Seminario Erradicación de la Pobreza en América Latina y el...
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Andras Uthoff
Consultor Internacional
Ecuador, Quito 30 Julio 1 Agosto, 2013
Seminario Erradicación de la Pobreza en América Latina y
el Caribe Mesa 3: Experiencias regionales sobre seguridad social
Seguridad Social y Pobreza
Necesidad de integrar financiamiento contributivo y no contributivo
Ejemplo Chile◦ Reforma de pensiones 1981 ausencia de
articulación
◦ Reforma de pensiones 2008 articulación integrada
Lecciones sobre articulaciones
Conclusiones
Los paradigmas sobre el financiamiento deben cambiar
ANTES AHORA
MODELO DE SEGURIDAD SOCIAL BISMARCKIANO
MODELO DE SISTEMA ÚNICO O BEVERIDGE
LA PROTECCION SOCIAL UN CAMBIO DE ENFOQUE
Movilidad
La familia
Canciller AlemánOtto von Bismarck
(1815 – 1898)
Sir William Beveridge
(1942)CEPAL
(2006)
Introduce el concepto de cotizaciones obligatorias y de
seguro social.Sólo se protegen los afiliados
Mediante impuestos se constituye un fondo de recursos para toda la
población, de manera tal que se incorpora el concepto de
universalidad.
El empleo no puede ser el mecanismo exclusivo de acceso a
la protección social.
Se requiere un mejor equilibrio entre incentivos y solidaridad combinando financiamiento
contributivo y no contributivo..
Para un sistema de aseguramiento universal son importantes:
El diseño de su financiamiento, en particular, la forma como se vinculan los deberes con los
derechos.
Que se valoren los bienes meritorios, se eviten los riesgos
morales, la selección adversa y la selección de riesgo.
SEGURO SOCIAL BENEFICIOS UNIVERSALES
ASISTENCIASOCIAL
CONTRIBUCIONES QUASI ACTURIALES
MONTO FIJO
CONTRIBUCIONES RELACIONADAS AL INGRESO
IMPUESTO PROPORCIONAL
NO CONSTITUYENSEGUROS.
BENEFICIOS FINANCIADOS CON IMPUESTOS QUE SE PROVEEN SEGÚN CONTINGENCIA SIN CONTRIBUIR O PRUEBA DE MEDIOS
SE PROVEEN SOBRE LA BASE DE CIERTAS CONTINGENCIAS Y PRUEBA DE MEDIOS
LA ADMINISTRACI0N PUEDE SER DEL 1. GOBIERNO CENTRAL, 2. GOBIERNO DESCENTRALIZADO O 3. SECTOR PRIVADO QUE ACTÚA COMO UN AGENTE DEL ESTADO
CUANDO ACTÚA EL SECTOR PRIVADO, DEBEN SEGUIR REGLAS DE FORMULACIÓN DE BENEFICIOS SEGÚN HISTORIA CONTRIBUTIVA, CONTINGENCIA Y SITUACION DE EMPLEO
LAS PRINCIPALES DIFERENCIAS CON LOS SEGUROS PRIVADOS SON DOS1. COMO SON OBLIGATORIOS, PUEDE ROMPERSE EL VÍNCULO ENTRE RIESGO INDIVIDUAL Y PRIMA; Y LA
SOLUCION ES UN POOLING DE RIESGOS CON UNA PRIMA MEDIA2. EL CONTRATO ES MENOS ESPECÍFICO QUE EL PRIVADO; EN EL SENTIDO QUE SE PROVEE PROTECCIÓN
CONTRA RIESGO QUE EL SECTOR PRIVADO NO ASEGURA, Y ESTOS RIESGOS PUEDEN CAMBIAR EN EL TIEMPO.
En países en desarrollo el perfil de su demografía, pobreza, mercado de trabajo y finanzas públicas obligan a plantearse una solidaridad integral combinando mecanismos contributivos y no contributivos.
AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES): OCUPADOS a AFILIADOS A LA SEGURIDAD SOCIAL, ALREDEDOR DE 2006
43.9
23.9
68.4
19.6
51.3
16.3 15.4
25.5
1 2 3 4 5 6 7 8
Cobertura promedio: 37,3%
Urbano Rural Urbano formalUrbano
informal Quintil 5 Quintil 1 Hombres Mujeres
Afiliados a la seguridad
social como porcentaje
de la población en edad
de trabajar:
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de encuestas de hogares de losrespectivos países.
a Trabajadores ocupados de 15 años y más que declararon ingresos laborales. En el caso de Argentina y RepúblicaBolivariana de Venezuela, asalariados. Promedio simple.
Funciones Seguro SocialContributivo
Política Social no contributiva
Seguros Privados
Regulación
Supervisión
Financiamiento
Provisión
Gobierno militar 1981 Reformas neoliberalesObjetivo principal: mas mercado, elección individual y portabilidad
Énfasis en principio de equivalencia en la seguridad social contributiva
Salud Pensiones
Contratos individualesSeguros privados de salud (ISAPRES)
Planes individualesAdministración privada
Fondo Nacional de Salud (FONASA)Plan colectivoAdministración publica
Contratos individualesCuentas de ahorro individual (AFPs)
Contribuciones definidasCapitalización individualAdministración privada
Generación en transiciónPocas opciones (ante presiones)Poca información
Rol del EstadoRegulación y supervisiónSalud pública
Rol del EstadoRegulación y supervisiónPensión Mínima (20 años)Pensión asistencial (Cuota)
Lecciones aprendidas
Sin dialogo social nunca se legitimaron
Salud Pensiones
Asimetrías de informaciónSelección adversa
Hacer seguro obligatorio Selección de riesgos
Múltiples planes y primasFalla soberanía del consumidor
Falta de informaciónRiesgo moral
Problemas de contención de costos
Sub producción de bienes públicosPrevención
Costos de transición importanDéficit históricoDéficit OperativoBono de ReconocimientoGarantías explicitas
Tasa de reemplazo sensible aDensidad de cotizacionesTasa de retorno portafolios
Altos costos administrativosEconomías de escalaSeguros de invalidez y sobrevivencia
Condiciones para incrementar ahorroMacroeconómicasInstitucionales
Rol del EstadoFalta Regulación y supervisiónPerdida de financiamiento solidarioNo hay mecanismo ajuste por riesgos
Rol del EstadoFalta Regulación y supervisiónNo se han Alineado incentivosPobreza en la vejez
◦ En 1981 Chile rediseño el componente contributivo mediante aseguradoras privadas de salud.
◦ La lógica del aseguramiento privado e individual se contrapone con los imperativos éticos de contratos centrados en derechos sociales. En Europa esto se ha resuelto mediante mecanismos
de igualación de riesgos que solucionan el conflicto entre asequibilidad, eficiencia y selección.
En Chile, coexisten seguros competitivos (ISAPRES) y un seguro público alternativo solidario (FONASA). Las ISAPRE´s efectúAn una agresiva selección de riesgo. El desafío de la política de salud pública en Chile es integrar ambos sistemas para articular los principios de equivalencia y solidaridad.
CHILE 2003 : POBLACIÓN INDIGENTE (4.7%)
-8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8
0 - 4
5 - 9
10 -14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70+
hi-spin0 hi-sp1-5 hi-isapr hi-otrns mi-spin0 mi-sp1-5 mi-isapr mi-otrns
SISTEMA PÚBLICO
GRUPO A :
INDIGENTES
SISTEMA PÚBLICO
GRUPOS B, C, D, FFAA
ISAPRES
NINGUNO (PARTICULAR),
OTRO, NO SABE
(72%)
(20%)
(1%)
(7%)
CHILE 2003 : SISTEMA PREVISIONAL DE SALUD DE LA POBLACION
TOTAL
0 - 4
5 - 9
10 -14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70+
h-spgrA h-spgrB-D h-isapr h-otrns m-spgrA m-spB-D m-isapr m-otrns
SECTOR
PÚBLICO
GRUPO A :
INDIGENTES
H 27% M 30 %
SECTOR PÚBLICO
GRUPOS B, C, D, FFAA
47% 46%ISAPRES
17% 16%
NINGUNO
(PARTICULAR), OTRO,
NO SABE
10% 7%
MUJERESHOMBRES
CHILE 2006 : POBRES NO INDIGENTES (14.0%)
0 - 4
5 - 9
10 -14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70+
hp-spin0 hp-sp1-5 hp-isapr hp-otrns mp-spin0 mp-sp1-5 mp-isapr mp-otrns
SISTEMA PÚBLICO
GRUPO A:
INDIGENTES
SISTEMA PÚBLICO
GRUPOS B,C,D, FFAA
ISAPRES (2%)
NINGUNO(PARTICULAR)OTRO ,
NO SABE.
50%
( 41%)(7%)
CHILE 2003 : NO POBRES (81.3%)
-8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8
0 - 4
5 - 9
10 -14
15-19
20-24
25-29
30-34
35-39
40-44
45-49
50-54
55-59
60-64
65-69
70+
hnp-spin0 hnp-sp1-5 hnp-isapr hnp-otrns mnp-spin0 mnp-sp1-5 mnp-isapr mnp-otrns
SECTOR
PÚBLICO
GRUPO A
INDIGENTE
(22%)
SECTOR PÚBLICO
GRUPO B, C, D, FFAA
(49%)
ISAPRE (20%)
NINGUNO (PARTICULAR),
OTRO, NO SABE (9%)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2005 2015 2025 2035
% d
e a
fili
ad
os
Pensiones menores a PM sin GE Pensiones menores a PM con GE Pensiones mayores a PM
Gobiernos de la Concertación 1990 2010Objetivo principal: respetando mercado, elección individual y
portabilidadÉnfasis en principio de solidaridad en la seguridad social
contributiva
Salud PensionesContratos individuales
Seguros privados de salud (ISAPRES)
Planes individualesAdministración privada
Contratos individualesCuentas de ahorro individual (AFPs)
Contribuciones definidasCapitalización individualAdministración privada
Fondo Solidario para Acceso Universal a Garantías Explícitas
(FONASA + SALUD PUBLICA + AUGE)
Pilar solidarioAporte Previsional SolidarioPensión Básica Solidaria
Rol del EstadoCombinar Fonasa y Salud Pública Regulación y supervisión
Rol del EstadoRegulación y supervisiónFinanciar pilar Solidario
Esquemassegmentados
Esquemas integrados
Interrelaciones para universalizar los sistemas de salud
FONDO NACIONAL DE SALUD
Contribuciones de las familias, empleadores y el Estado
Pagos a proveedores ajustados por factores
de riesgo (edad y sexo)
Pagos contributivos proporcionales al
ingreso, tamaño y estructura familiar
Proveedores Publicos y Privados Asegurados
Servicios de salud para todos
Fuente : Elaborado por el profe segun tendencias en América Latina
PILAR SOLIDARIO
A Diciembre de 2012 el pilar solidario entrega 1,155,027 prestaciones:
◦ 403,590 PBS de Vejez
◦ 196,261 PBS de Invalidez
◦ 526,706 APS de Vejez
◦ 38,470 APS de Invalidez
87 % de PBS llegan al 60 % mas pobre.
82 % de APS llegan al 60 % mas pobre.
En 2012 la pobreza en adultos mayores de 65 años se redujo 2,7 puntos y en población total 0,7 puntos.
PILAR CONTRIBUTIVO Bajas tasas de reemplazo Alta volatilidad de la rentabilidad. Pocos trabajadores independientes afiliados que deben cotizar lo
hicieron voluntariamente◦ 447598 afiliados independientes (mujeres < 50 y hombres < 55 ) dijeron que no◦ 149566 afiliados independientes no se pronunciaron lo que => que dicen si pero
voluntariamente sólo 135000 cotizaron.
Nuevamente los cambios demográficos afectan la tasa de reemplazo y se exigen cambios paramétricos.}
Según un estudio realizado por la Universidad de Chile, en conjunto con el Consejo Consultivo Previsional y la Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones, el año 2011 647.790 personas se encontraban en situación de evasión laboral (sin contrato de trabajo) y 279.218 en evasión previsional, lo que en conjunto suman 927.008 trabajadores en situación de evasión previsional total.
Mujeres cotizan en promedio 15,3 años a una tasa de 10 % y sobreviven 28 años
Hombres cotizan en promedio 21 años a una tasa de 10 % y sobreviven 23
En torno al instrumento de focalización para asignar los beneficios.
◦ Permite ordenar a la población en términos de su nivel de pobreza, lo cual resulta una innovación en relación con la Ficha de Protección Social que se usaba con anterioridad como el instrumento de focalización para determinar beneficiarios sobre la base de niveles de vulnerabilidad.
◦ Incorpora la posibilidad de usar los registros administrativos del Servicio de Impuestos Internos y de otras fuentes disponibles, como son las cotizaciones previsionales registradas en el sistema previsional, reemplazando los datos reportados por las personas para constituir los ingresos del grupo familiar. Permite fiscalizar y contrastar los datos entregados por los encuestados en la Ficha de Protección Social y evitar errores de inclusión.
Intercambio de información entre Mideplan, SII, Registro Civil y Superintendencia de Pensiones, que permitan contar con los datos necesarios para determinar el puntaje del ITF en un breve plazo.
Hacer transparentes las causales de rechazo o suspensión de los beneficios, elaborando un manual con criterios que reflejen desvíos respecto a situaciones de tendencias y por ende con certeza acerca de la duración (estabilidad) del cambio.
Automatizar el proceso de cálculo del puntaje del ITF, incluyendo procesos de verificación y contrastación de la información utilizada, con el objeto de lograr una disminución en los riesgos asociados a este proceso.
Respecto a los umbrales de focalización, como el puntaje de corte cambia cada vez que hay nueva información disponible y los datos que entrega son auto-reportados, es muy probable que exista un sub-reporte por parte de los encuestados. Esto podría generar un sesgo en los umbrales de focalización.
Se debe explicitar formalmente el proceso detallado de cálculo del umbral, la metodología usada, las fuentes de información, los roles y responsabilidades de cada institución y de las personas que intervienen, y los diagramas de flujo y plazos asociados a los diferentes procesos involucrados.
En torno al diseño de los programas sociales.◦ Sabemos que predominan incentivos sobre tres
eventos:
◦ i) la participación laboral formal;
◦ ii) la participación en el sistema previsional, y
◦ iii) la capacidad de fiscalizar por parte del ente pertinente.
Una distinción muy útil es si los programas son de “protección”, o de “previsión” Esta distinción se hace en base de si los beneficiados tienen o no incentivos a la participación en el sistema previsional y si los programas están o no directamente dirigidos a los grupos de alta vulnerabilidad.
A partir de esta clasificación, se hace evidente el efecto contradictorio de algunos programas.
NUESTROS PAISES SON HETEROGENEOS Y DESIGUALES (=> POBREZA Y EXCLUSIÓN) Y EL DILEMA ES AJUSTAR EL MARCO NORMATIVO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL A LOS CONTEXTOS DE DESIGUALDAD Y RESTRICCIONES FINANCIERAS DEL PAIS.
EN CHILE SE HEREDARON MODELOS DE PROTECCIÓN SOCIAL QUE RESPONDEN A PROPÓSITOS, INSTITUCIONES, Y POLÍTICAS AFINES AL MARCO IDEOLÓGICO DEL REGIMEN MILITAR:
HAN RESULTADO MALAS POLITICAS DESDE LA PERSPECTIVA DE LA PROTECCI0N SOCIAL UNIVERSAL
◦ PRIVATIZAR LAS COTIZACIONES DE SALUD
◦ LIBERAR ANTES DE DESARROLLAR LAS INDUSTRIAS DE ASEGURAMIENTO Y ADMINISTRACION DE FONDOS
◦ DESPREOCUPARSE DE LAS RESTRICCIONES INHERENTES AL MERCADO DE TRABAJO
◦ OLVIDAR LOS OBJETIVOS DE ALIVIO A LA POBREZA
◦ DEMORAR AJUSTES PARAMETRICOS
LAS ULTIMAS REFORMAS HAN TRATADO DE CONCILIAR LOS PRINCIPIOS DE EQUIVALENCIA CON EL PRINCIPIO DE SOLIDARIDAD INTENTANDO INTEGRAR FINANCIAMIENTO CONTRIBUTIVO Y NO CONTRIBUTIVO Y MANTENIENDO LOS INCENTIVOS ALINEADOS
PRINCIPALES PROBLEMAS DE ARTICULACION SE REFIEREN AL INSTRUMENTO DE FOCALIZACIÓN Y A LOS EFECTOS DE LOS PROGRAMAS DE SUBSIDIOS SOBRE LOS INCENTIVOS A LA COTIZACIÓN.