CONSEJO DE ESTADOSALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOSECCIN TERCERAConsejero Ponente:RAMIRO SAAVEDRA BECERRARadicacin N 05001-23-31-000-2003-02753-01(AP)DMREF.:ACCIN POPULARActor: MUNICIPIO DE RIONEGRODemandado: LUIS CARLOS MEJA QUICENOBogot, D.C., treinta y uno de marzo del dos mil cinco (2005).Resuelve la Sala el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 3 de agosto del 2004, mediante la cual se negaron las splicas de la demanda de la accin popular.ANTECEDENTES PROCESALESEl 1 de agosto del 2003 el Municipio de RIONEGRO (Antioquia), mediante apoderado judicial, en ejercicio de la accin popular desarrollada por la Ley 472 de 1998, solicit amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio pblico que fueron vulnerados por el Alcalde (Encargado) de ese municipio con la celebracin del contrato de compraventa suscrito con el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS mediante escritura pblica N 1960 del 24 de diciembre de 1997.En ese sentido solicit se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:PRIMERA:Se amparen los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio pblico vulnerados con la celebracin del contrato de compraventa del inmueble adquirido por el Municipio de Rionegro al seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS mediante Escritura Pblica nmero 1960 de fecha 24 de diciembre de 1997, otorgada en la Notara Segunda del Circuito de Rionegro, por valor de $ 6.540.330.000. Inmueble identificado con la matrcula inmobiliaria nmero 020-0050224 y cdula catastral 11002001, cuyos linderos especiales son:... Partiendo en el costado NOROESTE, en la esquina de la Avenida Galn o Calle 46, con al apartamento de la construccin existente linda por el OESTE, en direccin SUR, con los parmetros de construcciones existentes que dan al frente de la carrera 50, en extensiones parciales de 26, 20 metros y 0.87 metros para la segunda casa, en 6.25 metros para la segunda casa, en 7.75 con un lote actualmente sin construir, contina en 16.18 metros y 3.51 metros, con el tercer parmetro, en 7.77 metros con servivienda, en 6.69 metros con cerco de alambre propiedad de Javier Prez; gira en direccin ESTE, lindando al SUR, con Jairo Santamara y otro, por cerco de alambre de 25.53 metros; gira lindando al SUROESTE, por un cao en extensin de 98.05 metros; contina lindando por cerco de alambre en longitud de 57.05 metros, hasta llegar al borde del ro Rionegro; gira por el borde del ro Rionegro por sus curvas, lindando e la parte SUR y en la parte NORESTE, hasta llegar a la proyeccin de la calle 47 (Liborio Meja) en 393.79 metros, gira lindando al NORTE, en longitud de 55.32 metros con predios del Municipio de Rionegro; contina con la calle 47 (Liborio Meja), en longitud de 192.18 metros, hasta llegar al cruce con la Avenida Galn (Calle 46), en extensin de 168.22 metros, hasta llegar al punto de partida.SEGUNDA:Que se declare sin efectos la compraventa suscrita entre el Municipio de Rionegro y el seor Julio Csar Zuluaga Trejos que consta en la Escritura Publica 1960 de fecha 24 de diciembre de 1997 otorgada en Notara Segunda del Circuito de Rionegro.TERCERA:Se amparen los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio pblico, vulnerados con la firma de ocho (8) pagares suscritos el 5 de julio de 2000 por el seor Vctor Hugo Castao Gonzlez en su condicin de Alcalde encargado del Municipio de Rionegro, a la orden del seor Julio Csar Zuluaga Trejos, por el valor de $ 1.162.698.179 cada uno, pagaderos el 15 de junio, 15 de septiembre y 15 de diciembre de 2000, el 15 de marzo, 15 de junio, el 15 de septiembre y el 15 de diciembre de 2001, y el 15 de marzo de 2002.CUARTA:Se declaren sin efectos los ocho (8) pagars que suscribi el 5 de julio de 2000 el seor Vctor Hugo Castao Gonzlez en su condicin de Alcalde encargado del Municipio de Rionegro, en los cuales se oblig a pagar incondicionalmente a favor del seor Julio Csar Zuluaga Trejos, por el valor de $ 1.162.698.179 cada uno, en cumplimiento de la escritura pblica 1960 de fecha 24 de diciembre de 199, otorgada en Notara Segunda de Rionegro.QUINTA:Se ordene al Municipio de Rionegro no realizar otros pagos como consecuencia del contrato de compraventa que consta en la EscrituraPublica 1960 de fecha 24 de diciembre de 1997 otorgada en Notara Segunda del Circuito de Rionegro o de los pagares derivados de la mencionada escritura.SEXTA:Se ordene al seor Julio Csar Zuluaga Trejos devolver al Municipio de Rionegro la suma de $ 1.168.383.000, suma debidamente actualizada en un plazo no mayor de tres (3) meses, contados a partir de la fecha en que quede debidamente ejecutoriada la sentencia que as lo disponga.La causa petendi de la accin consisti en:1. El Concejo Municipal de Rionegro, en uso de sus facultades constitucionales y legales, mediante Acuerdo 205 de 29 de abril de 1997 y de conformidad con el artculo 9 y el literal i) del artculo 10 de la Ley 9 de 1989, declar bienes de utilidad pblica los siguientes inmuebles:1.1.-Predio 1101001, rea 13.700/00, matrcula inmobiliaria N 3608, Escritura 303 de fecha 23-02-80.1.2.-Predio 11001002, rea 493/00, matrcula inmobiliaria N 4016, Escritura 241 de fecha 23-02-80.1.3.-Predio 11001003, rea 252/4, matrcula inmobiliaria N 16586, Escritura 1139 de fecha 06-11-84.1.4.-Y el predio 11002001, rea 40.984, matrcula inmobiliaria N 50224, Escritura 4470 de fecha 15-12-95.2.-De igual forma, el Acuerdo facult al seor Alcalde del Municipio de Rionegro para que conforme a la Ley 80 de 1993, celebrara contratos, convenios, emprstitos e inclusive contratos de Leasing inmobiliario, con empresas de carcter pblico o privado para la obtencin de los bienes inmuebles antes mencionados, los cuales seran adquiridos para ser destinados a la construccin de la nueva sede administrativa.3.-El acuerdo tambin facult al Alcalde de Rionegro para que gestionara, conviniera tasas de inters, formas de pago y garantas a las cuales deban someterse los crditos que fueran solicitados, sin sobrepasar los lmites establecidos por la Superintendencia Bancaria. As mismo facult al Ejecutivo Municipal para realizar convenios o acuerdos con las entidades territoriales del orden municipal, departamental y/o nacional, para alcanzar la cofinanciacin y los objetivos de estas autorizaciones.4.-El acuerdo regira a partir de la fecha de sancin y publicacin legal, esto es, el da 6 de mayo de 1997, y tendra vigencia hasta el 31 de diciembre de 1997, derogando todas las disposiciones que le fueran contrarias.5.-Mediante oficio 351-124 de 27 de mayo de 1997, el seor Alcalde d Rionegro, solicit a la Directora de Planeacin Municipal estudiar la factibilidad del uso del suelo de los predios declarados de utilidad pblica, la Directora de Planeacin mediante oficio 3212-1821 E-A de 4 de junio de 1997, da respuesta al Alcalde de Rionegro e informa que los predios declarados utilidad pblica se encuentran ubicados en rea urbana, zona de actividad mltiple y servicios administrativos, advirtiendo que se deben tener en cuenta los estudios y reglamentacin de las llanuras de inundacin del Ro Negro debiendo respetar los 50 metros de la cuota mxima de la creciente.6.-El Alcalde de Rionegro solicit al Jefe de Divisin de Asesora Catastral que realizara un avalo de los predio declarados utilidad pblica, pero como haca falta cumplir los requisitos establecidos en el artculo 14 del Decreto 2400 de 1989 que reglament la Ley 9 de 1989 de reforma urbana el avalo no se pudo realizar, razn por la cual el seor Alcalde de Rionegro mediante oficios 3112 2621 CO y 3212 2622 CO ambos de 12 de agosto de 1997, manifest la necesidad al director de asesora catastral de construir el Centro Administrativo y reitera la solicitud del avalo.7.-Mediante Acuerdo 241 publicado el 8 de septiembre de 1997, el Concejo Municipal autoriz al Alcalde para adquirir un emprstito pignorando las acciones de Aguas de Rionegro por la suma de $ 2.000.000.000 con destino a la financiacin de proyectos de inversin adquiridos por la Administracin, facult al Ejecutivo Municipal para gestionar ante la banca comercial una obligacin a largo plazo con tasas de inters favorables al Municipio de Rionegro.8.-Con oficios 044311, 044312, 044314 y 044315 todos de fecha 23 de septiembre de 1997, suscritos por el Director de Asesora Catastral y el visto bueno de la Subsecretara de Hacienda del Departamento de Antioquia, se elaboraron los avalos de los inmuebles en cuestin de sta manera: Predio ubicado en la Carrera 50 N 45-32 propiedad de Jess Adn Rico Montoya y Guillermo Aristizbal Pelez, valor $ 76.265.200. Predio ubicado en la Carrera 50 N 45-16 propiedad de Javier Enrique Moncada, valor $ 123.250.000. Predio ubicado en la Calle 46 con Carrera 50 propiedad del seor Julio Csar Zuluaga Trejos, valor $ 2.424.820.000. Predio ubicado en la Carrera 50 N 44-80 propiedad del seor Jairo Santamara Otlvaro, Muoz Tabares y ngel Santacoloma Marta, valor $ 625.055.009.-El informe gerencial N 107-22-IFP-01 de la firma HIDRAMSA, el cual tena como objetivo la realizacin mediante concurso pblico, de un conjunto de estrategias de ordenamiento que permitieran la utilizacin ms adecuada de las planicies de inundacin y evaluar alternativas para el control de las inundaciones del Ro Negro, estableci el siguiente resultado:...Dadas las caractersticas de las llanuras del Ro Negro y de la quebrada de Pereira, la propuesta de reglamentacin de los usos del suelo elaborada en desarrollo de ste estudio, contiene las bases para la utilizacin adecuada y segura del suelo en ellas. Se recomienda que el proyecto de acuerdo sea presentado y aprobado con la mayor brevedad posible....La aplicacin de sta reglamentacin evitar la expansin de los centros urbanos de Rionegro y San Antonio de Pereira hacia las llanuras de inundacin, de tal forma que se prohba su ocupacin para usos tales como el residencial, industrial y comercial y, por el contrario, se estimule su utilizacin para la preservacin del medio ambiente, para recreacin y equipamiento comunitario y para la explotacin agropecuaria donde ello sea factible....10.-El Alcalde de Rionegro inform al Director de Asesora Catastral de la Secretara de Hacienda Departamental de Antioquia, que con base en los avalos presentados se hizo oferta para adquirir el inmueble de propiedad del seor Julio Csar Zuluaga Trejos. Sin embargo, el seor Zuluaga Trejos present objecin al avalo de su inmueble aduciendo que los inmuebles avaluados junto con el suyo, presentan avalos superiores cuando todos tienen las mismas caractersticas y presentan los mismos beneficios, por lo tanto el seor Zuluaga Trejos solicit realizar un reavalo del lote para poder negociarlo, es as como se vuelve a realizar un avalo al inmueble del seor Zuluaga Trejos teniendo en cuenta nuevos factores y arrojando un valor de $ 6.540.330.000.11.-El 18 de diciembre de 1997, el Alcalde Municipal de Rionegro envi una comunicacin al seor Zuluaga Trejos informndole la decisin de la Administracin en adquirir su inmueble en los siguientes trminos: Oferta de compra por la suma de $ 6.540.330.000. Forma de pago, $ 400.000.000 (a la firma de la promesa), $ 1.800.000.000 en abril 30 de 1998, $ 2000.000.000 en abril 30 de 1999 y el saldo de $ 2.340.000.000 para cancelarlos el 30 de junio de 2000. La tasa de inters era igual a la D.T.F vigente ms dos (2) puntos.12.-El 23 de diciembre de 1997, los seores Julio Csar Zuluaga Trejos y Luis Carlos Meja Quiceno (Alcalde Municipal de Rionegro), suscribieron la promesa de compraventa por valor de $ 6.540.330.000 con las especificaciones de pago antes mencionadas.13.-De igual forma, el Alcalde de Rionegro mediante Escritura Pblica N 1960 de fecha 24 de diciembre de 1997, suscrita en la Notara Segunda del Crculo de Rionegro, celebr el contrato de compraventa del inmueble propiedad del seor Zuluaga Trejos, en la cual se dej constancia de las especificaciones de precio pactado, formas y plazos de pagos antes mencionados.14.-El 11 de marzo de 1998, el nuevo Alcalde de Rionegro Dr. Hugo Alberto Castao, recibi en su despacho un concepto tcnico enviado por la Corporacin Autnoma Regional de Rionegro, en respuesta al auto radicado N 721 de febrero 28 de 1998, donde consta que se realiz el estudio y reglamentacin de las llanuras de inundacin del Ro Negro y la Quebrada Pereira, cuyos resultados fueron los siguientes: En cuanto al predio 11002001 adquirido por la Administracin Municipal para la sede Administrativa de propiedad del seor Julio Csar Zuluaga Trejos, seala que se localiza en dos (2) zonas:.-Una zona de prohibicin del 83% y.-Una zona de restriccin del 17%. Lo que corresponde en metros cuadrados a 35.000 (prohibicin) y 7.000 (restriccin). Teniendo en cuenta que en la zona de prohibicin no se permiten construcciones en altura como muros, terraplenes, columnas, vallas o mallas de cercamiento y que en la zona de restriccin se permiten construcciones en altura como mallas de cercamiento, terraplenes, muros o construccin para los diferentes usos siempre y cuando tenga el concepto favorable de la entidad ambiental, adems de contar con certificacin de factibilidad de servicios pblicos; el estudio recomienda por tanto, no realizar proyectos institucionales en zona de prohibicin ni restriccin, por el alto riesgo de inundacin en stas zonas; entre otras cosas, prohbe el uso para la administracin pblica y de defensa.15.-Por su parte, el seor Zuluaga Trejos solicit el 30 de abril de 1998 el pago de intereses de intereses al Alcalde del Municipio de Rionegro y record el primer abono a capital pactado que le adeudaba.16.-El 16 de junio de 1998, el Alcalde de Rionegro otorg poder al Dr. Efran Gmez para que mediante demanda contractual ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, solicitara la nulidad absoluta del contrato celebrado entre el seor Trejos y el Municipio de Rionegro porexpresa prohibicin legaly subsidiariamente solicit declarar rescindido en razn de la lesin enorme generada; la demanda qued radicada en esa Corporacin bajo el nmero 981644.17.-El alcalde de Rionegro formul igualmente denuncia penal ante la Fiscala 77 Seccional Rionegro, para que se investigaran las presuntas irregularidades cometidas en la compra del lote en referencia, basando su denuncia en el hecho de que un inmueble con avalo inicial de $ 2.400.000.000 en el mes de septiembre de 1997 pas a tener un valor de $ 6.540.000.000 en diciembre del mismo ao, aparte de que sus condiciones fsicas lo hacan inundable casi en la totalidad. A continuacin, la Fiscala 77 Seccional se abstuvo de proferir resolucin de apertura de instruccin.18.-Mediante escrito presentado el 13 de enero de 1999 ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, el Alcalde de Rionegro solicit que esa corporacin se pronunciara sobre la admisibilidad de la demanda y en caso de ser admitida, se fijara hora y fecha para la audiencia de conciliacin.19.- El Concejo Municipal de Rionegro, mediante Acuerdo 075 de 1998 autoriz cambiar la destinacin del inmueble para hacer viable la construccin de una terminal de transporte. En cuanto al pago de los saldos insolutos se acord constituir a favor del acreedor, Julio Csar Zuluaga Trejos garantas bancarias expedidas por instituciones reconocidas.20.- Mediante auto de 17 de febrero de 1999 el Tribunal Administrativo de Antioquia admiti la demanda instaurada por el Municipio de Rionegro contra el seor Julio Csar Zuluaga Trejos y fij audiencia de conciliacin para el da 20 de abril de 1999 a las 2:30 de la tarde. En dicha audiencia se hicieron presentes el seor Alcalde de Rionegro Dr. Hugo Alberto Castao y el seor Julio Csar Zuluaga Trejos, ambos con sus respectivos apoderados judiciales; en la audiencia celebrada, las partes conciliaron sus diferencias en la suma de $ 9.301.585.434,oo M/cte., suma que se cancelara en ocho cuotas iguales de $ 1.162.698.179,oo M/cte.21.-El 30 de abril de 1999, la Sala Cuarta de Decisin del Tribunal Administrativo de Antioquia, siendo la magistrada ponente la doctora Beatriz Elena Jaramillo Muoz, resuelve improbar la conciliacin presentada dentro del expediente 981644,22.- Despus del acuerdo logrado por las partes, los apoderados presentan memorial ante la Seccin Tercera del Consejo de Estado desistiendo del recurso de apelacin interpuesto, el cual fue aceptado mediante auto de fecha 21 de enero de 2000, radicacin 16942, consejero ponente Dr. Alier E. Hernndez Enrquez.23.- A continuacin, el 15 de diciembre de 1999, las partes desistieron de la demanda instaurada por el Municipio de Rionegro en contra del seor Julio Csar Zuluaga Trejos y solicitaron el archivo del proceso renunciando a trminos de notificacin y ejecutoria.24.-Mediante auto de 9 de mayo de 2000 el Tribunal Administrativo de Antioquia acept el desistimiento, pero orden remitir copias a la Fiscala General de la Nacin, Procuradura General de la Nacin y la Contralora Municipal de Rionegro en estos trminos:-...En buen romance, el 83% del inmueble hace parte del cauce actual del ro, en tanto el 17% restante ni siquiera est en el rea de retiro obligado de 50 metros, sino que tambin queda dentro de la cota mxima de la creciente de cien aos.-...As las cosas, el inmueble prcticamente carece de valor, en todo caso jams alcanzar a equivaler a la mitad del precio que se pag por l.-...Teniendo en cuenta que la solicitud de desistimiento presenta los requisitos formales, se admitir.-...Estos hechos indican que las conductas de las personas que intervinieron en la celebracin de los actos y contratos, deben investigarse por las autoridades competentes. Por tal razn se dispondr la expedicin de copias de la demanda, anexos e informe elaborado por CORNARE, para que se efecten las medidas correspondientes....25.- El 26 de septiembre de 2000 mediante oficio 3874, la Fiscala 46 de la Unidad de Delitos contra la Administracin Pblica de Antioquia, inform al Alcalde de Rionegro que le fue asignada la investigacin previa N 631, segn hechos denunciados por la Sala Cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia.26.- De otro lado, el 18 de noviembre de 2002 mediante auto 187, la Direccin de Responsabilidad Fiscal de la Contralora General del Departamento de Antioquia imput responsabilidad fiscal por la compraventa del inmueble adquirido mediante Escritura Pblica 1960 al Dr. Luis Carlos Meja Quiceno en su calidad de ex alcalde de Rionegro en forma solidaria con el seor Julio Csar Zuluaga Trejos y a la compaa garante la Previsora S.A, en cuanta de $ 3.054.520.857.27.-El 22 de diciembre de 2002 el Alcalde de Rionegro y el seor Zuluaga Trejos, suscribieron un convenio de pago donde el deudor cancelara en forma parcial la obligacin adquirida, entregando un inmueble, ttulos valores, la compensacin del impuesto predial y la contribucin de valorizacin que adeudaban varios inmuebles.28.-Mediante Escritura Pblica N 2246 de diciembre de 2000 otorgada en la Notaria Primera de Rionegro, el Alcalde del Municipio entreg en dacin en pago parcial el inmueble distinguido con la matricula inmobiliaria N 020-9514 en cumplimiento al convenio de pago suscrito el 22 de diciembre de 2002.29.-El Municipio de Rionegro no ha iniciado ningn proyecto sobre el inmueble adquirido mediante escritura pblica N 1960, como tampoco ha hecho uso del mismo.30.-El seor Julio Csar Zuluaga Trejos instaur accin ejecutiva contra el Municipio de Rionegro, con el objeto de obtener el pago de las obligaciones derivadas del contrato de compraventa del inmueble que consta en la escritura pblica N 1960, proceso que se encuentra radicado bajo el N 2003-2213.CONSIDERACIONES DEL TRIBUNALEl tribunal para negar las splicas de la demanda de la accin popular reflexion en estos trminos:Pretende el Municipio de Rionegro que sean amparados los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio pblico, vulnerados con la celebracin del contrato de compraventa del inmueble que adquiri para la construccin de su sede administrativa, obra que no pudo ser realizada por cuanto un estudio realizado por CORNARE con posterioridad a la celebracin y perfeccionamiento del contrato, determin que los terrenos no eran aptos para ser construidos por el riesgo de inundacin del Ro Negro y la Quebrada Pereira.Como consecuencia de esa declaracin, pidi dejar sin efecto el contrato de compraventa suscrito entre las partes, as como los ocho (8) pagars firmados por el Alcalde de la poca a favor de los vendedores, y ordenar al seor Julio Csar Zuluaga Trejos devolver al Municipio la suma de $ 1.168.383.000, suma debidamente actualizada, en un plazo no mayor de tres (3) meses, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la sentencia.El tribunal en relacin con los derechos vulnerados reflexion en estos trminos:a) MORALIDAD ADMINISTRATIVAEl Consejo de Estado ha sealado en reiteradas ocasiones que la moralidad administrativa es una norma en blanco que debe ser interpretada por el juez bajo la hermenutica jurdica y aplicada al caso concreto conforme a los principios de la sana crtica.La moralidad administrativa, como principio constitucional, est referido a que la actuacin de los funcionarios se lleve a cabo con pulcritud y transparencia.Se debe tener presente que la funcin pblica est orientada a garantizar el inters general, el cumplimiento de la ley y el mejoramiento del servicio. Si un funcionario pblico con su actuacin favorece intereses personales o de terceros en detrimento del bien comn u omite el ejercicio de su funcin, o desconoce la ley en forma burda, se est en presencia de una inmoralidad administrativa que puede ser evitada o conjurada por medio de las acciones populares.b) DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA EL PATRIMONIO PBLICOUno de los derechos protegidos por la accin popular es el patrimonio pblico, por el cual se debe entender la totalidad de los bienes, derechos y obligaciones de los cuales el Estado es propietario y que le sirven para el cumplimiento de sus funciones. La razn para sta proteccin legal es que los recursos del Estado sean administrados en forma eficiente y responsable, y acatando las normas presupuestales, por ello, toda la actividad pblica est sometida a diferentes controles polticos, sociales, fiscales y administrativos, para que en el evento que se afecte el patrimonio pblico sea defendido mediante el ejercicio de la accin popular.Para la sala, el debido manejo de los recursos pblicos, la buena fe y el derecho colectivo a la defensa del patrimonio pblico, por el principio de la conexidad, enmarcan la moralidad administrativa, mbito dentro del cual se debe estudiar el caso concreto.El contrato de compraventa que se celebr entre las partes, ha sido estudiado por diferentes autoridades, en unos casos por denuncia formulada ante la Fiscala Seccional de Rionegro por el seor Hugo Alberto Castao, Alcalde popular de Rionegro en contra de su antecesor Luis Carlos Meja Quiceno, por considerar que en sta negociacin se presentaron irregularidades, con el agravante de que el contrato de compraventa fue suscrito el 24 de diciembre de 1997, es decir, seis (6) das antes de terminar el mandatario local su periodo de gobierno.El tribunal observ que el 11 de febrero de 1999, la Fiscala Seccional de Rionegro, se abstuvo de emitir resolucin de apertura de instruccin en las diligencias preliminares, al encontraratpicoel hecho investigado. Las principales consideraciones que motivaron dicha decisin fueron:En efecto, al proceder a la oferta elevada al propietario del lote, el alcalde actu en cumplimento de un acuerdo municipal que lo facultaba para ello, no lo hizo de manera subrepticia e inconsulta... Los requisitos esenciales para la adquisicin voluntaria de inmuebles contenidos en la Ley 388 de 1987, como se observ, fueron cumplidos por la administracin municipal... Para el caso en comento se tiene que el Alcalde era competente para contratar en su calidad de representante legal del Municipio, actu en ejercicio de claras facultades conferidas por el Concejo Municipal, se sujet a las apropiaciones y disponibilidades presupuestales, conforme al acuerdo 241 de septiembre dos de 1997.Quiere decir lo anterior que el Fiscal de Rionegro consider ajustada a derecho la actuacin del Alcalde que hizo la negociacin. La Fiscala incluso practic un nuevo dictamen con funcionarios especializados del cuerpo tcnico para verificar la realidad del precio pagado por el lote, analizando la razn de una diferencia en los avalos practicados al inmueble.La providencia destaca todo el material probatorio incluyendo los diferentes avalos efectuados al inmueble, examina las normas legales aplicables a la negociacin, para concluir que no se cometi ningn delito y muchos menos una contratacin ilegal que era lo que se estaba estudiando.Adems, al proceso se aport la Resolucin proferida el 8 de octubre de 2001, por la cual el Procurador Delegado para la Economa y Hacienda Pblica resolvi el recurso de apelacin interpuesto contra la resolucin proferida el 21 de diciembre de 2000, mediante la cual se haba sancionado con una multa equivalente a 90 das de salario al seor Luis Carlos Meja Quiceno, en su condicin de Alcalde de Rionegro, con ocasin de la negociacin realizada para la construccin de la sede administrativa.En la menciona providencia, la Procuradura lleg a la conclusin de que la negociacin estuvo ajustada a la ley y, por lo tanto, el proceder del disciplinado de ninguna manera infringi las normas legales, en especial la Ley 338 de 1997 que modific la Ley 9 de 1989, la cual previ los procedimientos para declarar un bien de utilidad pblica y los procedimientos para la enajenacin voluntaria que a su vez se cumplieron a cabalidad.La Procuradura al encontrar que fue correcta la negociacin revoc la sancin impuesta al ex alcalde Luis Carlos Meja Quiceno y en su lugar lo absolvi de todos los cargos formulados. Adems seal:La Direccin de Responsabilidad Fiscal de la Contralora General de Antioquia emite fallo 077 el 8 de mayo de 2003, en el cual revisa toda la negociacin para concluir que as haya sido una compra antieconmica para el Estado, no hubo dao patrimonial porque son validas las explicaciones dadas por los ex alcaldes y el particular, quien no solo se vio obligado a vender, sino que ha sido privado del pago de la venta, adems de los diferentes procesos judiciales y administrativos que ha debido soportar; en consecuencia, falla sin responsabilidad a favor de los seores LUIS CARLOS MEJA QUICENO, HUGO ALBERTO CASTAO GARZN, JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS Y LA COMPAA DE SEGUROS LA PREVISORA.Esta providencia es objeto de consulta, la que estuvo a cargo del Contralor, quien profiere el auto N 251 del 11 de julio de 2003. En ste auto se examina la investigacin fiscal y se determina que si hubo detrimento patrimonial, por cuanto se debi pagar unos intereses de mora en los pagars 01 y 02, por valor de $ 293.265.423. Dicha suma se cancel en virtud del acuerdo de pago que se hizo entre las partes el 22 de diciembre de 2000 y que fue, precisamente el que aval el Tribunal al aceptar el desistimiento de la accin contractual.La parte demandante ha cuestionado que el lote no poda ser construido porque tena una zona del 83 % de prohibicin y otra del 17% de restriccin, teniendo en cuenta que en la zona de prohibicin no se permiten construcciones en alturas con muros, terraplenes, columnas mallas de cercamiento, etc., lo que si se permite en la zona de restriccin siempre y cuando tenga concepto de la entidad ambiental y haya factibilidad del servicios pblicos. Esto lo determin un concepto tcnico fechado el 11 de marzo de 1998, dirigido al Alcalde de Rionegro por la Corporacin CORNARE, segn las conclusiones de un estudio sobre la reglamentacin de las llanuras de inundacin del Ro Negro y de la quebrada La Pereira, realizado por HIDRAMSA.Examinado el expediente, se encuentra que el Secretario General de CORNARE al dar respuesta al exhorto N 012, explica que por medio de la Resolucin N 4900 del 27 de octubre de 1999, se otorg licencia ambiental para el proyecto de la terminal de transporte del municipio de Rionegro y enva no solo el informe tcnico N 400 remitido al alcalde el 11 de marzo de 1998, sino tambin la respuesta al derecho de peticin hecho por el seor Jorge Len Arango fechada el 3 de junio de 1999.Vale la pena destacar que CORNARE informa al peticionario que el estudio y reglamentacin del Ro Negro y la Quebrada Pereira realizado por HIDRAMSA no fue acogido como norma rectora para la regulacin de la llanura aluvin del Ro Negro y, adems que el concepto tcnico emitido mediante informe 400 del 24 de marzo en ningn momento tiene carcter de obligatorio y tan solo se estableci all las condiciones en las cuales el predio identificado con el N 11002001, se encontraba frente a los resultados arrojados en el estudio precitado. En concordancia con lo anunciado en el numeral anterior, el funcionario responsable de emitir dicho concepto y por peticin del interesado, en este caso el Alcalde Municipal de Rionegro, tan solo hizoacotacin a la propuesta de zonificacin y uso del suelo en la llanura de inundacin del Rio Negro presentada a consideracin por la firma HIDRAMSA.Sigue informando la respuesta al derecho de peticin, que solo a partir del Acuerdo 052 del 26 de mayo de 1999, aprobado por el Consejo Directivo de CORNARE le corresponde a los municipios de la sub regin de los valles de san Nicols, clasificar y reglamentar los usos del suelo de las llanuras de inundacin de las diferentes corrientes hdricas en concordancia con el Acuerdo N 052 pero que las recomendaciones expresadas en el Acuerdo tcnico N 400 quedan a consideracin del municipio de Rionegro, el cual puede acogerlo o no.Quiere decir lo anterior que el estudio realizado por HIDRAMSA, es solo eso, un estudio, el cual el Municipio de Rionegro no estaba obligado a acoger y se present tiempo despus de haberse perfeccionado la negociacin por medio de la escritura pblica 1960 del 24 de diciembre de 1997....Sigue explicando este testigo que la Sala considera tcnico por sus conocimientos especiales en la materia, que para la poca y de conformidad con las normas ambientales se determinaba que para este tipo de proyectos se requera licencia ambiental, por lo que se hicieron estudios para examinar las afectaciones del aire, suelo, fauna, etc., sociales y econmicas, lo que una vez fueron evaluados, se encontr que eran mitigables, por lo que se orden en la licencia la ejecucin de ciertas obras y actividades. Dicho estudio lo realiz la firma Saneambiente Ltda., que utiliz unos equipos ms especializados y que fue aprobado por CORNARE.El ingeniero consultor Omar de Jess Velsquez Meja fue el encargado de realizar el estudio del impacto ambiental para la construccin de la terminal de transporte y en su declaracin visible en los folios 535 a 539, da los detalles y la forma como este se hizo, y en el cual se utilizaron equipos de alta precisin, lo que hace mucho ms confiable el estudio frente al de HIDRAMSA que lo realizo con planos aerofotogramtricos, es decir, fotografas tomadas a gran altura, aproximadamente a los 10 mil o 15 mil pies, que no pueden definir con toda la precisin los puntos de la llanura de inundacin en casos especficos como en el lote de la terminal, por esa razn presentaba inconsistencias que fueron remediadas por el estudio de impacto ambiental al dar las recomendaciones para que en el momento de intervenir la llanura no cause efectos ambientales graves a las corrientes de agua o infraestructura existente. En conclusin afirma que el lote si era construible.En resumen, la negociacin sobre el lote se gestion por el Alcalde mucho antes de que existiera el estudio de HIDRAMSA y ste no era obligatorio para el Municipio por que no haba sido tenido en cuenta en el Plan de Ordenamiento Territorial, vigente para la fecha de negociacin es decir en 1997.RECURSO DE APELACIN:La apoderada judicial del Municipio de Rionegro, mediante escrito fechado el 13 de agosto de 2004, interpuso recurso de apelacin contra la Sentencia del 3 de agosto de 2004 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.Solicit la recurrente que dicha sentencia fuera revocada y en su lugar fueran amparados los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio pblico vulnerados con la celebracin del contrato de compraventa del inmueble adquirido por el Municipio de Rionegro al seor Julio Csar Zuluaga Trejos, mediante escritura pblica N 1960, por valor de $ 6.540.330.000, inmueble identificado con matricula inmobiliaria N 020-0050224 y cdula catastral 11002001, dejando sin efecto dicha negociacin.Igualmente solicit dejar sin efectos los ocho pagars suscritos el 5 de julio de 2000 por el seor Vctor Hugo Castao Gonzlez en su condicin de Alcalde del Municipio de Rionegro, a la orden del Seor Julio Csar Zuluaga Trejos por valor de $ 1.162.698.179 cada uno, pagaderos el 15 de junio, 15 de septiembre y 15 de diciembre de 2000, el 15 de marzo, 15 de junio, 15 de septiembre y 15 de diciembre de 2001, y el 15 de marzo de 2002; declarando sin efectos estos ocho (8) pagars:Adems, se ordenara al Municipio de Rionegro no realizar otros pagos que se derivaran del contrato suscrito y se ordenara al seor Julio Csar Zuluaga Trejos devolver al Municipio de Rionegro la suma de $ 1.168.383.000, valor debidamente actualizado en un plazo no mayor de tres (3) meses, contados a partir de la fecha en que quede debidamente ejecutoriada la sentencia que as lo disponga.Para el recurrente existen manifestaciones que carecen de respaldo probatorio y expone como tales las siguientes:1.- No es cierto que el Municipio de Rionegro pretenda amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio pblico por que en el inmueble no se pudo realizar la obra, en cambio las razones expuestas en la demanda para la proteccin de los derechos colectivos mencionados no fueron tenidas en cuenta por el a-quo.2.- No es cierto que en las investigaciones realizadas por la Fiscala 77 Seccional de Rionegro se hayan estudiado todos los aspectos de la negociacin ya que el debate solo se centr en los avalos practicados al inmueble y en una normatividad que no fue fundamento de la accin popular.3.- No es cierto que la Fiscala 52 Seccional hubiera analizado los mismos hechos y pruebas de la accin popular, ya que dicha investigacin slo se limit al anlisis del presunto delito de inters ilcito en la celebracin de contratos.4.-No es cierto que en la resolucin proferida por el Ministerio Pblico se hubieren tenido en cuenta los hechos y elementos probatorios que se ponen de presente en sta accin popular, ya que nicamente se ocup de los presupuestos para declarar el inmueble de utilidad pblica, si se cumplieron los trmites de la enajenacin voluntaria y la necesidad del certificado de disponibilidad para realizar la compra por $ 400.000.000.5.- No es cierto que el fallo de responsabilidad fiscal proferido por la Contralora General de Antioquia, haya tenido como bases los fundamentos de hecho y de derecho expuestos en sta accin.6.- No es cierto que la decisin proferida en grado de consulta por la Procuradura General de Antioquia, se haya referido a los hechos y a las pruebas en que se fundamenta sta accin ya que se centr solo en el pago de intereses ocasionados por el contrato suscrito entre las partes y puso de presente que se cometieron graves irregularidades que podran llevar a la nulidad del contrato.7.- No es cierto que en el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia en donde se acept el desistimiento de la demanda contractual se haya avalado el acuerdo de pago suscrito por las partes el da 22 de diciembre de 2000, tal como se demuestra con la prueba aportada al expediente.8.- No es cierto que los estudios de HIDRAMSA no fueron tenidos en cuenta en el Plan de Ordenamiento del ao 1997, ya que ste fue adoptado mediante Acuerdo 104 de 1999 y publicado en febrero de 2000 el cual acogi en el numeral 2.1 del artculo 18 de la zona de proteccin de llanura de inundacin del Ro Negro y la Quebrada Pereira establecida por dicha empresa.As mismo seal que el A quo no tuvo en cuenta ninguna de las razones que se plantearon en la demanda de la accin popular, las cuales la parte demandante plante de la siguiente manera: La trasgresin al principio de legalidad del gasto pblico y las normas de disponibilidad presupuestal al adquirir el inmueble por un valor superior al autorizado por el Concejo Municipal. La adquisicin del inmueble comprometiendo vigencias futuras, clusula penal y tasas de inters no autorizadas. En el inmueble adquirido por el Municipio de Rionegro no poda construirse la sede administrativa que era su destinacin exclusiva, tampoco el Centro Regional de Servicios de Oriente para lo que fue destinado despus, ni se otorg licencia ambiental para ninguno de los proyectos. El proyecto denominado Centro Regional de Servicios de Oriente no se encontraba en el Plan de Desarrollo del Municipio de Rionegro, por lo tanto, no deban comprometerse vigencias futuras para su financiacin. El alcalde encargado Vctor Hugo Castao Garzn no estaba facultado expresamente para obligarse a nombre del municipio con la suscripcin de ocho (8) pagars por un valor total de $ 9.301.585.434. Para que la administracin municipal pudiera obligarse por medio de los ocho (8) pagars, deba tener autorizacin de endeudamiento del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Con la suscripcin de los ocho (8) pagars se liquidaron tasas de inters superiores a las autorizadas por la Ley, originando un detrimento patrimonial al Municipio de Rionegro e incurriendo en anatocismo. Se atent contra la moralidad administrativa y el patrimonio pblico al suscribir el primer pagar con fecha de exigencia ya vencida, causndose por sta razn intereses de mora retroactivos, incluyendo clusula aceleratoria. El Alcalde encargado se oblig a nombre del Municipio a cancelar el valor del pagar 01 el 15 de junio de 2000 cuando su encargo fue a partir del 30 de junio de 2000. Al suscribir los ocho (8) pagars con fecha de 5 de junio de 2000, el alcalde del municipio excedi las facultades concedidas por el concejo municipal. El alcalde del municipio abon la suma de $ 712.950.198 al valor que se adeuda por la compra del inmueble careciendo de disponibilidad presupuestal.En conclusin, para el recurrente existen razones suficientes del orden probatorio y legal que demuestran que se violaron los derechos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio pblico que deben ser amparados revocando la sentencia de primera instancia.En el curso de la segunda instancia en la etapa de alegatos, la parte actora insisti en la legalidad de lo pedido en el sentido de revocar la sentencia del Tribunal por considerar que no tuvo en cuenta ninguno de los argumentos de hecho y de derecho debidamente soportados. Concluy que se violaron los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio pblico puesto que el contrato de compraventa que dio origen a la demanda no cumpli con los postulados que rigen la funcin pblica, en especial porque se comprometieron suma mayores a las autorizadas por el Concejo municipal y sin el cumplimento de normas presupuestales que son de orden pblico y obligatorio cumplimiento. En ese sentido el alcalde encargado comprometi al municipio con ocho pagares sin autorizacin para ello por valor de 1.162.698.179,oo M/cte. cada uno de ellos, suscribiendo el pagare numero uno con fecha de vencimiento anterior a su suscripcin vulnerando el principio de moralidad administrativa y ocasionando un detrimento al patrimonio pblico.Por su parte el seor Julio Csar Zuluaga Trejos mediante apoderado judicial se opuso a la prosperidad del recurso de apelacin en stos trminos: En primer lugar destac que la valoracin hecha por el TRIBUNAL, del contrato y de las investigaciones penales, de las decisiones adoptadas por la Procuradura a travs del Procurador Delegado para la Economa y Hacienda Pblica son serias, objetivas y acordes con la lgica de lo razonable. Seal que no es cierto lo afirmado por el impugnante en cuanto sostuvo que la trasgresin al principio de la legalidad al gasto pblico y a las normas de disponibilidad presupuestal superaron la autorizacin dada por el Concejo Municipal, puesto que dicha corporacin haba limitado la adquisicin del inmueble a la suma de $ 400.000.000, pero olvido que mediante acuerdo 086, sancionado y publicado el 5 de junio de 1999 el citado cuerpo colegiado autoriz la compra hasta por la suma de $ 9.000.000.000 y la compra del inmueble ascendi al monto de $ 6.540.330.000. Consider que los argumentos expuestos en el recurso de apelacin no atacan ni censuran la decisin del tribunal en vista de que se limitaron a repetir las razones de hecho expuestas en el escrito de la demanda, por lo tanto las censuras que se hacen son sofismas de distraccin jurdica que no resisten el menor anlisis, en cambio se trata por cualquier medio de evitar que el municipio pague lo que debe, la deuda de que dan cuenta los pagares que hoy se estn cobrando por va ejecutiva tuvo causa en el precio pendiente de pago que se registra en la escritura pblica No 1960 del 24 de diciembre de 1997, y por ello tiene mala presentacin moral y tica que se hable en el punto 8 de que se estn cobrando interese con retroactividad. Finalmente insisti en la excepcin propuesta y titulada inexistencia de la ley que consagr la accin popular, en el momento en que se celebr el contrato as:La Ley 472 de cinco (5) de agosto de 1998 que en sus artculo 9 y siguientes consagr la accin popular solo empez a regir un ao despus de su promulgacin como reza el artculo 86 de la misma. As las cosas tal normatividad no puede aplicarse a situaciones jurdicas completas, realizadas antes de agosto de 1999, pues el legislador no le dio efecto retroactivo y no poda drselo sin violar la filosofa que informa el debido proceso, habindose celebrado el contrato de que da cuenta la escritura 1960 el da 24 de diciembre de 1997, el solo (sic) es pasible de la accin contractual consagrada en el artculo 87 del Cdigo Contencioso Administrativo. Nada ms, pero tampoco nada menos. La circunstancia anotada en ste aparte de las excepciones sera suficiente para que el H. Tribunal Administrativo de Antioquia se inhiba de hacer los pronunciamientos impetrados en la demanda.CONSIDERACIONES DE LA SALALa sala modificar la decisin del Tribunal por las razones que a continuacin se exponen:El Municipio de RIONEGRO (Antioquia), mediante apoderado judicial, en ejercicio de la accin popular desarrollada por la Ley 472 de 1998, solicit amparar los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio pblico que se consideraron vulnerados por parte del Alcalde (Encargado) de ese municipio con la celebracin del contrato de compraventa suscrito con el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS mediante escritura pblica N 1960 del 24 de diciembre de 1997.En ese orden de ideas, solicit declarar sin efectos el contrato de compraventa celebrado entre el Municipio de Rionegro y el seor Julio Csar Zuluaga Trejos que consta en la Escritura Publica 1960 de fecha 24 de diciembre de 1997 otorgada en Notara Segunda del Circulo de RionegroDESARROLLO DE LOS HECHOSMediante Acuerdo N 205 del 29 de abril de 1997 el Concejo Municipal de Rionegro, declar unos bienes inmuebles de utilidad pblica y autoriz al Alcalde Municipal para suscribir los convenios, emprstitos y/o contratos de arrendamiento financiero o leasing inmobiliario necesarios para la adquisicin de los mismos, entre los cuales aparece el predio N 11002001 que corresponde al identificado con la matrcula 020-50224. En el pargrafo del artculo segundo de dicho acto administrativo se dispuso que los bienes adquiridos seran destinados exclusivamente a la construccin de la nueva sede administrativa junto con sus respectivos anexos. (Pp. 94 y 95 C. Ppal.).Por Acuerdo N 075 de 22 de diciembre de 1998, se modific el acuerdo 205 de 6 de mayo de 1997, en el sentido de autorizar al alcalde municipal para que en un trmino no mayor de seis meses, participara en la constitucin de una sociedad de economa mixta, cuyo objeto sera realizar los estudios de factibilidad, construccin, venta y puesta en operacin del complejo denominado Centro de Servicio Regional el cual constara de un centro comercial, una terminal de transporte y otras obras complementarias. As mismo autoriz al seor Alcalde Municipal para entregar como aporte a la sociedad el lote de propiedad del municipio identificado con la Escritura Pblica 1960 matrcula inmobiliaria nmero 020-0050224 y nmero catastral 11200002001.El Catastro Departamental avalu el predio en la suma de $ 2.424.820, el cual fue dado a conocer el 23 de septiembre de 1997, pero fue objetado por el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS. La misma dependencia profiri un segundo dictamen el 12 de diciembre de 1997 en la suma de $ 6.540.340.000,oo.El 18 de diciembre de 1997 el Alcalde Municipal de Rionegro, con el propsito de tramitar la negociacin directa, previo al trmite de expropiacin por va administrativa, present al seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS oferta de compra del inmueble de su propiedad identificado con matrcula inmobiliaria N 020-0050224 con un rea de 40.984 mts 2, cuyo monto ascendi a la suma de $ 6.540.330.000,oo. (Fols. 81 y 82 C. Ppal.).El 23 de diciembre de 1997 el Alcalde del Municipio de Rionegro LUIS CARLOS MEJA QUICENO en calidad de promitente comprador y el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS en calidad de promitente vendedor celebraron el contrato de promesa de compraventa, mediante el cual el promitente vendedor se oblig a transferir el derecho de dominio y posesin del lote de terreno identificado con el nmero de matrcula inmobiliaria N 020-0050224 por la suma de $ 6.540.330.000,oo que se pagara as: La suma de $ 400.000.000,oo a la firma de la promesa de venta; la suma de $ 1.800.330.000,oo el 30 de abril de 1998, la suma de $ 2.000.000.000,oo el 30 de abril de 1999 y la suma de $ 2.340.000.000,oo el da 30 de junio del ao 2.000. Montos sobre los cuales se reconoceran intereses iguales a la DTF ms dos puntos segn la tasa vigente certificada por la Superintendencia Bancaria. Se dej constancia que el primer pago se hara con cargo al artculo presupuestal N 2.37001 de 1997, los pagos correspondientes para el ao 1998 con cargo al artculo presupuestal 2.37 010. Adems, el promitente comprador se oblig a crear las correspondientes partidas presupuestales para los pagos que se efectuaran en los aos 1999 y 2000, y a constituir la garanta bancaria de que trata el artculo 15 de la Ley 9 de 1989. El contrato qued sometido al artculo 15 de la Ley 9 de 1989 y a los artculos 59, 60 y 61 de la Ley 388 de 1997.En el mismo acto, las partes manifestaron que dicha negociacin por haberse efectuado en forma directa con ocasin de la declaratoria de utilidad pblica, la ganancia obtenida no constituira renta gravable ni ganancia ocasional en cumplimiento del artculo 37 del Decreto 624 de marzo 30 de 1989. (Fols. 84 a 88).Mediante Escritura Pblica 1960 del 24 de diciembre de 1997 el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS transfiri a ttulo de venta en favor del Municipio de Rionegro el derecho de dominio y posesin que tena sobre el bien, cuya venta se hizo como cuerpo cierto, el que fue entregado materialmente en la misma fecha.En el pargrafo segundo de la clusula primera se dej constancia que en desarrollo del Acuerdo 205 del 6 de mayo de 1997 del honorable concejo municipal, el inmueble objeto del contrato fue declarado de utilidad pblica e inters social y que quedaba destinado a la construccin de la nueve sede administrativa de esa corporacin territorial.De acuerdo con el certificado de libertad y tradicin dicho acto jurdico fue registrado el 15 de enero de 1998, bajo el N Matrcula Inmobiliaria 020-50224.El 19 de junio de 1998, el seor Hugo Alberto Castao Garzn en su condicin de Alcalde del Municipio de Rionegro Antioquia, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la accin contractual solicit declarar la nulidad absoluta del contrato por haber sido celebrado contra expresa prohibicin legal. Esto es, por desconocer el artculo 23 del Estatuto Orgnico del Presupuesto Nacional.Como pretensin subsidiaria solicit declarar rescindido el contrato de compraventa contenido en la Escritura Pblica N 1960 del 24 de diciembre de 1997 y como consecuencia, pidi condenar a la demandada a la devolucin del precio pagado.El Tribunal Administrativo de Antioquia en auto de 27 de febrero de 1999 admiti la demanda y en la misma oportunidad seal fecha y hora para llevar a cabo audiencia de conciliacin. En esa oportunidad la entidad territorial se comprometi a pagar la suma de $ 9.000.000.000.oo pagaderos en ocho cuotas cada una en la suma de $ 1.125.000.000.oo. No obstante haberse logrado este acuerdo, el Tribunal de instancia en auto de 30 de abril de 1999 improb la conciliacin por considerar que resultaba lesiva para el patrimonio pblico, puesto que el contrato vulner las recomendaciones que expidieron los rganos competentes en materia de construccin y saneamiento ambiental.Con posterioridad, mediante Acuerdo 080 del 14 de febrero de 1999, el Concejo Municipal de Rionegro facult al ejecutivo municipal, para que dentro del proceso de negociacin del lote identificado con el nmero 11002001 correspondiente al adquirido mediante escritura de venta 1960 de 1997, el ejecutivo pudiera comprometer vigencias futuras que garantizaran el cumplimiento de dicha negociacin.Mediante Acuerdo 083 del 26 de abril de 1999, el Concejo Municipal autoriz al Alcalde para crear la SOCIEDAD PROMOTORA DEL CENTRO DE SERVICIOS REGIONALES DE ORIENTE como una sociedad comercial annima del orden municipal, cuyo objeto sera la realizacin de estudios de factibilidad, diseo, construccin, venta y puesta en operacin del Centro Regional de Servicios del Oriente. En el mismo acuerdo se dej constancia que constituida la sociedad y terminados los estudios definitivos, el Municipio de Rionegro aportara el lote de su propiedad identificado con el N de Matrcula Inmobiliaria 020-0050244, adquirido por Escritura Pblica 1960 del 24 de diciembre de 1997 (Fols. 106 y ss.).Mediante Resolucin 4800 del 27 de octubre de 1999, el Director General de la Corporacin Autnoma Regional de Rionegro Nare CORNARE, otorg licencia ambiental para el proyecto de la Terminal de Transporte a desarrollarse en el predio identificado con matrcula inmobiliaria 020-0050224. Igualmente requiri al municipio para que cumpliera estrictamente con las actividades contempladas en el Estudio de Impacto AmbientalEn Acuerdo 086 del 31 de mayo de 1999, el concejo municipal, facult al ejecutivo municipal para que en cumplimiento del Acuerdo 083 de 1999, procediera al pago del lote de terreno identificado con matrcula inmobiliaria nmero 020-0050422 y nmero catastral 1120 0002001, como resultado de la conciliacin judicial y/o de aplicacin de cualquier otro de los modos de extinguir las obligaciones. En ese sentido, el ejecutivo poda concertar tasas de inters, formas de pago, plazos, pignoracin de rentas y dems compromisos que se derivaran de esa negociacin, as como para comprometer vigencias futuras que permitieran garantizar el pago hasta en la suma de NUEVE MIL MILLONES DE PESOS ($ 9.000.000.000). Los recursos provenientes del emprstito respectivo seran incorporados al presupuesto municipal. (Fol. 109).Siguiendo la orientacin del Concejo, el 9 de noviembre de 1999 Alcalde del Municipio de Rionegro HUGO ALBERTO CASTAO GARZN propuso al seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS solucionar las diferencias existentes en relacin con el inmueble objeto de la controversia. Para tal efecto, le propuso al vendedor que desistira de la demanda instaurada y cumplira el contrato en mencin, siempre que el vendedor aceptara unas condiciones de pago que implicaran un alivio econmico para el municipio frente a la carga financiera inicialmente pactada.Para efectos de la terminacin anticipada del proceso, el municipio propuso pagar la suma de $ 9.301.585.434,oo la cual de ser aceptada se cancelara en ocho cuotas iguales de 1.162.698.179,oo (Fols. 156 y 157). Con ocasin de esta obligacin el municipio se comprometi a suscribir ocho pagares en favor del seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS por valor de $ 1.162.698.179, cuyos vencimientos operaran entre el 15 de junio del 2000 y el 15 de marzo del 2002.Como parte de pago de la obligacin, y a titulo de dacin en pago le sera transferido a ttulo de dominio un lote de terreno con una superficie aproximada de 1.365,80 mts2 por valor de $ 123.000.000,oo, negociacin que despus se llev a cabo mediante escritura N 2246 del 27 de diciembre del 2000 (Fols. 167 y ss.).Igualmente como parte de pago parcial el deudor entregara al acreedor bienes y ttulos valores que se perfeccionaran con la cesin, entrega y endoso de unas facturas cambiarias de compraventa por valor de $ 516.520.273,Igual ocurrira con la compensacin del impuesto predial por $ 16.155.836, y la compensacin del gravamen por valorizacin por la suma de $ 57.274.089Los conceptos relacionados ascendieron a la suma de $ 712.950.198,oo, que correspondan al monto del pago parcial.Tramitndose el recurso de apelacin interpuesto por la parte demandada, ambas partes desistieron del recurso presentado cual fue aceptado en auto proferido el 21 de enero de 2000 por el consejero ponente Dr. Alier Eduardo Hernndez Enrquez. A continuacin el Tribunal Administrativo de Antioquia en auto de 9 de mayo de 2000 por reunir los requisitos legales acept el desistimiento de la accin contractual, pero orden compulsar copias a la Fiscala General de la Nacin, Procuradura y Contralora por considerar que los hechos que dieron origen a la accin contractual daban lugar investigar la conducta de las personas que intervinieron en su celebracinLa Fiscala General de la Nacin Unidad Seccional de Delitos contra la administracin pblica se abstuvo de proferir medida de aseguramiento a los seores HUGO ALBERTO CASTAO GARZN, JULIO ZULUAGA TREJOS, DIEGO ALONSO OSPINA ARBELAZ y LEONARDO MUOZ CARDONA. Igualmente decret la preclusin de la investigacin penal seguida en su contra por reunirse las condiciones de los artculos 39 y 399 inc. 1, en vista de que se demostr que la conducta punible no existi y por lo tanto no se incurri en celebracin indebida de contratos.El Procurador Delegado para la Economa y al Hacienda Pblica mediante Resolucin 00131 del 8 de octubre del 2001, resolvi el recurso de apelacin interpuesto contra la resolucin 019-AS del 21 de noviembre de 2000, por la cual dicha dependencia sancion con multa al seor LUIS CARLOS MEJA QUICENO en su condicin de Alcalde Municipal de Rionegro con ocasin de la celebracin del contrato de compraventa contenido en la escritura 1960 de 1997. En esa oportunidad revoc la decisin apelada y absolvi al denunciado de los cargos imputados por considerar que no incurri en conductas constitutivas de falta disciplinaria, toda vez que en el presente caso no se requera de la existencia de las disponibilidades presupuestales para la ejecucin del negocio jurdico, en vista de que se trataba de una contratacin con recursos de vigencias fiscales futuras, que contaba con las respectivas autorizaciones del concejo municipal que fueron otorgadas con antelacin a la celebracin del contrato.La Direccin de Responsabilidad Fiscal de la Contralora General de Antioquia en providencia de 18 de noviembre del 2002, resolviimputar responsabilidad fiscal en contra del seor LUIS CARLOS MEJA QUICENO en calidad de ex alcalde del Municipio de Rionegro, en forma solidaria con el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS y a la Compaa Garante la Previsora en cuanta de 6.540.330.000,oo. Igualmente imput responsabilidad fiscal en contra del seor HUGO ALBERTO CASTAO GARZN en forma solidaria con el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS y la compaa garante la Previsora en la suma de $ 3.054.520.857. Para llegar a esta conclusin la Contralora sostuvo que el contrato no debi celebrarse, puesto que careca de disponibilidad presupuestal contraviniendo el artculo 71 del Decreto 111 de 1996 y porque dicha negociacin configur un detrimento patrimonial constituido por el valor del predio, la reestructuracin de la deuda y los intereses de mora. Igualmente orden comunicar a la Contralora delegada para investigaciones y juicios fiscales y jurisdiccin coactiva para que adelante los trmites pertinentesTramitado el proceso fiscal, en providencia del 8 de mayo del 2003, el Director de Responsabilidad Fiscal de la Contralora General de Antioqua, absolvi de responsabilidad fiscal de los seores LUIS CARLOS MEJA QUICENO, ALBERTO CASTAO GARZN, JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS y a la Compaa de Seguros la Previsora de los cargos imputados con ocasin de la negociacin del contrato de compraventa contenido en la Escritura Pblica 1960 de 1997, por considerar que no se ocasion un dao patrimonial al ente estatal en la medida en que el precio no ha sido pagado ni se ha materializado, lo que hace que el dao resulte incierto.El Contralor General de Antioquia en providencia de 11 de julio del 2003, al resolver el grado de consulta revoc los artculos primero, cuarto y sexto del fallo 007 del 8 de mayo del 2003 y en su lugar declar fiscalmente responsable a los seores LUIS CARLOS MEJA QUICENO y HUGO ALBERTO CASTAO, en sus calidades de ex Alcaldes del Municipio de Rionegro Antioquia en la suma de $ 348.985.853.00.oo. Igualmente, conden a la Previsora como tercero civilmente responsable, en virtud de la pliza N 0525 y eximi de responsabilidad fiscal al doctor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS; orden a la oficina de origen iniciar el trmite sancionatorio a que se refiere la resolucin 3673 del 19 de mayo de 2003 en contra del doctor HUGO ALBERTO GARZN CASTAO. Por ltimo en cumplimiento del artculo 60 de la ley 610 de 2000 y de la resolucin orgnica No 5149 de 2000, orden enviar copia de fallo a la Contralora Delegada para investigaciones, juicios fiscales y Jurisdiccin coactiva. En esa oportunidad la Contralora para adoptar esta decisin reflexion de la siguiente manera:...teniendo en cuenta el objeto de la responsabilidad fiscal, el cumplimiento de los principios rectores de la gestin administrativa y la gestin fiscal, es indispensable establecer esa responsabilidad fiscal a partir de la concrecin de los siguientes elementos: Una conducta dolosa o culposa atribuible a una persona que realiza gestin fiscal. Un dao patrimonial al estado. Un nexo causal entre los dos elementos anteriores...Aspectos estos, que se encuentran acreditados dentro del proceso, al encontrarse que con ocasin de la compraventa a que alude el proceso, se cancelaron la suma de $ 293.265.423,oo por concepto de intereses de mora constituyndose de esta forma la culpa exigida en la ley.Se revocar as mismo lo decidido en el artculo 4 del fallo 007 del 8 de mayo del 2003, para adecuar la sancin que se impondr al seor HUGO ALBERTO GARZN, a la Resolucin 3373 del 19 de mayo del 2003, que derog la Resolucin 019010 del 16 de abril de 1996, vigente para la poca del fallo que por la presente se revoca, por la inobservancia de normas fiscales al suscribir el acuerdo de pago C 30-295 del 9 de noviembre de 1999, sin que obre en el expediente el certificado de disponibilidad presupuestal para atender tal compromiso, derivado este del contrato de compraventa. La sancin en comento no abarcar al doctor Meja Quiceno al drsele cumplimiento al artculo 38 del Decreto 01 de 1984, Cdigo Contencioso Administrativo relativo a la caducidad para la imposicin de aquellas sanciones.Al estar acreditado el detrimento patrimonial representado en los intereses imputados al contrato de compraventa del predio a que se refiere este proceso, en cuanta inicial de $ 293.265.423,oo, y que indexada corresponde a $ 348.985.853, que indudablemente encarece el precio del referido inmueble, es que se revocar la decisin y se fallar con responsabilidad fiscal en contra de los ex alcaldes LUIS CARLOS MEJA QUICENO y HUGO ALBERTO CASTAO GARZN en cuanta de $ 348.985.853, como se explicar a continuacin; y como tercero civilmente responsable a la Previsora en virtud de la pliza 0525.La suma de $ 293.265.423, que se cancel en virtud del acuerdo de pago suscrito entre las partes el 22 de diciembre de 2000, (Fol. 001455) acuerdo en el que se manifiesta que fueron entregadas en esa misma fecha las facturas para el pago y la compensacin del impuesto predial que comprende la suma por intereses de mora, habr de indexarse, como lo prev el artculo 53 de la Ley 610 del 2000,....El despacho reitera que el presente fallo est referido exclusivamente al pago de los intereses de mora cancelados a la fecha del informe tcnico que obra a folios 000745 a 000750, es decir, a 6 de diciembre de 2001.Por ltimo, la Contralora Regional de Antioquia reviso toda la actuacin y declar la prescripcin de la accin.El 11 de diciembre de 2001 el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi avalu comercialmente el predio cuya extensin aproximada de 40.984 mts2, para un valor de $ 120.000 el mt2 y un total $ 4.918.080.000.oo.Durante el trmite de la accin popular se recibi declaracin a la seora CLAUDIA MARA ANGARITA GMEZ quien se desempe durante los aos 1998 a 2000 como Secretara de hacienda del Municipio de Rionegro, sobre el particular seal que cuando inici la administracin del Alcalde HUGO ALBERTO CASTAO ya se haba celebrado la negociacin sobre el inmueble referido, la cual no desconoci el Acuerdo 205 porque dicha autorizacin no fij lmite para celebrar el contrato.En la declaracin rendida por el ingeniero consultor JESS VELSQUEZ MEJA, en su calidad de representante legal de la firma Saneambiente Ltda. en relacin con los hechos que ocupan la atencin de la Sala sostuvo que realiz el estudio de impacto ambiental para la construccin de la terminal de transporte de Rionegro, primero porque el proyecto era viable tcnica, econmica y ambientalmente en el lote propuesto para tal fin, segundo porque de acuerdo con los estudios realizados no presentaba ningn tipo de incompatibilidad y tercero por que de todos los lotes analizados para la terminal de transporte result ser el ms viable econmicamente. En ese sentido cuando se le interrog sobre las ventajas que presentaba la construccin sostuvo:Una ubicacin estratgica dentro del rea urbana, lo cual permite una fcil accesibilidad por parte de los usuarios, fcil acceso a las vas principales unos terrenos adecuados para la construccin de obras civiles necesarias y finalmente unos costos relativamente bajos en la ejecucin de la obra, comparados con los otros sitios seleccionados.Cuando fue interrogado sobre la posible contradiccin existente entre el estudio de Saneambiente Ltda. e Hidramsa en relacin con las condiciones del lote seal:No es cierto que Hidramsa concluyera lo contrario, el estudio de llanura de inundacin, realizado por la firma Hidramsa define las llanuras de inundacin para los diferentes predio ubicados en la margen izquierda y derecha del Ri Negro y de la quebrada la Pereira, entonces en ningn momento se dice que en el estudio en mencin no se pueda construir la terminal de trasporte, nicamente define la llanura de inundacin y obras civiles necesarias para que no se presenten inundaciones con las diferentes crecientes del ro... existen diferencias entre los dos levantamientos topogrficos, ya que el levantamiento topogrfico realizado por la firma Hidramsa Ltda. se hizo con base en restituciones aerofotogramtricas, es decir, por medio de fotografas areas y el levantamiento topogrfico realizado para la definicin de la terminal de transporte y su estudio ambiental se hizo con equipos de mucha ms alta precisin, por lo tanto se presentan diferencias. Preguntado: Cul de los dos resulta para los efectos de la terminal ms confiable? Contest: es ms confiable el segundo, es decir, el realizado con equipos de alta precisin, sea el realizado por la firma Mapas y Proyectos. Preguntado: considera usted que el haber utilizado Hidramsa los planos aerofotogramtricos incidi en sus conclusiones?. Contest: con los planos aerofotogramtricos (son planos sacados con un equipo denominado estereozom de fotografas areas tomadas a gran altura, aproximadamente a unos diez (10) mil a quince(15) mil pies de altura) no se puede definir con toda precisin los puntos de llanura de inundacin en puntos especficos como en el lote de la terminal, si bien en un principio, con base en stos planos se defini la llanura de inundacin, ste presenta inconsistencias que deben ser remediadas en los estudios de impacto ambiental y dar las recomendaciones pertinentes para que en el momento de intervenir la llanura de inundacin sta intervencin no cause efectos ambientales graves a la infraestructura existente Preguntado: era el lote construible o no? contest: Si, es construible de acuerdo con los estudios realizados por la firma Saneambiente Ltda., sin que genere impactos ambientales graves al medio ambiente, es decir, impactos que son fcilmente mitigables con unas obras civiles como lo propone el mismo estudio la firma Hidramsa Ltda. al recomendar la construccin de diques o jarillones de proteccin en la margen izquierda y derecha del ro negro entre el puente de la carrera 50 y el puente de la feria.El tres de agosto de 1999, la sociedad Saneambiente Limitada entreg el informe tcnico relacionado con las consideraciones ambientales relativas a la ubicacin del lote para la construccin de la terminal de transporte del Municipio de Rionegro. En relacin con el inmueble objeto de este estudio, observ que la topografa del lote donde se pretenda construir la terminal de transporte vari entre los aos 1992 y 1998 por lo tanto la llanura de inundacin correspondiente a la creciente con un periodo de retorno de 2.33 aos, cambi en el lote de la terminal no generando procesos graves de afectacin ambiental tanto para la calidad de los cuerpos de agua, como para la infraestructura existente, por lo tanto la construccin de la terminal de transporte en el mencionado lote es factible y viable ambientalmente, seal que en este levantamiento se observa que el tramo ubicado en la margen izquierda del ro 250 mts en aguas abajo del puente de la carrera 50, se cerr con la acumulacin de material proveniente del dragado del ro, con lo cual se conform un jarillon a lo largo de la margen izquierda en todo el lindero del lote con el ro... esta depositacion de material origin un cambio de la topografa inicial, ya que la curva de nivel correspondiente a la cota 2076 se cierra totalmente a lo largo de la margen izquierda, con lo cual la llanura de inundacin de los 2.33 aos no se expande en el lote de la terminal sino que continua paralela al ro por la margen izquierda (Fols. 589 a 610).En el curso de esta misma accin, tambin rindi declaracin el seor LEONARDO MUOZ CARDONA, quien para la poca se desempeaba como funcionario de Cornare, seal que esa corporacin autnoma regional expidi la licencia ambiental para la construccin de la terminal de transporte por que se consider que la afectacin ambiental era mitigable, puesto que poda disminuirse la afectacin con la construccin de obras civiles. Indic que para la poca en que se expidi la licencia y para dar cumplimiento a la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1753, era imprescindible contar con la licencia ambiental puesto que sin ella era imposible construir ste tipo de proyectos.En cuanto a la afectacin del lote por la llanura de inundacin del ro negro sostuvo:Tal como lo exprese en respuesta anterior, para el ro negro se estableci la llanura de inundacin como aquella comprendida por la cuota del periodo de retorno de los 2.33 aos, en los trminos de referencia se oblig a que los estudios del impacto ambiental determinaran que porcin de lote estara afectada, la misma que debe estar contenida en el estudio de impacto ambiental. Frente a los impactos evaluados en ste tipo de proyectos estn los ambientales (afectaciones al aire, suelo y fauna por extraccin de materiales necesarios en la construccin), sociales (afectaciones a la poblacin circulante), y econmicos. Los mismos una vez evaluados se encontr que eran mitigables y se oblig en la licencia a la ejecucin de obras y actividades para su mitigacin. Para el efecto del manejo de la llanura de inundacin se recurri por parte de quien elabor el estudio de impacto ambiental a proponer la construccin de un canal de similares condiciones a las que propuso Hidramsa en su estudio, as mismo, se oblig a aportar permiso ambiental para el sitio de donde se ira a extraer el material de construccin. En ese orden de ideas concluy que los estudios no resultaron contradictorios sino complementarios puesto que el estudio de Hidramsa se hizo con base en una longitud de 25 kilmetros y el de Saneambiente para un lote especfico, el primero de ellos sirvi para adoptar decisiones generales como las contenidas en el Acuerdo 052 de 1997.Por su parte, Hidramsa inform a la Fiscala que no elabor un estudio especifico sobre el terreno, sin embargo el predio estaba localizado dentro del rea de estudio en la cual se realizaron los estudios de reglamentacin de la llanura de inundacin en una longitud aproximada de 23.7 kilmetros, el cual se efectu entre agosto de 1996 y septiembre de 1997, en desarrollo del convenio suscrito entre Cornare y el Municipio de Rionegro.En el mismo informe, en cuanto al proyecto de reglamentacin de usos del suelo se establecieron las diferencias entre zonas de prohibicin y zonas de uso restringido. En cuanto a la primera la defini como una franja de terreno que inclua el cauce actual del ro y parte de la llanura de inundacin, necesaria para evacuar el caudal de la creciente de clculo, es decir, de la creciente correspondiente en un periodo de retorno de cien (100) aos.stas reas estn orientadas hacia la conservacin del medio ambiente y a la proteccin del Ro, los usos debern estar dirigidos a garantizar la perpetuacin de los recursos renovables existentes y los que se requieren para evitar su agotamiento y deterioro irreversibles, el mantenimiento y mejoramiento de las condiciones de la fauna y la flora y la proteccin de las corrientes de agua en los escenarios naturales. Como usos complementarios se pueden tener: las zonas verdes y jardines, zonas de recreacin pasiva y activa, campos deportivos en zonas verdes y encerramientos, y senderos peatonales.En las zonas de uso restringido, observ que los usos pueden permitirse siempre y cuando se obtenga concepto favorable de la autoridad ambiental competente y no se tengan construcciones en alturas como mallas de cerramiento, terraplenes, vallas o muros que disminuyan la capacidad hidrulica del canal o que obstaculicen el paso de las crecientes;los usos restringidos son: cultivos de rboles o arbustos con abonos orgnicos, campos deportivos con pisos duros sin cerramientos, piscicultura y puentes. En los usos prohibidos en las reas urbanas que contengan zonas de prohibicin se prohben las siguientes actividades: viveros al aire libre, horticultura, silvicultura, residencial, comercial, industrial, agroindustrial, ganadera, de servicios sociales de salud y educativos, administracin pblica y de defensa, suministro de electricidad agua y gas, sistemas viales y parqueaderos, explotacin de minas canteras y material de playas, bosques densos y plazas pblicas.El informe de la firma HIDRAMSA, en relacin con las caractersticas del rea seal:...Dadas las caractersticas de las llanuras del Ro Negro y de la quebrada de Pereira, la propuesta de reglamentacin de los usos del suelo elaborada en desarrollo de ste estudio, contiene las bases para la utilizacin adecuada y segura del suelo en ellas. Se recomienda que el Proyecto de Acuerdo sea presentado y aprobado con la mayor brevedad posible....La aplicacin de sta reglamentacin evitar la expansin de los centros urbanos de Rionegro y San Antonio de Pereira hacia las llanuras de inundacin, de tal forma que se prohba su ocupacin para usos tales como el residencial, industrial y comercial y, por el contrario, se estimule su utilizacin para la preservacin del medio ambiente, para recreacin y equipamiento comunitario y para la explotacin agropecuaria donde ello sea factible....PROCEDENCIA DE LA ACCIN POPULAREl Municipio de Rionegro a travs de la accin popular solicit proteger los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio pblico.Sin embargo, previamente a estudiar si en el caso concreto se desconocieron los derechos colectivos aludidos, es necesario determinar si proceda la accin popular teniendo en cuenta las especiales circunstancias que rodearon toda la actuacin.En efecto, en desarrollo del Acuerdo 205 del 6 de mayo de 1997, proferido por el Concejo Municipal de Rionegro, el seor alcalde municipal, mediante Escritura Pblica 1960 del 24 de diciembre de 1997 adquiri a ttulo de venta en favor del Municipio el derecho de dominio y posesin que tena sobre el inmueble identificado con el nmero de matrcula inmobiliaria N 020-0050224 el seor JULIO CSAR ZULUAGA TREJOS por la suma de $ 6.540.330.000,oo. M/cte.A continuacin, el 19 de junio de 1998, el seor Hugo Alberto Castao Garzn en su condicin de Alcalde del Municipio de Rionegro Antioquia, mediante apoderado judicial, en ejercicio de la accin contractual solicit declarar la nulidad absoluta del contrato.En el curso de la actuacin judicial, se llev a cabo audiencia de conciliacin judicial para resolver las diferencias presentadas ante la falta de pago del precio por parte del municipio. Sin embargo, el Tribunal de instancia improb el acuerdo logrado por considerar que resultaba lesivo para el patrimonio pblico. Frente a esta decisin la entidad pblica interpuso recurso de apelacin y tramitndose el recurso interpuesto, ambas partes desistieron del recurso presentado el cual fue aceptado en auto proferido el 21 de enero de 2000 por el consejero ponente Dr. Alier Eduardo Hernndez Enrquez.Cuando la actuacin regres al Tribunal de origen, el juez de la primera instancia en auto de 9 de mayo de 2000, acept el desistimiento de la accin contractual, pero orden compulsar copias a la Fiscala General de la Nacin, Procuradura y Contralora por considerar que los hechos que dieron origen a la accin contractual daban lugar a investigar la conducta de las personas que intervinieron en su celebracinEl desistimiento, constituye en realidad una forma anticipada de terminacin del proceso, y solo opera cuando el demandante luego de verificada la relacin jurdico procesal y antes de que se haya dictado sentencia que ponga fin al proceso, renuncia ntegramente a las pretensiones formuladas. Para la doctrina nacional, se entiende por desistimiento la manifestacin de la parte de separarse de la accin intentada, de la oposicin que ha formulado, del incidente que ha promovido o del recurso que haya interpuesto.(1)Dentro del sistema procesal colombiano, la figura del desistimiento reviste diversos enfoques y posibilidades, pero solo constituye forma anticipada de terminacin del proceso, cuando lo que se retira son las pretensiones de la demanda en su totalidad, ya que cuando se desiste de un recurso o incidente para nada afecta el curso normal del proceso que sigue hasta proferir sentencia, en cambio, como terminacin del proceso implica renuncia integral a las pretensiones de la demanda y tiene la virtualidad de extinguir el proceso y el derecho, puesto que su aceptacin tiene los mismos efectos de una sentencia absolutoria.El artculo 342 del Cdigo de Procedimiento Civil prev que el desistimiento implica la renuncia a todas las pretensiones de la demanda en todos aquellos casos en que la firmeza de la sentencia absolutoria habra producido efectos de cosa juzgada. El auto que acepte el desistimiento producir los mismos efectos de aquella sentencia.La norma que se deja expuesta permite destacar las siguientes caractersticas: El demandante podr desistir de la demanda mientras no se haya pronunciado la sentencia que ponga fin al proceso. Como se ve, el desistimiento podr solicitarse an durante el trmite de la segunda instancia Es unilateral, basta que lo presente la parte demandante, salvo taxativas excepciones legales. Es incondicional, salvo acuerdo entre las partes. Implica renuncia a todas las pretensiones de la demanda y por ende se extingue el derecho pretendido independientemente de que exista o no. El auto que lo admite tiene los mismos efectos que hubiera generado una sentencia absolutoria. Su aceptacin produce todos los efectos de la cosa juzgada. Las partes podrn desistir de los recursos e incidentes que hayan interpuesto, pero no podrn desistir de las pruebas practicadasExiste uniformidad de criterio en cuanto al alcance de la figura del desistimiento, de modo que este mecanismo no solo pone trmino al litigio existente, sino extingue el derecho pretendido, pues la decisin judicial que lo declara equivale a una sentencia absolutoria y tiene el valor de una providencia con efectos de cosa juzgada.Ahora, el desistimiento es un acto unilateral que se cumple dentro del proceso. En ese sentido, cuando se desiste del proceso debe analizarse que el apoderado tenga poder especial para tal fin, que el demandante sea capaz y si as no acontece que obtenga licencia judicial para hacerlo. Frente a los representantes legales de las entidades pblicas territoriales, esta figura tiene una limitacin, pues solo podrn desistir de las acciones intentadas cuando hayan sido autorizados por el gobernador o alcalde, segn el caso.En este caso, el juzgador carece de competencia para pronunciarse si el representante legal aport la autorizacin correspondiente, o si el apoderado tena poder especial para tal fin, primero porque esa decisin fue objeto de pronunciamiento por el juez natural de la accin contractual, segundo porque dicha providencia hizo trnsito a cosa juzgada, tercero porque a travs de esta accin no est en revisin dicha providencia judicial y por ltimo porque a travs de la accin popular se hace irrevisable la decisin judicial.Adems, si en ejercicio de la accin contractual fue demandada la nulidad del contrato; en principio la decisin adoptada por el juez natural lleva implcito los principios de cosa juzgada y seguridad jurdica. Cuando se produce una controversia proveniente de un contrato estatal, esta queda sometida a la ley sustancial que gobern el contrato, al juez competente que es el administrativo por virtud de la competencia atribuida por el legislador, al procedimiento ordinario en obedecimiento a las formas propias de cada juicio, al trmino de caducidad de la accin de conformidad con el artculo 136 del Cdigo Contencioso Administrativo. Reglas que en ltimas garantizan el debido proceso y el derecho de defensa de los administrados y la decisin judicial que all se adopte no cabe revisarse a travs de la accin popular porque atentara contra el derecho fundamental del debido proceso y el principio de cosa juzgada.Igual suerte correra en caso de producirse el fenmeno de la caducidad de la accin, pues, dicha circunstancia extingue la accin y el contrato se vuelve irrevisable jurisdiccionalmente.Ahora, en este caso es cierto que durante el trmite de la accin contractual el juzgador acept el desistimiento de la accin y orden las respectivas investigaciones, disciplinaria, fiscal y penal por considerar que los hechos que dieron origen a la accin contractual daban lugar investigar la conducta de las personas que intervinieron en su celebracin. La aceptacin del desistimiento tiene connotaciones jurdicas trascendentales, no solo porque termina anticipadamente una controversia y desde este punto de vista constituye uno de los mecanismos alternativos de solucin de conflictos, sino porque por disposicin legal esta decisin comporta una equivalencia frente a la sentencia absolutoria y bajo este contexto se extingue el mismo derecho, el cual no podra perseguirse por una va procesal distinta. Decisin que en tal sentido una vez ejecutoriada produce los efectos de cosa juzgada, principio que en todo caso otorga seguridad a las relaciones jurdicas.La premisa anterior, permite llamar la atencin a la circunstancia que por va de la accin popular no cabe dejar sin efecto el contrato de compraventa o declarar la nulidad del negocio jurdico, por cuanto el juez contencioso para la poca en que se ejerci la accin popular ya se haba pronunciado y su decisin se encontraba ejecutoriada.Ahora es cierto que la corporacin ha sostenido que la actividad de la administracin tambin puede ser objeto de enjuiciamiento a travs de otras acciones, porque estando de por medio un inters o derecho colectivo, resulta viable el ejercicio de la accin popular, con el fin de conjurar en forma oportuna aquellos hechos u omisiones que podran afectar a la comunidad, antes de que generen un dao, o bien para restituir las cosas a su estado anterior si ello todava es posible.En ese sentido la Sala ha precisado que la accin popular es una accin principal y su procedencia no depende de la existencia o inexistencia de otras acciones.Sobre el particular esta corporacin ha sealado:Ninguna de esas decisiones tiene virtud para hacer cesar el proceso de accin popular, pues sta ha sido consagrada por el constituyente, y desarrollada por el legislador como un mecanismo judicial de proteccin de los derechos colectivos, los cuales, por su naturaleza, son independientes de la responsabilidad personal, penal, disciplinaria y civil de los servidores pblicos.La sala reitera que la accin popular no es subsidiaria, que no se trata de una accin sancionatoria, y que no se identifica con ninguna accin de responsabilidad, pues si as fuera, el argumento de la existencia de tales acciones resultara suficiente para desplazar la accin popular, que, por este camino, quedara vaca de contenido real.Por eso, la accin popular no se ve afectada por la existencia de otras acciones, como tampoco su procedencia impide que ellas se inicien para que las autoridades de control deduzcan las responsabilidades del caso.Se trata pues, de mecanismos judiciales independientes con propsitos, tambin distintos.(2)Siguiendo esta orientacin, la corporacin en sentencia del 31 de mayo del 2002. Expediente AP -300, el juez constitucional dej sin efectos la providencia que aprob la conciliacin extrajudicial lograda entre el Ministerio del Transporte y Dragacol, concluy que las pretensiones del contratista carecan del debido sustento y ms bien se tornaban en aspiraciones desmedidas y sin respaldo legal.No obstante en dicha oportunidad se dej sin efectos la decisin que aprob el acuerdo conciliatorio, la Seccin Cuarta en esa oportunidad le dio un alcance distinto a la conciliacin, como si se tratara de un negocio jurdico. En esa oportunidad, la sentencia tampoco se pronunci respecto del alcance de la providencia que aprob el acuerdo logrado y omiti abordar el fenmeno de la cosa juzgada.Cabe sealar que tanto la conciliacin como el desistimiento son formas de terminar anticipadamente los procesos, pero por mviles, trmites y efectos bien distintos. En la primera de ellas las partes transan sus diferencias, en cambio el desistimiento implica que el demandante renuncie a sus derechos y que el juez al aceptarlo le da el alcance de una sentencia absolutoria con fuerza de cosa juzgada. Es el mismo legislador que le imprimi el alcance de decisin judicial a la aceptacin del desistimiento e impide revisar dicha providencia por cualquier va, as sea por el juez constitucional, salvo que esa decisin comporte una va de hecho, pero ese no es el caso que ocupa toda nuestra atencin.En este caso particular se agotaron las instancias judiciales y so pretexto del ejercicio de la accin popular, no podra revisarse nuevamente la legalidad del contenido obligacional del contrato, proceder a revisarlo por la va constitucional implicara desconocer otros derechos fundamentales y principios constitucionales, como si dichos derechos fundamentales fueran de un rango diferente y como si los derechos colectivos fueran per se de mayor jerarqua. Proceder de esta manera y abordar el fondo del asunto, implicara desconocer el principio de la cosa juzgada y atentara peligrosamente contra el principio de la seguridad jurdica y la estabilidad en las relaciones jurdicas.Adems, lo que se observa en este caso en particular, es que el Municipio ante el fracaso de la accin disciplinaria, fiscal y penal resolvi ejercer la accin popular, y aunque no puede afirmarse lo mismo de la accin contractual, en la medida que la entidad territorial fue quien renunci a sus pretensiones, lo cierto es que se agotaron las instancias administrativas y judiciales, y en este ltimo caso por una cuestin imputable exclusivamente al representante legal del Municipio.De otro lado, no debe perderse de vista que el ejercicio de toda accin responde a la naturaleza del acto jurdico, y en este caso del contrato; de modo que el accionante no puede elegir de manera caprichosa el ejercicio de la misma, pues cada una goza de sus propias reglas de juego, queda sometida a su propio trmino de caducidad, al procedimiento previsto por la ley, el que deber ejercerse por las personas legitimadas para ello, pues, desconocer el mandato del legislador quien seal sus lmites, condiciones y trmites, implica una violacin del artculo 29 de la Constitucin Nacional.En sentir del Doctor CARLOS BETANCUR JARAMILLO tan fundamental es la existencia del derecho preexistente al hecho que se juzga, como que sea el juez competente quien aprehenda su conocimiento y otorgue el derecho. El debido proceso constituye una garanta de carcter sustancial que requiere para su satisfaccin, en un caso dado, de las reglas instrumentales propias del proceso, que constituirn as el vehculo para hacerla operante. En ese sentido la norma instrumental tambin es de derecho sustancial.Para el mismo tratadista cuando el constituyente consagra la prevalencia del derecho sustancial, no est menospreciando la norma instrumental, mxime cuando slo la plena operancia de sta le permitir reconocerla, ya que la norma instrumental configura un requisito sine qua non para el reconocimiento del derecho sustancial que se discute o reclama, y adems impide que el proceso se vuelva un fin en s mismo e impida por eso y solo por eso, que el derecho sustancial obtenga su debido reconocimiento.Y aunque en ocasiones anteriores, esta Seccin ha suspendido los efectos de la ejecucin de los contratos estatales, mientras se adelanta la accin contenciosa respectiva, este caso difiere totalmente de dicha situacin en la medida de que este mismo asunto ya fue conocido y decidido por el juez natural a instancias de la misma entidad territorial, quien ante el fracaso de las vas disciplinarias y fiscales pretende como ltimo recurso que se anule el contrato estatal.Las razones que se dejan expuestas son suficientes respaldar la decisin del Tribunal, en la medida que el juez constitucional esta impedido para pronunciarse sobre el fondo del asunto, pues, entrar a revisar la legalidad o ilegalidad del contrato implicara desconocer la decisin judicial contenida en providencia de 9 de mayo de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que acept el desistimiento de la accin por reunir los requisitos legales.Aunque existen razones suficientes para la improsperidad de la accin popular, se modificar la decisin del Tribunal para declarar oficiosamente la excepcin de cosa juzgada, teniendo en cuenta que tanto en el proceso ordinario como en la accin popular existi identidad jurdica de partes, se fundaron en la misma causa y versaron sobre el mismo objeto.En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercera, administrando justicia en nombre de la Repblica y por autoridad de la ley,FALLAMODIFICASEla sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia el 3 de agosto del 2004, mediante la cual se negaron las splicas de la demanda de la accin popular, en su lugar se dispone:DCLRASEprobada oficiosamente la excepcin de cosa juzgada, por reunirse los presupuestos para ello.Cpiese, notifquese y cmplase.RUTH STELLA CORREA PALACIOPresidenta de la SalaRAMIRO SAAVEDRA BECERRAMARA ELENA GIRALDO GMEZALIER E. HERNNDEZ ENRQUEZGERMN RODRGUEZ VILLAMIZARAusentePie de pgina:(1) Hernn Fabio Lpez Blanco. Procedimiento Civil. Tomo I, 1999.(2) Consejo de Estado. Seccin Tercera. Exp. AP-166. Sent. del 17 de junio de 2001. C.P. Dr. Alier Eduardo Hernndez.