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Estrategias e Instrumentos de Gestión Urbana para el desarrollo Sostenible en América Latina y el

Caribe CEPAL

Gestión de Servicios Públicos

Eduardo H. Passalacqua

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Estrategias e Instrumentos de Gestión Urbana para el desarrollo Sostenible en América

Latina y el Caribe CEPAL

Gestión de Servicios Públicos INDICE PRELIMINAR 1.Introducción:

a) breve consideración sobre el impacto de la globalización en la gestión urbana,

b) una revisión del rol del municipio en la asunción de nuevas tareas: áreas no tradicionales, métodos no convencionales, mancomunidad de fuerzas y evaluación del desempeño;

c) una sintética remisión al papel de agente del desarrollo local vinculado con la gestión de servicios públicos.

2. Breve reflexión, desde la teoría y la práctica de las relaciones intergubernamentales, sobre el modo de coordinar y compatibilizar la acción del municipio con la de otros niveles estatales en la gestión de los servicios públicos. 3. Algunas consideraciones sobre los 4 ámbitos mencionados en los ToR que originan la necesidad de articular un paradigma en materia de gestión local de servicios públicos. 4. Análisis de los principales problemas que surgen en torno a:

a) la descentralización, el municipio y la gestión local de servicios públicos b) la regulación, el municipio y la gestión local de servicios c) a los distintos modelos practicados: sus ventajas y desventajas.

5. Introducir los 3 supuestos básicos que se mencionan en los ToR, y analizar a partir de experiencias concretas y de bibliografía:

a) cómo se articula la oferta y la demanda b) cómo se resuelve la problemática de accesibilidad, costo-beneficio con

poblaciones tan heterogéneas. c) Sistematizar algunas experiencias de gestión participativa según

modalidad, operatoria y resultados logrados. 6. Sistematización de los cambios de gestión, institucionales y administrativos a dos niveles: los sistemas de producción de servicios y a nivel de la arreglos organizacionales, públicos, privados o mixtos responsables de la prestación. Para ello se examinarán experiencias realizadas en América latina describiendo sus potencialidades y limitaciones en términos de su eficacia, eficiencia, equidad y sustentabilidad.

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I. Introducción

1. Entre los aspectos contextuales para esta visión de conjunto, el primero

que destaca como marco es el de la globalización que conlleva diversos impactos con relevancia para nuestro tema. Entre otros, y de menor a mayor: i) nuevas especializaciones urbanas y flujos no tradicionales –pero con implicancia para los servicios públicos- a partir de los servicios electrónicos globales de información, comunicación e impresión (áreas o ciudades de la región especializándose en reservas y operaciones de aerolíneas del mundo desarrollado, registros legales y penales o de otro tipo –Barbados, Ciudad Juárez- o centro de publicaciones –Bogotá-); ii) aparición de nuevos discursos y roles, como se ve a continuación en 3., para municipios y ciudades de todo el continente; y iii) la aparición de ciudades mundiales en la región. Si bien los criterios para conceptualizarlas varían grandemente (desde la mera entidad demográfica y económica hasta la cantidad de secretarías generales de órganos internacionales que albergan) existe un cierto consenso sobre algunas pautas (un complejo sofisticado de finanzas y servicios para una clientela global, el desarrollo de un nodo de redes internacionales de flujos financieros, comunicacionales y de información; y una calidad de vida tendiente a atraer migrantes internacionales calificados. El dinamismo, en visión del creador de la categoría que es hoy universalmente aceptada, se daría a partir de racimos sucesivos de servicios: a negocios de alto nivel, a demandas derivadas –como la construcción y la hotelería-, al turismo, a la reproducción de la propia ciudad mundial, etc.). La clave de estas nuevas ciudades mundiales, en la explicación comúnmente consensuada de Sassen, es la intersección de dos grandes procesos: el abrupto crecimiento de la globalización de las actividades económicas y la creciente intensidad de servicios en la organización de todas las industrias. Al momento de listarlas, México y San Pablo están sin duda incluidas; otras, como Buenos Aires, entran y salen según los criterios, pero este último caso, muy particular y que hace de Argentina un país ‘bifurcado’, ilustra las tensiones entre los viejos (hacia adentro) y nuevos problemas (hacia fuera) vinculados con los servicios, tema de largo debate al momento de establecerse su nuevo status como Ciudad Autónoma en 1994-96, y hasta la actualidad. Como las ciudades mundiales son a la vez, en nuestro caso, megaciudades, los problemas de gobernanza se multiplican, tanto que algunos observadores calificados

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(como P.Ward) piensan que su gobierno y gestión puede tornarse ‘una misión imposible’.

2. El contexto de los ‘90s presenta otro rasgo marcado en la región: la

revisión del rol del municipio en la asunción de nuevas tareas. Dejando de lado los debates conceptuales (trabajos previos de GUDS lo categorizan como un actor clave pero indicando sus limitaciones) los aspectos principales de esta revisión a lo largo de la década en la región giran en torno a cuatro aspectos principales:

i) áreas no tradicionales: además del desarrollo local (que se ve en 3.), merecen destacarse la cooperación internacional y la seguridad ciudadana. Los procesos de integración regional se diferencian de los antiguos que eran más bien catálogos de medidas a adoptar por los Estados Nacionales, mientras que ahora se privilegia el despeje de obstáculos para la actuación de multitud de actores, entre ellos los municipios. Así, éstos no sólo han incursionado en asociaciones supranacionales de diverso tipo –como la Unidad Temática ‘Género y municipio’ en el Marco del MERCOSUR más Chile- sino que han comenzado a realizar exportaciones (el caso de algunos municipios argentinos de la zona litoral y central con la miel, de la que el país es principal exportador mundial), o a poner en marcha emprendimientos conjuntos en la región supranacionalmente (como algunos municipios brasileños del sur). En cuanto a la seguridad ciudadana, muchos municipios avanzaron en amplios programas de prevención del delito y la violencia a través de consejos de prevención o foros comunitarios (como Buenos Aires y los municipios bonaerenses) con énfasis en la prevención social (como la recuperación de menores en abandono en Lima) y situacional (con diferentes formas de alertas vecinales en municipios conurbados del Cono Sur) orientando muchas veces la participación comunitaria a la identificación y solución de problemas (como en Managua) y empleando a veces herramientas económicas no regulatorias (como el programa Armas por Comida en la ciudad de Panamá). Un programa integral de gran impacto ha sido el Programa DESEPAZ de la Alcaldía de Cali que incluyó el estudio y vigilancia de la violencia, la educación y comunicación para prevenir la violencia, la ampliación de oportunidades para

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los jóvenes, la promoción de la participación ciudadana y el fomento del desarrollo social. Muchos de estos programas incluyen una innovación de porte en cuanto a la prestación de un servicio público que es un bien público puro y que tradicionalmente tuvo un modo tecnocrático de gestión: las nuevas modalidades implicaron muchas veces partenariados de nuevo tipo donde la policía se obliga a responder y tomar en cuenta las demandas ciudadanas al decidir cuáles son los problemas locales y cuáles las prioridades y se compromete a ayudar a los barrios a resolver los problemas delictuales, a través de organizaciones comunitarias y programas de prevención del delito, y con más o menos amplia participación en el control del accionar policial.

ii) métodos no convencionales: aparte de la seguridad ciudadana (ya señalada) y de los instrumentos económicos para la gestión ambiental (frustrados casi por completo en Argentina y con diferentes grados de éxito en Barbados, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, Jamaica y Venezuela) que son de nivel nacional o intermedio y sólo muy raramente empleados por los municipios –control de emisiones vehiculares con cargo al controlado-, las principales innovaciones municipales de la década en métodos, técnicas y herramientas tuvieron lugar en relación al desarrollo local: un caso paradigmático difundido en todo el continente fue el del municipio de Rafaela (Santa Fe, Argentina) para la promoción de las PYMES y que incluyó la labor en redes institucionales, un papel protagónico inusual de componentes educativos y de capacitación y un fortalecimiento no tradicional de las relaciones entre el sector educativo, estatal y empresario, con la creación de diversos núcleos de trabajo intersectorial y la culminación en un plan estratégico para la ciudad incorporando las innovaciones cooperativas, asociativas y organizacionales; las Corporaciones de Desarrollo local (como las de Huechuraba y Santiago en Chile con novedosas técnicas de concertación y establecimiento de Comités de Adelantos); si bien no existe un banco de experiencias innovadoras a nivel continental como el del IBAM en Brasil, puede observarse que las innovaciones municipales en servicios, en el principal repositorio argentino, representan alrededor del

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20% y que la región aportó innovaciones de varias mejores prácticas en servicios para los concursos de Dubai 1996-2000 en recolección y tratamiento de residuos (servicio urbano clásico) y en atención primaria de la salud (servicio social);

iii) mancomunidad de esfuerzos: en este rubro los avances siguen siendo escasos, aunque hay excepciones (p.ej., los Entes de Cooperación Intermunicipal en la provincia de Córdoba, Argentina, que partieron de un enfoque bottom-up y con amplias articulaciones en red). Conspiran contra la cooperación eficaz factores generales históricos (relaciones radiales con los centros, rivalidades con las localidades vecinas competidoras por transferencias de recursos) que se potencian en el caso de los servicios por las expectativas de free rider (provisión de salud o sistemas de redes) combinadas a veces con necesidad de una instancia superior que coordine (p.ej. para plantas de tratamientos de efluentes). Hay una cantidad de economías de escala posibles (en áreas de alta densidad poblacional y periurbanidad la recolección de residuos domiciliarios se abarataría significativamente con rutas compartidas; los mantenimientos de la infraestructura en general no requieren en muchos casos equipos individuales pues se puede escalonar su uso entre municipios próximos; etc.) que sin embargo no se practican. La experiencia mundial en servicios locales muestra notables ventajas en calidad y eficiencia para la prestación combinada o cooperativa, a través de formas organizacionales elaboradas (mancomunidades en España, sindicatos intercomunales de vocación múltiple en Francia, etc.) Hay en nuestros países amplias opciones legisladas (consorcios, cooperativas, y una enorme variedad de formatos organizacionales disponibles desde hace tiempo o más recientes como las de Colombia y Venezuela). Debe recordarse que los municipios europeos son mucho más numerosos que los de nuestra región, mucho más pequeños y débiles, pero la cooperación los potencia notablemente, y esto implica además un cambio de actitud de nuestros gobiernos locales (en palabras del V Congreso Iberoamericano de Municipalistas, Baeza, 2000, que pone una bisagra a antiguas lamentaciones: “el discurso del

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municipio promotor ha de abandonar la actitud victimista y de horizonte limitado, que pasa por denunciar la insuficiencia financiera y la limitación competencial”).

iv) en materia de evaluación de desempeño la década registra un avance significativo, aunque no suficiente. Los indicadores urbanos sistemáticos, introducidos en el mundo desarrollado entre los 60s y 70s, tienen conocidas complejidades (de lo que da cuenta el debate en UNCHS-Habitat) y utilidades (en lo que nos interesa, los países de la OCDE han apreciado su rol decisivo para la legitimidad de las autoridades locales, el control ciudadano y la participación en general y en los servicios públicos). En la región, contar con un mínimo conjunto de ellos permitiría, además de mejorar la gestión concreta aun con todas las dificultades prácticas de aplicarlos a ella, evaluar con precisión la eficacia y eficiencia de diversos modos y arreglos para la prestación de los servicios públicos, reemplazando evaluaciones muy difusas y discusiones casi teológicas. Deben mencionarse, entre otros casos destacables: a nivel de gobierno intermedio, los del Estado de Oaxaca, México, aunque predominan los insumos de políticas públicas más clásicos sobre los de desempeño; a nivel municipal los observatorios urbanoterritoriales de Manizales, Colombia, una experiencia integral casi sin antecedentes; y a nivel nacional, la que hasta ahora constituye el esfuerzo más logrado para una matriz sistemática (con un capítulo específico y detallado sobre servicios públicos) que es el Sistema Nacional de Indicadores Municipales de Chile.

3. Como ya se anticipó, el otro factor contextual de relevancia ha sido la asunción del rol de agente-promotor del desarrollo local que han asumido los gobiernos municipales de la región, siguiendo una tendencia universal pero acentuada por peculiaridades nuestras. En ese marco y en lo que nos atañe, la construcción de sectores económicos deja paso a la construcción de instituciones económicas, pasando el gobierno local a ser un facilitador de oportunidades más que un distribuidor de recursos públicos y, hacia fuera, la explotación de la ventaja comparativa basada en activos físicos se completa ahora, en trazo grueso, con otra basada en un entorno de calidad. La importancia de los servicios en ese contexto no puede ser subestimada, zanjando una vieja discusión que técnicamente se dio en los países desarrollados tratando de evaluar (tanto microeconómicamente

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como a nivel agregado) el impacto de la infraestructura y los servicios asociados con ella sobre el crecimiento, y políticamente a raíz de los grandes elefantes blancos en países en desarrollo con muchos efectos negativos en particular para los sectores de menores ingresos. De hecho, ya a mediados de los ‘90s se había concluido que la infraestructura y sus servicios asociados, además de contribuir a condiciones dignas de supervivencia, reduce los costos de transacción, facilita los flujos comerciales, remueve obstáculos para la interacción y adaptación de los actores, baja los costos de los insumos de casi todos los bienes, crea empleo e incide positivamente sobre el capital humano y las condiciones ambientales.

II. Algunas interpretaciones que dificultan la

comprensión de los modelos de gestión de los servicios locales

4. Además de los abordajes axiomáticos sobre servicios básicos (en palabras de Corrales1 “buena parte de los mitos que sostuvieron su desarrollo a lo largo del presente siglo, han sido cuestionados, destruidos o sustituidos”) o relativamente poco pertinentes que se mencionan a partir de IV., las fuertes controversias ideológicamente sesgadas presentaron algunos rasgos relevantes para nuestro análisis. Entre ellos: i) los fuertes cuestionamientos a la regulación estatal –incluyendo la municipal de grandes ciudades- dejaron en evidencia los problemas y abusos de la proliferación normativa (aunque no siempre se recordó la particular fertilidad en ese sentido de los períodos de facto) pero omitieron señalar aquella porción reglamentaria que, más allá de defensas sectoriales de determinados grupos de interés, estaba destinada a objetivos más generales como la defensa de consumidores o la preservación del medioambiente, para no citar más que dos casos; ii) frente a diversos y explícitos trabajos sobre los costos de la regulación, no hubo prácticamente ninguno sobre los costos de no regular; iii) frente a la importación del modelo británico de privatización especialmente en Chile y Argentina, destacan por su ausencia relativa –incluso en la discusión- los aspectos de participación y control de usuarios/consumidores/clientes y del propio Estado, muy significativos en el país de origen; iv) cuando se alude a corsi e ricorsi (como hace Guislein en la obra con pretensión más

1 M.E. Corrales, Modernización de los servicios públicos por redes: eficiencia económica y solidaridad social, IIG, 1999.

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exhaustiva del Banco Mundial sobre privatizaciones al hablar de los servicios básicos en Argentina y Chile que han recorrido el ciclo privados-públicos-privados) o se añora nostalgiosamente el intenso movimiento desde fines de la década del 20 surgido en el Cono Sur pero extendido a toda la región en pro de la municipalización de los servicios públicos se olvida que la definición de la misma –en las fuentes italianas y europeas y en sus máximos epígonos como Bielsa en la Argentina- pasaba no por el traspaso en sí de la propiedad del sector privado al público sino porque la producción de esos servicios se hiciera a menor costo que el de los privados.

5. Pero la mayor dificultad estriba en los planteos que oponen las diferentes gestiones según niveles de gobierno o separan tajantemente las opciones que se presuponen excluyentes o casi necesariamente conflictivas. Por cierto que puede haber, según los modelos clásicos, situaciones de conflicto desintegrador, pero también, y con mucho mayor frecuencia, situaciones de cursos de acción política conjuntos, de adaptación mutua o de conflicto innovador. Hace ya tiempo que la metáfora más empleada por la doctrina norteamericana para referirse a la dinámica de los niveles de gobierno en un sistema federal es la de la 'torta marmolada' o 'veteada' frente a la tradicional 'torta de tres pisos'. Este sesgo se manifiesta para los servicios en general agudizado en el caso de los ambientales por la acentuada preferencia por el macronivel en todos los campos a partir de diversos factores (la propia naturaleza de los problemas ambientales, esencialmente concatenados, sumada a las visiones holísticas, que naturalmente inclinan a un tratamiento global y unitario; las propias preferencias profesionales de los técnicos e impulsores de la temática, que se remontan al ethos de la planificación del desarrollo de los '70 y se vinculan con el modo concreto en que la cuestión se introduce en nuestros países a partir de la Conferencia de Estocolmo; y abonado todo por la profunda desconfianza en los municipios). Obviamente en los ‘90s hubo a veces en la región una distorsión idealista en sentido inverso y por diferentes motivos, y veremos en III. algunas fuertes limitaciones de la gestión local, pero llama poderosamente la atención que cuando los servicios públicos básicos han sido sometidos a riguroso reexamen para desacoplarlos (unbundling) a efectos de detectar componentes más monopólicos o más competitivos, distinguir entre provisión, producción y financiamiento, etc., no haya ocurrido otro tanto con categorías más establecidas y diferenciadas tradicionalmente en la gestión (planificación e implementación, fijación de regulación y control, elaboración normativa y ejecución, etc.) lo que hubiera permitido nuevos y más creativos

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esquemas de gestión. En el mismo sentido cuando se reclama universalmente (y fiel reflejo de ello fue el Foro Mundial sobre la temática convocado por la ONU en Gotemburgo en 1996) la delimitación clara de competencias por nivel, ello es útil cuando procura evitar costosos conflictos interjurisdiccionales o evitar que responsabilidades muy compartidas terminen en que en los hechos nadie es responsable; pero si se busca un cierto principio de estanqueidad ello es poco factible y, cuando lo es, es muy contraproducente y sirve de muy poco para mejorar la gestión (un ejemplo: tomando 19 países de la región, la competencia primaria sobre vivienda está radicada en el nivel nacional y con menores cambios se ha mantenido entre 1995 y 1999 en Ministerios y Secretarías, y en algunos casos en Direcciones/Institutos/Consejos Nacionales, pero ello no nos dice nada sobre gestiones concretas que necesariamente involucran otros niveles y arreglos –incluyendo la sociedad civil- que por lo general han sido relativamente más exitosos que los Planes Nacionales ejecutados a ese nivel). Por eso y haciéndose eco de estos planteos de articulación múltiple, la Reunión Mundial de Ciudades en Estambul planteó en el documento final de 6 puntos “Hacia una política urbana nacional” una competencia marco general para los gobiernos nacionales en el primer ítem para supervisión regulatoria, establecimiento de estándares, resolución de conflictos y funciones de formulación de políticas, para destacar una devolución amplia de competencias a los gobiernos locales en el punto 4 que empieza precisamente por la provisión de servicios, una asunción de nuevas tareas por esos gobiernos en el punto 5 y la facilitación hacia las autoridades locales para cumplir un cúmulo de cometidos en el punto 6. Los modos de coordinar y compatibilizar la acción del municipio con la de otros niveles estatales en la gestión de los servicios públicos son variados y muy exitosos en el mundo: además de la enorme experiencia norteamericana al respecto, incluso en la otra punta del espectro (Francia, donde por años se habló del ‘Estado contra los municipios’) su modelo típico original de gestión delegada de servicios es conceptuada hoy como una forma de partenariado para la mejora y la innovación. En América Latina, y a pesar del descuido más o menos benevolente, las experiencias confirman los resultados comparados. En Brasil, la administración conveniada de servicios entre niveles, a pesar de originarse durante un gobierno militar, persistió como esquema con la democracia por sus particulares ventajas; en la provincia de Buenos Aires, sus municipios comenzaron a participar con ella y fondos incluso nacionales en ejecución

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de obras con indicadores de eficiencia y eficacia superiores a los programas meramente provinciales.

III. Algunos problemas y desafíos para la gestión de

los servicios públicos urbanos 6. La versión canónica sobre el tema puede esquematizarse así (en palabras

inaugurales de un seminario de expertos reunido en México a comienzos de la década, y que citamos por su economía de palabras frente a decenas de observaciones similares de todo el continente)2: “Los servicios urbanos son insuficientes y no han podido ampliar su cobertura al ritmo exigido por los avances del proceso de urbanización. Su crisis amenaza con desencadenar verdaderos colapsos. La gestión local remite a una antigua frustración, o más bien a una formulación de deseos que el centralismo dominante en América Latina se encarga de reducir a su mínima expresión. El deterioro del medio ambiente constituye una realidad no sólo palpable, sino incluso respirable, que se ha incorporado a la cotidianeidad de los habitantes de nuestras ciudades hasta convertirse en un lugar común que se invoca para iniciar cualquier conversación”. El CUADRO I a continuación muestra que los ‘90s registraron una mejora en los servicios que obliga a matizar el diagnóstico anterior. Las encuestas de hogares de 6 países, en las diferentes etapas de urbanización y compiladas por CEPAL prolongando la serie hasta 1998 afirman la tendencia, con la única excepción de Brasil para el alcantarillado. Esta verificación se vincula, por un lado, con el descenso de las tasas de crecimiento demográfico en las grandes ciudades (en torno al 1% anual) y un mejor desempeño agregado en el número de conexiones por parte de los prestadores –para los que la información es aun muy fragmentaria. Diferente es la situación si se toma la depuración o tratamiento de aguas, tradicionalmente no considerada en nuestra región (v. CUADRO III). A continuación, y para continuar la panorámica, se incluyen comparaciones de grandes ciudades de la región por zona con las de países industrializados y un grupo especial de dos docenas de ciudades para las que existen estudios especiales3. Se completa la visión con una comparación de conexiones eléctricas y telefónicas, donde el cotejo con los países industrializados es más desigual aún (la UIT calcula, p.ej., que en 1999 los países que están menos alejados de EE.UU. (66,1 líneas de

2 F. Tudela en Servicios Urbanos, Gestión Local y Medio Ambiente, (Schteingart y D’Andrea comp.), Colegio de México, 1991. 3 Que incluye Brasilia, Curitiba, Recife, Río, Santiago de Chile, Asunción, Cochabamba, La Paz, El Alto, Santa Cruz de la Sierra, Bogotá, Cuenca, Guayaquil, Quito, Cajamarca, Lima, Trujillo, Guatemala, La Habana, Cienfuegos, San Miguel, San Salvador y Santa Ana.

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teléfono por habitante) son Uruguay (27), Argentina y Costa Rica (26), mientras que en el otro extremo están Haití (con menos de 1), y Nicaragua y Honduras (con menos de 5). La electricidad y la telefonía son los sectores con menores objeciones en cuanto a los efectos de las privatizaciones pues en general los pobres se ven beneficiados, en principio y al comienzo en la experiencia comparada, por mucho mayor acceso que en otros sectores. Pero cualquier generalización es peligrosa (Uruguay, el país de mejor desempeño, tuvo a lo largo del tiempo su servicio telefónico en manos del sector estatal con diferentes esquemas). Un problema particular (reflejado en el CUADRO VIII) es el de la gran demora para trasladarse al trabajo en grandes ciudades, especialmente en el Cono Sur (parte de la explicación se vincula con esquemas como el histórico aplicado en el área metropolitana de Buenos Aires: subsidios crecientes a un transporte público deficitario, alejamiento del centro de sectores de bajos ingresos, deterioro general retroalimentado del sistema, etc. Lo notable, más bien, es la ausencia general de reivindicaciones –sociales, sindicales, políticas- por las demoras). Un aspecto mucho más dramático –frente al muy cauto e incipiente optimismo relativo del conjunto de servicios- lo representa la fenomenal desigualdad de ingresos urbanos en la región, como lo muestran los CUADROS IX y X, corroborado ampliamente por la última reunión regional sobre desarrollo social4 con crecimientos muy significativos del índice de Gini urbano para casi toda la región (excepto para Colombia, Honduras y relativamente Ecuador) tanto entre 1990 y 1996 como entre 1994 y 1997. Si esto puede vincularse con la oleada privatizadora, especialmente de los servicios, es todavía una cuestión abierta, con claras contradicciones entre las apreciaciones técnicas y la visión pública (como lo resumió el economista jefe del BID en la reunión de Fortaleza de 2002: “el jurado está todavía deliberando y con alto riesgo de no llegar a un veredicto unánime”) y estudios con conclusiones simétricamente opuestas5. El impacto sobre empleo y salario es decisivo, por ser la fuente exclusiva de ingreso para los quintiles más pobres. La OIT considera que las privatizaciones impactaron en general negativamente sobre ambos (empleo y nivel salarial) –aunque con excepciones opuestas como Chile. En el caso argentino, algunos estudios para el AMBA (Delfino y Casarín) parten del incremento general de tarifas de servicios posprivatización, pero también de la mayor cobertura, acceso y calidad y concluyen que el

4 CEPAL, Segunda Conferencia Regional de seguimiento de la cumbre mundial sobre desarrollo social, Santiago, mayo de 2000. 5 Puede verse una buena síntesis de la mayoría de los trabajos en Birdsall y Nellis, Winners and Losers: Assessing the distributional impacto f privatization, Center for Global Development, 2002.

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consumidor promedio del quintil más rico se benefició en un incremento de bienestar anual del 0,2% de su ingreso mientras que el del más pobre tuvo una baja de bienestar anual equivalente al 2% de su ingreso. Otros (Chisari, Estache y Romero) consideran que la privatización “mejora la distribución general del ingreso”. La creciente desigualdad urbana obedece esencialmente a un conjunto de otros factores que escapan a nuestro análisis, pero la usualmente alegada mejora en el bienestar de los consumidores a partir de los cambios en los servicios –cualesquiera sea su impacto distributivo- deja pendiente la pregunta sobre si no sería posible compensar intersectorialmente a los consumidores con esa ganancia general.

7. En cuanto a los gobiernos locales, vale la pena revisar brevemente el universo. El CUADRO XI –con las salvedades allí indicadas- suministra una muestra representativa de cantidad, pero no da cuenta de la heterogeneidad. En Colombia (1995) los municipios con menos de 20000 habitantes representaban el 70% y sólo el 4% superaba el umbral de los 100000 pobladores. En ese mismo año Bolivia tenía un 53% de municipios por debajo de los 10000 habitantes y sólo el 3% por arriba de los 100000. A comienzos de la década Chile distribuía así sus municipios: 13% con más de 100000, 16% entre 30 y 100 mil, 38% entre 12 y 30 mil y el resto (33%) con menos de doce mil y, para citar un caso regional, el Estado de San Pablo, Brasil, el 14% con más 100 mil, el 19% entre 20 y 100 mil, el 20% entre 10 y 20 mil y el 47% menos de 10 mil. Comenzando en los ‘80s, pero culminando a lo largo de los ‘90s, los municipios latinoamericanos que tradicionalmente y en su conjunto pertenecían al tipo de los sujetos a supervisión/tutela central, han ido evolucionando con creciente nitidez a lo que dentro de los sistemas comparados se denomina tipo descentralizado de país federal (aunque se trate de un estado unitario) y, de entre los subtipos de esa categoría, al sistema de Intendente-Concejo (con intendente débil) (esto se refiere esencialmente al diseño institucional, no a las realidades políticas subyacentes ni a los estilos de gestión: a pesar de caudillos y administradores locales muy exitosos y preponderantes, los encuadres político-institucionales están muy lejanos del subtipo formal de intendente fuerte). En ese mismo plano institucional formal, el Programa internacional de Indicadores Urbanos 98 del Observatorio Urbano Global mostraba (recogido por el Informe Final de Estambul) que, para las variables ‘posibilidad de clausura del gobierno local por un nivel superior de gobierno’ y ‘posibilidad de remoción de concejales’ las ciudades más débiles eran las africanas y las árabes y las más fuertes o indemnes eran las latinoamericanas, más incluso que las de países altamente industrializados; correlativamente, tomando como parámetros la posibilidad de establecer cargos por servicios, fijar tributos, contratar

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CUADRO I: AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DEL ACCESO A SERVICIOS URBANOS EN LA DÉCADA DE LOS 90 (VIVIENDAS URBANAS SIN ACCESO)

Porcentaje

Países

Agua potable

Agua potable

Saneamiento

Saneamiento

Hacia comienzo década a

Hacia fines década b

Hacia comienzo década a

Hacia fines década b

Bolivia

27,5

9,7

57,6

47,2

Brasil

18,7

13,1

49,9

53,2

Chile

2,7

1,6

15,8

12,3

Colombia

1,7

1,7

6,6

8,7

Honduras

23,5

12,7

52

41,6

México

7,4

7,2

22,4

20,3

Paraguay c

33,3

25,3

63,7

76,4

Uruguay

6,0

1,9

.Y Y

Y Y

Promedio

13,28

8,15

36,61

35,56

Fuente: Mac Donald, Joan y Daniela Simioni, 1999, Consensos urbanos. Aportes del Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos, Serie medio ambiente y desarrollo n1 21, CEPAL, Santiago de Chile. a Alrededor de 1990; b 1997, salvo México (1994), Brasil y Paraguay (1996); c Asunción y áreas urbanas Departamento Central

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CUAD

RO II

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CUADRO III

17

CUADRO IV

CUADRO V

18

CUADRO VI

CUADRO VII

19

CUADRO VIII

CUADRO IX

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CUADRO X

REGIÓN

HOGARES URBANOS POBRES (%)

DISPARIDAD DE INGRESOS URBANOS (%)

AFRICA

38,8

12,3

ESTADOS ÁRABES

28,5

10,2

ASIA/PACÍFICO

20,1

6,7

REGIÓN LATINOAMERICANA

39,0

17,7

PAISES EN TRANSICIÓN (EUROPA DEL ESTE)

23,5

6,1

PAÍSES INDUSTRIALIZADOS

12,9

10,5

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Fuente: Urban Indicators Progamme, 1994-1996, BM

CUADRO XI: CANTIDAD APROXIMADA DE MUNICIPIOS EN PAÍSES SELECCIONADOS DE LA REGIÓN (ver nota al

final del cuadro)

PAÍS PERIODO VALOR ARGENTINA 1999 1617 BOLIVIA 1999 312 BRASIL 1999 5581 CHILE 1999 340 COLOMBIA 1999 1068 COSTA RICA 1999 496 ECUADOR 1999 1079 EL SALVADOR 1999 262 GUATEMALA 1999 324 HONDURAS 1999 293 MEXICO 1999 2418 NICARAGUA 1999 143 PARAGUAY 1999 212 PERU 1999 1.808 REPUBLICA DOMINICANA 1999 90 URUGUAY 1999 19 VENEZUELA 1999 330

FUENTE: World Urban Indicators, BM. Los números son aproximados por cuanto varía parcialmente la base de cálculo. En el caso argentino, de computarse todas las jurisdicciones subprovinciales más allá de su dennminación (juntas de fomento, vecinales, etc.) y competencias (muy limitadas) la cifra estaría en el rango de 2000-2100. con terceros y endeudarse, las ciudades del continente estaban sólo detrás de los países industrializados y en una variable (el endeudamiento) de las ciudades de países en transición (Europa del Este). Nuevamente es preciso aquí diferenciar marcos institucionales de prácticas concretas. Empero, los profundos cambios operados en las formalizaciones institucionales en la región en los últimos 20 años, consolidando un nuevo punto de partida, ameritan un análisis más cuidadoso. 8. En el plano de las realidades concretas y ante nuevas situaciones, los desafíos para la gestión local son enormes. A las acumulaciones de déficit, aun atenuadas, en acceso, calidad y cobertura se suman problemas de todo tipo: cuestiones de desigualdad e integración social, inercias e ineficacias institucionales, insuficiencias de financiamiento, interacciones variadas y complejas con agentes privados, problemas tecnológicos y debilidades de la

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participación ciudadana6. Los aspectos de equidad se ven en V.; las debilidades de la participación se vinculan con problemas que también afectan los esquemas de desarrollo local: falta de tradiciones locales al respecto en muchos casos, dificultades en la articulación de movimientos y organizaciones locales en la localidad y necesidad no siempre satisfecha de actividades y circuitos informales7; para enfrentar las ineficacias institucionales los métodos sugeridos universalmente para los servicios incluyen la descentralización –si es factible por el tipo de servicio y la escala- de las responsabilidades de gestión operativa a unidades individuales, la creación de un ethos de gestión –que no se opone al tradicional del servicio público- en cuanto a conciencia de costos, gestión por resultados –lo que demanda inexorablemente la medición del desempeño, y aun formas básicas de benchmarking (fuera de la región pero como experiencia piloto para países en desarrollo debe citarse la puesta en marcha en 1998 por el Banco Asiático de Desarrollo en 10 municipalidades de ese continente), la competencia entre proveedores cuando ello es factible tanto para obras como servicios, el aseguramiento de la transparencia con responsabilidad última ante los usuarios –que deben ser tratados como ciudadanos-clientes antes que como meros clientes-, una efectiva focalización de los programas relevantes para los pobres, además de las mejoras de gestión generales requeridas para el desarrollo de la capacidad institucional8; las cuestiones tecnológicas se vinculan con numerosas opciones disponibles no siempre tomadas en cuenta a la hora de tomar decisiones (generación eléctrica en pequeña escala con técnicas convencionales y no convencionales, suministro de agua por diversos métodos de menor costo, comunicaciones mediante teléfonos celulares prepagos o cabinas comunitarias privadas o públicas, y muchísimas otras) pero que no deben omitir las cuestiones de operación y mantenimiento (una serie de innovadoras experiencias de provisión de agua en Bolivia, p.ej., fracasaron completamente a los 6 meses precisamente por esta omisión; hay casos de inconvenientes parecidos en toda la región). 9. Cuando el gobierno local está involucrado de algún modo más directo en la producción del servicio –como ha ocurrido históricamente en numerosos casos, con importante acumulación de experiencia y una prestación con resultados más que aceptables en diferentes épocas- las cuestiones esenciales pueden vincularse

6 V. estos aspectos en Antúnez y Galilea, Servicios públicos urbanos en América Latina y el Caribe: problemas, metodologías y políticas, CEPAL, Santiago, 2002. 7 V. un resumen sobre estas dificultades en Sagredo Cáceres, Planificación en políticas urbanas y servicios públicos locales, Doc. CEPAL, Proy. Copatrocinado por el Ministerio de Asuntos Exteriores de Italia. 8 Cada uno de estos puntos ha sido objeto de abundante discusión en la región y en el mundo. Pero tanto en los foros globales de la ONU sobre diferentes servicios, así como para la mayoría de los observadores calificados de la región existe una fuerte coincidencia básica –que no unanimidad- al respecto.

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en general con problemas de financiamiento, modernización, escala, operación y mantenimiento. Existen aquí diversas opciones accesibles: arreglos innovadores y/o mixtos de financiamiento9, diversas formas asociativas –empleadas casi todas para el desarrollo local sustentable en la región tanto con actores públicos como privados (incluyendo el tercer sector)-, y técnicas novedosas (como la de los observadores entrenados, esenciales para lograr mínimas evaluaciones de desempeño y que en algunas casos son casi única opción: en el caso del mantenimiento de los pavimentos, p.ej., el modelo de control clásico ha resultado desbordado o relativamente ineficaz por restricciones presupuestarias o de otra índole, mientras que la gestión de pavimentos con alta tecnología –sistemas de sensores y software de gestión- es generalmente muy oneroso o impracticable; en otros casos, son importantes –como los usuarios fictos para los servicios sociales- para reforzar las encuestas de calidad de los servicios de recolección). El gobierno puede optar finalmente por privatizar el servicio (sea por razones financieras, doctrinarias y técnico-ideológicas –búsqueda de mayor eficiencia, separación del steering del rowing-, o por necesidades concretas con resultado no previsto –el típico caso de privatización informal o no deliberada, como ocurrió con los residuos sólidos en Recife) pero mientras esté más o menos directamente ligado a la producción, la clave de un mejor desempeño sólo puede darla el control social: en ese caso el componente participativo comunitario es esencial (otro tanto puede decirse cuando el vínculo incluye competencias generales y control, como el caso de los municipios venezolanos a partir de la Constitución y la ley de energía eléctrica, que les da responsabilidades en la distribución y en el control general del servicio). 10. Centraremos ahora el análisis en tres aspectos fundamentales de la gestión local de los servicios públicos: la crisis del modelo tradicional de fiscalización, la cuestión de la planificación estratégica y las vinculaciones público-privadas –y sus problemas- que acarrea la nueva gestión urbana10. Cualesquiera sea la forma de producción de servicio que se adopte, el nivel gubernamental con competencia primaria y las modalidades centralizadas o descentralizadas de prestación, una parte esencial y universalmente presente de su provisión local es el control. Para los municipios pequeños y la mayoría de los medianos el problema principal aquí es la construcción de la capacidad institucional para la función y la posibilidad de movilizar recursos societales para su apoyo y 9 Empleadas también con frecuencia en los países desarrollados, como el grassroots financing. 10 Los dos últimos aspectos han sido resaltados de manera especial por la hasta ahora más ambiciosa visión de conjunto en la región sobre las ciudades intermedias: Simioni y Jordán (comp.), Ciudades intermedias de América Latina y el Caribe. Propuestas para la Gestión urbana, CEPAL-MAE, Santiago de Chile, 1999, especialmente en la contribución de F. Sabatini Direcciones para el futuro.

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efectividad. Para una porción creciente de los gobiernos locales de las ciudades intermedias más grandes y para las mega-ciudades los problemas son algo diferentes (aunque algunas pautas son de aplicación general) y pueden resumirse en la crisis del modelo tradicional de fiscalización. En rápida síntesis, verificable en casi todas las grandes ciudades de la región:

i) en primer lugar. la inflación y desorden de la regulación existente (vinculada con la tradición reglamentarista desde los cabildos, los lobbys empresariales y sectoriales y, también, los valores militares en política y administración que incrementaron notablemente el volumen durante los factos) que incluye además de legislación obsoleta y normas de dudosa vigencia actual –lo que posibilita una enorme discrecionalidad en la aplicación-, otro conjunto de problemas (normas con objetivos contradictorios, normas contradictorias, normas de cumplimiento imposible, normas con dientes de hule y muchas veces consuelos programáticos simbólicos y, en general, sistemas normativos basados en la excepción o en criterios inadecuados o claramente inaplicables) y exacerban los grados de incumplimiento (cuyas principales causas radican, entre otras y en muy rápida síntesis, en la imposibilidad o incapacidad para comprender la norma, el colapso de la creencia en la norma, la injusticia procesal, los costos del cumplimiento, el fracaso en la disuasión, la incapacidad de aquellos a quienes está destinada la norma, el fracaso en la persuasión, los defectos u omisiones en los mecanismos de cumplimiento forzado, o, más ampliamente, en el fracaso de la sociedad civil); ii) en segundo lugar, problemas organizacionales para el desarrollo de la función de control: falta de jerarquización salarial y profesional del personal afectado que habitualmentre es además objeto de una capacitación defectuosa/insuficiente, falta de comunicación de información interáreas e intraáreas en el gobierno local, falta de control de gestión (desarrollo rutinario vs. respuestas a denuncias, indicadores de eficiencia y eficacia, objetivos precisos de la tarea, falta de memoria institucional, etc.) e insuficiencia de premios y castigos; que se relacionan en forma compleja con iii) los problemas de implementación del control (olvido de la no linealidad de la función; consideración de que el control sólo implica inspección, que es la forma más onerosa de intervención, olvidando canales y controles alternativos, empezando por la propia nodalidad del gobierno local en sentido de su centralidad funcional, simbólica y hasta física, y terminando por un descuido casi completo de toda forma de control social, pasando por una gama de omisiones intermedias de diverso tipo que pueden resultar distorsionadoras o ineficaces a la hora de aplicarse a los servicios públicos locales). El propio enunciado de los problemas apunta a su solución (o advierte a localidades no tan grandes sobre los senderos que no deben emprenderse),

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desde la depuración, compilación y sistematización de normas (un proceso avanzado en muchas de nuestras ciudades a partir del abaratamiento de equipo –como los escáners- y la disponibilidad de softwares de digestos electrónicos) hasta las mejoras en los cruces de información dentro de las propias administraciones locales y puesta en marcha de receptores nodales de bajo costo (como líneas gratuitas para denuncias y consultas de usuarios) pero lo primero es, obviamente, tomar clara conciencia de la existencia del problema y de sus dimensiones. 11. La cuestión de la planificación estratégica es también decisiva. Como se ha señalado: “la nueva gestión urbana busca asimilar el estilo de la planificación estratégica, el que se inicia con el análisis FODA, identificando fortalezas y debilidades en el ente gestor y oportunidades y amenazas en el medio en que aquél deberá operar y que buscará modificar… la nueva gestión urbana otorga un papel central a los proyectos y a la identificación de oportunidades para realizarlos, a su diseño y puesta en marcha y a sus impactos sobre el entorno” (Sabatini, cit.) Compartimos la postura –avalada por experiencias de todas las latitudes-, pero pasaremos revista a algunos problemas implicados. Conceptualmente, creemos que no debe interpretarse como el endoso del único modo racional de toma de decisiones, que algunos consideran una entelequia frente a las más realistas del incrementalismo y el avance a tientas11, sino como la indispensable introducción de un marco mínimo para la gestión local de servicios a fin de asegurar umbrales aceptables de eficiencia y eficacia. Más, cuando se trata de la administración de ciudades, considerada el caso típico de gestión ‘en la línea de fuego’ con fuertes componentes reactivos y cortoplacistas. Tendrá por ello la noción dificultades para incorporarse a los estilos de trabajo de funcionarios y profesionales locales, donde por un lado existe una fuerte crítica (o autocrítica) y cierta desilusión –a veces exageradas- en toda la región a los viejos esquemas de la planificación de los ‘60s y ‘70s entre otras razones por sus relativamente magros resultados (especialmente cotejados con las expectativas planteadas), y por otro, es preciso separar tajantemente esta noción de la vieja planificación, eminentemente física, receptora acrítica12 de modelos importados, rígida13, centralizada14 y hermética,

11 Las versiones castellanas más aceptadas del muddling through y del groping along/ about, empleadas en inglés en las discusiones de administración pública de todo el mundo. 12 Lo que incluía a veces actividades a regular y materiales a emplear tomados de esos modelos y que por razones climáticas o socioeconómicas resultaban algo más que improbables en nuestros países. 13 Con poco o ningún espacio para reconocer mínimamente las reales condiciones de construcción y reproducción de nuestras ciudades. 14 Aun con el auge de la descentralización, se intentó mantener a la planificación como actividad poco propicia para ella, pero aun eso terminó siendo puesto en cuestión a partir de la mayor factibilidad local en lo socio-

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que descansaba sobre grandes inversiones estatales en obras y servicios y que por lo general terminó en multitud de proyectos en los cajones15. Finalmente, será preciso que todos los actores del gobierno local incorporen la noción, habida cuenta de las dificultades halladas en la interfaz entre los decisores políticos y los profesionales y técnicos en el gobierno local dados sus diferentes equipamientos previos, percepciones del tiempo, nociones de necesidad, conceptos de prioridad, racionalidades globales y lógicas sobre el poder y su acumulación. En los países centrales, donde el concepto forma parte del bagaje de los gobiernos locales desde bastante antes, los ‘90s presenciaron un embate crítico de la misma (Eadie, Miesing, Andersen) a partir de resaltar la distinción entre la alta conducción local ‘jugando’ a la planificación estratégica (redactando misiones, elaborando planes y reorganizaciones internas, trabajando con socios externos, etc.) mientras los acosados mandos medios debían asegurar la continuidad en las prestaciones con personal desmotivado, recursos insuficientes, equipamiento obsoleto, etc.) y de verificar que en algunas administraciones locales (como la de Nueva York) a pesar del uso sistemático de la herramienta y su presencia en todos los organigramas, los grupos focales revelaron una mayor preocupación real por el planeamiento operativo y el maniobreo (sic) político. Sin perjuicio de éstas y otras dificultades, hay un argumento de hecho bastante contundente: sin este instrumento, la ya difícil tarea de los gobiernos locales en la gestión de los servicios públicos puede convertirse en una casi certeza de imposibilidad de logros. Pero la noción aquí avanzada sobre esta herramienta y algunos de sus rasgos principales implica la búsqueda de colaboración y acción conjunta con actores privados y otros actores públicos de diferentes niveles puesto que “la nueva gestión pública urbana es un proceso de negociación abierta con los ciudadanos y con los inversionistas, incluidos entre éstos los empresarios privados y las agencias públicas a cargo de las obras de infraestructura y otros proyectos”16, lo que nos lleva directamente a la tercera cuestión. 12. El aspecto de los vínculos público-privados remite a su vez a la elusiva noción de gobernanza urbana: nacida entre la gobernabilidad y el buen gobierno, la imprecisa noción sufrió sucesivas ampliaciones (el BM, p.ej., agregó en 1994 dos elementos más a su formulación de cuatro componentes político, en lo económico y en lo técnico (razones de concreción, cercanía de las necesidades, e indispensabilidad de obtener consensos). 15 En el caso argentino, p.ej., ocurrió con muchos (más de 400 hasta principios de los ‘80s) de los planes y proyectos de ordenamiento territorial y planeamiento urbano, influyendo también no haber tomado en cuenta restricciones económicas y haberse generado muchos de esos ensayos en épocas de gobiernos militares que al retornar la democracia implicaron la participación de muchos otros actores omitidos o postergados. 16 Sabatini, cit. p. 135.

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básicos de 1992) que con rigor a nuestros efectos debería referirse (como hace R. Mayntz17) a un núcleo inicial central de elaboración y de implementación de políticas públicas, con una primera extensión a la perspectiva bottom-up incluyendo la estructura sectorial y el comportamiento de los destinatarios y una segunda que amplía la noción para abarcar la formulación e implementación de las políticas en el interior de las redes público/privadas y en los sistemas sociales de autorregulación. Así planteado, el concepto cubre un muy variado espectro de relaciones más o menos formales, actores y decisiones18 (opciones y acciones individuales basadas en el mercado, opciones públicas a través del voto en instituciones democráticas para la provisión de servicios públicos, actividades regulatorias de instituciones públicas, enfoques formalizados de participación por parte de la comunidad/sociedad civil, acciones colectivas voluntarias como los esquemas de autoayuda, actividades informales o no-oficiales, intervenciones corruptas y actividades ilegales). Más allá de su consistencia analítica, el concepto ilumina fuertemente la panoplia de opciones abiertas en el tema bajo análisis y extiende considerablemente los enfoques tradicionales, a la vez que da cuenta con mucha más cercana aproximación de lo que ha empezado a suceder en nuestra región. Sin ninguna pretensión de exhaustividad, el establecimiento de sociedades, vínculos o asociaciones público privadas en el continente en el período 1993-1998 se encuentra bien documentado para las ciudades de Ambato, Asunción, Buenos Aires, Cajamarca, Ciudad Juárez, Córdoba (Arg.), Cuenca, Lima, Marinilla, Medellín, Quetzaltenango, Quito, Recife, Río, Rosario (Arg.), Santa Cruz de la Sierra, Santo André y Viña del Mar19. Los servicios públicos urbanos tienen una gran relevancia para la gobernanza urbana, tanto en su aspecto de desempeño (los servicios básicos y administrativos) como de representatividad (los servicios sociales, aunque éstos también inciden sobre la primera faceta)20 pero, en lo que más nos interesa, para contribuir a ella los servicios descansan hoy muy fuertemente en esa compleja trama reticular de vínculos público-privados. A nivel mundial, representantes de gobiernos locales y ONGs de todos los continentes coincidieron en el Foro Global convocado por la ONU en Estocolmo en 200021 que para una gobernanza local democrática, efectiva y 17 R. Mayntz, Nuevos desafíos de la teoría de Governance, en Instituciones y Desarrollo (publ. del Instituto Internacional de Gobernabilidad) nº 7, nov. 2000 18 V. sobre esto N.Devas, Who runs Cities? The Relationship between Urban Governance, Service Delivery an Poverty, Univ. de Birmingham, marzo de 1999. 19 El número de casos oscila entre casi un centenar en Quito y 1 caso en Marinilla, con una media cercana a la media docena por ciudad según el Banco de Datos del Global Urban Observatory. 20 V. sobre esto T. Harpham y K.A. Boateng, Urban Governance in Relation to the Operation of Urban Services in Developin Countries, en HABITAT INTL, 21,1, 1997. 21 UNDP, Responding to Citizen’s Needs: Local Governance and Social Services for All, informe final del Foro Global de Estocolmo. A pesar de referirse especialmente a los servicios sociales, los fundamentos de la declaración, y sus razones son aplicables a los servicios de todo tipo, como lo corrobora expresamente la

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atenta con sus servicios a las necesidades de su población, debía empezarse por reconocer la complejidad de la tarea y luego, en ese orden, construir partenariados sustentables, comprender la fragilidad de los procesos de reforma, fortalecer la capacidad y los sistemas de gestión, reconocer la importancia de una base de recaudación adecuada y confiable, construir coaliciones de apoyo con base en la fortaleza de la sociedad civil, fortalecer la asociación entre los gobiernos locales y centrales, desarrollar partenariados público-privados eficaces, tomar conciencia que el empoderamiento de los ciudadanos es lo que subyace en toda gobernanza local efectiva, que el planeamiento y el proceso presupuestario basados en las necesidades constituyen el corazón de un gobierno local atento a las demandas, que la responsabilidad y la transparencia son factores críticos para construir la confianza de los ciudadanos en sus gobiernos y que los compromisos de largo plazo en este sentido son también fundamentales para lograr las metas propuestas. Este nuevo esquema22 requiere importantes modificaciones en aspectos más o menos tradicionales de la gestión pública23: pasar del énfasis en el programa u organismo a centrar el análisis en la herramienta24, de las jerarquías a las redes, de ‘público vs. privado’ a ‘público + privado’, del comando y control a la negociación y la persuasión, y de las habilidades de administración a las de facilitación (abarcando entre otras las denominadas de ‘activación, orquestación y modulación’). Las potencialidades del enfoque, si se funda más rigurosamente que hasta ahora, son muy grandes para el fortalecimiento de la capacidad institucional de nuestros gobiernos locales. Los riesgos son también enormes en cuanto a la abolición –no reformulación o remarcación- del límite entre lo privado y lo público y a la eventual bendición de la captura del Estado –en este caso local- por grupos de intereses sectoriales, particularmente empresariales. La necesidad de profundizar en los métodos comprobados de gestión y accountability en un contexto de creciente democratización no es, pues, tan sólo un prurito de pulcritud académica. cantidad de planteos semejantes hechos en el Informe Final del Foro Global sobre gobernanza urbana y servicios básicos convocado también por la ONU en Gotemburgo cuatro años antes. 22 Paradigma para muchos, aunque hay todavía un largo camino desde una realidad crecientemente difundida y un nuevo modelo de gestión pública que se haga cargo consistentemente de los nuevos cambios y arreglos organizacionales. El trabajo citado en la nota siguiente es hasta hoy el mejor ejemplo en ese sentido. 23 V. sobre esto L.M. Salamon (comp.), The Tools of Government. A Guide to the New Governance, Oxford, 2002 que reúne a numerosos especialistas del mundo desarrollado de ambos lados del Atlántico en un esfuerzo notable por captar la nueva realidad dentro del ethos tradicional de la función y el servicio públicos. 24 El enfoque de herramientas cuenta con notables aportes desde hace un cuarto de siglo tanto en Europa Continental como en Gran Bretaña. Con muchas variantes (no es exclusivamente instrumental sino que toma en cuenta decisivamente el contexto) y un fuerte poder analítico junto a enriquecedores planteos, lamentablemente tuvo muy bajo impacto en nuestra región –muy seguidora de modas de gestión-; su aplicación hubiera superado algunas polémicas estériles, hubiera mejorado la comprensión de procesos y productos y hubiera ayudado a mejoras en las realidades de nuestras administraciones públicas (que, entre otras cosas, hubieran estado prevenidas contra algunas exageraciones del New Public Management.

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IV. Descentralización, regulación y participación 13. La descentralización, con su enorme variedad polisémica (con énfasis diversos dentro de una noción básica -reconocimiento de un sujeto con identidad sociocultural y político-administrativa, con base territorial y capacidad de gestión de intereses locales- y dimensiones múltiples -territorial, funcional, administrativa, incluyendo variantes de desconcentración burocrática, y política) y una plétora de motivaciones (subsidiariedad, problemas específicos aparentemente insolubles del centralismo, mejora de los servicios, funciones para potenciar la participación, cooperación e integración de los ciudadanos, y asignación de nuevas competencias -obras y servicios públicos, iniciativas económicas) y un fuerte acento en lo fiscal (con el propósito de identificar qué nivel puede administrar mejor gastos, transferencias, impuestos, reglamentaciones y otras funciones públicas) se extendió por el mundo y el continente (donde llegó a hablarse del recorrido de un >fantasma=) de manera explosiva. En 1980 sólo 10 de los 48 países más grandes del mundo tenían autoridades locales electas, número que crece a 34 en la segunda mitad de los >90s, y el porcentaje de países que gastaban al menos 1/4 de sus erogaciones totales en el nivel local pasó de 45% en 1990 a 57% en 1997, y para 1998, 63 de los 75 países en desarrollo o con economías en transición con más de cinco millones de habitantes estaban llevando a cabo diferentes formas de descentralización. Como marco, hoy el 95% de los gobiernos democráticos del mundo tienen gobiernos subnacionales electos. En cuanto al nivel de los gastos locales en la región, comparando 1970 con el comienzo de la década de los 9025, Colombia los había subido del 10,5% al 15,7%, Argentina del 5,4% al 8,6%, Chile del 4,7% al 12,7% y Perú del 2,2% al 9,2%. Los autores clásicos de finanzas públicas y federalismo fiscal plantearon en la teoría hace mucho que la descentralización es la forma de lograr la eficiencia de asignación para los bienes públicos locales, (mientras que las funciones de estabilización y redistribución quedarían en principio para las instancias centrales, resaltándose los problemas y mayores costos de la coordinación; sin embargo no existe ningún consenso teórico ni práctico sobre si los aspectos distributivos y de

25 Hay diferentes inconvenientes técnicos y prácticos desde hace tiempo para contar con estadísticas actuales de gastos e ingresos locales.

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equidad se cubren mejor central o descentralizadamente)26, mientras que luego se agregaron como argumento la mejora en la competitividad de los gobiernos (horizontal y vertical; no sólo no hay consenso sobre esto último sino que la segunda es más bien considerada un problema serio) y se rescató Bpor economistas y analistas diversos- universalmente el viejo pensamiento de J. Stuart Mill Bmuy influyente para el pensamiento de defensa de lo local en todo nuestro continente desde el siglo XIX- en el sentido que los buenos gobiernos son los más cercanos al pueblo. Este punto se planteó casi unánimemente en el pensamiento contemporáneo, con directa incidencia en la cuestión de los servicios públicos locales: el segundo argumento más usado para postular la descentralización fue precisamente la mejora de esos servicios27 que por otro lado se consideran esenciales en tres de las cuatro tareas comúnmente aceptadas para los gobiernos urbanos28 (proporcionar infraestructura esencial para el funcionamiento de la ciudad; proveer servicios que promuevan el desarrollo de recursos humanos, mejoren la productividad y eleven el nivel de vida de los residentes; proporcionar servicios e instalaciones que apoyen las actividades productivas y permitan el funcionamiento eficiente de las empresas privadas en zonas urbanas; en realidad, la cuarta tarea, que es >reglamentar actividades privadas que afecten el bienestar de la comunidad y la salud y seguridad de la población urbana= se vincula también estrechamente con los servicios) y que, en un plano más general, constituyen casi la razón de ser del gobierno municipal en todo el mundo29. Además de las razones más teórico-técnicas, la descentralización fue impulsada por otras fuerzas potentes: una cierta desilusión con el planeamiento económico centralizado, procesos globales de democratización local, influencia poderosa de los organismos internacionales donantes de fondos y restricciones financieras crecientes de los gobiernos centrales30. La mezcla de motivos aparentes y reales trajo consigo diversas dificultades de implementación en la región: si por un lado costaba vencer el axioma de la impotencia congénita de los gobiernos locales y la omniciencia manifiesta del gobierno central31, por el otro no se prestó demasiada

26 Puede verse una revisión general sucinta de algunos de estos aspectos en J Litvack et al., Rethinking Decentralization in Developing Countries, BM, serie PREM, Washington, 1998. 27 Así, p. ej., G.E. Peterson, Decentralization in Latin America. Learning through Experience, BM, Washington, 1997. 28 Así, el Programa de Gestión Urbana, esfuerzo conjunto del BM, el PNUD y UNCHS-Habitat. 29 El municipio es esencialmente órgano de la democracia local y proveedor de servicios. Este planteo, mantenido esquemáticamente por el pensamiento británico a lo largo del tiempo, encuentra réplicas semejantes Bcasi idénticas en los países anglosajones- en toda Europa y América, más tradiciones locales parciales en Asia y África. 30 Como resume Devas, en op. cit. en n. 18 31 Un punto muy analizado por los autores brasileños. No se trata de reemplazar un dogma por otro, sino de cotejar evidencias sobre bases comparables. El caso argentino suministraría igualmente muchos ejemplos.

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importancia a los requisitos de transparencia y control social exigidos en la teoría y la práctica universales; si por un lado se dejó de lado la necesaria flexibilidad en los procesos, en otros casos la falta de rigor derivó en superposiciones con mayores costos; a veces se unieron causas reales no explicitadas de mera reducción de gasto del nivel central con poca renovación en las formas de hacer política, derivándose en el desprendimiento abrupto de responsabilidades de niveles centrales pero sin transferencia del poder y los recursos necesarios; finalmente, junto a una cierta inflación de expectativas Bsólo en algún caso- , se registró comúnmente un relativo descuido de los procesos de aprendizaje indispensables para superar las relaciones radiales tradicionales y cambiar las actitudes de autolimitación de los gobiernos locales. Sería una simplificación ordenar las diferentes visiones regionales sobre la descentralización en torno a ejes relativamente antagónicos como los de privatización/reforma y de participación/democratización32. Pero sí es cierto que muchas veces la privatización fue incluida como un aspecto de la descentralización entendida globalmente como devolución33 (en este caso al sector privado), extensión que se basaba en otra lógica y argumentos. La sostenida eficiencia en la asignación está estrechamente relacionada con el argumento de la cercanía a la población, dado el supuesto de que los gobiernos locales cuentan con mejor información que el gobierno central sobre las preferencias de esa población, y también con la supuesta mayor probabilidad de que esos gobiernos respondan mejor a las variaciones de demanda y costos en la provisión de bienes públicos. A mayor abundamiento, se ha alegado finalmente que la descentralización aumenta la accountability y que además el hacer los servicios más dependientes de la demanda aumenta la voluntad de pago de los hogares. La evidencia empírica que avale la teoría es notoriamente escasa, aunque tampoco existen demasiados estudios que la refuten completamente. En otros países se ha verificado que los servicios públicos pueden deteriorarse con la descentralización, al menos en el corto plazo, y que se pueden crear inequidades (como en el caso del gasto escolar en Chile). Un estudio realizado fuera de la región sobre proyectos de agua basados en la comunidad encontró que los servicios atienden las preferencias de los usuarios sólo si ellos mismos tienen una participación directa en el diseño y selección del servicio34. Los 32 Cierto es que el proyecto continental de investigación organizado por CLACSO en 1989 con la participación de la mayoría de los gobiernos de la región encontró en su síntesis final que la modernización y democratización del Estado, planteadas comparativamente en todos los estudios nacionales, resultaban a veces difícilmente compatibles. 33 En el caso argentino, p.ej., la legislación nacional de 1989 -así como las normas correspondientes para la Ciudad de Buenos Aires- declaró a un conjunto de entes sujetos a privatización y, en su defecto, a descentralización.

34 J. Isham et al., What determines the effectiveness of Community-based Water Services?, (mimeo) University of Maryland, 1999.

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estudios sobre la mayor o menor corrupción de los gobiernos locales son muy contradictorios y muchas veces impresionistas. La experiencia en la región registra numerosos casos de autoridades locales conformadas por élites -o muy porosas a ellas- que han llegado a establecer relaciones neopatrimoniales con la población en cuestión. La descentralización, la participación y la gobernanza urbana como realimentadoras de un cículo virtuoso ha sido, en cambio, estudiada y corroborada en diversos estudios para el caso colombiano. Por el otro lado, algunos de los riesgos previstos se han materializado en cuanto a que si el propósito fue aliviar el déficit fiscal del centro, no debe extrañar que el resultado implique desequilibrios en los gobiernos locales, como lo muestran diversos estudios sobre los casos argentino, brasileño y colombiano35. Las abundantes contribuciones al debate conceptual y político dentro de la región a lo largo de la década no encontraron un correlato en análisis sistemáticos según el tipo de servicio sobre posibilidades y desventajas de su prestación descentralizada ni tampoco en la recolección de experiencias en un sentido o en otro. Hay algunos puntos, empero, que merecen destacarse: a) en lo conceptual una cuestión decisiva no suficientemente enfatizada: "si los gobiernos subnacionales cuentan o no con información sobre las preferencias de los ciudadanos depende de manera crítica de la existencia de mecanismos para que la población local participe en la prestación de los servicios públicos y logre que su voz sea oída en el proceso de toma de decisiones. .(esa participación) facilita los flujos de información entre el gobierno y la población local reduciendo de ese modo la asimetría de información. Proporciona así los medios para la revelación de la demanda y coadyuva a que el gobierno adapte la asignación de los recursos a la preferencia de los usuarios"36 (un estudio para Oaxaca muestra que la focalización del gasto local depende esencialmente del grado de representatividad de los gobiernos locales); b) las grandes transferencias de ingresos de libre disponibilidad desde el nivel central desalienta la generación de ingresos propios de los gobiernos subnacionales, según estudios disponibles para Brasil, Colombia, Ecuador, Guatemala y México; y los gobiernos municipales de Brasil, Venezuela y por omisión en México -no reclamando la autoridad tributaria plena- han asumido comportamientos similares; c) en condiciones de graves problemas fiscales, los niveles superiores se ven tentados de escaparse de la provisión de servicios costosos: ocurrió en Argentina cuando la financiación pública nacional tradicionalmente a fondo perdido del agua y el saneamiento hasta los '50s se detuvo y comenzó un progresivo deterioro que llevó a la transferencia descentralizada del servicio a niveles provinciales y

35 Aunque para los tres también se ha sugerido un efecto de inadecuado diseño institucional. 36 O. Azfar et alli., Decentralization, Governance and Public Services: the impact of institutional arrangements, Center for Institutional Reform and the Informal Sector, Maryland, 1999.

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algunos municipales, y ha habido ejemplos más contemporáneos de gobiernos intermedios en México y Brasil que en algunos casos suspendieron unilateralmente servicios costosos alegando que eran las municipalidades las que debían hacerse cargo; d) en un intento sistemático por evaluar la descentralización de servicios sociales en el continente a fines de la década37 los resultados fueron igualmente magros y ambiguos, tanto sobre la eficiencia como sobre la equidad territorial. Sí en cambio pudo verificarse el escaso avance de la participación ciudadana; e) la descentralización 'política' de los servicios básicos, en los casos en que había sido centralizada, fue más lenta que la de la infraestructura básica en todo el continente -aunque con avances importantes hacia los municipios en el caso de Colombia- pero se aceleró mucho más la descentralización 'económica' a través de la privatización38; f) la innovación más trascendente en esta materia ha sido sin duda la participación ciudadana en el gasto público local, de la cual la experiencia de Porto Alegre y su presupuesto participativo es el más acabado ejemplo. Si bien no es susceptible de replicabilidad exacta (por peculiares circunstancias socio-políticas locales) más de 90 ciudades de dentro y fuera de la región han comenzado a implementar medidas en ese sentido con distintos grados de avance (puede mencionarse el caso de Buenos Aires, que incorporó el instituto a su flamante Constituccón, aunque la implementación está en sus primeras etapas). En el mismo sentido hay muchas otras experiencias que incorporan de diversos modos el mismo elemento participativo que incide de manera inédita sobre la fijación de prioridades -incluyendo la prestación de los servicios locales- (p.ej., La Florida en Chile y el esquema de supervisión comunitaria -más general- en los municipios bolivianos, tema sobre el que se vuelve en 15.).

37 CEPAL, La descentralización de la educación y la salud, Santiago,1998. 38 Como concluye I. Finot en su profundo estudio panorámico.

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14. La regulación alude tanto a funciones tradicionales de todo gobierno local como al nuevo entorno creado a partir de la ola de privatizaciones y algunos roles relativamente novedosos para los gobiernos. Pero en sustancia la actividad es la misma con algunas nuevas especificidades. La preferencia tradicional por la regulación como herramienta de gobierno por parte de los gobiernos locales reconoce diferentes factores: más generales, puesto que parece más certera y eficaz para afectar el comportamiento de los sujetos a ella, y los costos de la herramienta están ocultos mientras que sus beneficios tienden a ser visibles y conocidos; y más particulares, con una tradición jurídica que desde tiempo inmemorial separó acatamiento de cumplimiento y asignó a la ley una virtualidad transformadora de la que usualmente carece; finalmente, las pocas experiencias actuales con servicios ambientales han demostrado que los instrumentos económicos no se pueden usar en lugar de la regulación sino en conjunto y que para su aplicación eficaz se requiere también contar con la capacidad institucional y de gestión necesaria para hacer cumplir la regulación. Los problemas existentes se indicaron sintéticamente al hablar de la crisis del modelo de fiscalización, por lo que aquí podrían resumirse algunas pautas muy generales que aumentarían notablemente el cumplimiento de la regulación en general y que implicarían para el gobierno local la consideración del grado en que el (los) regulado(s) conoce y comprende las normas; del grado en que el (los) regulado(s) está dispuesto a cumplir, sea por incentivos económicos, actitudes positivas surgidas de principios de ciudadanía responsable o por aceptación de los objetivos de la política o de la presión que ejercen las actividades de cumplimiento forzado; y del grado en el cual el (los) regulado(s) está en condiciones de cumplir con las metas. Si bien los gobiernos subnacionales (incluyendo municipales) estuvieron involucrados de diverso modo en algunas privatizaciones de agua y saneamiento (Buenos Aires, Santa Fe y Tucumán en Argentina, Cartagena -cuya municipalidad actuaba como reguladora y regulada- y Tunja en Colombia, Ciudad de México y Puerto Vallarta en México, etc.), tanto la gran mayoría de las privatizaciones como del establecimiento del entorno posterior39 se produjeron a niveles superiores de gobierno. Los postulados principales de la política global de servicios públicos predominantes en la región40 durante la década pueden resumirse así: separación de los roles de formulador de políticas, regulador y empresario, existencia de una estructura en el sector que favorezca la eficiencia y fomente la competencia, adopción de un régimen regulatorio sólido y adecuado, pertinencia de los instrumentos institucionales para la

39 En la mayoría de los casos los entes reguladores se establecieron o reformularon antes de las concesiones. La excepción notable fue Argentina, donde la creación fue en varios casos posterior.

40 V, BID, Public Utilities Policy, Washington, 1996 para un resumen general. La multitud de elaboraciones consistentes con esos lineamientos abarcó casi todos los países de la región.

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regulación, adecuación del marco legal, adopción de modos de gobernanza que proporcionen incentivos de eficiencia para la gestión y existencia de un firme compromiso gubernamental con los objetivos de la política. Otros han agregado con más detalle la capacidad de los entes regulatorios para tomar decisiones transparentes e independientes (en realidad, como hace muchos años estableció la doctrina norteamericana, los problemas son sustantivamnte tres: que los reguladores sean o devengan venales, que sean o devengan incompetentes, o que se dejen capturar por el regulado41); finalmente, otros -menos- listan también las consideraciones de equidad en las decisiones de política. En otros términos, el equilibrio regulatorio se alcanzaría de observarse los siguientes parámetros: seleccionar la opción apropiada para la estructura del sector, determinar políticas eficientes de precios, definir los precios de acceso e interconexión y considerar las cuestiones redistributivas. Las formas de regulación -en este sentido restringido en la posprivatización- son variadas, distinguiéndose las de tipo estructural (referidas a la forma organizativa del mercado, a las restricciones al ingreso y a separaciones funcionales) y las de regulación de conductas (es decir los precios del servicio, por tasa de rentabilidad, por precios tope, etc; la calidad de los servicios, y las inversiones). A mediados de la década, comenzó una reflexión colectiva sobre estos problemas42 que en líneas generales puso de relieve que a pesar del éxito de las profundas reformas operadas -visión que hoy es muchísimo más matizada- en cuanto al involucramiento del sector privado, se consideraba ya que los logros habían sido mucho menores en la promoción de la competencia en los sectores de los servicios de infraestructura -una cuestión clave, no sólo por ser una razón central esgrimida para los cambios, sino porque como veremos en VI. parece ser más relevante (la competencia) para aumentar la eficiencia que el carácter público o privado del productor del servicio. La falta de competencia efectiva suele vincularse con una estructura inapropiada del sector, una regulación incompleta y una mala politica en general y en particular con respecto a la competencia. La mala regulación, a su vez, es relacionada con la dinámica del propio proceso de reforma institucional operado, nuevamente y en forma circular con la falta de una política para la competencia y con la falta de coordinación entre los entes reguladores y la política de competencia débil o inexistente. Un análisis transversal de algunos organismos de competencia de

41 Hay un caso paradigmático de esto último por su prolongación en el tiempo y sus consecuencias tanto para la vida cotidiana de la población como para todo el transporte público de la ciudad: el de Buenos Aires, cuyo transporte público automotor frenó por años la extensión del metro, llegó físicamente a redactar las normas que lo regulaban y logró preferencias permanentes del Ministerio/Secretaría de Transporte -nacional, que hoy todavía sigue siendo competente primaria a pesar de la autonomía de la Ciudad.

42 De la que es un buen ejemplo F. Basañes y R. Willig, Second-Generation Reforms in Infrastructure Serrvices, BID, Washington, 2002. Allí se incluyen los análisis de la conferencia convocada por el organismo en octubre de 1999 y aportes posteriores.

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América Latina (CoProCom de Costa Rica, Pro-Competencia de Venezuela, Indecopi de Perú y la Fiscalía Nacional Económica de Chile) muestra los desafíos que esos entes enfrentan: asegurar una imagen relativamente independiente y técnica, los problemas técnico/económico/políticos de entrantes vs. titulares, su propia escasez presupuestaria, etc. pero se evalúan los primeros resultados como aceptables. En la región se plantearon problemas semejantes (como la resistencia de los operadores para la apertura del mercado de telecomunicaciones, tanto en México como en Argentina), discusiones usuales en este tema (como unidad o multiplicidad de Entes, con fuerte predominio en América del Sur de la segunda modalidad), protagonismos no demasiado esperados (los Ombudsmen o Defensores del Pueblo resultaron más activos y eficaces en la protección de usuarios y consumidores que los entes reguladores, como atestiguan las experiencias de Perú y Argentina) y nuevos y crecientes requerimientos de coordinación (como es el caso del marco regulatorio de transmisiones en América Central). Casi toda esta problemática se desarrolló a niveles fundamentalmente nacionales y los municipios han sido mayoritariamente excluidos de participar en los entes reguladores43 (y alguno podría argüir que es éste un ejemplo más de la dialéctica actual globalización/ localización, con la tensión entre la economía y la tecnología frente a la descentralización y el desarrollo local generalizados), y parece constituir parte de la sabiduría convencional en la materia que el nivel más adecuado para la regulación supone un regulador lo suficientemente 'alto' para prevenir tanto la captura como la fragmentación. Ahora bien, examinada más de cerca la cuestión, puede verse que los gobiernos subnacionales pueden cumplir un rol significativo, sin negar la competencia primaria lógica del nivel central: i) porque, en palabras de analistas mexicanos, 'la gente no vive en el Estado federal ni en los Estados, vive en los municipios', lo que implica, entre otras cosas, que quien tiene poder de policía sobre la base territorial donde se desarrollan todas las actividades ejerce actividades de regulación, control y aseguramiento de seguridad y salubridad, como mínimo, para sus habitantes44; ii) porque servicios concesionados en forma virtualmente monopólica -continuadores de empresas públicas45- han debido abrir diálogos colectivos

43 Los entes reguladores argentinos presentan algunas peculiaridades: no tienen asegurada legalmente su independencia del Poder Ejecutivo Nacional ni tienen la exclusividad de la regulación; pero además sólo la Ciudad de Buenos Aires y en un solo caso (ETOSS, regulador del servicio de agua y saneamiento) integra un Ente Regulador.

44 Un ejemplo muy concreto ocurrió con algunos pequeños municipios argentinos (General Lavalle en Córdoba y Larroque en Entre Ríos) que lograron judicialmente reconocimiento a su derecho a cobra tasas por uso del espacio aéreo a una de las concesionarias de la red telefónica -sucesora de una empresa nacional exenta. El ejemplo no es quizás el más adecuado pues en toda la región la teoría y práctica financieras eximen de la prestación efectiva de un servicio como contrapartida de las tasas.

45 El caso más conocido en el continente es probablemente el de la empresa Aguas Argentinas con pobladores del área metropolitana de Buenos Aires.

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informales con sectores territorial o funcionalmente definidos de las comunidades de población, un esquema que parece repetirse y en el cual los gobiernos municipales pueden jugar un papel muy significativo; iii) porque una revisión de la resolución de controversias durante o luego de los procesos de privatización (ocurrió en Caracas, Panamá, Ciudad de México, Buenos Aires, Tucumán, Santa Fe, etc.) muestra algunos aspectos de relevancia en cuanto a la intervención de gobiernos subnacionales como voceros, reclamantes, controladores y actores principales. La experiencia es bastante expresiva: las disputas, como en la mayoría de los casos comparados, surgieron por defectos en los contratos originales y subsidios cruzados mal diseñados o fallas de competencia en el proceso de adjudicación, pero en lo que nos interesa, resultó que en los sectores altamente visibles -en los cuales los consumidores sienten el impacto de la medida regulatoria de forma inmediata- se genera un entorno dentro del cual los ajustes regulatorios de los contratos resultan más equilibrados y que, si se toma en cuenta la regulación federal, la misma parece estar sesgada hacia los objetivos de las firmas reguladas -con la principal excepción en los casos de entes reguladores autónomos en los sectores energéticos- pero que en los casos de regulación subnacional (los dos en Argentina y de agua y saneamiento) el sesgo parece ser el inverso (otro elemento más para el debate sobre los grados de autonomía relativos de los niveles de gobierno). 15. La participación tiene, como anticipamos, una importancia decisiva en la provisión y prestación de los servicios públicos locales, tanto en términos conceptuales como en relación a la calidad del servicio y con respecto a la política y gestión democráticas locales. Tenemos en este sentido desde aspectos puntuales (como la mayor probabilidad de éxito de la implementaicón y sustentabilidad de proyectos de agua y saneamiento en cuanto las autoridades locales junto con la comunidad pueden atender en conjunto a la demanda usando los recursos disponibles) hasta planteos muy generales (como la coproducción de los servicios locales urbanos, como en los casos de la salud y la seguridad ciudadana, entre otros46), desde la escala submunicipal (como los corregimientos de Panamá y los consejos distritales en Montevideo) hasta esquemas globales de gestión (como los casos de gobiernos locales de Bolivia, México y Colombia que se resumen en el CUADRO XII) y abarcando todos los tipos de las clasificaciones usuales (indirecta o directa, reglamentada o informal, fomentada desde el gobierno o reactiva, instrumental o política y autónoma).

46Este concepto fue fuertemente avanzado por los Ostroms a principios de los '90s en el Taller

organizado por la Univ. de Michigan sobre Teoría Política y Análisis de Políticas. V. M.McGinnis (comp.), Polycentricity and Local Public Economies, Michigan, 1999.

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Usando las conocidas categorías de Hirschman, nos encontramos aquí que las alternativas de 'salida' son muy escasas y casi imposibles -por la escasez en muchos casos de proveedores alternativos o por las dificultades de 'votar con los pies' e irse a otra jurisdicción- pero las de 'voz' son múltiples (elecciones, encuestas, asambleas barriales, audiencias públicas, líneas de denuncias, acciones legales, defensorías del pueblo o semejantes, referendos locales, participación directa en la prestación -diseño, construcción y/o mantenimiento y operación, y control-, manifestaciones, etc.) Estrictamente el proveedor del servicio público puede informar a los clientes, consultar con ellos, encarar diversas formas de partenariados con ellos, delegar en ellos o ser controlado por ellos. El uso de la palabra 'cliente' ha planteado muchos problemas, por llegar algunos a entender que no es ni más ni menos que la negación de la ciudadanía, mientras que otros celebran completar la idea de servicio público con la de 'servicio al público'. Los italianos distinguen entre ciudadano administrado, ciudadano usuario y ciudadano cliente; en España predomina 'cliente' por abarcar un número más amplio de categorías que los ciudadanos individuales, tomar en cuenta su carácter de contribuyente, ser más activo que el neutro 'usuario' y adaptarse a las nuevas visiones oficiales de que 'el cliente siempre tiene razón'47; en los países de la OCDE, se intenta distinguir, con diferentes alcances: receptor de beneficios, consumidor, 'prosumidor' (prosumer, productor y consumidor), usuario, comprador, contribuyente y regulado48. Este plexo de relaciones -que la categorización sólo intenta precisar en sus alcances conceptuales y legales- pasa sustantivamente por el intercambio de información, la prestación del servicio y su evaluación49, aunque implica cambios importantes incluso en los modos de prestación pública más tradicionales (obliga a nuevos equilibrios entre la estandarización y la diferenciación de la prestación -un cambio con implicancias positivas y negativas en punto a la universalidad- y la distinción entre front office/back office en función de la presencia de los usuarios y las interfaces con éstos50. Ante el menú de opciones, los gobiernos locales de la región han acudido a múltiples arreglos (entre muchísimos otros: en Honduras a partir de la elección de autoridades locales, en Córdoba, Arg., con los centros de participación comunitaria, en Belo Horizonte con el programa descentralizado de salud, en Asunción con la gestión integral de la ciudad, etc.) que, con grados diferentes de avance, han probado -cuando existían marcos intitucionales sólidos, real voluntad de participación y sustentabilidad en el tiempo, no olvidando que la participación es un proceso,

47 V. una amplia discusión de esto en J. Chias, Márketing Público. Por un Gobierno y una Administración al servicio del público, McGraw HILL, Madrid, 1995. 48 OECD, Responsive Government. Service Quality Initiatives, , París, 1996. 49V. al respecto B. Olías de Lima (coord.), La Nueva Gestión Pública, Prentice-Hall, Madrid, 2001. 50V. sobre el particular G. Jeannot, Les usagers du service public, PUF, París, 1998.

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pero también un producto, con requisitos en ambos aspectos- ser fuentes de mejoras en las opciones, ahorros significativos51, mayor eficacia y legitimidad. Entre las múltiples dificultades que los gobiernos locales enfrentan al poner en marcha esquemas de este tipo -al margen de algunas contextuales muy analizadas en la región- merecen destacarse: i) la interacción entre actores con formaciones diferentes requiere ajustes sucesivos: la visión burocrático-tradicional del sector público (con centro claro de poder, estructuras jerárquicas relativamente rígidas, acciones estandarizadas, etc.) y la político-organizacional de ONGs y organizaciones de base diversas (centros difusos de poder, estructuras fluidas y flexibles, acciones auto-reguladas, etc.) que en el límite pueden orientarse los unos hacia los usuarios con criterios de costo/beneficio o presiones clientelares y los otros hacia grupos tradicionalmente no atendidos por el sector público, vinculados con aspectos de género, etnia y exclusión social; ii) las barreras más usuales a una participación efectiva de los sectores más pobres son la falta de oportunidad -aquí las iniciativas del gobierno local son decisivas-, la falta de tiempo -una barrera enorme descuidada a veces en los análisis-, la actitud de dependencia (en nuestro caso, la visión de las prestaciones de servicios como favores y no como beneficios) y las presiones políticas -incluyendo hasta la reticencia de los gobiernos para suministrar información completa y confiable, porque toda participación real implica transferencia de poder; iii) el marco institucional defectuoso, incompleto o meramente simbólico, especialmente en grandes ciudades, como ocurre en el caso argentino, donde hasta participantes activos y entusiastas de las privatizaciones señalan esta falencia52.

51 Aunque a veces se omite en los análisis corrientes de la región que la participación representa un costo en cualquier proyecto, algo que la OCDE y la USAID mencionan frecuentemente. 52 V., p. ej. R. Martínez de Vedia, La regulación de servicios públicos domiciliarios, GEA, Bs.As., 2000 y L. Pérez Sánchez, Servicio Público. Técnica de Protección al Usuario, Univ. Austral, Bs. As., 1998.

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CUADRO XII: MODOS DE INSTITUCIONALIZACIÓN DEL CONTROL SOCIAL

FORMALIZACIÓN ALTA (BOLIVIA)

FORMALIZACIÓN MEDIA (MÉXICO)

FORM(COLO

Quié-nes

- Örg. cerrados: represent. de act. colect. (org. soc. territ), electos por ellos en los municipios - Carácter permanente - Legit. externa (personería jurídica) - Durac. limitada, reelección

- Örg. semicerrados: ciud. indiv., electos del seno de com. asoc. a ejec. de obras o electos direct. por com. benef. de obras o programas - Carácter transitorio - Legitimidad interna (s/pers. juríd.) - Dur. ilimitada (en Est. de México)

- Örg. acolect.dfunc.) eámbito- Carác- Legiti- Durac

Cómo

- Atribuc. especificadas por ley - Rol dual: func. de art. de demanda social con Gob. Mun. y ejerc. de cont. social ex-post en repres. de comunidad

- Ausencia de espec. taxativa de atrib.; se conciben como deleg. del órg. de cont. int. de la Adm. Pública - Rol único: cont. expost de la Adm. Event. también cont. sobre la sociedad

- Ausen- Rol únAdmini

Con qué

- Sanciones exp. e indir.: posib. de sanción colectiva (susp. de recursos de la part. popular de los rec. municip., ejecutada por Senado Nacional)

- Sanciones no expresas e indir.: las dispuestas por órg. cont. int. de la Adm. Púb. Generalmente, posib. de usar recurso de petición

- Sanciinst. jurentre otinst., po

Dónde

- Ámbito circunscrito: gob. munic. (Alc. y/o Concej.) y servicios públicos municipales

- Ámbito circunscrito: programas sociales

- Ámbipúb. ende proy

Bases Lega-les

Ley de Participación Popular de 1994 y varios decretos

- No existen fundamentos legales

- Fundaleyes

Fuente: adaptado de N. Cunill Grau, “Responsabilización por el control social” en CLAD, La Responsabilización en la Nueva Gestión Pública Latinoamericana, Bs. As., 2000.

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V. Algunas observaciones en torno a la equidad, la demanda y la oferta 16. Dados los graves problemas de pobreza urbana en la región, potenciados en la actualidad por la crecida y creciente desigualdad en los ingresos -lo que plantea nuevas demandas para los ya sobrecargados servicios sociales de los gobiernos locales y exige nuevos esquemas de reducción de pobreza (porque parece no haber duda en la actualidad en cuanto a la mayor efectividad de las asociaciones público-privadas para empleo y generación de ingresos53, tanto por su impacto directo comparado con otras medidas como por la imposibilidad de recurrir al empleo público tradicional)- cobra nueva importancia el elemento distributivo en la prestación de los servicios públicos básicos locales. El impacto de las privatizaciones sobre la distribución del ingreso es, como ya señalamos, una cuestión abierta. En parte porque en algunos casos (como Argentina, Brasil y Chile) la ola inicial de reformas coincidió con picos de desigualdad del contexto de ese entonces y/o que se arrastraban de antes, en otros se mantuvo relativamente estable (Colombia, Costa Rica y en cierto modo también Brasil) y en otros la distibución mejoró, al menos en una primera etapa (Bolivia, Jamaica, Perú). Las dificultades se multiplican por procesos de reeestructuración o 'emprolijamiento' de empresas públicas de servicios previos a la privatización misma -con reducciones laborales54 o merma salarial a cambio de continuidad en algún caso- aunque la matriz de análisis no puede ampliarse tanto que la condene de antemano a la esterilidad55. Si se toman como variables decisivas el acceso y la costeabilidad de los servicios tenemos que en

53 Como los casos documentados de San Fernando y Palpalá, en Argentina, entre muy

diversos esquemas a lo largo del continente. 54 Hay diversas evidencias pero básicamente impresionistas o anecdóticas de que el

desempleo fue mayor entre mandos medios y trabjadores de cuello blanco de las empresas públicas prestadoras de servicios.

55 Así, en el trabajo de Gueslain cit. la asignación de eje central de estudio y factor decisivo a las características del país y otras variablea contextuales para apreciar las privatizaciones, la conclusión anticipada es que poco puede concluirse sobre la privatización en sí.

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algunos casos las conexiones aumentaron, como en Bolivia y Perú, especialmente las telefónicas, y los beneficios no dejaron de lado a los sectores de menores ingresos; en Bolivia las tasas de conexión para los más pobres aumentaron más rápidamente que para los demás grupos y para todos los servicios, con patrones de acceso similares en Perú. En Chile las coberturas de servicios se incrementaron para la mayoría de los deciles, con crecimiento muy significativo en las conexiones eléctricas para los deciles más bajos, mientras que la cobertura telefónica aumentó mucho más para los sectores de ingresos medios. Se registraron pérdidas sustanciales en el bienestar de los consumidores preexistentes de telecomunicaciones en Perú, pero con mayor peso relativo para los consumidores más pobres, usuarios menos intensivos de los teléfonos, y efectos negativos generales para todos los niveles de ingresos en los servicios de agua y electricidad; elementos todos que refuerzan el cuadro general todavía difuso de que las ganancias en materia de acceso compensan en algunos casos los efectos negativos de las tarifas más altas sobre el bienestar de los consumidores.56 El caso chileno ilustra los peligros de privatizar un sector con segmentos de monopolio natural y abundantes asimetrías de información, como el eléctrico, sin un marco regulatorio que lo acompañe, lo que posibilita comportamientos oportunistas en el mercado que conducen a la extracción de rentas extras de los consumidores y de otras empresas. Para el caso argentino, el CUADRO XIII ilustra los correspondientes impactos negativos. CUADRO XIII: GASTO DE LOS HOGARES EN SERVICIOS PÚBLICOS EN BUENOS AIRES (% SOBRE TOTAL DE GASTOS)

1er. Quintil

(más pobre)

21 Quintil

(más pobre)

1986

1996

1986

1996

ELECTRICIDAD

2,1

3,7

1,8

3,0

SERVICIOS SANITARIOS, GAS, OTROS

2,4

3,7

2,2

2,9

TRANSPORTE PÚBLICO

3,7

8,0

3,8

7,5

TELÉFONO (y CORREO)

0,9

2,0

0,7

2,5

TOTAL

9,1

17,4

8,5

15,9

56 Entre muchos trabajos, v. para síntesis C. Ugaz et al., A Fair Deal for Consumers ? The

Impact of Latin America's infrastructure reforms, World Institute for Development Economic Research, UN University (de próxima aparición).

43

Fuente; M. Alexander, Privatizaciones en Argentina en Privatizaciones e impacto en sectores populares, BM/Edit. Belgrano, Bs.As., 2000. Pero los importantes cambios en la realidad de las prestaciones fueron acompañados también por las correspondientes discusiones conceptuales. Así, uno de los 'mandamientos' para la participación sustentable del sector privado en los sectores de infraestructura fue "No mezclarás las metas sociales con las económicas"57, expresando una realidad por cuanto en general "el sector privado no está preparado ni dispuesto a lidiar con cuestiones de equidad"58 lo que era bastante obvio habida cuenta de que la razón principal para impulsar su participación creciente en la producción de servicios era precisamente la búsqueda de la eficiencia. En particular para los servicios, se desató una oleada crítica hacia los enfoques predominantes hasta entonces con centro en la oferta. Ese movimiento se ubicaba en la más general vuelta hacia la gestión de demanda en la administración local que en lugar de definir como hasta entonces los problemas de prestación como 'no hay suficiente' con la correspondiente solución sólo a través de 'más de', ahora se focalizaba en llevar la demanda a la baja.59 Esto era un planteo general para todos los servicios y parecía tener un asidero de sentido común para casos como la disposición de residuos urbanos, pero donde más se evidenció la propuesta de cambio60 hacia un enfoque del lado de la demanda fue para los proyectos y servicios de agua y saneamiento. Los argumentos de crítica a los enfoques de oferta -largamente mayoritarios hasta entonces y muy presentes aún después- se basaban en primer lugar en que los subsidios a la provisión de agua destinados a los pobres beneficiaban sólo a los ricos, llevaban a las empresas a la quiebra y encerraban a las comunidades en una trampa sin salida de bajos precios y baja calidad. En la región hubo casos notorios de empresas públicas y gobiernos que se rehusaban a emprender reformas con el argumento de que ellas implicarían un aumento tal de tarifas que tornarían imposible el acceso al servicio por parte de los pobres, lo cual era una inquietud más que justificada, pero a partir de ahí se establecía un statu quo

57 La expresión pertenece a A. Vives, economista principal del BID, en Private Infrastructure: Ten Commandments for Sustainability, en su séptimo mandamiento, quien no obstante agrega en el octavo: "Distribuirás los costos y los beneficios con justicia".

58 F. Henry, Financiando servicios ambientales urbanos en AMérica Latina y el Caribe. 59 V. como un ejemplo ilustrativo de esto ICMA, Managing for tomorrow. Global changes

and local futures., Washington, 1990.

60 Postulado universalmente por organismos multilateraless y bilaterales de crédito, así como entidades técnicas internacionales y supranacionales.

44

que a través del deterioro terminaba debilitando sistemáticamente el acceso para los sectores de menores ingresos. En otra línea argumental, se apuntó al hecho de que los pobres efectivamente pagan muchas veces por el agua (a aguateros o proveedores precarios) mucho más que lo que les costaría el servicio común de red y en proporción exorbitante de sus ingresos (la evidencia muestra que en lugares de la región como Tegucigalpa o Puerto Príncipe esto se verifica en promedios comparables a los sectores más pobres de ciudades africanas), y que en realidad las comunidades están dispuestas a pagar bastante más por un buen servicio de agua. La conclusión de estos argumentos fue la recomendación de política de avanzar de un servicio universal de baja calidad y precio a otro de alto precio y calidad orientado a quienes mostraran disposición de pagar por él. 17. Debe recordarse que estos planteos se hacían junto a la sugerencia de aplicar cargos a los usuarios de servicios que debían ser la norma general para costear los servicios provistos localmente cuando fuera factible, y si no lo era, con tributos a los residentes locales cuando los gobiernos de nivel superior no estuvieran dispuestos a sufragarlos y, si lo estaban, deberían considerarse mecanismos precisos de responsabilidad de los gobiernos locales frente a esos niveles superiores. Como se partía de la base de que los gobiernos locales tenían crónicas restricciones de recursos, contaban con bases imponibles muy dispares aun dentro de la misma división subnacional y disponían de un limitado poder tributario/impositivo, las propuestas parecían atractivas, novedosas y prácticamente antagónicas con cualquier consideración distributiva. Las tendencias marcadamente favorables al equilibrio financiero (mejorar la gestión de los ingresos municipales, racionalizar costos, reducir el endeudamiento) y a la elevación del grado de satisfacción del cliente usuario (mayor calidad de la prestación, mejoras en infraestructura y tecnologías, más agilidad y flexibilidad en la gestión y evolución razonable de tarifas/costos) parecían acentuar la contradicción, reduciendo a los gobiernos locales a una posición defensiva con un pie en las viejas prácticas pero atendiendo a eventuales desventajas muy reales (mantenimiento del universalismo aunque fuera mínimo de las prestaciones, variación notable en los beneficios de la privatización según el servicio, posibilidad de deterioro del servicio tras la privatización, aumento de tarifas, sustitución de un monopolio público por otro privado, incumplimiento de los contratos, fragmentación del servicio y problemas de desocupación y deterioro laboral en la localidad61). En realidad la contradicción más fuerte se registró entre el análisis económico que produjo una revolución en la visión

61 Sobre todos estos puntos, v. B. Olías, op. cit. esp. cap. 3.

45

sobre la economía y servicios locales62 y las prácticas y nociones predominantes hasta entonces. Cierto es que se sabe que debe existir un compromiso entre las lógicas antagónicas de lo económico-financiero y lo social-distributivo que en el caso del transporte urbano -cuyas externalidades y eventual internalización plantean problemas irresueltos63- se logra mediante las tarifas y los cargos por servicios, y que asimismo en el caso del agua se registran diversos problemas semejantes que se sistematizan en el CUADRO XIV a continuación: CUADRO XIV: RASGOS ESPECIALES DEL SECTOR SERVICIOS DE AGUA CUESTIÓN TEMÁTICA

DIMENSIÓN ECONÓMICA

DIMENSIÓN POLÍTICA

Estructura horizontal

Redes fragmentadas

Control municipal

Responsabilidad de la provisión

Margen limitado para la competencia

Deseo de retener el control del sector público

Política Social

Externalidades de Salud/Ambientales

Fuerte carácter ideológico

Fuente: V. Foster, Policy Issues for the Water and Sanitation Sectors, Washington, 1996.

62 La corriente se inicia con Tiebout -pero se liga hacia atrás con Von Hayek y en parte con

el famoso artículo de P.Samuelson de 1954 (quien por lo general estuvo en veredas opuestas con relación a los últimos desarrollos)- y termina por afirmar casi dogmáticamente una serie de supuestos y recomendaciones de política que cambia por completo la visión total de lo local, su gobierno y la provisión de sus servicios.. Hoy, tras dos décadas de predomino incontestado, comienzan a revisarse muchos planteos -cuando excesivas simplificaciones no fueron avaladas en la realidad- a la luz de una revisitada economía del bienestar (v. p.ej. W. Hettich et al., Rules, Politics and the Normative ANalysis of Taxation, Ottawa, 2000.

63 V. Comisión Europea, Boletín de la Unión Europea, Suplemento 2/96. Hacia una tarificación equitastiva y eficaz del transporte.

46

18. La contradicción tiene, sin embargo, mucho de aparente. Porque las decisiones en esta materia, cualesquiera sean los argumentos técnicos en que se funden, son siempre políticas. El propio BID64 admite que siempre existe un grado importante de trade-offs entre los objetivos de los proyectos de infraestructura y servicios conexos: "por ejemplo, la sustentabilidad de largo plazo puede entrar en conflicto directo con la promoción de la accesibilidad y el logro de la eficiencia. Cuando surgen esas situaciones, será necesario tomar decisiones difíciles". Históricamente las formas concretas de adoptarlas en los distintos niveles de gobierno ilustran abundantemente el aserto. Entre los distintos componentes y estilos de gestión65 de esas decisiones sobre servicios en el nivel local con mezclas y predominios diversos de elementos tecnocráticos (predominio de la racionalidad técnica, pragmatismo en las decisiones, uso de modernos recursos tecnológicos, con el efecto usual de altas coberturas cuantitativas y cualitativas, y aciertos en poblaciones y áreas meta, esto habitualmente acompañado por la escasa presencia de la sociedad local en el manejo del servicio), de control político (predominio de la racionalidad política, con eje en la búsqueda de formas de acumulación en ese campo, subordinando -no excluyendo- a ese fin los aspectos tecnocráticos, y procurando que las decisiones reporten rédito político más allá de satisfacer necesidades de la población o implicar usos ineficientes de recursos, con la consecuencia de establecimiento de redes clientelares de beneficiarios más bien pasivos) y participativos (predominio de racionalidad de articulación social, procurando el mejoramiento de la calidad de vida de la población, privilegiando el producto y su impacto por sobre el proceso pero a la vez involucrando a la población en las decisiones y ejecución), las decisiones se han tomado hasta ahora -y en gran medida se seguirán tomando- teniendo en cuenta todos esos intereses y racionalidades a veces no muy fácilmente armonizables. Y las nuevas contradicciones reseñadas se van procesando del mismo modo. Como ocurre en todo el mundo antes y ahora: por citar sólo un ejemplo, en Estados Unidos, paraíso modélico del

64 Inf. cit. 65 Tomamos las categorías -aunque con alcance diferente, pues no las consideramos

'modos' sino más bien 'estilos' de gestión, y creemos que son analíticamente potentes como tipos ideales que en la realidad se entremezclan permanentemente- de F. Velázquez, La Gestión Local de Servicios Públicos, cap. final del libro compilado por él y A. Rodríguez Municipio y servicios públicos. Gobiernos locales en ciudades intermedias de América Latina, Sur, Santiago, 1994, que constituye uno de los estudios de casos comparativos más completos en su tipo en la región.

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gobierno local, se puede encontrar una significativa correlación estadística entre las decisiones de privatizar/tercerizar diversos servicios locales y la tasa de rotación de los alcaldes, pudiéndose así mismo prever con no demasiado margen de error los rumbos futuros sobre grados de privatización de servicios a partir de los tiempos de permanencia en el cargo66 completados por otras variables políticas. Por ello, cuando se destaca67 como 'un buen truco' el del Alcalde de Puerto Cortés, Honduras, que hizo participar a los usuarios para lograr el nivel tarifario correcto luego de la absorción del servicio por parte de la municipalidad: obtuvo un préstamo puente del gobierno nacional y con él mejoró drásticamente la prestación durante seis meses con las mismas bajas tarifas de antes; luego convocó a un cabildo abierto para resolver entre dos opciones: aumentar la tarifa 500% y continuar mejorando la calidad del servicio o mantener la anterior y volver a la baja calidad de antes; tras 4 horas de deliberación se aprobó triplicar la tarifa para mantener la prestación adecuada, en realidad se muestra un caso concreto de entre muchos. Hay ejemplos contemporáneos similares en todo el continente (para resolver sobre instalaciones potencialmente perjudiciales para el comercio local, para aumentar tributos para imprescindibles obras y ampliación de servicios68, etc.) continuando una inveterada tradición de la que lamentablemente existe poca memoria institucional. En cuanto a los enfoques de provisión en base a la demanda, especialmente para el agua potable, que se sintetizaría básicamente en solamente 'proveer servicios que la gente quiere y que está dispuesta a pagar', esos enfoques adolecen de varias debilidades y defectos, más allá de algunas críticas certeras a los enfoques centrados en la oferta: hasta ahora buscaron dilucidar teóricamente los niveles del servicio y los arreglos para financiarlos si se aplicara el enfoque, pero no han incorporado -como sus propulsores lo admiten- otros elementos institucionales fundamentales; como el enfoque no se ha implementado en casi ningún lugar del globo no existe ninguna evidencia empírica que avale su puesta en marcha69; además de problemas metodológicos diversos -del

66 V. J. Clingermayer et al., Institutional Constraints and Policy Choice, an exploration of local governance, , Univ. de Nueva York, 2001.

67 Como hace F. Henry en op.cit. 68 En dos ciudades intermedias de la provincia de Buenos Aires: Olavarría y Mar del

Plata. En ambas el resultado fue igual y mayoritariamente positivo. 69 V. sobre todos estos aspectos el enjundioso análisis de S. Gulyani, The Demand-Side

Approach to Planning Water Supply.

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cual el más relevante es que a pesar de sostenerse por sus proponentes que la previsión de la demanda de agua potable incluye de forma conjunta y compleja varios factores, se reduce la práctica a una sola variable: la disposición para pagar-, la visión de la demanda y el modo de revelarse es muy simplificada y exagerada: como ocurre en muchos servicios, particularmente en salud, la interacción entre oferta y demanda es muy compleja, dinámica y dialéctica -usualmente no se toman mecánicamente las preferencias por encuestas ni comportamientos estáticos pues hay ajustes sucesivos- y, en muchos casos comprobados universalmente, 'la oferta crea su propia demanda' y hasta una sobredemanda. El hecho empírico de que en ningún lugar del mundo los servicios de agua potable se presten sólo a los hogares con disposición a pagar el costo total o que se haya planificado nunca bajar deliberadamente la calidad del servicio o directamente no prestarlo porque una comunidad determinada tiene una voluntad de pago menor es un reconocimiento implícito, pero muy expresivo, de que las decisiones en esta materia son siempre políticas e incluyen una cantidad mucho mayor de variables. En el mismo sentido, las adaptaciones diversas que empresas privadas, privatizadas o concesionadas prestadoras de este tipo de servicios han tenido que hacer en sus políticas tarifarias y cargos de acceso corrobora más, si cabe, la presencia de consideraciones sociales en todos los casos. La inclusión en todas las prédicas para establecer cargos al usuario de la aclaración whenever possible es otro ejemplo más, coincidente. En cuanto a que el enfoque de demanda sea 'nuevo' debe aclararse que más bien parece una reedición a mayor escala de otro ejercicio muy difundido hace más de dos décadas sobre el mismo tema pero con repercusión casi exclusiva en el ámbito académico: el modelo del votante 'en la mediana' (the median voter model) suficientemente simplificado -maximización de preferencias individuales en lugar de derivar relaciones formales de comportamiento agregado-, que se fue elaborando a partir de los '40s y '50s y que procuraba conocer precisamente la demanda de bienes públicos locales con relevancia, se suponía, para los diseñadores del gasto de los gobiernos locales, pudiendo sintetizarse en la afirmación de que en un referendo decidido por mayoría entre la cantidad mediana demandada de un determinado bien público y cualquier otra cantidad, la cantidad mediana saldría siempre victoriosa. El problema fue que cuando se la sometió a validación empírica para la mayoría de las ciudades norteamericanas, el modelo no se verificaba y sí en cambio resultaba mucho más rica y comprobable la hipótesis de que los gobiernos agregaban las demandas individuales de servicios públicos

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locales de una forma relativamente más favorable a los individuos situados en el extremo superior de la distribución de la renta.70 19. Para ejercer sus funciones esenciales de carácter social con relación a los servicios públicos, los gobiernos locales cuentan con un muy variado arsenal de instrumentos que pueden emplear para favorecer los aspectos distributivos de las prestaciones, herramientas todas que pueden ejercer en muchos casos por sí mismos (como se vio al hablar de la fiscalización), o bien articulando demandas hacia prestadores (públicos y privados) y reguladores de otros niveles: por un lado, todas las opciones que la teoría económica (y particularmente la teoría de la política económica) ofrece desde siempre y aún hoy en materia de fallas del mercado y cómo remediarlas, así como los instrumentos de regulación diversos, tradicionales y nuevos; por otro, y con la precaución de que la práctica anterior de los subsidios fue muchas veces contraproducente (para los servicios de agua y saneamiento en la República Dominicana los subsidios 'sociales' al quintil más rico eran 2,5 veces los que iban realmente al quintil más pobre; en Costa Rica la proporción era de 1,25 a 1; etc.), ese instrumento, a pesar de contar con poca popularidad en la actualidad tiene algunas potencialidades interesantes71. Para ello puede orientarse tanto a la accesibilidad como a la costeabilidad del servicio y cuenta con un conjunto de instrumentos de política cuya adecuación dependerá de las condiciones locales (proporción de evasión fiscal y no pago de tarifas, disponibilidad de fondos del gobierno o de los propios usuarios, equidad relativa del mix que se adopte, etc.) y que básicamente pueden resumirse en: subsidios de conexión, esquemas de crédito para conexiones, subsidios al servicio y estructura tarifaria. En cuanto a los cargos a usuarios, una idea que suscita muchas reservas en el mundo -filosóficas y prácticas- y cuya aplicación es muy limitada en los servicios públicos básicos -prácticamente sólo en la recolección y disposición de residuos, con evidencia práctica diversa pero en general positiva- debe aclararse que en el concepto usual de la literatura internacional de servicios la noción incluye aranceles por servicios (especialmente administrativos y de registración o expedición de licencias), precios públicos y cargos por beneficios específicos (sería el caso de la

70A. Todó, Teoría y estimación de la demanda de bienes públicos locales,en R. Marimón et al. (dir.), Invitación a la Teoría Económica, Ariel, Barcelona, 1991. En ese trabajo el autor resume varias investigaciones anteriores a lo largo de los '80s.

71 V. F. Leeuw, Subsidies as a Tool of Government - Theory and Practice, en la obra colectiva Carrots, Sticks and Sermons, New Brunswick, 1998.

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difundida continentalmente contribución de mejoras aplicada por muchísimos gobiernos locales en la región) y que el método de determinación más usual es en función del costo marginal del servicio. Debe señalarse que últimamente el Programa de Gestión Pública de los países desarrollados72 reformula y acota en su manual de mejores prácticas la visión tradicional del instituto, pues plantea como precondiciones para el éxito en su aplicación contar con una clara autoridad legal para ello, un proceso de amplia consulta con los usuarios, la determinación de todos los costos, un sistema de cobranzas eficaz y eficiente, la mejora y el monitoreo de todo el desempeño de la organización respectiva, el tratamiento de todo lo recaudado como compensación del servicio específico y de ninguna manera incluirlo en partidas más generales, estrategias apropiadas de fijación de precios –esto va desde la simplicidad en la estructura de los aranceles hasta precios diferenciados para diversas categorías de usuarios, lo que modifica fuertemente el carácter regresivo del instrumento, que hasta podría contribuir marginalmente a la redistribución-, reconocimiento de consideraciones de equidad –lo que va en el mismo sentido-, y aseguramiento de la neutralidad competitiva –que se aplica sobre todo en los casos en que una organización estatal compite con el sector privado en términos comerciales pero a la vez mantiene la provisión de otro servicio monopólico. El CUADRO XV proporciona una visión de conjunto hacia fines de la década (1997) de la magra utilización de esta herramienta por parte de los gobiernos locales de todo el mundo y de modo particular en la región. 72 PUMA, User charging for government services. Best Practice Guidelines and Case Studies, París, 1998.

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CUADRO XV: DESAGREGACIÓN DE LOS INGRESOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN PROMEDIOS73 PORCENTUALES POR REGIONES Regiones Transferencias74 Ingresos

Propios Impuestos totales75

Impuestos a los ingresos76

Impuestos a la propiedad

Impuestos a Bienes y Servicios77

Aranceles, multas y venta de servicios78

Países OCDE 37,97 62,03 39,44 17,80 11,.76 3,33 10,43 América del Sur y Central 29,26 70,74 47,08 1,77 9,52 19,19 5,22 Europa del Este 34,01 65,99 52,83 39,18 5,65 3,08 8,00

África/Asia 30,07 69,93 38,10 13,68 13,77 10,32 7,35 TOTALES 34,41 65,59 43,28 19,29 10,44 6,90 8,57 Fuente: IMF, Government Finance Statistics Yearbook 1997. Finalmente, el gobierno local deberia estar en condición de realizar (en el caso de prestaciones propias) o tener sus propios cálculos (en el caso de ser regulador o fiscalizador de un servicio tercerizado de algún modo) basados en el análisis costo-beneficio, haciéndose cargo de todas las dificultades del método especialmente en prestaciones públicas (dificultades para la medida del beneficio, consideración de los detrimentos o antibeneficios –que pueden concebirse también como costos-, los problemas especiales de tareas mano de obra intensivas, los requisitos específicos por área o tipo de servicio –como usar el VAN y no ratios en salud, y otros más generales como la inclusión de costos y beneficios intangibles con técnicas apropiadas y análisis de sensibilidad-, precaviéndose para los casos de costos incompletos o con bases diferentes de comparación o con dificultades de proyección de demanda y, sobre todo, prestando la debida atención a consideraciones de equidad –para lo que las técnicas de evaluación social y ambiental de proyectos están considerablemente

73 Se trata de medias aritméticas. 74 Incluye todos los tipos de aportes de los niveles superiores de gobierno. 75 Tanto el total como cada ítem están expresados como porcentaje de los ingresos propios. Los porcentajes expresados en las 4 columnas siguientes sumados pueden diferir de los porcentajes de esta columna pues existen otros tributos locales (contribuciones de seguridad social en algunos países, y otros varios) no incluidos en el CUADRO. 76 Incluye los ingresos de las personas tanto físicas como jurídicas. 77 Incluye IVA, impuestos a las ventas y similares 78 De éstos, exceptuando las multas, corresponden la mayoría a la categoría de cargos a usuarios por servicios.

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desarrolladas así como otras ya usadas en la región y por organismos internacionales-). Aplacada en gran parte la controversia suscitada por la otrora ‘ciencia bastarda’ y más conscientes de sus limitaciones –pero sin olvidar nunca su potencialidad- y uniéndose en pool de recursos humanos cuando la envergadura municipal relativa lo requiera, los gobiernos locales cuentan aquí con un poderoso refuerzo para ejecuciones propias, evaluaciones y negociaciones con prestadores privados o mixtos y con sus propias sociedades locales con relación a los servicios públicos y como soporte técnico de las opciones de política. VI. Una recorrida comparativa a las modalidades de gestión con algunas conclusiones preliminares

20. Al comenzar los >90s existían numerosas modalidades para la prestación de servicios públicos urbanos. Partiendo del caso mexicano Bpero generalizable por su variedad al continente- e integrando todas las dimensiones al análisis79 , puede decirse que la gestión podía ser en sus tipos básicos -con distintas combinaciones posibles, tanto dentro de cada categoría como entre los tipos, arreglos mixtos que muchas veces podían darse en la realidad- : pública o privada; en condiciones de concurrencia o de monopolio; en forma centralizada o descentralizada; partiendo del supuesto de una operación deficitaria u orientada a ser autofinanciable; con orientación social o con el criterio de la demanda solvente; heterónoma respecto de los usuarios o con incorporación de diversos grados de autogestión. Pero a principios de la década la forma predominante de prestación de servicios públicos básicos en casi toda la región estaba a cargo del sector público (aun en casos de descentralización previa de grandes empresas públicas como en el caso del agua potable y saneamiento en la Argentina, el cuadro para las 24 jurisdicciones subnacionales registraba 1 caso de empresa privada, 1 caso de cooperativas y municipalidades, 1 mixto Bparte a cargo de la anterior empresa nacional, parte una empresa pública provincial, y 11 municipalidades- y las otras 21 a cargo de empresas públicas nacional -la Capital- y provinciales -gestión descentralizada en 11 casos- o bien a cargo de órganos públicos de la 79 V. E. Duhau, Gestión de los servicios urbanos en Máxico: alternativas y tendencias en Schteingart, cit.

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administración nuclear80, o sea 10 casos de gestión centralizada) generalmente bajo la forma de diversas empresas públicas de enorme variedad de formatos y con muy diversas modalidades organizacionales conocidas en la región como sociedades del estado, empresas nacionales, sociedades públicas de capital, sociedades mercantiles con capital público, empresas de propiedad pública con forma de sociedad mercantil, sociedades de economía exclusiva, empresas mixtas, sociedades anónimas mixtas, haciendas paraestatales, sociedades mixtas, etc. El rango extremo de variación de formas y denominaciones no tiene que ver exclusivamente con el crecimiento fragmentado y agregativo de nuestros sectores públicos: en Estados Unidos, por caso, la gama es todavía hoy igual Bo más- de variopinta y a pesar de las mayormente estériles pesquisas jurídicas, la multitud de nombres no afectaba mayormente los modos de gestión. El sector público empresarial creció en la región por varias causas (además de la creación de bancos de fomento y otras instituciones financieras, confiscaciones en casos excepcionales como la II0 Guerra Mundial, absorción de empresas en quiebra, etc., deben mencionarse especialmente las sucesivas nacionalizaciones de servicios extranjeros o de explotación de recursos naturales) pero en lo que se refiere específicamente a los servicios públicos básicos urbanos, el fenómeno surge con fuerza en casi todos los Estados de Occidente en general a partir de la I0 Guerra Mundial y, en paralelo, en las grandes ciudades incluso desde antes. Las causas Brepetidas también en toda la región- que movieron, especialmente a los Estados y municipios a separar sus empresas de la administración general (o nuclear) y transformarlas en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada fueron principalmente la búsqueda de una ' gerencia más elástica', el propósito de 'sustraer las empresas al control de las corporaciones comunales' (es decir, de los avatares políticos de los Concejos), una política referida al 'personal técnico y comercial' más flexible y con mejores salarios, y mejores posibilidades de financiamiento. 81 Conceptualmente, el sector nuclear tenía -y tiene en la teoría, al menos en países desarrollados- algunas ventajas comparativas para la prestación de los servicios en función de que sus reglas de procedimiento presionaban fuertemente para lograr una política global coherente, su estructura jerárquica aseguraba un máximo de respuesta a las demandas cotidianas de sus superiores políticos y las reglas de estabilidad e ingreso Bteóricamente-

80 Usamos el térmíno que alude a la administración central Bdesde el punto de vista funcional- de las jurisdicciones subnacionales para evitar su confusión con >central= en el sentido de nivel nacional o federal de gobierno. 81 V. E. Forsthoff, , Derecho Administrativo, cuyo esquema básico seguimos, para una panorámica muy abarcativa desde fuera de la región.

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podían asegurar una mayor continuidad de políticas; claro que, en el reverso de esos mismos rasgos, se producían enormes demoras precisamente por los procedimientos altamente formalizados, el desempeño se tornaba casi imposible de evaluar dadas las múltiples y muy cambiantes metas de sus tareas y, finalmente, dado que los castigos por los errores son Bal menos en la teoría- mucho más seguros que las promociones por los éxitos, se instala un ethos extremo de aversión al riesgo.82 Como se ve, los tópicos de eficiencia y eficacia en las prestaciones vienen de larga data, más allá de la propiedad del servicio. Gran parte de los problemas posteriores Bhay períodos cuya revisión histórica rigurosa, más allá del debate ideológico, muestra notables desempeños en algunos servicios prestados por el sector público en diversos niveles que incluso compitieron exitosamente frente a empresas privadas- derivaron, en el plano institucional, de una incoherencia fundamental: la pretendida búsqueda de mayor flexibilidad exigía que el sector paraestatal quedara exento Bal menos parcialmente- de la vigencia de las normas de contabilidad, obras públicas y procedimiento administrativo propias del sector nuclear, pero cada tanto los Estados nacionales terminaban por uniformar a las empresas con ese sector de la administración83, lo que forzaba luego a crear un nuevo tipo de arreglo institucional flexible que a su vez era más tarde uniformado y mostraba así todas las inadecuaciones del sector nuclear. En un ejemplo paradigmático Bcon reflejo e influencia en parte de la región-, el caso argentino muestra un ciclo completo: entes autárquicos - empresas del Estado - sociedades del Estado - sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria. A comienzos de la década los sectores públicos paraestatales en los países más grandes de la región mostraban en general Bcon algunas excepciones- un peso relativo considerado en general como excesivo asociado a déficits crónicos, un régimen de designaciones con muchas fallas (que junto a equipos profesionales y de ingeniería notablemente aptos incluía una altísima rotación en los puestos de conducción y un uso generalizado de criterios clientelares para el sobreempleo más allá de cualquier consideración de equidad distributiva), dificultades en el proceso de toma de decisiones (con choque de racionalidades y problemas derivados de la confusión de roles84) y un sobrepeso de formalidades en los requisitos para compras, ventas y

82 V. sobre esto C. Hood et al, Delivering Public Servicers in Western Europe. Sharing Wester European Experience of Para-Government Organization, Sage, Londres, 1988. 83 Las razones Bpolíticas, sociales, culturales- para esto son demasiado diversas para incluirlas en este análisis. 84 Entre ellos el típico de poacher vs. gamekeeper.

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contrataciones Bpor la asimilación mencionada con la administración general- que obstaculizaban cualquier intento de flexibilidad de gestión; a lo que debe sumarse que tamaño no equivale a fortaleza, por lo que las pretendidas funciones sociales y de regulación del mercado a menudo contaban muchas veces con escasa capacidad institucional para su implementación..85

21. En ese contexto problemático se desató la ola de privatizaciones que dio lugar a que en América Latina desde fines de los '80s 22.000 millones de dólares en activos del sector público fueran vendidos, arrendados, concesionados o tercerizados de diversos modos al sector privado. Por razones muy prácticas -crisis fiscal, endeudamiento externo, presión de los organismos internacionales de crédito y/o recurso político de última instancia- a veces acompañadas de argumentos económicos -la búsqueda de la eficiencia y un incremento en la eficacia de las prestaciones-, América Latina se colocó a la cabeza del mundo en materia de privatizaciones en sus tres especies principales: planificadas (decisiones de política económica), pragmáticas (decisiones por necesidad o conveniencia administrativa) y no deliberadas (las deficiencias del servicio provocan la intervención de hecho de empresas, del tercer sector o de la comunidad, que luego se prolonga y amplía)86. La variedad de modalidades de desestatización fue muy grande: venta de activos (por licitación pública, negociación directa, donación de activos, suscripción de acciones por los asalariados -modalidad a menudo más declarada que efectiva-, etc.), desregulacion (en términos de fomento de la competencia, aunque con alcances limitados), concesión de servicios públicos, racionalización del sector de empresas públicas (con distintos alcances), desburocratización (parcialmente), descentralización (en uno de los sentidos vistos en IV.), etc. Con el antecedente previo de Chile en 1982, emprendieron reformas privatizadoras en los servicios eléctricos Argentina en 1991, Perú en 1992, Bolivia y Colombia en 1994, El Salvador en 1996, etc., mientras que para los servicios de gas -y nuevamente con el antecedente chileno de los '80s- se registran, entre otros, los casos de 85 Como el análisis se centra en las modalidades de gestión, se omite aquí toda mención a roles de incremento de la autonomía estatal frente a sectores concentrados, poblamiento y desarrollo de regiones marginales, abaratamiento de bienes y servicios de consumo especialmente para sectores de menores ingresos, etc. funciones que muchas veces Bno todas- varias de las empresas pública sí cumplieron. En otro plano, la cuestión de la falta de incentivos por ausencia de beneficio remite a una discusión de política económica que está en el centro del debate filosófico dentro y fuera de la región desde hace más de medio siglo y que escapa a los fines de nuestro análisis.

86 V. R. Batley, Participación del sector privado en la prestación de servicios urbanos, en E. Rojas y et al (edit.), La ciudad en el siglo XXI. Experiencias exitosas en gestión del desarrollo urbano en América Latina, BID, 1998.

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Argentina (1992), Perú (1993), Colombia (1994), Brasil (1995, incluyendo una enmienda constitucional) y Bolivia (1996). Los modos de traspaso fueron también variados (transferencia de activos para las telecomunicaciones de línea en Argentina, Chile, México y Perú, concesiones y arrendamientos para la distribución de agua potable en Argentina, Brasil, Chile y Colombia, etc.) Como ilustración de las variedades en la realidad, se incluyen una comparación de mecanismos de privatización empleados en los diferentes países para uno de los sectores de servicios básicos, y un caso específico de otro servicio en detalle y para un solo país comparando las modalidades de gestión antes y después de la privatización (CUADROS XVI y XVII). 22. Otro impacto de la ola privatizadora fue conceptual: la puesta en cuestión de la definición de 'servicio público' predominante en la región y el interrogante sobre si ese concepto no debía dejar paso, habida cuenta de los cambios de gestión, al de 'public utility' -con traducciones diferentes según nuestros países-. Debe aclararse que la confusa idea tradicional de 'servicio público' alcanzaba cada vez menos a disimular, CUADRO XVI: LA PRIVATIZACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE EN PAÍSES SELECCIONADOS PAÍS

ALCANCE

GEOGRÁFICO

MECANISMOS DE PRIVATIZACIÓN

Argentina

Metropolitano

Concesión

Chile

Provincial (varios) Metropolitano

Concesión Contratos de Servicios, COTs87

Méjico

Provincial (varios) Metropolitano

Concesión Contratos de servicio/ Arrendamiento

Perú

Metropolitano

Concesión

Venezuela

Metropolitano Provincial (varios)

Concesión (fracasada) Concesión, COTs

Fuente: Foster, cit.

87 COT es el sistema Construir-Operar-Transferir (BOT en inglés).

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CUADRO XVII: MARCO DE LA INDUSTRIA DEL GAS EN ARGENTINA

ANTES DE LA PRIVATIZACIÓN

DESPUÉS DE LA PRIVATIZACIÓN

PRODUCCIÓN DE GAS

- Precio regulado -Mercado altamente concentrado -Ministerio de Economía fija precios

- Precio libremente negociado -Mercado menos concentrado (pero aún con pocos vendedores) -Org. Reg.(ENARGAS) autoriza pass-trhough del precio del gas a las tarifas

SERVICIOS DE TRANSMISIÓN

- Gas del Estado (emp. púb) único comprador

- Dos compañías de transmisión - Acceso abierto - Tarifas reguladas por ENARGAS - Servicio elegido por el consumidor

SERVICIOS DE DISTRIBUCIÓN

y vendedor de gas(servi- cios no desacoplados)

- 9 compañías de distribución - Acceso abierto - Tarifas reguladas por ENARGAS - Servicio elegido por el consumidor

AUTORIDAD REGULATORIA

- Secretario de Energía

- Secretario de Energía (producción) - ENARGAS (Transporte + Distribución)

ALCANCE DE LA AUTORIDAD

- Nacional

- Nacional

Fuente: Enargas

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y esto desde bastante antes de la irrupción de las reformas, que ese concepto -tomado de Francia, donde tuvo nacimiento cierto en un tribunal administrativo en 1873- estaba en crisis creciente en el país de origen al menos desde la primera mitad de los '50s88, y algunas posturas usuales entre nosotros que lo vinculaban con la denominada doctrina de los 'cometidos básicos del Estado' ('finalidades' o 'funciones' en otros esquemas de alcance similar), de amplia circulación en Argentina, Chile, Costa Rica, Uruguay, Venezuela y casi toda las áreas latino-hablantes, en realidad implicaban una cierta petición de principio que no avanzaba demasiado para resolver la cuestión. Los análisis en la región no resultaron demasiado iluminadores89 por lo que mayormente se conservó el concepto como convención usual. Dejando de lado las dudas sobre si esos servicios han dejado de ser actividad administrativa, si ha cesado la titularidad estatal de ser una de sus notas definitorias y si se ha reemplazado el modelo francés por el norteamericano (cuestiones ciertamente muy importantes y con serias consecuencias pero que no se definen a través de una discusión doctrinaria), aun cuando se respondiera afirmativamente a esos interrogantes no debería olvidarse que para el concepto norteamericano de public utilities el criterio central de definición es que se trata de emprendimientos o actividades calificadas como tales por las legislaturas al crearlas o modificarlas. La práctica universal hoy día, recogida por la Conferencia Mundial de la ONU en Estambul90 mantiene el término public service para todos los servicios urbanos tradicionalmente englobados en él aunque con dos precisiones: i) que ello no implica necesariamente que deban ser suministrados por un organismo público, pero ii) al ser 'públicos' se supone que deben estar al alcance de todos los ciudadanos. Las agencias de cooperación bilateral o multilateral, así como los organismos internacionales de crédito y otros entes supranacionales utilizan el mismo criterio al emplear el término - que se mantiene y se sinonimiza con el de 'public utilities'- aclarando que no significa necesariamente servicios producidos por el sector público sino que normalmente se consideran como responsabilidad del gobierno. La misma idea se ha venido desarrollando en la

88 De hecho, la publicación de la tesis doctoral de Corail La crisis de la noción de servicio público, data de

1954. 89 A pesar de la enorme cantidad de publicaciones en casi todos los países. Coadyuvaron al fracaso del

emprendimiento que por lo general las indagaciones sobre la 'naturaleza jurídica' de algún instituto suelen ser estériles porque lo que se busca, como se lo busca, no existe; pero en este caso, además, un concepto en crisis por más de medio siglo suscita dudas sobre su pertinencia. Hacia comienzos de los '80s, administrativistas de muchos de nuestros países comenzaron a asumir la cuestión partiendo de que la definición era claramente estipulativa y para nada léxica.

90 The State of the World's Cities 2001, que es a la fecha el documento más relevante en estas cuestiones a nivel universal.

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región con una aproximación menos cerrada que la tradicional, más general y más funcional, a la vez que más rica91. 23. Intentar una evaluación general del desempeño del sector público en la prestación de los servicios urbanos básicos sería aventurado. Las lagunas de información sistemática son muy grandes92 y si bien hay cada vez más estudios de caso, no sólo son pocos con relación al universo a relevar sino que los importantes aportes que hacen son dificílmente comparables. Sin duda que la investigación aumentará considerablemente en el futuro, dado que existe plena conciencia que la calidad de los servicios básicos impacta muy directamente sobre, p.ej., los modos de funcionamiento de los mercados locales de vivienda y, en general, hoy se evidencia un reconocimiento universalizado de que la interrelación entre los servicios urbanos básicos y el bienestar social, el desarrollo económico y el medio ambiente, convierte a la provisión adecuada de esos servicios en una cuestión crítica en cuanto es uno de los desafíos más complejos para la gobernanza urbana. Pero además, aparte de las intensas discusiones filosóficas y políticas que sesgan muchos análisis de gestión, el sector público -sus niveles y modalidades- dista mucho de ser homogéneo. En el nivel nacional, la empresa pública brasileña de telefonía llegó a colocar en menos de un cuarto del tiempo más teléfonos que su similar argentina en toda su historia, registrando esta última al momento de su privatización demoras extremas para la instalación de nuevas líneas93. En el nivel local, la provisión de agua potable y saneamiento atravesó etapas diferentes94: en el caso brasileño,

91 Para citar sólo un caso representativo: P. Pírez, un especialista en la materia con importante y difundida

producción bibliográfica señala: "Conceptualmente el carácter de público de un servicio implica su definición como un derecho de la comunidad , en forma independiente del modelo de gestión en que se base y de quien esté a cargo de su producción. Ese carácter implica la necesidad de garantizar, de algún modo, las condiciones de acceso y mantenimiento para el conjunto de la población, independientemente de su lugar de residencia (condiciones territoriales), de su vinculación con la propiedad del suelo (condiciones institucionales) y de sus recursos (condiciones económicas). Para que esa noción del carácter público de un servicio se aplique realmente, es necesario que exista una valoración social ampliamente compartida que lo recoja y que se consolide institucionalmente (legalmente) por los mecanismos y procedimientos establecidos en forma democrática."

92 Para el Informe Final de Estambul se utilizaron datos de 1993 sobre 237 ciudades recogidos en 1995-96 y datos de 1998 de 151 ciudades recolectados en 2000-2001. Como se mencionó antes, la falta de bancos locales y regionales de datos -con honrosas excepciones- viene a dificultar un problema ya de por sí difícil por el prometedor pero incipiente desarrollo de indicadores de desempeño en la región.

93 Que algunos ubican en un promedio de 22 años y otros en más. La información no es totalmente confiable pero lo cierto es que a pesar de esquemas innovadores ensayados a fines de los '80s una línea telefónica era a todos los efectos prácticos un artículo suntuario de acceso virtualmente imposible para un nuevo usuario en el mediano plazo. En cuanto a la situación inmediatamente anterior a la privatización el caso argentino registra un desvío esencial del modelo inglés pretendidamente seguido: en lugar de mejoras y ordenamiento de las empresas a privatizar -un punto clave en el esquema thatcheriano- más bien se procedió a la inversa con por lo menos un 'descuido benigno'.

94 V. C. Ugaz, Access to regulated utilities in Latin America, documento de trabajo de WIDER a partir de una ponencia presentada en el taller 'Ahora las instituciones. Desarrollo Institucional para el Desarrollo Humano en América Latina' organizado por Wider y la Universidad de las Naciones Unidas, 1999.

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los municipios fueron tradicionalmente responsables de la provisión hasta principios de los '70s, cuando comenzaron a crearse empresas públicas para el sector a nivel estadual; bajo la égida de PLANASA, el programa federal de agua y saneamiento, se alentó a que los gobiernos locales transfirieran las concesiones del servicio a las empresas estaduales a cambio de financiamiento federal; esas empresas lograron buenos desempeños llevando la cobertura total del país de 45% en 1970 a 83% en 1985, aunque las realizaciones en cuanto a saneamiento fueron más modestas. A partir de entonces, surgieron diversos problemas: mientras PLANASA parecía cada vez más impotente para extender la cobertura a los pobres urbanos, las empresas estaduales tendían a invertir en las áreas de mayores ingresos donde las cobranzas eran más simples y los respectivos barrios estaban construidos a partir de una cuidadosa planificación y presentaban pocos desafíos técnicos. Ya se aludió al estado crítico inmediatamente anterior a las privatizaciones en muchas empresas públicas básicamente por la insuficiencia de las inversiones que no sólo obstaculizaba -o anulaba totalmente- la posibilidad de extensión de las redes sino que acentuaba la obsolescencia de la instalación y generaba a su vez nuevas pérdidas (es lo ocurrido con las pérdidas técnicas por defectos de la red y los consumos clandestino en el caso de la provisión de electricidad, p.ej.)95. Pero junto a estos casos hay muchos otros de signo inverso. Los gobiernos locales, p. ej., no sólo tuvieron con frecuencia desempeños eficaces sino que no adolecieron en sus gestiones de varios de los defectos listados para las empresas públicas nacionales de servicios y la ola privatizadora los encontró, en diversas y numerosas instancias, en condiciones de plantear opciones diferentes. Es cierto que hay cuestiones de escala implicadas, pero el desempeño de la Ciudad de México, p. ej., en materia de recolección de residuos -o en educación primaria, si incluimos servicios sociales- se comparan más que aceptablemente con gestiones enteramente privadas en lugares similares y en algún caso los indicadores están por arriba de esas otras gestiones. Hay empresas públicas muy exitosas para la provisión de agua potable, como los casos de ACUAVALLE en Cali, EPM en Medellín, CAD en Monterrey, COPASA en el Estado de Minas Gerais y EMOS de Santiago96 con desempeños mucho más cercanos a prestadores diversos de los países de la OCDE que a gestiones latinoamericanas de diversos tipos. Y aun dentro de un mismo sector público (mismo país, mismo servicio) es posible encontrar diferencias en la eficacia y eficiencia de la gestión. San Pedro Sula en Honduras, provisto por la municipalidad, tiene

95 Ver varios de estos casos en P. Pírez, Servicios Urbanos y Equidad en América Latina. Un panorama en

base a algunos casos, IIG, Paper n1 49, 1999. 96 V. G. Yepes, Management and Operaqtional Practices of Municipal and Regional Water and Sewerage

Companies in Latin America and the Caribbean, BM, 1990.

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apreciablemente mejor servicio que Tegucigalpa, la capital, abastecida por SANAA, la empresa nacional de agua potable. La denominada Empresas Públicas de Medellín, organizada por la respectiva municipalidad a partir de las reformas de la legislación colombiana, con capital totalmente público y un gerente designado por el Alcalde, en un arreglo organizacional original que se ocupa como persona jurídica única de los servicios de distribución de gas por red, de la generación y distribución de energía eléctrica, de acueducto, alcantarillado y telecomunicaciones en el área metropolitana de Medellín y otros centros urbanos del Departamento de Antioquía y aun de fuera de esa jurisdicción subnacional pero dentro del territorio colombiano, es un caso emblemático de buena gestión, resultados operativos sin déficit y calidad de servicios. Sus funcionarios97 explican someramente el suceso alcanzado, con índices muy superiores al promedio -incluyendo todas las modalidades de gestión públicas y privadas- en el rigor conceptual con que se ha procedido -en términos jurídicos, gerenciales, técnicos y financieros-, en la idoneidad del personal, la función social centrada en el cliente y la capacidad planificadora. 24. Las reformas privatizadoras se plantearon al comienzo, especialmente en los países que las encararon más ampliamente, como un esquema de 'todo o nada'. Al cabo de una década, y atento tanto a los resultados de experiencias concretadas -en cuanto a la privatización en sí- como a las dificultades de las que están en sus comienzos o con cierto grado de desarrollo, la visión ha pasado a ser de que la privatización es un continuum98 que incluye formas y grados diferentes. Esa enorme variedad -que implica relaciones complicadas y a veces complejas con el sector público (nuclear y/o paraestatal o descentralizado), las ONGs, las organizaciones de base, el tercer sector no comprendido en los grupos anteriores y los ciudadanos en general, y de éstos entre sí, se corresponde con la noción de gobernanza ampliada ya mencionada. Como las combinaciones resultantes posibles son muchísimas, algunos99 han optado por

97 F. Piedrahita D., director de planificación. V. La experiencia de Empresaspúblicas de Medellín, en La

Ciudad en el Siglo XXI, , cit. 98 La noción es adecuada en el sentido de incluir diferentes formas con grados sucesivos crecientes (o

decrecientes) de participación privada; no tanto en cuanto además del grado, los arreglos incluyen muy diferentes funciones e intervenciones para el sector privado no siempre comparables entre sí. Debe recordarse que hay modalidades tradicionales en el continente desde mucho antes de las reformas y con lógicas sólo parcialmente coincidentes.

99 Como Devas, op. cit.

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listar las que consideran más relevantes100: establecimiento de organizaciones de prestación de servicios como organismos ejecutivos semiautónomos o empresas de propiedad municipal; contratación (o subcontratación) de la prestación de servicios con compañías privadas, ONGs u organizaciones de la comunidad; franquicia o licencia para la provisión de servicios otorgada a organizaciones privadas; venta definitiva de activos y organizaciones de servicios al sector privado; y desarrollo de partenariados público-privados en procura de nuevas inversiones. Ésas y otras han sido empleadas en la región101: prestación estatal pura -ya vista- y otras formas de prestación pública de servicios (p. ej., por parte de la comunidad) modalidad muy presente en los casos más definidos de 'bienes públicos' (como el alcantarillado o la eliminación de residuos sólidos, como ya vimos) pero que también se aplica a otros servicios (como la provisión de agua y la educación primaria en México); empleo de las modalidades de arrendamiento, concesión, franquicia y licencia especialmente en los casos de monopolios: el gobierno transfiere a largo plazo al sector privado las responsabilidades de producción y prestación pero retiene el control (aplicado en los sectores de telecomunicaciones, agua, electricidad y gas en México, Brasil, Argentina y Chile; el CUADRO XVIII ilustra las diferentes formas empleadas dentro de la modalidad contractual en el caso del agua para países seleccionados); diferentes formas de contratación más general (como contratos de administración a largo plazo usualmente para recolección de residuos y limpieza urbana como en Argentina, Bolivia, Brasil y Perú y, más puntualmente, para el mantenimiento de calles como en Recife o para instalación y operación de un sistema informático para liquidación de sueldos como en Campeche; el CUADRO XIX compara los porcentajes de gasto en actividades contratadas de las grandes ciudades de la región -divididas en subzonas- con las de países industrializados); modalidad de competencia autorizada o regulada (el caso casi universal en América Latina de los taxis y autobuses; con la forma de mantener la provisión directa junto a la autorización a prestadores privados se utiliza para servicios sociales como salud o educación); asociaciones entre prestadores públicos y privados (los casos brasileños de empresas de economía mixta con acciones de propiedad de gobiernos, municipios y empresas privadas; en Hermosillo, como en otros municipios mexicanos, se emplean fideicomisos -con recursos públicos y privados para propósitos con o sin fines de lucro-, empresas conjuntas -donde

100 Pero son formas de participación del sector privado en la producción de servicios que no

necesariamente implican modalidades diferentes de gestión.

101 V. R. Batley, op. cit.

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el sector público se ocupa de la infraestructura y el privado de la construcción de viviendas, pero sin constituir un fondo común- y planificación conjunta de inversiones -coordinación entre diferentes niveles de gobierno y empresas privadas-); empresas conjuntas con beneficiarios (en muchos casos, los servicios básicos a nivel de vecindario; en Perú y otros países se aplica a la planificación y las contribuciones voluntarias -en efectivo o mano de obra- para mejoramiento de asentamientos); respaldo estatal del consumo y abastecimiento privados (subsidios a proveedores, cupones y préstamos a los consumidores más pobres; la modalidad se empleó clásicamente especialmente en niveles superiores de gobierno, en la actualidad a nivel municipal o coordinado; algunas de sus aplicaciones despiertan muchas controversias si se acerca al formato de vales). CUADRO XVIII: DIFERENTES CONTRATACIONES PARA EL SERVICIO DE AGUA POTABLE EN PAÍSES SELECCIONADOS PAÍS

TIPO DE CONTRATO

ARGENTINA (BUENOS AIRES)

Concesión por 30 años

ARGENTINA (SANTA FE)

Concesión por 30 años

ARGENTINA (TUCUMÁN)

Concesión por 30 años

COLOMBIA (CARTAGENA)

Contrato de gestión por 30 años - Empresa Mixta

COLOMBIA (TUNJA)

Contrato de concesión de gestión por 30 años

MÉXICO (CIUDAD DE MÉXICO)

Contrato de gestión/servicio por 10 años

MÉXICO (PUERTO VALLARTA)

COT102

TRINIDAD Y TOBAGO

Contrato de gestión de 3 a 5 años para culminar en concesión

VENEZUELA

Concesión por 25 años

Fuente: F. Basañes et alii., Can Privatization Deliver? Infrastructure for Latin America, BID, 1999.

102 Esquema Construir - Operar - Transferir (BOT)

64

CUADRO XIX

25. Antes de intentar abordar la cuestión del desempeño para las gestiones privadas o mixtas, debe destacarse que en todos los análisis aparece en forma creciente las características o tipo del bien103 del que se trate.104 Así, al analizar

103 Entendido aquí en el sentido de la economía del sector público, incluyendo bienes propiamente

dichos y servicios.

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los problemas de los esquemas privatizadores en el servicio eléctrico, se ordenan las dificultades en torno a dos problemas tradicionales de este tipo de mercados -la elección de una metodología para calcular los precios del servicio y la definición de las condiciones de acceso a la red. En el caso del agua, las peculiares características de su relación precio/ volumen, los aspectos vinculados con su condición de servicio de red, etc., permiten ordenar las opciones desde esquemas COT o COO105 para la propiedad con una participación muy limitada del sector privado hasta las operaciones de mantenimiento con una participación máxima mediante la forma de contrataciones generales o particulares diversas. De hecho, algunos análisis106 relativamente fructíferos para considerar en conjunto los servicios básicos y sociales parte de un 'espectro' donde en una punta está el agua potable como bien público puro y en la otra la educación como bien meritorio o preferente. Aun en el caso de los residuos107 la facilidad relativa de determinar el producto en cada subtipo de servicio o actividad -lo que depende de la naturaleza del bien- condiciona fuertemente la posibilidad de una privatización exitosa. Los problemas de regulación examinados en conjunto en la región a finales de la década nuevamente pusieron de relieve la importancia del bien en cuestión y sus características. Dentro de los debates del período se notó un avance muy fuerte sobre los esquemas conceptuales de la economía pública tal como está en los libros de texto de todo el mundo: empezando por la extensión del mecanismo de desacople o unbundling hasta difuminar la propia noción de monopolio natural.108 Hacia fines de la década, y luego de algunos fracasos, hay una cierta revisita a la economía pública tal como se la analizaba hasta 8 años antes. Un

104 V., entre otros, D. Artana et alii, Regulation and Contractual adaptation in Public Utilities. The Case of Argentina, Was., BID/IMP, 1998, S. Urbiztondo et alii, Electricity, Natural Gas an Telecommunications, (borrador) BID, 1999, A. Jouraviev, Regulación de la industria de agua potable, Vol. I Necesidades de información y regulación estructural, Vol. II Regulación de las conductas, CEPAL, Santiago, 2001, y muchos otros, algunos citados, incluyendo la conferencia y posterior publicaicón del BID sobre losproblemas de segunda generación en las privatizaciones latinoamericanas.

105 Construir-Tener en Propiedad - Operar, o BOO (Build-Own-Operate) en inglés. 106 Como en diversas publicaciones institucionales del BM pero sobre todo por estudios comparados y

de casos puntuales elaborados por diferentes consultores y analistas y editados por el BM

107 V. S. Cointreau-Levine, Private Sesctor Participation in Municipal Solid Waste Services in Developing Countries, Prog. Gest. Urbana ONU/BM, n1 13 1994.

108 Hay una reconceptualización teórica surgida de comparar 'fallas del mercado' vs. 'fallas de la intervención gubernamental' que avanza sobre la esfera del sector público con análisis renovados; pero en la región de lo que se trató principalmente fue de razonamientos ad hoc para llevar las privatizaciones más allá de lo que la teoría económica planteaba.

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ejemplo es el renacido consenso entre donantes y organismos internacionales sobre la justificación de la intervención estatal en los casos en que el mercado funcionará en forma no eficiente o directamente no funcionará: cuando no hay incentivos para las empresas privadas pues no es factible cobrar en proporción al consumo (el caso de los bienes públicos como el alumbrado público); cuando los mercados son no-competitivos o inexistentes (como el caso de los monopolios naturales: el abastecimiento de agua potable por cañerías, p. ej.); cuando las empresas privadas libradas a sí mismas seguramente desconocerán los costos y beneficios de los que están más allá del alcance del mercado (es el problema de las externalidades, positivas como la vacunación o negativas como la contaminación industrial); cuando sea factible que los mercados no logren niveles socialmente aceptados de equidad (es el caso de los bienes meritorios o preferentes, como la salud o la educación). Uno de los estudios comparativos con mayor recopilación estadística transversal ya había mostrado, para el caso de los servicios urbanos del norte de América que la incidencia y adopción de distintos arreglos organizacionales por parte de los gobiernos locales tiene que ver centralmente con los atributos de cada bien o servicio específico.109 Incluímos a continuación cinco cuadros110 comparativos sobre diferentes características de algunas actividades de producción de las también denominadas 'actividades de infraestructura', sus externalidades, requisitos de coordinación y objetivos sociales asociados. Estos atributos de cada servicio se mantienen relativamente estables de manera diferenciada frente a la modalidad de gestión que se adopte la cual, cuanto más tome en cuenta esas características, más probabilidades de éxito tendrá.

109 R. Stein, Urban Alternatives. Public and Private Markets in the Provision of Local Services, Pittsburg, 1990.

110 Adaptados todos de C. Kessides, Institutional Options for the Provision of Infrastructure, Discussion Paper 212, BM, 1994 y con algunas adiciones propias. La visión general se sitúa cerca de la economía pública original con algunos matices innovadores.

67

CUADRO XX: )EN QUÉ MEDIDA ALGUNOS SERVICIOS URBANOS BÁSICOS SON BIENES PÚBLICOS EN TÉRMINOS DE TEORÍA ECONÓMICA?

POSIBILIDAD DE

CONSUMO RIVAL

FACTIBI-LIDAD DE EX- CLUSIÓN

BAJA

MEDIA

ALTA

BAJA

111

MEDIA

Gestión de residuos sólidos: disposición (relleno sanitario)

Gestión de residuos sólidos: recolección Gestión del saneamiento (cloacas de costomedio/bajo): cloacas en condominio

Abastecimiento de agua por cañerías: equipos temrinales comunes (p.ej., bombas manualesde agua)

ALTA

Gestión del saneamiento (alcantarillado y cloacas convencionales): alcantarillado convencional de calle; estación de bombeo; planta de tratamiento

Gestión de residuos sólidos: disposición-incineración Telecomunicaciones (red básica): Redes Transmisión: local, larga distancia; Centrales; equipos para terminal comunes

112 Energía eléctrica: Generación (termal, nuclear, hídrica); Transmisión; Distribución Gestión de residuos sólidos: Transferencia, Recuperación de recursos (reciclado)

111 En este recuadro están los bienes públicos puros más nítidos.

112 En este recuadro están los bienes claramente privados.

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Telecomunicaciones (red básica): equipos para terminal indivi- duales Gestión de aguas servidas (cloacas de costo intermedio/ bajo) Saneamiento básico (letrinas de pozos) Abastecimiento de agua por cañerías: sistema troncal y de distribución; equipo terminal individual (canillas hogareñas) Abastecimiento de agua no por cañerías: tanques de ven-dedores, perforaciones

Fuente. v. texto. CUADRO XXI: ECONOMÍAS DE ESCALA PARA SERVICIOS PÚBLICOS URBANOS BÁSICOS SELECCIONADOS SECTOR

BAJAS

MEDIAS

ALTAS

Energía eléctrica

Generación, Distribución

Transmisión

Gestión de residuos sólidos

Recolección; Recuperación de recursos (reciclado)

Transferencia; Disposición: Relleno Sanitario, Incineración

Red básica de telecomunicaciones

Red: Transmisión-Larga Distancia Centrales: Equipo de terminal

Red: Transmisión-Local

Gestión de aguas servidas (cloacas convencionales)

Alcantarillado de

calle convencional; Estación de bombeo;

69

Planta de Tratamiento

Gestión de aguas servidas (cloacas de costo intermedio/bajo)

Cloacas en condominio; Tratamiento localizado; Otras cloacas intermedias; Saneamiento básico (letrinas de pozos)

Abastecimiento de agua (por cañerías)

Equipo de terminal: común (p.ej. bomba), individual (p.ej. canilla hogareña)

Abastecimiento de agua (no por cañerías)

Tanques de vendedores; Perforaciones

Fuente. v. texto. CUADRO XXII: NIVEL DE COSTOS HUNDIDOS PARA SERVICIOS PÚBLICOS URBANOS BÁSICOS SELECCIONADOS

SECTOR

BAJO

MEDIO

ALTO

Energía eléctrica

Generación, Distribución, Transmisión

Gestión de residuos sólidos

Recolección; Transferencia; Recuperación de recursos

Disposición: Relleno Sanitario, Incineración

Red básica de telecomunicaciones

Red: Transmisión-Larga Distancia Centrales: Equipo individual de terminal

Centrales: Equipo común de terminal

Gestión de aguas servidas (cloacas

Alcantarillado de calle convencional;

70

convencionales) Estación de bombeo; Planta de Tratamiento

Gestión de aguas servidas (cloacas de costo intermedio/bajo)

Saneamiento básico (letrinas de pozos)

Cloacas en condominio; Tratamiento localizado; Otras cloacas intermedias

Abastecimiento de agua (por cañerías)

Equipo de terminal: común (p.ej. bomba), individual (p.ej. canilla hogareña)

Sistema troncal (estación de bombeo para toma de agua); Sistema de distribución

Abastecimiento de agua (no por cañerías)

Tanques de vendedores

Perforaciones

Fuente. v. texto. CUADRO XXIII: REQUISITOS DE COORDINACIÓN PARA SERVICIOS PÚBLICOS URBANOS BÁSICOS SELECCIONADOS

SECTOR

BAJOS

MEDIOS

ALTOS

Energía eléctrica

Generación, Distribución, Transmisión

Gestión de residuos sólidos

Recuperación de recursos (reciclado)

Recolección

Transferencia; Disposición: Relleno Sanitario, Incineración

Red básica de telecomunicaciones

Equipo de terminales

Red: Transmisión--Local, Larga Distancia Centrales

Gestión de aguas

Estación de bombeo; Alcantarillado de

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servidas (cloacas convencionales)

Planta de Tratamiento

calle convencional

Gestión de aguas servidas (cloacas de costo intermedio/bajo)

Saneamiento básico (letrinas de pozos)

Cloacas en condominio; Tratamiento localizado; Otras cloacas intermedias

Abastecimiento de agua (por cañerías)

Equipo de terminal: común (p.ej. bomba), individual (p.ej. canilla hogareña)

Sistema troncal (estación de bombeo para toma de agua); Sistema de distribución

Abastecimiento de agua (no por cañerías)

Tanques de vendedores; Perforaciones

Fuente. v. texto.

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CUADRO XXIV: EXTERNALIDADES Y ALGUNOS OBJETIVOS SOCIALES USUALES CON RELACIÓN A SERVICIOS PÚBLICOS URBANOS BÁSICOS SELECCIONADOS SECTOR

EXTERNALIDADES

OBJETIVOS

SOCIOPOLÍTICOS USUALES113

Energía eléctrica

Termal: Contaminación del aire Nuclear: Radiación Hidroeléctrica: Relocalizaciones

Acceso costeable a servicio mínimo

Telecomunicaciones

Efectos de red114

Acceso costeable a servicio mínimo Integración nacional

Abastecimiento de agua

Asignación intersectorial de recursos de agua; Salud Pública

Acceso costeable a servicio mínimo

Saneamiento (cloacas)

Contaminación de la tierra y el agua Salud Pública

Acceso costeable a servicio mínimo

Gestión de residuos sólidos

Asignación intersectorial de recursos de agua; saturación, salinización, erosión de la tierra; agotamiento o contaminación del acuífero; introducción de enfermedades

(ver nota 113)

Fuente. v. texto.

113 Existen otros complementarios que varían de caso en caso. La gestión de residuos sólidos, en la

práctica concreta latinoamericana tiene objetivos de salud pública, económicos -visión de la basura como recurso- y sociopolíticos de eliminar la sordidez del mundo del cirujeo informal.

114 Se trata de externalidades positivas de consumo (la decisión de un usuario de conectarse a la red genera benficios para otros usuarios -p.ej. aumentando el rango de comunicaciones posibles a través del sistema telefónico).

73

26. La atención a los atributos propios del servicio de que se trate no sólo es importante para la adaptación del arreglo institucional correspondiente, sino también para el diseño que apunte a una escala óptima de funcionamiento y para medir con relativa precisión el desempeño. Como ejemplo, y para un caso de provisión de agua potable, las dimensiones a tener en cuenta pueden ser la eficiencia operativa, la eficiencia de gestión, la eventual participación privada, el financiamiento de la inversión. el control regulatorio y la solidaridad social. Si esto es así, el diseño apuntará a que el volumen de prestación esté por arriba de la mínima escala de eficiencia, a que se reduzcan al máximo los costos administrativos por unidad de prestación, al análisis de la extensión y características de la cuenca involucrada, a la determinación del tamaño mínimo de una unidad comercialmente viable, a minimizar los costos de capital, a asegurar la factibilidad de supervisión de las diversas empresas del sector y a la definición de una base adecuada de subsidios cruzados. A esa matriz se le pueden agregar otras dimensiones: los grados de independencia política de los arreglos (una preocupación de economistas ortodoxos y que encontraba fundamento en la experiencia de algunas de las grandes empresas públicas nacionales tradicionales, hoy resulta muy difícil de incluir en el marco de las nuevas relaciones entre el gobierno y la sociedad civil, con varias asociaciones público-privadas) o la presencia de incentivos económicos de eficiencia de mayor a menor (p. j. sector privado, cooperativas, empresas mixtas, empresas públicas, sector nuclear). Si se adopta una distinción básica tradicional revivida a mediados de la década entre funciones directas e indirectas, se pueden ordenar mejor los esquemas de organización y modalidades de gestión. La gestión directa desde siempre se refería a la producción y prestaciones mientras que la indirecta aludía a la formulación de políticas, fijación de marcos y parámetros, financiamiento y coordinación; el BM reformuló la categorización separando entre directas (operación y mantenimiento) e indirectas (propiedad y financiamiento). Para introducir algún criterio de organización entre las variedades: a) la gestión de los servicios básicos plantea prerrequisitos inexorables a los gobiernos locales cualquiera sea la modalidad de gestión (p. ej.; el mapeo de las coberturas y el mantenimiento de los registros de infraestructura, tarea que en sí misma puede ejercerse en forma mixta o aun privatizarse siempre y cuando el gobierno retenga el control, pues se trata nada menos que de su fuente genuina principal de recursos y del presupuesto mínimo para cualquier gestión de servicios): b) al margen de arreglos y modalidades, la gestión técnica de estos servicios presenta áreas problemáticas en todo el mundo (como p.ej., la vinculación entre las decisiones de inversión y la responsabilidad

74

de mantenimiento, o la articulación de las áreas de responsabilidades políticas y profesionales)115; c) el subgrupo de contratación o subcontratación tradicional con el sector privado -anterior a los '90s y usualmente denominado en la actualidad 'tercerización' en los países del Cono Sur- presenta rasgos diferenciales: i) se aplica a servicios de todo tipo, incluso administrativos; ii) no debe confundirse 'modalidades de gestión' con tipos contractuales: el arrendamiento/locación de servicios (y también de obra) y la concesión tienen regímenes diferentes -tanto, que la definición de si se trataba de uno u otro tipo causó conmociones históricas en toda la región durante los primeros 3/4 del siglo XX- y consecuencias diversas. Actualmente se ha comenzado a emplear para servicios básicos urbanos los dos tipos unidos secuencialmente de menor a mayor; iii) una cosa es analizar modalidades de gestión y otra los prerrequisitos y contextos de aplicación: p. ej., los resultados muy disímiles de las experiencias resumidas en el CUADRO XVIII -que se puede cruzar con el CUADRO XVI para la misma cuestión con otra perspectiva- tuvieron mucho más que ver con las formas de elaboración de los contratos y los contextos sociopolíticos que con la modalidad escogida; d) una observación parecida a la hecha sobre tipos contractuales puede formularse sobre franquicias y licencias, por un lado, y autorizaciones y permisos, por el otro, tratándose en este caso de instrumentos contractuales los primeros y herramientas de comando y control los segundos, con alcances diferentes ente sí y consecuencias previsiblemente distintas especialmente en las modalidades de competencia autorizada o regulada.

115 V. sobre esto OCDE, Urban Infrastructure: Finance and Management, París 1991.

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27. Pero la cuestión central de desempeño de las modalidades privatizadoras y privatistas se refiere a la eficiencia económica que ha sido el argumento universal decisivo en favor de su introducción. A partir de estudios de caso de todo el mundo y síntesis transversales116, las conclusiones generales son notoriamente más prudentes que las expectativas creadas: la disponibilidad de estudios de todo el mundo es mayor en los casos de recolección de residuos sólidos y provisión de agua y electricidad. Y en este sentido no sólo la evidencia dista de ser concluyente, sino que la introducción de formas de competencia ha tenido un impacto apreciablemente mayor sobre la eficiencia que el cambio de propiedad de los prestadores de un sector a otro. Las investigaciones hechas por el Programa de Gestión Urbana de Naciones Unidas se inscriben en la misma línea, con un reconocimiento de innovaciones pero un muy cauto apoyo al planteo de que la introducción del sector privado eleva los niveles de eficiencia. En esta visión más matizada de organizaciones e investigadores que la de principios de la década -donde en la región se afirmaba que la gestión pública de servicios era, per se, muy pobre, lo que la práctica, como vemos, demuestra que no es totalmente exacto- se han introducido otros elementos para el análisis: i) la necesidad de que los estudios sobre los efectos de la privatización de servicios deben considerarse 'en forma conjunta' esto es, no sólo tomando en cuenta la posiblemente mayor eficiencia de la parte privada del servicio sino los efectos globales sobre el costo total de la provisión del servicio, lo que consideramos altamente pertinente117; ii) así como hay servicios que se desempeñan mejor que otros sin importar su propiedad, se registra una constante asociación entre mejor desempeño y visibilidad del servicio -lo que es consistente con la experiencia de toda la región- sugiriéndose de este modo que todo camino de mejora debe incluir un componente de aumento de visibilidad por diversos medios, desde la publicación de información comparativa hasta la movilización de recursos societales a ese fin; iii) existen factores locales que afectan decididamente el rendimiento más allá de la propiedad del servicio.

116 V. sobre esto R. Strem, Private Involovement in the Provisionof Public Services, y R.Batley, Purblic-Private Partenerships for Urban Services, así como la importante bibliografía allí citada, en M. Freire et al, The Challenge of Urban Government.. Policies and Practices, World Bank Institute, 2001, que es la más completa obra en su tipo a la fecha.

117 Existió una comparación renovada y muy difundida sobre la participación privada en la recolección de residuos de grandes ciudades América Latina que, por un lado, se hacía comparándolas con Río, cuyo servicio público era particularmente deficiente entonces, y por el otro se tomaban rubros específicos entre ciudades sin comparar la totalidad del servicio. En el caso de Buenos Aires, donde la prestación privada era superior a la pública por administración nuclear, se dejaba fuera de la cuestión precisamente la disparada de costos (el provedor privado tuvo durante los primeros cinco años de contrato una tasa de retorno del 95% anual sobre capital invertido en dólares norteamericanos constantes).

76

27. Se pueden formular algunas reflexiones a partir de la evidencia analizada: i) hay modalidades de gestión que claramente son antagónicas, como quedó evidenciado durante la década en la región: los esquemas COT frente a los esfuerzos de desacoplamiento; ii) los estudios sectoriales y nacionales demuestran la necesidad de la regulación tanto del tipo estructural como la más orientada a los comportamientos; iii) en sentido similar, se ha sugerido que la necesidad de regular existe en cualquier caso, aun cuando no se realice ninguna privatización, lo que es consistente con lo señalado en IV. y esta situación de regulación es continuadora de la 'situación de reglamentación' histórica de los municipios latinoamericanos. Si tuviéramos que combinar los sentidos viejos y nuevos podría sugerirse este cuadro orientativo: CUADRO XXV: NUEVA Y VIEJA REGULACIÓN

EJEMPLOS DE POLÍT. REGLA-MENTARIAS/REGULATORIAS

DOMINIOS

* Condiciones de entrada (autorización, icencia, etc.) l

Intervenciones sobre las estructuras

* Reglamentación de la competencia y de las posiciones dominantes

de una rama de actividades

* Homologación de productos

* Regulación de externalidades

* Precio

Intervenciones en las conductas * Producto

de los agentes económicos * Publicidad

* Distribución

iv) si el marco regulatorio no se establece antes de la privatización, no sólo los problemas posteriores se multiplican sino que puede llegar a unirse lo peor de dos mundos en una tensión polar entre captura y rescisión; v) las nuevas interacciones público-privadas han aumentado la presencia de cuasimercados en

77

la región118 (de insumos, equipos e infraestructura para servicios administrativos, públicos básicos y sociales; con monopolios naturales -como las de los servicios básicos de redes- u oligopolios naturales como la disposición de residuos sólidos; etc.); v) la evidencia sobre contrataciones de servicios varios (de recolección de residuos, administrativos diversos, etc.) demuestra que si bien no puede afirmarse tajantemente cuáles son las mejores formas de prestación o provisión en general, sí la evidencia es abrumadora en el mundo sobre los ahorros netos que los procesos competitivos de compras y contrataciones producen119; aunque esto ha presentado distorsiones en la región120, las posibilidades de uso del sistema son muy grandes, especialmente para los gobiernos locales que, salidos ya de la matriz del sistema tutelar, tienen una flexibilidad mucho mayor -que usan ampliamente para el desarrollo local y la provisión de servicios- que permite la creatividad de arreglos y sistemas -incluyendo el empleo (hasta ahora poco frecuente en la región) del poder de compra público como instrumento de política; vi) si bien la posibilidad de combinaciones es inmensa, hay esquemas que aparecen más apropiados para ciertas funciones (así los contratos de servicios y/o gestión para operación y mantenimiento, los arrendamientos para los aspectos de riesgo comercial, los COTs y concesiones para el financiamiento de la inversión, etc.) aunque las opciones concretas dependerán del tipo de servicio y las condiciones locales específicas; vii) el sector público encuentra sus opciones en materia de modalidades mucho más ampliada a partir de la interacción con todos los actores sociales y económicos (puede, p.ej., y mirando las modalidades desde otro lugar121, combinando con el sector privado para la provisión los tres planos de la financiación, la producción y la distribución, optar por 4 modalidades principales: la administración retiene la bolsa, la administración compra los servicios y los distribuye según sus criterios, la empresa privada sólo produce los servicios o, finalmente y en hipótesis muy poco usual, la empresa privada

118V. I. Finot, ya cit., Descentralización en América Latina: teoría y práctica., CEPAL/ILPES,

Santiago, 2001 que es culminaicón de estudios anteriores.

119 V. J. Lundsgaard, Competition and efficiency in publicly funded services, , OCDE, 2002. con quizás el resumen más actualizado de la evidencia disponible de países industrializados.

120 Las normas de compras y contrataciones del sector público, con fuerte influencia de fuentes italianas de los '30s, constituye a veces un caso típico de efectos perversos la pesadez de los sistemas hace comprar o contratar mal y caro -ocurre también en otros lugares de fuera de la región inclusio en el mundo desarrollado- pero no previene en absoluto intercambios corruptos.

121 Como hace L.De Sebastián en Estrategia de gestión de servicios públicos en el ámbito local, (mimeo).

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únicamente distribuye). En la práctica esto se vino dando en la región desde las épocas de la 'administración municipal' (que no de 'gestión local') ante necesidades inmediatas y a veces sin mucha formalización. La cantidad de éxitos -y fracasos- amerita un mayor desarrollo de bancos de experiencias y agendas de investigación. viii) la capacidad institucional y los factores internos importan a la hora de escoger modalidades de gestión. Pero es preciso estar alertas sobre razonamientos circulares frecuentes que derivan en paradojas a lamentar, de la que es buen ejemplo la anotada por Davey122: "las condiciones más favorables para la subcontratación - la competencia auténtica dentro del sector privado y la mayor capacidad del sector público para reglamentar la subcontratación- tienden a encontrarse en las ciudades en que es menos necesaria"; ix) en ningún caso el Estado desaparece, sino que asume nuevos roles aunque con funciones difíciles de arrastre, como el control, que si ya tenía dificultades antes presenta ahora desafíos que no pueden minimizarse y requieren una especial atención; x) en la actualidad comienza a popularizarse una matriz que procura recoger la experiencia de muchísimos años en el mundo a la vez que corregir previos énfasis exagerados en unos u otros elementos123 -aunque es sin embargo tributaria de planteos de la década no corroborados- y que de algún modo sistematiza algunas -desafortunadamente no todas- de las experiencias y problemas mencionados en distintos puntos del trabajo (V. CUADRO XXVI a continuación);

122 K. Davey, Elementos de la Gestión Urbana, PGU n1 11.

123 Aquí usamos la versión incluida por el BM en su Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997.

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CUADRO XXVI: MECANISMOS PARA MEJORAR LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS SEGÚN EL BANCO MUNDIAL

características del servicio y capacidad est tal a

ABIERTA A LA COMPETENCIA

FACILIDAD DE ESPECIF. RESUL-TADOS Y CON-TROLAR EL RENDIMIENTO

DIFICULTAD PARA ESPECIFICAR RESULTADOS Y CONTROLAR EL RENDIMIENTO

MEDIO

SECTOR PRIVADO

Fortalecer los mercados mediante reglam. creíble

Contrat. externa a org. con fines lu- crativos o no

SECTOR PÚBLICO EN SENT. AMPLIO

Aumentar la competencia interna Establecer presup. firmes y privat. empresas estatales

Establecer org. basados en result. Const. soc. con las emp. estat. y estab. contratos de rend. ejecutorios

NÚCLEO DEL SECTOR PÚBLICO

Velar por la clari- dad de objetivos y tareas Mejorar observ. de normas Fortalecer mec. de consulta

80

xi) parece apropiado concluir este repaso aludiendo a tres municipios exitosos de la región, con amplio consenso al respecto: Curitiba de Brasil, Ilo de Perú y Valledupar de Colombia. A pesar -y esto hace más útil el análisis- de diferentes situaciones de partida y distintos contextos socioeconómicos, las experiencias, ampliamente documentadas, permiten identificar cuatro elementos comunes decisivos para el éxito: a) la continuidad política en el mediano plazo (en un círculo virtuoso de avance, legitimación, éxito electoral) que aseguró una importante continuidad en las políticas aplicadas; b) una esencial participación real de la población en las decisiones, la implementación y el control -desde coproducción de pavimentos y recolección de residuos hasta definición vecinal de necesidades; c) la innovación de modalidades de gestión en servicios y en el gobierno general del municipio, y técnicas de articulación con el sector privado -en un caso, una poderosa multinacional omnipresente en la comunidad- y el tercer sector, acompañadas por soluciones creativas e inéditas; y d) un impacto final notablemente positivo como consecuencia de ésos y otros procesos en la sustentabilidad ambiental del municipio.