuestos indirectos exteriores e interiores, sobre la que luego volveré,
me interesa destacar que una fuerte depedencia de la tributación aduanera limita la
autonomía de la política comercial y en consecuencia su empleo para producir cambios
estructurales. Los cambios estructurales han sido en todos los países, incluidos los
latinoamericanos tras la crisis de 1929, un estímulo político de primer orden para la
reforma tributaria.
Los impuestos sobre las importaciones, al igual que los impuestos sobre el
comercio interior, para suministrar recursos abundantes deben recaer sobre productos de
consumo muy amplio, lo que equivale a decir que tienen que ser altamente regresivos.
Si desde ese punto de vista no hay diferencias estáticas, sí que las hay dinámicas. En
primer lugar, los impuestos sobre el consumo en países con escasa concentración de los
procesos productivos (en países pre-industriales) exige el establecimiento de sistemas
de portazgos, fielatos u otros tipos de barreras interiores, que son un medio visible e
impopular de recaudación fiscal (frente a las aduanas exteriores que sólo afectan a los
36 . Graciela Márquez, “Aranceles a la importación y finanzas públicas: del porfiriato a la crisis de 1929”en Luis Aboites Aguilar y Luis Jáuregui (coords.), Penuria sin fin. Historia de los impuestos en México,siglos XVIII-XX, México, Instituto Mora, 2005, pp. 141-160.37. Juan Pan-Montojo, "Lógica legal y lógica social de la contribución de consumos y los derechos depuertas" en Hacienda Pública Española, 94/I, número extraordinario "El fraude fiscal en la historia deEspaña", 1994, páginas 217-230, y "Los impuestos indirectos en la reforma de Mon-Santillán" en HaciendaPública Española, 1996, número extraordinario I, "La reforma fiscal de Mon-Santillán ciento cincuenta añosdespués", pp. 101-118..
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comerciantes y transportistas internacionales). Por otra parte, un impuesto sobre el
consumo siempre tiene alguna incidencia sobre el vendedor, salvo que la demanda sea
muy inelástica; por ello, porque afecta a los vendedores, es más fácil que se organicen
resistencias frente a un impuesto de consumo interior, ya que los vendedores son
nacionales, que frente a un derecho a la importación, puesto que los vendedores son
extranjeros. Las resistencias populares y de los grupos de comerciantes y productores
nacionales frente a los impuestos sobre el consumo interior pueden tener éxito o no,
pero siempre constituirán un factor de reformismo tributario más eficaz que las que
generen los aranceles, salvo si éstos recaen sobre bienes adquiridos por grupos
pequeños u organizados (en general, salvo si recaen sobre materias primas o medios de
producción). La comparación del papel político de los impuestos en la España del siglo
XIX, donde la reforma tributaria constituyó una bandera central de todos los
movimientos políticos38, y el papel menor jugado por la fiscalidad en los conflictos
argentinos o mexicanos o peruanos, es a mi entender una manifestación de esa menor
visibilidad pública de la imposición sobre el comercio exterior, que a su vez dota a los
modelos fiscales basados en la misma de una mayor rigidez. El juicio emitido por el
mexicano García Pérez en 1861 sobre las “aduanas marítimas”, acusadas de ser un
“verdadero gravamen para el pueblo”, una “traba para el comercio”, el “trono de la
empleomanía”, el “origen de muchas revoluciones” y la “fuente de la inmoralidad”, no
andaba desencaminado en todas estas apreciaciones, pero lo estaba y mucho al
calificarlas de “semillero de discordias” (al menos en relación a cualquier otra forma de
imposición imaginable en el país) y al decir que nada producían “positivamente a los
gobiernos”, cuando éstos desde la fundación de la República habían vivido gracias a
esos ingresos39. Sostengo en definitiva que la imposición interior, por su mayor
visibilidad, politiza la tributación y facilita su inclusión en la agenda política, en un
grado muy superior a la imposición aduanera. Esa misma politización sitúa en primer
plano la virtualidad de la tributación directa como mecanismo de construcción de la
ciudadanía, al ser la única vía –como sostuvo el liberalismo desde la propia revolución
38 . Juan Pan-Montojo, “Ciudadanos y contribuyentes en españa, 1808-1978”, en Manuel Pérez Ledesma(ed.), La construcción de la ciudadanía en España, 1808-1986. De súbditos de la Corona a ciudadanoseuropeos, Madrid, Marcial Pons/Servicio de Publicaciones de la UAM, 2004 (en prensa).39 . Antonio García Pérez, Bases generales o proyecto razonado de un plan de Hacienda generalcompletamente adaptado a la nación, Guanajuato, Impreso por Albino Chagoyán, 1861, pp. 7-8, citadoen María José Rhi Sausi Garavito, “¿Cómo aventurarse a perder lo que existe?”: una reflexión sobre elvoluntarismo fiscal mexicano en el siglo XIX”, p. 128, en Luis Aboites Aguilar y Luis Jáuregui (coords.),Penuria sin fin. Historia de los impuestos enMéxico, siglos XVIII-XX, México, Instituto Mora, 2005, pp.115-140.
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francesa- de asegurar una relación fuerte entre la condición de contribuyente y la
condición de ciudadano.
La rigidez derivada de la relativa invisibilidad del impuesto se vio reforzada en
México y en Argentina por la estructura federal del Estado, plasmada en textos
constitucionales que únicamente reconocían al centro político la competencia exclusiva
en materia impositiva sobre las aduanas, reservando la imposición directa y la indirecta
interior a los estados federados, al igual que ocurría en los EE.UU. o a finales del XIX
en el Reich guillermino. El federalismo entraña la división no sólo de la recaudación
sino también de la capacidad normativa tributaria entre los diferentes niveles políticos.
Obliga por tanto a una negociación multilateral y al consenso generalizado no sólo para
poder acometer reformas fiscales de carácter sistemático sino sobre todo para aplicar
cualquier tipo de legislación tributaria. Esta cuestión, más trabajada para el caso
mexicano que para el argentino40, es una de las que más se presta al análisis
comparativo porque en España y en Perú –al igual que en otros estados unitarios- la
praxis fiscal abrió un amplio campo a la negociación tributaria41 y, con él, la posibilidad
de una traducción territorializada de los impuestos, que quizá no se halle tan lejos de la
experiencia de los estados federales. Parece no obstante probable que, a medida que
aumentó el poder infraestructural autónomo de los diferentes niveles de las
administraciones públicas, el federalismo ofreciera unos márgenes mucho mayores para
atenuar, modificar e incluso paralizar las reformas tributarias, que una organización
político-administrativa centralizada.
La mayor rigidez de los modelos fiscales fundados en la imposición exterior,
especialmente en estados federales, se halla adicionalmente reforzada por la relativa
sencillez de sus mecanismos recaudatorios (una vez se logra el control de las fronteras,
40 . Hay diferentes estudios provinciales en Ernest Sánchez Santiró, Luis Jáuregui y Antonio Ibarra,Finanzas y política en el mundo iberoamericano..., o en José Antonio Serrano y Luis Jáuregui (eds.),Hacienda y política. Las finanzas públicas y los grupos de poder en la primera República FederalMexicana, 1824-1835, México, Instituto Mora/El Colegio de México, 1998. Sobre las negociaciones entrela Federación y los estados para llevar a cabo las reformas fiscales en el período post-revolucionario delsiglo XX: Luis Aboites Aguilar, Excepciones y privilegios. Modernización tributaria y centralización enMéxico, 1922-1972. El Colegio de México – Centro de Estudios Históricos, México, 200341 . Juan Pro Ruiz tiene diferentes trabajos sobre esta cuestión como “Las elites locales y el poder fiscaldel Estado en la España contemporánea”, en M. Lambert-Gorges (dir.): Les élites locales et l'État dansl'Espagne moderne (XVIe-XIXe siècle), Maison des Pays Ibériques (C.N.R.S.), París/Burdeos, 1993, pp.283-294, o “Fraude, statistique et pouvoir dans l'Espagne libérale (1840-1868)”, Revue d'histoiremoderne et contemporaine, núm. 2, XLI (1994), pp. 253-268, y más en general “Teoría y práctica delEstado liberal en España”, en: H. Mendoza, E. Ribera y P. Sunyer (eds.): La integración del territorio enuna idea de Estado: México y España, 1820-1940, Instituto de Geografía de la UNAM / Instituto deInvestigaciones Dr. José María Luis Mora /Agencia Española de Cooperación Internacional, México,2002, pp. 297-319.
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control que como hemos señalado no era ni mucho menos fácil de asegurar para los
estados liberales del siglo XIX, como tampoco lo es hoy si los intereses implicados
tienen el poder económico del narcotráfico o de las redes de emigración ilegal). Esa
“sencillez” y la tendencia a sustituir la imposición indirecta exterior por la interior, dada
la similitud de sus mecanismos recaudatorios, volvía redundante el desarrollo de una
burocracia especializada (al margen de la específicamente aduanera), capaz de
convertirse en elemento autónomo de presión reformista y de gestionar e impulsar las
instituciones costosas (censos y registros fiscales, sistemas cruzados de comprobación
de datos, catastros...) que hicieran posible el establecimiento de nuevas figuras
impositivas directas. El proceso de centralización política, de descuaje del “caciquismo”
obligó en España a la extensión de una burocracia fiscal que, pese a sus abundantes
limitaciones, haría finalmente viable el tardío desarrollo de lo que a finales del período
keynesiano constituía el modelo de modernidad impositiva42. Aunque carezco de
información sobre el desarrollo de la administración tributaria en los estados
americanos, quizá se pueda concluir que la ausencia de estudios en México, Perú y
Argentina constituye un indicio del escaso desarrollo de los técnicos especializados en
ese terreno en ambos países, lo que vendría en apoyo de mi hipótesis.
Por último, las dificultades para proceder a reformas globales de los modelos
fiscales fundados en la imposición aduanera (especialmente cuando son capaces de
generar flujos crecientes de ingresos al Estado), la falta de incentivos para el desarrollo
de instrumentos informativos y administrativos tributarios y la inestabilidad que hemos
señalado como característica de los ingresos por comercio exterior y la insuficiencia de
estos modelos tanto en México y Perú, cuanto sobre todo en Argentina43, han conducido
históricamente a la monetización del déficit y al “impuesto inflacionario”. Pese a que en
España también se recurriera a ese sistema en el siglo XIX, del mayor arraigo y
continuidad, del carácter casi permanente de ese recurso en la Argentina
contemporánea, da cuenta el propio hecho de que el estudio del sistema monetario y del
sistema financiero aparezcan permanentemente asociados en la historiografía argentina,
un vínculo que no suele establecerse (pese a que se reconozcan las interconexiones entre
42 . Juan Pan-Montojo, "Una larga e inconclusa transición: la reforma tributaria, 1977-1986" en JavierTUSELL y Álvaro SOTO (Eds.): Historia de la transición y consolidación democrática en España,Madrid, Alianza, 1996, pp. 264-304.43 . En parte por la mayor inflexibilidad de la tributación arancelaria que subrayaba Jèze en su famosoinforme del año 1923 (Gaston Jèze, Las finanzas públicas de la República Argentina, Buenos Aires, s.e.,1923), aunque la insuficiencia por otros motivos fuera también un rasgo característico del sistema fiscalespañol hasta 1978.
30
ambos campos) en la historiografía española, donde la historia monetaria está ligada a la
bancaria y la historia fiscal aparece siempre de forma independiente.
Para cerrar estas consideraciones de conjunto, quiero señalar que creo que todas
ellas contribuyen a poner de manifiesto la escasa utilidad de algunas generalizaciones
habituales sobre la relación entre grados de desarrollo (medido por la evolución de la
renta per capita) y sistemas tributarios44. Las inercias institucionales de los modelos
fiscales y los elementos políticos e incluso político-culturales que condicionan su
evolución, casan mal con el determinismo de la renta per capita. Se ha estimado que en
1870 España tenía una renta individual de 1.376 dólares de 1990, Argentina de 1.311, y
México de 710, mientras que Perú alcanzó los 817 en 1900, y que en 1913, los valores
respectivos eran 2.255, 3.797, 1.467 y 1.03745. El grado de desarrollo económico,
medido por la renta per capita, no es desde luego un dato irrelevante para entender los
cambios y continuidades de la fiscalidad, pero la clave de la evolución tributaria se halla
en variables distintas como la estructura territorial del poder, la dinámica social de la
imposición, las inercias institucionales, la cultura fiscal o la capacidad de acción de los
grupos económicos.
Algunas conclusiones provisionales
Enlazando directamente con mi última afirmación, quiero destacar aquí la elevada
inercia de los modelos fiscales gestados en la primera mitad del siglo XIX en los cuatro
estados herederos del Imperio español, que hemos considerado en este texto. La larga
continuidad de los sistemas fiscales, que mantuvieron sus rasgos básicos hasta la cuarta
década del siglo XX (si no hasta fechas posteriores), refleja que no cabe considerar el
desarrollo económico ni el grado de mercantilización de la economías ni el tamaño de la
industria como los factores básicos de su transformación. Todos esos elementos
modifican las posibilidades y, con ellas, las condiciones de viabilidad de las reformas
tributarias, pero el número y alcance de las reformas está determinado sobre todo por la
dinámica política generada por las instituciones y por los efectos globales del sistema
tributario sobre la sociedad.
La comparación entre España y los países latinoamericanos parece poner de
manifiesto una rigidez diferencial del modelo tributario fundado en las aduanas,
44 . Una buena síntesis de esas generalizaciones empíricas en Francisco Comín Comín, Historia de laHacienda pública, I. Europa..., pp. 85-98.45 . Las estimaciones son las de Angus Maddison, La economía mundial 1820-1992. Análisis yestadísticas, París, OCDE, 1997.
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especialmente en el caso de los países con estructura política federal. Pese a las
resistencias al cambio fiscal del llamado “modelo latino”, la dependencia de la
imposición interior (forzosamente fundada tanto en figuras directas como indirectas)
generó mayores oportunidades políticas y económicas para la gradual sustitución de la
fiscalidad liberal desde principios del siglo XX46.
La adopción tras el fin del Imperio del modelo tributario fundado en el comercio
exterior estuvo a su vez condicionado por la ausencia en el lado americano del Atlántico
de mecanismos de tributación interior tan consolidados como los peninsulares, que
pudieron ser traducidos con algunas modificaciones de escaso calado a los cuadros
tributarios propuestos por el liberalismo. Como dice Rokkan, los nuevos estados
surgidos de la crisis de los grandes imperios dispusieron de “un tiempo mínimo para
construir sus instituciones, antes de que se tuvieran que enfrentar a presiones
destructivas desde dentro y fuera” de sus fronteras47: los nuevos estados se vieron
sometidos a la acción de poderes económicos e ideológicos exteriores y de fuerzas anti-
estatales interiores que condicionaron radicalmente el diseño de sus instituciones,
incluyendo en primer término las fiscales. La aceptación del modelo tributario del
federalismo estadounidense o la conversión de las relaciones comerciales
internacionales en la fuente fundamental de los ingresos estatales no fueron meras
adaptaciones pasivas de modelos extranjeros de éxito, pero la ruptura del Imperio obligó
a México, Perú y Argentina a buscar soluciones inmediatas y no conflictivas a una
discontinuidad mucho más marcada que la que afectó a la antigua metrópoli. Unas
soluciones que, como hemos tratado de apuntar en este texto, consolidaron en el largo
plazo un sistema tributario orientado al exterior y, por ello, más difícil de reformar.
46 . Sobre las resistencias diferenciales del modelo latino a la reforma, véase Francisco Comín, Historia dela Hacienda pública, I. Europa, Barcelona, Crítica, 1996, pp. 208-210.47 . Stein Rokkan, “Dimensions of State Formation and Nation-Building: A Possible Paradigm forResearch on Variations within Europe”, en Charles Tilly, The Formation of National States in WesternEurope, Princeton, Princeton University Press, 1975, p. 574.
32
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![Instituto Hidalguense de Educación Universidad Pedagógica ... · La finalidad de este apartado es caracterizar, a grandes rasgos, las líneas directrices de] modelo de intervención](https://static.fdocuments.net/doc/165x107/5bde8a2409d3f2595f8cfeda/instituto-hidalguense-de-educacion-universidad-pedagogica-la-finalidad.jpg)
