Seguridad Social Aportes

7/25/2019 Seguridad Social Aportes

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seguridad

social:

aportes para

el acuerdo

volumen 3

universidadcatlicaandrs bello

universidadsimnbolvar

asociacincivil parala promocinde estudiossociales

documentosdel proyectopobreza

Marino J. Gonzlez R.(Coordinador y editor)

Jess Bianco Sosa

Mara Antonia Moreno

Ricardo Villasmil Bond

Yolanda DElia


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Universidad CatlicaAndrs Bello

Asociacin Civil

para la Promocinde Estudios Sociales

Instituto de Investigaciones

Econmicas y Sociales

de la UCAB Edificio de Postgrado,1er. Piso, Montalbn,Caracas, VenezuelaTelfono (02) 407 4174Fax (02) 407 4349www.ucab.edu.ve

Diseo grfico

Mara de Lourdes Cisneros

Revisin de textosPatricia Soteldo R.

ImpresinEx Libris

Prohibida la reproduccintotal o parcialsin el consentimiento expresode la Universidady la Asociacin

Primera edicin2002


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contenidoCaptulo 1:

De la confrontacin al consenso:

Exigencias para repensar la seguridad

social en Venezuela

Marino J. Gonzlez R 11

Captulo 2:

Anlisis del marco institucional

de la reforma del sistema de seguridad social

Jess Bianco Sosa 19

Captulo 3:

Implicaciones fiscales de la reforma

de la seguridad social

Mara Antonia Moreno 41

Captulo 4:

La reforma del subsistema de pensiones

Ricardo Villasmil Bond 57

Captulo 5:

El fondo de asistencia mdica (FAM) del IVSS:

Situacin actual y opciones de reforma

Yolanda DElia 87

Captulo 6:

Bases para una reforma consensual

y viable de la seguridad social

Marino J. Gonzlez R 125


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tos de especializacin, una visin integral y cohe-rente de la seguridad social en Venezuela. Siendoque uno de los objetivos del proyecto era confor-mar equipos tcnicos multidisciplinarios en estetema, podemos decir con entera satisfaccin quedimos un gran paso de avance en esa direccin.El proyecto se inici a mediados del ao 2000 ylos primeros anlisis estuvieron elaborados en fe-brero de 2001. Desde esa fecha realizamos reunio-nes de discusin con la comunidad acadmica,con responsables de instituciones del gobiernonacional, con representantes de la Asamblea Na-cional, y con miembros de grupos sindicales yempresariales. Queremos agradecer a todos los

participantes en esas reuniones por sus observa-ciones y contribuciones.Finalmente, quiero agradecer la comprensin ypaciencia de mi esposa, Zoraida, y de mis hijos Marino Andrs y Daniela, especialmente en la l-tima fase de edicin de este estudio. Les he pro-metido que la prxima vez me llevar menos tiem-po, pero tengo la impresin de que no me creye-ron mucho.Terminamos este proyecto con el deseo de queeste trabajo colectivo sea un aporte para la discu-sin de la reforma de la seguridad social en el pas.

Las limitaciones que tiene este esfuerzo son demi entera y exclusiva responsabilidad. La espe-ranza de que tengamos un sistema de seguridadsocial efectivo y sostenible, es patrimonio de to-dos los que hemos compartido esta tarea.

Marino J. Gonzlez R.


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Glosario de trminos

AFP Administradoras de Fondos de Pensiones

ALOS-CPSS Anteproyec to de Ley Orgnica de Sa lud e laborado por l a Comisin Presidencial de Segur idad Social

ALOSSS-CPSS Anteproyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social elaborado por la Comisin Presidencial de Seguridad SocialALP-CPSS Anteproyecto de Ley de Pensiones elaborado por la Comisin Presidencial de Seguridad Social

CASPNS Consejo Asesor del Sistema Pblico Nacional de Salud

CCI Cuentas de capitalizacin individual

CINS Consejo Intersectorial Nacional de Salud

CISPNS Consejo Intergubernamental del Sistema Pblico Nacional de Salud

CNSS Consejo Nacional de la Seguridad Social

CNUSPNS Comisin Nacional de Unificacin del Sistema Pblico Nacional de Salud

CPDSIAN Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional

CPSS Comisin Presidencial de Seguridad Social

CRSS Comisin Rectora de Seguridad Social

CSC Contralora de Salud Colectiva

FAM Fondo de Asistencia Mdica del IVSS

FIEM Fondo de Inversin para la Estabilizacin Macroeconmica

FSI Fondo de Solidaridad Intergeneracional

INE Instituto Nacional de Estadstica

IPASME Instituto de Previsin y Asistencia Social del Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes

IVA Impuesto al valor agregado

IVSS Instituto Venezolano de Seguros Sociales

LOAF Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico

LOSSSI Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social Integral aprobada en 1997

LSP Ley que regula el Subsistema de Pensiones

MSDS Ministerio de Salud y Desarrollo Social

OCEI Oficina Central de Estadstica e Informtica

OCEPRE Oficina Central de Presupuesto, dependiente del Ministerio de Finanzas

PIB Producto interno bruto

PMV Pensin mnima vital

PLOSSS Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Socialaprobado en primera discusin por la Asamblea Nacional en noviembre de 2001.

RPSSTMAT Rgimen prestac iona l de Seguridad, Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente (propues to en e l PLOSSS)

RPVH Rgimen prestacional de Vivienda y Hbitat (propuesto en el PLOSSS)

SARISS Servicio Autnomo de Recaudacin e Informacin de la Seguridad Social.

SEDL Subsistema de Empleo y Desarrollo Laboral

SPNS Sistema Pblico Nacional de Salud

SRL Subsistema de Riesgos Laborales

SSO Seguro Social Obligatorio

SSF Seguro Social Facultativo

SSS Superintendencia de la Seguridad Social

VIH Virus de inmunodeficiencia humana


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enfoq

ueMarino J. Gonzlez R.

Captulo 1

De la confrontacin al consenso:Exigencias para repensarla seguridad socialen Venezuela

Por ms de una dcada, Venezuela

no ha podido reformar su sistema

de seguridad social. La crisis del sistema

de seguros sociales, prevista a inicios

de los noventa, no se ha enfrentado

con la decisin y coherencia requeridas.

El lapso transcurrido desde el primer

intento de reforma (1992) hasta la fecha,

ha agravado el deterioro institucional

del sistema y perjudicado a sus beneficiarios.

El captulo presenta los rasgos

fundamentales de este proceso

y las caractersticas generales del estudio.


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Captulo 1

De la confrontacin al consenso

Exigencias para repensar la seguridad socialen Venezuela

Orientaciones y caractersticas del estudio

Contenido del estudio


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Por ms de una dcada Venezuela no ha podidoreformar su sistema de seguridad social.1 La cri-sis del sistema de seguros sociales, prevista a ini-cios de los noventa,2 no se ha enfrentado con ladecisin y coherencia requeridas. El lapso trans-currido desde el primer intento de reforma (1992)hasta la fecha, ha agravado el deterioro insti-tucional del sistema y perjudicado a sus benefi-ciarios. Hoy el pas no dispone de un sistema depensiones3 viable, tanto desde el punto de vistainstitucional como financiero. Los servicios desalud de la seguridad social se mantienen en con-diciones que no garantizan su efectividad y efi-ciencia. El monto de los recursos necesarios para

financiar el sistema ha alcanzado topes histri-cos y tiende a aumentar ante el crecimiento de lapoblacin inactiva.Las polticas de seguridad social en una sociedadmoderna cobran cada da mayor relevancia. Cadapas debe garantizar la atencin a las contingen-cias de la salud, de la vejez, y del desempleo, en-tre otras. Para cumplir con estas obligaciones lospases deben contar con sistemas amplios y finan-ciados con los recursos que la sociedad democr-ticamente decida otorgarles. Dichos sistemas de-ben ser supervisados permanentemente, tanto por

los rganos de la administracin pblica, comopor la sociedad organizada. Adems, deben some-terse al escrutinio pblico en todas las etapas delciclo de polticas y prestar servicios adecuadosen grados crecientes de calidad y cantidad. Todoesto ha sido una realidad distante en Venezuela.La explicacin de cmo hemos permitido tenerun sistema diametralmente opuesto al sealadono ha sido suficientemente dilucidada. Muchas delas razones estn relacionadas con la estructuray fundamentos de nuestro sistema poltico. Otrasson de naturaleza tcnica. Otras se asocian a laforma segn la cual entendemos problemas p-blicos y nos preparamos para enfrentarlossistemticamente.En todo caso, ya hoy no es suficiente esa explica-cin. Puede ser que incluso sea secundaria en lahora actual. La seguridad social ha dejado de serun tema tcnico y acadmico, aunque paradji-camente ha sido un tema poco estudiado. Afectacada vez con mayor insistencia y profundidad lasraces de nuestro sistema de convivencia y nues-tro futuro como sociedad. Para los venezolanos laseguridad social ha dejado de ser una cuestin

El autor

Marino J. Gonzlez R. es Ph.D.

en Polticas Pblicas,

Universidad de Pittsburgh,

Estados Unidos, profesor

Asociado del Departamento

de Ciencias Econmicas y

Administrativas de la

Universidad Simn Bolvar,

coordinador de la Unidad de

Polticas Pblicas de la USB,

acreditado como miembro del

Programa de Promocin del

Investigador (PPI), Nivel I,

1999-2003.

[email protected]

del futuro, para convertirse en una decisin presente. Lo que antes nos permiti disear mundo sin previsin social ha cesado: la socieha comenzado a envejecer sin haber tomado cciencia de ello.Persuadidos de todo lo anterior, desde mediadel ao 2000 dos universidades del pas decmos embarcarnos en un proyecto de futuro. Tto para la UCAB (a travs del Instituto de Intigaciones Econmicas y Sociales, IIES), cpara la USB (a travs de la Unidad de PoltPblicas), la seguridad social en un rea quefinir sustancialmente el bienestar de los vezolanos (nacidos o no en nuestro territorio)

las prximas dcadas. Ms an, la maneraacometer las reformas exigidas influir probamente en la viabilidad de nuestro sistema decisiones pblicas.Las premisas que fundamentan este esfuerzocooperacin son fundamentalmente cuatro. primera de ellas es la constatacin de que la guridad social es una de las reas de mayor cplejidad en las polticas pblicas, cuyo tratamiepor parte de la comunidad acadmica del passido espordico y poco sistemtico. No existeconsecuencia, la acumulacin de un acervo ci

tfico adecuado que pueda utilizarse en la dissin de alternativas y en la implementacinreformas. Para ambas instancias universitariassido claro que el compromiso abarca no slinvestigacin aplicada sino la formacin de resos humanos y la participacin en los mbitosdecisin.La segunda premisa es la necesidad de anallos temas de la seguridad social desde una ppectiva multidimensional. En pocas reas depolticas pblicas son tan evidentes las mltipinterrelaciones entre los aspectos polticos y econmicos, entre las caractersticas institcionales y la prestacin de servicios, entre las psiones demogrficas y la sostenibilidad fiscamediano plazo. De all que el esfuerzo de anse ubicara desde el principio, y a lo largo de tel proyecto, en la exigencia de un enfoque plio, sistmico, sensible a estas mltipinterrelaciones.El tercer fundamento del proyecto est vinculcon su utilizacin. Para el equipo de analistassido una preocupacin permanente el contaccon los distintos mbitos ejecutivos y legislat

1Mesa-Lago y Arenas (1998)presentan un anlisis de laseguridad social enVenezuela y las coyunturasde las reformas infructuosasde este perodo.

2Se puede consultarespecialmente Mrquez(1991, 1992), y Mrquez yAcedo (1993).

3En todos los captulosutilizaremos el trminopensiones para referirnosexclusivamente a laspensiones de vejez. Existenotro tipo de pensiones(invalidez permanente,

incapacidad parcial ypermanente, sobrevivencia,entre otros) que no sernanalizados.


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encargados de coordinar la reforma. Desde prin-cipios de 2001 se sostuvieron reuniones formalese informales con los respectivos equipos tcnicosy polticos de estas instancias. Versiones prelimi-nares del estudio fueron facilitadas para la discu-sin y revisin.Finalmente, otro fundamento de esta experien-cia de cooperacin ha sido la conviccin de queel camino apenas ha empezado. La complejidaddel rea y las exigencias institucionales de la re-forma permiten presagiar que en el futuro cerca-no deber profundizarse en muchos de los aspec-tos que se sealan en este documento, y en otrosque fueron expresamente excluidos. Este esfuer-

zo, por tanto, debe considerarse inicial y sujeto ala profundizacin y enriquecimiento. Ambas ins-tituciones universitarias ratifican plenamente suintencin y disposicin a aprender, y a construirsobre este primer avance.La necesidad de reformar la seguridad social en Venezuela se exacerba con el paso del tiempo. Enestos momentos no se cuenta con el fondo de pen-siones, ya que los desequilibrios financieros y ex-traordinarias fallas gerenciales contribuyeron a sudescapitalizacin. El dficit operativo del Fondode Asistencia Mdica (FAM), estimado en 1994

en ms de 50%, alcanz 62% en 1997 (captulo 5).En el ao 2001 el presupuesto general del IVSSrepresent el 2,3% del PIB y 10% del presupuestototal del sector pblico. De este presupuesto sloel 33% era cubierto por las cotizaciones.Desde una perspectiva de mediano y largo plazoexisten otras razones para acometer la reforma.Para el ao 2035 se estima que la relacin de de-pendencia (expresada como la poblacin entre 20y 60 aos con relacin a la poblacin de mayoresde 60 aos) habr disminuido de 7,5 a 3,3. Seestima que el 70% de la poblacin no est incor-porado a sistemas formales de previsin. Las con-secuencias de estas caractersticas son definiti-vamente preocupantes tanto para el sistema deprevisin social como para la estabilidad poltica,social y econmica.

ORIENTACIONES Y CARACTERSTICAS DEL ESTUDIOLas orientaciones bsicas de este estudio fuerondefinidas a mediados del ao 2000. En aquel mo-mento resultaba claro para el equipo de trabajoque las dificultades para reformar la seguridadsocial en Venezuela eran significativas y comple-

jas. La reforma aprobada en 1997 y 1998 hasido suspendida por la administracin del Prdente Chvez. La inclusin de la reforma enLey Habilitante de 1999 haba conducido al azamiento de la reforma para una fecha postera la eleccin de la primera Asamblea NacionEn todos estas marchas y contramarchas pareevidente que los fracasos en la articulacinconsensos duraderos era una de las caracterscas resaltantes. Aunque la reforma aprobada1997 y 1998 fue un acuerdo entre el gobiersectores empresariales y sindicales, es evideque dicho consenso no era duradero ni basadoun diseo adecuado para la realidad del pa4

Dos argumentos bastan para ilustrar este punEl primero es la restriccin de las pensiones smente para el sector formal, en condicionesinformalizacin acentuada de la economa, yausencia del pilar asistencial, tal como lo exp Villasmil en el captulo 4. El segundo es la abacin de un subsistema de salud financiado contribuciones a la seguridad social, que se ciara con un dficit no menor al 50% y que rezaba el subsidio que los sectores de menoresgresos haban realizado (va el rgimen de psiones) a los sectores medios de la economa

mal (Gonzlez 1998, 2001).La constatacin ms evidente de esta ausende consensos permanentes fue la inclusin dereforma de la seguridad social en la LHabilitante de 1999. La administracin Chexpres en diferentes ocasiones su rechazo a denominadas Leyes Caldera de la seguridadcial. Sin embargo, la incapacidad de generar csensos en el interior de la administracin Chcondujo al nuevo aplazamiento de la reformaoctubre de 1999.La ausencia de consensos sostenibles es perdicial para cualquier rea de la gestin gubnamental. En la seguridad social el efecto es cillamente devastador. Aparte de la compldad ya mencionada, tambin influye el hecde que las decisiones sobre la seguridad soafectan a mltiples grupos sociales a travssucesivas generaciones. La articulacin de csensos se convierte, entonces, en un requisde primer orden.Por esta razn el equipo de trabajo acord qunfasis del estudio deba ser la elaboracin de puestas y anlisis que contribuyeran a la co

4Las limitaciones polticas ytcnicas de la reforma de

1997-1998 han quedadoampliamente demostradas.Villasmil (captulo 4 de estapublicacin) detalla susdeficiencias en el rea de laspensiones de vejez. Gonzlez(1998) seala las limitacionesde esta reforma en el reade salud. Un tratamientoms actualizado de esteaspecto se puede consultaren Gonzlez (2001).


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truccin de consensos para la reforma. Para ellose deban cumplir al menos dos etapas: (1) laclarificacin de los puntos crticos de la reformay de sus respectivos marcos de anlisis, y (2) elanlisis de las propuestas de reforma que resul-taran del trabajo de las instancias ejecutivas ylegislativas.Los lineamientos generales del estudio fueron lossiguientes: (1) garantizar la coherencia eintegralidad del anlisis de la reforma, (2) pro-fundizar en cada una de las reas de la reformatratando de respetar su especificidad, pero insis-tiendo en la visin integral, (3) enfatizar las res-tricciones institucionales propias del caso vene-

zolano, (4) tomar en cuenta la experiencia com-parada en las reas especficas, (5) identificar ydiscriminar los problemas tcnicos involucrados,con el propsito de establecer lneas de trabajoen el futuro, y (6) enfocar el estudio en aquellosaspectos considerados ms crticos. A tal efecto, se propusieron cuatro reas de tra-bajo: (1) el diseo institucional, (2) los efectosfiscales, (3) el rgimen de pensiones, y (4) lasopciones para reestructurar el Fondo de Asisten-cia Mdica (FAM) del IVSS. Cada una de estasreas fue desarrollada por un miembro del equi-

po de trabajo. Tambin se analizaron, dentro decada rea, las caractersticas de la reforma pro-puesta por la Comisin Presidencial de la Seguri-dad Social (CPSS) en marzo de 2001. Los captu-los 2-5 de este estudio presentan los respectivosanlisis de cada uno de los puntos crticos.La reforma enviada por el Ejecutivo a la Asam-blea Nacional en junio de 2001 tampoco contcon la debida coherencia gubernamental. Los de-bates realizados en la prensa nacional entre dis-tintos grupos de ministros son testimonios de estafalta de consensos. Era obvio que en tales condi-ciones se profundizaran las tendencias divergen-tes tambin en el seno de la Asamblea Nacional.Efectivamente, a mediados de noviembre, estasdiferencias afloraron al realizarse la primera dis-cusin de la propuesta de Ley Orgnica del Siste-ma de Seguridad Social. La decisin de la Asam-blea Nacional fue trasladar la discusin nuevamen-te al mbito de las comisiones y prepararse parala segunda discusin de la mencionada propuesta(ahora convertida en Proyecto). A la fecha de escribir este captulo, las posicio-nes, tanto en el Ejecutivo como en el Legislativo,

siguen divididas entre los partidarios de la ppuesta de la Comisin Presidencial de la Segdad Social (CPSS) y los de la propuesta elabopor la Comisin Permanente de Desarrollo SoIntegral de la Asamblea Nacional. A menos qrealice un esfuerzo de concertacin, la reforque se apruebe no contar con un apoyo susttivo que exprese la requerida coincidencia en umateria de esta envergadura. Por esta raznincluy en este estudio el anlisis del ProyectLey Orgnica del Sistema de Seguridad Socialcaptulos 3, 4, y 6 analizan distintos aspectosesta propuesta.

CONTENIDO DEL ESTUDIOEl resto del estudio est presentado en cinco ptulos. El captulo 2, elaborado por Jess Biaexamina el diseo institucional de las reformde seguridad social, con especial nfasis en el venezolano. Este captulo est dividido en cupartes. En la primera parte se analiza la relacentre la demanda de servicios de seguridad soy las restricciones de implementacin que se servan en Venezuela. Segn Bianco, este conjto de restricciones (socio-econmicas, de loscentivos de los agentes privados, y del marco c

titucional) pueden convertirse en una limitacipara el propio curso de la reforma.La segunda parte del captulo 2 analiza el disinstitucional del sistema desde la perspectivala gobernabilidad de los entes pblicos. Se debe un marco de referencia para la consecucdel desarrollo institucional en pases poindustrializados y los principales requisitos qdebe caracterizar el diseo formal de las instciones que manejan el sistema. La tercera paanaliza el marco institucional establecido en anteproyectos elaborados por la Comisin Prdencial de la Seguridad Social: Ley OrgnicaSistema de Seguridad Social (APLOSSS-CPLey de Pensiones (ALP-CPSS) y Ley OrgniSalud (ALOS-CPSS). La ltima parte resumprincipales avances y debilidades de la propude reforma del Ejecutivo. En esta ltima secctambin se plantean recomendaciones para fudamentar la discusin en torno a la reforma dseguridad social.El captulo 3 se concentra en las implicaciofiscales de la reforma de la seguridad socialeste captulo, dividido en cinco secciones, M


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Antonia Moreno describe, en primer lugar, los ras-gos principales de la seguridad social en el marcode la Constitucin de 1999. En la segunda sec-cin se analiza la propuesta de la Comisin Presi-dencial de la Seguridad Social de marzo de 2001.En la tercera seccin se analiza el Proyecto deLey Orgnica del Sistema de Seguridad Social(PLOSSS) elaborado por la Comisin Permanen-te de Desarrollo Social Integral de la AsambleaNacional. En la cuarta seccin se describen lasrestricciones del nuevo marco regulatorio fiscal yla situacin de las finanzas pblicas al momentode implementarse la eventual reforma. El captu-lo finaliza con la valoracin general de las condi-

ciones fiscales y su relacin con la reforma de laseguridad social.En el captulo 4, Ricardo Villasmil analiza la re-forma del sistema de pensiones. El captulo sesubdivide en ocho secciones. La primera seccinpresenta el marco terico de la previsin social.La segunda seccin analiza las diferencias entrelos distintos sistemas de previsin. La terceraseccin discute las opciones de reforma a la luzde la realidad econmica, social e institucionalde Venezuela. En la cuarta seccin se esboza unapropuesta de poltica en el sistema de pensiones

de Venezuela. En la quinta seccin se analizanlas implicaciones financieras de esta propuesta.El Anteproyecto de Ley de Pensiones elaboradopor la Comisin Presidencial de Seguridad So-cial (ALP-CPSS) es discutido en la sexta seccin.La sptima seccin es dedicada al anlisis delProyecto de Ley Orgnica del Sistema de Segu-ridad Social (PLOSSS-CPDSIAN), especfi-camente en sus repercusiones para la reformadel subsistema de pensiones. La ltima seccin

presenta las conclusiones y recomendacionderivadas del anlisis.El captulo 5 analiza la situacin y perspectireformas del Fondo de Asistencia Mdica (Fdel IVSS. Yolanda DEla presenta este anlisdos partes. En la primera se discrimina la sitcin actual del FAM, con nfasis en la coberde los beneficiarios, la cantidad y calidad deservicios prestados, y en la realidad financieEn la segunda parte se sealan las caracterstide las opciones de reforma que podran acomterse en el futuro inmediato, de acuerdo conprevisto en el nuevo marco constitucional y epropuesta legal en discusin.

El ltimo captulo (6) tiene dos objetivos funmentales. El primero de ellos es presentar un lance sistemtico de las opciones de reforma psentadas por la Comisin Presidencial de la Seridad Social (CPSS) y por la Comisin Permande Desarrollo Social Integral de la Asambleacional (CPDSIAN). El segundo objetivo es cobuir a dilucidar una reforma con las caractercas sealadas. Para ello se proponen nuevas ses para la discusin poltica y tcnica de la rema de la seguridad social en el pas.Observamos con preocupacin que nuevament

pas est evadiendo los consensos en esta mateEsta situacin conspira contra la implementacde una reforma adecuada y coherente. Los armentos que se presentan en los prximos caplos son una invitacin abierta para la discusiNuestro propsito central es ampliar y fomentadebate poltico y tcnico. La reforma de la segdad social en Venezuela es crucial e impostergaEsperamos que estos planteamientos sean una ctribucin para el dilogo y el consenso.


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Referencias

Gonzlez R., Marino J. 1998. Observaciones al Proyecto de Ley Especial sobre el Subsistema de Salud de la Seguridad Social.. En:Comentarios y bibliografa para la discusin de la Ley del Subsistema de Salud de la Seguridad Social . Recopilacin de EdgarCapriles. Maracay: Corposalud-Aragua.

_______. 2001. Reformas del sistema de salud en Venezuela (1987-1999): Balance y perspectivas. Santiago de Chile: CEPAL.Serie de Financiamiento para el Desarrollo. Nmero 111. Junio.

Mrquez, Gustavo. 1991. La reforma del sistema de prestaciones sociales en Venezuela. En Andreas Uthoff y RaquelSzalachmann (editores). Sistema de pensiones en Amrica Latina: Diagnstico y alternativas de reforma. Santiago de Chile:CEPAL. Pp. 197-253.

_______. 1992. El Seguro Social en Venezuela. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Monografa No. 8.

Mrquez, Gustavo, Clementina Acedo. 1993. El Sistema de Seguros Sociales en Venezuela: Problemas y alternativas de solucin . Caracas: IESA. Abril.

Mesa-Lago, Carmelo, Mariela Arenas. 1998. Social security in Venezuela: Diagnosis and reform. En Cruz-Saco, Mara Amparo,Carmelo Mesa-Lago (editores). 1998. The reform of pension and health care systems in Latin America: Do options exist?

Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. Pp. 354-376.


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marco

institucional Jess Bianco Sosa

Captulo 2

Anlisis del marco institucionalde la reforma del sistemade seguridad social.

Las reformas de los sistemas de seguridad

sociales deben fundamentarse en adecuados

diseos institucionales que fomenten

su desempeo sostenible. Dentro

de los determinantes del desempeo

se encuentran factores exgenos,

tales como el marco institucional

de la economa, las condiciones socio-

econmicas iniciales al momento

de la reforma y la capacidad de la economa

para generar crecimiento sostenido.

Este captulo analiza el marco institucional

de la propuesta de reforma presentada

por la Comisin Presidencial de Seguridad

Social (CPSS).


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Anlisis del marco institucional de la reforma delsistema de seguridad social

Introduccin

Restricciones de la reforma

El papel de las condiciones inicialesy de los incentivos de los agentes privados

Las restricciones constitucionales

El diseo institucional de la reforma:Un enfoque de gobernabilidad

Limitar el establecimiento de objetivos

Autonoma de las instituciones pblicas

Transparencia y rendicin de cuentas

Instrumentos de premio y castigo

El marco institucional del Proyecto de Reforma de la CPSS

Mapa institucional del ALOSSS-CPSS

Mapa institucional del ALOS-CPSS

Conclusiones


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El autor

Jess E. Bianco Sosa es Master

of Arts y candidato a Ph.D. en

Economa, Vanderbilt

University, Estados Unidos, y

profesor de la Escuela de

Economa de la Universidad

Catlica Andrs Bello.

Actualmente se desempea

como Director del Centro de

Estudios Econmicos y

Legales de CONINDUSTRIA.

[email protected]

INTRODUCCINUno de los problemas ms importantes que enfren-tan las reformas de los sistemas de seguridad so-cial en los pases en desarrollo, es el diseo de unmarco institucional que fomente su desempeosostenible. Sin embargo, debemos tener presenteque este diseo institucional per se es slo unacondicin necesaria para la sostenibilidad y fun-cionamiento eficiente del sistema de seguridadsocial. El desempeo adecuado del sistema estdeterminado, en gran medida, por factoresexgenos, como son: el marco institucional de laeconoma en su conjunto, las condicionessocioeconmicas iniciales al momento de plantear

la reforma y la capacidad de la economa de gene-rar un ritmo de crecimiento sostenido.Este captulo analiza, desde esta perspectiva, lapropuesta de reforma del sistema de seguridadsocial contenida en los distintos proyectos de le-yes del sistema de seguridad social presentadosen marzo de 2001 por la Comisin Presidencialde Seguridad Social (CPSS).El captulo est dividido en cuatro partes. En laprimera parte se analiza la consistencia de la re-forma al comparar la demanda de servicios deseguridad social, como parte de integral de la red

de proteccin social del pas, con las restriccio-nes de implementacin que existen en la actuali-dad. Este conjunto de restricciones que enfrentala reforma, a pesar de ser independientes de lasinstituciones involucradas, pueden convertirse enuna limitacin para su funcionamiento eficiente.Las restricciones estn referidas a tres mbitos:las condiciones socioeconmicas de pas, los in-centivos de los agentes privados y las restriccio-nes constitucionales que rigen al sistema.La segunda parte analiza el diseo institucionaldel sistema desde la perspectiva de la goberna-bilidad de los entes pblicos. En esta parte se es-bozan tanto un marco de referencia para la con-secucin del desarrollo institucional en pasespoco industrializados (Rodrik 2000 a y b), comolos principales requisitos que debe tener el dise-o formal de las instituciones que manejan el sis-tema bajo un enfoque de gobernabilidad: rgimende autonomas, transparencia, evaluacin de ges-tin y rendicin de cuentas.La tercera parte analiza el marco institucionalestablecido en los anteproyectos de Ley Orgni-ca del Sistema de Seguridad Social (APLOSSS-

CPSS), Ley de Pensiones (ALP-CPSS) y Legnica de Salud (ALOS-CPSS). Este anliscentra en un contraste del diseo institucionde la propuesta con los problemas planteadoslas dos primeras partes.La ltima parte concluye y resume los princiles avances y debilidades de la propuesta deforma del Ejecutivo. En esta parte tambin se ptean recomendaciones para fundamentar la dcusin en torno a la reforma de la seguridadcial en Venezuela.

RESTRICCIONES DE LA REFORMA Antes de delimitar cules son las restricciones

enfrenta el diseo institucional del sistema seguridad social, es importante establecer el ctexto que justifica su existencia y el papel dintervencin del Estado.En este sentido es importante evaluar los distinescenarios para la intervencin del Estado, colo son: la generacin de condiciones que asegula aparicin de mecanismos de mercado, el Estcomo oferente de los servicios de seguridad soy la supervisin y regulacin de las relacionelos agentes involucrados en el sistema.Los sistemas nacionales de seguridad social ap

cen en los pases desarrollados a finales del sXIX y principios del siglo XX. Su mayor desase ubica despus de la gran depresin de los atreinta de este ltimo siglo.1 Estos sistemas surgen de la necesidad de compensar a la poblacde los riesgos inherentes a vivir en un mundo incertidumbre. Por tanto se constituyen en menismos que generan mayores niveles de bieneal suavizar el impacto de los choques de ingrey consecuentemente del consumo, en los indduos de una sociedad determinada.En un mundo con incertidumbre los individuosuna sociedad estn expuestos a choques de distta naturaleza que afectan su nivel de ingreso. Ala presencia de una eventualidad, y dada la auscia de seguros, las familias tienen tres posibmecanismos para atender dicha eventualidad:recurrir al ahorro acumulado, 2) a los mercadde crdito, y 3) absorber la eventualidad totalmea travs de una cada en el consumo.Las dos primeras acciones se definen coautoseguro y requieren capacidad para la acumlacin de activos, lo que claramente impide funcionen como opciones para un segmento

1Ver Bourguignon (2000) parauna breve resea de laevolucin de la seguridadsocial en los pasesdesarrollados.


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portante de la poblacin, en especial en pases endesarrollo. Por otro lado, cualquier mecanismo deautoseguro es ineficiente desde el punto de vistasocial, ya que un mecanismo de seguro, siempreque exista, diversifica el riesgo entre los miem-bros de una sociedad reduciendo sustancialmentelos costos individuales del seguro.2La Tabla 1 resume los distintos instrumentos deproteccin social que existen en la actualidad, ascomo los distintos riesgos que cubren. Estos ser-vicios estn discriminados entre: 1) los que sonsustitutos de seguros de mercados, 2) los que, porlas contingencias que cubren, son fundamental-mente de carcter social, es decir, necesitan de

un arreglo institucional fuera del mercado paraque pueda existir la oferta de servicios, y 3) losque se constituyen como apoyo a las familias. Losdos primeros grupos son los que tradicionalmen-te constituyen el sistema de seguridad social. Ahora bien, desde una perspectiva de polticas p-blicas cabe preguntarse por qu si existen meca-nismos de mercado que proveen una oferta de se-guros para ciertas contingencias es necesario la in-tervencin del Estado? La respuesta est vinculadaal hecho de que los mercados privados no aseguranni el acceso a estos servicios ni la satisfaccin com-

pleta de la demanda,3 lo que, en principio, se tra-duce en prdidas de eficiencia o bienestar. A manera de ejemplo, para explicar este ltimopunto, se puede tomar el caso de los servicios desalud. Si bien es cierto que existen multitud deproductos en los mercados de seguro de salud,generalmente su precio (prima) impide que unagran parte de la poblacin no tenga acceso a estosproductos. Por otro lado, la mayora de las pli-zas privadas de salud excluyen cierto tipo de en-fermedades catastrficas o de alto costo de trata-miento como el cncer, o tienen un mximo decobertura que limita la satisfaccin total de lademanda contingente.El segundo grupo de seguros de la Tabla 1 mues-tra otro caso importante donde el Estado tieneque intervenir para crear una oferta de seguro.Por ejemplo, en el caso de seguro de desempleo,el mercado, por si solo, no es una opcin. Si setrata de organizar un mercado de seguro sobredesempleo, slo se afiliara el grupo de la pobla-cin que tiene un mayor riesgo de quedar desem-pleado, lo que a su vez induce que ningn arregloprivado se organizara para prestar este servicio.

El ltimo grupo de la Tabla 1 se constituyeninstrumentos de poltica de apoyo o asistenciaa la poblacin y generalmente se encuentran fra del sistema de seguridad social, pero formparte integral de la red de proteccin socialuna sociedad, en especial en los pases desarllados. Este conjunto de instrumentos tienen coobjetivo enfrentar problemas especficos que atan el consumo de los individuos. Estn vincdos con la compensacin por contingencia demilia y por condiciones iniciales de ciertos gpos sociales, que no pueden ser atendidas pormercado formal de seguros. Este grupo de congencias y los instrumentos que las atienden co

prenden una parte importante de lo que se conce como la poltica social del Estado.Una vez establecido que existe una demanda pservicios de seguridad social y que el mercno se constituye en un mecanismo que garance la satisfaccin de dicha demanda, es natuanalizar el papel del Estado en la generacinestos servicios. El Estado tiene tres formas bcas de intervenir en los mercados de servicde seguridad social: creando la obligacinparticipar en el sistema lo que genera la apcin de un mercado privado, ofreciendo se

cios, y regulando la participacin de los ageprivados de manera que se fomente eficienen la oferta de servicios.4Es importante aclarar que el mbito de intervcin del Estado debe ser consistente con el obtivo de perseguir el mayor nivel de bienestarsible, es decir, que la intervencin se convieen agente de la eficiencia promoviendo una mcla ptima entre la intervencin estatal y la cin del sector privado.En sntesis, este breve pasaje por la necesidadla existencia de servicios de seguridad social intervencin del Estado, nos plantea los sigutes hechos estilizados que deben ser considedos a la hora de plantear una reforma del sistey un marco institucional adecuado:1. Existe un gran nmero de riesgos a los cuest expuesta la poblacin de un pas. Por tanla compensacin de estos riesgos exige igualmte un gran nmero de instrumentos para atendlos. Debe evitarse el error de atender varios rgos con un solo instrumento, ya que esto atecontra la eficiencia del sistema.2. El sistema de seguridad social est compu

2Si existe un mercado deseguro y los individuos son

adversos al riesgo, elautoseguro es ineficiente yaque un mercado de seguroslo cobrara una primaequivalente a la prdidaesperada, ms el costo degenerar el servicio. Estecosto siempre tiene unimpacto menor sobre elpresupuesto del individuoque la alternativa de cubrircon recursos propios laeventual realizacin de lacontingencia en unmomento del tiempo (Varian1993 Gill y Ilahi 2000).

3La justificacin formal de laintervencin del Estado enestos mercados est fueradel alcance del presentetrabajo. Se justifica laintervencin del Estado ante

fallas de mercado que engeneral tienen como origen:problemas de informacin,existencia de bienespblicos, existencia deexternalidades, fallas deplanificacin de los agentesprivados (miopa) y fallas decompetencia. Los argumen-tos que aqu se esbozan slotratan de incluir todos losaspectos relevantes paraorganizar la discusin entorno al diseo del marcoinstitucional del sistema deseguridad social.


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por aquellos instrumentos que incluyen a la po-blacin en general. Estos instrumentos estn re-sumidos en los dos primeros grupos de la Tabla 1.En este sentido, el sistema de seguridad social esslo parte de la red de proteccin social del pas yde la poltica social del Estado.3. El tercer grupo de instrumentos de la Tabla 1,los beneficios a las familias, forman parte de lared de proteccin social del pas, pero no del sis-tema de seguridad social. Las contingencias deeste grupo estn referidas a sectores de la pobla-cin y deben ser atendidas por instrumentos es-pecficos a travs de los distintos entes del sectorpblico que se encargan de la poltica social.4. La intervencin del Estado en esta materia esincuestionable. Sin embargo, las caractersticasde la intervencin deben especificarse, de mane-ra que se promueva la consecucin del objetivo

de bienestar o eficiencia.

Tabla 1 Instrumentos de proteccin social por tipo de riesgo

Tipo de riesgo

Vejez Salud Desempleo Ingreso Familia

Instrumentos Relacionados Otros Relacionados Otros

de Proteccin Social al trabajo al trabajo

Sustitutos de seguros

de mercado

Pensiones

Beneficios de invalidez

Riesgos y enfermedades laborales

Beneficios de enfermedad

Sobrevivientes

Salud

Seguros sociales

Desempleo

Programas de empleo

Beneficio a familias

Transferencias infantes y nios

Soporte familiar

Un solo padre

Maternidad y postnatal

Guardera

Vivienda

Bajos ingresos

Regulacin de mercados

Regulacin de mercados laborales

Fuente: Bourgignon (2002)

EL PAPEL DE LAS CONDICIONES INICIALESY DE LOS INCENTIVOS DE LOS AGENTES PRIVADOSLas realidades socioeconmicas del pas impoimportantes restricciones a cualquier intento reforma del sistema de seguridad social. El despeo econmico de Venezuela en los ltimos vtitrs aos es poco alentador. En este perodoPIB per cpita del pas ha cado a una tasa de adedor del 1% interanual. Esto implica que elper cpita del ao 2000 represent slo tres cutos del mximo alcanzado en 1977 (ver GrficoPor otro lado, en este mismo perodo se ha obvado una cada continua del salario real quellevado a que el salario promedio del pas secuentre alrededor de 20% por encima del salmnimo y consecuentemente la pobreza haya sado del 22% en 1980 al 54% para el ao 20Este desempeo de la economa y la sociedad

nezolana durante los ltimos veintitrs aos mu

4Crear la obligacin departicipar en el sistema

puede constituirse en unmecanismo que asegura laaparicin de mecanismos demercado, por ejemplo, losmercados de pensiones y deseguro de desempleo. En elprimer caso la obligatoriedada la contribucin al sistemagenera que una gran masade recursos exista para seradministrada. Por esta raznlas empresas privadas tienenun incentivo de proveer elservicio, al generarseeconomas de escala. En el

segundo caso, dado que seest obligando a toda lapoblacin a participar comocontribuyentes al seguro, secrea un incentivo a laadministracin privada delservicio. Las empresasprivadas monitorean laprobabilidad de quedardesempleado de lapoblacin lo que permite, enprincipio, garantizar suviabilidad econmica.


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tra una fuerte incapacidad en la generacin de in-greso para las familias, limitando a su vez la capa-cidad de financiar un sistema de seguridad social.En trminos de la estructura de la poblacin, elpas presentaba a finales del ao 2000 una tasade soporte de 7,5 (personas en edad de trabajarpor cada dependiente en edad de retiro). Sin em-bargo, la tasa de envejecimiento de la poblacines acelerada y se estima que disminuya progresi-vamente hasta alcanzar una tasa de 3,3 para el2035.5 En este sentido, la actual estructura de lapoblacin se constituye en una ventaja a la horade plantear la reforma del sistema de seguridadsocial ya que permite una implementacin pro-

gresiva del sistema. Sin embargo, debe sealarseque esta ventaja es temporal.Si bien es cierto que la estructura de la poblacinvenezolana se constituye en una ventaja, tambines cierto que la estructura del mercado laboral esuna gran desventaja para la implementacin deuna reforma del sistema de seguridad social. Parael cierre del 2000 Venezuela presentaba una tasade informalidad de 53%, una tasa de desempleode 13% (ver Tabla 2) y el porcentaje de la pobla-cin econmicamente activa (PEA) que contri-buye a la seguridad social est alrededor del 25%,

es decir, por cada trabajador venezolano que con-tribuye existen tres que no lo hacen. 6Si tomamos esta tasa de participacin en el siste-ma actual como condicin inicial y corregimos latasa de dependencia, nos encontramos que porcada contribuyente existen 1,9 dependientes.7 Adicionalmente, una economa estancada comola que muestra el Grfico 1, no tiene la capacidadde generar una oferta de trabajo formal que com-pense la estructura inicial del mercado laboral.En sntesis, las condiciones del mercado laboral junto con el desempeo econmico de los lti-mos veintitrs aos, limitan seriamente la capa-cidad inicial de financiar con recursos internos lareforma de seguridad social y se constituyen enuna restriccin importante a la hora de planificartanto el esquema contributivo del sistema, comoel componente fiscal del mismo. Ahora bien, estas condiciones iniciales adversasno necesariamente se constituyen en condicio-nes que imposibilitan cualquier reforma de segu-ridad social. Por el contrario, plantean una seriede retos que deben ser considerados a la hora deintroducir dicha reforma.

En primer lugar tenemos el reto de la visin igral de las reformas econmicas y sociales. Ensentido, lo importante no es plantear y diseuna reforma de seguridad social per se , sino inte-grar la reforma del sistema de seguridad a un pgrama de reformas estructurales de la economen su conjunto.El desempeo de la economa venezolana enltimos veintitrs aos es consecuencia de userie de condicionantes estructurales y de man jo de la poltica econmica. Slo a travs deprograma de reformas integral, del cual la rema de la seguridad social es slo una partepuede alcanzar un ritmo de crecimiento que p

mita romper con el desempeo observado enltimos aos.Una propuesta de reforma de la seguridad soaislada de un programa general de reformas destinada a fracasar y convertirse en una traadicional para el crecimiento de la economa,importar el perfil o la calidad de su diseo.8 Elorigen de esta traba est relacionado con los restantes retos de la reforma: el manejo de incentivos de los agentes econmicos, y el proso de implementacin de las reformas econcas y sociales.

Los incentivos de los agentes a participar ensistema de seguridad social son un punto crupara la viabilidad y sostenibilidad de la reforEllos dependen de la credibilidad del sistemde los costos asociados con la reforma. Una rema no creble, por carecer de un manejo inacuado de los costos e incentivos, genera un abiente que promueve la desincorporacin progsiva de la poblacin del sistema. En este escerio la viabilidad financiera de la reforma est cprometida y, por lo tanto, los agentes tienen centivos para evadir o eludir sus contribucionLas condiciones iniciales del mercado laboralnezolano son un buen ejemplo para explicar einviabilidad. Con una tasa de soporte de 2 a en presencia de importantes restricciones econmicas que limitan el financiamiento fiscal deltema, la tasa de contribucin necesaria parananciar el sistema de seguridad social sera eqvalente a la mitad del salario del trabajador.Por otra parte, el elevado costo de nmina genun incentivo para evadir o eludir la contribucal sistema, lo que a su vez implica una tasa made dependencia y la repeticin continua de e

5Estos datos provienen de lasestimaciones poblacionales

de la OCEI y correcciones deVillasmil (captulo 4 de estapublicacin).

6Este porcentaje proviene deestimados del IVSS sobre lapoblacin contribuyente.

7Ntese que esta tasa desoporte slo toma en cuentala relacin entre poblacinque trabaja contra poblacinen edad de retiro, es decir,que la tasa de soporte de lostrabajadores en referencia atodo tipo de dependencia esmayor.

8Las experiencias internacio-nales son bastanteilustrativas en este respecto.Los casos exitosos dereformas de la seguridadsocial, como la de Chile yEspaa, confirman esteplanteamiento. Por otraparte, las reformas sucesivase infructuosas en los paseslatinoamericanos durante lasdcadas de los setenta yochenta son ejemplos de locontrario.


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Grfico 1 Indice de PIB per cpita

(1977=100)

Tabla 2 Evolucin del mercado laboral en Venezuela

(1980 2000)

Variacin

Nmero de personas absoluta

1980 1990 2000 2000-1990

Mercado laboral

P.E.A. 5.035.000 7.197.000 10.164.000 2.967.000

Sector formal 2.967.000 3.800.000 4.213.000 413.000

Sector informal 1.847.000 2.680.000 4.748.0000 2.068.000

Desempleo abierto 281.000 717.000 1.203.000 486.000

Indicadores

Tasa de informalidad 39% 41% 53% 12%

Tasa de desempleo 6% 11% 13% 2%

Fuente: OCEI. Clculos propios

circulo vicioso. El resultado final es un aumede la informalidad que termina por hacer inv

ble el sistema y perjudica a la economa al ortar la inversin hacia sectores menos producvos. Ejemplos similares pueden construirse una implementacin inadecuada de los mantos constitucionales sobre la seguridad social9El otro reto es el proceso de implementacinlas reformas, el cual est estrechamente vincudo al manejo de los incentivos. Una reforma se pretenda implementar de manera instantnimplica necesariamente un aumento significvo de los costos de nmina e ignora el problede incentivos a la informalizacin que se le geran a los agentes econmicos. La ausencia de transicin bien definida en la propuesta deComisin Presidencial para la Reforma de laguridad Social (CPSS 2001 a-e) es un buen ejplo de este fenmeno.La Tabla 3 presenta los cargos de nmina depropuestas y los del sistema vigente. Comopuede observar, la propuesta de reforma aumta el porcentaje de los cargos de nmina en mde la mitad (11,85 puntos porcentuales), de cuales 9,45 puntos corresponden a la reformargimen de pensiones.

9Estos ejemplos se presentanen la prxima parte deltrabajo.

Fuente: FMI. Clculos propios


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Por otra parte, es importante resaltar que en Ve-nezuela, los costos legales de nmina sonsustancialmente altos, especialmente para las em-presas que funcionan dentro de la formalidad ycontribuyen con el sistema. Las leyes laboralesvenezolanas imponen los siguientes costos sobrela nmina, adems de los costos por seguridadsocial: 16,7% por concepto de prestaciones socia-les (para toda empresa formal) y 30% por lo esta-blecido en la Ley de Comedores Industriales(para las empresas con ms de 50 trabajadores).Sumando estos costos a los de la propuesta dereforma de la seguridad social, los cargos de n-mina seran el equivalente al 78,6% del salario,es decir por cada Bs. 100.000,00 de salario, eltrabajador (20%) y el empleador (80%) debenapartar Bs. 78.600,00 para cumplir con la legis-lacin laboral y social del pas.10En sntesis, podemos afirmar que la propuesta dereforma de la CPSS adolece de los siguientes erro-res de diseo:1. No toma en cuenta las condiciones socioe-conmicas iniciales, ni el impacto negativo sobreestas que traera su implementacin.2. Se plantea como una reforma aislada, ante lacarencia de un programa integral de reformas es-tructurales.

3. Carece de un esquema de implementacprogresivo que cuente con una mejor distribucde los costos asociados a la reforma. En este tido, el impacto de la reforma sobre los costonmina se convierte en un elemento promode la informalidad.11

LAS RESTRICCIONES CONSTITUCIONALESLa Constitucin de la Repblica Bolivariana Venezuela establece los principios bsicos deben guiar la reforma del sistema de segurisocial en el pas. La Constitucin contiene cace artculos que hacen referencia a la seguridsocial y el sistema de salud (ver Tabla A1).Entre los artculos referentes al sistema de seridad social destacan el 80, 86 y 88:1. El artculo 80 establece que el Estado garanr a los ancianos y ancianas los beneficios de laguridad social y que las pensiones y jubilaciootorgadas mediante el sistema de seguridad sono podrn ser inferiores al salario mnimo urban2. El artculo 86 define las siguientes caracteticas del sistema de seguridad social:a. Es un servicio pblico de carcter no lucratb. Asegura proteccin en contingencias de: mternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, fermedades catastrficas, discapacidad, necesi

10Es importante resaltar queexisten otros costos de nminapor contratacin colectiva queno estn incluidos en estosestimados y que estnasociados a la ausencia de unsistema de seguridad social(plizas HCM, dispensariosmdicos en las empresas, entreotras opciones).Adicionalmente existendistorsiones, como lasobrevaluacin del tipo decambio, que agravan el pesorelativo de la remuneracin alempleo dentro de la estructurade costos de las empresas.Todos estos factoresprofundizan los incentivos a lainformalidad de la produccin.

11Villasmil (captulo 4 de estapublicacin) presenta unadiscusin ms profundasobre la propuesta dereforma en el rea depensiones. Moreno (captulo3 de esta publicacin)discute el impacto fiscal dela reforma.

Tabla 3 Cargos de nmina del sistema vigente vs. la propuesta de reforma(como porcentaje del salario de contribucin)

Sistema vigente Proyectos de ley

Patrono Trabajador Total Patrono Trabajador Total Diferencia

Salud 4,69 1,56 6,25 4,00 2,25 6,25 0,00

Cotizaciones FAM1 4,69 1,56 6,25 4,00 2,25 6,25 0,00

Pensiones 0,84 5,91 6,75 12,15 4,05 16,20 9,45

Cotizacin 2 0,84 5,91 6,75 9,75 3,25 13,00

Comisin 1,20 0,40 1,60

Seguro 1,20 0,40 1,60

Empleo y desarrollo laboral 3,08 1,03 4,10 5,00 1,50 6,50 2,40

Maternidad, paternidad 0,75 0,25 1,00 1,00 1,00 2,00

Paro forzoso 3 1,58 0,53 2,10 2,00 0,50 2,50

Riesgos laborales 4 0,75 0,25 1,00 2,00 0,00 2,00

Vivienda 0,00 3,00 3,00 0,00 3,00 3,00 0,00

Ley de poltica habitacional 0,00 3,00 3,00 0,00 3,00 3,00

Total 8,61 11,49 20,10 21,15 10,80 31,95 11,8

Fuente: CPSS 2001

Notas:

1. Disminuye 0,5% anual a partir del 2006 (Colocar el nmero 1 despus de "Cotizacin FAM")

2. Aumenta 0,5% anual con destino a la cuenta de capitalizacin individual hasta alcanzar el 15%. (Colocar el nmero 2 despus de "Cotizacin" , debajo de "Pensiones")

3. Hasta 15 salarios mnimos. .(Colocar el nmero 3 despus de "Paro Forzoso")

4. Promedio estimado( la tasa vara desde un 0,6% hasta un 9% dependiendo de los riesgos de la actividad productiva).Colocar el nmero 4 despus de "Riesgos laborales.


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des especiales, riesgos laborales, prdida de em-pleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vi-vienda, cargas derivadas de la vida familiar y cual-quier otra circunstancia de previsin social.c. Los principios del sistema de seguridad socialson: universalidad, integralidad, financiamientosolidario, unitario12 , eficiente y participativo, decontribuciones directas o indirectas.d. La ausencia de capacidad contributiva no esmotivo para excluir a las personas de su proteccin.e. Las cotizaciones obligatorias que realicen lostrabajadores y las trabajadoras para cubrir los ser-vicios mdicos y asistenciales y dems beneficiosde la seguridad social podrn ser administrados slo

con fines sociales bajo la rectora del Estado.f. Los remanentes netos del capital destinado ala salud, la educacin y la seguridad social, se acu-mularn a los fines de su distribucin y contribu-cin en esos servicios.3. El artculo 88 establece que las amas de casatienen derecho a la seguridad social de conformi-dad con la ley.Entre los artculos que hacen referencia al siste-ma de salud destacan:1. El artculo 84 establece: Para garantizar elderecho a la salud, el Estado crea, ejerce la recto-

ra y gestiona un sistema pblico nacional de sa-lud, de carcter intersectorial, descentralizado yparticipativo, integrado al sistema de seguridadsocial, regido por los principios de gratuidad, uni-versalidad, integralidad, equidad, integracin so-cial y solidaridad. Agregando al final, los bienesy servicios pblicos de salud son propiedad delEstado y no podrn ser privatizados.2. El artculo 85 seala: El financiamiento delsistema pblico nacional de salud es obligacindel Estado, que integrar los recursos fiscales, lascotizaciones obligatorias de la seguridad social ycualquier otra fuente de financiamiento que de-termine la ley. El Estado garantizar un presu-puesto para la salud que permita cumplir con losobjetivos de la poltica sanitaria. En coordinacincon las universidades y los centros de investiga-cin, se promover y desarrollar una poltica na-cional de formacin de profesionales, tcnicos ytcnicas y una industria nacional de produccinde insumos para la salud. El Estado regular lasinstituciones pblicas y privadas de salud.Como se puede observar, el artculo 86 define lascontingencias que debe cubrir la seguridad social.

Estas contingencias estn alineadas con la mara de los instrumentos planteados en la Tablalos sustitutos de seguros de mercado, los segusociales y el beneficio a la familia.En este sentido, la Constitucin establece uvisin amplia a la seguridad social, como unaproteccin social, al incluir no slo a viviendalas cargas derivadas de la vida familiar, sino al dabierto el espacio para cualquier objetivo de pteccin social. Adicionalmente, el artculo 86 plantea tres pcipios claves: (1) universalidad (reafirmada enartculos 88, 100, y 144 que incluyen a las amde casa, trabajadores culturales, y funcionar

pblicos, respectivamente), (2) el carcter nocrativo de los servicios pblicos de seguridadcial, y (3) la prohibicin de discriminacin pocapacidad contributiva. Por otro lado, el artc80 dispone que las pensiones del sistema de seridad social no pueden ser menores que el salamnimo urbano.Esta visin amplia de la Constitucin plantea portantes interrogantes que deben ser contestada la hora de plantear la reforma de las leyes rigen al sistema de seguridad social, tales com1. Qu servicios de seguridad social son cons

rados como parte del sistema de seguridad soci2. Los principios de universalidad y prohibicde discriminacin por falta de capacidad conbutiva son aplicables a todos los servicios dseguridad social? En el caso de una respuenegativa, Qu mecanismo de discriminacindebe utilizar?3. Las pensiones no contributivas sern otgadas por el mismo sistema?4. Qu plantea el carcter no lucrativo en servicios de la seguridad social?5. Deja la Constitucin espacio para uimplementacin gradual del sistema con una trsicin adecuada? o Las normas constitucionles referentes a la seguridad social son implementacin inmediata?La primera interrogante est vinculada al mbde accin de la institucionalidad del sistemaseguridad social. En general, los sistemas deguridad social estn conformados por los dosmeros grupos de la Tabla 1, es decir, los servide seguro que son sustitutos de mercados y que son exclusivamente seguros sociales. Losvicios de beneficios a las familias generalm

12Es importante destacar queel artculo 328 es inconsis-

tente con el principio deunidad del sistema, ya quepara la FAN se establece unrgimen de seguridad socialpropio, que en principiopuede entenderse que seencuentra fuera del sistemade seguridad social que rigeal resto de la poblacin.


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se encuentran fuera del sistema de seguridad so-cial y se consideran instrumentos de poltica so-cial o forman parte de la red de asistencia socialdel Estado.En este sentido, los proyectos presentado por laComisin Presidencial de la Seguridad Social(CPSS) parecen guiarse por la visin tradicional.El artculo 14 del proyecto de Ley Orgnica delSistema de Seguridad Social (PLOSSS) incluye slolos servicios tradicionales de la seguridad social.La segunda interrogante plantea un serio proble-ma de implementacin, ya que estos principiosestablecen la restriccin inicial de que todo indi-viduo tiene derecho a los servicios de seguridad

social, independientemente de su capacidad con-tributiva. Para ilustrar la relevancia de esta inte-rrogante podemos tomar el servicio seguro dedesempleo. En este caso es evidente que los prin-cipios de universalidad y prohibicin de discri-minacin por capacidad contributiva no aplican,ya que por definicin este servicio es un sistemade reparto en el cual los que contribuyen paganpor la contingencia de quedar desempleados.La estructura del mercado laboral venezolano nosda un ejemplo palpable de lo necesario que es ladiscriminacin entre contribuyentes y no contri-

buyentes para la prestacin eficiente del segurode desempleo. Una tasa informalidad de 53% y unade desempleo de 13% implican que la tasa de re-posicin de este servicio es de 0,71, es decir, porcada trabajador en el sector formal existen 1,4personas bien sea en el sector informal odesempleadas. El hecho de que no se pueda dis-criminar eficientemente entre la poblacin infor-mal y la desempleada implica que el salario totaldel trabajador formal no alcanzara para cubrir lageneracin del seguro sobre el desempleo, ya quesera actuarial y econmicamente imposible pres-tar el servicio.13Un ejemplo similar se puede sealar en el caso delas pensiones y est vinculado con la tercera in-terrogante. Si el sistema planteado para pensio-nes cuenta con dos pilares, uno contributivo enel cual el trabajador ahorra para su retiro, y otrosolidario en el cual se compensa a las personasque no lograron alcanzar un ahorro suficiente parasu retiro (o simplemente no contribuyeron), seplantean serios problemas de implementacin. Porun lado, si se garantiza la pensin mnima cabepreguntarse qu incentivo tiene la persona para

contribuir al sistema formal de pensiones? Pootro, dadas las condiciones iniciales del merclaboral venezolano, la implementacin del sima de pensiones sera inviable en trminos enmicos. Villasmil (captulo 4) discute a prodidad este dilema.La cuarta interrogante es importante desde punto de vista de la eficiencia en la prestacinlos servicios de la seguridad social. En este sedo, lo que necesita definirse es el mbito de pacipacin del sector privado en la generacinlos servicios de seguridad social, ya que toda avidad privada necesita del lucro para existir.Si la respuesta a esta interrogante es que simp

mente la prestacin de servicios no puede sercrativa, entonces la disponibilidad de oferta ycalidad de servicios del sistema de seguridadcial se vera seriamente comprometida, como csecuencia de la ausencia de la competencia prida. Es importante resaltar que bajo este escenatambin se compromete la capacidad redistribudel sistema de seguridad social, ya que las granmasas de trabajadores que acudiran slo al sima pblico tendran acceso limitado tanto a la ota como a la calidad de los servicios.La ltima interrogante plantea que si se interp

ta el mandato constitucional como de impmentacin inmediata y no progresiva del sistede seguridad social, entonces la reforma es splemente insostenible e inviable, inclusive encorto plazo. Esta inviabilidad surge, como se cuti con anterioridad, de las condiciones inicles del mercado laboral, las cuales dejan poco mgen para aumentar las cargas sobre la nminalos formales que contribuyen, y de las restricnes sobre las finanzas pblicas, que no permiun financiamiento significativo de la propuesUna transicin adecuada con un plan progresde implementacin, en consecuencia, es una cdicin necesaria para el establecimiento de sistema de seguridad social viable.

EL DISEO INSTITUCIONAL DE LA REFORMA:UN ENFOQUE DE GOBERNABILIDADEl papel del marco institucional de una socieen el desarrollo econmico ha sido uno de loscos de inters, tanto en la teora como en la prtica, de la poltica econmica y las polticas blicas en la ltima dcada. Esta relevancia se hpatente en el Reporte sobre el Desarrollo M

13Ntese que el clculoanterior asume que todos

los formales contribuyen alsistema, por lo que en larealidad la inviabilidad esmayor.


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dial del 2002: Construyendo instituciones para losmercados del Banco Mundial (2001), que se con-centra exclusivamente en evaluar el rol de las ins-tituciones en el desarrollo econmico.El papel de las instituciones en una economamoderna es muy amplio. Abarca desde las reglasde juego bsicas que organizan a la sociedad, has-ta el diseo y funcionamiento de las institucionespblicas que permiten que dichas reglas seanimplementadas.Siguiendo a Rodrik (2000a 2000b), y desde unaperspectiva de desarrollo y crecimiento econmi-co, existen cinco tipos de instituciones que fun-damentan las economas de mercado: las que de-

fienden los derechos de propiedad, las reguladorasencargadas de supervisar los mercados sujetos afallas, las que fomentan la estabilidad macro-econmica, las de seguro social, y las que permi-ten manejar la solucin de conflictos dentro de lasociedad.En la visin de Rodrik (2000b), uno de los lega-dos ms importantes del siglo XX fue la idea deuna economa mixta, donde los mercados son sos-tenidos por un marco institucional (arreglos so-ciales fuera del mercado) que los complementan,a la vez que permiten establecer rutas de desa-

rrollo econmico auto sostenidas. Como se pue-de observar, entre las cinco instituciones propues-tas por Rodrik se encuentran las de seguros so-ciales.El objetivo de esta parte del captulo es delimitarcul es el diseo de las instituciones que rigen elsistema de seguridad social, de manera que se fo-mente la eficiencia en su accin. Ante de analizar los principios que fundamentanel diseo de estas instituciones es importante de-limitar el mbito general de esta discusin. Si-guiendo con las recomendaciones de Rodrik (2000b), existen tres principios generales que se debentomar en cuenta a la hora de construir institucio-nes que promuevan el desarrollo econmico deuna sociedad democrtica, a saber:1. Aceptacin de la diversidad institucional.2. La necesidad de evaluar modelos mixtos deconstruccin de instituciones, que utilicen unamezcla ptima entre la adopcin de experienciasinternacionales y el legado de las experienciaslocales.3. Las polticas de participacin como una metainstitucin.

El primer principio establece que las bainstitucionales de una economa de mercano son nicas. Ejemplo de esto es la divedad de instituciones que existe en el contexglobal. El modelo de organizacin econmde los Estados Unidos de Amrica, a pesartener los mismos principios capitalistas, es,algunos aspectos fundamentales, distinto japons o al europeo, y estos a su vez difieentre s. 14El segundo principio establece la necesidadaprender de los distintos modelos aplicados, ptratando de implementarlos con una visin loEl tercer principio plantea una construcci

institucional fundamentada en un principio dmocrtico bsico, con dos implicaciones funmentales: permite generar acuerdos en torno aorientacin y funciones de las instituciones, yvorece un marco eficiente de evaluacin y corcin de errores.Estos principios generales establecen un maflexible que se debe tener como base a la horconstruir instituciones. Sin embargo, dicho mco no establece una serie de principios funcioles que guen el diseo de una institucin espfica. En este sentido, y bajo nuestra perspect

los avances en el rol de las instituciones y endiseo en los pases en desarrollo deben ser gdos por la gobernabilidad.En un sentido amplio la gobernabilidad se entde como el establecimiento de una serie de rego requisitos que alineen los incentivos de las psonas encargadas de manejar la institucin clos objetivos de la misma (Banco Mundial 20de manera que se logre la accin eficiente y fectible en el tiempo. Entre este conjunto de glas o requisitos que fomenten la gobernabiliy que se deben tomar en cuenta a la hora de diar instituciones, tenemos los siguientes:15

LIMITAR EL ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS

Limitar el nmero objetivos de las instituciopblicas es de crucial importancia, en especialos pases en desarrollo dada su menor capaciinstitucional. Uno de los errores comunes quecomete es el establecimiento de instituciones cobjetivos mltiples, que en la mayora de lossos generan conflictos al competir por los recsos limitados con que cuentan las institucionen este grupo de pases.

14Por ejemplo, las diferenciasen la organizacin de los

servicios de seguridad socialentre los principales pasesdesarrollados. En los EstadosUnidos el diseo institucionalde estos servicios hacenfasis en el manejo de losincentivos y la responsabili-dad individual, mientras queen Japn y Alemania elnfasis se encuentra en lasolidaridad y la responsabili-dad social.

15Para una discusin en

profundidad de estoselementos, en el contextode la Banca Central, verFisher (1995) y Pineda (1999).


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rendicin de cuentas. El funcionamiento pocotransparente (con escasa o inadecuada disponi-bilidad de informacin) entorpece la evaluacin,identificacin de problemas y asignacin de res-ponsabilidades en la gestin de la institucin. Adicionalmente, se debe contar con un escenarioadecuado en el cual se realice formalmente el pro-ceso de rendicin de cuentas, de manera que sefomente la participacin de todos los grupos deinters de la sociedad. Este escenario es general-mente el Poder Legislativo debido a tres razonesfundamentales: (1) por la funcin de contraloraque desempea dicho poder, es decir, por diseoes uno de sus roles, (2) la conformacin plural de

este poder permite una evaluacin que refleja lasperspectivas de los distintos grupos de inters dela sociedad, y (3) el carcter pblico de las accio-nes del Poder Legislativo permite tanto la partici-pacin del Estado en la evaluacin de las institu-ciones, como de otros mbitos no estatales de lasociedad.

INSTRUMENTOS DE PREMIO Y CASTIGO

Finalmente, un diseo institucional que persigala gobernabilidad como mecanismo de generacinde eficiencia, debe contar con instrumentos que

premien o castiguen la actuacin de las personasencargadas de la administracin de la institucin.Estos instrumentos son diversos y deben estarasociados al grado de eficiencia de los resultadosde la gestin. Generalmente estos instrumentosestn vinculados a la remuneracin y prestigio delos administradores.

EL MARCO INSTITUCIONAL DELPROYECTO DE REFORMA DE LA CPSSEl anlisis de esta parte del captulo se centraren los Anteproyectos de Ley Orgnica del Siste-ma de Seguridad Social (ALOSSS-CPSS) y LeyOrgnica de Salud (ALOS-CPSS) presentados porla Comisin Presidencial de Seguridad Social enmarzo de 2001.

MAPA INSTITUCIONAL DEL ALOSSS-CPSS

Las instituciones que rigen el sistema de seguri-dad social segn el ALOSSS-CPSS son las siguien-tes: La Comisin Rectora de la Seguridad Social(CRSS), la Secretara Tcnica de la ComisinRectora, el Servicio Autnomo de Recaudacin e

Informacin de la Seguridad Social (SARISS), la

Superintendencia de la Seguridad Social (SSla Junta de Normalizacin (ver Figura 1).Como se puede observar en la Figura 1, la Cosin Rectora (CRSS) est estructurada de laguiente forma: (1) las mximas autoridadesdireccin de la CRSS son el Presidente en Co jo de Ministros y el Vicepresidente de la Repca., (2) los ministros que tienen a su cargo latela de los distintos subsistemas: Ministerio Trabajo (a cargo de los subsistemas de empledesarrollo laboral y de riesgos laborales), Mterio de Finanzas (a cargo del subsistema de psiones), Ministerio de Salud y Desarrollo So(a cargo del subsistema de salud), y (3) Mini

rio de Planificacin y Desarrollo. La CRSS cucon una Secretara Tcnica adscrita admintrativamente al Ministerio del Trabajo.Las principales funciones de la CRSS son la conacin de polticas y acciones del Ejecutivo eque respeta al sistema de seguridad social, el eblecimiento de planes, y el seguimiento y evacin del sistema. La reforma propuesta hace excito el papel que juega el Ejecutivo como agentplanificacin, control y seguimiento del sistem A primera vista se podra afirmar que la creacde la CRSS es redundante, ya que por dise

institucional el rol implcito del Ejecutivo es cplir con el mandato asignado a la comisin. embargo, en el contexto venezolano, y en genen la mayora de los pases en desarrollo, emandato explcito tiene gran valor, ya que imne formalmente tres puntos claves que enfrendebilidades institucionales bsicas: (1) el Ejetivo est obligado a asumir de manera directresponsabilidad sobre el desempeo del sistede seguridad social; (2) se crea un marco de tode decisiones de mayor nivel, lo que, en prinpio, implica que la seguridad social se encuesiempre en la agenda del Presidente y del Con jo de Ministros, y (3) se genera un marco de cdinacin en el nivel ministerial, es decir, la rponsabilidad de la coordinacin recae directamte en un jefe de cartera.Por otra parte, el ALOSSS-CPSS crea el ConNacional de Seguridad Social (CNSS, ver F2) con el objeto formal de servir de ente consa la Comisin Rectora. Sin embargo, desde el pto de vista real sirve como mecanismo de partpacin de los distintos grupos de inters en toal sistema. La Figura 2 resume la conformac


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Figura 1 Instituciones vinculadas

al sistema de seguridad social

(Proyecto de la Ley Orgnica

del Sistema de Seguridad Social)

del CNSS: est dirigido por el Vicepresidentla Repblica, cuenta con representantes de los neficiarios, de los contribuyentes y de otros gpos de inters vinculados al sistema.El diseo institucional del CNSS plantea seproblemas y amenazas al sistema. Si bien es cto que un mbito de participacin de los grupde inters es importante, tambin es cierto qes necesario generar un marco donde la partipacin no sea objeto de captura por un grupointers especifico.El CNSS carece de un mecanismo de seleccisus miembros (est delegado al reglamento dley). Esta caracterstica del ALOSSS-CPSS

blece un carcter discrecional en la conformacdel CNSS, lo cual compromete su autonomaltica y facilita la captura por parte del estamepoltico o de algn grupo de inters. Adicionalmente existen las siguientes insuficcias en el diseo institucional del CNSS: 1) Nplantea un marco de transparencia definido,no se propone un marco para establecer la medologa de tomar decisiones dentro del Consy 3) la seleccin de sus miembros no est defda claramente. En este ltimo aspecto cabe pguntarse: Qu organizaciones de la sociedad

vil se pueden considerar representantes vlidde los intereses de los beneficiarios?La Secretara Tcnica es la ltima institucin conforma la CRSS. El ALOSSS-CPSS (art18) slo establece su creacin, su carcter mudisciplinario y su adscripcin administrativa Ministerio del Trabajo. En sntesis, no existeel ALOSSS-CPSS el diseo institucional de lcretara Tcnica. En nuestra visin el rgano tnico del sistema de seguridad social debe concon: (1) un marco que explicite la seleccinsu cuerpo directivo, (2) los mecanismos de mocin, (3) la garanta de autonoma polticfinanciera, (4) los mecanismos de transparecia, especialmente en lo referente a la disemicin pblica de sus estudios y recomendaciony (5) una agenda pblica de los estudios tccos necesarios para el perfeccionamiento del tema en tiempo.Fuera del contexto de la Comisin Rectora ALOSSS-CPSS crea tres instituciones adiciles: el SARISS, la Superintendencia de SegurSocial (SSS), y la Junta de NormalizacinSARISS es el organismo de centralizacin de

Figura 2 Conformacin de Consejo Nacional

de Seguridad Social

( Anteproyecto de la Ley Orgnica

del Sistema de Seguridad Social-CPSS)

Fuente: Comisin Presidencial para la reforma de la Seguridad Social

-- Adscrito administrativamente. La adscripcin funcional es a la Comisin Rectora.

(*) Institucin creada por la LOSSI.


ComisinRectora (*)

Presidentede la Repblica

en Consejode Ministros

Viceresidentede la Repblica

ConsejoNacional

deSeguridadSocial (*)

MINTRA,Ministro

MSDS,Ministro

MINFIN,Ministro

MPD,Ministro

SecretaraTcnica (*)

SARISS(*)Junta de

Normalizacin

Superintendenciade Seguridad

Social (*)


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formacin y recaudacin de recursos del sistemade seguridad social. La Junta de Normalizacinest adscrita al SARISS y es la instancia encarga-da de manejar la transicin del sistema de seguri-dad social. La Superintendencia de SeguridadSocial es el organismo encargado de la regulaciny control del sistema.El diseo institucional del SARISS, contempladoen el ALOSSS-CPSS, est poco desarrollado. Slose establece su adscripcin administrativa al Mi-nisterio del Trabajo, y la metodologa y requisitospara la seleccin del director y las prohibicionespara ejercer el cargo. El director es nombrado porla Comisin Rectora, lo que en la prctica impli-

ca que es un puesto designado por el Presidentede la Repblica. En el proceso de seleccin slose exige la opinin del CNSS. En cuanto al meca-nismo de remocin del director el nico requisitoes que debe ser motivada. Adicionalmente, y aligual que CNSS, se deja para el reglamento de laley la definicin de las normas de funcionamien-to y el rgimen de registro e informacin.El SARISS diseado en el ALOSSS-CPSS es, en laprctica, un rgano que carece de autonoma po-ltica y financiera, y por lo tanto est sujeto almanejo discrecional por parte del Ejecutivo. Este

diseo institucional es preocupante, ya que com-promete todo el proceso de transparencia en elmanejo de la informacin bsica del sistema.El SARISS es una institucin con un objetivo b-sico: manejar la gran base de datos del sistema, lacual incluye los agentes participantes, la recau-dacin, y la distribucin de recursos. La primerainstancia de credibilidad del sistema de seguri-dad social es que los individuos de la sociedadconfen en el manejo de la informacin del siste-ma, por lo que se hace necesario un diseoinstitucional adecuado que garantice este reque-rimiento.En nuestra visin, el SARISS debera contar con:(1) una estricta autonoma poltica y financiera,(2) con mecanismos de seleccin y remocin delDirector que garanticen el rgimen de autonomas,y (3) con mecanismos de transparencia, auditoriay rendicin de cuentas lo ms pblicos y ampliosposibles. A diferencia de los casos anteriores, el diseoinstitucional de la Superintendencia muestra pro-gresos significativos, especialmente en el manejode los incentivos del Superintendente. Sin em-

bargo, adolece de un marco de autonomas acuado, que en la prctica puede implicar su ctura poltica. El nombramiento del Superintdente establecido en el ALOSSS-CPSS (art27) es potestad del Presidente de la Repblcon la aprobacin de la Asamblea Nacional.En una primera instancia este es un marco adcuado de seleccin; sin embargo, su remocide exclusividad del Presidente, bajo unparmetros de referencia, y slo tiene como quisito que debe ser motivada e informada Asamblea. La libertad de remocin se convi de facto en un mecanismo de subordinacin potica al Ejecutivo y compromete cualquier ni

de autonoma. Adicionalmente, la autonomananciera (artculo 24, ALOSSS-CPSS) no exya que depende del presupuesto del MinisteriFinanzas. Tampoco existe un foro pblico formfuera del Ejecutivo, en el cual la Superintendedefienda su presupuesto.Por otra parte, el manejo de los incentivos Superintendente establecidos en el ALOSSS-C(artculos 31 y 32) muestra un avance significvo en el diseo institucional del pas. Primeroestablece un rgimen de incompatibilidades rante y posterior al ejercicio del cargo de Sup

intendente que limitan, ex ante , comportamien-tos no alineados con los objetivos de la instcin.16 Sin embargo, las deficiencias del rgimgeneral de autonomas (principalmente la aunoma poltica) limitan el impacto de estas invaciones institucionales.Por ltimo, la Junta de Normalizacin es el eencargado de manejar la transicin, pero tienecarcter exclusivamente administrativo. ALOSSS-CPSS deja sin definir importantes atos de implementacin tales como la duracinla transicin, la necesidad de un plan que no sformule un programa de instalacin de la nuinstitucionalidad, sino que adems gue el proso de implementacin, y un esquema de finciamiento que permita diluir los costos de ditransicin en el tiempo.

MAPA INSTITUCIONAL DEL ALOS-CPSS

En contraste con el diseo de la ALOSSS-Cque consiste en una ley de principios generaque desarrolla el marco institucional de sistede seguridad social, el ALOS-CPSS es una letensa que no slo desarrolla el marco institucio

16 Este rgimen establece unmarco claro de prevencin y

solucin de conflictos deinters por parte delSuperintendente. Tambinintroduce un mecanismo desolucin del problema depuertas corredizas(revolving doors), al limitarque el Superintendenteutilice el cargo para ganar

favores y la poste riorcontratacin de los agentesprivados bajo su regulacin.


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del sistema de salud pblica, sino que define ma-terias especificas (desde la lactancia materna has-ta licores y cigarrillos, pasando por los plaguicidas)que deben ser, y de hecho lo estn, desarrolladasen leyes especiales.Bajo la perspectiva de gobernabilidad asumida eneste captulo, la inclusin de estos mbitos estfuera del contexto de la discusin y formulacinde las polticas pblicas de salud, entendido comoun subsistema de la seguridad social. En esta par-te del captulo slo se cubren los aspectosinstitucionales del ALOS-CPSS.Desde el punto de vista del diseo institucional,el ALOS-CPSS introduce importantes innovacio-

nes en la concepcin del Sistema Pblico Nacio-nal de Salud (SPNS). Sin embargo, adolece de lasmismas deficiencias del APLOSSS: la carencia demecanismos que fomenten un rgimen de auto-noma adecuados, y mecanismos explcitos tantoen el rgimen de transparencia como en el de ren-dicin de cuentas.La concepcin del SPNS planteada en el ALOS-CPSS tiene cuatro mbitos fundamentales: des-centralizacin coordinada, coordinacin intersec-torial, unificacin del sistema, y regulacin y con-trol de las actividades relacionadas con la salud.

El primer mbito reconoce al SPNS como descen-tralizado, pero con un nivel de coordinacin cen-tral. La expresin fundamental de la coordinacines el mandato del ALOS-CPSS para crear un plannacional plurianual de salud con la participacin,en su formulacin, de los distintos mbitos de go-bierno: central, estadal y municipal. La introduc-cin de dicho mandato es, desde nuestra pers-pectiva, un punto importante de avance institu-cional en el establecimiento de polticas de saluden el pas.17La organizacin del SPNS est constituida por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social, las direc-ciones estadales de salud, las direcciones munici-pales de salud y las redes de salud (los estableci-mientos pblicos, o con financiamiento pblico,que prestan servicios de salud, ver Figura 3). Adicionalmente, se crean el Consejo Inter-gubernamental de la Salud (CISPNS) y el Conse- jo Asesor del SPNS (CASPNS).En la concepcin del SNSP del ALOS-CPSS re-salta la exclusin de los oferentes de serviciosde salud privados. Esta exclusin tiene connota-ciones negativas sobre el potencial de eficiencia

del sistema, tal y como se adelant en la segda parte de este captulo cuando se analizinterrogante del principio constitucional de lucro. Un punto llamativo del anlisis conjudel ALOS-CPSS y del ALP-CPSS es la inctencia sobre el tratamiento de este tema. Enprimera se excluye la participacin privadala prestacin de servicios, mientras que ensegunda se permite.El espacio institucional para dicha coordinaces el CISPNS, conformado por la (el) Ministde Salud y Desarrollo Social, quien lo presidelos directores estadales de salud, y por represtantes de las Direcciones de Salud Municip

del Distrito Capital. Sin embargo, el ALOS-Cdelega a su reglamento la organizacin y funnamiento del CISPNS. Tambin se establecperfil discrecional al CISPNS y se compromeeficiencia al limitar su autonoma, transpareny rendicin de cuentas.Por otra parte, el CASPNS es un mbito de pcipacin que incluye los siguientes actores: la Viceministra(o) de Salud del MSDS, quien loside, representantes de la comunidad organida, la Comisin de Salud de la Asamblea Nanal, el CISPNS, las comunidades indgena

Defensora del Pueblo, las facultades de Ciende la Salud de las Universidades Nacionale Academia Nacional de Medicina, las sociedcientficas con pertinencia en salud, los gremde los profesionales de las ciencias de la saludtrabajadores no profesionales de la salud y el tor empresarial, adems de una Secretara Tcca a cargo del MSDS. Al igual que el CNSS, el CASPNS es suscepla captura poltica por parte del Ejecutivo al ccer de: un marco definido de transparencia, umetodologa que regule la toma de decisiones tro de su seno, y un mecanismo de seleccinlos representantes. Es importante resaltar queSecretara Tcnica tampoco tiene un diseinstitucional definido.El segundo mbito del ALOS-CPSS es la conacin intersectorial (entre las distintas carterejecutivas del gobierno central) del SPNS a trde la creacin del Consejo Intersectorial Nacnal de Salud (CINS). Este Consejo est confodo por: la (el) Ministra(o) de Salud y DesarrSocial, quien lo preside, la (el) Viceministrade Salud, la(el) Viceministra(o) de Desarrollo

17Es importante resaltar que elALOS-CPSS es el nico

anteproyecto que plantea lanecesidad de contar con unplan que gue el desempeode los subsistemas.


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cial, representantes de la Vicepresidencia de laRepblica, representantes de los ministerios concompetencia en: trabajo, educacin, ambiente,interiores, finanzas, produccin, infraestructura,ciencia, planificacin, defensa y relaciones exte-riores. El CINS posee una Secretara Tcnica acargo del Jefe de la Oficina de CoordinacinIntergubernamental del MSDS. Es importante re-saltar que el ALOS-CPSS tambin ordena la crea-cin de consejos similares tanto en los mbitosestadales y municipales.El CINS es equivalente al papel coordinadorintra-ejecutivo de la Comisin Rectora de la Se-guridad Social (CRSS) y tiene las mismas virtu-des de gobernabilidad de esta ltima. Sin em-bargo, el nivel de representacin de las distintascarteras ejecutivas no queda definido lo cual lepuede restar eficacia. En este sentido, se debe-ra especificar que esta representacin de las dis-tintas carteras sea por lo menos en el rango deviceministro.Como ente de unificacin del SPNS, el ALOS-CPSS crea la Comisin Nacional de Unificacindel SPNS (CNUSPNS), que al igual que el CINStiene una expresin estadal y municipal. La mi-sin de esta Comisin es integrar y definir losmecanismos de integracin de los establecimien-tos de la red del SPNS, de manera que se esta-blezca una coordinacin uniforme.

Figura 3 Organizacin intergubernamental

del Sistema Nacional de Salud Pblica

(Proyecto de la Ley Orgnica del Salud)

A igual que en el caso de la Junta de Normacin, esta Comisin es de facto la encargada deplanificar la transicin del sistema, por lo meen uno de los temas ms importantes de la trancin del sistema de salud: la coordinacin y nificacin de este proceso. El diseo instituciode la CNUSPNS tiene deficiencias similaresla Junta de Normalizacin, es decir, la ausende: un horizonte temporal para la transicin, plan y cronograma de implementacin y sus rrespondientes fuentes de financiamiento.Por ltimo, el ALOS-CPSS crea la ContralorSalud Colectiva (CSC) como rgano reguladolas actividades vinculadas a la salud. El dis

institucional de la CSC tiene errores fundamtales y rompe bsicamente con todos los elemtos de la gobernabilidad.En primer lugar, no cuenta con objetivos limdos, ya que tiene que regular sectores y servicde la ms variada naturaleza (por ejemplo: mentos, plaguicidas, cosmticos, control sanrio de inmuebles, profesionales y tcnicos dsalud, entre otros), que por definicin neceside mecanismos de regulacin propios. En segdo trmino, est adscrita polticamente al MSpor lo cual carece de cualquier nivel autonom

Finalmente, la CSC no posee un rgimen expto de transparencia ni mecanismos de rendicide cuentas o de premio-castigo.

CONCLUSIONESEn este captulo se analizaron los distintos asptos relevantes a la hora de disear el marinstitucional del sistema de seguridad social, ctrastndolos con las principales caractersticas diseo institucional del ALOSSS y del ALambos propuestos por la CPSS.Un adecuado diseo institucional es una concin necesaria para el funcionamiento eficite y sostenido de un sistema de seguridad. embargo, no es una condicin suficiente. Otfactores externos al diseo institucional, como a la reforma de la seguridad social, jgan un papel determinante en el desempefuturo del sistema. Entre estos tenemos: condiciones socioeconmicas iniciales a la hde plantear la reforma, la capacidad insticional de la economa en su conjunto y la cacidad de la economa de generar un paso de ccimiento sostenido.



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Desde esta perspectiva, la reforma de la seguri-dad social no puede estar aislada del marco dereformas generales de la economa. De hecho, talcomo propone Rodrik (2000a 2000b), el sistemade seguridad social es uno de los cincos arreglosinstitucionales que fundamental una economa demercado moderna y auto-sostenida.La ausencia de una visin integral en las propues-tas de reformas de la actual coyuntura polticavenezolana, junto con las condiciones socio-econmicas del pas, se constituyen en las princi-pales trabas para cualquier propuesta de reformaen la seguridad social. Adicionalmente, la propues-ta de reforma tiene significativos errores de dise-

o, no slo desde el punto de vista institucional,sino tambin desde el punto de vista financiero,econmico y actuarial.Desde una perspectiva de diseo institucionalexisten aspectos positivos en las propuestas de laCPSS, que en algunos ca

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