SENATO DELLA REPUBBLICA

VI COMMISSIONE FINANZE E TESORO

Audizione del Direttore dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli

Dott. Benedetto Mineo

Indagine conoscitiva semplificazione sistema tributario

e rapporto contribuenti fisco

Roma, 9 maggio 2019 ore 10

Premessa .......................................................................................................................................................... 1

Parte I .............................................................................................................................................................. 1

Semplificazioni del sistema tributario relativamente all’attività dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli

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SETTORE DOGANE ..................................................................................................................................... 2

AEO (Operatori economici autorizzati) ...................................................................................................... 2

Accertamento doganale ............................................................................................................................... 3

Sportello unico doganale e dei controlli (SUDOCO) .................................................................................. 5

Zone franche doganali all’interno delle Zone Economiche Speciali ........................................................... 6

Corrieri espressi ed operatori postali ........................................................................................................... 6

Ulteriori iniziative dell’Agenzia a sostegno della semplificazione in materia doganale ............................. 7

SETTORE ACCISE ...................................................................................................................................... 10

Iniziative dell’Agenzia a sostegno della semplificazione in materia di accise .......................................... 12

Parte II ........................................................................................................................................................... 14

Attività di preparazione alla Brexit .............................................................................................................. 14

I numeri della Brexit .................................................................................................................................. 15

Cosa ha fatto l’Agenzia ............................................................................................................................. 16

1

Premessa

Signor Presidente, Signori Senatori Commissari,

Vi ringrazio per l’opportunità che mi viene offerta di illustrare le principali iniziative

intraprese dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli nella materia della “semplificazione” dei

rapporti con la platea degli operatori economici che, in ragione della rispettiva attività d’impresa,

nazionale ed internazionale, si relazionano con la stessa.

Parte I

Semplificazioni del sistema tributario relativamente all’attività dell’Agenzia delle dogane e

dei monopoli

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli negli ultimi anni con l’entrata in applicazione del

Codice Doganale dell’Unione di cui al Reg. (U.E.) n.952/2013 ha visto, al pari delle altre

Amministrazioni doganali dell’Unione Europea, il consolidamento del proprio ruolo di garante

degli scambi internazionali, in particolare nell’esercizio di competenze istituzionali di doppio

profilo:

tributario, tipicamente riconducibile alla tutela delle risorse finanziarie della U.E e di quelle

nazionali, con la percezione dei dazi e dell’IVA e il contrasto ai relativi fenomeni di

evasione/elusione;

extra-tributario, riguardante la tutela della salute e della sicurezza dei cittadini dell’Unione e

del mercato, attraverso attività di controllo e contrasto che investono discipline giuridiche e

fattispecie operative diverse, quali a titolo esemplificativo: tutela dei diritti di proprietà

intellettuale (disciplina dei marchi, contraffazione, pirateria), tutela del Made in Italy, tutela

dei prodotti alimentari e agro-alimentari, precursori di droga, beni culturali, disciplina

valutaria, Convenzione di Washington (CITES), controlli sulle sostanze chimiche pericolose

(sistema REACH), traffico materiali di armamento, prodotti dual-use e traffico di rifiuti

pericolosi.

Alle competenze di profilo tributario di rilevanza unionale, si affiancano poi quelle che

afferiscono alle accise, imposizione armonizzata cardine del funzionamento del mercato unico

interno tra i Paesi dell’Unione e le competenze in materia di giochi.

Nell’ambito tributario sono in particolare il settore doganale e quello delle accise quelli nei

quali le Amministrazioni fiscali di tutti i Paesi dell’Unione Europea sono costantemente impegnate

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nella ricerca dell’equilibrio tra efficacia dei controlli, riscossione dei tributi e garanzia della fluidità

dei traffici e dei commerci leciti in entrata e in uscita dagli Stati nazionali ed all’interno degli Stati

stessi. In tale ottica, l’Agenzia persegue l’obiettivo di attuare procedure amministrative sempre più

snelle ed informatizzate che, coerentemente con l’attuale normativa, permettano, senza pregiudizio

della funzione di controllo, di agevolare gli operatori economici. A tal fine, nel nuovo modello

organizzativo dell’Agenzia, approvato a dicembre 2018 ed in vigore dal 1° maggio scorso, è

prevista anche l’istituzione di appositi uffici che avranno la funzione di migliorare le modalità

comunicative e quindi i rapporti con l’utenza, nonché di accrescere la rete delle relazioni

internazionali nei consessi in cui si assumono decisioni rilevanti per gli operatori economici

nazionali; inoltre è stato dato un ruolo centrale anche alle attività strategiche e di pianificazione al

fine di valorizzare e rafforzare i servizi a supporto delle attività “core”. E’ opportuno evidenziare

che la vera essenza dell’organizzazione è porre le basi per omogenizzare progressivamente le

strutture sul territorio attraverso l’istituzione di una cabina di regia che possa uniformare i

comportamenti delle diverse direzioni territoriali anche passando attraverso una semplicazione e

reingegnerizzazione dei processi.

SETTORE DOGANE

Per quel che riguarda la “materia della semplificazione”, l’Amministrazione è

particolarmente attenta con gli operatori economici al fine di rendere più veloce il commercio

internazionale attraverso procedure amministrative più snelle che, coerentemente con l’attuale

normativa, permettono di agevolare gli operatori economici senza pregiudizio della funzione di

controllo.

AEO (Operatori economici autorizzati)

L’Agenzia ha ulteriormente rafforzato il proprio impulso al programma europeo di

certificazione doganale AEO. Ad oggi sono certificati circa 1800 operatori economici che stanno

beneficiando di mirate riduzioni di costi e di semplificazioni procedurali connesse all’attività di

sdoganamento (es. riduzioni di controlli documentali e fisici, semplificazione del percorso

autorizzativo per altri istituti previsti dal codice doganale). Ma quello che è sottostimato nella

valutazione degli effetti di tale fenomeno sull’economia è che, nonostante il numero ridotto degli

operatori italiani rispetto a quelli della Germania (circa 9000) e della Francia (poco più di 2000), i

soggetti AEO italiani muovono circa il 60/65% del traffico commerciale del nostro Paese

(importazioni, esportazioni e transito). Tale semplificazione doganale permette una riduzione dei

costi aziendali per le imprese italiane che possono così competere con la serrata concorrenza dei

mercati globali.

Per accrescere la competitività italiana e la difesa del Made in Italy i soggetti autorizzati AEO

- che attraverso il procedimento autorizzatorio intrapreso con la dogana, effettuano

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un’autovalutazione delle loro performance e dei loro rischi, migliorando così la loro struttura

interna e diventando più forti e strutturati per reggere i contraccolpi del mercato - dovrebbero

vedersi riconosciuti altri, ulteriori, benefici.

Vista l’importanza della semplificazione dell’azione amministrativa, il nuovo modello

organizzativo dell’Agenzia prevede l’Ufficio “AEO, compliance e grandi imprese” a cui è

attribuito il compito di valutare azioni da intraprendere, al fine di facilitare l’accesso ai servizi per

gli AEO, compresi quelli di assistenza e informazione, coerentemente con l’applicazione del codice

doganale dell’Unione Europea.

Accertamento doganale

L’accertamento doganale, che dà luogo al pagamento della prevista fiscalità ed applicazione

delle misure di politica commerciale, offre agli operatori economici anche ampi spazi per attuare

semplificazioni, in materia di origine, qualità e valore delle merci.

A) Origine delle merci

Per quanto concerne la particolare materia delle prove di origine al fine di poter beneficiare di

trattamento preferenziale (riduzioni o abbattimenti di dazi all’export o all’import), gli esportatori

nazionali e UE hanno la possibilità di utilizzare specifici strumenti; questi sono finalizzati a

garantire fluidità alle operazioni del traffico commerciale.

Sia le vigenti disposizioni unionali (art. 67 del Reg. di esecuzione UE 2447/2015), che gli

accordi preferenziali conclusi dalla UE con Paesi terzi prevedono - in alternativa alla ben più

onerosa procedura ordinaria consistente nella richiesta di emissione di certificati di origine

denominati EUR 1 da parte degli uffici doganali in occasione di ogni spedizione - che gli esportatori

possano predisporre in piena autonomia la prova dell’origine dei prodotti mediante una

dichiarazione su fattura o su altro documento commerciale per spedizioni il cui valore non sia

superiore a 6.000 Euro, ovvero – indipendentemente dal valore della spedizione – mediante

acquisizione dello status di esportatore autorizzato. L’acquisizione di tale status semplifica

notevolmente le formalità di esportazione consentendo al soggetto esportatore di certificare

personalmente l'origine preferenziale, includendo una specifica dichiarazione sulla fattura o in altro

documento commerciale che identifica i prodotti esportati. La domanda per l’ottenimento dello

status di esportatore autorizzato è un adempimento una tantum, nell’ambito del quale l'esportatore

fornisce all'ufficio doganale competente le informazioni necessarie. Una volta che il provvedimento

di autorizzazione è stato rilasciato, lo stesso è valido per tutte le esportazioni delle merci originarie

coperte durante il periodo di autorizzazione.

Le stesse norme unionali (art. 68 e segg. del Reg. di esecuzione UE 2447/2015) prevedono una

ulteriore semplificazione in tema di certificazione dell’origine, ossia la registrazione nel sistema

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degli esportatori registrati (REX). Il sistema si basa su un principio di auto-certificazione da parte

degli operatori economici i quali, ai fini del rilascio di una attestazione sull'origine, richiedono ai

competenti uffici doganali di essere registrati in una banca dati supportata da un sistema IT messo a

disposizione e gestito dalla Commissione europea; l'operatore economico assume quindi la

qualifica di "esportatore registrato". Il numero di registrazione ottenuto servirà all’esportatore per

il rilascio della dichiarazione di origine. Il sistema degli esportatori registrati (REX) si applica nel

Sistema di preferenze generalizzate (SPG) dell'Unione europea dal 1° gennaio 2017 e se ne prevede

una progressiva applicazione anche nel contesto di accordi commerciali bilaterali tra l'UE ed i paesi

partner.

Sotto il profilo amministrativo l’Agenzia, fin dalla data di entrata in vigore delle citate norme

unionali, ha provveduto a fornire chiare e precise informazioni agli operatori circa la possibilità di

utilizzo delle suddette facilitazioni, sia con pubblicazione di note e avvisi sul proprio sito web, sia in

occasione di incontri o seminari presso le sedi delle associazioni di categoria. Al riguardo, dai dati

numerici e oggettivi di cui si dispone, si evince un utilizzo delle predette opportunità da parte degli

operatori nazionali (circa 7.000 sono gli operatori che si avvalgono dello status di esportatore

autorizzato o di registrazione al sistema REX). L’Agenzia sta mettendo a punto un piano

informativo per promuovere ulteriormente l’utilizzo del sistema REX attraverso eventi di carattere

divulgativo, di informazione e di supporto alle imprese con la finalità di contribuire al

miglioramento della competitività delle aziende esportatrici anche mediante l’accesso a strumenti di

semplificazione delle procedure doganali.

B) Qualità delle merci

Al fine di agevolare i flussi commerciali dei prodotti made in Italy, anche sulla scorta di

indicazioni fornite dalle associazioni di categoria, è allo studio un progetto teso ad integrare la

Nomenclatura Combinata (NC) europea.

Ciò potrebbe realizzarsi mediante la codifica ed il trattamento informatico di informazioni

aggiuntive (così detti codici addizionali CADD) nell’ambito della Tariffa doganale comune

(TARIC). Tali codici addizionali, che costituiscono una nomenclatura aggiuntiva con una propria

descrizione indipendente, sono già previsti quando la nomenclatura delle merci deve essere

ulteriormente dettagliata per scopi specifici (ad es. per scopi sanitari, fitosanitari o veterinari o

per diversificare le aliquote IVA). Abbiamo dato ulteriore impulso al progetto che prevede

l’identificazione dei codici da aggiungere per poter valorizzare e meglio tracciare i prodotti Made

in Italy. L’implementazione di tale progetto permetterebbe il monitoraggio dei flussi commerciali

di tali prodotti. Nell’anno in corso si potranno definire con i Dicasteri interessati le attività

necessarie per la concretizzazione del progetto in questione.

C) Valore delle merci

L’Agenzia partecipa ai lavori in essere presso la Commissione UE per l’introduzione, nella

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disciplina doganale, delle Informazioni Vincolanti sul Valore (IVV): certificazioni richieste

dall’operatore circa il “valore” dell’operazione doganale da effettuare. Si tratta di un importante

strumento di semplificazione che consentirà agli operatori economici (esportatori/importatori) di

disporre di una decisione anticipata sul valore che rappresenta uno degli elementi più complessi

dell’accertamento doganale. Lo strumento delle IVV darà certezza agli operatori economici sulla

definizione del valore dichiarato in dogana evitando possibili contestazioni da parte delle autorità

doganali. La realizzazione dipenderà dai lavori in sede unionale che per la rilevanza del tema

continueremo a seguire con attenzione dando ogni utile impulso.

Sportello unico doganale e dei controlli (SUDOCO)

L’Agenzia al fine di favorire ulteriore competitività dei nodi della rete logistica nazionale

(porti, aeroporti, interporti, autoporti, retroporti, ecc.), riducendone i costi per gli operatori e offrendo

strumenti per il monitoraggio delle fasi del processo logistico, sta contribuendo a realizzare il

progetto “Sportello unico doganale e dei controlli”- SUDOCO in attuazione a quanto previsto

dall’art. 20 del D.lgs. 4 agosto 2016. Il SUDOCO estende la competenza dello “Sportello unico

doganale” a tutti i controlli connessi all’entrata ed all’uscita delle merci nel e dal territorio doganale.

Si sta quindi provvedendo a disciplinare il funzionamento dello Sportello unico doganale e

dei controlli ed a consentire al sistema nazionale di proseguire nell’attività di adeguamento alle

principali raccomandazioni emanate a livello internazionale in materia di facilitazioni del

commercio, con riferimento particolare alla trasmissione delle informazioni da parte degli operatori

economici una sola volta (once only) attraverso un’unica interfaccia (single window) e alla

necessità di eseguire i controlli contemporaneamente e nello stesso luogo (one stop shop). Tutto ciò

anche attraverso l’utilizzo di innovazione tecnologiche volte a semplificare e digitalizzare i

procedimenti amministrativi.

In tale ambito le amministrazioni coinvolte sono obbligate ad integrare i processi di

competenza, di cui rimangono titolari, per offrire alle imprese una "interfaccia" unitaria (single

window/one stop shop), che, a regime consentirà:

• la richiesta, il controllo e lo "scarico" delle certificazioni/nulla osta/autorizzazioni per via

telematica;

• la "digitalizzazione" dell'intero processo di sdoganamento, compresi i segmenti di

controllo di cui sono titolari amministrazioni diverse dall'Agenzia delle Dogane;

• la velocizzazione delle procedure di controllo delle merci (1 ora per il controllo

documentale e cinque ore per il controllo fisico);

• la riduzione dei tempi e dei costi di sdoganamento, migliorando la qualità dei controlli.

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La completa realizzazione dello “sportello unico doganale e dei controlli” porterebbe

all’allineamento dei vari controlli dando agli operatori quello che per loro ha importanza strategica

nell’ambito della concorrenza internazionale: l’abbattimento dei tempi per l’effettiva messa a

disposizione dei container o della merce. Dobbiamo quindi tendere – per usare le parole di chi lavora

nel settore tratte dagli incontri effettuati- ad eliminare ogni controllo burocratico che risulti un

appesantimento inutile per le imprese virtuose senza essere un deterrente per le imprese scorrette.

Zone franche doganali all’interno delle Zone Economiche Speciali

Nell’ambito dei lavori parlamentari del decreto legge n.135/2018, recante “Misure urgenti in

materia di semplificazione e sostegno allo sviluppo”, convertito, con modificazioni dalla legge n.

12/2019, con riguardo alle Zone Franche Doganali all’interno delle Zone Economiche Speciali (ZES)

è stato velocizzato il processo approvativo della perimetrazione della zona franca doganale,

demandando tale attività ad una determinazione direttoriale in luogo di una norma di rango

regolamentare. Ciò permette di snellire le attuali procedure e ridurre i tempi attualmente previsti per

l’individuazione dell’area proposta.

La “zona franca doganale” è prevista dagli articoli 243-249 del Reg. UE n.952/2013 (Codice

doganale dell’Unione). Essa è una parte del territorio doganale dell’Unione europea, all’interno del

quale la merce gode della sospensione dal pagamento dei diritti doganali fino alla definitiva

destinazione della medesima. L’eventuale esportazione di tali merci fuori dal territorio doganale UE

non comporta il pagamento dei diritti doganali dovuti. La ZES beneficia invece di agevolazioni

fiscali e di rilevanti semplificazioni di carattere amministrativo e burocratico.

La diversità degli istituti in commento non esclude, quindi, la possibilità che nell’ambito delle

ZES possa essere istituita una Zona Franca doganale, al ricorrere dei presupposti e con le modalità

stabilite dalla normativa unionale in materia accordando alle aree interessate l’attrattività connessa

alle diverse distinte prerogative.

Si potrebbe procedere ad una attività di ulteriore semplificazione per definire l’atto di

approvazione delle attività commerciali che possono essere esercitate all’interno delle Zone Franche.

Corrieri espressi ed operatori postali

L’Agenzia disciplina le attività di sdoganamento delle merci movimentate dai corrieri

espressi attraverso un lavoro di monitoraggio delle operazioni di importazione/esportazione svolte

dai Corrieri Aerei.

L’evolversi dei traffici commerciali, attraverso l’e-commerce e le vendite on line, rende

necessario rimodulare le procedure doganali previste per questo tipo di operatori, tenendo in

considerazione l’adeguatezza dei loro sistemi di controllo internoper intercettare i rischi delle

rispettive spedizioni (es. rischio sottofatturazione dei prodotti, pericolosità per la salute umana,

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contraffazione dei prodotti, introduzione di merce illecita e farmaci). Anche in questo settore stiamo

definendo la rimodulazione dei profili di rischio soggettivi al fine di effettuare controlli mirati

evitando verifiche che possano rallentare il regolare svolgimento del traffico lecito.

Inoltre, al fine di garantire parità di condizioni tra gli operatori postali ed i corrieri espressi

sono allo studio modifiche procedurali finalizzate a creare un quadro uniforme per lo sdoganamento

degli invii di spedizioni espresse e di quelle postali, che prevede l’uso di sistemi elettronici e altre

semplificazioni già positivamente sperimentate ed utilizzate da altri operatori economici.

A tal riguardo, si evidenzia che presso le Istituzioni europee è in discussione un’importante

modifica del pacchetto normativo dell’IVA1 applicata al commercio elettronico transfrontaliero da

imprese a consumatori (B2C). In particolare, la discussione riguarda il superamento degli ostacoli

all’e-commerce derivanti dagli onerosi obblighi in materia di IVA e da una intrinseca mancanza di

neutralità dell’imposta stessa che, allo stato attuale, danneggia gli operatori economici dell’Unione

che si trovano in una posizione di evidente svantaggio rispetto a quelli extra-UE avvantaggiati dalle

esenzioni fiscali (Franchigie IVA).

L’approvazione delle suddette modifiche alla normativa unionale in materia di IVA avrà un

forte impatto anche sulle procedure doganali in quanto, diversamente da oggi, per tutte le

importazioni di piccolo valore dei beni verrà richiesta la presentazione di una dichiarazione

doganale, sebbene con un set ridotto di dati. Tale evoluzione dei traffici delle merci riguarderà

anche gli operatori postali.

Anche in questo caso stiamo lavorando in apposito tavolo per implementare l’area delle

semplificazioni e velocizzare il settore delle spedizioni analizzando le idonee soluzioni procedurali,

in coerenza con il quadro normativo sopra delineato.

Ulteriori iniziative dell’Agenzia a sostegno della semplificazione in materia doganale

Tra le iniziative intraprese dall’Agenzia non sono mancate innovazioni rivolte alla tutela del

consumatore e del prodotto originale.

Si tratta, in particolare, di:

Falstaff: sistema che gestisce una banca dati doganale, alimentata dalle informazioni e dalle

richieste di tutela dei titolari di diritti di proprietà intellettuale, che consente di confrontare i

prodotti sospettati di contraffazione con i prodotti originali;

Glifitaly: sistema che permette al consumatore di verificare la qualità e l’originalità del

prodotto attraverso la lettura da dispositivi mobili di un QR code standard stampato

sull’etichetta;

1 Direttiva 2017/2455 che modifica la direttiva 2006/112/CE e la direttiva 2009/132/CE per quanto riguarda taluni obblighi in materia

di imposta sul valore aggiunto per le prestazioni di servizi e le vendite a distanza di beni; Regolamento (UE) 2017/2454 del Consiglio,

che modifica il regolamento (UE) 904/2010, relativo alla cooperazione amministrativa e alla lotta contro la frode in materia di IVA.

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O.T.E.L.L.O.: (Online Tax Refund at Exit: Light Lane Optimization) sistema che ha

digitalizzato l’intero sistema del tax free permettendo ai viaggiatori residenti in Paesi Terzi in

possesso di fatture emesse da esercenti con partita IVA italiana, associati a società di

rimborso, di ottenere celermente il visto doganale per l’uscita dal territorio UE della merce

acquistata; la società di rimborso restituisce l'IVA al viaggiatore e memorizza senza ulteriori

adempimenti il visto doganale.

Passando alla gestione di Piccole spedizioni da paesi terzi per le quali ricorrono fenomeni di

contraffazione e notevoli problematiche operative si potrebbe pensare ad una gestione

amministrativa con l’incameramento in favore dell’erario della sanzione e la conseguente

possibilità di distruzione in tempi rapidissimi della merce sequestrata. In tal senso l’Agenzia ha

elaborato una proposta normativa in avanzata fase di condivisione con le altre Amministrazioni

interessate.

Ferme le suddette iniziative, le principali linee di sviluppo attengono al tema della

digitalizzazione della parte doganale della filiera logistica per consentire un rapido vantaggio

competitivo del sistema Paese.

Nella consapevolezza che competitività ed efficienza richiedono procedure amministrative

semplici, rapide e condivise, in grado di sfruttare le moderne tecnologie digitali per eliminare le

inefficienze di natura burocratica, l’Agenzia ha in corso un progetto pilota, in collaborazione con

l’Autorità di sistema portuale competente denominato “Digitalizzazione procedure Porto”, in fase

di avanzata realizzazione, volto a digitalizzare le procedure doganali di imbarco/sbarco,

ingresso/uscita dai nodi portuali ed il pagamento delle tasse. Lo sforzo dell'Agenzia, di cui stiamo

valutando impegno e portata insieme all’AGID, è quello di parallelizzare tale attività al fine di

effettuarne l’estensione progressiva su tutto il sistema doganale portuale nazionale. La piena

realizzazione del progetto consentirà di integrare l’offerta di servizi doganali e marittimi secondo il

principio “ONCE”, con vantaggi per gli operatori e riduzione degli adempimenti. Il progetto è

chiaramente replicabile in ogni nodo logistico.

Sempre in tema di digitalizzazione intesa come modalità di semplificazione delle attività

dell’Agenzia, è in corso un progetto, volto a dematerializzare tutti i registri (contabili, gestionali

ecc.) che tuttora sono tenuti con modalità cartacea, con evidenti vantaggi per gli operatori

economici nell’effettuazione tramite strumenti telematici degli adempimenti connessi.

Nel contesto internazionale l’Agenzia ha, inoltre, proposto, nell’ambito di programmi di

ricerca e innovazione, quali Horizon 2020 e Connecting Europe facility (CEF), alcuni progetti di

innovazione tecnologica che si svilupperanno nel corso del triennio 2019-2021; tra i principali si

segnalano i seguenti:

- International Fast and Secure Trade Lanes:

Prevede il monitoraggio e il tracciamento completo delle merci in container e su Ro-Ro

(traghetti), da origine a destino, anche in mare attraverso l'uso di dispositivi antieffrazione (e-

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seals, che forniscono informazioni circa l’integrità del container e del contenuto) e GPS.

- I Rail

Consiste nella creazione di gate ferroviari automatizzati nei porti, con la conseguente

eliminazione delle procedure cartacee (lettera di vettura) e la sperimentazione di tecnologie

avanzate per la rilevazione di sostanze rischiose per la sicurezza. Il progetto consente il

rilevamento puntuale della posizione della merce all'interno delle aree portuali ed interportuali e

la riduzione dei rischi di perdita delle merci o di frodi.

La recentissima approvazione da parte dell’UE e l’aggiudicazione anche all’Italia del

progetto I Rail rappresenta un riconoscimento della strategia intrapresa dall’Agenzia per rendere

più competitivo il sistema logistico e portuale italiano attraverso l’uso di tecnologie innovative

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SETTORE ACCISE

Mentre le competenze nel settore doganale dell’ADM impattano sui traffici da e verso i Paesi

terzi rispetto all’Unione europea, le attribuzioni in materia di accise hanno effetti sulle

movimentazioni da e verso altri Stati membri dell’U.E. e su quelle che si svolgono in ambito

nazionale di merci di alcune specifiche categorie merceologiche, per lo più ad elevata fiscalità.

E’ una imposta indiretta armonizzata che trova la disciplina di riferimento nelle specifiche

direttive del Consiglio, cui la legislazione nazionale è tenuta ad uniformarsi.

La Direttiva “orizzontale” di riferimento è la 2008/118/CE, concernente il regime generale

delle accise che individua le categorie di prodotti cui deve applicarsi la particolare imposizione

indiretta, l’ambito territoriale di applicazione, il momento generatore dell’obbligazione tributaria e

quello di esigibilità, gli istituti necessari per la produzione, detenzione, ricezione, spedizione, in

regime di sospensione, i soggetti obbligati, le esenzioni obbligatorie, i documenti che

accompagnano la circolazione in regime sospensivo e ad accisa assolta.

Affiancano il testo appena richiamato le direttive recanti le specifiche discipline delle

categorie di prodotti (prodotti energetici, alcole e bevande alcoliche, tabacchi lavorati) sottoposti ad

accisa, che individuano i livelli minimi di tassazione comunitari, vale a dire la soglia al di sopra

della quale deve essere necessariamente fissata, dagli Stati Membri, la tassazione nazionale, nonché

le misure di esenzione obbligatorie e di agevolazione consentite.

La legislazione nazionale in materia di accise è contenuta nel decreto legislativo 26 ottobre

1995, n. 504, (Testo Unico delle Accise) che nel corso degli anni è stato oggetto di modifiche ed

adeguamenti, anche in ragione dell’evoluzione della normativa comunitaria.

Le disposizioni in esso contenute sono state interessate da rilevanti interventi di aggiornamento

per rispondere prioritariamente alle istanze di semplificazione, principalmente provenienti dai

settori interessati. Relativamente alla semplificazione, si ritiene utile riassumere gli interventi,

normativi ed amministrativi, più significativi effettuati dall’Agenzia di recente:

- il contraddittorio anticipato, rispetto alla notifica dell’invito al pagamento, tra

amministrazione e operatori viene previsto non soltanto per le verifiche con accesso di un

funzionario accertatore presso l’operatore, ma anche per le verifiche effettuate in ufficio (cd

verifiche a tavolino);

- in relazione ai depositi fiscali di alcole e bevande alcoliche, riordino del regime delle

cauzioni procedendo tra l’altro ad una riduzione dell’importo dal 2% all’1% per talune

tipologie di impianti ed all’eliminazione della previgente misura percentuale (5%). Inoltre per

gli esercenti che aderiscono alla tenuta dei dati relativi alle contabilità dei prodotti

esclusivamente in forma telematica, la prestazione della cauzione si renderà dovuta nella

misura dell’1%, anziché nell’importo ordinariamente versato pari al 10%;

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- per il settore della birra espressa disposizione, ha chiarito che ai fini della tassazione della

birra miscelata con bevande non alcoliche, la misurazione del grado-Plato va effettuata senza

tener conto dell’apporto fornito dagli zuccheri contenuti in tali bevande non alcoliche,

aggiunte al termine della produzione. Sono stati riformulati in un’ottica di semplificazione gli

adempimenti e oneri gravanti sugli esercenti gli impianti. In particolare, l’installazione di

misuratori della birra immediatamente a monte del condizionamento e dei semilavorati è stato

previsto venga effettuata solo nei casi che saranno disciplinati dall’Agenzia e non più

sistematicamente. E’ stata ampliata la platea degli impianti che possono accedere alla stipula

di convenzioni di abbonamento di validità annuale, facendo salva, comunque, l’applicazione

della disciplina già dettata per le fabbriche di birra con produzione annua non superiore a

10.000 ettolitri l’anno. Infine, è stato incrementato il valore della tolleranza, rispetto a quanto

dichiarato, per la gradazione saccarometrica media effettiva del prodotto finito;

- per gli operatori del settore del vino, sono stati ridotti gli oneri amministrativi. Il particolare

trattamento impositivo del vino (aliquota di accisa pari a zero) ha consentito di ritenere validi

agli effetti tributari l’utilizzo dei documenti in uso agli esercenti in osservanza della

normativa in materia vitivinicola, sempreché contengano le informazioni necessarie per

l’esercizio della vigilanza. In tal senso, a regime, i dati contabili presenti nelle dichiarazioni

obbligatorie e nelle registrazioni tenute nel settore agricolo assumono rilevanza fiscale ed

assolvono agli obblighi tributari aventi contenuto analogo.

Di impatto significativo è la codificazione, ad opera del decreto legge n. 119/2018, convertito

con modificazioni, dalla legge n. 136/2018, del criterio di tassazione dei prodotti energetici

impiegati negli impianti di cogenerazione, vale a dire gli impianti in cui si realizza la produzione

combinata di energia elettrica e calore: le modifiche apportate dall’art. 19 del predetto D.L. 119 al

punto 11 della tabella A, allegata al D.Lgs. 504/1995, hanno permesso di consacrare a livello

legislativo l’applicazione dei previgenti consumi specifici convenzionali2 previsti per determinare,

nell’ambito del quantitativo di prodotto energetico complessivamente addotto all’impianto, la quota

parte utilizzata per generare energia elettrica, in modo da assoggettarla alla relativa tassazione

ambientale prevista dallo stesso punto 11.

Inoltre nel settore della birra, la legge di bilancio 2019, per supportare un mercato in

espansione in Italia, ha introdotto una tassazione agevolata in favore di quella realizzata dai piccoli

birrifici indipendenti aventi una produzione annua non superiore a 10.000 ettolitri.

L’attuazione della misura viene accompagnata dalla definizione ad opera di apposito decreto

del Ministro dell’Economia e delle Finanze dell’assetto del deposito fiscale di produzione e delle

modalità semplificate di accertamento e contabilizzazione della birra prodotta, che andranno a

2 Previsti dall'Autorità per l’energia elettrica e il gas con la deliberazione n. 16/98 dell’11 marzo 1998 e di cui il D.L. n. 16/2012 aveva confermato in

via provvisoria l’applicazione seppur riducendoli del 12%.

12

superare quelle fino ad oggi vigenti per tali impianti.

Il previsto decreto è stato predisposto ed è in corso l’iter per la sua adozione.

Iniziative dell’Agenzia a sostegno della semplificazione in materia di accise

Il valore degli importi garantiti all’erario dalla riscossione delle accise, demandata

funzionalmente all’Agenzia, impone un costante aggiornamento tecnologico delle modalità di

accertamento del tributo.

Con la duplice e parimenti rilevante finalità di semplificazione degli adempimenti degli

obblighi fiscali in capo ai soggetti obbligati, da un lato, e di accertamento e controllo delle possibili

frodi, dall’altro, l’Agenzia ha allo studio progetti all’avanguardia volti alla digitalizzazione delle

movimentazioni dei prodotti sottoposti ad accisa durante tutta la filiera commerciale (per i prodotti

energetici derivati dal petrolio, ad esempio, dalla raffineria all’automobilista che si serve alla pompa

di benzina).

Più in particolare:

- il progetto “Digitalizzazione accise” è finalizzato all’acquisizione automatica da parte

dell'Agenzia di tutti i dati relativi alla importazione, produzione e movimentazione dei

prodotti sottoposti ad accisa, in modo da consentire l’acquisizione centralizzata di tali dati e

di tutte le informazioni anagrafiche e contabili contenute nelle dichiarazioni periodiche che i

soggetti obbligati devono rendere all’Agenzia, con la conseguente semplificazione del

rapporto debito/credito e ottimizzazione delle attività di controllo;

- l’Agenzia punta all’ulteriore sviluppo dell'analisi automatizzata del rischio attraverso

progetti di cooperazione applicativa con altre Autorità nazionali col fine di:

a) poter realizzare un sistema di business intelligence per individuare i comportamenti

fraudolenti;

b) ridurre l'invasività dei controlli coerentemente con le disposizioni in materia di

"Sportello unico doganale e dei controlli”;

c) rafforzare gli strumenti di contrasto al contrabbando in generale, alle frodi fiscali

nel settore delle accise e dell'IVA intracomunitaria, agli illeciti extra-tributari e

prevenire il riciclaggio;

d) potenziare le azioni di prevenzione e repressione degli illeciti extra-tributari

connessi al commercio internazionale, con specifico riguardo al contrasto degli

interessi economici della criminalità organizzata e al finanziamento del terrorismo,

attraverso la convenzione con la Direzione Nazionale Antimafia e Antiterrorismo.

- ai fini della piena applicazione della norma tributaria che prevede l’obbligo di tenuta

13

esclusivamente telematica delle contabilità da parte degli esercenti impianti non assistiti

(ghost station) è stato recentemente adottato dall’Agenzia il provvedimento che individua le

caratteristiche che devono possedere gli impianti non presidiati, incluse le dotazioni

strumentali, nonché i tempi e le modalità per la trasmissione telematica dei dati fiscalmente

rilevanti.

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Parte II

Attività di preparazione alla Brexit

Per i potenziali impatti con il sistema tributario e sulle attività delle imprese, sono da tempo

all’attenzione dell’Agenzia i riflessi sull’operatività delle Dogane italiane connessa all’uscita del

Regno Unito dall’Unione europea.

Il risultato del referendum popolare svoltosi nel Regno Unito nel 2016 per uscire dall’Unione

ha prodotto un lungo periodo di tempo caratterizzato da incertezze ed evoluzioni politico-istituzionali

con un esito, a tutt’oggi, ancora difficilmente prevedibile, sia nella data di effettiva uscita che nel

metodo, ovvero mediante un accordo condiviso con la UE o senza alcun tipo di accordo.

In questa incertezza, l’Agenzia ha cominciato, già dal mese di ottobre 2018, a prepararsi allo

scenario all’epoca considerato “peggiore” cioè ad una Brexit senza accordo. E’ l’ipotesi che

comunemente è stata denominata “hard brexit” e che avrebbe condotto al nuovo status di Paese

extra-UE del Regno Unito a partire dalla mattina del 30 marzo 2019 senza alcuna regola di

transizione concordata con l’Unione.

Dopo il Consiglio europeo del 10 aprile, lo scenario “peggiore” sembra al momento

scongiurato e la possibile uscita è adesso stata posticipata al 31 ottobre 2019. Tuttavia, ove il Regno

Unito non dovesse partecipare alle prossime elezioni europee di questo mese di maggio, di nuovo i

termini si riavvicinerebbero e si avrebbe una uscita anticipata già il 31 maggio 2019.

In una ottica prudenziale l’Agenzia, ipotizzando quest’ultimo scenario come attuale, si è

organizzata per essere pronta in ogni caso, già il 1° giugno 2019, a modificare completamente il

modo di rapportarsi con il Regno Unito, ove questo divenisse effettivamente uno Stato terzo

all’Unione.

Relativamente alle regole doganali, dalla data di uscita dall’Unione infatti tutte le merci

provenienti o destinate dal o verso il Regno Unito, come pure i viaggiatori, dovranno essere trattati

come provenienti o con destinazione da o verso paesi terzi: le merci dovranno essere oggetto di

dichiarazione di import/export e conseguentemente si dovranno riscuotere i dazi e le altre imposte

previste sulle merci importate, in particolare l’IVA e le accise; i viaggiatori dovranno essere

assoggettati agli stessi controlli doganali adottati per tutti gli altri Stati terzi rispetto all’Unione

europea.

Per la disciplina delle attività doganali in senso stretto, abbiamo già valutato che non vi è

necessità di interventi nazionali di carattere normativo, in quanto la materia è in ogni caso regolata

dal diritto dell’Unione. Con gli uffici della Commissione europea abbiamo seguito attentamente un

programma di avvicinamento alla prima scadenza originariamente fissata per il 30 marzo, che

prevede soprattutto adeguamenti ai sistemi informatici.

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I numeri della Brexit

I viaggiatori

In base ai dati ENAC pubblicati recentemente, negli aeroporti italiani, a motivo della uscita

del Regno Unito dalla Unione, ci potranno essere circa 15,7 milioni (tra arrivi e partenze) di

passeggeri in più da controllare. Considerando che nel 2018 da e per paesi extraeuropei hanno

volato 30,9 milioni di passeggeri, un aumento di più di 15 milioni di unità costituisce senz’altro un

forte impatto, tanto più se distribuito anche su aeroporti oggi poco o affatto utilizzati per i voli

extraeuropei. In relazione a tali flussi, saranno richiesti i servizi di VAT refund (rimborso IVA) da

parte della clientela, soprattutto ad alto reddito, che acquisterà beni in Italia chiedendo il rimborso

dell’IVA cui oggi non può accedere in quanto tale beneficio non è riconosciuto ai viaggiatori

comunitari.

Le merci

Relativamente alle merci: si stima che le merci in arrivo ed in partenza per il Regno Unito

valgono circa l’11% del traffico extra UE attuale. Per questo motivo, il lavoro delle Dogane italiane

subirà un corrispondente aumento di traffico. Dai dati INTRASTAT relativi al 2018 risultano

acquisti di beni provenienti da UK per 14,5 miliardi di euro e cessioni di beni al Regno Unito per

25,7 miliardi di euro. In relazione a tale aumento di traffico, vi è la possibilità che in alcuni snodi

logistici con maggiore operatività con il Regno Unito si rallentino le operazioni doganali per effetto

dei nuovi adempimenti per i traffici extra-UE.

Poiché i movimenti delle merci intracomunitarie non sono tracciati dalle Dogane, non si può

prevedere con precisione quali saranno i luoghi scelti dagli operatori per lo svolgimento degli

adempimenti doganali per le merci in partenza ed in arrivo dal Regno Unito dopo l’uscita

dall’Unione. Inoltre, si relazioneranno con la Dogana imprese che già operano sui mercati europei,

ma che non hanno invece esperienza di mercati extraeuropei. Dai nostri dati, circa il 42% delle

imprese italiane che commercia con il Regno Unito non ha dimestichezza con le operazioni

doganali.

Infine, un ulteriore fattore di incremento dell’attività doganale è legato al traffico aggiuntivo

che potrebbe crearsi con la deviazione in Italia di flussi in entrata nel mercato dell’Unione tramite il

Regno Unito e che dalla data di uscita dovranno necessariamente scegliere una altra piazza per

entrare nell’Unione.

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Cosa ha fatto l’Agenzia

L’Agenzia si è preparata a lavorare in maniera più efficace per fronteggiare l’aumento del

carico di lavoro ed intende cogliere questa occasione per finalizzare meglio lo spirito di servizio del

personale ed indirizzare una maggiore attenzione a quella utenza che non ha mai conosciuto

l’attività delle Dogane.

Sul piano istituzionale di competenza, abbiamo partecipato, dando il nostro contributo

tecnico, a tutte le attività che sono state organizzate sulla materia: a Bruxelles presso il Consiglio e

la Commissione europea ed in Italia presso il tavolo di coordinamento Brexit istituito a Palazzo

Chigi.

Sul piano operativo abbiamo impostato un cronoprogramma di lavoro da ottobre 2018 al 20

marzo 2019 (collegata alla originaria data del 30 marzo di uscita dall’Unione) nel cui ambito

abbiamo definito le esigenze di personale e le dotazioni tecniche degli uffici che subiranno

maggiori carichi di lavoro. Le Direzioni territoriali hanno organizzato un piano straordinario per

dislocare presso i luoghi di maggior impatto (aeroporti/porti/snodi logistici) il personale necessario,

adeguando anche la infrastruttura logistica. Abbiamo inoltre curato un piano straordinario di

formazione del personale ad ogni livello che sarà principalmente indirizzato a queste necessità.

L’Agenzia ha inoltre pubblicato specifiche linee guida per gli operatori e predisposto le

necessarie modifiche dei sistemi informatici.

In vari incontri, l’Agenzia ha riunito più di 80 istituzioni, tra organizzazioni di categoria ed

operatori nazionali coinvolti alle attività di import - export per sensibilizzarli sulle necessità

organizzative del nuovo contesto doganale e per raccogliere contributi operativi3. Infine, il 18

marzo scorso, ha organizzato una giornata denominata “Export day” in cui gli Uffici territoriali

dell’Agenzia hanno accolto il pubblico su questi temi.

L’evento è stato organizzato proprio per agevolare quelle imprese che hanno poca

dimestichezza con le formalità doganali da assolvere in relazione ad operazioni commerciali con

paesi extra UE.

3 In particolare sono state invitate : Confederazione generale italiana dei trasporti e della logistica – CONFETRA,

Associazione nazionale imprese trasporti automobilistici – ANITA, Associazione italiana corrieri aerei internazionali –

AICAI, Associazione italiana gestori aeroporti – ASSAEROPORTI, Associazione porti italiani – ASSOPORTI,

Confederazione generale dell’industria italiana – CONFINDUSTRIA, Associazione fra le società italiane per azioni –

ASSONIME, Confederazione generale italiana delle imprese delle attività professionali e del Lavoro autonomo –

CONFCOMMERCIO, Confederazione generale dell’agricoltura – CONFAGRICOLTURA, Confederazione generale

italiana dell’artigianato- CONFARTIGIANATO, Confederazione nazionale coltivatori diretti – COLDIRETTI, Unione

italiana vini – UIV, Federvini, Associazione nazionale industriali distillatori di alcoli e di acquaviti – ASSODISTIL,

Ente nazionale per l’aviazione civile – ENAC. Poste italiane S.p.A, Consiglio nazionale degli spedizionieri doganali.

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Durante l’Export day, l’Agenzia ha fornito agli operatori economici interessati ogni

informazione necessaria sull’impatto di Brexit nella loro attività, consigli utili su come affrontare la

nuova realtà utilizzando gli esistenti strumenti di facilitazione doganale, soprattutto all’export, e

concrete agevolazioni per essere già pronti, soprattutto nell’eventualità in cui non si arrivasse ad un

accordo, ad effettuare transazioni commerciali senza soluzione di continuità.

Per questo motivo, l’Agenzia, in occasione dell’Export day, ha provveduto ad assegnare agli

operatori commerciali intervenuti il codice identificativo EORI (Economic Operator Registration

and Identification), indispensabile per l’espletamento delle formalità doganali in importazione ed

esportazione in modo che le imprese possano procedere alla sua attivazione per continuare a

svolgere le operazioni commerciali da e verso il Regno Unito.

Il personale dell’Agenzia è stato a disposizione per l’intera giornata degli operatori interessati

a prendere dimestichezza con le procedure doganali ed i connessi strumenti di semplificazione, sia

presso gli 84 Uffici dislocati nel territorio nazionale che con il potenziamento dei servizi URP e con

appositi eventi organizzati congiuntamente con le locali Camere di Commercio e con le

Associazioni di categoria.

Sul piano della comunicazione, abbiamo:

- aperto una pagina “INFOBREXIT” sul sito internet della Agenzia con documenti ed

informazioni sui temi della Brexit e con un elenco di FAQ (frequently asked questions) per dare

immediate informazioni di carattere generale all’utenza. Questa pagina è stata poi linkata dai

principali operatori del settore sia istituzionali che privati per aumentarne la visibilità.

- un helpdesk per gli operatori che tramite un indirizzo dedicato (adm.infobrexit@adm.gov.it)

possono presentare domande per quesiti specifici.

- lavorato su un target mirato di imprese, per sensibilizzare maggiormente le piccole e medie

imprese rispetto ai nuovi adempimenti connessi alle esportazioni verso il Regno Unito dopo la

Brexit. In particolare, abbiamo inviato circa 28 mila lettere - tramite PEC - a tutte quelle imprese

che, sebbene abbiano avuto relazioni commerciali con il Regno Unito, non risultano aver mai

utilizzato i servizi doganali, invitandoli a visitare la nostra pagina di informazioni sulla Brexit e,se

necessario, a recarsi presso l’ufficio delle Dogane del loro territorio per ricevere assistenza.

Infine abbiamo approntato una Unità di crisi, da attivare H24 per i giorni immediatamente a

ridosso della uscita del Regno Unito dall’Unione, per fronteggiare sia al livello centrale che al

livello territoriale le eventuali criticità che dovessero verificarsi con il passaggio allo status di Paese

terzo nello scenario “senza accordo”.

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La straordinarietà di questo passaggio politico-istituzionale che interessa un grande paese

europeo, ha richiesto uno sforzo particolare di preparazione che continuerà nei giorni a venire in

degli ulteriori futuri sviluppi.

Tale sforzo è già comunque servito a testare la reattività della nostra organizzazione

nell’auspicio che le inevitabili problematiche legate alla complessità del mercato europeo siano,

almeno da un punto di vista doganale, ridotti al minimo per le imprese e per i cittadini italiani.