Seguridad Humana, Prevención de Conflictos y Paz · guerra fría se tomó conciencia que se...

Seguridad Humana,Prevención de Conflictos

y PazEditores: Francisco Rojas Aravena – Moufida Goucha

Am

ér

ic

a

La

ti

na

y

E

l

Ca

ri

be

Organización de las Naciones Unidaspara la Educación, la Ciencia y la Cultura

SEGURIDAD HUMANA,SEGURIDAD HUMANA,SEGURIDAD HUMANA,SEGURIDAD HUMANA,SEGURIDAD HUMANA,PREVENCIÓN DE CONFLICTOS y PAZPREVENCIÓN DE CONFLICTOS y PAZPREVENCIÓN DE CONFLICTOS y PAZPREVENCIÓN DE CONFLICTOS y PAZPREVENCIÓN DE CONFLICTOS y PAZen AMERICA LATINA y el CARIBEen AMERICA LATINA y el CARIBEen AMERICA LATINA y el CARIBEen AMERICA LATINA y el CARIBEen AMERICA LATINA y el CARIBE

Francisco Rojas AravenaFrancisco Rojas AravenaFrancisco Rojas AravenaFrancisco Rojas AravenaFrancisco Rojas AravenaMoufida GouchaMoufida GouchaMoufida GouchaMoufida GouchaMoufida Goucha

EditoresEditoresEditoresEditoresEditores

Compilación de artículos de la reunión de expertos“Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos en

América Latina y el Caribe”,organizado por UNESCO y FLACSO-ChileSantiago, 26-27 de noviembre 2001

Organización de las Naciones Unidas Organización de las Naciones Unidas Organización de las Naciones Unidas Organización de las Naciones Unidas Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura para la Educación, la Ciencia y la Cultura para la Educación, la Ciencia y la Cultura para la Educación, la Ciencia y la Cultura para la Educación, la Ciencia y la Cultura

SEGURIDAD HUMANA, PREVENCIÓN DE CONFLICTOSSEGURIDAD HUMANA, PREVENCIÓN DE CONFLICTOSSEGURIDAD HUMANA, PREVENCIÓN DE CONFLICTOSSEGURIDAD HUMANA, PREVENCIÓN DE CONFLICTOSSEGURIDAD HUMANA, PREVENCIÓN DE CONFLICTOSy PAZ en AMÉRICA LATINA y el CARIBEy PAZ en AMÉRICA LATINA y el CARIBEy PAZ en AMÉRICA LATINA y el CARIBEy PAZ en AMÉRICA LATINA y el CARIBEy PAZ en AMÉRICA LATINA y el CARIBE

Las ideas y opiniones expresadas en esta publicación por los participantes en laReunión de Expertos de UNESCO/FLACSO-Chile sobre "Paz, Seguridad Huma-na y Prevención de Conflictos en América Latina y el Caribe" no representannecesariamente las opiniones de UNESCO y FLACSO-Chile y en modo algunocomprometen a estas organizaciones.

Las denominaciones empleadas en esta publicación no implican la expresión dealguna opinión de parte de UNESCO y FLACSO-Chile en cuanto a la condiciónlegal de un país, territorio, ciudad o región, ni sobre sus autoridades, delimitaciónde sus fronteras o límites.

Ninguna parte de este libro/documento, incluido el diseño de portada, puede serreproducida, transmitida o almacenada de manera alguna ni por algún medio, yasea electrónico, mecánico, químico, óptico, de grabación o de fotocopia, sin auto-rización de FLACSO-Chile/UNESCO.

Si desea solicitar más información sobre esta publicación, sírvase tomar contactocon:

Sr. Francisco Rojas Aravena Sra. Moufida GouchaSrta. Claudia Fuentes Srta. Claudia MaresiaFLACSO-Chile División de la Prospectiva, de laArea de Relaciones Internacionales Filosofía y de las Ciencias Humanasy Estudios Estratégicos Sector de Ciencias Sociales y HumanasAv. Dag Hammarskjöld 3269 UNESCOVitacura, Santiago de Chile 1, rue MiollisTel.: +562 - 2900 200 75732 Paris, FranciaFax: +562 - 2900 270 Tel.: +33 - 1 4568 4554 / 52E-mail: [email protected] Fax: +33 - 1 4568 5552Internet: http://www.flacso.cl E-mail: peace&[email protected]

Internet: http://www.unesco.org/securipax

323.4 Rojas Aravena, Francisco; Goucha, Moufida, eds.F572 FLACSO-Chile; UNESCO

Seguridad humana, prevención de conflictosy paz en América Latina y el Caribe. Santiago,Chile: FLACSO-Chile, 2002

414 p. Coedición FLACSO-Chile/UNESCOISBN: 956-205-166-8

SEGURIDAD CIUDADANA / SEGURIDAD REGIONAL /PREVENCION DE CONFLICTOS / CONFLICTOS REGIONALES /PAZ / CONFERENCIA / AMERICA LATINA / CARIBE

© Santiago, mayo 2002, UNESCO/ FLACSO-Chile.N° Inscripción Nº 126.179. Prohibido su reproducción. Editado por FLACSO-Chile. Area de Rela-ciones Internacionales y Estudios Estratégicos.

Diseño de Portada: Claudia WintherDiagramación: Claudia Gutiérrez Grossi, FLACSO-ChileProducción: Marcela Zamorano, FLACSO-ChileImpresión: Editorial Universitaria

INDICEINDICEINDICEINDICEINDICE

PRESENTACIÓNLas nuevas perspectivas de la seguridadhumana en América Latina y el CaribeMoufida GouchaFrancisco Rojas Aravena 7

INTRODUCCIÓNSeguridad humana: concepto emergentede la seguridad del siglo XXIFrancisco Rojas Aravena 11

I. VISIONES GLOBALES SOBRE LASEGURIDAD HUMANA

Seguridad humana y vulnerabilidad mutuaJorge Nef 29

Seguridad humana en una época de incertidumbre:reflexiones desde Europa

Patricio Silva 63

Paz, seguridad humana y prevención de conflictos:una visión desde América del Norte

Hal Klepak 75

La Red de Seguridad Humana: desde Lysøen a SantiagoClaudia F. Fuentes 89

II. PERSPECTIVAS REGIONALES SOBRE LASEGURIDAD HUMANA

Paz, seguridad humana y prevención de conflictosen América Latina

Hugo Palma 111

Centroamérica: integración, seguridad y crisis delsistema regional

Luis Guillermo Solís 123

La dinámica de la seguridad humana en la regiónAndina

Arlene B. TicknerAnn C. Mason 135

III. SEGURIDAD HUMANA: ORDEN POLITICOY SOCIAL

Seguridad democrática en Guatemala: reflexionesen torno a la construcción de un concepto deseguridad en y para la democracia

Bernardo Arévalo de León 149

Colombia: más inseguridad humana, menos seguridadregional

Juan Gabriel Tokatlian 167

Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana:algunos retos de la seguridad humana en Bolivia

Juan Ramón Quintana T. 193

Chiapas: crisis y ruptura de la cohesión social.Desafíos de la negociación hacia el Siglo XXI

Raúl Benítez Manaut 221

IV. SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD CIUDADANA

Seguridad ciudadana en CentroaméricaLaura Chinchilla 251

Seguridad humana, percepciones y realidadesAlejandra V. Liriano 265

Seguridad humana y seguridad pública: el global ysu influencia en el local

Jorge da Silva 281

Violencia e inseguridad en el Chile modernoHugo Frühling 297

V. LA AGENDA DE LA SEGURIDAD HUMANA

Seguridad humana: redefinición y retos paraAmérica Latina y el Caribe

Miriam Kornblith 337

La seguridad humana en la región andinaAdrián Bonilla 359

La agenda de la seguridad humana: el caso delMERCOSUR

Ernesto López 375

Chile y la seguridad humanaJuan Aníbal Barría 387

DOCUMENTOS

Seguridad Humana: la persona como objetivoprivilegiado de las políticas públicas nacionalese internacionales

Soledad Alvear 405

Lista de expertos que participaronEn el Seminario Internacional 409

PRESENTACION.PRESENTACION.PRESENTACION.PRESENTACION.PRESENTACION.LAS NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN AMÉRICALAS NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN AMÉRICALAS NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN AMÉRICALAS NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN AMÉRICALAS NUEVAS PERSPECTIVAS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN AMÉRICALATINA Y EL CARIBELATINA Y EL CARIBELATINA Y EL CARIBELATINA Y EL CARIBELATINA Y EL CARIBE

MOUFIDA GOUCHAMOUFIDA GOUCHAMOUFIDA GOUCHAMOUFIDA GOUCHAMOUFIDA GOUCHA1

FRANCISCO ROJAS ARAVENAFRANCISCO ROJAS ARAVENAFRANCISCO ROJAS ARAVENAFRANCISCO ROJAS ARAVENAFRANCISCO ROJAS ARAVENA2

Desde comienzos de los años noventa, la noción de seguridad humanaestá al centro de muchos debates en el sistema de las Naciones Unidas,en organizaciones internacionales y gobiernos de las distintas regiones,así como en el ámbito académico e intelectual. En efecto, con el fin de laguerra fría se tomó conciencia que se multiplicaban las amenazas noarmadas a la seguridad a nivel internacional, regional, nacional y local. Sehan desplegado muchos esfuerzos, tanto teóricos como prácticos paraidentificar las modalidades más propicias para afrontar estas amenazas.El impacto conjugado del uso de la fuerza al interior de los estados, deldeterioro del medio ambiente, la agravación de la extrema pobreza, lapropagación de las pandemias, la explotación de diferencias culturales yétnicas fomentan conflictos de variada índole que afectan a un gran nú-mero de personas, en general, las poblaciones más vulnerables ydesprotegidas.

1. Directora de la Unidad para la Paz y las Nuevas Dimensiones de la Seguridad, UNESCO.2. Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Chile.

FLACSO-Chile/UNESCO

8

En el seno del sistema de las Naciones Unidas, con el Informe Mun-dial sobre el Desarrollo humano del PNUD de 1994, dedicado a la segu-ridad humana, se abrieron nuevas orientaciones para la acción. Esto in-cluye las acciones adoptadas por la UNESCO en el marco de su Proyec-to Interdisciplinario de Promoción de la Cultura de Paz, que adquirieronparticular relieve en América Latina y el Caribe, sobre todo en AméricaCentral, con la participación de los gobiernos, de las fuerzas armadas yde seguridad, de las organizaciones no-gubernamentales, de losombudsman, entre otros. En otros países, como en Brasil, se ha puestoénfasis en la movilización de la juventud en favor de la no violencia, recu-rriendo asimismo a la contribución de los organismos de investigación,que han dado una sólida base a las acciones emprendidas.

En noviembre de 2000, la UNESCO convocó una Reunión Mundialde los Directores de las Instituciones de Investigación y Formación so-bre Paz con miras a definir una agenda común en materia de seguridadhumana y prevención de conflictos. Una de las recomendaciones másimportantes de dicha reunión fue la de invitar a la UNESCO a promoverenfoques regionales con miras a definir más claramente las necesidades ylas modalidades de acción más apropiadas, para promover conjuntamen-te la seguridad humana y la prevención de los conflictos en cada contex-to regional y cultural específico. Esto último, tomando debidamente encuenta las orientaciones de las principales iniciativas internacionales enmateria de seguridad humana, en particular la iniciada por el gobierno deCanadá y la Red Internacional de Seguridad Humana y también de laComisión de Seguridad Humana de las Naciones Unidas.

Fue en ese marco que se celebraron dos reuniones de expertos so-bre paz, seguridad humana y la prevención de conflictos a nivel regional.La primera se efectuó en Pretoria en Julio del 2001 organizada porUNESCO y el Instituto de Estudios de Seguridad de África del Sur. Losresultados de esta reunión están publicados en un libro con las perspec-tivas africanas sobre la seguridad humana. La segunda reunión regional serealizó en Noviembre de 2001, co-organizada por UNESCO y FLACSO-Chile y contó además con el auspicio del Ministerio de Relaciones Exte-riores de Chile. En este libro se presentan los artículos presentados eneste seminario con las perspectivas nacionales, latinoamericanas ycaribeñas sobre este tema.

Como el lector podrá comprobar, el concepto de seguridad humanaes un concepto en construcción, considerando la variedad de priorida-des y dimensiones que hay que tomar en cuenta para lograr un enfoqueintegrado de acción que responda a las necesidades, también de muyvariada índole, que hay que satisfacer de manera urgente, sobre todo enbeneficio de las poblaciones más vulnerables.

Presentación. Las nuevas perspectivas... Moufida Goucha / Francisco Rojas Aravena

9

También cabe establecer más claramente cuales son las articulacio-nes concretas entre la promoción de la seguridad humana, la prevenciónde conflictos y la acción en favor de los derechos humanos y de la demo-cracia. A menudo, los cursos de acción en esos distintos campos obede-cen a lógicas políticas, económicas y sociales muy distintas y quizás hallegado el momento de crear espacios para una interacción más eficazentre ellas, en áreas de elaboración de políticas coherentes en cuyaimplementación deben colaborar todos los actores sociales sin excep-ción.

Otro aspecto fundamental es la necesidad de disponer de una visióna largo plazo de los procesos que pueden conducir a la emergencia denuevas amenazas no armadas a la paz y a la seguridad, una visión querequiere una contribución más activa y conjunta tanto de las cienciassociales y humanas, como de las ciencias naturales, en particular en loque refiere a las interacciones entre el deterioro del medio ambiente y laagravación de la pobreza, y fundamentalmente la extrema pobreza.

Sobre la base de los resultados del Seminario de Expertos de Santia-go de Chile, la UNESCO emprenderá, en 2002-2003, una nueva fase deacción, esto es, la elaboración de un marco regional de promoción de laseguridad humana, con miras a integrar en dicha promoción una seriede factores, tales como los fundamentos éticos de la seguridad humana,los derechos humanos, la diversidad cultural y las distintas percepcionesde la seguridad a nivel regional, nacional y sobre todo local, con el fin depropender a la protección de las poblaciones más vulnerables.

La elaboración de dicho marco se hará en colaboración con los orga-nismos de investigación más activos en el campo de la promoción de laseguridad humana en América Latina y el Caribe, en primer lugar conFLACSO-Chile, así como expertos en derechos humanos, relaciones in-ternacionales y seguridad internacional de esta región. En el segundosemestre de 2002, en Montevideo, Uruguay se desarrollará una reuniónde expertos que tendrán como misión la formulación de una propuestade marco regional que será discutida, en una segunda etapa, en una Con-ferencia regional a efectuarse en México a finales de 2002. Dicho marcoregional deberá ser acompañado de un plan de acción a largo plazo,coincidiendo con la estrategia a mediano plazo de la UNESCO para 2002-2007, en la que la promoción de la seguridad humana ocupa un lugardestacado.

Una acción de la misma índole se emprenderá para África en 2003,sobre la base de los resultados de la reunión de expertos co-organizadapor la UNESCO y el Instituto de Estudios de Seguridad de África del Sur,con sede en Pretoria. Cabe subrayar una vez más la necesidad de asegu-rar un mayor intercambio de buenas experiencias e informaciones entre

FLACSO-Chile/UNESCO

10

las distintas regiones, ya que en muchos casos se deben afrontar proble-mas similares, a pesar de las diferencias históricas y en términos de desa-rrollo económico y social. En ese ámbito, la red SECURIPAX de laUNESCO (www.unesco.org/securipax) está llamada a asegurar un forta-lecimiento de la puesta en redes de los distintos organismos, en particu-lar las instituciones de investigación y de formación sobre la paz y laseguridad humana en torno a una agenda común.

Agradecemos profundamente a los autores de los trabajos que sepresentan en este libro, a todos los participantes del seminario desarro-llado en Santiago de Chile del cual surgió este volumen debido a la altacalidad de las ponencias y por su muy activa participación en los debates,lo que posibilitó producir una serie de recomendaciones. Expresamosun especial agradecimiento a Claudia Maresia y Claudia Fuentes deUNESCO y FLACSO-Chile respectivamente, por el trabajo de organiza-ción de la Conferencia y las tareas de seguimiento que ella demandó.Hacemos asimismo votos para que el conjunto de las actividades encurso contribuya a hacer de la promoción de la seguridad humana una delas prioridades continentales, en particular para satisfacer las necesida-des más urgentes de las poblaciones más vulnerables de América Latinay el Caribe.

Santiago-París, 22 de mayo del 2002

INTRODUCCIÓN.INTRODUCCIÓN.INTRODUCCIÓN.INTRODUCCIÓN.INTRODUCCIÓN.SEGURIDAD HUMANA: CONCEPTO EMERGENTE DE LASEGURIDAD HUMANA: CONCEPTO EMERGENTE DE LASEGURIDAD HUMANA: CONCEPTO EMERGENTE DE LASEGURIDAD HUMANA: CONCEPTO EMERGENTE DE LASEGURIDAD HUMANA: CONCEPTO EMERGENTE DE LASEGURIDAD DEL SIGLO XXISEGURIDAD DEL SIGLO XXISEGURIDAD DEL SIGLO XXISEGURIDAD DEL SIGLO XXISEGURIDAD DEL SIGLO XXI

FRANCISCO ROJAS ARAVENAFRANCISCO ROJAS ARAVENAFRANCISCO ROJAS ARAVENAFRANCISCO ROJAS ARAVENAFRANCISCO ROJAS ARAVENA

América Latina a inicios del siglo XXI muestra importantes debilidadespara enfrentar las consecuencias del proceso de globalización. En la re-gión se ha incrementado la inestabilidad y ella afecta de manera significa-tiva a la mayoría de la población. Si bien en la región se han superado losprincipales temas de la seguridad clásica y América Latina no ha contri-buido de manera sustancial a la inestabilidad global, la región está lejos detener políticas que promuevan la seguridad de las personas, la seguridadhumana. Más aún, el carácter intranacional de los conflictos aumenta lasvulnerabilidades de millones de latinoamericanos. Buscar un conceptode seguridad común para la región es un desafío esencial a inicios delsiglo XXI, para el Grupo de Río, para la Organización de Estados Ameri-canos (OEA) y su Comisión de Seguridad Hemisférica y para todos losEstados de la región. En esta tarea las organizaciones de la sociedad civil y lasinstituciones académicas, como FLACSO, pueden jugar un importante rol.

FLACSO-Chile/UNESCO

12

El siglo XXI muestra la emergencia de nuevos actores transnacionales yel surgimiento de actores no estatales, con importantes capacidades deacción global. Este es un importante cambio en las relaciones internaciona-les y en la primacía que poseen los diferentes actores en sus interacciones.También, el siglo XXI muestra, con más fuerza que etapas anteriores, lanecesidad de resolver los problemas de millones de seres humanos que seven afectados por grandes y crecientes inseguridades, en el ámbito políti-co, económico, social, sanitario, personal y cultural. Una parte importantede la población mundial evidencia grandes vulnerabilidades en un sistemainequitativo y de creciente interdependencia regional y global. Las conse-cuencias son que la (in)seguridad es global aunque sus manifestacionespueden ser diferenciadas en regiones y países1.

Una aspiración central es avanzar hacia la formación de un nuevoorden global capaz de ubicar a la persona humana en el centro del siste-ma planetario y que los estados, que continuarán siendo los actores demayor poder relativo, puedan garantizar de manera eficiente su seguri-dad y contribuir a superar las vulnerabilidades y las dificultades de accesoal progreso y al desarrollo de cientos de millones de seres humanos.

Con el fin de la guerra fría y el proceso de globalización seincrementaron las oportunidades de cooperación en el sistema interna-cional y en diversas subregiones. La revolución en las comunicaciones, lanueva ola de democracia a nivel mundial y el fenómeno de la globalización,han contribuido a universalizar los valores y principios establecidos en laCarta de los Derechos Humanos. Su promoción y respeto exigen másasociación y mayor cooperación2.

Un acercamiento a las global politics desde la perspectiva de los inte-reses humanos, como lo desarrolla Mel Gurtov permite comparar ma-trices valóricas. Esta distinción de valores se origina en diferentes pers-pectivas teóricas3. La teoría realista mira los fenómenos internacionalesenfatizando la conflictividad y esto significa que no se dimensiona demanera adecuada la cooperación entre los diferentes actores. Las vi-siones transnacionales “corporate-globalist” enfatizan los aspectos eco-

1. PNUD. Informe sobre desarrollo humano 1999. (Mundialización con rostro humano).Mundi Prensa Libros. Madrid, 1999.2. Sobre globalización véase Ulrich Beck ¿Qué es la globalización? Ed. Paidós. BuenosAires, 1998: Clóvis Brigagão y Gilberto Rodrigues, Globalização a olho N.U. O Mundoconectado. Editora Moderna. Sao Paulo. 1998; Robert O. Keohane y Joseph S. Nye Jr.,“Power and Interdependence in the Information Age”. En: Foreign Affairs, Vol. 77, Nº 5,Sept.-Oct., 1998, pp. 81-94 y Francisco Rojas Aravena (ed.), Globalización, América Lati-na y la diplomacia de cumbres. FLACSO-Chile, Santiago, 1998.3. Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. Lynne Rienner Publishers. Boulder,Colorado, 1999.

Introducción. Seguridad Humana: concepto... Francisco Rojas Aravena

13

nómicos la hegemonía de un modelo de producción y de división deltrabajo de carácter capitalista. Sin embargo, si bien estas “reglas del jue-go” son las que establecen la preservación general, son vistas como jue-go suma cero frente a otros valores. En ambos casos, tanto el realismocomo el corporate globalist enfatizan, en ausencia de valores comparti-dos, la competitividad como fundamento del conflicto y la rivalidad per-manente.

Al mirar el mundo desde una nueva perspectiva con una proyecciónde carácter humanista-global, los valores que se enfatizan son distintos.La necesidad de una perspectiva más holística significa plantearse la pre-gunta central ¿quién habla por el planeta? Las relaciones internacionales,a partir de esta pregunta, miran otros ángulos, lo que significa pensar enlas relaciones en el sistema internacional como una temática de la gente4.

Con este enfoque es posible relacionar problemas diversos con nue-vas prioridades. La principal prioridad necesariamente es la paz. Esta seasocia directamente a lo social y justicia económica, justicia política,gobernabilidad humana y la responsabilidad común en el balance ecológico.

Todo lo anterior se expresa en énfasis distintos y muchas veces alter-nativos en términos de los valores que buscan ser alcanzados. En el si-guiente cuadro se comparan los principales valores que impulsan quienesapoyan las principales teorías antes referidas.

Valores alternativos en las teorías principales

Realista Globalismo Humanismocorporativo Global

Institucional Negociación Acceso Fiscalización(Accountability)

Influencia Jerarquía GerenciaMisión Influencia Igualdad de oportunidadesControl Consumo Descentralización

Normas Sistema de alianzas Capitalismo Necesidades básicasHegemonía Cultura global InterdependenciaMisión nacional Interdependencia Regímenes Internacionales

igualitariaProteccionismo Laissez-faire “One world”Intervención Integración Derecho internacional

Estructura Mantenimiento del Mantenimiento del Transformación del sistemasistema sistemaBloques de poder Orden liberal Orden global

Fuente: Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. p. 25-26.

4. El Secretario General de la ONU, en el Informe del Milenio, busca recuperar para laONU el rol de representante de la gente y hablar desde “nosotros los pueblos de lasNaciones Unidas”.

FLACSO-Chile/UNESCO

14

En la actualidad existen condiciones para establecer una coalición in-ternacional, tanto de Estados como de organizaciones de la sociedadcivil, para apoyar y promover iniciativas que propendan a establecer mayorseguridad para la persona humana y su desenvolvimiento como eje de laseguridad internacional. Naciones Unidas esta impulsando esta perspec-tiva. Ello fundamentalmente a través del perfeccionamiento de un nuevoderecho internacional, que busca asegurar la paz y la gobernabilidad y dela promoción de incentivos positivos. En este sentido destacamos la pers-pectiva señalada en la reunión de Lysøen “Innovative internationalapproach will be needed to address the source of insecurity, remedy thesynthoms and prevent the recurrent of threats which affect the dailylives of million of people”5.

Un mundo libre de temor es el objetivo que en el plano de la seguri-dad plantea Naciones Unidas. Lograrlo conlleva reconocer una nuevarealidad internacional caracterizada por un menor peso de los conflictosinterestatales y una mayor significación de los conflictos intraestatales.En el informe a la Asamblea General del Milenio, preparado por el Secre-tario General, Kofi Annan, “Nosotros los pueblos”6, se destaca que eneste tipo de guerras internas en la década de los noventa murieron másde cinco millones de personas. También significó migraciones masivas,refugiados; destrucción de infraestructura y alteraciones sobre el medioambiente. Todo ello vulnera los derechos humanos fundamentales demillones de personas y dificulta la creación de condiciones para que lapaz –como derecho primordial- pueda ser la base de la construcción deun mundo mejor.

Los análisis de Naciones Unidas indican que los conflictos son másfrecuentes en las regiones correspondientes a países pobres, con lo cualel desafío de proteger a las poblaciones más vulnerables es aún mayor.Lo anterior plantea un dilema global, y también regional, sobre cuálesson los mecanismos más apropiados para alcanzar la estabilidad, la paz ypromover la cooperación. La intervención, si bien no se puede renunciarplenamente a ella, ha demostrado que no es -en la mayoría de las opor-tunidades- la mejor opción para la resolución de conflictos. Otro tantoocurre con el sistema de sanciones. En ese marco, las operaciones demantenimiento o imposición de la paz deben ser revisadas. En el tipo deconflicto que aparece como más relevante a inicios del siglo XXI, el con-

5. Chairman’s Summary, “A Perspective on Human Security”. Lysøen, Norway, May20th, 1999.6. ONU, Informe del Milenio del Secretario General de las Naciones Unidas, “Nosotroslos pueblos. La función de las Naciones Unidas en el siglo XXI”. En: www.un.org/spanish/milenio/sg/report/10/05/2000.


15

trol de armas livianas adquiere una magnitud tan significativa como la delcontrol de armas nucleares. Todo esto marca un cambio en la percep-ción de los principales actores internacionales respecto de las situacio-nes de tensión y conflicto y, en un plano más general, sobre los concep-tos de seguridad.

El sistema internacional cambió de manera dramática en menos deuna década. No solamente el desaparecimiento de la Unión Soviéticamarca lo definitorio de este cambio, sino que junto con aquello se pro-ducen modificaciones sustantivas, que acumuladas en el tiempo se ex-presan con particular fuerza en el contexto de posguerra fría. Desde laperspectiva de los actores que se manifiestan en el sistema internacionalinstitucionalizado, los actores estatales se multiplicaron al menos porcuatro desde el establecimiento del Organismo de las Naciones Unidas(ONU) en 1945. Aparecieron otros actores con cada vez más gravita-ción en las relaciones internacionales, no solo los organismos internacio-nales con capacidad de cambiar su entorno, sino una serie de fuerzastransnacionales expresadas con particular fuerza en empresastransnacionales y organizaciones no gubernamentales. La aceleración delas comunicaciones, la revolución tecnológica y la globalización acelera-ron los cambios. Su principal expresión es que el actor principal, el Esta-do, posee un menor poder.

Los Estados dejaron de tener un control monopólico o poseer capa-cidades para establecer y promover acciones en cinco áreas fundamen-tales. Los Estados dejaron de tener el control sobre: 1) Las comunicacio-nes. Internet es el mejor ejemplo de vinculación global sin control esta-tal. A ello se puede agregar la radio y la televisión. 2) El desarrollo tecno-lógico depende mucho más de las empresas que del Estado, ello afectalas capacidades de inversión desde tecnología genética y clonación a losdesarrollos tecnológicos para la guerra. 3) Sobre las finanzas. Las tran-sacciones financieras fluyen en la planeta y generan crisis regionales yglobales con una muy baja capacidad de intervención del Estado. 4) Lasinversiones. Si bien los Estados generan reaseguros sobre la inversión sucapacidad de control de las decisiones de donde invertir y de dondesacarlas es mínima. 5) Las migraciones internacionales y la capacidad decontrolar el movimiento de personas también se ha reducido en todoslos Estados. 6) El ámbito del comercio es en el cual la apertura es cadavez mayor y en este también se evidencian las dificultades de los Estadospara establecer controles y restricciones.

Lo anterior significa que se han generado percepciones de amenazadistintas a las tradicionales y los mecanismos de acción para enfrentarlasen muchos casos aparecen, y son, efectivamente anticuados. El mundo

FLACSO-Chile/UNESCO

16

posee más información. Las vinculaciones son mayores. Los hechos polí-ticos y sociales en un país o región no le son indiferentes a quienes losperciben al otro lado del mundo7. Las decisiones económicas que setoman en una parte del planeta, poseen consecuencias directas sobre laevolución y la sustentabilidad económica en otras áreas. Todo lo ante-rior muestra cambios sustantivos en el concepto básico de soberanía yevidencia la reducción de las capacidades nacionales para enfrentar losprincipales problemas8. De allí que la coordinación de políticas, el esta-blecimientos de normas y la generación de regímenes internacionales,basados en valores compartidos constituya un punto esencial en el dise-ño del nuevo sistema internacional del siglo XXI. Sólo la capacidad deacción mancomunada posibilitará a los Estados recuperar capacidadespara generar, conjuntamente con otros actores, un orden legítimo capazde satisfacer las demandas planteadas, incluido el tema de la seguridad anivel planetario: construir un mundo libre de amenazas y temor.

El concepto principal que posibilita entender la seguridad en la pos-guerra fría es el concepto de cooperación. Este aparece en todos losinformes que sistematizan los avances e interpretan los cambios en elmundo. También su rol es relevado en las distintas visiones, tanto para laprevención como para la promoción de la paz y la seguridad internacio-nales. El conjunto de perspectivas señalan que los nuevos fenómenosque deben ser incorporados al concepto van más allá de lo militar, de allíque los elementos de cooperación constituyan un punto fundamental. Lapreocupación y la necesidad de reconceptualización en este campo estápresente no sólo en el ámbito multilateral sino en los distintos países delmundo. Este debate en Estados Unidos ha tenido una gran significación9.En este marco se debe ubicar el desarrollo de las concepciones sobre laseguridad humana.

América Latina, en el período de guerra fría, fue percibida y seautopercibió en un marco conceptual definido por el conflicto bipolar.La principal amenaza era el enemigo extra-continental. Con esto se re-

7. Esto aumentó con el terrorismo global y el impacto de sus acciones y la lucha poreliminarlo.8. Roberto Bergalli y Eligio Resta (comp.), Soberanía: un principio que se derrumba. Ed.Paidós, Buenos Aires, 1996.9. Ann M. Florini y P.J. Simmons, The New Security Thinking: A Review of the NorthAmerican Literature. Rockefeller Foundation. Nueva York, 1998.Ashton B. Carter, William J. Perry y John D. Steinbruner, A New Concept of CooperativeSecurity. The Brookings Institution. Washington, D.C., 1992.Joseph J. Romm, Defining National Security. The Nonmilitary Aspects. Council on ForeignRelations Press. Nueva York, 1993.Patrice M. Franco, Toward a New Security Architecture in the Americas. Center forStrategic and International Studies. Washington, D.C., 2000.


17

afirmaban tendencias previas provenientes del período anterior a la se-gunda guerra mundial. Los países de la región están a inicios del sigloXXI, inmersos en un proceso de debate y reformulación de los concep-tos de seguridad. Apreciamos una transición conceptual, desde la pers-pectiva de guerra fría que visualizaba un enemigo, expresado en accionesimpulsadas por un Estado y con un fuerte peso militar, hacia otra deposguerra fría en la cual las amenazas son difusas y en ellas el peso de losfactores militares se ha reducido y aparecen muchas de ellas desligadasde actores estatales, e incluso desterritorializadas.

Más en general podemos señalar que con el fin de la guerra fría se haproducido una revaluación de las principales matrices teóricas con lasque se evalúan los fenómenos internacionales10. Ello permitirá avanzarhacia la conformación de un nuevo paradigma en el cual, reconociendoel conflicto y la confrontación, se pueda colocar un mayor énfasis en lacooperación y la asociación. Este cambio requiere de una gran voluntadpolítica de los actores centrales y formas específicas de articulación.

El desarrollo de las teorías sobre regímenes internacionales11 y sobrela conformación de bienes públicos globales12 adquiere una mayor signi-ficación e importancia. También, los aportes en teorías de negociación13

y de instrumentos prácticos para desactivar tensiones14. La exploraciónteórica en este campo permitirá generar conocimientos adecuados paramejorar el relacionamiento multilateral y los resultados que desde élsurjan. En particular, aquellos que tienen la fuerza para cambiar relacio-nes en el sistema internacional15.

10. Michael P. Snnar y D. Neil Snarr (eds.) Global Issues. Lynne Rienner. Boulder, Colora-do, 1998.Barry Buzan, Ole Waever, Iaap de Wilde, Security. A New Framework for Analysis.Lynne Rienner Boulder, Colorado, 1998.Roberto Keohane y Joseph S. Nye Jr., “Power and Interdependence in the InformationAge”. En: Foreign Affairs, Vol. 77, No. 5, Sept.-Oct., 1998. pp. 81-94.Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. Lynne Rienner Publishers. Boulder, Colorado,1999.11. Stephen D. Krasner, International Regimes. Cornell University Press, 1983, 6a. Edi-ción, 1991.Roberto Keohane, Instituciones Internacionales y Poder Estatal. Ed. GEL, Buenos Aires,1993.12. Inge Kaul, Isabelle Grunberg y Marc A. Stern, Global Public Goods. UNDP/OxfordUniversity Press. Nueva York, 1999.13. J. William Breslin y Jeffrey Z. Rubin, Negotiation Theory and Practice. Program onNegotiation Books. Harvard Law School. Cambridge, Massachusetts, 1995.Roger Fisher, Andrea Kupper Schneider, Elizabeth Borgmardt, y Brian Ganson Copingwith International Conflict. Prentice Hall Inc. Nueva Yersey, 1997.Roger Fisher, E. Kopelman y A. Kupfer Schneider, Más allá de Maquiavelo. Herramientaspara afrontar conflictos. Ed. Granica, Buenos Aires, 1996 (versión original inglesa en1994).14. Michael Krepon, Michael Newbill, Khurshid Khoja, Jenny S. Drezin Global ConfidenceBuilding, New Tools for Troubled Regions. St. Martin’s Press. Nueva York, 1999.15. Stanley Hoffmann, World Disorders. Troubled Peace in the Post-cold war era. Rowmany Littlepield Publishers, Inc. Boston, 1998.

FLACSO-Chile/UNESCO

18

La Seguridad Humana: un concepto emergente

Las nuevas vulnerabilidades demandan perspectivas holísticas. Es de-cir, la agregación de variables ubicada en una perspectiva con ambicióntotalizadora. Es posible articular la conceptualización de seguridad inter-nacional ha inicios del siglo sobre la base de relacionar los conceptos deseguridad internacional, seguridad estatal y seguridad humana. La formaen que establezcamos dicha relación permitirá satisfacer de manera si-multánea las necesidades globales, estatales y de las personas y los pue-blos. En la medida en que se incrementan las vulnerabilidades y amenazasen la seguridad internacional, desde allí se presionará al Estado para quetome acciones en un contexto, como el que hemos definido, en el que elEstado posee menores recursos de poderes reales. De allí que impulsarmás multilateralismo y un multilateralismo cooperativo, o unmultilateralismo corresponsable es esencial. A su vez, cuando se produ-cen crisis y conflictos interestatales, estos afectan a la seguridad humanay a la estabilidad internacional. Por lo que alcanzar una estabilización enlas relaciones interestatales desmilitarizando los vínculos es crucial. Porotro lado, las demandas de la seguridad humana se expresan tanto haciael Estado, como al sistema internacional. En la promoción de este nivelde la seguridad la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil esfundamental.

Cada dimensión posee su propia lógica. En la seguridad internacionalson los aspectos globales, la mundialización y el peso que tienen los acto-res estatales, los organismos internacionales y actores no estatales. Eneste nivel se producen las definiciones macros, y se promueven regíme-nes internacionales globales y/o regionales. La estabilidad constituye unbien público a ser promovido.

La seguridad estatal corresponde a la seguridad clásica, a los aspectosvinculados primordialmente con la soberanía y los temas de fronteras. Elpeso de las fuerzas militares y su balance, así como los conceptos asocia-dos a la disuasión y la defensa se ubican en este nivel.

La seguridad humana aborda dimensiones más locales aunque res-pondan a grandes masas humanas. También ubica temáticas globales queafectan a la humanidad, como cuestiones ambientales o pandemias. Enambos casos corresponde a temas no abordados no tradicionalmente enlos otros dos niveles en los que es posible analizar la seguridad.

En la construcción de una visión holística es necesario destacar quecada nivel debe producir respuestas específicas en al menos tres áreas: eluso de la fuerza, la prevención de conflictos y la cooperación internacional.Los incrementos en la seguridad en un nivel no sustituyen ni eliminan las


19

demandas en los otros. Al contrario la inseguridad en alguno de los tresniveles afecta los otros. Desde esta perspectiva la seguridad humana apa-rece como un tema emergente, que puede darle una mayor coherencia ala interacción, en el actual momento de globalización, a la seguridad inter-nacional y la seguridad estatal.

La mirada que es necesario construir, con un mayor peso totalizador,no significa la ampliación del concepto de seguridad. La ampliación con-llevaría a militarizar diferentes áreas o “securitizar” todo lo importante.Las nuevas perspectivas implican una mejor articulación de sus niveles.En esta etapa de posguerra fría y mundialización es necesario destacarcuatro elementos sustantivos: i) La seguridad internacional va más allá delos componentes militares. ii) La seguridad internacional es transnacional,global e interdependiente. iii) La seguridad internacional es producidapor una pluralidad de actores; el Estado dejó de ser el actor exclusivo.iv) La seguridad internacional en el siglo XXI amplía la agenda y demandauna mayor cooperación y asociación.

En la trilogía seguridad humana, seguridad estatal y seguridad interna-cional los énfasis sobre cuál es el factor que posee primacía pueden va-riar según sean los escenarios. En la inmensa mayoría el peso de la articu-lación recaerá en la seguridad estatal. Ello porque el Estado continúasiendo el principal actor internacional. Para algunas regiones geográficas,principalmente para Africa, un mayor centro de gravitación pueda estarubicado en la seguridad internacional -y sus principales actores-. Es de-cir, en la capacidad de reacción del sistema internacional frente a la crisisde gobernabilidad de los Estados frágiles o en desaparición.

En el Informe del Milenio, se señala que el mundo avanza hacia unanueva comprensión del concepto de seguridad. En efecto, en el docu-mento se indica: “En una época era sinónimo de la defensa del territoriocontra ataques externos, pero las exigencias de la seguridad han hechoque hoy en día abarque también la protección de las comunidades y losindividuos de diversos actos internos de violencia”. A lo anterior agrega“la necesidad de aplicar criterios de seguridad más centrados en el serhumano es aún mayor debido al peligro permanente que plantean para lahumanidad las armas de destrucción en masa muy en especial las armasnucleares: su nombre mismo revela alcance y objetivos si alguna vez lle-garan a utilizarse”16. Lo anterior nos lleva a la necesidad de repensar yreformular el concepto de seguridad. Se requiere construir un conceptomás comprensivo, capaz de abordar las distintas dimensiones que afec-tan e inciden en la vida y la muerte de los seres humanos.

16. ONU, “Un mundo sin temor”, Capítulo IV, numeral 194 y 195.

FLACSO-Chile/UNESCO

20

Desde 1994 en el sistema multilateral comenzó a desarrollarse unaconceptualización sobre la seguridad humana que ha ido ganando cre-cientes espacios en los organismos multilaterales. De alguna manera seestá transformando en un punto de referencia de las tendencias princi-pales sobre la seguridad global en el siglo XXI. En efecto, en el informesobre el Desarrollo Humano de 1994, el Programa de Naciones Unidaspara el Desarrollo (PNUD) focalizó el análisis en las nuevas dimensionesde la seguridad humana y las definió sobre la base de dos componentesprincipales: libertad respecto del miedo y libertad respecto de la necesi-dad. El PNUD indica que estos dos componentes son parte del origen yfundamento de Naciones Unidas. En este sentido destaca “el mundonunca tendrá seguridad contra la guerra si los hombres y las mujeres notienen seguridad en sus hogares ni en sus empleos”. La conceptualiza-ción conlleva una lista de amenazas que se agrupan en siete categorías,que afectan distintos ámbitos: seguridad económica, seguridad alimentaria,seguridad en salud, seguridad ambiental, seguridad personal, seguridadde la comunidad, seguridad política17.

La capacidad de generar medidas de prevención18 constituye, por lotanto, el punto medular de la acción internacional y de los organismosrectores del sistema universal y regional19. En este sentido, NacionesUnidas enfrenta el desafío y la imperiosa necesidad de establecer estra-tegias eficaces en la prevención de conflictos de largo a corto plazo. Másaún, el interés de Naciones Unidas es focalizar cada vez con más fuerzaen las acciones de prevención en el ámbito de la seguridad internacionalcomo elemento crucial para avanzar hacia un mundo sin temor. “LasNaciones Unidas han comprobado triste y reiteradamente, en el últimodecenio, que las mejores intenciones del mundo no bastan para reem-plazar la capacidad fundamental de demostrar una fuerza convincente,sobre todo cuando se trata de una operación compleja de mantenimien-to de la paz”20.

El uso de la fuerza por mandato legítimo de Naciones Unidas constitu-ye, por lo tanto, un instrumento que se prevé como sustantivo. Sin embar-go, tal como el mismo informe señala seguidamente, “la fuerza por sí solano puede crear la paz, sólo se puede crear un espacio para construirla”.

17. PNUD Informe sobre el Desarrollo Humano 1994, en especial Capítulo II “Nuevasdimensiones de la seguridad humana”. Fondo de Cultura Económica. Ciudad de México,1994.18. Clingendael, “Conflict Prevention and Early Warning in the Political Practice ofInternational Organizations”. Working Paper. Netherlands Institute of InternationalRelations, Clingendael. La Haya, 1996.19. Muthiah Alagappa y Takashi Inoguchi, International Security Management and theUnited Nations. U.N. University Press. Tokyo, 1999.20. ONU, Informe del grupo sobre las operaciones de paz de las Naciones Unidas (Comi-sión Brahimi). Asamblea General/Consejo de Seguridad. Nueva York, 21 de agosto, 2000.


21

Esta afirmación constituye el eslabón fundamental que posibilita pensaruna y otra vez en la relación entre la paz, el uso de la fuerza y las condi-ciones políticas. Será la voluntad política, la limitación al uso de la fuerzaen la resolución de las disputas y el desarrollo de medidas disuasivaseficientes las que posibiliten un mayor espacio para la política y para laconstrucción de la paz.

La seguridad humana es un concepto amplio, que muestra las debili-dades y vulnerabilidades del ser humano, así como sus potencialidades.Las oportunidades de crecimiento y desarrollo están cada vez más liga-das o se constituyen en fuentes de inseguridad. La interconexión globaladquiere cada día mayor significación y relevancia. Reducir los riesgosimplica una mayor coordinación de políticas nacionales y globales. Laexperiencia de los años recientes muestra que es esencial concordar enel diseño y luego en el establecimiento y en la ejecución de los regímenesinternacionales que garanticen un orden internacional consensuado. Sonlos regímenes internacionales los que pueden asegurar la protección delas personas. Es sobre la base del accionar de los regímenes internacio-nales que será factible superar vulnerabilidades. La coordinación de polí-ticas al interior de los regímenes internacionales, posibilitará incremen-tar las oportunidades para un desarrollo más equitativo. Avanzar en estecamino sólo será posible con mayor asociación y con más cooperación.Un multilateralismo cooperativo en lo global y el estado de derecho enlo nacional, son las mejores garantías para asegurar a las personas sudesarrollo y la protección.

La seguridad humana puede ser analizada y percibida desde diversasvariables. El profesor Jorge Nef21, en el documento base del seminariointernacional “Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua”, nos propone almenos cinco dimensiones: ecología, economía, sociedad, política y cultura.Cada una de estas variables puede ser visualizada en distintos niveles. Alrespecto quiero destacar su vinculación principalmente con dos que soncruciales: la globalización y el uso de la fuerza. Esto nos posibilitará focalizary estructurar recomendaciones de política en torno a un concepto enconstrucción y en debate como es la seguridad humana.

21. Jorge Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. IDRC. Ottawa, 1999. Segundaedición.

FLACSO-Chile/UNESCO

22

Variables Ecológica Economía Sociedad Política Cultura(Vida) (Riqueza) (Apoyo) (Poder) (Conocimiento)

Capital Capital Capital Capital Capitalambiental económico social político cultural

Efectos Sustentabilidad Prosperidad Equidad Paz SabiduríaDesastre Pobreza Inequidad Violencia Ignorancia

Globalización Un mundo de Lado oscuro Refugiados Gobernabilidad Identidadesefectos de la globaliza- Migraciones Regímenes Valoresasociados ción y compe- Hiper urbaniza- globales«efecto inver- tencia, más ción Cooperación/nadero» inequidad conflicto

Uso fuerza Bioterrorismo Crisis finan- Polarización Antiminas Intolerancia ycieras Ingobernabilidad Niños en guerra Guerras religio-e-terrorismo Rebelión Armas livianas sasLavado de Seguridad ciu- Desarme tradi- Identidades lo-dinero dadana cional cales en choque

con nacionalesy globales.

La globalización universalizó valores tales como, derechos humanos,democracia y mercado22. Esta universalización tiene un fuerte acentooccidental. Los procesos fundamentalmente tecnológicos y económicosasociados a la globalización, generaron una mayor interdependencia glo-bal con aspectos positivos y negativos (tales como un mayor comercio,mayor difusión científica y más información global. También existe unmayor peligro ambiental, el terrorismo adquiere dimensiones globales,el crimen organizado es planetario y las crisis financieras no reconocenfronteras). Sin instituciones apropiadas generar estabilidad ygobernabilidad global es difícil. En este ámbito se denotan déficits impor-tantes. A su vez, en el contexto de la globalización la diferenciación ymultiplicación de actores internacionales es cada vez mayor y ello incideen el grado de relevancia y los recursos de poder con los que cada unoenfrenta los procesos y busca incidir en los cursos de acción futuros. Lavisión de futuro es esencial. En este marco en el actual período del siste-ma internacional no están decantadas las diversas conceptualizacionesglobales y en áreas específicas como es la seguridad.

22. David Held, La Democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cos-mopolita. Ed. Paidós, Buenos Aires, 1997.


23

La seguridad humana visualiza un nuevo orden global, un mundo úni-co, fundado en un humanismo global. Lo central es resolver las necesida-des básicas de la población en el contexto de la globalización y la interde-pendencia. Ello supone por un lado, una tendencia a la unificación decomportamientos, consumos y valores centrados en valores universales;y por otra, la demanda de reconocimiento y el respeto por la diversidady las identidades y culturas particulares.

Sin embargo, hemos constatado que, en forma simultánea a lo ante-rior, la globalización aumenta las diferencias y no resuelve por sí sola, lasnecesidades. También la globalización afecta prácticas culturales e identi-dades nacionales y locales. Todo ello en un contexto de polarizacióneconómica y social en diversas áreas del planeta. La consecuencia esingobernabilidad local que transfiere inestabilidad al sistema global y lossubsistemas regionales. En la seguridad clásica se afirma que no existeseguridad absoluta y que la mayor seguridad de un actor puede corres-ponder a un mayor grado de inseguridad de otro. En el caso de la segu-ridad humana podemos afirmar que las vulnerabilidades de unos se mani-fiesta como vulnerabilidades de todos, una vulnerabilidad mutua. En laregión latinoamericana esto nos demanda una mayor atención y búsque-da de alternativas en el conflicto colombiano.

Seguridad: perspectivas latinoamericanas

En América Latina y el Caribe, evidenciamos una alta heterogeneidadentre sus distintas regiones y países. Sin embargo, se nos ve como re-gión. Tenemos diferencias sustantivas y en algunos casos se incrementan.No obstante existe una base sustancial para actuar en común que partedel idioma y la cultura y se expresa en intereses comunes en todos lasáreas. Un déficit sustantivo está en las dificultades que posee nuestraregión para actuar con una sola voz. Nos cuesta coordinar posiciones eimpulsar concertadamente iniciativas en el sistema planetario e inclusoen el regional. Sin acción concentrada no hay posibilidades de incidir enel diseño de las reglas del orden global23. De allí la significación delrelanzamiento del Grupo de Río.

En el ámbito de la seguridad internacional, América Latina puede darun salto cualitativo. Una decena de tendencias lo prefiguran, aunque nolo aseguran:1) Se ha cerrado un importante ciclo de conflictos fronterizos, en espe-cial, entre los países mayores.

23. Joseph S. Tulchin y Ralph H. Espach (Eds.), Latin American in the New InternationalSystem. Lynne Rienner Publisher, Boulder, Colorado, 2001.

FLACSO-Chile/UNESCO

24

2) Ha aumentado la cooperación y la integración subregional y de allí sevislumbran oportunidades regionales.3) Somos, pese a la globalización, una región marginal, o más biénperiférica en cuestiones estratégicas. Ello abre oportunidades positivasde nuevos espacios de cooperación.4) Una región desnuclearizada y libres de armas de destrucción masiva.5) En la década de los 90, aprendimos que se requiere un diseño y unaarquitectura para la cooperación internacional en seguridad.6) Se han efectuado esfuerzos, aún sin resultados, para crear nuevosregímenes de seguridad y diseñar nuevos bienes públicos en la materia.7) Se ha desarrollado un renovado diálogo en la Diplomacia de Cum-bres, aún con un bajo nivel operacional, sin embargo, con un fuerte ca-rácter orientador.8) Los principales avances en la distensión y la cooperación en materiasde seguridad, se dan en el ámbito subregional.9) La Diplomacia de Segundo Carril (track II), ha jugado un importantepapel. Esta forma de diplomacia, requiere ser promovida y ampliada.10) A mayor seguridad internacional mayor focalización en lagobernabilidad democrática y en la seguridad humana.

Pese a la potencialidad de estas tendencias se evidencian déficits impor-tantes que se requieren superar. Una meta importante es construir ydesarrollar un concepto común sobre seguridad internacional en lasAméricas. Requerimos, como región, de un concepto holístico, capaz derecoger las dimensiones de la seguridad tradicional, conjuntamente, conlas nuevas amenazas e incorporar los niveles y dimensiones relativos a lapersona humana. Relevar la Paz como valor esencial es una tarea perma-nente. Condenar el terrorismo y la violencia indiscriminada contra civi-les es una demanda y una aspiración que se asocia a la búsqueda de la paz.

Un concepto común nos permitirá:• Más cooperación, participación y coordinación interestatal a la vezque se reduce la militarización y conflictividad de los vínculos.• Más multilateralismo. Una mayor capacidad de asociación y una ma-yor corresponsabilidad de los actores frente a la agenda internacional. Elmultilateralismo cooperativo expresa esta dimensión.• Una acción mas coordinada de las Organizaciones de la Sociedad Ci-vil, y un mayor peso de la sociedad en estos temas que la afectan direc-tamente.

Lo anterior, nos indica que la región tiene la oportunidad para construirun Régimen Multilateral de Seguridad Internacional en las Américas. Este


25

podrá enfrentar las dimensiones interestatales tradicionales, la emergen-cia de nuevas amenazas y contribuir a abrir espacios para la resoluciónde los conflictos intranacionales.

En el régimen internacional multilateral de seguridad, el diseño y ladefinición de metas es muy significativo. Sin embargo, el elemento clavey crucial es la voluntad política. Los nuevos conflictos, la presencia denuevos actores, la evidencias de nuevos riesgos demanda una nueva se-guridad. Esta debe ser capaz de proveer: mecanismos de alerta tempra-na, espacios para el diálogo político estratégico, conjuntamente con diá-logos informales en una diplomacia de II Carril. La revisión de la diploma-cia coercitiva, le abre un mayor espacio a la coordinación de políticas alos regiones democráticas.

En definitiva, el régimen internacional se organizará en torno a con-ceptos comunes que posibiliten focalizar las amenazas y diseñar cursosde acción concertados. Es decir, controlar las amenazas en el ámbito dela defensa, abrir espacios para el diálogo diplomático y reducir los ries-gos para las personas. Esto incrementará los niveles de seguridad huma-na y con ello la seguridad clásica y la seguridad global.

I.I.I.I.I.VISIONES GLOBALES SOBRE LAVISIONES GLOBALES SOBRE LAVISIONES GLOBALES SOBRE LAVISIONES GLOBALES SOBRE LAVISIONES GLOBALES SOBRE LA

SEGURIDAD HUMANASEGURIDAD HUMANASEGURIDAD HUMANASEGURIDAD HUMANASEGURIDAD HUMANA

SEGURIDAD HUMANA Y VULNERABILIDAD MUTUASEGURIDAD HUMANA Y VULNERABILIDAD MUTUASEGURIDAD HUMANA Y VULNERABILIDAD MUTUASEGURIDAD HUMANA Y VULNERABILIDAD MUTUASEGURIDAD HUMANA Y VULNERABILIDAD MUTUA

JORGE NEFJORGE NEFJORGE NEFJORGE NEFJORGE NEF1

Propósito y descripción

El centro de interés de este trabajo se sitúa en la intersección entre tresáreas problemáticas que por lo general han sido tratadas en forma sepa-rada: el fenómeno de la globalización2, la transformación de la naturalezadel Estado contemporáneo y la crisis del desarrollo3. El objetivo es ofre-cer un conjunto de proposiciones para ayudar a explicar y entender lagénesis y evolución del orden socioeconómico y político vigente, desdeuna perspectiva que aúne visiones estructurales e históricas, micro ymacro-analíticas. Aunque el propósito último de este ejercicio es facili-tar la aproximación al estudio de fenómenos concretos, su orientaciónserá eminentemente teórica, concentrándose en el vínculo entre los fac-tores "internos" y "externos" que afectan los procesos mencionados másarriba.

1. Profesor Titutar de Política, Desarrollo Internacional y Extensión Rural, Universidadde Guelph, Canadá.2. Véase, Robert Cox, "Global Restructuring: Making Sense of the Changing InternationalPolitical Economy" en Richard Stubbs y Geoffrey Underhill (eds.), Political Economy andthe Changing Global Order (Toronto: McClelland & Stewart, 1994), pp. 17-44.3. Véase nuestro trabajo" Development Crisis and State Crisis: Lessons from the LatinAmerican Experience", en O.P. Dwivedi y P. Pitil (eds.) Development Admnistration inPapua-New Guinea (Boroko: ADCOL-PNG, 1991), pp. 10-33.

FLACSO-Chile/UNESCO

30

Los dos conceptos centrales en nuestro enfoque son seguridad huma-na y vulnerabilidad mutua4. El primero se refiere a la creación y manten-ción de circunstancias propicias para la reducción de riesgo e incertidum-bre, permitiendo la realización de los que Lasswell llamase la "dignidad delas personas" o "dignidad humana"5. El segundo, la vulnerabilidad mutua6,se refiere a la interconexión de disfunciones, hoy día a escala global, con-ducentes al desequilibrio y entropía entre los factores que interactúantanto en los niveles micro como macro del orden mundial. En nuestraopinión, una discusión sobre globalización, la naturaleza del Estado, o so-bre desarrollo, sin referencia a los conceptos de seguridad humana y vul-nerabilidad mutua, sería insuficiente para entender los procesos de cam-bio del sistema mundial. Igualmente, un análisis de las transformacionesglobales sin referencia a la transición desde un sistema de destrucciónmutua asegurada (Mutual Assured Destruction: MAD) a uno de vulnerabi-lidad mutua asegurada (MAV) no podrá captar en plenitud el período de lapos guerra fría, en el cual términos como "interés nacional" y aún Relacio-nes Internacionales, relaciones Norte-Sur, o "Tercer Mundo" han perdidocapacidad heurística.

Por varias décadas han emergido diversos vocablos atingentes a la"seguridad", tales como seguridad nacional7, seguridad pública, seguridadciudadana8, seguridad cooperativa9 y otros. Si bien es cierto que para unnúmero de analistas el concepto de seguridad va aparejado a la nociónde fuerza y al atributo de violencia "legítima" y "soberanía" estatales10,hay una tradición histórica de igualmente antiguo linaje que usa el térmi-no seguridad para referirse a la reducción de riesgos y contingenciasadversas que afectan a la llamada sociedad civil y a las personas. Estaacepción amplia de seguridad subyace aún en las concepciones macro

4. J. Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. The International Political Economyof Development and Underdevelopment (Ottawa: IDRC Books, 1999) p. 13-14.5. Harold Lasswell, Politics. Who Gets What, When and How? (Nueva York: PeterSmith, 1950), pp. 3-25.6. Ivan Head, On a Hinge of History: The Mutual Vulnerability of South and North(Toronto: University of Toronto Press, 1991), passim.7. Arturo Siat y Gregorio Iriarte, "De la seguridad nacional al trilateralismo," Cuadernosde Cristianismo y Sociedad (Mayo 1978), pp. 17-30.8. Véase Patricio Tudela, "Integración regional y seguridad: desde las estrategias de de-fensa al crimen organizado y la seguridad ciudadana", Intervención en el Panel II "Hipóte-sis de Conflicto -Seguridad y Defensa" del Seminario "Nuevos Escenarios de los Proce-sos de Integración: Desafíos y Realidades.", organizado por la Asociación Chilena deCiencia Política y la Fundación Konrad Adenauer. Santiago, 21 de Junio del 2001.9. Véase, Francisco Rojas, "Seguridad Humana: una perspectiva académica desde Améri-ca Latina", en FLACSO-Chile (Francisco Rojas et al), Chile 1999-2000. Nuevo gobierno:desafíos de la reconciliación (Santiago: FLACSO, 2000), pp. 71-73.10. Jorge Nef y Francisco Rojas, "Dependencia compleja y transnacionalización del Esta-do en América Latina", en Relaciones Internacionales N° 8 y 9 (Diciembre 1984), pp.101-122.

Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef

31

políticas mencionadas más arriba. Este es el caso con la noción actuarial de"seguro" y con las expresiones "seguridad social", "seguridad alimentaria"11,"seguridad de la empresa"12 y otros vocablos, que van aparejados a lasideas de "derechos humanos" (de segunda y tercera generación), desarro-llo humano y comunidades de seguridad (security communities). No hayduda que existen puntos de inflexión entre estos términos, cuyas semánticasy significaciones a menudo obedecen a diversas formas de expresión detérminos congruentes, o que enfatizan uno u otro aspecto de la realidad.Pero esta congruencia no debiese llevarnos al equívoco de suponer quetodos estos discursos tienen necesariamente a una matriz conceptual, -oaún más, valórica- común. Por el contrario, más allá de las etiquetas de unau otra política pública hay concepciones divergentes de los derechos hu-manos, de las relaciones globales y de aquellas entre Estado y sociedadcivil, y sobre la naturaleza del Estado mismo en relación con el sistemaregional y global. Este es particularmente el caso con la concepción totali-zadora de "seguridad nacional". Esta última privilegia una estrecha visiónde los medios para conseguir un tipo de seguridad (la defensa y lo militar)sobre un entendimiento comprensivo y sistémico de los fines (teleologías),contextos y consecuencias13.

Estructura del ensayo

Las nociones amplias y comprensivas de seguridad delineadas más arribaconfluyen en el término Seguridad Humana. Examinaremos brevementesus orígenes, evolución, las diversas contribuciones teóricas en que sebasa, sus dimensiones analíticas y sus implicaciones en términos de op-ciones de políticas públicas. Hay algunos que trazan el origen del concep-to a nuestro trabajo con la Comisión Presidencial del CIID/IDRC en elCanadá en 1988 y las publicaciones del libro de Ivan Head, On a Hingeof History14 (1992) y Nef, Human Security and Mutual Vulnerability15

11. J. Nef y J. Vanderkop, Food Systems and Food Security in Latin America and theCaribbean: Politics, Ideology and Technology, (Guelph: Centre for Food Security Research,1989) pp. 1-5.12. Concepto usado por Henri Fayol en Administración industrial y general (1916), parareferirse a una de las 6 funciones de la empresa: aquella que tiene por objeto proteger elpatrimonio, los bienes, la salud y la integridad de la empresa.13. Jean-Louis Weil, Joseph Comblin and Judge Senese, "The Repressive State: The BrazilianNational Security Doctrine and Latin America" en LARU Studies (Toronto: Latin AmericanResearch Unit, LARU, 1979), pp. 36-73.)14. Ivan Head, On a Hinge of History. The Mutual Vulnerability of South and North(Toronto: University of Toronto Press, 1991), pp. 1, 95-97, 185-186.15. J. Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. The Political Economy of GlobalRelations (Ottawa: IDRC Books, 1999)

FLACSO-Chile/UNESCO

32

(1995), que en la década de los noventa de alguna manera influyesenen la formulación de política exterior canadiense por el entonces Minis-tro de Asuntos Exteriores, Lloyd Axworthy16. Sin embargo, es altamenteprobable que sus basamentos teóricos se remonten a anteriores traba-jos, incluidas las conceptualizaciones de Harold Lasswell sobre dignidadhumana, las obras de Kenneth Boulding y a la llamada Economía PolíticaInternacional17, en especial las contribuciones de Johan Galtung18 y RobertCox19. En todo caso, el marco conceptual de la seguridad humana haaflorado recientemente en las matrices de política exterior de un grupode 12 países que incluye a Chile20. Curiosamente, es un concepto que esaparentemente poco entendido, más allá de su atracción semántica.

El ensayo interpretativo que desarrollaremos a continuación está es-tructurado en torno a una serie de temas interrelacionados -medio am-biente, economía, sociedad, política y cultura- desde una perspectiva glo-bal. Primero, se presentará una visión general tanto descriptiva como teó-rica del orden mundial pos guerra fría vista desde el prisma de la economíapolítica del desarrollo y el subdesarrollo. Se enfatizarán los enfoques es-tructurales e históricos que explican la naturaleza del dicho orden21, y lalimitación de dichos enfoques para formular hipótesis tanto de valorheurístico como orientadas a políticas públicas. A continuación se explo-rarán las nociones de vulnerabilidad mutua y seguridad (e inseguridad)humana como alternativas analíticas, explicativas, y normativas del nuevoorden mundial. La presentación comprenderá un análisis de las raíces his-tóricas y de las circunstancias estructurales-ambientales, económicas, so-ciales, políticas y culturales del orden mundial y del desarrollo y subdesa-rrollo globales. Finalmente, se intentará una síntesis conceptual para abor-

16. Un bosquejo del concepto de seguridad humana, como base de política exterior seencuentra en Government of Canada, Department of Foreign Affairs and InternationalTrade (DFAIT), "Statement, Notes for an Address by the Hounorable Lloyd Axworthy,Minister of Foreign Affairs to the G-8 Foreign Ministers Meeting" 9 de Junio 1999, <http://198.103.104.95/human-rights/statement-e.asp>17. Martin Staniland. What is Political Economy? A Study of Social Theory andUnderdevelopment (New Haven: Yale University Press, 1985), pp. 1-9.18. Johan Galtung, The True Worlds. A Transnational Perspective (Nueva York: FreePress, 1980), pp. 1-39, 107-178, 255-303, 305-340.19. Robert Cox, Production, Power, and World Order. Social Forces in the Making ofHistory (Nueva York: Columbia University Press, 1987) pp. 1-35, 407-415.20. La red de seguridad humana incluía en 1999 a 12 países -Austria, Canadá, Chile,Grecia, Irlanda, Jordania, Holanda, Mali, Noruega, Eslovenia, Tailandia y Suiza-- coordina-dos por encuentros ministeriales. Ver F. Rojas, "Seguridad Humana...", en FLACSO, Chile1999-2000.., pp. 66-67.21. Una visión general de las varias posturas teóricas se encuentra en Jan Black,Development in Thery and Practice. Paradigms and Paradoxes, ( Boulder, Co.: Westview,1999), pp. 1-39.


33

dar el fenómeno del cambio sistémico a la luz de los factores históricos yestructurales mencionados más arriba y que ponen a prueba la capacidadheurística del paradigma de Seguridad Humana. En particular, se examina-rán las continuidades y discontinuidades epistemológicas, ideológicas yconceptuales (y de modelo de políticas públicas) con otros paradigmas de"seguridad", como la seguridad nacional, la seguridad pública, la seguridadcooperativa, y la seguridad ciudadana, entre otros.

El nuevo orden mundial y la semántica de la seguridad y eldesarrollo

Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, las nociones de seguridad ydesarrollo han sido los ejes teleológicos del sistema mundial y de laspolíticas exteriores de las grandes potencias. Dicha seguridad ha tendidopor lo general a referirse a los aspectos militares de las relaciones entrepaíses o entre grupos sociales dentro de un país. Aunque, como señalá-semos más arriba, el vocablo seguridad se ha usado ampliamente, y des-de un comienzo, en el sentido de disminución de riesgos, incertidumbrey contingencias negativas, la mayor parte de la literatura en Ciencia Polí-tica de los últimos 40 años le ha asignado una connotación restringida22.Esta última se relaciona con el control de la violencia por medio de lafuerza (o violencia desde "arriba"), como en la llamada seguridad nacio-nal. La palabra desarrollo, por otra parte, se ha hecho sinónimo con lasnociones de progreso y calidad de vida de la población. Sus orígenes seremontan a la idea Agustiniana de movimiento providencial ascendente ya su secularización términos progreso, evolución y modernidad23.

El desarrollo como contrainsurgencia

El uso corriente del término desarrollo se inicia a partir del Plan Marshally del programa del Punto Cuarto del Presidente Harry Truman24. Hasido entendido como un proceso de crecimiento económico inducido,con abundante ayuda financiera y tecnológica exterior y cuyo resultadoes un cambio social progresivo y contínuo, que culmina en el fortaleci-miento de una democracia occidental estable. Es esencial destacar este

22. Véase la observación de F. Rojas, op. cit pp. 59-66.23. Helio Jaguaribe, Economic and Political Development: A Theoretical Approach and aBrazilian Case Study (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1968), pp. 4-12.24. Michael Mason, Development and Disorder. A History of the Third World Since1945, (Toronto: Between the Lines, 1997), pp. 16-23.

FLACSO-Chile/UNESCO

34

aspecto político del desarrollo, ya que desde los comienzos de la guerrafría (y la preocupación por la seguridad militar), se entendió el desarrollocomo una alternativa "suave" a la insurgencia25. Su contrapartida "dura"era la fuerza militar. La Alianza para el Progreso fue una cristalizaciónmuy clara de estas ideas. El desarrollo aparece aquí tanto como unacondición, cuanto un correlato de la seguridad -nacional, hemisférica oglobal-desde la perspectiva occidental.

De lo dicho más arriba se desprende que ambos términos (seguridad ydesarrollo) han estado inextricablemente ligados a una cosmovisiónetnocéntrica, en especial norteamericana, con múltiples redefiniciones, de-rivadas y retro-alimentadas por cuatro décadas de investigación académi-ca. Este paradigma "ortodoxo" se basaba en tres supuestos básicos, que ensu conjunto constituían la piedra angular del discurso desarrollista. Unoera que la difusión y modernización eran las resultantes de la cooperacióny asistencia técnica internacional. El otro era una visión Keynesiana delEstado -el Estado Administrativo y la administración para el desarrollo.Esto es, que el Estado era el principal motor del desarrollo inducido, pormedio de la planificación. Estas ideas motrices de la Primera Década delDesarrollo de las Naciones Unidas, se plasmaron en los diversos progra-mas del sistema internacional multilateral, (en el PNUD, o la CEPAL), y deasistencia bilateral, como la Agencia para el Desarrollo Internacional deEstados Unidos (USAID) o la Agencia Canadiense para el Desarrollo In-ternacional (CIDA/ACDI). Sucesivas revisiones de la experiencia acumula-da en las varias "décadas del desarrollo", como los informes Pearson, Brandt,Brundtland o Nyerere26, implicaron ajustes a los supuestos y direccionesdel desarrollo inducido, en términos de objetivos compartidos,sustentabilidad ambiental e interdependencia. Sin embargo, los dos su-puestos centrales mencionados más arriba se mantuvieron.

Lo que también se mantuvo como supuesto fundamental fue la no-ción de que había un sistema internacional cuyos dos ejes culturales yestructurales eran la división entre Oriente y Occidente, y entre Nortey Sur. Esto es, que había a lo menos dos modelos de desarrollo posibles:el capitalismo y el socialismo, con diversas opciones y permutaciones y

25. J. Nef y O.P. Dwivedi, «Development Theory and Administration: A Fence Aroundan Empty Lot?», Indian Journal of Public Administration Vol. XXVII No. 1 (1981), pp. 42-66,68.26. Para un análisis de las últimas tres décadas del desarrollo de las Naciones Unidas(1961-1991), véase Commission on International Development, Lester Pearson, Chair-man, Partners in Development; Report. (Nueva York: Praeger, 1969); Willi Brandt, North-South: A Program for Survival Informe de la comisión independiente sobre el desarrollointernacional, bajo la presidencia de Willi Brandt (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1980);World Commission on Environment and Development (The Brundtland Commission),Our Common Future (Nueva York: Oxford University Press, 1987), pp. 118-146; TheSouth Commission (Julius Nyerere, Chairman, The Challenge to the South: The Reportof the South Commission (Oxford: Oxford University Press, 1990).


35

que existía un "Tercer Mundo" (o "Sur") de países pobres o subdesarro-llados esencialmente no-alineados frente al creciente conflicto de la gue-rra fría. El presidente Kennedy expresó muy claramente que el desarro-llo y la revolución constituían opciones opuestas al inaugurar la Alianzapara el Progreso, cuando dijo que aquellos que hacen el cambio socialimposible en el corto plazo, hacen la revolución inevitable en el largoplazo.

En consecuencia, el desarrollo es visto como una forma de evitar elcambio revolucionario y como una opción de política exterior para losestados que buscan fortalecer su posición defensiva en lo diplomático ymilitar. Él se hace parte integral de una política exterior "realista"27 haciapaíses periféricos, en un contexto de bipolarismo económico, ideológi-co y militar. Dicho realismo constituyó un paradigma con pretensiónhegemónica en la comunidad académica y político-militar Occidental. Enél, la búsqueda del interés nacional, definido como la preservación de losintereses territoriales y extraterritoriales de la elite en el poder (o "inte-rés público") se logra a través de acciones diplomáticas y militares, con-figurando alianzas y contra-alianzas orientadas a mantener la paz, o equi-librio entre estados.

La teoría de la balanza de poder tiene su referente empírico en elsistema pragmático de alianzas dinásticas entre las monarquías de Euro-pa con posterioridad al Tratado de Westfalia (1649) en los Siglos XVII yXVIII. En una situación bipolar como la de la guerra fría, con su paraguasnuclear disuasivo, las alianzas son fundamentalmente rígidas y altamenteideológicas, por lo que la búsqueda de control de regiones periféricas sepresume esencial para la preservación del orden mundial. Desde estaóptica, las interacciones entre los actores están sobredeterminadas porconsideraciones estratégico-militares y geopolíticas, en las que las rela-ciones conflictivas tienden a predominar sobre formas cooperativas. Esmás, la cooperación entre aliados y la ayuda exterior (llamada coopera-ción internacional) es un instrumento de política exterior en un escena-rio de conflicto global bipolar. Pero la balanza de poder, bajo un sistemade disuasión nuclear y rígidos lineamientos ideológicos, resulta más bienen una balanza de terror que de poder, en la que la sobre reacción y elescalamiento del conflicto puede llevar a un holocausto nuclear28.

27. Hans Morgenthau, Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, SextaEdición, (Nueva York: Knopf, 1985), pp. 185-240.28. John Herz, International Politics in the Atomic Age (Nueva York: Columbia UniversityPress, 1962), passim. Stanley Hoffman, Gulliver's Troubles; Or the Setting of AmericanForeign Policy (Nueva York: Council of Foreign Relations, Mcgraw-Hill , 1968), pp. 3-21.

FLACSO-Chile/UNESCO

36

Bipolarismo y seguridad nacional

Un efecto inesperado del bipolarismo rígido fue que se configuró unsistema internacional complejo en el que el empate global de las super-potencias dio lugar a formas incipientes de policentrismo y aún a mani-festaciones de multipolarismo transfigurado29. Por un lado, las políticasexteriores y de defensa que se sustentaban en un marco realista, fueroncambiando. Se pasó desde una postura de escudo nuclear con respuestamasiva (massive retaliation) a una prescripción de respuesta flexible (flexi-ble response), que privilegiaba la utilización de instrumentos de fuerzano nucleares, como cuerpos especiales y acción cívica30.

Este nicho conceptual de "respuesta flexible" tiene particular relevan-cia para América Latina. Cuando la misión original del Tratado Interame-ricano de Asistencia Recíproca (TIAR) de proveer una alianza militarinteramericana para contrarrestar un enemigo externo (la URSS) se fuehaciendo menos creíble, surgieron otras tareas31 "profilácticas" comomantener el orden interno y los intereses de la potencia hegemónica.Las doctrinas de contrainsurgencia y en especial la llamada "doctrina deseguridad nacional" constituyen las fórmula justificatorias de dichas ta-reas . Aunque articulada originalmente en el ejército Francés durante lasguerras de Indochina y en especial Argelia, la doctrina recibió un aportesignificativo de las experiencias de Sir Robert Thompson durante la in-surgencia en Birmania y Malasia y la contribución norteamericana en Viet-nam (Bernard Fall). Su marco conceptual más amplio se encontraba enlas doctrinas geopolíticas de Kjellen y Haushoffer con posterioridad a laprimera posguerra. Estas nociones influyeron muy directamente en lasideas de espacio vital y del Estado como organismo de la Alemania nazi yen las enseñanzas en las academias militares del Cono Sur. Aunque eltérmino "doctrina de seguridad nacional" fue asociado primeramente enAmérica Latina con el Centro de Altos Estudios Militares de Brasil en los

29. Hoffman, "The Acceptability of Military Force", en Force in Modern Societies: ItsPlace in International Politics (London: Adelphi Papers No. 102).30. William Barber y Neale Ronning, Internal Security and Military Power:Counterinsurgency and Civic Action in Latin America (Columbus: Ohio State UniversityPress, 1966).31. Siat e Iriarte, loc.cit.


37

años 6032, la principal influencia en el resto de los países se dio a travésde los cursos de contrainsurgencia en la Escuela de las Américas, en laZona del Canal de Panamá y de los centros de entrenamiento de FuerzasEspeciales en Estados Unidos33. La idea de Seguridad Nacional se convir-tió en el "software" cultural predominante en los ejércitos y planificado-res estratégicos de las Américas, en particular durante el período de lasdictaduras militares, entre mediados de los '60 (Brasil 1964) y fines delos '80 (Chile 1989). Esta ideología cambio radicalmente la misión pri-mordial de los ejércitos, desde la defensa territorial contra un enemigoexterno -como lo plantease el realismo "clásico"- a la lucha mancomuna-da contra un enemigo interno: la sociedad civil.

Concretamente, la doctrina de seguridad nacional (o más propiamen-te seguridad militar) es un subconjunto deontológico-prescriptivo, e ideo-lógico, que se asienta en una variante del realismo -hegemónico y perifé-rico- en el cual la preocupación por el "orden" y lo militar es la directivaprimaria. De hecho, proclama la soberanía de los organismos castrensesy de sus intereses institucionales, como los intereses "nacionales" porencima de otras consideraciones, supedita otros objetivos nacionales(como educación o desarrollo) a las necesidades de la defensa y presu-pone la mutualidad de intereses entre el complejo militar-industrial del"Norte" y sus aliados en el Sur. Más importante aún, se asienta en unanoción maniquea de "amigo-enemigo", en la cual, como se indicase másarriba, la principal amenaza proviene de un "enemigo interno". La grandiferencia entre la práctica de la doctrina entre el centro y la periferia esque en el primero la doctrina postula una fuerte soberanía territorial(con un enemigo fundamentalmente externo), mientras que en la perife-ria, la soberanía esta supeditada a los intereses congruentes entre fuer-zas armadas locales y potencia dominante. Pese al fin del conflicto Oriente-Occidente, la doctrina ha persistido en los programas de estudio de losorganismos de "seguridad". El peligro y el "enemigo", tanto interno como

32. La doctrina do segurança en Brasil tuvo en un comienzo una connotación amplia, encuanto a una visión Neo-Bismarckiana del desarrollo y del "destino manifiesto " del paísen cuanto a potencia. En cambio, su contrapartida estadounidense (que influyó directa-mente a los militares del Cono Sur, Centroamérica, y el resto de Latinoamérica) estabamás bien limitada a un mínimo de acción cívica, en el sentido de "community development"para prevenir insurgencia. El experimento peruano con Velasco Alvarado, tenía atisbosdesarrollistas y populistas, pero esta postura de militarismo desarrollista fue poco co-mún, limitándose a breves períodos en Ecuador bajo Rodríguez Lara y Panamá, bajoOmar Torrijos.33. Por ejemplo, véase US Army Special Warfare School, Counterinsurgency PlanningGuide, Special Text No. 31-176 (North Carolina: May 1964)

FLACSO-Chile/UNESCO

38

externo, no son ya directamente el comunismo o la insurgencia, sinoque el narcotráfico, el terrorismo, o el narco-terrorismo. La prescrip-ción sigue siendo, la misma de antes: un estado de seguridad nacionalpara proteger a la sociedad, aún contra si misma.

Paralelamente a la seguridad nacional, surgieron otros cuerposdoctrinarios complementarios, como las doctrinas o programas de Se-guridad Pública. Aunque centrados más en funciones "policiales" de se-guridad internas (o de alcance medio) y en los conflictos de baja intensi-dad, una buena parte de estas doctrinas -propiciadas a través de la Aca-demia Internacional de Policía, la Agencia para el Desarrollo Internacio-nal (AID) y la CIA- postulan un peligro insurgente, "terrorista" y criminal,de guerra interna. La Seguridad Pública fue un nexo entre la SeguridadNacional y su fijación en las guerrillas "comunistas", apoyadas por Cuba yla URSS, y las campañas contra el "narcoterrorismo" de los años noven-ta. A diferencia de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN), los progra-mas de seguridad pública, se basan en la criminalización del peligro y en lamodernización y equipamiento de las fuerzas policiales.

En los años siguientes a la caída del muro de Berlín y la cesación de lainsurgencia centroamericana, la Seguridad Nacional y el que Juan Boschllamase "Pentagonismo"34 perdieron mucha de su fuerza en cuanto a doc-trina oficial, tanto en Estados Unidos como en Latinoamérica, especial-mente con las transiciones hacia democracias "de baja intensidad"35. No-ciones como el libre comercio, asentadas en el neoliberalismo, y al triun-fo de la facción Trilateralista en Washington, dieron surgimiento a otrasconcepciones teóricas, cuyos lineamientos ya se bosquejaban a partir demediados de la década de los 70.

Estas visiones, que pretendían explicar y dar directrices de políticasfueron sin duda influidas por la incapacidad del bipolarismo como meca-nismo de manejo de conflicto y por la creciente ineficiencia de las pres-cripciones de Seguridad Nacional para mantener el status quo, desdeVietnam a Latinoamérica. Más importante, las nuevas conceptualizacionesreflejaron una dramática expansión de la tecnología, el comercio y lossistemas de gestión global. De hecho el policentrismo emergente quevaticinase Stanley Hoffman36 en los sesenta no se manifestó necesaria-mente en el resurgimiento de múltiples polos nacionales (en Europa,

34. Juan Bosch, El Pentagonismo, substituto del imperialismo (Madrid: Guadiaga, 1968),passim.35. Barry Gil , Joel Rocamora y Richard Wilson, Low Intensity Democracy: PoliticalPower in the New World Order (Londres: Pluto Press, 1993), pp. 3-34.36. Hoffman, "Restraints and Choices in American Foreign Policy", Daedalus (Otoño1962), pp. 692-694. Una elaboración más extendida de estas ideas se encuentra en suobra Gulliver's Troubles..., loc. cit.


39

Asia y el Medio Oriente), sino que en un conglomerado complejo connumerosos centros de poder funcionales37, en un contexto de economíaglobal. El capitalismo transnacional paulatinamente reemplazó al capita-lismo nacional Keynesiano y al socialismo, no sólo en el Occidente y superiferia, sino que en lo que otrora fuese el mundo de los llamados "so-cialismos reales".

Interdependencia compleja y teoría de regímenes

Este nuevo contexto planteó un desafio al paradigma realista dominante.Las dinámicas del orden global, no podían ya explicarse sólo con referen-cia al "interés nacional" territorial y a los condicionamientos derivadosde la balanza de poder. Es en este contexto que surge el paradigma deinterdependencia compleja de Robert Keohane y Joseph Nye38, como unmodelo heurístico para explicar las relaciones complejas entre regíme-nes fundamentalmente económicos, que el mundo experimentase a par-tir de mediados de los años setenta.

El cambio de perspectiva analítica no fue necesariamente una "revolu-ción" epistemológica en el sentido usado por Thomas Kuhn39, sino quese dio con paralelismos y soluciones de continuidad entre el realismo a laMorgenthau y la interdependencia compleja -o teoría de regímenes. Enla gran mayoría de los departamentos de Ciencia Política y programas deEstudios Internacionales, el realismo continuó siendo el discurso predo-minante, con una incipiente orientación hacia al "nueva" economía políti-ca internacional de corte neoliberal. Esto no quiere decir que el realismode guerra fría desapareciese, aún con el fin del conflicto Oriente-Occi-dente. Como matriz conceptual es aún la perspectiva preferida en pro-gramas de Seguridad Nacional en universidades y en especial de centrosvinculados a los sectores de defensa. Vista en retrospectiva, la teoría deregímenes no fue sólo una respuesta al agotamiento heurístico del realis-mo conservador, sino que muy directa y explícitamente una respuestadesde el Norte a las concepciones dependentistas generadas en el Ter-cer Mundo, especialmente América Latina40. Lo interesante del modelo

37. David Blake y Robert Walters, The Politics of Global Economic Relations (NuevaYork: Prentice-Hall, 1976), pp. 1-10; también Joan Spero, The Politics of InternationalEconomic Relations (Nueva York: St. Martin's Press, 1977)38. Robert Keohane y Joseph Nye, Power and Interdependence: World Politics inTransition (Boston: Little, Brown & Co., 1975).39. Thomas Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions 2nd Edition (Chicago: ChicagoUniversity Press, 1970), pp. 15-17.40. Keohane y Nye, ibid. pp. viii-10, 1-37.

FLACSO-Chile/UNESCO

40

de interdependencia compleja es que -a diferencia del realismo- planteauna solución de continuidad entre política "interna" y "externa". La vi-sión ortodoxa de la Ciencia Política estadounidense concebía un ordenpolítico nacional en el que el estado teleológico "normal" era el consen-so, mientras que en ámbito internacional lo normal se percibía como unestado de naturaleza Hobbesiano, sin reglas ni regímenes, otros que labúsqueda del "interés nacional".

Teoría crítica: dependencia, sistema mundial, yvulnerabilidad mutua

Sin embargo, tal continuidad entre sistema internacional y orden internose daba en la economía política de raigambre crítica (Marxista, socialistay anarquista), en cual las teorías de dependencia se afincaban. Esto es, elconflicto entre estados era una continuación del conflicto entre grupossociales dentro del Estado. La más conocida de estas nociones es la tesisdel imperialismo, tanto en la versión de Hobson como la de Lenin. Porsu parte, la llamada "teoría de la dependencia"41, cuyos orígenes se atri-buyen, entre otros, al estructuralismo de la CEPAL y a las elaboracio-nes posteriores de Cardoso, Faletto y Frank, nunca fue una teoría unifi-cada. Tampoco fue explícita y fundamentalmente un paradigma de lasrelaciones internacionales. Mas bien, la dependencia constituyó un con-junto de formulaciones sociológicas y económicas que trataban de expli-car el subdesarrollo latinoamericano desde una perspectiva de centro-periferia. Esta visión, sin duda acarreaba implicaciones profundas paracomprender la relación entre subdesarrollo, marginalidad, inestabilidady penetración.

Desde esta óptica, las ideas dependentistas minaban substantivamentelas concepciones etnocéntricas predominantes sobre el desarrollo (la"modernización"), las relaciones hemisféricas, y las políticas exteriores.Al cuestionar la ortodoxia académica desde el Sur, los dependentistasadquirían un tinte "subversivo". El cuestionamiento de la idea "radical" dela dependencia (así como del realismo "conservador") constituyó unobjetivo importante de la teoría de regímenes, como lo indicasen explí-citamente sus propios autores. Pocas propuestas teóricas, fuera de latesis del imperialismo, han sido tan vilipendiadas como la dependencia.Por otro lado, ha habido pocas conceptualizaciones que hayan remecido

41. Ver Jan Black, Development in Theory and Practice. Paradigms and Paradoxes, Se-gunda Edición (Boulder, Co.: Westview Press, 1999), pp. 28-29.


41

los cimientos intelectuales del establishment Occidental como lo hiciesela idea de dependencia. En forma significativa, las tesis dependentistasinfluyeron decisivamente en las teorías del sistema mundial (worldsystems) de Galtung y Wallerstein, la llamada "teoría global" de Cox,Rosenau y Gill y nuestras propias conceptualizaciones de "dependenciacompleja" (Nef y Rojas 1983)42 e inseguridad humana y vulnerabilidadmutua. (1995, 1999).

Seguridad humana43

El paradigma de seguridad humana se asienta en la noción de vulnerabili-dad mutua. Esto es, que en un sistema global interconectado, la fortalezao solidez del conjunto -incluyendo sus componentes más desarrolladosy aparentemente mejor protegidos- están condicionados, paradojalmente,por sus eslabones más débiles. Esto es, mientras exista vulnerabilidad einseguridad extrema en algunos sectores del conjunto, todos somos, encierta medida vulnerables. De este modo, el tema central de la seguridadhumana es la reducción del riesgo colectivo (y compartido), por mediode análisis, decisiones, prevención y acciones que disminuyan, más allá desus expresiones sintomáticas, las causas y circunstancias de la inseguri-dad.

La definición de seguridad usada en este trabajo se basa en la proba-bilidad la reducción de riesgo y de vulnerabilidad: esto es, la disminucióny control de la inseguridad. Esta definición enfatiza la prevención de lascausas de la inseguridad, por sobre los medios técnicos para contenersus síntomas. El tipo de inseguridad que nos interesa en particular es laque afecta a la gran mayoría de la población, especialmente aquellos sec-tores susceptibles a una mayor vulnerabilidad y exposición a factores deriesgo. Es posible sugerir que la seguridad (o reducción de riesgo) en losniveles más macro del sistema global, caeteris paribus, depende del logrode la seguridad en los niveles más micro. Igualmente, la seguridad sub-sistémica esta afectada en forma recíproca por la seguridad del conjunto.El logro de homeostasis sostenida (y sostenible), esto es la mantencióndel sistema, depende de una reducción significativa y continua de riesgose inseguridades en todos los niveles.

Terminada la ilusión protectiva del paraguas nuclear, y del "Estado deseguridad nacional", aparece claro que la seguridad real de las personas no

42. Nef y Rojas, loc. cit.43. Esta sección resume y elabora sobre nuestros trabajos en 1995 y 1999, Primera ySegunda Edición de Human Security and Mutual Vulnerability.

FLACSO-Chile/UNESCO

42

depende primordialmente de la posesión de instrumentos ofensivo-defen-sivos (fuerzas militares) convencionales o de otra especie. Más bien, laseguridad depende de diagnósticos y prescripciones -ya sea preventivas o"curativas"- capaces de minimizar los riesgos en forma sistémica. Dichosmodos de análisis y políticas se refieren primordialmente en las causas dela inseguridad, y a las interacciones entre niveles micro y macro de facto-res múltiples, interactuantes y dinámicos en las esferas ecológicas, econó-micas, sociales, políticas y culturales.

Situaciones como la epidemia de SIDA y otras amenazas a la salud44,el deterioro del medio ambiente, la progresión de las crisis económico-financieras globales, el narcotráfico, la expansión y propagación de con-flictos locales, la hambruna, los desplazamientos poblacionales catastró-ficos y el terrorismo, son peligros reales e inminentes para los cuales losparadigmas tradicionales no funcionan. Todas estas amenazas se arras-tran desde antes del fin de la guerra fría. Lo nuevo es que el conflictobipolar entre Oriente y Occidente que proveyó una suerte de cámara decontención de dichos problemas globales se desintegró como matriz ideo-lógico-cultural y material en 1989. Este giro dramático, trajo también ladesaparición del eje Norte-Sur.

La configuración emergente fue la de un nuevo bipolarismo funcional.El conflicto ahora se da entre un mundo aparentemente seguro, de aque-llos que en cualquier latitud, acceden a los beneficios de la modernidad yla globalización y el "otro" mundo de la periferia. Este ultimo esta cons-tituido por la gran masa de las poblaciones en África, Asia, el MedioOriente, América Latina, y la creciente mayoría del ex mundo socialista,y aún de Norteamérica y Europa Occidental que han sido marginados delos beneficios de la modernidad, pero que tiene que vivir con sus efectosdisfuncionales. La problemática emergente presenta un número de ca-racterísticas comunes.a) En primer lugar, el problema de la inseguridad creciente es transnacional,en lo que fronteras y soberanías pierden importancia. Frente a ellos,bilateralismo y poder hegemónico tienden a ser inoperantes y los meca-nismos multilaterales existentes, pese a ser esenciales, son aún inadecua-dos. Sin embargo, el encarar dichos problemas requiere de acción con-certada, de prevención, y de la configuración de comunidades de seguri-dad (security communities) cada vez más amplias.

44. Ver, nuestro trabajo "Health Security and Insecurity in Latin America and theCaribbean", Ponencia presentada al foro Macalester International Round Table 2001,entre el 11 al 14 de Octubre 2001. A publicarse como The Body: Meditations on GlobalHealth (St. Paul, Minn.: Macalester College, 2002).


43

b) En segundo lugar, la inseguridad es el resultado de amenazas comple-jas a la seguridad de todos. En ellas se entremezclan sistémicamente va-riables ambientales, económicas, sociales, políticas y culturales que nopueden encararse con las consabidas herramientas económicas (por ejem-plo asistencia técnica o inversión extranjera) y militares (contrainsurgencia,operaciones de baja intensidad).c) En tercer lugar las nuevas amenazas a la seguridad tiene un carácterfractal, en el que disfunciones a nivel micro (locales) tiene repercusionesmacro, y viceversa. Es por lo anterior, que la Seguridad Humana es unapolítica de Estado, basada en al cooperación internacional multilateral, elanálisis, planificación y acción multi-sectorial, cuyas orientaciones son ala vez, preventivas y pro-activas.

La seguridad de las personas no se agota, y en el hecho se distorsiona,con una perspectiva exclusiva de uso de fuerza o de "modernizacion"económica o tecnológica: una "ingeniería social" o deontología puramen-te militar, económica, o tecnocrática. Desde tal óptica, las causas (y las"preguntas") tienden a confundirse con las prescripciones (o "respuestastécnicas") y los intereses institucionales que propugnan tales respuestas.Es más, como ha podido constatarse en la experiencia de América Latinadesde los años 60, la prescripción ha tenido que ver bastante con lagénesis y reproducción del "problema".

En otras palabras, la práctica de la contrainsurgencia o las recetaseconómicas se transforman en una profecía auto cumplida, agudizandovía terapéutica, las raíces profundas del conflicto social y de la crisissocioeconómica que pretenden resolver. La seguridad nacional (o deEstado) se transforma en una causa principal de la inseguridad de la na-ción (la población) y en un vehículo reproductor de la violencia. Unapostura militar sin un contenido sustantivo de amplia cobertura es gene-ralmente inútil, salvo para agravar disfunciones. Lo mismo ocurre con elconsabido impacto subdesarrollante de numerosas políticas de desarro-llo.

Esto no quiere decir que no haya un rol idóneo (y aún ético) para ladefensa y el uso de la fuerza, especialmente si esta es legitimada, sancio-nada y responsabilizada en la sociedad. Igualmente, efectivas estrategiasde desarrollo inducido pueden reducir significativamente la inseguridadhumana. La fuerza es sin duda un instrumento táctico-político esencialde ultima ratio, pero requiere circunscribirse a un análisis y planificaciónestratégicas muy cuidadoso y comprensivo. El crecimiento económicotiene sentido en la medida que reduce y no incrementa la desigualdad yla inseguridad de las personas, es sustentable en términos ambientales, y

FLACSO-Chile/UNESCO

44

se orienta primordialmente a la satisfacción de necesidades de la pobla-ción. En la práctica, la seguridad nacional en América Latina fue una doc-trina justificatoria de los intereses hegemónicos (políticos y económi-cos) del centro y de los sectores locales que instrumentalizaban tal segu-ridad. Algo semejante ocurrió con los programas de seguridad pública ypolicial que complementaban o instrumentalizaban la seguridad "nacio-nal". Por su parte, un análisis de las políticas económicas, tanto keynesianascomo neoliberales sugiere que, lejos de incrementar la seguridad delempleo, mejorar los niveles de vida, reducir la pobreza y crear condicio-nes para un desarrollo sustentable, el resultado neto ha sido un incre-mento significativo de la inseguridad.

Por eso, se hace imperiosa la necesidad de un marco de referenciaintegrador que posibilite el análisis y la formulación de políticas públicasdesde un punto de vista distinto del de los países centrales. Esta búsque-da de una perspectiva "diferente", y con un fundamento ético45, no solose limita a las naciones periféricas. Si examinamos el marco de las políti-cas exteriores de Canadá o Noruega, se puede observar la búsqueda deuna perspectiva integradora acorde con su posición internacional, y ensolución de continuidad con otras políticas como las ambientales, dederechos humanos y de apoyo a iniciativas multilaterales. Ni el realismo,ni su variante periférica de seguridad nacional (y de seguridad pública), nila interdependencia compleja facilitan tal visión estratégica. Tampocoreflejan las múltiples interacciones y circunstancias tecnológicas, econó-micas e ideológicas de un mundo de unipolarismo difuso, como el que haemergido a partir del fin de la guerra fría.

La seguridad humana parte de la idea que en los sistemas sociales -adiferencia de sus referentes naturales, electrónicos o mecánicos- los pro-cesos de auto-corrección no son automáticos. Más bien, la capacidad decorrección (homeostasis), o su opuesto (la entropía) tienen mucho quever con la capacidad o incapacidad de aprender46. De allí que tanto laseguridad como el desarrollo se hayan hecho consubstanciales a las no-ciones de planificación estratégica y análisis sistémico. En consecuencia,la inseguridad, igual que la seguridad, es una resultante del juego entre(a) un contexto cambiante, (b) una cultura que da sentido y propósito alsistema, (c) un conjunto de estructuras, instrumentos y dispositivos (re-cursos, personas, líneas de comunicación), (d) procesos por medio de

45. Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest (Boulder Co., 1999) pp. 25-26,citado en Rojas, op. cit. p. 60.46. Véase, Humberto Maturana y F. Varela, Autopoiesis and Cognition: The Realizationof the Cognitive (Boston, Mass: T.Reidel Publisher, 1980), passim.


45

los cuales las estructuras actúan en la consecución de propósitos y, (e)los efectos de las acciones emprendidas sobre el contexto, la cultura ylas estructuras.

Aunque la inseguridad es un efecto compuesto de múltiples factores,es posible analíticamente discernir cinco dimensiones substantivas, ysubsistémicas, interrelacionadas. La primera es la dimensión ecológica,que se refiere al ambiente natural y biofísico en el cual la actividadsocioeconómica, política y cultural se desenvuelve. La segunda es la di-mensión económica: que se refiere a la creación y distribución de rique-za, a partir de los recursos extraídos del medio ambiente y su transfor-mación en procesos de producción y distribución. La tercera dimensiónes de orden social: las estructuras y procesos de interacción entre per-sonas y las redes de relación, jerárquicas o funcionales que facilitan lacohesión y la convivencia. La cuarta dimensión es política: las relaciones,estructuras y procesos que tienen que ver con el manejo de conflictoentre grupos sociales, por medio de la creación y distribución de poderen el orden socioeconómico. Finalmente, pero no en orden de impor-tancia decreciente, esta la dimensión cultural, que tiene que ver con laconstrucción y representación simbólica, valórica e instrumental del or-den socioeconómico y político y de su entorno natural.

Sustantivamente, la seguridad humana implica un entrelazamiento deestas dimensiones, centradas en la "dignidad humana"47 a la que hiciése-mos referencia. Esta última es, en términos muy generales sinónima conla noción de derechos humanos, especialmente aquellos de segunda ytercera generación. Los subsistemas mencionados más arriba se vinculanentre ellos por medio de "puentes": recursos naturales entre ecología yeconomía, fuerzas sociales entre economía y sociedad, mediadores yalianzas entre la sociedad y la política, e ideologías conectando la políticacon la cultura.

Las interrelaciones antes mencionadas entre contexto, cultura, es-tructura y procesos, en los ordenes ecológicos, económicos, sociales,políticos y culturales, podría representarse en forma esquemática en lasiguiente matriz:

47. Harold Lasswell, loc.cit.

FLACSO-Chile/UNESCO

46

Mat

riz

anal

ític

a de

seg

urid

ad h

uman

a48

VA

RIA

BL

ES

EC

OL

OG

IAE

CO

NO

MIA

SO

CIE

DA

DP

OL

ITIC

AC

UL

TU

RA

(Vid

a)(R

IQU

EZA

)(A

POY

O: b

iene

star

,(P

OD

ER)

(CO

NO

CIM

IEN

TO

afec

to, r

espe

to, r

ectit

ud)

DES

TR

EZA

S)C

apit

al A

mbi

enta

lC

apit

al E

conó

mic

oC

apit

al S

ocia

lC

apit

al P

olít

ico

Cap

ital

Cul

tura

l

Co

ntex

toEl

med

io a

mbi

ente

nat

u-Es

tilos

de

desa

rrol

lo:

Expe

ctat

ivas

, prá

ctic

as, y

Con

flict

os in

tern

os y

Con

stru

cció

n de

lra

l: en

torn

o bi

ofís

ico

prác

ticas

eco

nóm

icas

trad

icio

nes

soci

ales

exte

rnos

: cap

acid

ades

/m

undo

soc

ial y

físi

code

la v

ida

soci

alA

spir

acio

nes,

elit

es/

y ex

peri

enci

asm

asas

, Sob

eran

ía/

cole

ctiv

asD

epen

denc

ia

Cul

tura

Ecoc

ultu

ra: c

osm

ovis

ión

Doc

trin

as e

conó

mic

as:

Doc

trin

as s

ocia

les:

val

ores

,Id

eolo

gías

: la

func

ión

Filo

sofía

, (ax

iolo

gías

,de

l med

io a

mbi

ente

form

as d

e en

tend

er la

norm

as y

act

itude

s; id

enti-

del e

stad

o y

su r

ela-

tele

olog

ías

y de

onto

-ec

onom

íatu

des;

iden

tidad

y p

er-

ción

con

el c

iuda

dano

logí

as),

étic

a y

códi

-so

nalid

ad m

odal

gos

mor

ales

Est

ruct

ura

Dot

ació

n de

rec

urso

sU

nida

des

econ

ómic

as:

Rol

es y

sta

tus:

est

ruct

u-M

edia

dore

s e

inst

itu-

Estr

uctu

ras

educ

acio

-y

dist

ribu

ción

esp

acia

l:co

nsum

idor

es/P

rodu

c-ra

s so

cial

es, g

rupo

s,ci

ones

: gru

pos

de in

-na

les

form

ales

e in

for-

rela

ción

ent

re m

edio

tore

s; t

raba

jo/c

apita

lcl

ases

, fra

ccio

nes

teré

s, p

artid

os, c

li-m

ales

: esc

uela

s, u

ni-

ambi

ente

y r

ecur

sos

ques

, gob

iern

os, b

u-ve

rsid

ades

, com

unid

a-ro

crac

ias

des

de a

pren

diza

je

Pro

ceso

sD

estr

ucci

ón/R

egen

era-

Prod

ucci

ón y

dis

trib

u-In

tera

ccio

nes:

coo

pera

-R

esol

ució

n de

con

-A

pren

diza

je: c

ons-

ción

de

aire

, agu

a, t

ierr

a,ci

ón d

e bi

enes

y s

ervi

-ci

ón, c

onfli

cto,

mov

iliza

-fli

cto:

con

sens

o,tr

ucci

ón d

e co

ncie

n-flo

ra y

faun

aci

osci

ón/D

esm

ovili

zaci

ónre

pres

ión,

reb

elió

n,ci

a, c

onoc

imie

nto,

va-

empa

telo

res

fund

amen

tale

s,pr

oces

os y

tel

eolo

gías

Efe

cto

sSu

sten

tabi

lidad

-ent

ropí

aPr

ospe

rida

d-po

brez

aEq

uida

d-in

equi

dad

Paz-

viol

enci

aSa

bidu

ría-

igno

ranc

ia

48. E

sta

mat

riz

ha s

ido

adap

tada

del

libr

o H

uman

Sec

urity

... S

egun

da E

dici

ón (

1999

) p.

18.


47

Una perspectiva global

Un concepto central en el estudio de la seguridad humana es la nociónmacro analítica de "sistema mundial"49. Este constructo comprende un con-junto de características históricas, estructurales y funcionales que permi-ten estudiar y reformular situaciones y coyunturas globales concretas,irrespectivamente del tipo de configuración, o polaridad, del orden vigen-te. Un sistema mundial puede ser multipolar, bipolar o unipolar, con diver-sas mutaciones y atributos particulares y con múltiples dinámicas de conti-nuidad y cambio. Dicho sistema es también susceptible de estudiarse enrelación con varios niveles relacionados: global, regional, nacional,subnacional, local y personal. Un término bastante extendido hoy día es elvocablo "global"50, descriptivo de la estrecha relación entre los niveles másmicro y macro del sistema -lo local se hace global y viceversa-. La seguri-dad y la inseguridad están vinculadas en todos los niveles del sistema. Laseguridad micro es afectada por la inseguridad macro y la seguridad delconjunto tiende a ser afectada por la inseguridad en los micro-niveles.

El sistema mundial actual está constituido por un padrón integradode producción y distribución, y de poder, globales cuyas bases se esta-bleciesen en el Siglo XVII, pero cuya expansión y consolidación ha sidoun fenómeno acelerado desde mediados del Siglo XIX, y aún más desdela segunda posguerra. Su dinámica comprende procesos y estructuras deintercambio desiguales y asimétricas entre un "centro" desarrollado, semi-periferias y periferias empobrecidas, en la cual las posibilidades de desa-rrollo y subdesarrollo están interrelacionadas, pero no sobredetermi-nadas, histórica y funcionalmente. La tesis de la vulnerabilidad mutuaplantea que en un sistema interpenetrado, no hay irreversibilidad de de-sarrollo, ni protección "garantizada" no sólo en la periferia, pero que loscentros, se han hecho crecientemente vulnerables en la medida que lainseguridad aumenta en al periferia.

Centros y periferias

Por mucho tiempo, las nociones de centro, periferia, así como las deintercambios desiguales se aplicaron exclusivamente a unidades geográ-

49. Véanse, entre otros, los trabajos de Johan Galtung, The True Worlds: A TransnationalPerspective (Nueva York: Free Press, 1980); también Emmanuel Wallerstein, The ModernWorld System II (Nueva York: Academic Books, 1980)50. Véase Arturo Escobar "Discourse and Power in Development: Michel Foucault andthe Relevance of his Work to the Third World", Alternatives Vol X (Winter 1984-85),pp. 370-400.

FLACSO-Chile/UNESCO

48

ficas -países, regiones o los llamados "mundos" del desarrollo (Primer,Segundo y Tercer mundos). Se hablaba de estratificación internacional,con referencia a unidades geográficas que se suponían para efectos delanálisis, como esencialmente homogéneas. Esta metodología se aplicóigualmente al estudio del desarrollo nacional y de las relaciones interna-cionales, tanto realistas como dependentistas. La unidad de análisis bási-ca era la nación, o el país; otras entidades se asumían comprendidas enlos compartimentos nacionales. Con un alto nivel de abstracción se ar-gumenta, por ejemplo, que la seguridad colectiva de una población essinónima con seguridad nacional, definida por la elite gobernante, o porlas instituciones de la defensa. No obstante, el problema es que estasabstracciones no pueden reflejar adecuadamente los actores concretos -individuos, grupos, clases, etc.- que habitan un espacio y tiempo determi-nados. Desarrollo, subdesarrollo, pobreza, enfermedades y otras formasde inseguridad son condiciones experimentadas por gente, noagregaciones abstractas que definen la totalidad de un territorio. Por lotanto, la conceptualización de centros y periferias, aunque valida en suconjunto, requiere redefinición y afinamiento.

Para nosotros, el centro está constituido por los sectores de éliteque, en cualquier región del globo, están integrados transnacionalmente,reciben los beneficios del desarrollo y la modernidad y experimentan, opueden adquirir, por lo general una ilusión de seguridad. La periferia estaconformada por aquellos que en cualquier nación están marginados delos beneficios del orden vigente, y experimentan vulnerabilidades agu-das, pero que se encuentran generalmente integrados involuntariamenteen un sistema de intercambio desigual. Esta visión integrada de procesosy estructuras, más allá de compartimentos estancos etiquetados a priori,evita una aplicación simplista y mecánica, tanto de la estratificación comode la dependencia, o de la falacia neofuncional de la "globalización" y lainterdependencia compleja.

Los términos países desarrollados y subdesarrollados, ricos y pobres,oscurecen el hecho de que en cualquier sociedad concreta existe un gradosignificativo de integración transnacional de las elites y una efectivamarginalización y explotación de la mayoría de la población51. De estemodo es posible analizar la lógica que subyace a las relaciones entre cen-tros, semi-periferias y periferias como parte de una sola estructura y pro-cesos presentes y en el período largo52.

51. Osvaldo Sunkel "Transnational Capitalism and National Disintegration in Latin America"Social and Economic Studies, Vol. 22, No. 1 (Marzo 1973), pp. 140-150.52. Para una definición del largo ciclo histórico, ver Fernand Braudel, "History and theSocial Sciences: The longue durée" en Braudel, (ed.) On History (Chicago: ChicagoUniversity Press, 1980), pp. 25-54.


49

Regímenes

Un sistema mundial presupone la existencia de regímenes, o mecanis-mos de gobierno y manejo de conflicto, estructuras decisorias, reglas einfluencia. A diferencia del concepto de organizaciones internacionales,que implica la existencia de mecanismos de gobierno y normas altamen-te diferenciados y formalmente sancionados, el régimen se refiere a losarreglos actualmente existentes para el manejo de conjuntos de proble-mas. Son subsistemas del sistema global más amplio. Algunos son alta-mente institucionalizados, como el área económica-financiera (la Orga-nización Mundial del Comercio, el Banco Mundial o el Fondo MonetarioInternacional), con jurisdicciones definidas y altos grados de centralidad.Otros poseen una estructura tenue y sin una línea jerárquica clara. Engeneral los regímenes varían en términos de efectividad en el manejo delos problemas que caen en su órbita de dominio. Para efectos de nuestromodelo de análisis, es necesario examinar las relaciones entre los regí-menes de los cinco subsistemas mencionados más arriba (ecología, eco-nomía, sociedad, política y cultura), en sus niveles globales, regionales,nacionales, subnacionales, locales, y personales.

Poder y gobierno

Un aspecto empírico importante en el análisis de regímenes concretoses detectar quien gobierna, ya que en las estructuras políticas reales elpoder no es siempre formal ni transparente. El poder -la capacidad de unactor o grupo de actores de inducir obediencia en otros actores, que nose hubiesen comportado así de no mediar dicha inducción53 - es un ele-mento central del sistema mundial y de sus regímenes constitutivos. Tam-bién lo es la ausencia de poder. Esto es, la seguridad e inseguridad siem-pre están referidas a la política y el poder, pero este poder es dinámico,relacional, multidimensional, y asume muchísimas formas. Dicho poderimplica una relación fluida y cambiante entre fines ("para que") y medios("por medio de que"), y es mucho más que la suma total de las capacida-des, o la proporción de los recursos que puedan cometerse para lograrun objetivo por parte de un actor o una alianza. Al final, la efectividad delpoder solo puede ser evaluada en una ecuación tri-variable, expresadaen términos de los resultados alcanzados, vis-à-vis los objetivos perse-guidos y los recursos utilizados. En este sentido, la autoridad, en térmi-

53. Robert Dahl, Modern Political Analysis (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1963), pp. 1-35.

FLACSO-Chile/UNESCO

50

nos Weberianos de poder legitimado, requiriendo un grado mínimo decoerción (o alternativamente recompensas) constituye un elemento efi-ciente y efectivo de gobierno en cualquier régimen. La habilidad de go-bernar (la palabra Inglesa governance) siempre implica el efectivo mane-jo del conflicto, tanto por parte de quienes ejercen el poder, como porparte de los gobernados.

Poder y meta poder

Un segundo aspecto importante en el análisis de regímenes es la distin-ción entre poder y "control relacional", o meta poder54. Este ultimo serefiere a la habilidad de algún actor o actores de afectar el resultado delas decisiones, indecisiones, acciones e inacciones, en un régimen dado,por medio del control de las reglas del juego. La idea de meta poder seasocia con tres concepciones fundamentales en el análisis político. Unaes la conceptualización Weberiana de la legitimación mencionada másarriba, ya sea sobre las bases de la tradición, el carisma, o el cálculo legal-racional. La otra formulación es la noción Gramsciana de hegemonía55.La tercera es la observación hecha por Michel Crozier en cuanto a larelación entre poder e incertidumbre56. Pocos actores poseen en algúnmomento legitimidad suficiente, o pueden articular un discurso hegemó-nico, o establecer un control significativo sobre las fuentes de incerti-dumbre. Por lo general, aquellos que pueden determinar el resultado deuna interacción, ya sea en el sistema global, en un subsistema funcional, oen cualquiera de sus niveles son los sectores de elite en el centro delorden domestico y global. Es precisamente esta habilidad de ejercer po-der sobre el poder que define el rol principal de las elites del "centro" enel sistema global.

Seguridad Humana y Democracia

Como indicásemos más arriba, la seguridad y la inseguridad pueden ver-se en relación con cinco áreas problemáticas: el medio ambiente, la eco-

54. See Thomas Baumgartner, Walter Buckley, Tom Burns y Robert Schuster, "Metapowerand the Structuring of Social Hierarchies" en Tom Burns y Walter Buckley (eds.) Powerand Control: Social Structures and their Transformation (Beverly Hills: Sage, 1976), pp.224-225.55. Una discusión sistemática de las ideas de Antonio Gramsci se puede ver en RobertCox, "Gramsci, Hegemony and International Relations. An Essay on Method" Millennium:Journal of International Studies Vol. 12, No. 2 (1984), pp. 162-175.56. Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon (Chicago: the University of ChicagoPress, 1964), passim.


51

nomía, la sociedad, la política y la cultura. Aunque todas estas dimensio-nes en sus niveles micro y macro son esenciales en la realización de la"dignidad humana", la dimensión política juega el rol principal. Es en laesfera de lo político que los derechos ambientales, económicos, socialesy culturales pueden ser salvaguardados. La política, en cuanto a distribu-ción de cosas valiosas y necesarias por medio de decisiones de autori-dad, constituye el principio organizador de la vida en comunidad. Sin ella,las otras "seguridades" serían imposibles.

En este sentido, el consenso y la democracia -tanto substantiva, comoen cuanto a proceso y norma- son consubstanciales a la seguridad políti-ca. El proceso político implica un flujo contínuo de manejo (y resolución)de conflictos entre tres contradicciones simultáneas. La primera es en-tre capacidades económicas y aspiraciones sociales. La segunda es entreaquellos que obtienen la mayor parte del excedente (o élites) y el restode la población ("masas"). La tercera contradicción ocurre entre la capa-cidad de autogobierno (autonomía) y la subordinación o dependencia aotras unidades57. Sin embargo, la posibilidad de que un sistema políticopueda enfrentar crisis y proveer seguridad para sus miembros, dependemenos de su base económica o aún de su autonomía, que de la capacidadcolectivamente aprendida para manejar el conflicto. En otras palabras, laseguridad política es una función del buen gobierno (governance). Alcontrario, un aumento de la inseguridad política, más allá de situacionesde escasez extrema y perdida de autonomía, tenderá a depender de unmodo de manejo de conflicto inefectivo e ilegítimo.

Amenazas a la seguridad humana

Las principales amenazas a la seguridad surgen como una consecuenciadirecta de las disfunciones internas de regímenes ambientales, económi-cos, sociales, políticos y culturales que afectan tanto los espacios domés-ticos como globales. Estos espacios están estrechamente relacionados,de manera que las disfunciones en un subsistema tienden a reproducirseen otros subsistemas conexos. Vale decir, la vulnerabilidad mutua estáconstituida de disfunciones yuxtapuestas que se vinculan en circuitos decausalidad múltiple.

En un conglomerado complejo, frágil y altamente asimétrico, comoes el sistema internacional contemporáneo, las crisis son altamente im-predecibles, fractales y con amplias repercusiones. A partir de 1989, larápida desintegración de formas asociativas que se dieron durante la guerra

57. J. Nef, "Stalemate and Repression in the Southern Cone. An Interpretative Synopsis"New Scholar No. 8 (Otoño 1983), pp. 372-373.

FLACSO-Chile/UNESCO

52

fría, como el bloque Euro-Oriental (el Tratado de Varsovia y elCOMECON), el Movimiento No-Alineado, y el propio "Tercer Mundo",ha dejado un vacío sistémico. También ha limitado el espacio de media-ción para "poderes" intermedios.

Esta tendencia se expresa en dos direcciones. Una es el surgimientode bloques económicos fuertes, como la Comunidad Europea, el bloqueasiático, el NAFTA, y el MERCOSUR. La otra es una caída aparente delpoderío industrial de Estados Unidos, frente a Europa y Japón. Pero este"poli centrismo" es engañoso, ya que la supremacía militar y financieraestadounidense es formidable. Susan Strange ha usado el termino "poderestructural", para referirse a este meta poder sobre una constelación deintereses globales que incluyen a las elites del Norte y del Sur58.

La nueva inseguridad es la resultante de la convergencia de numero-sos factores. Dicha conjunción se expresa en disfuncionesinterrelacionadas en los ámbitos ecológicos, económicos, sociales, polí-ticos y culturales. Analizaremos brevemente estos temas utilizando lamatriz conceptual de seguridad humana y vulnerabilidad mutua bosque-jada en la primera parte de este ensayo.

a. La crisis ambiental59

La existencia de una crisis ambiental global ha sido un lugar común pormuchos años. También es indiscutible que es un problema a escalaplanetaria cuyos orígenes son fundamentalmente humanos y no "natura-les", aunque sus resultados se expresan en un deterioro dramático delentorno biofísico. Tales efectos nocivos en la biosfera implican una largalista de disfunciones que se refuerzan entre ellas, en una suerte de círcu-lo vicioso, al centro del cual hay políticas y modelos de desarrollo.

Por ejemplo, la deforestación resultante de la explotación extremade los bosques, reduce la capa vegetal, daña la variabilidad genética, yfomenta la erosión aluvial y la desertificación. El debilitamiento de la capade ozono en la atmósfera superior, debida principalmente al uso deflurocarbonos industriales, tiene efectos nocivos en la cadena alimenticiade los océanos y presenta graves peligros de radiación para el reinoanimal. La contaminación atmosférica resultante de las emisiones de car-bonos y sulfuros, ambos productos de la industrialización y de la expan-sión automotriz, crea enormes problemas de salud. A partir de estasemisiones, se genera lluvia ácida, la que amenaza la vida lacustre, y con-

58. Susan Strange, "The Future of the American Empire", Journal of International Affairs,Vol. 42 No. 1, (1988), pp. 1-17.59. Véase Rodney White, North, South and the Environmental Crisis (Toronto: TorontoUniversity Press, 1993), pp. 22-38, 98-1000, 146.


53

tribuye a la defoliación. Dicha lluvia, es una fuente importante en la con-taminación masiva de fuentes de agua. Combinada con la descarga dematerias fecales e industriales en ríos y lagos, la acidulidad pone en peli-gro las reservas hídricas, ya severamente afectadas por sequías y otrasformas de escasez extrema. En un contexto de perdida de bosques yespecies vegetales, tanto la sequía como los comportamientos climáticosextremos se entrelazan con desastres sociopolíticos (guerras y migra-ciones forzosas), que exacerban la degradación, erosión y desertificaciónde los suelos. La resultante pérdida de superficie cultivable contribuyeen buena medida a la inseguridad alimentaria, aunque esta última es amenudo gatillada y condicionada por comportamientos económicos ypolíticos. A su vez, la contaminación y daño a los mares y océanos, resul-tantes del uso continuado de la hidrósfera como alcantarilla global, laindustrialización, los conflictos bélicos, la sobre-explotación, y acciden-tes marítimos, han llevado a todo el sistema bioceánico a un punto criti-co.

Una resultante es un estado medioambiental catastrófico en la saludde la biosfera, tanto vegetal como animal. El deterioro ambiental se en-trelaza con otros factores del bio-sistema, como micro-organismos, ge-nerando enfermedades y epidemias que ponen en peligro la vida y bien-estar de las personas. La cadena de disfunciones no termina aquí. Existenserias amenazas a la variabilidad genética que emanan de la manipulacióny la apropiación de genes naturales, lo que conlleva cadenas de vulnera-bilidad crecientes. Existen también los peligros de la llamada "RevoluciónVerde"60 en el agro, derivados del uso masivo de variedades híbridas,fertilizantes, pesticidas y grandes cantidades de energía y recursos hi-dráulicos, para no mencionar los peligros potencialmente más serios dela revolución bio-tecnológica. Finalmente, esta la acumulación exponencialde desperdicios nocivos relativos a la vida "moderna" en basurales,vertederos, descargas de contaminantes en cursos de agua y en la at-mósfera.

b. La crisis económica

Virtualmente en solución de continuidad -y acusación múltiple- con elproblema ambiental, la crisis económica refleja una creciente incapaci-dad de los sistemas de producción, comercio y finanzas para solucionar

60. Frederick Buttel, Martin Kenney y Jack Kloppenburg, "From Green Revolution toBiorevolution: Some Observations on the Changing Technological Bases of EconomicTransformations in the Third World", Economic Development and Cultural Change,Vol. 34, No. 1 (Octubre 1985, pp. 37-38).

FLACSO-Chile/UNESCO

54

las lacras más graves de pobreza, desempleo e inequidad. Un punto dereferencia esencial es que la pobreza ha tendido no solo a persistir, si noque, contrariamente a visiones basadas en al idea de "goteo por grave-dad", ha tendido a expandirse61. Otro punto relacionado se refiere a lacrisis de crecimiento62. En las últimas décadas ha habido a nivel mundialuna reducción de las tasas de crecimiento que se han usado para "medir"la riqueza mundial. Pero aún en los casos excepcionales de crecimientorelativo, ha habido una tendencia generalizada hacia una distribución re-gresiva del ingreso63. Esto ha ido acompañado por una larga crisis de ladeuda externa64, combinada con una caída importante (o deterioro) delos términos de intercambio. A esto hay que agregar los impactos del"lado oscuro de la competitividad": la generalizada perdida del empleoque acompaña tanto a períodos recesivos como expansivos, en el cual lacompetitividad provee la justificación para despidos en gran escala.

c. La crisis social

La crisis social ha ido aparejada con las crisis económicas y ambientales,en una cadena de deterioro ambiental, pobreza, desintegración social ymarginalidad. La disminución de las capacidades y excedentes en mediode una distribución regresiva ha tendido a crear un desbalance entrepoblación y recursos. En tal sentido, pareciese que una gran parte de lapoblación se hiciese relativa, y aún en algunos casos, absolutamente re-dundante, frente a las capacidades requeridas para su reproducción ysubsistencia. Un resultado de la "sobrepoblación relativa" es la migra-ción, ya sea del campo a la ciudad, de la "periferia" al "centro", o simple-mente en búsqueda de espacios de sobrevivencia negados por guerras,hambrunas o falta de oportunidades. Un aspecto de estos desplazamien-tos ha sido, el flujo creciente de refugiados65, huyendo de zonas de peli-gro político, ambiental y económico, cuyo efecto neto es crear situacio-nes de creciente inestabilidad y mayor vulnerabilidad, a escala local, re-gional y planetaria.

61. Ver Wayne Ellwood, The No-Nonsense Guide to Globalization (Toronto: Betweenthe Lines, 2001), p. 101. El coeficiente entre ricos y pobres aumentó de una diferencia deingresos de 30 a 1 en 1960, a 74 a 1 en 1997.62. La tasa de crecimiento per cápita a nivel mundial cayó de un promedio de 3.2 % anualen 1960-70, a 1.6 en 1970-80, a 1.1 en 1980-90, a una tasa negativa de -1.9 en 1990-92.Las cifras desde 1998 son aún peores.63. Ellwood, loc. cit.64. IDRC, The Global Cash Crunch. An Examination of Debt and Development, SearchingSeries No. 5, (Ottawa: IDRC, 1991), pp. 3-31.65. Véase, UNHCR, The State of the Word's Refugees. Fifty Yaears of HumanitarianAction (Nueva York: Oxford University Press, 2000), pp. 275-287.


55

A esto hay que agregar dos fenómenos estrechamente vinculados.Uno es la hiper- urbanización; el otro es la declinación y caída de lascomunidades. El primero dice relación con el crecimiento acelerado demegalópolis y grandes centros urbanos, generalmente incapaces de sos-tener y de servir a un influjo poblacional creciente. Este proceso va acom-pañado por un deterioro significativo del medio ambiente, de la calidadde vida y de la seguridad de las personas. En relación con lo anterior, ladeclinación y eventual "muerte" de las comunidades y de las relacionesprimarias, produce el quiebre del capital y cadenas sociales de apoyo ymantención. Las condiciones de anomía y desintegración, conducentes ala atomización social, perdida de significado y violencia criminal einterpersonal se hacen persistentes, creando una presión aún mayor porabandonar las localidades e incrementar los flujos hacia urbes inhóspitas.

d. La crisis política

Como indicásemos más arriba, la política desempeña un rol estructuradoren los diferentes ordenes -ecológicos, socioeconómicos y culturales- yniveles (micro y macro) en cuanto a sus mecanismos y regímenes degestión y el manejo de conflicto. Detrás de las diversas crisis de lossubsistemas mencionados aquí hay un sin número de conflictosinmanejables. Dos tendencias generales confluyen en la crisis políticacontemporánea. Uno es la transformación del sistema de poder global,resultante del fin de la guerra fría. Otro es una profunda alteración de losestados como mecanismos de resolución de conflictos y de tomas dedecisiones soberanas por actos de autoridad. Esta confluencia se mani-fiesta específicamente en cinco tendencias disfuncionales.

La primera es la expansión, aparentemente incontenible -en África,Asia, el Medio Oriente y América Latina- del conflicto sub nacional, de"baja intensidad" y de guerras internas66, derivadas del quiebre de regí-menes políticos. Esto, a pesar de un supuesto "triunfo de la democra-cia"67. La segunda tendencia es la presencia generalizada de formas ex-tremas de violencia, como el terrorismo, y su contrapartida, el contra-terrorismo. La tercera es la declinación del orden legal, expresada enuna creciente criminalidad y en la criminalización del conflicto social. Lacuarta tendencia es una quiebre generalizado de la sociedad civil y el

66. Ver UNHCR, The State of World Refugees…pp. 185-273.67. Francis Fukuyama,"The End of History?", The National Interest No. 16 (verano 1989,pp. 3-18; también "Liberal Democracy as a Global Phenomenon" PS: Political Science andPolitics (December 1991), p. 660.

FLACSO-Chile/UNESCO

56

orden político (republicano o no), derivado de la presencia avasalladorade políticas neoliberales68 y de estados "síndicos de quiebra"69, cuya mi-sión es manejar su propia bancarrota. Contra este trasfondo, exacerba-do por un recrudecimiento del conflicto agudo, han reaparecido varie-dades autoritarias, como un incipiente neofascismo y otras modalidadesrepresivas.

e. La crisis cultural

Finalmente, aunque no en orden de importancia decreciente, hay unacrisis cultural generalizada. La cultura, aquí entendida como el "software"de una civilización, esta constituida por un conjunto de prácticasdeontológicas, detrás de las cuales hay "visiones" de estados deseables(utopías) e indeseables (distopias) y un sistema de valores (axiología)Este ultimo es generalmente internalizado y transmitido por las prácticassociales ya mencionadas. En un mundo interconectado por redes de co-municación altamente concentradas, homogéneas y unidireccionales, hasurgido un discurso sintético o "cultural" cuyo sello dominante ha sido,más que un choque de civilizaciones70, una crisis de civilización y "moder-nidad" a escala planetaria.

Detrás de esta crisis de civilización se entrelaza un conjunto de ten-dencias disfuncionales, con retroalimentación positiva y poca capacidadautogeneradora. En primer lugar existe una hegemonía altamente cons-truida y generalizada de la economía neoclásica y sus corolarios econó-micos, sociales y políticos. En segundo lugar, el monismo ideológico re-sultante de dicha hegemonía ha ido aparejado con un cierre de la mentey una predisposición mecanicista a desplazar cualquier forma de pensa-miento critico. Esto induce una crisis de ideas y de conocimiento y, prin-cipalmente acarrea una descomposición de las instituciones educaciona-les donde el "software cultural" se genera, modifica y reproduce. En lu-gar de reflexión regeneradora, surge una suerte de incrementalismoacrítico y "pragmatismo impráctico"; esto es, "lo práctico" elevado al

68. Véase nuestro trabajo con Wilder Robles, "Globalization, Neoliberalism and theState of Underdevelopment in the New Periphery", Journal of Developing Societies, Vol.16, No. 1, pp. 27-69.69. Para una caracterización del "estado sindico de quiebras" (receiver state) en AméricaLatina, ver J. Nef, "Normalization, Popular Struggles and the Receiver State", Chapter 12en Jan Black (Ed.), Latin America. Its Problems and its Promise, Segunda Edición (Boulder:Westview, 1991), pp. 197-216.70. Samuel Huntington, "The Clash of Civilizations?", Foreign Affairs, Vol. 72, No. 3, pp.22-49.


57

nivel de dogma. Esta postura es congruente con un abandono de la ideade política como actividad creadora y con una preeminencia de técni-cas y procedimientos deontológicos sin contenido ético. En esto, losmedios reemplazan a los fines y terminan definiendo los contenidos de laacción. El resultado es que se pierde la capacidad de aprender y deautocorregir, reproduciendo en cambio, los factores conducentes a lacrisis.

Conclusiones

La exploración llevada a cabo en este ensayo interpretativo ha tratadode clarificar los conceptos de seguridad humana y vulnerabilidad mutua ysu aplicación dentro de un nuevo paradigma para explicar y entender laglobalización y sus efectos. Estos últimos se referían a tres áreas proble-máticas íntimamente vinculadas: a) las relaciones internacionales, b) lanaturaleza del Estado y sus opciones de políticas públicas, c) y los proce-sos de desarrollo. En general, los modelos analíticos convencionales rea-listas (con su corolario de seguridad nacional) y de interdependenciacompleja (este último sustentado por un paradigma neoliberal), son in-suficientes para entender el predicamento especial de los países del "Sur".Igualmente, las alternativas "deontológicas" de política exterior que sebosquejan a partir de estos modelos, presentan severas limitantesoperacionales y aún de naturaleza ética71.

Seguridad Humana y otras "seguridades"

La seguridad humana pretende integrar en un esquema de análisis e in-tervención comprensivo los factores "humanitarios" (derechos huma-nos, salud, medio ambiente, democracia, seguridad alimentaria), con con-sideraciones más tradicionales de "Estado" (como la "defensa"), peroubicando en una matriz sistémica. Lejos de excluir la idea de defensa, ellapresenta una visión compleja y estratégica que trasciende a la noción desistema cerrado de "seguridad nacional", incorporando factores causalesde inseguridad, más allá del tratamiento lineal de sus síntomas. Las nece-sidades de defensa no se agotan con la seguridad nacional. Un aspectoespecifico muy ilustrativo, dice relación con el tema tan dramáticamente

71. Rosalind Irwin, "Linking Ethics and Security", en Irwin (ed.) Ethics and Security inCanadian Foreign Policy (Vancouver: University of British Columbia Press, 2001), pp. 3-13.

FLACSO-Chile/UNESCO

58

omnipresente hoy día: el terrorismo. De hecho, nuestro trabajo sobre elproblema de la inseguridad tiene un linaje histórico. Este se remonta anuestros estudios sobre la "patología social" de la violencia represiva(1974)72, el terrorismo y el contra-terrorismo (1978-1989)73, la ética y latecnología (1988-1989)74 la inseguridad alimentaria (1989), culminando ennuestro ensayo sobre la vulnerabilidad mutua (1995, 1999), un conjuntode artículos sobre seguridad humana y globalización (1998-2001)75 y sobreinseguridad y salud (2001)76.

72. Véase nuestro ensayo "The Politics of Repression: The Social Pathology of the ChileanMilitary", Latin American Perspectives, Vol. 1, No. 2 (Verano 1974), pp. 58-77.73. Véase nuestros trabajos: "Panorama general de la violencia y las ideologías en Améri-ca Latina" en Augusto Varas (ed.) Jaque a la Democracia: Orden Internacional y ViolenciaPolítica (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1990), pp. 53-68; "El fenómenoterrorista: una perspectiva global y algunas consideraciones empíricas y teóricas" (conE.A. Cebotarev) en Augusto Varas Ibid., pp. 69-8; "The Spiral of Violence: Insurgency andCounter-Insurgency in Peru", (with J. Vanderkop), North/South. Canadian Journal ofLatin American and Caribbean Studies, Vol. 13, No. 26, (Fall 1989), pp. 53-77, "Terroris-mo y política: algunas consideraciones básicas", en Augusto Varas (comp.), Paz, Desarmey Desarrollo en América Latina, (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1987),pp. 131-114; "Peru-oprør og statslig modoffensiv", (with J. Vanderkop), in Christian Thune,(ed.), Konflicternes Verden 1987 (Copenhagen: Century Schoolbooks, 1988), pp. 80-94;"Violence and Ideology en Latin American Politics: An Overview", en Marcel Daneau(ed.), Violence et conflits en Amérique latine (Quebec: Centre quebecois de relationsinternationales, 1985), pp. 5-34; "Peru's 'Shining Path'", (con J. Atlin), InternationalPerspectives (July-August 1985), pp. 25-28; "Terrorismo: Política del Miedo," RelacionesInternacionales, No. 7 (October 1984) pp. 77-86; "The Terrorist Weapon: An Appraisal",(con David Moore), Laurentian University Review (October 1981), Vol. 14, No. 1, pp.27-39; "Some Thoughts on Contemporary Terrorism: Domestic and InternationalPerspectives," en J. Carson, (ed.), Terrorism in Theory and Practice, (Toronto: The AtlanticCouncil of Canada, 1978), pp. 4-21. También tres artículos periodísticos: "Symbolic Politics",New Internationalist, No. 160, (June 1986), pp. 8-9;"Importing State Terrorism", TheNation, Vol. 231, No. 2, (July 12, 1980), pp. 54-56; "Reign of Terror", Weekend Magazi-ne, (articulo principal), May 5, 1979, pp. 4- 12.74. Critical Choices! con J. Vanderkop, y H. Wiseman, co-editores, (Toronto: Wall & Thompson,1990); Ethics and Technology, con J. Vanderkop y H. Wiseman, co-editores (Toronto: Wall &Thompson, 1989); también "Science, Technology and Underdevelopment: A Conceptual Approach",con O.P. Dwivedi y J. Vanderkop, Canadian Journal of Development Studies, Vol. XI, No. 2,(Diciembre 1990), pp. 223-240.75. Ver "The Ethics of Mutual Vulnerability: A Developmental Perspective for ForeignPolicy", in Rosalind Irwin (ed.), Ethics and Security in Canadian Foreign Policy (Vancouver:UBC Press), pp. 17-37;"Human Security: Perspectives for Human Resources and PolicyManagement," in Our Fragile World. Challenges and Opportunities for SustainableDevelopment, texto conjunto a Encyclopedia of Life Support Systems, (Paris: EOLSS-UNESCO), en prensa; "Los Procesos de Integración y la Globalización", Diplomacia, No.82 (Enero-Marzo 2000), pp. 11-17; "Globalization, Neoliberalism and the State ofUnderdevelopment in the New Periphery" (con Wilder Robles), Journal of DevelopingSocieties, Vol.XVI, Fascicule 1 (Leiden: Brill, 2000), pp.27-48;"A New Paradigm forInteramerican Relations," in Francisco Rojas Aravena and Paz Buttedahl (eds.), OpenRegionalism: Strengthening the Net. Perspective from APEC Countries, (Santiago andVancouver: FLACSO and VIA), pp. 73-95.76. Nef "Health Security…" loc.cit.


59

Con respecto a las continuidades epistemológicas, ideológicas, y es-pecialmente conceptuales entre la seguridad nacional, la seguridad públi-ca, la seguridad ciudadana, la seguridad cooperativa y la seguridad huma-na, hay puntos significativos de contacto. Por ejemplo, hay una suerte decontínuo entre la seguridad pública y el modelo más "liberal" de seguri-dad ciudadana, y, a su vez, este ultimo posee cierto grado de isomorfis-mo y congruencia con algunos aspectos de la seguridad humana (vg. laseguridad personal) Como dijésemos más arriba, hay una fuerte corres-pondencia entre los Public Safety Programs (programas de seguridadpública) de los años 60 y 70 y la seguridad nacional. Por su parte, laseguridad cooperativa ofrece una posibilidad de multilateralización delas doctrinas de defensa, incluida la seguridad nacional, siendo un factorinstrumental en un esquema de seguridad humana.

Existen también profundas discontinuidades. La seguridad humana, adiferencia de la seguridad nacional, enfatiza el estudio de las causas de laviolencia y plantea la necesidad de controlar esta última atacando susorígenes y factores de reproducción, no solo sus manifestaciones. Noexcluye una acción de fuerza, pero requiere que la fuerza, como ultimorecurso este limitada en forma sistémica por parámetros racionales yéticos. Si bien es cierto que hay puntos de contacto entre la seguridadhumana y la seguridad ciudadana77, un conjunto de deontologías asocia-das a esta última -como la noción de "tolerancia cero"- en nuestra opi-nión, solo reproducen una fórmula o ideología de "law and order", desectores de la extrema derecha estadounidense, fuera y dentro de losorganismos policiales. Aquí, la "contra-criminalidad" y el vigilantismo -como el "contra-terrorismo"- presentan tantos o más problemas de se-guridad para las personas que la criminalidad o el terrorismo a los que secontraponen. Presentan una amenaza real a la libertad, a los derechoshumanos y a la misma seguridad de las personas. Algo parecido puedeocurrir con la seguridad cooperativa, especialmente cuando esta se limi-ta a lo puramente militar y justifica la mantención de sistemas represivos,legitimados ahora por la cooperación internacional. No hay duda que laseguridad cooperativa es un imperativo para la mantención de la pazregional y la limitación de la violencia. En esto, pueden ser instrumentosde seguridad humana. Pero para serlo estos mecanismos requieren deun encauzamiento en procesos dinámicos de paz, desarme y desarrollo.

77. Tudela, loc. cit.

FLACSO-Chile/UNESCO

60

Seguridad Humana, Terrorismo y la "Nueva" Guerra Fría78

Lo dicho hasta aquí requiere ser analizado a la luz de los dramáticosacontecimientos del 11 de Septiembre. Por un lado, los ataques al WorldTrade Center y al Pentágono recalcaron en forma inequívoca que todos,aun aquellos actores más poderosos, son vulnerables. Por otro lado, laacción terrorista cuidadosamente planeada y ejecutada indica claramen-te que los conflictos locales y regionales en áreas periféricas tienenimplicaciones directas en los centros de poder global, y por ende, entodo el sistema mundial. Más profundas aún son las consecuencias y re-acciones a los sucesos en el mundo Occidental. En el plano económico,Norteamérica y la economía mundial en su conjunto fueron severamen-te lesionadas por el ambiente de extrema incertidumbre.

En un clima político dominado por una mentalidad reactiva ysobredeterminado por la lógica espiral de la violencia y el miedo, hanreaparecido voces que vuelven a plantear que la única seguridad posiblees la que emana de una visión doctrinaria "dura". Esto implica la consabi-da parafernalia prescriptiva de contra-terrorismo y de seguridad nacio-nal. Visto desde un ángulo critico, la respuesta al ultraje extremo presen-ta las dificultades inherentes a la aplicación de una metodología militarrelativamente convencional al tratamiento sintomático de un problemaestructural con raíces profundas. Es más, las instrumentalidades de inte-ligencia, prevención, disuasión y castigo que se propugnan son funda-mentalmente las mismas que fueron ineficaces para impedir la tragedia.Sólo que ahora se sugiere que la "solución" al problema es hacer más delo mismo y con mayor intensidad.

La prescripción ortodoxa represiva tiende a minar precisamente lasbases de una sociedad abierta (lo que es un claro objetivo de toda acciónterrorista desde "afuera"), facilitando en tal sentido la erosión de losvínculos de legitimidad y apertura del orden político. Más grave aún es

78. Esta breve sección, incluida a solicitud de FLACSO-Chile con posterioridad al envíode este documento, se basa en un numero de nuestros trabajos sobre el tema del terro-rismo, los cuales sentaron las bases del paradigma de seguridad humana. Estos incluyen"El fenómeno terrorista: una perspectiva global y algunas consideraciones empíricas yteóricas" (con E.A. Cebotarev) en Augusto Varas (ed.) Jaque a la Democracia: OrdenInternacional y Violencia Política (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1990),pp. 69-89; "Terrorismo y política: algunas consideraciones básicas", en Augusto Varas(comp.), Paz, Desarme y Desarrollo en América Latina, (Buenos Aires: Grupo EditorLatinoamericano, 1987), pp. 131-114; "Symbolic Politics", New Internationalist, No. 160,(Junio 1986), pp. 8-9; "Terrorismo: Política del Miedo," Relaciones Internacionales, No. 7(Octubre 1984) pp. 77-86; "The Terrorist Weapon: An Appraisal", (con David Moore),Laurentian University Review (October 1981), Vol. 14, No. 1, pp. 27-39; "Reign of Te-rror", Weekend Magazine, Mayo 5, 1979, pp. 4- 12; "Some Thoughts on ContemporaryTerrorism: Domestic and International Perspectives," en J. Carson, (ed.), Terrorism inTheory and Practice, (Toronto: The Atlantic Council of Canada, 1978), pp. 4-21.


61

que, en la euforia punitiva se ignoran las causas y circunstancias estructu-rales e históricas de las diferentes formas de terrorismo contemporá-neo, prefiriéndose en su lugar un enfoque "técnico", aplicable a todoterrorismo. Muchas de las políticas que fomentaron diversos terroris-mos -desde aquellos "insurgentes" a los "de estado"- tienden a olvidarsey pasarse por alto, creándose así condiciones para la reproducción denuevas y quizás más virulentas formas de violencia.

Ahora más que nunca se hace necesario reflexionar desde un puntode vista sistémico e integrador, que permita analizar las condiciones, losfactores estructurales, los aceleradores y los elementos precipitadoresque llevan a la cristalización de actos terroristas. Pero también se haceimperioso actuar en forma racional y efectiva, atacando y previniendo lascausas del flagelo, no solo sus manifestaciones. Es esta perspectiva com-prensiva precisamente la que es facilitada por las nociones de seguridadhumana y vulnerabilidad mutua. El terrorismo transnacional es un pro-blema de todos, que requiere acción internacional, multilateral y concer-tada en muchos niveles y ámbitos, desarrollando una comunidad de se-guridad, fundada sobre intereses comunes y un sistema valórico compar-tido. Sólo así, las acciones terroristas, provengan de quien provengan,pueden percibirse como una distopia inaceptable. Una políticaantiterrorista efectiva, más allá de maniqueísmos hipócritas y de dobleestándares, tiene que fundarse en el entendimiento de que los actosconfiguran el crimen y que el "terrorismo" no es una definiciónacomodaticia para descalificar a quien sea el adversario de turno.

Algunas implicaciones de política exterior79

Lo anterior nos lleva tocar el tema de la seguridad humana como políticaexterior. La formulación e implementación de una política exterior efec-tiva y racional requieren de sistemas analíticos y operacionales que faci-liten y fortalezcan la capacidad decisoria de quienes tienen que entendery anticipar procesos globales, regionales y bilaterales. Tales modelos deinvestigación y acción deben ser capaces de enfatizar consideracionessubstantivas y éticas en la determinación de objetivos (teleologías y esta-dos deseados/indeseados, al largo, mediano y corto plazo), por encimade conductas meramente reactivas, mecánicas y supuestamente "técni-cas". De hecho, los instrumentos de política (incluidas las doctrinas "demoda") son adjetivos a dichas teleologías. No sólo existe una relación

79. Nef, en Irwin, op. cit., pp. 34-35.

FLACSO-Chile/UNESCO

62

estrecha entre fines y medios, sino que los fines de las políticas publicasestán íntimamente relacionados, y es necesario verlos en forma sistémica.No hay una clara distinción entre política exterior y doméstica, así comotampoco hay diversas éticas. Los esquemas de política deben ofrecer,por lo tanto, un enfoque integrativo, relacionando los niveles micro ymacro de las políticas públicas. Las consideraciones valóricas, no consti-tuyen en tales esquemas una decoración estética o "buenas" relacionespublicas para legitimar decisiones o nadar con la corriente. Por el con-trario, una ética basada en valores, circunstancias y consecuencias es elpilar básico de una política exterior efectiva y con responsabilizaciónpública; una política que vincule la seguridad del país con la seguridadglobal y regional en un mundo mutualmente vulnerable. Un marco dereferencia ético debe ser capaz de reemplazar la bancarrota del seudopragmatismo de la lógica lineal de mercado o la hipocresía de ambivalentede la vieja -y nueva-guerra fría. Es este sentido, una teoría global centra-da en al seguridad humana puede ofrecer un aparato conceptual explíci-to y transparente para anticipar los dilemas que enfrentan quienes to-man decisiones y para la ciudadanía que es afectada por dichas decisio-nes80. Un modo de ver el mundo como el propuesto puede tambiénofrecer un enfoque multidisciplinario y estratégico para evaluar las deci-siones y acciones en un contexto de seguridad cambiante, pero concondicionamientos democráticos.

80. Véase Rosalind Irwin"Linking Ethics and Security in Canadian Foreign Policy", enIrwin (ed.), op. cit., pp. 3-7.

SEGURIDAD HUMANA EN UNA ÉPOCA DE INCERTIDUMBRE:SEGURIDAD HUMANA EN UNA ÉPOCA DE INCERTIDUMBRE:SEGURIDAD HUMANA EN UNA ÉPOCA DE INCERTIDUMBRE:SEGURIDAD HUMANA EN UNA ÉPOCA DE INCERTIDUMBRE:SEGURIDAD HUMANA EN UNA ÉPOCA DE INCERTIDUMBRE:REFLEXIONES DESDE EUROPAREFLEXIONES DESDE EUROPAREFLEXIONES DESDE EUROPAREFLEXIONES DESDE EUROPAREFLEXIONES DESDE EUROPA

PATRICIO SILVAPATRICIO SILVAPATRICIO SILVAPATRICIO SILVAPATRICIO SILVA1

Introducción

A partir de los dramáticos sucesos del 11 de setiembre en Estados Uni-dos, el concepto de seguridad en Occidente ha quedado prácticamentereducido, al menos hasta el momento, a una decidida lucha en contra delterrorismo internacional. De esta manera, la concepción clásica de segu-ridad, en donde se subraya los intereses supremos de los estados y seprivilegia el uso de los instrumentos bélicos, ha recobrado desde enton-ces una fuerza inusitada. Una de las muchas interrogantes que han sur-gido con relación al nuevo escenario internacional que se ha generadotras los atentados de Nueva York y Washington, es la referente al im-pacto que esto tendrá sobre el concepto de seguridad humana al media-

1. Catedrático en Historia Contemporánea de América Latina, Instituto de EstudiosLatinoamericanos, Universidad de Leiden, Holanda.

FLACSO-Chile/UNESCO

64

mediano y largo plazo. ¿Constituye el 11 de setiembre un golpe mortal alcreciente apoyo que había recibido esta nueva concepción de seguridaddesde mediados de los años ochenta por parte de organismos interna-cionales, instituciones de ayuda al desarrollo y la comunidad académica?O al contrario, ¿conducirá, finalmente, la experiencia del 11 de setiem-bre al refortalecimiento de los esfuerzos tendientes a expandir la seguri-dad humana en el mundo para intentar evitar sucesos similares en lospróximos años?

En este artículo analizo tanto los avances como las dificultades que hatenido la aceptación del concepto de seguridad humana en Europa apartir de comienzos de la década de los 90. Para este cometido, mereferiré específicamente al caso holandés, en donde las agencias de ayu-da al desarrollo parecieran haber adoptado una posición intermedia res-pecto a su apoyo de esta nueva concepción de seguridad humana. Esteposicionamiento más bien ambiguo, sería un reflejo de las muchascontradicciones y conflictos de intereses burocrático-institucionales eideológicos que suscita la adopción de políticas acordes a este principio.

La seguridad humana: el problema conceptual

Antes de iniciar el análisis de la forma en que ha ido siendo integrado elprincipio de la Seguridad Humana en el marco de la política exteriorholandesa en general y su cooperación internacional en particular, esnecesario, aunque sea brevemente, prestar atención al problema de cla-ridad conceptual que aqueja a dicho concepto. El asunto de las definicio-nes no solo es relevante desde una perspectiva estrictamente académi-ca. En mi opinión, la poco claridad existente respecto al contenido ylímites de este concepto constituye, en si mismo, un factor importante -si bien no determinante - al momento de intentar explicar el notorioescepticismo y a veces abierto rechazo que aun produce este conceptoentre funcionarios encargados de la política de cooperación en paíseseuropeos. La falta de claridad de este concepto genera además inseguri-dad y ansiedad entre los diversos departamentos y funcionarios quienesno pueden pronosticar claramente si la eventual adopción de dicho con-cepto irá finalmente en beneficio o en detrimento de sus interesesinstitucionales. Por ejemplo, si ubicamos la burocracia que atiende másbien temas y asuntos estrictamente estratégico-militares frente a la bu-rocracia dedicada netamente a asuntos del desarrollo, se puede obser-var que ambos tienen la esperanza que el fortalecimiento del conceptode seguridad humana lleve a la penetración del ámbito contrario. Es de-

Seguridad Humana en una época de incertidumbre:... Patricio Silva

65

cir, en el mejor escenario, los encargados de temas militares esperanpoder ‘meter’ sus temas concernientes a la seguridad en la cooperaciónal desarrollo, mientras que esta última estamento burocrático aspira a‘sensibilizar’ a los sectores de seguridad clásicos con asuntos relaciona-dos al desarrollo social y a la lucha contra la pobreza. Sin embargo, en laeventualidad de un escenario adverso, ambos estamentos temen ser gra-dualmente ‘penetrados’ o ‘colonizados’ por las agendas estratégicas delotro.

Una de las críticas más recurrentes al concepto de seguridad humana,es la que se refiere a la conexión de este concepto a una lista práctica-mente ilimitada de temáticas, que según algunos autores lo haría casiinoperable. Owen y Arneil (1999: 1), por ejemplo, han catalogado esteconcepto como ‘amorfo’ y carente de claridad. Y efectivamente, no sepuede negar que la agenda de seguridad humana es muy amplia. En elfamoso informe anual del PNUD de 1994, Nuevas Dimensiones de laSeguridad Humana, se hace referencia al concepto de seguridad humanaen los terrenos de la seguridad del empleo, el ingreso, la salud, el medioambiente, la seguridad respecto al delito y la violencia común. Dichoinforme finaliza haciendo un llamado a la búsqueda de un nuevo paradig-ma del desarrollo «que coloque al ser humano en el centro del desarro-llo, considere el crecimiento económico como un medio y no como unfin, proteja las oportunidades de vida de las futuras generaciones al igualque las generaciones actuales y respete los sistemas naturales de los quedependen todos los seres humanos» (PNUD, 1994).

En el informe sobre desarrollo humano del PNUD de 2000, Los de-rechos humanos y el desarrollo humano, el concepto de seguridad hu-mana es localizado en el contexto más amplio de desarrollo humano y alnivel de seguridad personal y seguridad comunitaria. Además se indicansiete libertades inherentes a los ámbitos del desarrollo humano y losderechos humanos. A saber, la libertad de discriminación en pro de laigualdad; libertad de la necesidad, para contar con un nivel de vida de-cente; libertad de desarrollar la potencialidad de cada ser humano; liber-tad de temor, sin amenazas a la seguridad personal; libertad de la injusti-cia; libertad de participación, expresión y asociación; libertad de trabajodecente, sin explotación (PNUD, 2000: 31).

Por su parte MacLean (2000: 2) enumera una serie de campos con-cernientes a la seguridad humana, entre los que incluye acceso a loselementos básicos para la vida; protección del individuo del crimen yterrorismo; enfermedades sociales; corrupción política; migración masi-va; desarrollo político, económico y democrático; sustentabilidad am-biental y esfuerzos para reducir la contaminación.

FLACSO-Chile/UNESCO

66

De esta manera, concuerdo plenamente con Rojas (2000: 5) cuandoseñala que la amplitud de los temas integrados en la agenda de la seguri-dad humana dificulta marcadamente la generación de políticas capacesde producir un impacto substantivo que conlleve finalmente a un cambionotorio en la esfera internacional. Rojas propone colocar el uso de lafuerza como el elemento articulador del concepto de seguridad humanade manera de otorgarle un mayor grado de consistencia y coherencia.Junto a esto él subraya la necesidad de enfocar simultáneamente el con-cepto de seguridad humana desde una perspectiva regional, nacional yglobal.

Un asunto que se encuentra relacionado a las aprehensiones que exis-ten en las burocracias de la cooperación internacional y la comunidad dela defensa es la cuestión de como se relacionan las concepciones tradi-cionales de seguridad vis-à-vis el concepto de la seguridad humana: sondos asuntos que avanzan en forma paralela o se está buscando el logrode una convergencia entres ambas concepciones de la seguridad en elmundo? Rojas (2000: 5) pareciera inclinarse más bien por la segundatendencia, al indicar que el concepto de seguridad se encontraría en unafase de transición. Como él señala correctamente, durante la guerra fríadominaron conceptos de seguridad enfocados en la perspectiva estatal oaquellas ramificaciones hacia la seguridad internacional vinculadas a laseguridad estatal y la militarización de dichas relaciones. En opinión deRojas el proceso de convergencia no sería un fenómeno natural, sinoque requeriría de una acción intelectual e institucional en esa dirección.En otras palabras, este posible ‘sincretismo’ conceptual (y práctico, entérminos de políticas de estado) es visto como algo positivo y necesario.Rojas formula esta idea en los siguientes términos: «En el período de laguerra fría ha aparecido con fuerza la dimensión de la seguridad humanacomo un concepto articulador clave en el mundo en transición. Muchasveces ambas perspectivas han aparecido como contradictorias aunqueambas deberían tener un foco y fin último al ser humano. El desafío inte-lectual que a la vez es institucional y operativo es cómo ligar y estableceruna concatenación conceptual desde la seguridad humana hacia la seguri-dad internacional, pasando por la seguridad estatal» (2000: 3).

Maclean (1998: 270) subraya que tanto la seguridad estatal como lahumana son objetivos complementarios que se necesitan mutuamente.Así, si bien la seguridad del Estado no implica automáticamente la satis-facción de la seguridad de los individuos, la seguridad del Estado pasanecesariamente por la entrega de un trato justo y humano a la población,la satisfacción de sus necesidades básicas y garantizar la integridad física ymoral de la gente. Pero en dirección inversa «un Estado-nación debe


67

asegurarse primeramente a si mismo y su territorio antes que se puedaabocar a tareas dirigidas a aumentar el bienestar individual y societal,mejorar la calidad de la vida y resguardar los intereses sociales de lapoblación». Sin embargo, Maclean advierte que si bien la seguridad delestado constituye una condición necesaria para la seguridad humana, deesto de ninguna manera se desprende que una vez que los estados hanlogrado su seguridad, la gente también se encuentre y se sienta segura.Lo anterior estaría indicando que ambos tipos de seguridad (tanto esta-tal como humana) representarían objetivos esenciales para tratar de ase-gurar la paz de una forma duradera en regiones que históricamente hansido azotadas por guerras de todo tipo y violaciones de los derechoshumanos. En este sentido, me parece muy adecuada la postura de Thakur(1999: 58) quien subraya que el concepto de seguridad humana no re-presenta un reemplazo de la conceptualización clásica de la seguridad,sino más bien se estaría dando lo que él llama una ‘‘coexistencia pluralista’’en donde la concepción de la seguridad humana se agrega a las concep-ciones de seguridad ya existentes.

La seguridad humana y la política exterior holandesa

En los últimos años la gradual aceptación y adopción del concepto de segu-ridad humana en políticas internacionales y de cooperación por parte delos diversos estados de la comunidad europea ha sido muy desigual. Porun lado las naciones escandinavas -y en especial Noruega- han ido bastantelejos en la aplicación de este principio como eje rector de su política inter-nacional, mientras naciones como Inglaterra han largamente seguido privi-legiando las consideraciones y enfoques militar-estratégicos clásicos, den-tro del marco de la organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN).Obviamente que estos posicionamientos disimiles, en la escala que va de laseguridad estatatal-territorial a la de la seguridad humana, responden tan-to a tradiciones históricas diferentes como a la existencia de una perspec-tiva distinta respecto al rol político-militar que se autoasignan los países enEuropa y en el resto del mundo.

Como ya se indicó en la introducción, los Países Bajos han adoptadomás bien una posición intermedia en donde si bien se ha otorgado cadavez más atención y espacio al concepto de la seguridad humana, la tradi-cional orientación ‘atlántica’ de Holanda -país que se autodefine comouna ‘potencia intermedia’- ha impedido hasta el momento que este nue-vo concepto se convierta en un eje privilegiado de la política exterior y/o de la política de cooperación internacional. De esta manera, las es-

FLACSO-Chile/UNESCO

68

trategias de seguridad de la OTAN siguen dominando las políticas deseguridad de los Países Bajos. En la perspectiva holandesa, la alianza de laOTAN, junto al proceso de integración europea, son instrumentos in-dispensables para salvaguardar la paz y la seguridad en Europa. Holandaapoya activamente el fortalecimiento del rol de la Unión Europea en laformulación de políticas exteriores y de defensa, a la vez que participaresueltamente en la formulación de una identidad europea en los terre-nos de seguridad y defensa dentro del marco de la OTAN. Los PaísesBajos gastan el 1,6 por ciento del producto nacional bruto en defensa,con un énfasis creciente en la realización de operaciones de manteni-miento de paz en diversas zonas en conflicto en el mundo.

Otros aspectos importantes que a menudo se pasan por alto en losanálisis sobre las actitudes de las autoridades europeas ante el conceptode la seguridad humana son, por una parte, la naturaleza político-ideoló-gica de los gobiernos de turno (i.e. la orientación política de las coalicio-nes gubernamentales) y por otro, el tipo de estructuras institucionalesespecíficas con que cuenta cada nación. Si bien muchos aspectos de laspolíticas exteriores y de la ayuda al desarrollo corresponden a concep-ciones y proyectos nacionales de largo plazo, en mi opinión los dos as-pectos recién nombrados pueden tener, en ciertos casos, un peso espe-cífico importante. Este es al menos el caso de Holanda. En dicho país, lacooperación internacional (organizado en el Directorado General deCooperación Internacional, DGIS) forma parte del Ministerio de Asun-tos Exteriores, que posee dos ministros. El ministro de relaciones exte-riores está principalmente encargado de las relaciones internacionalestradicionales y de los asuntos concernientes a la seguridad europea ytransatlántica. Para los temas de defensa y seguridad es asistido por elinstituto Clingendael de La Haya, un think-tank que reúne a un equiposelecto de expertos en estos terrenos y que representan el pensamientode la OTAN.

El Directorado General de Cooperación Internacional, DGIS, se en-cuentra en el edificio del Ministerio de Relaciones Exteriores. DGIS está acargo de un ministro sin cartera que provee anualmente ayuda al desarro-llo a países del Tercer Mundo por una cantidad cercana a los 3.5 billonesde dólares (correspondiente al 0,8 por ciento del producto nacional bru-to). En términos absolutos, solo Japón, Estados Unidos, Alemania y Franciagastan más recursos que Holanda en ayuda al desarrollo.

Ahora bien, el ministro de relaciones exteriores posee tradicional-mente mucho más peso político -tanto al interior del gabinete comodentro de la escena europea e internacionalque el ministro de coope-ración internacional. Esta diferencia se refleja, entre otras cosas, en la


69

preponderancia de la agenda de defensa y seguridad por sobre la de laayuda al desarrollo en la política exterior holandesa.

El actual gobierno holandés está constituido en torno a unaidiosincrática alianza entre socialdemócratas y liberales; la llamada coali-ción púrpura (por el color que da la alianza entre ‘rojos’ y ‘azules’). Lapolítica exterior está en manos del liberal Jozias van Aartsen, mientrasque la ayuda del desarrollo está bajo la responsabilidad de la ministrasocialdemócrata Evelien Herfkens. Esta ex funcionaria del Banco Mun-dial, ha abandonado en gran medida la tradicional línea seguida por añospor la cooperación holandesa, centrada en el apoyo focalizado de inicia-tivas provenientes de los sectores más marginados en países en desarro-llo (minorías étnicas, mujeres, niños, ancianos, inmigrantes, campesinos,etc.) para combatir la pobreza. En años recientes, la ministra Herfkens seha alineado a los postulados del llamado ‘consenso de Washington’, esti-mulando la adopción de políticas librecambistas y neoliberales por partede los países beneficiarios de la ayuda holandesa. De esta manera, se hapasado a privilegiar marcadamente las reformas financieras y económi-cas, a la vez que se ha condicionado la ayuda al desarrollo al buen manejo(buen gobierno) de las arcas fiscales y la efectividad de las políticas fisca-les en dichos países. Junto a esto, se ha estimulado la ayuda multilateral através de instituciones como el Banco Mundial y el Fondo MonetarioInternacional, para el financiamiento de las reformas económicas y elapoyo a las balanzas de pago de las naciones en desarrollo.

En 1999, el gobierno holandés decidió poner fin a las líneas de coope-ración bilateral con cerca de un centenar de países, para pasar a concen-trarse a la entrega de ayuda bilateral a una lista de 17 países (más 4 paísesen forma temporal) que, según la ministra de cooperación internacional,se caracterizarían por poseer un buen gobierno (good governance)2.

Si bien Holanda es miembro de la Red de Seguridad Humana3 y haparticipado en todas las reuniones internacionales que se han realizadohasta el momento en el marco de esta iniciativa, podemos comprobarque el concepto de seguridad humana no ha sido plenamente integradoen el vocabulario y en los documentos producidos en los últimos añospor la cancillería y la cooperación internacional holandesas4.

2. Esta lista incluye a Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Egipto, Eritrea, Etiopía, EritreaGhana, India, Indonesia, Mali, Macedonia, Mozambique, Nicaragua, regiones palestinas,Sudáfrica, Sri Lanka, Tanzania, Uganda, Vietnam, Yemen y Zambia.3. En la que además participan Austria, Canadá, Chile, Grecia, Irlanda, Jordania, Mali,Noruega, Eslovania, Sudáfrica, Suiza y Tailandia.4. Esto me lo confirmó un funcionario de la cancillería holandesa quien lamentó estarealidad ya que en su opinión, la larga tradición humanitaria de Holanda hacía a este paíscomo el candidato natural para jugar un rol destacado en el concierto europeo en ladefensa de la seguridad humana como principio y como piedra angular de la políticaexterior.

FLACSO-Chile/UNESCO

70

Ahora bien, lo paradojal del caso holandés es que a pesar de evadir almáximo el uso del concepto de seguridad humana en sus documentosoficiales, en la práctica, Holanda siempre ha sido -y sigue siendo, a pesarde los cambios introducidos por la ministra Herfkens- uno de los princi-pales países de la comunidad internacional que ha dado un apoyo subs-tancial y constante en la mayoría de los terrenos que abarca el conceptode la seguridad humana. Así vemos que Holanda ha jugado siempre unrol destacado en la lucha por la defensa de los derechos humanos y lavigencia del derecho internacional humanitario. A esto se agregan losesfuerzos de este país por mitigar la extrema pobreza en países en desa-rrollo y mejorar la seguridad personal de mujeres, niños y ancianos y deotros sectores en situación precaria. En el terreno de la agenda concretaque han surgido de la Red de Seguridad Humana (ver Flacso, 2001), losPaíses Bajos ya lleva años cooperando activamente tanto en instanciasinternacionales como en países beneficiarios en asuntos tales como laeliminación de minas antipersonales en regiones de post-conflicto; elcontrol de armas livianas; entregando ayuda tanto a través de agenciasinternacionales (UNICEF, UNHCHR, etc.) usado como vía organismosno gubernamentales locales y en forma directa para mejorar las condi-ciones de vida y la seguridad de los niños en conflictos armados5. Porotro lado, Holanda siempre ha reconocido en la práctica la existencia delos llamados ‘actores no estatales’ (ONGs, organismos humanitarios, elsector privado, etc.) y los ha considerado como partners privilegiadosen la canalización de su ayuda al desarrollo.

Ante todo esto, persiste la pregunta del porqué de la negativa holan-desa en adoptar en el discurso oficial la terminología de la seguridadhumana, siendo que en la práctica ha desarrollado una política exterior yde cooperación internacional que está muy cerca de los objetivos quepersigue la agenda de seguridad humana. Por el momento, solo podemosespecular sobre los motivos que originan esta paradoja. En primer lugar,podría estar relacionado a la naturaleza de la coalición política que go-bierna en Holanda. El concepto de seguridad humana podría ser vistapor los sectores liberales como muy ‘progresista’ o incluso izquierdista,y por lo tanto la evasión de este concepto podría responder a la necesi-dad de mantener la estabilidad al interior del gabinete en general y de lasrelaciones entre socialdemócratas y liberales en la cancillería en particu-lar. En segundo lugar, la negativa de la ministra Herfkens de darle unlugar más privilegiado al concepto de seguridad humana también podría

5. Véase para un listado general de los terrenos en que Holanda presta ayuda activa en elcontexto mundial el portal del ministerio de asuntos exteriores holandés: www.minbuza.nl


71

encontrarse relacionado a sus marcados esfuerzos por diferenciarsesubstancialmente de la línea seguida por su predecesor, el carismáticosocialdemócrata Jan Pronk, quien siempre estuvo más a tono con lasagendas defendidas por organismos especializados de las Naciones Uni-das y por representantes de las naciones en desarrollo en general. Estefactor nos lleva a una tercera posible explicación de la paradoja. A saber,los esfuerzos de Herfkens por aplicar los principios del ‘Consenso deWashington’ en su política de cooperación internacional la han puesto amenudo en posiciones diametralmente opuestas a organismos tales comoel PNUD, al que generalmente se le reconoce la ‘paternidad’ o al menossu decidido rol jugado en la proliferación del concepto de seguridad hu-mana en el debate sobre seguridad y desarrollo.

Comentarios finales

Los dramáticos acontecimientos del 11 de setiembre pasado produjeronuna fuerte reacción de solidaridad y unidad del pueblo holandés para conel pueblo norteamericano. El primer ministro holandés, Wim Kok, sesumó resueltamente a la cruzada occidental en contra del terrorismointernacional. Sin embargo, al cabo de unas semanas -cuando las fuertesemociones iniciales ya se habían templado un poco y cuando ya se hacíaevidente que no se había producido la temida ola de atentados tanto enEstados Unidos como en Europa- el gobierno holandés comenzó a adoptaruna posición ante la guerra en Afganistán en donde se subrayaba la ayudahumanitaria, lo cual quedó sellada tras la visita de Kok a Pakistán endonde prometió todo tipo de ayuda a los refugiados afganos en ese veci-no país.

Los sucesos del 11 de setiembre han producido un marcado cambioen la manera en que los países occidentales han empezado a enfocar lasemergencias financieras y de todo tipo que han surgido o se han agrava-do visiblemente desde esa fecha. El Estado ha comenzado a asumir un rolmás activo en todos los terrenos, comenzando con Estados Unidos y enel resto de los países occidentales. Si bien es aún muy temprano parapredecir si este fenómeno de la reactivación del rol del Estado (lo cualciertamente se encuentra en directa contradicción con los postuladosdel consenso de Washington) será solo pasajero o adquirirá un caráctermás permanente, sí permite suponer que también en los países en desa-rrollo se gestarán fuertes presiones internas para abandonar los progra-mas de ajustes estructurales y así pasar a refortalecer el rol económico,político y sobre todo social del Estado en esas naciones. En la eventuali-

FLACSO-Chile/UNESCO

72

dad de que esto suceda, se hace entonces factible que las naciones do-nantes reduzcan su énfasis en la realización de reformas económicas yfinancieras en los países recipientes, y pasen cada vez más a subrayar lanecesidad de estabilidad política, fortaleciendo el objetivo de satisfacerlas necesidades básicas de la población. Todo esto, representaría un es-fuerzo para evitar la gestación de extremismos religiosos y de todo tipoque se generen en el seno de amplios sectores marginales y que pudie-ran poner nuevamente al mundo al borde del colapso. El Afganistán post-talibán se convertirá posiblemente en un test case mundial en dondeposiblemente, tras el uso masivo de la fuerza militar que destruyó alantiguo régimen, esperamos que los países occidentales pasen aimplementar en la práctica la agenda de la seguridad humana, para aten-der las urgentes necesidades de este atormentado pueblo de la AsiaCentral.

Bibliografía

Flacso (2001) Red de Seguridad Humana, documento elaborado porFLACSO-Chile, para Seminario Internacional «Paz, Seguridad Huma-na y Prevención de Conflictos en América Latina y el Caribe», 26 y 27de noviembre de 2001.

Goucha, Moufida (2001) Address on the occasion of the Expert Meetingon Peace, Human Security and Conflict Resolution’, Pretoria, July 2001.

King, Gary y Christopher Murray (2000) Rethinking Human Security.Rojas Aravena, Francisco (2001) ‘Seguridad Humana: Una perspectiva

académica desde América Latina’. Santiago: Flacso.MacLean, George (1998) The Changing Perception of Human Security:

Coordinating National and Multinational Responses. www.unac.org/canada/security/maclean.html.

Maclean, George (2000) ‘Instituting and Projecting Human Security: ACanadian Perspective’, Australian Journal of International Affairs 54(3):269-276.

OEA (2000) Human Security in the Americas: Document presented bythe Canadian Delegation. Washington, D.C.: OEA.

Owens, Heather y Barbara Arneil (1999) ‘The Human Security ParadigmShift: A New Lens on Canadian Foreign Policy?’ Canadian Foreign Policy7: 1-12.

PNUD (1994) Informe sobre desarrollo humano 1994: Nuevas dimen-siones de la Seguridad Humana. Ginebra: PNUD.


73

PNUD (2000) Informe sobre desarrollo humano 2000. Los derechoshumanos y el desarrollo humano: En pro de la libertad y la solidaridad.Madrid: Ediciones mundi-prensa.

Thakur, Ramesh (1999) ‘The UN and Human Security’, Canadian ForeignPolicy 7: 51-59.

Villanueva, Miriam (2000) ‘La seguridad humana: una ampliación del con-cepto de Seguridad Global?’ Revista Mexicana de Política Exterior, 59(febrero): 129-130.

Villanueva, Miriam (2001) ‘La seguridad humana: Algunas repercusionesrecientes en la agenda internacional’, Argentina Global 5 (abril-junio)en www.geocities.com/ globargentina/vill02.htm.

PAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS:PAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS:PAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS:PAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS:PAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS:UNA UNA UNA UNA UNA VISIÓN DESDE AMÉRICA DEL NORTEVISIÓN DESDE AMÉRICA DEL NORTEVISIÓN DESDE AMÉRICA DEL NORTEVISIÓN DESDE AMÉRICA DEL NORTEVISIÓN DESDE AMÉRICA DEL NORTE

HAL KLEPAKHAL KLEPAKHAL KLEPAKHAL KLEPAKHAL KLEPAK1

Introducción

Probablemente no sea exagerado decir que desde los sucesos del 11 deseptiembre, el lugar que ocupa el debate acerca de la seguridad humanacomo concepto, en la búsqueda de la paz y la prevención de conflictos enAmérica Latina y el Caribe, ha experimentado un cambio radical. Sinembargo, casi con absoluta certeza podemos también afirmar que esdemasiado prematuro saber qué rumbo tomará dicho cambio, aun cuan-do podamos aventurar algunas conjeturas con cierta base acerca de cuálpodría ser dicho rumbo. Antes de la tragedia de Nueva York, los desa-fíos planteados por la envergadura y alcance potencial del concepto yaatraían la atención de gobiernos y académicos. No obstante se debedecir que gran parte de la atención generada, al menos entre los actoresgubernamentales, se manifestaba como una preocupación entre los en-cargados de tomar decisiones acerca de las implicancias de aceptar elconcepto como una base para la acción.

1. Profesor de Estudios Estratégicos. Royal Military College of Canada

FLACSO-Chile/UNESCO

76

Probablemente, una acción de este tipo se considera demasiado am-plia, poco clara y amorfa como para ser abordada por estados reales queenfrentan problemas también reales de seguridad interna y externa, tra-dicionales y no tradicionales. Además muchos muestran preocupaciónen el sentido de que los costos que comprende el tomar en serio losdesafíos de una configuración de ese tipo para un método acerca de laseguridad serían astronómicos y demandaría una enorme carga para to-dos los países, pero especialmente para los estados desarrollados a quie-nes se les pediría que asumieran la mayor parte de dicho peso.

Cuando se planeó esta conferencia y se realizaron los eventos rela-cionados con ella, no teníamos la sombra del impacto de los ataquesterroristas al centro de Nueva York, que han dominado nuestras vidasdurante casi los últimos tres meses. Sin embargo, no es posible seguirconsiderando las cuestiones que nos preocupan sin tener estos sucesosen mente, ya que han llegado a dominar en múltiples formas los pensa-mientos que tenemos acerca de toda la gama de temas relacionados conesta conferencia, esto es, paz, seguridad humana y prevención de conflic-tos.

En este ensayo intentaré demostrar cómo dos países de América delNorte, Estados Unidos y Canadá, han considerado el concepto de laseguridad humana en términos de su impacto sobre la paz y prevenciónde conflictos en América Latina y el Caribe2. Luego de ello, se incluiráuna evaluación de la forma en que esta visión se ha visto afectada desdeel 11 de septiembre, aun cuando se debe reconocer que todavía se estánproduciendo cambios y que no se ha pensado mucho en el tema de laseguridad humana, como resultado de la excesiva atención que se le hadado a los sucesos del 11 de septiembre y a otros temas. Finalmente,será posible sugerir formas en lo que respecta a la seguridad humanahacia el futuro, desde la perspectiva, una vez más, de los dos países deAmérica del Norte.

Concepto de la seguridad humana en América del Norte

En primer lugar es importante recalcar que si bien Estados Unidos yCanadá, comparten gran parte de su visión de la seguridad hemisférica einternacional, también difieren en medida importante. Si bien esta ca-racterística de su política exterior y de defensa no es tan dominante

2. Para los objetivos de este ensayo, se considerará que América del Norte incluye sóloCanadá y Estados Unidos, no México. Esto se debe a que esta conferencia cuenta con lapresencia de oradores mexicanos, quienes pueden tratar en mejor forma que yo la for-ma de pensar de dicho país acerca de la seguridad humana.

Paz, Seguridad Humana y prevención de conflictos:... Hal Klepak

77

como lo era cuando Canadá aún era miembro autónomo del ImperioBritánico, o como lo fue durante el período de la guerra fría y antes deque Canadá se uniera finalmente en 1990 a la Organización de EstadosAmericanos, todavía sigue siendo una característica de importancia. Ahorabien, si en el presente contexto, la convergencia en relación con las vi-siones sobre seguridad es especialmente obvia en el continente america-no, y en América Latina y el Caribe en particular, no es cierto que losdos países consideren a la seguridad en esta región en exactamente lamisma forma.

La seguridad humana ha sido un buen ejemplo de lo anterior. Gobier-nos, o al menos ministros de relaciones exteriores, razonablementeactivistas en Canadá han desarrollado y le han dado cuerpo al conceptoconcebido por las Naciones Unidas, con la abierta hostilidad de parte deEstados Unidos en las primeras etapas. Esto corresponde esencialmenteal resultado del pensamiento de Lloyd Axworthy, Canciller entre 1996 y2000, un ministro descrito por un especialista como "alguien que ambi-ciona que Canadá tenga un rol más destacado ...". Este observador con-tinúa diciendo de Axworthy: "Su estilo es espontáneo, el centro de susintereses se desplaza frecuentemente y espera respuestas rápidas y co-operadoras del aparato burocrático"3. Este concepto ha tardado muchomás en ser aprehendido por Estados Unidos, mientras que Canadá se haconvertido rápidamente en casi un artículo de fe.

Si bien en Ottawa a este concepto se le ha dado un énfasis menor departe del nuevo ministro, John Manley, desde su nombramiento en elotoño de 2000, no cabe duda que continúa siendo un elemento impor-tante en la política exterior y de defensa de Canadá. De hecho, proba-blemente no resulte aventurado decir que el enfoque del nuevo ministroha cambiado desde los ataques terroristas de septiembre. Antes de eso,en los primeros meses en su cargo, Manley parecía seguir con las priori-dades anteriores del gabinete de desarrollo comercial e industrial, de-mostrando poca pasión por los asuntos de seguridad y problemas políti-cos más amplios.

Sin embargo, desde septiembre, el papel esencial de los asuntos deseguridad para Canadá y su principal vecino ha garantizado que las prefe-rencias personales hayan tenido que ceder ante los dramáticos sucesos,

3. Cranford Pratt, «DFAIT’s Takeover Bid of CIDA: the Institutional Future of the CanadianInternational Development Agency», Canadian Foreign Policy, V, (invierno de 1998),páginas 1-13, página 6.

FLACSO-Chile/UNESCO

78

a los cuales la política exterior de Canadá ha sido arrastrada. El tiempodel ministro ha sido destinado en gran medida a estudiar los expedientesde seguridad que dejan ante él. Esto ha ocurrido no sólo en el área delcontra-terrorismo, sino también en otras esferas de gran importanciapara Canadá, como la inmigración ilegal, el sistema de defensa contramisiles anti-balísticos de Estados Unidos, los vínculos entre el terroris-mo y el narcotráfico en América Latina y otros lugares y mucho más.Quizás no sea necesario decir que tales sutilezas apenas se encuentranpresentes en Estados Unidos en este momento. De hecho, no existe undebate real en relación con el tema. Probablemente pase mucho tiempoantes de que un debate de ese tipo vuelva a estar presente.

Se propone no destinar mucho tiempo en este ensayo al contextoposterior a septiembre, ya que ello será abordado en una gran cantidadde ensayos. No obstante, resulta valioso intentar entregar el contextonorteamericano para el desarrollo de la seguridad humana como con-cepto, así como decir algo acerca de su nacimiento en el mundo de lapolítica exterior canadiense, para luego pasar a ver su incorporación alconcepto que existe en Estados Unidos.

La seguridad en Canadá y la idea de la seguridad humana

De muchas formas, el desarrollo de nuevas ideas acerca de la seguridadhumana es bastante compatible con las tradiciones de la política exteriorde Canadá, que se remonta quizás a más de medio siglo. En medio delruidoso y negativo sentimiento pro-imperial, el Primer Ministro LesterB. Pearson fue aún más allá en el desarrollo de las ideas acerca del man-tenimiento de la paz moderno que no fueron necesariamente bien reci-bidas por los canadienses en el momento de la Crisis del canal de Suezde 1956 y los eventos posteriores,

Pearson discutió con los que lo criticaban, especialmente en las fuer-zas armadas, que el único peligro para la supervivencia directa de Canadádurante la guerra fría fue la amenaza de un intercambio de armas nuclea-res entre las dos superpotencias, ubicadas de manera inconveniente peroinmediatamente al norte y sur de Canadá. Fuera dicho país blanco o no,sería destruido por un intercambio de ese tipo. Por ende, a Ottawa lecompetía hacer todo lo que estuviera de su parte por asegurar que lasguerras pequeñas o "pequeños incendios" se mantuvieran de esa forma yno atrajeran una atención excesiva de las superpotencias de manera quepudiera cernirse la amenaza de una guerra entre ellas.


79

Mientras seguía siendo un miembro leal de la Alianza Atlántica, elmantenimiento de la paz como elemento directo y significativo de ladefensa nacional ganó terreno y popularidad de manera consistente, comoalgo distintivo de Canadá y constituyendo el aporte de dicho país a laseguridad colectiva y paz internacional. Con el tiempo, muchos de losaliados de Canadá comenzaron a reconocer que los esfuerzos del paísen el campo del mantenimiento de la paz podrían producir resultadosreales y positivos, aún de la OTAN en general y no únicamente para losde Canadá.

Muchos otros elementos originales del pensamiento canadiense acercade la seguridad internacional saltaron a la palestra en los años cincuenta,sesenta, setenta y ochenta, en los campos del control de armas y desar-me. Una vez más, el principio básico del enfoque canadiense se enraizóen el pensamiento directo sobre seguridad y se relacionó con el gradode exposición en que casi con toda certeza se encontraría Canadá situviera lugar una guerra nuclear4. En las conversaciones sostenidas enEuropa para una Reducción Equilibrada y Mutua de Fuerzas, Medidas deCreación de Confianza y Seguridad, conversaciones para la reducción defuerzas nucleares y una serie de otros foros, a menudo se consideró quela política canadiense era original, mientras otros aliados encontrabanque era excesivamente idealista.

A fines de los años 80, los defensores de la política exterior canadien-se, al igual que muchos de los académicos que trabajaban en el campo dela seguridad, participaban en el desarrollo de un tipo de pensamientoacerca de asuntos de seguridad y defensa que posteriormente daría comoresultado la idea de la seguridad cooperativa. Para septiembre de 1990,el Ministro de Relaciones Exteriores de Canadá Joe Clark pudo formularla seguridad cooperativa de la siguiente forma:• Su enfoque es global al procurar comprometer a los adversarios y

actores que no tienen ideas afines, así como amigos putativos• Hace énfasis en la necesidad de ir más allá del modo de pensar disuasivo,

centrándose en la seguridad como un concepto amplio que incorporauna gama de elementos militares y no militares

• Concibe un enfoque más gradual para el desarrollo de institucionesmultilaterales; y

• Es un concepto flexible y reconoce el valor de la contribución queefectúan los acuerdos de equilibrio de poder existentes a la seguridadregional, los que deben ser mantenidos para poder trabajar con y a

4. Los detalles acerca de este enfoque y de la forma de pensar que está detrás del mismose analizan en el ensayo de Albert Legault y Michel Fortmann, Une diplomatie de l’espoir:le Canada et le désarmement 1945-1988, Québec, Prensa de la Université Laval, 1989.

FLACSO-Chile/UNESCO

80

través de ellos, permitiendo de esta forma el desarrollo delmultilateralismo en la creación de procesos más informales, flexibles yad hoc, así como en la creación de vínculos bilaterales establecidos,hasta que las condiciones para un multilateralismo institucionalizado sevuelvan más favorables5.

Aquí se estaba diciendo gran parte de lo que se podía afirmar acerca de laseguridad común o compartida. Todo comenzó con la idea de considerarque el otro Estado (o incluso grupo) tenía derecho a su propia seguridad,así como uno tenía derecho al suyo y que actuar para fortalecer la seguri-dad de uno a través de medios que reducían la seguridad de otros, podríafácilmente terminar forzando a los rivales a tomar acciones que reduciríannuestra propia seguridad. En consecuencia, la seguridad de un Estado esta-ba vinculada a la seguridad de otros, sean éstos sus vecinos, rivales o tansólo miembros preocupados de la comunidad internacional.

El camino quedó pavimentado para hacer más concreta esta forma depensamiento, en formas que se relacionaban con el avance que se veía engran parte del mundo en la creación de medidas de confianza. Además, fueposible hablar de incluir el impacto que tienen los movimientos estratégi-cos de un país en los rivales antes de aceptar dichos movimiento en elentendimiento de que las amenazas a la propia seguridad de un país po-drían, dentro del nuevo orden de cosas, tener lugar tanto a causa de ladebilidad como de las fortalezas de otros. Dicha forma de pensar no era nitradicional ni aceptada con facilidad por el pensamiento conservador so-bre seguridad y defensa que tan a menudo constituye la norma a esterespecto. No obstante, ganó terreno rápidamente en los años que siguie-ron al fin de la guerra fría, cuando la era de estados fracasados, conflictosétnicos, separatismos violentos y otros tantos, vinieron a poner en dificul-tades el sistema internacional.

La seguridad humana en Canadá

Fue en este contexto que Axworthy desarrolló gran parte del pensamien-to que dio como resultado no sólo el concepto de la seguridad humana,sino que tradujo dicho concepto a una política gubernamental. El nuevoorden mundial de Bush parecía solamente un nuevo desorden y el minis-tro llamó a tener una nueva forma de pensar para abordar estos asuntos.

5. David Dewitt y David Leyton-Brown, «Canada’s International Security Policy», enDavid Dewitt y David Leyton-Brown (editores), Canada’s International Security Policy,Scarborough (Canadá), Prentice Hall, 1995, páginas 1-27, página 14.


81

Se iniciaron una serie de estudios dentro y fuera del Ministerio deRelaciones Exteriores, con vistas a aclarar el pensamiento. Sin embargo,lo que se estaba desarrollando era un concepto de seguridad que, sinabandonar la importancia del Estado como centro del sistema interna-cional, iba más allá del mismo trasladando al individuo hacia un papel másimportante en las ideas sobre seguridad. Si bien reconocía el papel y, dehecho, el valor del Estado y su seguridad, el pensamiento sobre la segu-ridad humana comenzó a plasmarse en torno a las siguientes ideas:• Que el fin de la guerra fría permitía hacer más visibles las necesidades

del individuo en el área de la seguridad• Que se puede seguir protegiendo los intereses del Estado y, a la vez,

prestar más atención a las necesidades del individuo• Que los principales problemas después de la guerra fría son sociales y

económicos y no exclusivamente aquellos relacionados con la defensatradicional

• Que los problemas que se relacionan con el individuo tienden a nece-sitar ser repensados, antes que encontrar soluciones en contextosmás tradicionales y centrados en el Estado.

Esta serie de reflexiones condujo a una cantidad cada vez más impresio-nante de trabajo teórico y más práctico de lo que podrían ser las mayo-res fortalezas de la seguridad en relación con estas nuevas tendencias ypensamientos acerca de ellas. Al poner un énfasis cada vez mayor enasuntos no militares y como si eso fuera poco, en asuntos no estatales,fue posible hablar más y más de temas como:• La seguridad ciudadana en medio de la explosión delictual en las ciu-

dades y, en alguna medida, incluso en las regiones rurales• Problemas de seguridad para los sectores acomodados junto con el

colapso de la seguridad para los sectores mas desposeídos• Problemas de salud que traspasan fronteras y matan o que simple-

mente se erigen como amenazas para el sentido de seguridad de lagente común

• Problemas de derechos humanos y abusos de los mismos• Acceso a las necesidades básicas de educación, servicios sociales, vi-

vienda y servicios médicos sin los cuales no tiene mucho sentido ha-blar acerca de si alguien se siente seguro o no

• Necesidades relacionadas con lo que parece ser un aumento en elnúmero e intensidad de los desastres naturales.

FLACSO-Chile/UNESCO

82

De este modo, preocupaciones que rara vez se trataban en el pasado, enel contexto tradicional de la seguridad centrada en el Estado, salieron ala luz, o al menos recibieron un reconocimiento cada vez mayor en cuan-to a que eran pertinentes y encontraron un legítimo lugar en las discu-siones sobre seguridad. Al agregar las ideas sobre seguridad común ycooperativa, esto significó ampliar el significado de la seguridad en rela-ción a cómo había sido concebido en el sistema estatal moderno. Ade-más, pareció demandar un esfuerzo importante de parte del Estado yreacciones de los niveles inferiores con el fin de tratar los desafíos deestos asuntos no tradicionales que ahora se debatían de mejor grado anivel internacional.

Está demás decir que esta nueva forma de pensamiento sólo podríapresentarse en una situación donde exista un potencial muy reducido deconflictos dentro del sistema inter-estados, y que sólo podría tener lugaren Canadá, a causa de la menor importancia de los esquemas tradiciona-les de tensiones en el sistema internacional y un mayor interés por res-ponder a las amenazas y desafíos que por largo tiempo fueron considera-dos irrelevantes en detrimento de asuntos de seguridad más amplios deacuerdo al prisma del Estado.

Se debe decir que primero el ministerio de defensa, y de hecho mu-chos del Ministerio de Relaciones Exteriores, difícilmente tomaron enserio el auge de esta nueva forma de pensamiento. Mientras algunosconsideran que el mismo es sólo idealismo no relacionado con hechosreales, ya que no podría reemplazar la seguridad del estado real comoprioridad, otros consideraron que los costos de tomarlo en serio eranprohibitivos, cualquiera fuera el valor inherente de la idea.

Los primeros argumentaban que seguían existiendo inseguridades re-lacionadas con el estado y que ellas demandaban la prioridad continuaque habían disfrutado antes del fin de la guerra fría. Los que pensaban deesa forma habitualmente no negaban la necesidad de tratar otros asun-tos de seguridad e incluso problemas nuevos. Sin embargo, ellos creíanque estos asuntos eran de tal envergadura y estaban ubicados de maneratan inadecuada en el acápite seguridad de las preocupaciones del Estado,que no podrían ser reducidos a una medida en la que fuera posible tra-tarlos de la forma debida dentro de una determinada estructura de segu-ridad, al menos en cualquier tipo de estructura de seguridad que pudieraconcebirse en ese tiempo.

Los segundos insistían en la idea de que incluso con la mejor buenavoluntad del mundo, no podría haber un intento serio por tratar todo elalcance de los problemas incluidos en la seguridad humana sin un cambiototal en las actitudes internacionales hacia el desarrollo económico, so-cial e incluso político. Ellos argumentaban que los costos de realizar un


83

esfuerzo efectivo que tuviera alguna posibilidad de avance significativo enestas áreas de preocupación humana, serían tan grandes que frenaríadichas iniciativas. Sólo una reorientación total de las relaciones interna-cionales en base a un cambio radical y profundo, y no sólo en Canadá, enlas actitudes relacionadas con la solidaridad con la comunidad interna-cional, podría - según su opinión - proporcionar un medio político apro-piado para sostener un esfuerzo de ese tipo.

De hecho, los cínicos (¿realistas?) incluso dentro de Canadá argu-mentaron que mientras Canadá era sin lugar a dudas el líder en la nuevaforma de pensamiento acerca de las necesidades de los países en desa-rrollo y que esto era especialmente cierto en el campo de la seguridad,incluso en Canadá no existía la intención de efectuar los cambios queimplicaban el enfoque de la seguridad humana en campos tan esencialescomo el acceso a los mercados de las naciones industrializadas del Nor-te, libertad de movimiento de la mano de obra y otras reformas que eranvitales con el fin de efectuar avances reales en esta área. Dichos analistascreían que la discusión de la idea de la seguridad humana era de hechoinútil, ya que creaba expectativas de cambios importantes que no po-drían alcanzarse en el actual contexto de las relaciones internacionales,incluso mucho después de la guerra fría.

No obstante lo anterior, y especialmente con el abierto escepticismodel Ministerio de Defensa Nacional, Axworthy fue capaz de vender suvisión en tal medida que dos años después de su llegada a la cartera derelaciones exteriores, se convirtió en un puntal importante de la políticaexterior y de defensa de Canadá. Esto lo logró sin necesidad de transarlos principios de su enfoque. Por supuesto que algunos vinieron con laesperanza de mitigar las críticas sobre defensa y otras y de hacerles verel lado positivo, en el sentido de que no constituían una amenaza a susnecesidades de política real para el futuro. Sin embargo, el centro deeste enfoque en las necesidades individuales y colectivas por sobre lasdel estado, no cambió, aun cuando todavía estaba muy lejos de ser clara-mente definido.

El Ministerio de Relaciones Exteriores de Canadá citó a una serie dereuniones para discutir el concepto e invitó a realizar tanto un análisisexterno como en Canadá mismo acerca de qué podría significar real-mente, a nivel mundial y en una serie de regiones del mundo, y fijar asílos problemas principales. Las estructuras burocráticas dentro del Minis-terio de Relaciones Exteriores pronto asumieron la tarea oficial de ven-der la idea lo más ampliamente posible. A pesar de su escepticismo, elministerio de defensa tuvo que sumarse a la línea oficial en los puntos enque se trataba de la seguridad humana.

FLACSO-Chile/UNESCO

84

Estados Unidos y la Seguridad Humana

Cuando recién llegaron las ideas sobre seguridad humana a Washingtondesde la frontera norte, ellas fueron desechadas de plano. Si la oposiciónentre los realistas en Canadá había sido fuerte, fue aún más intensa enEstados Unidos. Sin embargo, la oposición, que por supuesto era másfirme aquí, seguía encontrándose básicamente en las mismas dos corrien-tes de pensamiento.

La corriente dominante del pensamiento estratégico en Estados Uni-dos encontraba muy poco atractiva la idea. Si bien en general se recono-cía que había muchos elementos nuevos de la escena de la seguridadinternacional que habían estado presentes en el mundo de la guerra fría,los pensadores estadounidenses adoptaron la tendencia de no creer queel impulso de la seguridad humana fuera lógico o aceptable. Si bien lareacción no fue absolutamente monolítica y algunos elementos sobre elcontrol de armas y las comunidades pro-desarrollo sí tuvieron algunascosas favorables que decir respecto de la seguridad humana, no obstantees cierto que la mayoría de los pensadores se rieron de la idea y alprincipio le prestaron escasa atención.

Tal como sucedió en Canadá, pero en forma aún más intensa en Esta-dos Unidos, muchos otros sólo sintieron que la seguridad humana eraalgo ilusorio como constructo para la acción internacional. Los que creíanesto - que eran bastantes - tendieron a argumentar que no había ningúntipo de base para creer que la comunidad internacional hubiera evolu-cionado después de la guerra fría a un grado tal en que estuviera prepa-rada para hacer los sacrificios reales e importantes necesarios para llevaradelante el programa de desarrollo internacional que dichas ideas reque-rían.

En foros bilaterales y multilaterales, Washington - educadamente perocon firmeza - sugirió que el enfoque necesitaba un trabajo más serioantes de asumirlo como una sugerencia real para reformar los enfoquessobre seguridad. De hecho, diplomáticos canadienses tendieron a sen-tirse desconcertados por los analistas estadounidenses en medio de loque a menudo consideraban sólo otro eslabón de la larga cadena deideas impracticables y "románticas" de los canadienses sobre seguridadinternacional. Cuando las expresiones de dicha forma de pensamientocomenzaron a asumir la forma de apoyo a la prohibición de minas terres-tres anti-personales y oposición a la defensa contra misiles balísticos, lacorriente de pensamiento predominante en Estados Unidos pareció aunmenos impresionada por esta idea, e incluso la encontró, en cierta for-ma, divertida.


85

A pesar de esto, con el tiempo la posición de Estados Unidos seablandó. Los diplomáticos canadienses y oficiales militares advirtieron unleve cambio, pero finalmente claramente perceptible, en la actitud esta-dounidense hacia la seguridad humana. Si bien se demoró en incorporar-se al discurso estadounidense mismo, sí tuvo lugar una evolución a medi-da que los oficiales y académicos de Estados Unidos vieron la pertinenciade al menos algunos de los principios de este enfoque. Los elementosclaramente individuales y no tradicionales del contexto de gran parte delconflicto relacionado con abuso de narcóticos, crimen internacional, in-migración ilegal, salud y etnias, y otros conflictos modernos, obligaron aadoptar un enfoque más receptivo a al menos la idea de considerar laseguridad humana como útil en algunas importantes áreas de preocupa-ción.

En los meses anteriores al 11 de septiembre, aumentó la tendencia ala aceptación. Si bien la mayoría aún se mantenía firme en lo relacionadocon la dificultades inherentes a un enfoque que parecía sugerir al menosun intento de asumir los fastidiosos problemas de la pobreza y la des-igualdad, el resto parecía creer que valía la pena pensar en ello y nodesecharlo por completo.

11 de septiembre y todo lo relacionado con ello

Entonces llegó el 11 de septiembre y tal como sucedió con casi todo lodemás, sucedió también con la seguridad humana: todo pareció caer enel olvido a favor del tema del momento, es decir, el contra-terrorismo, ysi bien esto no es en absoluto sorprendente a causa del horror y alcancedel impacto de los sucesos de ese día, no se puede desconocer que almenos algunos de los principios de la seguridad humana estaban conteni-dos en ellos.

La seguridad humana afirmaba que sólo tratando las causas basalesdel descontento se podría entregar seguridad real dentro del complejocontexto de la seguridad de comienzos del nuevo milenio. Las necesida-des humanas de esperanza, progreso económico y social y formas deaprovechar sus oportunidades legítimas sin temor, podían vincularse fá-cilmente con los desesperados sentimientos de los terroristas que creenque sus demandas de justicia y cambio han sido permanente y brutal-mente ignoradas por una comunidad internacional donde sólo se tratanla seguridad y otras necesidades de los poderosos, mientras los débilesson abandonados a su suerte.

FLACSO-Chile/UNESCO

86

Un léxico aparentemente nuevo explotó en la escena internacionalde la seguridad que a veces evoca el pasado y a veces hace referencia demanera clara a una situación nueva. Entre los términos nuevos se incluía"guerra asimétrica", "defensa de la patria", "controles a la inmigración" yuna serie de términos que evolucionaban rápidamente y que confundíana los expertos y neófitos por igual. Probablemente, el individuo se sentíaamenazado en forma más personal, al menos en Estados Unidos y elmundo occidental, que en cualquier otro momento de la historia mo-derna. Aun así, la respuesta a dichas necesidades debía estar centrada enel Estado, como siempre, e incluir la colección de recursos tradicionalesdel Estado, esto es, militares, policiales, judiciales, de inmigración, etc.,con los que habían sido tratadas dichas amenazas en el pasado.

Conclusión

Es aún demasiado pronto como para poder ver a dónde nos llevarán losrecientes sucesos en lo que respecta a la seguridad humana. El gobiernocanadiense espera que las ventajas que ofrece el enfoque resistirán laprueba del tiempo y serán reconocidas como útiles por parte de EstadosUnidos y otros países, incluso en la terrible situación actual. No obstan-te, en Estados Unidos continúa habiendo poca reflexión sobre esta for-ma de pensamiento.

Canadá cree que las respuestas de Estados Unidos a la crisis terroris-ta están bien fundadas tal como van. Ottawa estaría de acuerdo en quees vital hacer las dos cosas que Estados Unidos propone: encontrar ycastigar a los terroristas que son responsables de los ataques del 11 deseptiembre, desmantelando sus redes terroristas, y, a la vez, tomar ac-ciones con vistas a reducir la vulnerabilidad de nuestras sociedades adichos ataques en el futuro por medio de una mejor defensa contra elataque. Sin embargo, Canadá tiene la intención de agregar un tercer pilara la reacción, en la que se debería participar, esto es, las iniciativas diplo-máticas y políticas necesarias para eliminar los argumentos de aquellosque sostienen que los métodos terroristas son los únicos que potencial-mente pueden producir cambios en aquellas áreas donde se percibeninjusticias.

Por el momento, esta forma de pensar no es bienvenida en Washing-ton y no existe garantía alguna de que alguna vez lo sea, pero la divergen-cia en los puntos de vista de ambos países es clara. Los estadounidenseshablan de "guerra al terrorismo", mientras los canadienses evitan estetérmino como se evita una plaga. En lugar de ello, en Canadá la discusión


87

es acerca de la "campaña contra el terrorismo", lo que es una cosa abso-lutamente distinta. El término "campaña", reconoce otras dimensionesmás osadas y humanas se podría decir, a los cuestiones que enfrentamos.El término "guerra" simplifica los problemas.

La crisis actual en Canadá, a pesar de la simpatía simplemente abru-madora y sin precedentes por Estados Unidos presentes en la clase po-lítica de Canadá, refleja de muchas formas el tipo de pensamiento que hadado origen a las ideas sobre seguridad humana y a la seguridad humanamisma. El manejo de este concepto en Estados Unidos expresa la super-vivencia de ideas muy diferentes acerca de la forma de tratar los nuevosdesafíos en materia de seguridad.

Aun queda por ver si se producirá polinización cruzada entre los dosenfoques o no. Por el momento parece haber pocas señales de ello, si esque las hay, pero hay algunas y el impacto de los ataques puede estimularalguna nueva forma de pensar en Estados Unidos acerca del tema, quepuede llevar a que las dos visiones se acerquen mucho más. Sin embargo,esto está aún lejos de ser algo seguro.

LA RED DE SEGURIDAD HUMANA: DESDE LYSØEN A SANTIAGOLA RED DE SEGURIDAD HUMANA: DESDE LYSØEN A SANTIAGOLA RED DE SEGURIDAD HUMANA: DESDE LYSØEN A SANTIAGOLA RED DE SEGURIDAD HUMANA: DESDE LYSØEN A SANTIAGOLA RED DE SEGURIDAD HUMANA: DESDE LYSØEN A SANTIAGO

CLAUDIA F. FUENTESCLAUDIA F. FUENTESCLAUDIA F. FUENTESCLAUDIA F. FUENTESCLAUDIA F. FUENTES1

La Red de Seguridad Humana surgió de un acuerdo bilateral entre Cana-dá y Noruega -firmado en la isla de Lysøen en 1998- cuyo objetivo eraconformar una asociación de países con el propósito de promover unnuevo concepto de seguridad centrado en las personas. La primera re-unión de la Red de Seguridad Humana se realizó en 1999, constituyén-dose como un grupo de países de pensamiento afín que a través demecanismos informales y flexibles buscan generar puntos de consenso ypromover acciones prácticas en este ámbito.

En la actualidad la red está compuesta por trece países: Austria, Ca-nadá2, Chile, Grecia, Irlanda, Jordania, Mali, Países Bajos, Noruega,Eslovenia, Sudáfrica, Suiza y Tailandia. Según lo establecido en la Declara-ción de Lysøen, los Ministros de Relaciones Exteriores de los países queconforman esta asociación acordaron generar un espacio para consultasy acción concertada sobre la base de reuniones ministeriales al menosuna vez al año, equipos ministeriales para implementar iniciativas minis-

1. Investigadora de FLACSO- Chile2. http://www.dfait-maeci.gc.ca

FLACSO-Chile/UNESCO

90

teriales conjuntas y reuniones paralelas a las conferencias tradicionales3.Desde sus inicios, la Red de Seguridad Humana ha efectuado cuatroreuniones ministeriales, en Bergen y Lysøen, Noruega (1999); en Lucer-na, Suiza (2000); en Petra, Jordania (2001); y en Santiago, Chile (2002).La próxima reunión ministerial se realizará en mayo de 2003 en Graz,Austria.

Los países integrantes de la red han invitado a participar en sus sesio-nes de trabajo a representantes de las Naciones Unidas4, académicos5, yOrganizaciones No Gubernamentales de distintos continentes con elobjetivo de establecer un concepto y un plan de acción en torno a laseguridad humana. Estas organizaciones han participado en calidad deasociados en las diferentes reuniones ministeriales y preparatorias y hanefectuado importantes aportes a través de artículos e investigacionesrealizadas con los gobiernos y organismos internacionales. Entre las en-tidades participantes en las reuniones puede citarse a la Federación In-ternacional de la Cruz Roja y Creciente Roja, Campaña Internacionalpara Prohibir las Minas Antipersonales, Coalición para detener el uso deniños soldados, Red de Acción Internacional de Armas pequeñas, entreotras.

En las cuatro reuniones ministeriales realizadas, los cancilleres hanbuscado afinar diagnósticos y percepciones con el objetivo de construirun pensamiento común en torno a un concepto de seguridad que sitúaa la persona humana y su protección como eje articulador de la pazinternacional. En ese sentido, es importante destacar que los paísesmiembros de la red entienden que la seguridad humana no substituye ala seguridad convencional, sino que más bien la complementa, agregán-dole un elemento: la preocupación prioritaria el bienestar de las perso-nas, de la ciudadanía y la sociedad civil6.

La Declaración del Primer Encuentro Ministerial señala que la seguri-dad humana "significa seres humanos libres de graves amenazas a losderechos humanos, la seguridad y la vida de las personas… La seguridadhumana se ha convertido en nueva forma de medición de la seguridad

3. Juan Aníbal Barría, "Chile y la Seguridad Humana", documento del seminario interna-cional "Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos", Santiago, Noviembre 2001.4. http://www.unesco.org/securipax5. Ver artículo de Francisco Rojas Aravena, "Seguridad Humana una Perspectiva Acadé-mica desde América Latina", en Nuevo Gobierno: Desafíos de la Reconciliación. Chile1999-2000, FLACSO-Chile, 2000.6. Heraldo Muñoz, Discurso del Subsecretario de Relaciones Exteriores de Chile en elseminario internacional, "Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos, Santiago,Noviembre 2001.

La Red de Seguridad Humana: desde Lysøen a Santiago Claudia F. Fuentes

91

global y una nueva agenda de acción global"7. Por su parte, el resumenejecutivo de la segunda reunión es más específico en cuanto a las varia-bles o dimensiones que componen a la seguridad humana: "Los Ministrosy representantes de la Red de Seguridad Humana reafirman su compro-miso con el fortalecimiento de la seguridad humana desde el punto devista de la creación de un mundo más humano donde las personas pue-dan vivir con seguridad y dignidad, libres del temor y la necesidad, y conigualdad de oportunidades para desarrollar sus capacidades humanas almáximo"8.

Más allá de las declaraciones emitidas en las reuniones ministerialesen torno al concepto de seguridad humana y al conjunto de principiosque adscriben sus miembros, hay que precisar que al interior de la redexiste un debate sobre el grado de amplitud que debe tener este con-cepto. En este sentido, una de las tareas prioritarias de esta asociaciónde países será trabajar en la definición del concepto de seguridad huma-na, delinear sus fronteras y establecer los vínculos con otras temáticas,en particular, con el desarrollo humano.

Junto con el desafío de definir conceptualmente la seguridad humana,la red deberá seguir trabajando en el establecimiento de su agenda y enla generación de acciones concretas que sean capaces de generar políti-cas que tengan impacto en el contexto internacional. Desde sus inicios,la red ha trabajado en una agenda de seguridad humana que ha incluidotemas de carácter muy amplio: minas antipersonales, armas livianas, Tri-bunal Penal Internacional, actores no estatales en conflictos armados,educación para la paz, desarrollo sustentable, operaciones de paz, entreotros.

Es importante destacar que la Red ha logrado llamar la atención so-bre algunos temas a nivel internacional, en particular, en lo vinculado conla cooperación internacional en la campaña para eliminar minas terres-tres a través de la Convención de Ottawa. Sin embargo, esta amplitudde temas, que en parte responde a la diversidad de los países integrantesde la red, ha dificultado el desarrollo de acciones concretas para la ac-ción colectiva en el ámbito internacional.

A continuación se describen las principales temáticas abordadas enlas cuatro reuniones de la Red de Seguridad Humana y se concluye conalgunas reflexiones en torno al desarrollo de la Red y su accionar a nivelinternacional.

7. Chairman´s Summary, First Ministerial Meeting, Lysøen(1999)8. Chairman´s Summary, Second Ministerial Meeting, Lucerne (2000).

FLACSO-Chile/UNESCO

92

Lysøen, Noruega (1999)9

La primera reunión ministerial sobre seguridad humana se realizó enLysøen el 19 y 20 de mayo de 1999. Al encuentro asistieron represen-tantes de los gobiernos de Austria, Canadá, Chile, Irlanda, Jordania, Paí-ses Bajos, Eslovenia, Suiza, Tailandia y Noruega. Sudáfrica participó encalidad de observador.

En esta primera reunión, se analizó el concepto de seguridad humana,sus alcances, y las temáticas que componen la agenda de seguridad hu-mana. El resumen ejecutivo de la reunión titulado "Una perspectiva so-bre Seguridad Humana", brinda un marco conceptual al término. Segúnel informe, seguridad humana significa seres humanos libres de gravesamenazas a los derechos humanos, la seguridad o la vida de las personas.Se precisa que la seguridad y el desarrollo humano son conceptos quese refuerzan mutuamente, ya que apuntan a dos objetivosinterrelacionados: desterrar el temor y desterrar la necesidad.

Los participantes de la primera reunión ministerial establecieron tresaspectos fundamentales para el desarrollo de la seguridad humana:• Un compromiso con los Derechos Humanos y el Derecho Interna-

cional Humanitario como base fundamental para el desarrollo de laseguridad humana. En este sentido, la seguridad humana se promuevemediante la protección y promoción de los derechos humanos, elimperio de la ley, instituciones democráticas, una cultura de paz y laresolución pacífica de conflictos.

• Las organizaciones internacionales creadas por los Estados para cons-truir un ordenamiento mundial justo y pacífico, por sobre todas lasNaciones Unidas, en su rol internacional como mantenedor de paz yseguridad de acuerdo a lo establecido en su Carta fundamental, debenservir a la necesidades de seguridad de las personas.

• Promover el desarrollo humano sustentable, a través de la mitigaciónde la extrema pobreza, brindándole los servicios básicos esenciales atodos, con la meta de un desarrollo centrado en las personas.

El informe de la reunión de Lysøen destaca que si bien el objetivo demejorar la seguridad de las personas es ampliamente compartido, lasamenazas a la seguridad humana varían en las diferentes regiones delmundo, así como los recursos disponibles. En ese sentido, el documen-to señala la necesidad de establecer un marco de cooperación flexible yacciones concretas para promover la seguridad humana. Al respecto,

9. Chairman’s Summary,Lysøen, 1999.


93

los ministros y representantes de los gobiernos establecieron una agen-da para la promoción de la seguridad humana, identificando desafíos ypropuestas.

La Agenda de Lysøen

Minas Antipersonales: Prohibir el empleo y extraer las minas de te-rrenos contaminados a través de los siguientes mecanismos:• Fortalecer el Trabajo en conjunto tanto con los países involucrados

como a nivel global, a través de la ONU.• Promoción de la ratificación y universalización de la Convención, par-

ticularmente a nivel regional.• Promoción de alianzas con organismos no gubernamentales• Facilitar la acción coordinada en situaciones de emergencias humani-

tarias en los casos en que el empleo de minas antipersonales impida elregreso de refugiados.

Armas Livianas: coordinar esfuerzos para controlar la multiplicaciónde armas livianas, lo que incluye:• Promoción de la acción nacional, regional e internacional, focalizándose

tanto en el tráfico ilícito como lícito de armamentos.• Fortalecer el trabajo del Panel Gubernamental de Expertos en Armas

Livianas de las Naciones Unidas y apoyar la decisión de la AsambleaGeneral para realizar una conferencia internacional acerca de estetema.

• Dar la bienvenida a todos elementos de entendimiento común enesta materia, desde la reunión de Oslo el 13-14 de Julio 1998 hasta laConferencia sobre Desarme para el Desarrollo Sostenible que tuvolugar en Bruselas entre el 12 y el 13 de Octubre 1998.

• Buscar soluciones a este problema a través de las Naciones Unidas,negociaciones regionales y subregionales en conjunto con la sociedadcivil.

Niños en Conflictos Armados: Identificar las necesidades específi-cas de los niños en conflictos armados, lo que incluye:• Asegurar que los programas de ayuda humanitaria y desarrollo seña-

len las necesidades de los niños en conflictos armados y apoyar, cuan-do sea necesario, el trabajo de las agencias de la ONU como UNICEF,UNHCHR, además de los organismos gubernamentales y no guberna-mentales que trabajen en esta área.

FLACSO-Chile/UNESCO

94

• Contribuir al seguimiento de los compromisos adoptados por los go-biernos y otras partes involucradas en conflictos ante el Representan-te Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para Niñosen Conflictos Armados.

• Promover la implementación de los estándares existentes, en particu-lar de la Convención de los Derechos del Niño, y trabajar en la adop-ción del Protocolo Opcional en cuanto a la situación de los niños enconflictos armados.

• Impulsar el reconocimiento e implementación de estos estándares enlas fuerzas armadas o grupos armados

• Promover la participación en actividades que contribuyan a crear co-nocimiento público y entendimiento de este tema en los países miem-bros de la red y en los que en la actualidad enfrentan un conflicto.

• Reconocer que la participación de niños en conflictos armados puedeser considerada como una de las peores formas de trabajo infantil; asícomo trabajar para la eliminación y prohibición inmediata de esta for-ma de trabajo infantil, y la adopción de instrumentos internacionalesen esta materia.

• Promover medidas para facilitar la integración en la sociedad de niñosque han trabajado como soldados.

Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos: For-talecer la implementación y adhesión al Derecho Internacional Humani-tario y Derechos Humanos a través de:• Cooperación para asegurar que la 27 Conferencia de la Cruz Roja

tenga éxito en revitalizar el compromiso para con el Derecho Huma-nitario Internacional en concordancia con las Convenciones de Gine-bra y sus protocolos.

• Monitorear la implementación del Derecho Internacional Humanita-rio y de derechos humanos, especialmente en situaciones de violaciónsistemática de los derechos humanos.

• Promover el reconocimiento e implementación de las reglas del De-recho Internacional Humanitario en fuerzas armadas y grupos arma-dos.

• Trabajar en conjunto para la implementación y promoción del entre-namiento en derechos humanos para las fuerzas de mantenimiento depaz y personal relacionado.

• Promover la educación en derechos humanos


95

Corte Penal Internacional (CPI): Buscar la rápida ratificación eimplementación del Estatuto de Roma para establecer la CPI.

Explotación de los Niños: Fortalecer la cooperación en la lucha con-tra la explotación sexual de los niños.

Seguridad del Personal Humanitario: Incluye la identificación demedidas concretas para proteger al personal humanitario y la promo-ción de la Convención de las Naciones Unidas en cuanto a la seguridaddel personal de la ONU y asociados.

Prevención de Conflictos: Fortalecer la capacidad de la ONU y deorganismos regionales para desarrollar estrategias de cooperación en laprevención de conflictos.

Crimen organizado transnacional: Trabajar en conjunto para desa-rrollar un marco dentro del sistema de la ONU para combatir el crimenorganizado transnacional, en particular con la negociación de la Conven-ción de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Interna-cional y sus protocolos.

Recursos para el Desarrollo:• Intentar llegar a la meta para las asignaciones de Asistencia Oficial

para el Desarrollo (AOD) propuesta en la Cumbre de Mundial para elDesarrollo en Copenhague, la que llega al 0,7% del PNB de cada país.

• Revisar el progreso de la iniciativa 20/ 20, la que propone que lospaíses en desarrollo reserven al menos un 20% de sus presupuestospara cuestiones de prioritarias de desarrollo humano y que los paísesdonantes aumenten también en un 20% la ayuda en esta área.

Lucerna, Suiza (2000)10

La segunda reunión de la red de seguridad humana se realizó en Lucernael 11- 12 de Mayo de 2000. Además de lo once países participantes en laprimera reunión, se sumaron delegados de Grecia y Mali, dando así ori-gen a la composición actual de 13 países que conforman la Red de Segu-ridad Humana.

10. Chairman’s Summary, Lucerne, 2000.

FLACSO-Chile/UNESCO

96

En esta oportunidad los ministros y representantes de los países miem-bros, reafirmaron su compromiso con el fortalecimiento de la seguridadhumana y reconocieron la importancia y la necesidad de trabajar en con-junto con las organizaciones no gubernamentales (ONGs) para lograreste objetivo. En cuanto a la agenda, se desarrollaron principalmente dospuntos: Armas pequeñas y Livianas; y el rol de los actores no estatales enla seguridad humana.

Entre los compromisos adquiridos por los ministros y representan-tes de los países asistentes a la reunión destacan los siguientes puntos:• Trabajar en conjunto e individualmente para combatir la pobreza y

contribuir al desarrollo humano sostenible. En particular, lograr uncrecimiento sostenido del ingreso lo que requiere, entre otras cosas,invertir en educación y salud.

• Promover el respeto por los Derechos Humanos, el Derecho Inter-nacional Humanitario y la gobernabilidad. Reconocieron la necesidadde fomentar una cultura de paz, incluyendo la resolución pacífica deconflictos, el control de los instrumentos de violencia y a terminarcon la impunidad en los casos de violaciones a los Derechos Humanosy al Derecho Internacional Humanitario.

• Impulsar consensos en el tema de seguridad humana a nivel global ypromover perspectivas regionales y marcos flexibles de cooperación.

• Profundizar los contactos entre los miembros de la red, otros Esta-dos y ONGs para fomentar el tema de la seguridad humana en forosinternacionales y regionales, particularmente en la ONU, así como enel marco de instituciones financieras internacionales. En este sentido,reconocieron que es necesario generar recursos de diferentes fuen-tes como los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil.

Con respecto a la necesidad de desarrollar alianzas con las ONGs, losrepresentantes enfatizaron que las organizaciones no gubernamentalesson actores no estatales esenciales para desarrollar, construir eimplementar la seguridad humana. Reconocieron la invaluable experien-cia, energía y compromiso de parte de las ONGs para progresar en dife-rentes temas primordiales para la seguridad de las personas. Los repre-sentantes se comprometieron a fomentar el trabajo en conjunto entrelos gobiernos y la sociedad civil en el tema de la seguridad humana.

La Agenda de Lucerna

Armas pequeñas y livianas: Los representantes de los gobiernos per-tenecientes a la red de seguridad humana hicieron un llamado a la comu-


97

nidad internacional para que se adopte un plan de acción para prevenir laacumulación y propagación desestabilizadora de las armas pequeñas ylivianas y el tráfico ilícito de estos armamentos.

En ese sentido, reconocieron la importancia de la Conferencia Inter-nacional de las Naciones Unidas sobre Tráfico Ilícito de Armas Peque-ñas y Ligeras a realizarse en el 2001. Destacaron también algunos puntosque deberían ser considerados en esta conferencia:• Prevenir la acumulación y propagación desestabilizadora y transferen-

cias de armas pequeñas y combatir el tráfico ilícito de armas median-te el marcado y registro de los armamentos.

• Controlar la manufactura ilegal y la transferencia de armas pequeñas,incluyendo las actividades de los comerciantes (brokers), y reducir losflujos de armas pequeñas a las zonas en conflicto.

• Fortalecer la cooperación internacional y el intercambio de informa-ción entre los gobiernos, autoridades judiciales, y mejorar la transpa-rencia en estas actividades.

• Asistir en la recolección, transferencias y destrucción de armas ilícitaso excesivas.

Actores no estatales: El informe de la segunda reunión señala que eltérmino actores no estatales incluye diversos grupos: Organizaciones noGubernamentales (ONGs), organizaciones humanitarias, grupos arma-dos y el sector privado. Destaca además, la importancia de los actoresno estatales en la seguridad de las personas y la necesidad de fortalecerel diálogo entre los diferentes grupos involucrados.

Los representantes de los gobiernos prestaron especial atención alos grupos armados, precisando que éstos juegan un rol importante en laseguridad de las personas, especialmente en zonas de conflicto. Se recal-có que la seguridad de la población, incluyendo la de los trabajados hu-manitarios se podría fortalecer si todos los actores, incluyendo los gru-pos armados, respetaran la legislación internacional vigente y sus princi-pios. En este sentido, los ministros y representantes de los gobiernosexpresaron su apoyo a la publicación de un manual de grupos armados anivel mundial, con el objetivo de crear una base de datos con informa-ción acerca de los objetivos, historia, capacidades militares, financiamientoy otros antecedentes de los grupos armados.

Otros temas:Se incorpora un tema nuevo a la agenda, el concepto de "corporatecitinzenship". Es decir, la forma mediante la cual las pequeñas y medianas

FLACSO-Chile/UNESCO

98

empresas y multinacionales pueden contribuir a promover la seguridadde las personas. Al respecto se valoró la iniciativa del "Global Impact"por parte del Secretario General de las Naciones Unidas.

El tema educación en derechos humanos también se incorpora a laagenda de la seguridad humana. Al respecto, los ministros y represen-tantes de los gobiernos acordaron trabajar en conjunto para fortalecerla seguridad humana a través de la educación en derechos humanos anivel nacional, regional y global, en el marco del Decenio de las NacionesUnidas para la educación en la esfera de los Derechos Humanos.

Finalmente, el resumen de la II Conferencia en Lucerna incluye algu-nos temas que fueron planteados con anterioridad en la primera re-unión ministerial de la red en Noruega: niños afectados por la guerra yprotección de civiles en conflictos armados; la creación de la Corte Pe-nal Internacional; fortalecer la prevención de conflictos, y la prohibicióndel empleo y erradicación de minas antipersonales.

Petra, Jordania (2001)11

La tercera reunión ministerial de la red de seguridad humana se llevó acabo en Petra entre el 11 y el 12 de mayo 2001. Al encuentro asistieronministros y representantes de los gobiernos integrantes de la red deseguridad, así como expertos de la sociedad civil. Los asistentes reitera-ron su intención de centrar la temática de la red en la protección de laspersonas contra la violencia y la promoción de una agenda internacionalorientada a este objetivo

En esta reunión se analizaron temas relacionados al desarrollo y laseguridad humana; la solución y prevención de conflictos; la necesidadde fortalecer las misiones de paz de la ONU; y la inseguridad de los niñosdebido a las situaciones de violencia a las que se ven expuestos.

La agenda de Petra

Seguridad humana y desarrollo:Los representantes de los gobiernos reconocieron que la seguridad hu-mana y el desarrollo humano son conceptos complejos einterrelacionados. En algunos casos la falta de desarrollo es una de lasprincipales razones de inseguridad de las personas, especialmente paralos grupos marginados de la sociedad. Como ejemplo, el documento

11. Chairman’s Summary Petra 2001.


99

señala algunas fuentes de inseguridad humana como la falta de accesopara cubrir algunas necesidades básicas de alimento, salud y educación.Desde esta perspectiva, los asistentes a la reunión precisaron que esnecesario trabajar en forma concertada y urgente en la promoción deldesarrollo humano como una forma de atacar las causas o raíces de lainseguridad de las personas.

Por otra parte, se indicó que la violencia o las amenazas de violenciaes un impedimento importante para la promoción del desarrollo, ya quepreviene a los individuos a invertir en el desarrollo económico y socialde sus comunidades. Al respecto, el resumen de la reunión de Petraseñala que la promoción de la seguridad humana brinda una perspectivacentrada en las personas con el objetivo de liberarlas del temor y laviolencia, la cual enfatiza la forma en que los diferentes grupos de lasociedad (mujeres, niños, minorías y grupos excluidos) son especial-mente vulnerables a la violencia, incluyendo la violencia doméstica. Eneste sentido, los asistentes reconocieron la necesidad de desarrollarpolíticas de desarrollo que tomen en cuenta estas vulnerabilidades.

Por último, los asistentes señalaron que la relación entre desarrollohumano y la seguridad de las personas se ve especialmente graficada conla pandemia de SIDA/VIH, ya que ésta afecta desde los individuos hastalas comunidades e incluso a la capacidad de las instituciones del Estado.

Índice de Seguridad humana:Los ministros y representantes de los gobiernos reconocieron la impor-tancia de desarrollar indicadores de seguridad humana, similares a los yaexistentes en el área de desarrollo humano, mediante el análisis de lascausas y consecuencias de la inseguridad humana. Se propuso que losmiembros de la Red de Seguridad Humana en conjunto con expertos deONGs, universidades y organizaciones internacionales, participen en laconfección de un índice de seguridad humana.

Operaciones de paz y seguridad humana:Los participantes hicieron hincapié en la necesidad de encontrar los re-cursos necesarios para promover una acción temprana y eficaz en laprevención de conflictos, así como en el fortalecimiento de las operacio-nes de paz llevadas a cabo por las Naciones Unidas y la mantención de lapaz posterior a los conflictos a través de medidas que promuevan eldesarrollo de las capacidades locales.

Al respecto, se señaló la importancia de tomar en cuenta los siguien-tes puntos:

FLACSO-Chile/UNESCO

100

• Reconocer la especificidad de cada operación de paz, de acuerdo alas diferentes zonas de conflicto

• Trabajar con expertos locales y civiles antes de evaluar la necesidadde desplegar capacidades militares

• Incorporar una dimensión de género a las operaciones de manteni-miento de paz.

Niños y seguridad humana:El informe de la reunión en Petra destaca que la seguridad de los niñosno sólo requiere de protección contra la violencia física en el contextode guerra, sino también la incorporación de otras variables como: nece-sidades sicológicas, el fortalecimiento de las relaciones con la comuni-dad y oportunidades para su desarrollo personal.

Con relación a los niños afectados por la guerra, los ministros y re-presentantes de los gobiernos destacaron la importancia de:• Asegurar que la seguridad de los niños sea incluida como un factor

importante en los procesos de paz y de reconstrucción.• Impulsar programas y estrategias que incluyan los derechos de los

niños en la asistencia humanitaria, programas de desarrollo y coope-ración, y las iniciativas de seguridad y paz.

• Crear conciencia acerca de los derechos de los niños y de sus necesi-dades específicas. Especial atención se puso a la situación de los niñosen la zona del medio oriente, particularmente en los territoriosPalestinos.

• Respetar el Derecho Internacional Humanitario, el que incluye provi-siones con relación a la asistencia y protección de los niños.

Otros temas:El tema del VIH/SIDA se incluyó en la agenda de seguridad humana de latercera reunión como una pandemia que afecta la seguridad de las per-sonas y el desarrollo social y económico de los países, particularmenteen África y Asia. Los asistentes recalcaron la necesidad de impulsar es-trategias de salud y acceso a los medicamentos requeridos.

Los ministros y representantes de los gobiernos señalaron la impor-tancia de incluir una dimensión de género en la seguridad humana. Eneste sentido, destacaron la necesidad de incorporar indicadores de gé-nero como violencia en contra de las mujeres y el respeto por los dere-chos humanos de las mujeres. Recalcaron que las mujeres son actoresfundamentales en el proceso de construcción de la paz. El tema de edu-cación en derechos humanos se volvió a sindicar como fundamental en lapromoción de la seguridad de las personas.


101

Por otra parte, los asistentes reafirmaron el compromiso adoptadoen la reunión de Lucerna en relación a trabajar en un plan de acción paraprevenir la acumulación y proliferación de armas pequeñas y livianas.

Finalmente, se dio la bienvenida a la página Web(www.humansecuritynetwork.org) de la Red de Seguridad Humana, laque tiene como objetivo proveer un espacio electrónico de intercambio,consulta y coordinación de las actividades de los miembros de la red.

Santiago, Chile (2002)12

La cuarta Reunión Ministerial de la Red de Seguridad Humana tuvo lugarel 2 y 3 de julio de 2002 en Santiago y contó con la presencia de Minis-tros, Secretarios de Estado y enviados especiales de todos los paísesparticipantes de la Red.

En esta oportunidad los Ministros y representantes de gobiernoenfatizaron que los atentados terroristas del 11 de septiembre en Esta-dos Unidos han influido profundamente en el actual escenario interna-cional, alterando el sentido de seguridad de las personas en todo el mun-do. Al respecto, hicieron notar la Declaración de la Red de SeguridadHumana (Nueva York, 12 de noviembre de 2002) respecto a este temay renovaron al compromiso de los gobiernos de la Red de apoyar losesfuerzos internacionales para erradicar el terrorismo mediante una mejorcomprensión de las fuentes de inseguridad mundial.

Los participantes reiteraron también la importancia de promover laseguridad de las personas y comunidades frente a las nuevas amenazascon el objetivo de "construir un mundo sin temores y necesidades"13. Almismo tiempo, se destacó la importancia de garantizar el funcionamien-to eficaz del sistema internacional de protección y promoción de losDerechos Humanos, a nivel de las Naciones Unidas y de organizacionesregionales.

La agenda de Santiago

La Cuarta Reunión Ministerial de la Red se desarrolló de acuerdo con laagenda que coordinó el gobierno de Chile en calidad de Secretaría ProTémpore. Dicha agenda incluyó una revisión general de las materias con-sideradas o iniciativas adoptadas por la Red en los tres encuentros pre-

12. Chairman’s Summary Santiago, 2002.13. «Hacia la construcción de un mundo sin temores y necesidades», Resumen de laPresidencia, IV Reunión Ministerial de la Red de Seguridad Humana, Santiago de Chile,julio de 2002.

FLACSO-Chile/UNESCO

102

vios. Entre éstos destacan: prevención de conflictos; grupos armados noestatales; protección de civiles; ONG y conflictos armados; DerechoInternacional Humanitario y personal humanitario en situaciones de con-flicto; minas antipersonal; armas pequeñas; infancia y seguridad humana;empresariado y seguridad humana; VIH/SIDA; recursos para el desarro-llo; crimen transnacional organizado; y mujer, paz y seguridad.Además, la agenda estuvo orientada hacia un análisis más profundo so-bre tres temas: la seguridad humana en las políticas públicas; educaciónen materia de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, centrada enla seguridad humana; y la medición de la seguridad humana a través de uníndice.

La dimensión de la seguridad humana en las políticas públicasde seguridad

El resumen de la presidencia de la reunión establece que la seguridadpública comprende una amplia gama de temas, como delito y corrup-ción, terrorismo, instituciones penales, autoridades policiales y judicia-les, policía civil, incluido el sector de la seguridad privada. En este con-texto y teniendo en cuenta los problemas de seguridad e inseguridaddesde la dimensión de la seguridad humana, se sometió a consideraciónde los países las siguientes recomendaciones:• Apoyar la modernización de las fuerzas policiales y públicas y prestar

atención a las directrices y normas que rigen a las empresas de segu-ridad privadas.

• Promover la capacitación del personal, en especial compartiendo lasprácticas idóneas entre países y contextos.

• Promover la comunicación entre los miembros de la Red de Seguri-dad Humana sobre temas relacionados con la seguridad pública,

• Promover el uso de mecanismos de control, por ejemplo, respecto ala discriminación por parte de la policía.

• Apoyar un plan piloto cuyo objetivo sea adoptar medidas alternativasal momento de hacer frente a los problemas de la droga sobre la basedel concepto de seguridad humana.

• Promover el análisis del sistema penitenciario y su función en la segu-ridad pública en el largo plazo y en desarrollo de comunidades en queexista seguridad.

• Respaldar el análisis del papel que desempeña la forma en que se per-cibe la inseguridad, como parte de los conceptos de seguridad huma-na, con especial énfasis en la función de los medios de comunicación.


103

• Respaldar la modernización de las fuerzas militares y el incremento dela cooperación entre los países de la Red de Seguridad Humana en elámbito de la reforma del sector de seguridad.

Educación en materia de Derechos Humanos y DerechoInternacional

El informe de la reunión precisa que para promover la educación enderechos humanos y Derecho Internacional Humanitario es necesarioconsiderar las siguientes recomendaciones:• Abordar la educación en derechos humanos y Derecho Internacional

Humanitario desde una perspectiva global, holística y transdisciplinaria,lo que incluye a gobiernos, organizaciones intergubernamentales, elmundo académico y la sociedad civil. Promover la coordinación de losprogramas de educación en derechos humanos a nivel nacional.

• Respaldar la investigación sobre los vínculos entre educación en dere-chos humanos y seguridad humana.

• Las medidas destinadas a promover la educación sobre derechos hu-manos pueden considerarse como respaldo para la creación de unacultura global de los derechos humanos, en el que se promueva elaprendizaje participativo a nivel de bases como un elemento de vitalimportancia.

• Al implementar normas legales, los siguientes elementos merecen es-pecial atención:- Capacitación del personal militar y policial en normas de derechoshumanos y en Derecho Internacional Humanitario.- Incorporación de la educación en derechos humanos a los siste-mas de educación formales e informales, incluidas escuelas y universi-dades.- Iniciativas en pro de una amplia difusión, en particular mediante eluso de los medios de comunicación social.

• Promover el Derecho Internacional Humanitario como continuaciónde los primeros compromisos de la Red de Seguridad Humana enmaterias políticas.

• Adoptar una estrategia de largo plazo y activadora para dar prioridada las políticas de educación.

• Promover instrumentos pertinentes, tales como la Declaración delMovimiento de los Pueblos para la Educación en Derechos Humanos,a fin de fortalecer asociaciones entre gobiernos, organismos interna-cionales y todos los actores de la sociedad civil.

FLACSO-Chile/UNESCO

104

Medición de la Seguridad Humana: Índice de SeguridadHumana

Los Ministros y representantes de gobierno señalaron que la mediciónde la seguridad humana es una tarea compleja pero necesaria para elaccionar de la Red. La sesión sostuvo que se requieren datos confiablespara cualquier proyección cuyo objetivo sea la prevención de conflictos,y se reconoció que lo importante respecto al uso de antecedentes alestudiar la seguridad humana es mantener la capacidad de apreciar lastendencias, lo que finalmente permite a los gobiernos adoptar medidaspara mejorar la seguridad de las personas. Durante la reunión se acordóconsiderar las siguientes recomendaciones:• Repaldar, metodológicamente, la investigación permanente de los ele-

mentos de la seguridad humana y, en particular, promover las investi-gaciones pertinentes en distintos contextos regionales. Promover pro-yectos para establecer y mantener bases de datos confiables sobre lascausas de inseguridad.

• Considerar el uso de mediciones más amplias de la seguridad humana,pero de manera que los esfuerzos de la Red de Seguridad Humana secentren en una o dos materias comprendidas en la agenda, con elobjeto de lograr efectos internacionales.

• Promover la creación de un informe sobre seguridad humana con elobjeto de obtener datos confiables que permitan el desarrollo de unaefectiva formulación de políticas.

La agenda de la Red de Seguridad Humana

El análisis de las agendas de las cuatro reuniones de la Red de SeguridadHumana ya realizadas y de la que está prevista en Austria muestra algu-nas continuidades a lo largo de estos encuentros, así como énfasis im-portantes sobre algunos temas en determinados momentos.

En el siguiente cuadro se resumen los principales temas abordados enlos encuentros de la Red. Tres temas han adquirido mayor relevancia yhan estado presentes en cada una de las reuniones ministeriales: la pro-hibición del empleo y la extracción de minas antipersonales de los terre-nos minados; el control de la multiplicación de armas pequeñas y livianas;y niños en conflictos armados.


105

Las agendas de las Reuniones Ministeriales de la RSH 1999-2002

Lysøen 1999 Lucerna 2000 Petra 2001 Santiago 2002

-Minas antipersonales -Armas pequeñas -Desarrollo y -Indice de seguri--Armas pequeñas y y livianas seguridad humana dad humanalivianas -Actores no esta- -Operaciones de -Educación en De--Niños en conflictos tales (grupos ar- Paz rechos Humanosarmados mados) -Niños en conflictos -Seguridad pública-Derechos Humanos y -Corporate armados y seguridad humanaDerecho Internacional citizenship -Indice de Seguri-Humanitario -Educación en De- dad Humana-Corte Penal Interna- rechos Humanos -VIH/SIDAcional -Niños en conflic- -Género y seguri--Operaciones de Paz tos armados dad humana-Prevención de conflictos -Prevención de -Armas pequeñas-Crimen organizado conflictos y livianastransnacional -Corte Penal In--Recursos para el ternacionaldesarrollo -Minas antipersona-

les-Protección de civi-les en conflictosarmados

Fuente: Chairman’s Summary, Lysøen, 1999; Chairman’s Summary, Lucerne, 2000; Chairman´sSummary Petra 2001, Chairman’s Summary Santiago, 2002.

La erradicación de las minas antipersonales ha sido un tópico recurrenteen todos los encuentros ministeriales, particularmente, en Lysøen. LaRed de Seguridad Humana ha jugado un importante papel a nivel inter-nacional a través de la campaña para eliminar minas terrestres por mediode la promoción de la ratificación de la Convención de Ottawa.

Por otra parte, el tema del tráfico de armas pequeñas y livianas hasido motivo de preocupación permanente por parte de esta asociaciónde países debido a su presencia en conflictos internos y guerras civiles.Esto es particularmente evidente en América Latina donde el tráfico ile-gal de armas se vincula con el narcotráfico, los movimientos guerrillerosy la creciente violencia perpetrada por bandas y grupos paramilitares. Espor este motivo que los países de la Red de Seguridad Humana participa-ron en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Tráfico Ilícito deArmas Pequeñas y Ligeras en Todos sus Aspectos que se realizó en juliode 2001 y emitieron una declaración conjunta en la cual efectuaron unllamado a la comunidad internacional para que se adopte el plan de ac-ción emanado de la conferencia con el objetivo de prevenir la acumula-ción y propagación de armas pequeñas y ligeras y el tráfico de estos

FLACSO-Chile/UNESCO

106

armamentos. En esta declaración se señala además la necesidad de forta-lecer la cooperación internacional y el intercambio de información entrelos diferentes gobiernos con el fin de promover la transparencia en estamateria.

Los niños en conflictos armados es otro de los tópicos permanentesde la Red de Seguridad Humana y fue debatido en forma más específicaen la primera y la tercera reunión ministerial. Dos temas han sido parti-cularmente relevantes: Primero, la promoción de la ratificación de laConvención de los Derechos del Niño, y de su Protocolo Opcional so-bre la Participación de Niños en Conflictos Armados y del ProtocoloOpcional sobre el Tráfico de Niños, Prostitución Infantil y PornografíaInfantil. Segundo, la necesidad de que la comunidad internacional impulseprogramas y estrategias que incluyan los derechos de los niños en laasistencia humanitaria, programas de desarrollo y cooperación y en lasiniciativas de paz.

Junto con estos tres temas que cruzan la agenda de todas las reunio-nes de la Red de Seguridad Humana efectuadas a partir de 1999, esposible identificar algunas materias que han estado presentes en formaespecial en algunos encuentros: Derechos Humanos y Derecho Huma-nitario; actores no estatales; seguridad humana y desarrollo.

En la primera reunión en Lysøen se destacó la necesidad de fortale-cer la implementación y adhesión al Derecho Humanitario en concor-dancia con las convenciones de Ginebra y sus Protocolos. En este senti-do, la declaración de Lysøen señala el compromiso de los países miem-bros para con los Derechos Humanos y el Derecho Humanitario comobase fundamental para el desarrollo de la seguridad humana. En estemarco, en la Cuarta Reunión de Santiago se abordó el tema de la educa-ción en materia de derechos humanos y el Derecho Internacional Hu-manitario y se acordó promover programas para vincular la educaciónen derechos humanos a la seguridad humana, así como la adopción deuna estrategia a largo plazo para dar prioridad a las políticas de educa-ción.

En el segundo encuentro en Lucerna, Suiza, se debatió sobre la nece-sidad de incorporar el tema de los actores no estatales en la agenda de laseguridad humana. Esto último, en el entendido que en el nuevo contex-to internacional existen una gran variedad de actores y que éstos esta-blecen relaciones complejas entre sí. Los asistentes a la reunión presta-ron especial atención a los grupos armados y a la necesidad de que éstosrespeten la legislación internacional vigente y sus principios con el obje-tivo de fortalecer la seguridad de la población, particularmente en zonasde conflicto.


107

El vínculo entre seguridad humana y desarrollo fue uno de los temasfundamentales del último encuentro de la Red en Petra, Jordania. Losparticipantes de la reunión señalaron que ambos conceptos estáninterrelacionados por lo que estimaron necesario trabajar en forma con-certada en la promoción del desarrollo humano como una forma deatacar las causas de la inseguridad de las personas. Sin embargo, este esuno de los temas más complejos en términos de la agenda de la seguri-dad humana, ya que se vincula directamente con la necesidad de definirla amplitud del concepto de seguridad humana, proceso que está aún endebate al interior de la Red. La propuesta que surge de la reunión deSantiago de elaborar un índice o un informe sobre seguridad humanacon el objetivo de identificar parámetros iniciales que reflejen las princi-pales causas de inseguridad de las personas es, sin duda, un buen puntode partida para diseñar una efectiva formulación de políticas por partede los países miembros de la Red de Seguridad Humana.

Finalmente, aún cuando se constatan algunas continuidades temáti-cas en la agenda de seguridad humana es importante destacar que la redha venido trabajando con una multiplicidad de temas, hecho que le hadificultado desarrollar acciones efectivas a nivel internacional. Por otraparte, como lo señalé anteriormente cuando se colocó el foco en lasacciones para promover la Convención de Ottawa se alcanzó un granéxito. En este sentido, entre las principales tareas que deberá abordaresta red de países en los próximos años destaca el profundizar el análi-sis de los temas considerados centrales en materia de seguridad humana;fortalecer los lazos y el trabajo en conjunto con la sociedad civil y elsector académico; y avanzar en fortalecimiento de la perspectiva de laseguridad humana tanto en el ámbito doméstico como a nivel interna-cional a través de las diversas instancias multilaterales en las que partici-pan los países miembros. Uno de los principales desafíos de la Red deSeguridad Humana es poder constituirse como el principal referente in-ternacional de preocupación por los problemas más inmediatos y urgen-tes de los ciudadanos del mundo.

II.II.II.II.II.PERSPECTIVAS REGIONALES SOBREPERSPECTIVAS REGIONALES SOBREPERSPECTIVAS REGIONALES SOBREPERSPECTIVAS REGIONALES SOBREPERSPECTIVAS REGIONALES SOBRE

LA SEGURIDAD HUMANALA SEGURIDAD HUMANALA SEGURIDAD HUMANALA SEGURIDAD HUMANALA SEGURIDAD HUMANA

PAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS ENPAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS ENPAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS ENPAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS ENPAZ, SEGURIDAD HUMANA Y PREVENCIÓN DE CONFLICTOS ENAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINAAMÉRICA LATINA

HUGO PALMAHUGO PALMAHUGO PALMAHUGO PALMAHUGO PALMA1

Paz

Un diccionario básico de términos filosóficos2, nos recuerda que la paz“No se limita a la ausencia de guerra. La concordia y el entendimientoentre los hombres no pueden lograrse más que con un proyecto cultu-ral, político..”. San Agustín la entendía como “La tranquilidad en el or-den”. Habitualmente, se le asocia a la realización de la Justicia, definidacomo “…virtud cardinal, se manifiesta por el respeto del derecho delotro (dar a cada uno lo que le es debido)…valor básico para la moral y lapolítica”

La más novedosa aproximación en la materia, es el concepto de Cultu-ra de Paz, originalmente planteado por el religioso peruano Felipe

1. Investigador de CEPEI-Perú.2. Diccionario de Términos Filosóficos. Francois Robert. Acento Editorial. Madrid 1994.

FLACSO-Chile/UNESCO

112

MacGregor, desarrollado con encomiable entusiasmo por Federico Ma-yor, Director General de UNESCO y eventualmente asumido por laAsamblea General de Naciones Unidas. Consiste, según su Res. 52/113en valores, actitudes y conductas que plasman y suscitan a la vezinteracciones e intercambios sociales basados en principios de libertad,justicia y democracia, todos los derechos humanos, la tolerancia y lasolidaridad, que rechazan la violencia y procuran prevenir los conflictostratando de atacar sus causas para solucionar los problemas mediante eldiálogo la negociación y que garantizan a todos el pleno ejercicio detodos los derechos y proporcionan los medios para participar plena-mente en el proceso de desarrollo de su sociedad».

El concepto de la Cultura de Paz no debe ser banalizado porinvocaciones genéricas. En la Conferencia General de la UNESCO, Oc-tubre de 1997, al tratar de dicha cuestión manifesté: “Para que los paísessean creíbles no bastan protestas o declaraciones, sino que deben de-mostrarlo con criterios que no tienen nada de misterioso. En lo interno,la creación de condiciones para el funcionamiento efectivo de socieda-des libres, democráticas y pacíficas. Hacia el exterior, el respeto a losprincipios y dispositivos del derecho internacional, el cumplimiento delos tratados, la educación para la paz, la auténtica buena voluntad y labúsqueda sincera de la cooperación”.

En consecuencia, las afirmaciones de estar a favor de la paz, deberánacompañarse en el ámbito internacional del cumplimiento de las condi-ciones señaladas y, en el interior de los países, de inequívocas demostra-ciones de respeto a los derechos humanos, uso legítimo del poder polí-tico o financiero, lucha contra la violencia familiar, la discriminación, laexclusión y por la participación de todos en el desarrollo.

En dos palabras, para alcanzar y consolidar la paz, es indispensableque en los ámbitos internos y externos de nuestra aldea global, la demo-cracia y el derecho, conceptos inseparables y condiciones de la paz, en-cuentren la manera de realizarse. Nunca como hoy ha sido tan clara laconciencia de su necesidad histórica, tan específicos los compromisosasumidos ni tan apremiante el deseo de los pueblos por hacerlos reali-dad.

Concepto de Seguridad

Dependiendo de la amplitud que se asigne al concepto de seguridad, elnúmero de amenazas puede ser restringido o amplio. Una visión estre-cha de la seguridad restringe el rol militar a la defensa de la soberanía y al

Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos... Hugo Palma

113

rechazo de agresiones directas contra el Estado pues en principio, las«amenazas» a la seguridad, deben ser contrarrestadas por la defensa osea la posibilidad del empleo de la fuerza militar. Otros problemas re-quieren distinto tipo de respuestas. Sin embargo, la Declaración deBariloche de Ministros de Defensa de las Américas de octubre 1966,parece adherir a la tendencia a la ampliación del número de “amenazas”y considera como tales, además de las anteriores, a asuntos como:marginalidad de grandes sectores, la producción y el tráfico de drogas,terrorismo, crimen organizado, violaciones a los derechos humanos.Otros consideran también amenazas a temas como: migraciones irregu-lares, medio ambiente, falta o debilidad de instituciones democráticas,atraso técnico y científico, explosión demográfica, racismo,fundamentalismo político o religioso, subversión, etc.

Estos problemas suscitan inquietud y afectan el normal discurrir de lavida política económica y social pero no se advierte cuáles serían lasrespuestas, si dentro de conceptualizaciones «amplias» de seguridad ode «seguridad integral» se les consideran “amenazas” y como tales, asuntosque interesan a los sistemas de defensa, vale decir de la posibilidad delempleo de la fuerza que constituye el último recurso de la seguridad. Enefecto, hay cierta tendencia a «militarizar» las respuestas, lo que implicacreciente participación del sector de defensa y de los militares en asun-tos que son ajenos a su naturaleza y funciones, incluyendo políticas dedesarrollo.

De otro lado, debe entenderse que las “nuevas amenazas” o “amena-zas no militares” hacen parte de una agenda desarrollo-subdesarrollo enla cual los problemas originados en los países pobres no solamente com-prometerían su seguridad sino también la regional y mundial. Esta «ame-naza del Sur» es ambigua y preocupante pues refiere a problemas queprovienen del propio continente, no interesan a todos de la misma ma-nera y los generadores de amenaza no son, como en el caso clásico, losEstados sino grupos de personas o situaciones políticas, económicas osociales.

En el mundo globalizado, se advierten situaciones conflictivas descen-tralizadas que corresponden a varios tipos. Hay una violencia urbana nopolítica relacionada la estructura social como el caso de Johannesburg,Río de Janeiro y otras ciudades. Hay una violencia política insurgente osubversiva como los casos de Sendero Luminoso, las FARC de Colombiay una serie de movimientos en el Medio Oriente, Filipinas y otros luga-res. Otra forma de violencia política está vinculada al delito en los casosde tráfico de armas y lavado de dinero. La relación del crimen interna-cional organizado con el incremento de criminalidad local es evidente en

FLACSO-Chile/UNESCO

114

estos casos. En casi todas esas ocasiones se producen violaciones más omenos masivas de los derechos humanos.

Para terminar de complicar el panorama, después de los atentadosterroristas en Nueva York del 11 de septiembre, se habla con total natu-ralidad de un «conflicto de civilizaciones» según el pensamiento de SamuelHungtinton, que enfrentaría al mundo islámico con occidente. Indepen-dientemente de la inconveniencia de admitir este tipo de planteamiento,cabe tener muy en cuenta la peligrosidad de las actuales circunstancias.

La conflictividad estructurada de alta previsibilidad de la guerra fría hasido reemplazada por una conflictividad desestructurada de escasaprevisibilidad. Por otra parte, del concepto clásico de seguridad de losEstados se está pasando a examinar preocupaciones sobre la seguridadde las personas. Esto incluye los nuevos conceptos de seguridad humana,seguridad democrática y varios otros como seguridad cooperativa o se-guridad compartida. De la clásica disuasión, los Estados más progresistaspasan a considerar la cooperación y la integración como elementos cen-trales de sus sistemas de seguridad.

Seguridad Hemisférica

También en el ámbito interamericano, la OEA ha venido asumiendo elconcepto de Cultura de Paz, acompañándolo de la necesidad de promo-verla mediante la educación. Esta debe basarse en lo propios principiosde la Organización, especialmente los que conciernen el logro de unorden de paz y justicia, el fortalecimiento de la cooperación, el cumpli-miento de las obligaciones derivadas de los tratados, la solución pacíficade las controversias, el no uso o amenaza del uso de la fuerza, la nointervención y la defensa de la soberanía e integridad territorial de losmiembros, todo ello con la condición y en el marco del sistema demo-crático.

La situación de paz externa en el hemisferio, la ausencia de amenazasextra continentales de tipo clásico y la generalización de los gobiernosdemocráticos crean un ambiente propicio para la nueva consideracióndel significado de la seguridad para los Estados, las sociedades y las per-sonas. Sin embargo, no es fácil encontrar parámetros para la seguridaden una asociación donde los intereses diferentes se traducen en unaasimetría evidente. Uno de los miembros tiene intereses y compromisosestratégicos globales y a los demás preocupa básicamente su situacióninterna y el entorno inmediato, sin carecer por ello de interés en laseguridad hemisférica.


115

El “nuevo” tratamiento de estas cuestiones se inició en 1991 al términode la guerra fría. La Comisión de Seguridad Hemisférica es el foro oficialdonde los gobiernos se expresan en estos temas. Sus resultados aún nocompiten con los entendimientos en las áreas militares. En efecto, algunospaíses tienen dificultades con el Tratado Interamericano de AsistenciaRecíproca TIAR, la Junta y el Colegio Interamericanos de Defensa, quesubsisten a pesar de estar políticamente superados por el fin de la guerrafría. Debería diseñarse un esquema hemisférico de seguridad que contem-ple las preocupaciones de todos los países. La Conferencia Especial sobreSeguridad Hemisférica, prevista para el 2004 debería ser una buena opor-tunidad para culminar este propósito. Sin embargo, los países latinoameri-canos son renuentes a examinar entre ellos criterios para el tratamientomás informado y equilibrado de los temas de seguridad hemisférica.

En la Comisión Especial de Seguridad Hemisférica se examinan medi-das de fomento de la confianza y la seguridad, nueva conceptualización deseguridad, aspectos institucionales, transparencia en las adquisiciones mili-tares, etc. Se han celebrado varias conferencias de Ministros de Defensade las Américas. Continúan las ya tradicionales conferencias de coman-dantes generales de las fuerzas armadas. La mayoría de las actividades sonmilitares y si bien el mejoramiento de las relaciones castrenses es conve-niente, ello no es sinónimo de mayor seguridad para todos los países.

Un sistema de seguridad hemisférica democrática y cooperativa queaspire a consolidar la paz, debe centrarse en la cooperación y la integra-ción sin amenazar la soberanía e independencia de ningún Estado. Inclui-rá medidas de confianza mutua, control y limitación de armamentos,desarme, institucionalidad de la seguridad hemisférica, adecuada partici-pación de Estados Unidos y tratamiento consecuente en la OEA y enNaciones Unidas. Consecuentemente, no se trata de crear una alianzamilitar ni un sistema de defensa centrado en torno a la posibilidad delempleo de la fuerza militar, sino un sistema de seguridad basado en lacooperación.

Seguridad en América Latina

Sin seguridad no hay viabilidad nacional y los ciudadanos quedandesprotegidos frente a antiguas y nuevas amenazas, externas e internas.Sin embargo, en la realidad latinoamericana el tema es socialmente des-conocido, académicamente marginal y políticamente escamoteado. Comoson evidentes su significación y urgencia, que no reciba mayor atenciónes parte de las paradojas latinoamericanas.

FLACSO-Chile/UNESCO

116

Ha habido muy poco pensamiento latinoamericano en materias deseguridad y defensa, fuera de las visiones geopolíticas especialmente apre-ciadas durante los gobiernos militares, que llevaron a mayores gastos yadquisiciones y también a riesgos de conflicto. No hay un público intere-sado en cuestiones de desarme. Los partidos políticos solamente tienenvagas referencias a la paz y la amistad y el desarrollo aunados a la necesi-dad de “mantener un sistema de defensa adecuado”, concepto que, in-clusive en sus aspectos más genéricos, pocos países han presentado. Losmilitares se consideran autorizados a definir visiones de seguridad y de-fensa, en parte por «default» de la sociedad y los políticos.

La región se deleita en un discurso sobre los elementos comunes dela identidad que no se han traducido en acción en el campo de la seguri-dad y menos aún en el de la defensa. Los avances en materia de coopera-ción política y de integración regional, no se extienden automáticamenteal ámbito militar. Numerosas declaraciones y entendimientos políticosen materia de seguridad, fomento de confianza, reducción de armamen-tos y gastos militares y temas afines, simplemente no son llevados a lapráctica. Preocupa la ausencia, hasta hace poco, de mayores propuestasen materia de armas y desarme.

El tratamiento que se ha dado a los temas de seguridad entre paíseslatinoamericanos es esencialmente bilateral. Es relativamente poco loque se ha hecho en materia “sub-regional” y por regional se entiende elámbito interamericano donde hay evidente asimetría en estas y otrasmaterias. Es curioso que se traten en ese marco asuntos que los vecinosno consiguen tratar entre ellos. Los conceptos de seguridad cooperati-va, seguridad compartida y «defensa no ofensiva» deben merecer mayorinterés de la región.

El problema histórico, que no ha concluido, es el de la gobernabilidadde sociedades complejas en Estados débiles, donde las fuerzas armadashan aparecido siempre como la institución más sólida, con grados deautonomía que bordean la independencia y se han considerado dotadasde una misión trascendente. En tales condiciones, la cuestión no es la deuna «subordinación constitucional» de las fuerzas al gobierno, que en lapráctica no ha funcionado, sino las posibilidades de establecer una efec-tiva «conducción democrática» de las fuerzas armadas.

Para ello, la aproximación hacia la seguridad democrática tendrá quebasarse en elementos como el Estado de Derecho, la aproximación delas políticas de defensa a las políticas exteriores, el examen de las autén-ticas necesidades nacionales de seguridad, la prioridad al fortalecimientode las instituciones de la democracia, la superación de ambigüedades enlas relaciones civiles militares, la responsable formulación de roles y mi-


117

siones para las fuerzas armadas, los despliegues militares no ofensivos lacabal observancia de los derechos humanos, la no utilización de las fuer-zas armadas para fines políticos partidarios, la atención a las condicioneseconómicas que supone que nuestros países no retomarán los niveles degasto militar que alcanzaron hace pocos años y, finalmente, la educaciónpara la paz.

América Latina, si se le compara con otras regiones, parece una re-gión relativamente estable y segura. Solamente subsiste una situaciónremanente de la guerra fría y, en general, hay paz internacional y algunosproblemas aún no resueltos probablemente carecen de potencial de con-flicto armado. Paradójicamente, América latina es también una zona su-mamente violenta debida a factores como subversión y terrorismo, pro-ducción y tráfico de drogas, delincuencia común nacional y transnacional,enorme presencia ilegal de armas individuales y preocupa su volatilidadpolítica por la relativa fragilidad de las nuevas democracias y de algunasde las antiguas.

En el caso de América Latina, también será necesario reconceptualizarla seguridad como la preservación y consolidación del sistema democrá-tico. La defensa, como posibilidad de recurrir legítimamente al empleode las fuerzas armadas, deberá concentrarse en las tareas que tienen quehacer con su misma razón de ser: la protección frente a la agresión ar-mada extranjera o a la amenaza armada interna contra el sistema demo-crático, la participación en las operaciones de mantenimiento de la pazde las Naciones Unidas y en el sistema de defensa civil en caso de desas-tres naturales. En derecho internacional los usos legítimos de la fuerzaestán claramente definidos y, en consecuencia, los instrumentos paraello o sea las fuerzas armadas no pueden tener objetivos equívocos como“alcanzar los objetivos nacionales”.

La democracia aumentaría las posibilidades de paz y seguridad, confuerzas militares menores o menos costosas, pero respaldadas por lasociedad, a partir de conceptualizaciones de seguridad que incluyan defi-niciones apropiadas de roles y misiones para tales fuerzas. Esta definiciónimplica una manera diferente de percibir y conceptualizar las amenazas.Tal definición debe ser políticamente formulada, lo que implica que laseguridad y defensa sean efectivamente tratadas como políticas de Esta-do y objeto de interés público, examen académico, debate parlamenta-rio y decisiones políticas. Los responsables políticos, incluyendo el Con-sejo de Ministros, deben tener responsabilidades concretas en la defini-ción de visiones estratégicas y también en la formación, composición,equipamiento, despliegue y utilización de las fuerzas armadas. Es así comofunciona en las sociedades democráticas.

FLACSO-Chile/UNESCO

118

La seguridad de la región debe construirse sobre bases jurídicas ycondiciones políticas y producir confianza real. Estas bases pueden ser:1) Generales, hemisféricos o latinoamericanos como el Tratado deTlatelolco que ha permitido crear una Zona Libre de Armas Nuclearesque permite a la región disfrutar de la ausencia total de tales armas, elproceso general de democratización en toda la región que ha sucedido alos regímenes militares que incrementaron las fuerzas, los gastos milita-res y las adquisiciones de armas y priorizaron esquemas «geopolíticos»con opciones de conflicto abierto que crecían permanentemente; y elsistema interamericano y sus obligaciones legales respecto al manteni-miento de la paz y la solución pacífica de las controversias y sirve comoun foro para la consideración de asuntos de seguridad internacional2) Subregionales como los esfuerzos centroamericanos en el «TratadoMarco para la Seguridad Democrática» que contienen significativas MFCy dispositivos para la consolidación de los regímenes democráticos, elrespeto de los derechos humanos, el control civil de los militares, etc.;andinos como la Declaración de Ayacucho que representó un esfuerzohistórico, la de Galápagos en 1989 donde se adoptaron resolucionesrespecto a materias de seguridad y fomento de la confianza, Cartagenarelativa al rechazo a todas las armas de destrucción masiva.Adicionalmente, los Presidentes aprobaron los lineamientos de una polí-tica exterior común, el reforzamiento del carácter político del proceso yregímenes de fomento de la confianza y la seguridad; Cono Sur donde lasposibilidades de conflicto entre Argentina y Brasil y Argentina y Chilehan sido superadas, los dos últimos países solicitaron a CEPAL una me-todología para la comparabilidad de sus gastos militares que están porponer en aplicación. Finalmente, los Presidentes del MERCOSUR y deBolivia y Chile proclamaron al área como una Zona de Paz y libre dearmas químicas o bacteriológicas. El Grupo de Río ha alcanzado tambiénentendimientos en materia de seguridad y MFC.3) Bilaterales, con un número sustantivo de acuerdos sobre MFC entre va-rios pares de países, con diferentes niveles de sofisticación y cumplimiento

Seguridad Humana

El concepto de seguridad humana es clave en el mundo de hoy y haceparte del sistema democrático. Aunque enunciado recientemente, esta-ba implícito en planteamientos de seguridad en las sociedades más de-mocráticas y progresistas. Ha sido política y académicamente promovi-do por Canadá y tratado en la OEA.


119

El concepto se desarrolla a partir de la modificación de la naturalezadel conflicto que es ahora esencialmente interno y no tanto entre Esta-dos; y también de la globalización que da lugar a nuevas formas de violen-cia y crimen transnacional que comprometen la seguridad individual delas personas y de las naciones. La visión de la seguridad humana cuestio-na que pueda haber un Estado seguro con ciudadanos inseguros pues laseguridad del Estado no es una finalidad en sí misma, disociada de laseguridad de las personas. En esto coincide con la revalorización de lapersona que se traduce en entender el Estado al servicio de las personasy no al revés.

La seguridad humana tiene dos aspectos básicos que se refieren aproblemas crónicos como hambre, enfermedad y represión; pero tam-bién a perturbaciones abruptas de la vida diaria. En el segundo caso setrata de catástrofes naturales o graves crisis que pueden conducir a tra-gedias humanas. De esta suerte, la seguridad humana puede verse ame-nazada por problemas de tipo económico, alimentario, de salud, seguri-dad personal, ambiental, comunitario o cultural y político, integrandonecesariamente elementos de desarrollo para el logro de la paz social.

La seguridad humana no debe considerarse contradictoria con la se-guridad de los Estados. Se trata más bien de una manera distinta y supe-rior de interpretarla mediante la reorientación del énfasis hacia las nece-sidades de seguridad de las personas, sin perder de vista que precisantambién una garantía de seguridad frente, por ejemplo, a la eventualidadde un ataque externo, pero sin agotarse en ello. En su aspecto operativodeberá referirse a asuntos como los derechos humanos y libertades fun-damentales, el creciente tráfico y utilización de armas pequeñas, la pro-ducción y tráfico ilícito de drogas, las minas antipersonal, la corrupción yla impunidad, la violencia generalizada y la facilitación del logro del desa-rrollo humano.

La viabilidad del concepto depende del insustituible sustento políticode la democracia. En la Asamblea General de la OEA en Windsor, elCanciller de Canadá señaló: «Todos nuestros ciudadanos deben tener laposibilidad de vivir en sociedades que reflejen sus intereses, satisfagansus legítimas aspiraciones y garanticen una participación efectiva en lavida política, económica y social de nuestros países. Esta es la piedraangular de la seguridad humana». Por su parte, el Jefe de la Delegaciónde Estados Unidos consideró que el concepto apunta a la dignidad yvalor inherentes al individuo, principio del que derivan las libertades yderechos relativos a democracia, derechos humanos y responsabilidaddel Estado de proteger a sus ciudadanos. Se preguntó: «¿Por dónde co-menzamos a definir la seguridad y humana? En una palabra: democracia.

FLACSO-Chile/UNESCO

120

Las instituciones democráticas fuertes proveen el único cimiento sólidode la compleja arquitectura de la seguridad humana. Al fortalecer lasinstituciones de justicia y democracia y mejorar el buen ejercicio delgobierno, protegemos los derechos humanos, mejoramos la seguridadpública y hacemos posible el logro de una vida mejor para todos nues-tros ciudadanos».

Solución Pacífica de Controversias

Algunos piensan que los conflictos no ocurren porque “la disuasión”funciona. No obstante, hay otras razones por las cuales no proliferan losconflictos clásicos: el peso del derecho internacional, la relación costo-beneficio ya que el conflicto puede ser un pésimo negocio, la mayorinterdependencia económica, el crecimiento de la institucionalidad de-mocrática, el posible deterioro de la imagen internacional y las presionesinternacionales contrarias al conflicto.

El considerable número de problemas y diferencias internacionales quese resuelven pacíficamente de acuerdo a derecho, pasa por completo des-apercibido frente a las diferencias que llevan al conflicto que reciben, con-trariamente, enorme publicidad. La relativa ausencia de conflictos clásicosentre Estados no se debe pues a la falta de problemas ni, necesariamente,a la eficacia de la disuasión.

Para dejar atrás las hipótesis de conflicto y los aprestos bélicos espreciso la estricta observancia del derecho internacional y cumplimientode los compromisos asumidos, solución pacífica de las diferencias y nouso de la fuerza; concertación política y consulta diplomática; integra-ción económica, social y cultural, políticas y medidas de fomento de laconfianza; acuerdos de desarrollo fronterizo conjunto; comisiones devecindad; vinculación y cooperación militar; y, finalmente, diseño delineamientos de seguridad cooperativa en función de las necesidades delos Estados medianos y pequeños, y de las subregionales y regionales.

En el plano interno se requiere elementos como: estado de derecho,decisiones políticas, superación de ambigüedades en las relaciones civiles-militares, adecuada formulación de roles y misiones para las fuerzas arma-das, cabal observancia del respeto a los derechos humanos, no utilizaciónde la fuerza armada para fines políticos partidarios, no recuperación de losniveles de gasto militar alcanzados hace años y educación para la paz. Serequiere también un cambio cualitativo en la manera como los liderazgospolíticos, social y académico entienden sus responsabilidades en materiade paz, seguridad y desarrollo.


121

En nuevas condiciones de seguridad puede ser necesario redimensionary reorganizar las fuerzas armadas, que deben mantenerse esencialmenteprofesionales, evitándose cualquier deformación de roles que puedanllevar a su crecimiento indefinido. Las fuerzas armadas del futuro debenser profesionales, modernas, eficaces y adaptables a nuevos roles y mi-siones pero ello no significa que deban ser desmesuradas o excesiva-mente costosas

Para los países latinoamericanos y caribeños, la posesión de grandesfuerzas militares no garantiza la seguridad ni el bienestar y más bien,deben adoptar visiones estratégicas que promuevan la estabilidad de to-dos los países. Para esto será necesario desarrollar y profundizar lasmedidas de seguridad y confianza; mantener los acuerdos sobre las ar-mas que no deben poseerse y, si posible, ampliar su número; mantenerel equilibrio estratégico relativo; desarrollar el estudio, comparación,comprensión mutua y compatibilización de las doctrinas estratégicas. Elplaneamiento estratégico-militar deberá hacerse a partir de una basedisuasivo-defensiva, lo que supone doctrina, instrucción, armamento,equipo, logística, aptos para disuadir y no capaces de proyectar fuerzamilitar fuera del propio territorio; así como descartar la posibilidad defuerzas supranacionales.

En consecuencia, gobiernos, instituciones y sectores sociales puedenconsiderar la pronta aplicación de propuestas para la mayor difusión deinformaciones sobre asuntos de seguridad y defensa y la formación deciviles, el tratamiento de estos temas a nivel bilateral y en grupos como laCAN, el MERCOSUR y el Grupo de Río, darles tratamiento político comoasuntos de Estado y no exclusivamente del gobierno o militares, apoyar alCentro Regional de Desarme y Desarrollo de las Naciones Unidas y pro-mover la realización de estudios e investigaciones con participación civil alinterior de los países y entre ellos.

A partir de la paz internacional que se disfruta, la tarea en la actuali-dad es avanzar hacia formas de seguridad externa e interna que seandemocráticas, políticamente definidas, socialmente apoyadas y económi-camente menos costosas. América Latina y especialmente América delSur tienen, como pocas regiones en desarrollo, la posibilidad de alcanzarmayor seguridad, desarrollo y bienestar para sus poblaciones. Transfor-mar esa posibilidad en realidad es responsabilidad esencialmente políti-ca, pero también académica y social.

CENTROAMÉRICA: INTEGRACIÓN, SEGURIDAD Y CRISIS DEL SISTEMACENTROAMÉRICA: INTEGRACIÓN, SEGURIDAD Y CRISIS DEL SISTEMACENTROAMÉRICA: INTEGRACIÓN, SEGURIDAD Y CRISIS DEL SISTEMACENTROAMÉRICA: INTEGRACIÓN, SEGURIDAD Y CRISIS DEL SISTEMACENTROAMÉRICA: INTEGRACIÓN, SEGURIDAD Y CRISIS DEL SISTEMAREGIONALREGIONALREGIONALREGIONALREGIONAL

LUIS GUILLERMO SOLÍS RIVERALUIS GUILLERMO SOLÍS RIVERALUIS GUILLERMO SOLÍS RIVERALUIS GUILLERMO SOLÍS RIVERALUIS GUILLERMO SOLÍS RIVERA1

Introducción

Las dramáticas transformaciones del sistema internacional en los últimostres lustros han alterado de manera definitiva el curso de la historia cen-troamericana. Esto no es una exageración. La Centroamérica autoritariae intervenida de los años ochenta, dio paso, gracias a las negociacionesde paz, a una donde la razón y el pluralismo que se han asentado demanera gradual. Tras centenares de miles de muertos, los pueblos delIstmo parecieran haber optado por un orden regional nuevo, construidoen torno al signo de la normalidad democrática, cuyo objetivo final esalcanzar el desarrollo con justicia para el mayor número.

1. Profesor catedrático de Historia y Ciencias Políticas y Vicedecano de la Facultad deCiencias Sociales de la Universidad de Costa Rica. Director del programa de Conflicto,Cooperación y Medio Ambiente en Centroamérica de la Fundación para la Paz y laDemocracia (FUNPADEM).

FLACSO-Chile/UNESCO

124

La integración centroamericana es un imperativo de los tiempos. Laexperiencia del Mercado Común Centroamericano en los años sesentademostró, desde entonces y hasta la hora actual, que dicha integraciónes rentable y sobre todo capaz de generar riqueza para la región en suconjunto. Cierto que durante este período algunos países se beneficia-ron más que otros, y que los dividendos de la modernidad no permearona la sociedad civil. Sin embargo había factores incontrastables -como elpredominio de dictaduras militares o de gobiernos civiles antidemocráticosen la mayoría de los países del Istmo- que inhibieron esos procesos. Aúnasí, la ganancia neta fue evidente en los altos índices de crecimiento eco-nómico que Centroamérica experimentó entre 1959, año en que se fir-mó el Tratado General de Integración Económica, y 1969 en que unaguerra entre Honduras y El Salvador lo paralizó. Gracias a esta experien-cia de una década, aprendimos que integrar es una forma de progresar2.

El proceso de paz que culminó en la firma de los acuerdos de EsquipulasII adicionó a las lecciones aprendidas de la integración económica otrano menos importante, integrar también es una forma de pacificar. Gra-cias a esa experiencia Centroamérica reconoció la importancia de garan-tizar, construir y defender, un espacio común también en materia políti-ca, en la arena de la democracia. Allí estaba la oportunidad de darle unnuevo rumbo, de refundar, un verdadero sistema de integración regio-nal3.

La integración que Centroamérica necesita y desea ha pasado en es-tos años de creciente -aunque todavía insuficiente- normalidad demo-crática, de ser una aspiración ideológica anclada en los principios libera-les del siglo XIX, a convertirse en una verdadera necesidad estratégica,sin la cual no será posible vincularse al mundo de las relaciones globalesdel siglo XXI.

Paz, Democracia y Desarrollo

El Plan de Paz de 1987 se construyó en torno a una trilogía virtuosa: paz,democracia y desarrollo. Estos conceptos encerraban, más que una posi-ción doctrinaria, la convicción de los presidentes centroamericanos deese entonces, de que el futuro del Istmo dependería -en el largo plazo-de una combinación de al menos cuatro factores principales: a) estabili-dad social; b) legitimidad política; c) crecimiento económico y d) respeto

2. Victor Bulmer-Thomas.3. Luis Guillermo Solís en Solís y Naranjo.

Centroamérica: integración, seguridad y crisis... Luis Guillermo Solís

125

a la autodeterminación de los pueblos. Todos estos factores, de másestá decirlo, sólo tendrían posibilidad de ser exitosos, en un entornointernacional solidario con Centroamérica4

El éxito del Plan de Paz y su complejo desarrollo en los siguientes sieteaños demostró la pertinencia de aquella aproximación. En efecto, los cesesde fuego condujeron a las elecciones libres y limpias y éstas, a su vez, a unproceso gradual de institucionalización democrática que incluyó, de mane-ra significativa, la reducción del tamaño de las Fuerzas Armadas y su suje-ción a autoridades civiles, electas constitucionalmente. El mejoramientoen las condiciones políticas reactivó la producción y la inversión externa, yesto permitió mejorar los índices de empleo y elevar el crecimiento delPIB. En el plano regional, los gobiernos resolvieron darle nuevo brío alproceso de integración con la creación del Sistema de la Integración Cen-troamericana (SICA) en 1991. Para finales de 1996, cuando se concluye-ron las negociaciones de paz en Guatemala, todo parecía indicar queCentroamérica había cambiado inexorablemente para bien5.

Las expectativas generadas por la normalización política, sin embar-go, no fueron concretadas con la rapidez o la profundidad esperadas enninguno de los países. El progreso mayor, sin duda, se produjo en elterreno electoral, pero más allá de este campo los avances han sidolentos y harto limitados6.

Sin entrar en detalles, baste con señalar las cuatro disfunciones prin-cipales que explican los límites del desarrollo democrático enCentroamérica en los últimos tres lustros.1. Debilidad del Estado de Derecho7: las nuevas democracias cen-troamericanas han sido incapaces de consolidar las instituciones demo-cráticas, las cuales siguen adoleciendo de la fortaleza y arraigo necesa-rios para garantizar la existencia de un verdadero -y efectivo- Estado deDerecho. Esto es particularmente cierto en lo tocante a la administra-ción de justicia y a la independencia entre los poderes del Estado.

4. Luis Gmo. Solis, "Esquipulas: una experiencia centroamericana en resolución pacíficade conflictos", en América Central: del conflicto a la negociación y el consenso, San José:UPAZlPAR, 1999.5. Luis Gmo. Solís. Centroamérica 2020: los desafíos de sus relaciones externas, Hamburgo:Instituto de Estudios lberoamericanos, 2000.6. Véase Proyecto Estado de la Nación, Estado de la Región en Desarrollo HumanoSostenible, San José: PNUD, 1999.7. Estos problemas ya eran detectables a principios de los años 1990 y se han profundi-zado. Véase Régine Steichen (comp.), Democracia y democratización en Centroamérica,San José: Editorial Universidad de Costa Rica, 1993.

FLACSO-Chile/UNESCO

126

2. Impermeabilidad de las estructuras de dominación8: ha sidomuy difícil penetrar y confrontar de manera exitosa, los viejos esquemasde dominación del pasado. Con excepción de los avances logrados porel FMLN en El Salvador, en los demás países de la región el poder no hadejado de ser detentado por los sectores políticos y económicos mástradicionales, entre los que se cuenta, en el caso de Nicaragua, a ladirigencia histórica del FSLN. Estos sectores, coyunturalmente aliadosentre sí, han inhibido el desarrollo de fuerzas políticas alternativas surgi-das desde la sociedad civil por medio, entre otras maquinaciones, delegislación electoral discriminatoria o prácticas políticas desleales.3. Inequidad económica y social 9: el predominio de modelos eco-nómicos altamente excluyentes, han hecho que durante la última décadalos índices de pobreza hayan aumentado de manera sostenida. La dismi-nución de la inversión real en educación, salud y vivienda social; el au-mento del desempleo y el subempleo; el empeoramiento en la condicióneconómica de las mujeres jefes de familia y la enorme vulnerabilidad delas poblaciones centroamericanas ante los desastres naturales, han baja-do de manera significativa la calidad de vida y aumentado los niveles deviolencia, tanto pública como doméstica. Esto tiene un impacto directoen la calidad de la democracia, la cual no puede ser óptima en un entor-no signado por la injusticia y la mala distribución del ingreso.4. Corrupción e impunidad10: ningún país centroamericano ha esta-do exento de gravísimos problemas de corrupción, tanto pública comoprivada. Este fenómeno, que no siendo nuevo ha adquirido proporcio-nes dramáticas a medida que se han abierto más y más los canales deinformación ciudadana, constituye un permanente desafío a la credibili-dad de las instituciones democráticas. Esta escandalosa corrupción estanto mas ofensiva en cuanto se produce en un marco de casi absolutaimpunidad y en ausencia de una cultura de rendición de cuentas. Ade-más, es agudizada por la existencia de poderosas redes de crimen inter-nacional organizado que han penetrado las estructuras policiales y milita-res de toda el área.

8. Constantino Urcuyo (ed), Partidos políticos y gobernabilidad en América Central, SanJosé: PNUD, 1997. También Carlos E. Ramos y Carlos Briones, Gas élites, San Salvador:FLACSO/USAID, 1999.9. Estado de la Región en Desarrollo Humano Ibid.10. Sobre la corrupción y sus mecanismos véase a Mike Collier, Political Corruption inthe Caribbean Basin: a comparative analysis of Jamaica and Costa Rica, Miami: FloridaInternational University, 2000.


127

Tensiones renovadas

La situación en Centroamérica también es preocupante en otro sentido.Desde 1997 el proceso de integración regional sufre de una parálisisprogresiva; parálisis que se ha producido, para mayor, alarma, en mediode un resurgimiento de añejos conflictos limítrofes en todas las fronte-ras del área. Semejante coyuntura, agravada por un deterioro generaliza-do en los escenarios domésticos de los países miembros del Sistema dela Integración Centroamericana (SICA), ha interrumpido el diálogo polí-tico entre los gobiernos de la región y en al menos un caso -entre Nica-ragua y Honduras- ha lesionado gravemente los términos de intercam-bio comercial del Mercado Común.

Abundan los incidentes que han agudizado las tensiones regionales.En su fase más contemporánea, las tensiones han surgido de maneraprominente de dos fuentes: el diferendo fronterizo entre Honduras yColombia con Nicaragua en torno a la delimitación de sus aguas territo-riales en el Mar Caribe; y la firma de la Declaración Trinacional del 2 demayo del 2000 entre Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Como res-puesta a éste último cónclave, que los hondureños consideraron comoun acto dirigido a aislarles en el conjunto regional, el Ministerio de Rela-ciones Exteriores de Honduras emitió un comunicado en el que recha-zaba los acuerdos supuestamente lesivos contra su soberanía. A princi-pios de agosto de 2001 las autoridades hondureñas anunciaron la expul-sión de dos supuestos "espías" salvadoreños que ejercían como conseje-ros militares en la Embajada de su país en Tegucigalpa.

El 27 de agosto de 2001 la situación empeoró tras la reunión bilateralentre los mandatarios de El Salvador y Nicaragua en la cual, según lostérminos de la declaración conjunta emitida tras el encuentro, se desco-nocieron tácitamente los derechos otorgados por la Corte Internacio-nal de Justicia a Honduras de tener mar territorial, plataforma continen-tal y zona económica exclusiva a partir de la porción central de la líneade cierre del Golfo de Fonseca en el Océano Pacífico. Una vez más Hon-duras consideró esta reunión como un acto poco amigable que profun-dizaba los malos entendidos resultantes del encuentro trilateral del mesde mayo.

Más al sur mientras tanto, las relaciones entre Nicaragua y Costa Ricasiguen complicadas. El diferendo entre ambos Estados por la libre nave-gación en el río San Juan no se ha resuelto. Lejos de ello, se ha complica-do debido a una insólita decisión de la Sala Constitucional de Costa Ricala cual impone al gobierno de este país una interpretación del TratadoCañas-Jerez con Nicaragua (firmado en 1858) que en la práctica limita

FLACSO-Chile/UNESCO

128

mucho las opciones de negociación entre los dos Estados. Peor aún, larevelación de que el gobierno costarricense ha incluido una partida pre-supuestaria de $1 millón de dólares en previsión de una eventual deman-da contra Nicaragua en la Corte Internacional de Justicia en La Haya enel año 2002, ha producido un estallido nacionalista en Nicaragua, cuyasautoridades han renovado las amenazas -ya concretadas en el caso deHonduras- de imponer un "impuesto patriótico" a los productos costa-rricenses que ingresen a territorio nicaragüense, incluidos aquellos cuyodestino final es el resto de Mercado Común Centroamericano.

Todo esto ocurre, lamentablemente, al tiempo que se conocen pavo-rosas noticias sobre hambrunas en el Oriente de Guatemala y el Nortede Nicaragua. Estas tragedias, que en el primer caso han .cobrado 43víctimas mortales y que en el segundo continúan siendo calificadas por elPresidente Arnoldo Alemán como "patrañas" de sus enemigos políticos,constituyen un contundente recordatorio de que la democracia está le-jos de haberse consolidado en Centroamérica.

Por otra parte, los militares centroamericanos también se están reci-clando. Atrás quedaron los días de las tropas de asalto y los batallonescontrainsurgentes; atrás las estrategias de tierra arrasada y los paradigmasderivados de la Doctrina de Seguridad Nacional. Hoy las Fuerzas Arma-das son las firmes aliadas de la protección del medio ambiente, persiguen"especies invasoras" -no guerrilleros- y se han convertido a la causa de laSeguridad Humana como parte de una nueva definición de sus roles yfunciones en una sociedad democrática. Al menos así se entiende de losresultados de la conferencia "Mejorando la Cooperación entre Seguri-dad y Medio Ambiente para América Central y el Caribe", auspiciada porel Comando Sur de Estados Unidos en San José de Costa Rica hace dossemanas.

Es paradójico que este "reverdecer" castrense se produzca gracias alesfuerzo de los civiles por desmilitarizar el concepto de seguridad. Enefecto, tras la pérfida década de los años ochenta y con el advenimientodemocrático, América Latina fue testigo del surgimiento de toda unagama de nuevas definiciones que iban desde la "seguridad cooperativa","seguridad integral" y "seguridad alternativa" del Cono Sur, hasta la "se-guridad democrática" del Sistema de la Integración Centroamericana, ola "seguridad humana" del PNUD.

El resultado de esta "mélange" es el militar-ecologista o el militar-desastrólogo; en cualquier caso, el militar con patente de corso, que sesiente autorizado para participar de manera activa en el manejo de todoslos campos del desarrollo sostenible. Lo que se concibió hace quinceaños como la desmilitarización del concepto de seguridad, hoy amenaza


129

más bien con llevarnos a la militarización del resto de la agenda de polí-ticas públicas en Centroamérica.

Frente a esta preocupante nueva tendencia se han levantado las vo-ces de quienes, de ser inevitable, la presencia de las Fuerzas Armadas entemas atípicos a las tareas propias de la defensa nacional, debería limitar-se a tareas de apoyo en coyunturas de emergencia humanitaria o desas-tres naturales, siempre en una posición subordinada a las autoridadesciviles. Esta posición, en el caso de Centroamérica se afirma aún más alconstatarse la existencia de un contingente militar trinacional dedicadopor le momento a la mitigación de desastres naturales con apoyo deEstados Unidos, y dependiente directo del comando conjunto de la Aso-ciación de Jefes de Ejército de Centroamérica, no de las institucionesregionales civiles especializadas en el tema.

El "reverdecimiento" de los militares centroamericanos, más allá decualquier especulación conspirativa, constituye un desafío importante paratoda la región, y constituye una advertencia sobre el estado de las demo-cracias en el área.

Pocos creen posible que estalle la guerra entre los países centroame-ricanos. De hecho, esa posibilidad resultaría inmensamente jocosa si nofuera por el extraordinario sufrimiento que padecen los pueblos de laregión. No obstante ello, aún si no hay guerra entre los Estados, resultaescalofriante constatar la vulnerabilidad del proceso de integración y lanegligente conducción que de éste han hecho los gobiernos del área.Ante esas realidades y frente a un panorama de desesperante abandonode las instancias oficiales del Sistema de la Integración Centroamericana(SICA), es difícil ser optimistas.

Centroamérica frente a los problemas globales deseguridad

Los presidentes de Centroamérica han acordado sumarse a los esfuer-zos mundiales contra el terrorismo. Reunidos en Honduras el 22 desetiembre de 2001, los jefes de Estado y el representante del PrimerMinistro de Belice reiteraron su voluntad de luchar contra este flagelopor medio del "intercambio de información concerniente a posibles ac-tos terroristas ...el reforzamiento de la seguridad en las fronteras, puer-tos y aeropuertos de la región ...la coordinación de acciones que impidanque el territorio centroamericano sea utilizado por grupos terroristas...y fortalecer la legislación penal para que se tipifique como delito laasociación con grupos o personas terroristas", entre otros. Asimismo

FLACSO-Chile/UNESCO

130

ratificaron el patrocinio de sus gobiernos a la convocatoria de la OEApara dar tratamiento al tema del terrorismo como amenaza a la demo-cracia y la seguridad hemisféricas, en el marco del TIAR.

La declaración de los presidentes, profusamente divulgada en campospagados en los medios de comunicación del Istmo, también incluye unamanifestación de solidaridad con el pueblo y gobierno de Estados Uni-dos, y una adhesión a la tesis de que la coyuntura actual "(...) debe sermanejada en forma tal que permita mantener y aumentar la tolerancia ylas buenas relaciones entre diferentes culturas, religiones, etnias y nacio-nes"11.

En relación con las eventuales acciones militares que Estados Unidosemprenda en su campaña contra la denominada "primera guerra del sigloXXI" por el Presidente Bush, los centroamericanos fueron deliberada-mente ambiguos: subrayaron su "firme decisión de colaborar y apoyar laadopción y ejecución de medidas orientadas a sancionar a los responsa-bles", pero también de hacerlo "(...) de acuerdo con las normas del dere-cho internacional". Con ese fin, y para concretar las acciones anunciadas,los presidentes convocaron reuniones de la Comisión de Seguridad, delos Directores de Policía Nacional y de la Conferencia de las FuerzasArmadas Centroamericanas (CEFAC).

Más allá del simbolismo retórico de esta declaración frente a los aten-tados terroristas de Nueva York y Washington, D.C., hay en las manifes-taciones de los presidentes centroamericanos, dos referencias ominosasque no deben pasar inadvertidas. La primera, es una imprecisa exigenciaa "(...) todas aquellas organizaciones políticas que mantienen relacionescon estructuras terroristas que las suspendan inmediatamente. Estas re-laciones -agregan los mandatarios- pretenden legitimar el terrorismo in-ternacional y pueden llevar al uso del territorio centroamericano comopunto de apoyo de acciones terroristas". La segunda es una "fuerte con-dena "(...) a cualquier vínculo entre grupos o sectores de la región cen-troamericana con el terrorismo internacional".

Semejante lenguaje pareciera estar dirigido, aunque no se mencionanpor su nombre, a las organizaciones que en los años ochenta se encon-traban alzadas en armas contra los gobiernos de El Salvador y Guatemalao que, como era el caso del Frente Sandinista de Liberación Nacional(FSLN), gobernaba Nicaragua. En aquella época se acusaba a esos gruposde mantener nexos con organizaciones terroristas como la ETA, el ERI,las FARC, o al-Fatah militar, así como con países supuestamente favore-cedores de dichos grupos, Sudán, Libia, y Corea del Norte entre otros.

11. Declaración "Centroamérica Unida contra el ¡Terrorismo!", en La Nación, 24 desetiembre de 2001, p. 17ª.


131

De hecho, en declaraciones públicas el 1 de octubre de 2001, el Presi-dente de Nicaragua denunció el peligro que constituían para Nicaragualas más de 2500 naturalizaciones otorgadas por el gobierno del ex Presi-dente Daniel Ortega a ciudadanos extranjeros durante su administra-ción (1981-1990)12.

El problema es que, en la actualidad, los antiguos insurgentes centro-americanos y el FSLN, se han convertido en vigorosos partidos políticosque, en al menos dos casos, El Salvador y Nicaragua, podrían llegar alpoder en el corto plazo. Frente a tal coyuntura, las declaraciones presi-denciales resultan, en el mejor de los casos, preocupantes y en el peorde ellos amenazantes. Evidencian, como ya se preveía, el peligro de utili-zar el concepto "terrorismo" con fines ulteriores que en nada favorecenla causa común contra su accionar en el mundo.

Observaciones finales

Los países del Istmo centroamericano constituyen, en su conjunto, unbloque comercial y económico de alguna significación en el Hemisferio.Combinado, su producto interno bruto alcanzó en 1999 los $58.000millones de dólares, con exportaciones que sumaron los $13.000 millo-nes de dólares y un ingreso per cápita de $1700 dólares anuales13. Eneste sentido, las perspectivas de la región -si se lograran resolver losenormes problemas sociales y de gobernabilidad que la aquejan- debe-rían ser positivas.

Por el contrario, los países de la región individualmente considera-dos, difícilmente podrían competir en un mundo de mercados globales.Esto, que es cierto incluso para aquellos Estados con mayor desarrollorelativo (Panamá y Costa Rica), resulta todavía más dramático en el casode Nicaragua y Honduras, cuya viabilidad en el mediano y largo plazo sonmás que cuestionables en las actuales circunstancias. De allí la importan-cia de que el proceso de integración se consolide y amplíe.

La alta dependencia de Centroamérica con su entorno internacional,por otra parte, constituye uno de las características más dominantes enla historia de la región. Aunque dicha dependencia, en la época más re-ciente, se ha centrado en la presencia incontrastable de Estados Unidoscomo potencia hegemónica, lo cierto es que Centroamérica también esmuy vulnerable a su entorno geopolítico inmediato, incluyendo los paí-ses más grandes de la Cuenca del Caribe.

12. En La Nación, lunes 1 de octubre de 2001, p.14 A13. Consultores Económicos y Financieros (CEFSA), Informe Económico, 1999.

FLACSO-Chile/UNESCO

132

Esta sensibilidad a los factores externos, que siendo económica tam-bién se expresa en el ámbito político y de seguridad, constituye uno delos desafíos más importantes para el Istmo en las próximas décadas.

Por lo tanto la integración no debe ser un ejercicio nostálgico y retó-rico, economicista y hasta reaccionario. Nostálgico y retórico, en tantopretenda la proclamación a golpe de tambor de una Federación Centro-americana construida en torno a democracias ingobernables. Economicistasi su ámbito de acción se limitara al crecimiento económico o al estable-cimiento de sofisticados "corredores logísticos" que garantizan la vincu-lación con el mundo, pero que no toman en cuenta que el crecimientosólo puede sostenerse por medio de sociedades políticamente establese inclusivas. Reaccionario, si no hubiera una sujeción efectiva de las Fuer-zas Armadas al poder civil, si no hubiera pleno respeto a todos los Dere-chos Humanos y el reconocimiento explícito de que la integración por símisma ni resuelve todos los problemas, ni garantiza la realización detodas las aspiraciones de desarrollo y seguridad humana de los pueblosde la región.

La integración centroamericana debe verse, por el contrario, comoun proceso gradual y progresivo, firmemente anclado en los compromi-sos de los Estados miembros del SICA pero también de la sociedad civilregionalmente organizada. Ello, en un contexto de creciente democrati-zación, de regímenes cada vez más equitativos, productivos, responsa-bles en el uso y protección de los recursos naturales, cada vez más orien-tados hacia el bienestar y la solidaridad.

Sería totalmente injusto y equivocado, pues, desestimar los grandesavances experimentados por Centroamérica en el ámbito político en laúltima década. Pese a sus grandes deficiencias, la democracia representa-tiva se ha ido asentando poco a poco en un Istmo en cuya historia siem-pre predominó la dictadura militar, la represión y la violencia. Este es ungran logro especialmente si se comparan los avances en Centroaméricacon la situación imperante en otras partes del mundo que también expe-rimentaron, en la década de 1980, conflictos armados internos exacer-bados por las tensiones de la guerra fría.En este sentido, habría que esperar que las cosas puedan avanzar paramejor y para que ello sea posible, habrá que prestar atención a algunastendencias.

En primer término es imperativo que los gobiernos centroamerica-nos redoblen sus esfuerzos en contra de la pobreza y la exclusión social.Ninguna democracia funciona en medio de la injusticia y el hambre. Elpluralismo no florece en un entorno de miseria. La lección histórica másimportante que Centroamérica debió haber aprendido de la crisis políti


133

co militar de los años 1980, es que la pobreza lleva a la violencia. SiCentroamérica no es capaz de mejorar la calidad de vida de sus gentes,terminará dilapidando el capital democrático tan costosamente adquiri-do durante los últimos tres lustros14.

En segundo lugar, es fundamental que se evite la tentación autoritaria.El aumento de la inquietud social en Centroamérica y la debilidad del Esta-do de Derecho ya señalada, conforman un caldo de cultivo ideal para revi-vir las opciones represivas a las cuales las élites tradicionales son tanproclives. Si bien disminuidas y relativamente no deliberantes, las FuerzasArmadas de Centroamérica todavía constituyen poderosos polos econó-micos y políticos que se resisten a asumir un papel subordinado ante loslíderes civiles de la región15. Por su parte, las élites políticas insisten encalificar cada vez con mayor frecuencia, la situación de sus países como"ingobernable", definición que podría llevar a la búsqueda de salidas dehecho o, en todo caso, a la búsqueda de estrategias de "mano dura" quelejos de contener la turbulencia social, podrían aumentarla.

En tercer lugar, aunque por el momento un esfuerzo de esta magni-tud luzca complejo e inútil, hay que seguir apostando en favor del Siste-ma de Integración Centroamericana (SICA). Independientemente de ladebilidad y falta de capacidad manifiesta de la Secretaría General del SICA,y más allá del evidente desprestigio del resto de la institucionalidad re-gional (con salvadas excepciones que incluyen, de manera prominente, ala SIECA), lo cierto es que resultará imposible reactivar muchas de lastendencias virtuosas de la región sin este instrumento fundamental.

Finalmente, es menester ampliar los márgenes para la participaciónde las sociedades civiles en los procesos de decisiones. Es lugar comúndecir que la democracia representativa debe evolucionar hacia una de-mocracia participativa, en la cual la delegación tradicional de soberaníase acompañe con niveles crecientes de acción ciudadana tanto en el pla-no nacional, como también –y especialmente– en el plano local. Es indu-dable que la actual conformación de los órganos democráticos repre-sentativos en toda Centroamérica (incluido del CC-SICA por supuesto),ni garantiza la representación popular ni satisface las aspiraciones ciuda-danas. Para ampliar la participación habrá que descentralizar aún más alEstado en el territorio (por medio de un fortalecimiento de los gobier-nos locales), así como mejorar los mecanismos de contraloría ciudadanay de rendición de cuentas.

14. Jorge Nowalski. Asimetrías económicas, laborales y sociales en Centroamérica: desa-fíos y oportunidades, San José: CIDH, 2001.15. Arnoldo Brenes y Kevin Casas, Soldados cono empresarios: los negocios de losmilitares en Centroamérica, San José: Fundación Arias/COSUDE, 1999.

FLACSO-Chile/UNESCO

134

Ante este panorama no siempre optimista, se vuelve imperativo afirmarque los problemas de la democracia sólo se resuelven con más democra-cia, no menos. Cualquier intento a contrario la debilita y, en última ins-tancia, la mata. Centroamérica ya optó por la democracia como destinohistórico, ahora lo que falta es construirla con las acciones de cada día.

LA DINÁMICA DE LA SEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINALA DINÁMICA DE LA SEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINALA DINÁMICA DE LA SEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINALA DINÁMICA DE LA SEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINALA DINÁMICA DE LA SEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINA

ARLENE B. TICKNERARLENE B. TICKNERARLENE B. TICKNERARLENE B. TICKNERARLENE B. TICKNER1

ANN C. MASOANN C. MASOANN C. MASOANN C. MASOANN C. MASONNNNN2

Introducción

La región Andina se ha convertido en el epicentro de la inestabilidad enel hemisferio, caracterizándose cada vez más por niveles ascendentes deviolencia y descontento social, subversión armada, criminalidad, tráficode drogas, pobreza y privaciones, corrupción e ingobernabilidad. Si bienexiste un amplio consenso de que la principal causa de esta situación esla crisis colombiana, un análisis de este tipo en base a un solo estado esincompleto desde el punto de vista conceptual y empírico. El concentrarseen la forma en que el problema interno de Colombia amenaza su propiaseguridad nacional y el de sus vecinos, es, ciertamente, una parteimportante de la historia. No obstante, un enfoque de este tipo pasa por

1. Directora, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, Bogotá,Colombia.2. Directora, Departamento de Ciencia Política, Universidad de los Andes, Bogotá,Colombia.

FLACSO-Chile/UNESCO

136

alto la naturaleza compleja en cuanto a relaciones y dimensiones múltiplesde la difícil situación posterior a la guerra fría. El entrelazamiento de losdominios de la seguridad nacional e internacional exige una perspectivamás holística e interdependiente de la dinámica de la seguridad dentrode la región Andina. Además, el alto perfil de la crisis colombiana hadesplazado la atención de otros sucesos que representan también riesgosreales para la seguridad de la región Andina y para sus habitantes enparticular.

Existe un reconocimiento cada vez mayor de que la problemática dela seguridad a nivel mundial comprende una amplia gama de referentesde seguridad, esto es, las personas, las comunidades locales, sub-regionalese indígenas, la sociedad civil, los actores políticos, sociales y económicossub-nacionales y los grupos transnacionales, entre otros (Barry, Waevery de Wilde, 1998). En este sentido, los recientes debates acerca de laseguridad humana son especialmente pertinentes, puesto que han tenidoun efecto profundo sobre la forma en que los analistas y profesionalesexaminan los problemas de seguridad, así como en la identificación delos temas considerados como problemas de seguridad importantes en elcontexto mundial. Si bien las definiciones tradicionales centradas en losestados se limitan a la forma de manejar las amenazas externas para elestado, el colocar al individuo en el epicentro de las discusiones sobreseguridad “... automáticamente hace mucho más amplia la pregunta acercade ̀ en qué aspectos hay que tener seguridad´, ya que los individuos estánamenazados por una gama de problemas mucho más amplia que el estadoo la sociedad” (Terrif, Croft, James y Morgan 1999: 179). La seguridadhumana comprende también “... más que la supervivencia física y lasamenazas para ella ...” y, a la vez, plantea “... el aspecto de la dimensiónpositiva de la seguridad y las políticas de seguridad” (McSweeney 1999:92).En consecuencia, el enfoque de seguridad humana sugiere que laprevención de amenazas a nivel mundial, cuando las personas constituyenel referente principal de la seguridad, requiere una definición proactivade este problema.

Desde el término de la guerra fría han surgido precedentes jurídicosimportantes que destacan un cambio hacia el reconocimiento internacionalde los individuos y comunidades humanas como sujetos legítimos deleyes y reglamentaciones internacionales (Gurtov 1999). Además delsurgimiento de la idea de intervención humanitaria en el sistema de lasNaciones Unidas, la creciente institucionalización de las normas sobrederechos humanos universales, la propuesta de crear el Tribunal CriminalInternacional y la expansión de los vínculos directos entre los individuosy grupos sociales pequeños con organizaciones internacionales, entre

Seguridad Humana: visión desde Perú Arlene B. Tickner / Ann C. Mason

137

otras, dan testimonio de la supremacía de las estructuras de seguridadhumana en las prácticas globales.

En este ensayo, intentaremos entregar un análisis preliminar de losfactores que afectan la dinámica de la seguridad en la región Andina.Nuestro análisis parte de la suposición de que el estado no es la unidadde análisis exclusiva ni la más apropiada para explorar los complejosproblemas de seguridad en juego en esta región.

La dinámica de la seguridad en la Región Andina

La dinámica de seguridad de la región Andina se manifiesta de dos formasfundamentales: (1) características que son compartidas por los estados ysociedades regionales y que determinan las formas en que interactúan, y(2) procesos que se esparcen por toda la región, independientemente delas fronteras que definen los respectivos territorios. Ambos tipos deproblemas de seguridad dependen mucho uno del otro y afectan a unaamplia variedad de sujetos, especialmente y por sobre todo, al individuo.Entre las características comunes que exhiben los países de la región, secuentan la debilidad de los gobiernos/deconsolidación democrática;recesión/crisis económica; corrupción; y la presencia de agentestransnacionales a nivel mundial. El conflicto en Colombia, la política deEstados Unidos hacia la región Andina y el comercio de armas y drogas,así como dimensiones más positivas de la seguridad, apuntan a prevenirdichas amenazas, que potencialmente incluyen a los agentestransnacionales a nivel mundial y los movimientos de resistencia social.

Debilidad de los gobiernos / deconsolidación democrática

Existe un amplio consenso que desde principios de la década de los 90,Ecuador, Colombia, Perú y Venezuela han estado sometidos a diversosgrados de debilidad en sus estructuras de gobierno (Mason 2000) y quela eficacia y credibilidad de sus instituciones políticas se ha tambiéndebilitado. En la región Andina, la crisis de credibilidad y legitimidad delas instituciones políticas, como los poderes legislativo, ejecutivo y judicialy los partidos políticos tradicionales, junto con una creciente impugnacióna la naturaleza de las reglas políticas del juego, han tendido a minar laexpresión institucional del Estado, lo que ha tenido como consecuenciaun debilitamiento del Estado aún mayor3.

3. Para un análisis amplio de los estados fuertes y débiles, ver Buzan (1991)

FLACSO-Chile/UNESCO

138

Independiente de las causas basales y manifestaciones específicas de lacrisis política en Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, en todosestos países se cuestiona la “calidad” de las instituciones democráticas.Como resultado de ello, los actores sociales se ven forzados cada vezmás a salirse de los canales institucionales formales, para poder formulardemandas, buscar justicia y resolver conflictos en este intransigenteescenario democrático.

Corrupción

Si bien el alcance de la corrupción es universal, normalmente se le asocia,entre otros aspectos, con la mala calidad de las instituciones públicas, losbajos niveles de competencia, la desigualdad social, la falta de aceptaciónde las autoridades gubernamentales y la libertad de prensa limitada(Lambsdorff 1999). En todos estos países de la región Andina, lacorrupción se encuentra muy esparcida. Además de los factores reciénmencionados, esta situación también se explica por la persistencia deprácticas institucionalizadas, como el clientelismo, la falta deresponsabilidad vertical y horizontal, el deterioro general de lasinstituciones políticas, la debilidad del estado y la presencia de redescriminales transnacionales, particularmente las organizaciones de tráficode drogas. Los países mencionados se encuentran entre los más corruptosde América Latina y el mundo según el Índice de Percepción deCorrupción de Transparencia Internacional de 2001. En una escala decero (altamente corrupto) a diez (altamente limpio), Perú recibió unaclasificación de 4.1 (que lo coloca en el lugar 44 entre 91 países), Colombia3.8 (lugar 50), Venezuela 2.8 (lugar 69), Ecuador 2.3 (lugar 79) y Bolivia2.0 (lugar 84).

Recesión / crisis económica

A partir de la década de 1990, las recesiones y crisis económicas se hanconvertido en lugar común en la región Andina. Esta situación ha estadoasociada principalmente (con la excepción de Venezuela) con la puestaen práctica de reformas neoliberales y con la incapacidad de la mayoríade los países de insertarse de manera eficaz en el mercado mundial.Aparte de Perú, en la década pasada todos los países en cuestiónexperimentaron tasas anuales de crecimiento por debajo del promediolatinoamericano. Los descensos en el producto interno bruto duranteeste período fueron también muy marcados en los casos de Ecuador,Colombia y Venezuela (Banco Mundial 2000). Si embargo, más importante


139

incluso que esto es que los resultados de la reforma estructural entérminos sociales y distributivos son también sombríos. Una de susconsecuencias ha sido el aumento del desempleo, sub-empleo y empleoen el sector informal, lo que se une a un descenso en los salarios reales(Smith y Korzeniewicz 1997). Las medidas en cuanto a reformas tambiénhan dado lugar a alarmantes niveles de pobreza y desigualdad: más del50% de la población de la región Andina vive bajo el nivel de pobreza.

Presencia de actores transnacionales

La creciente influencia y alcance cada vez mayor de las institucionesinternacionales, sistemas multilaterales y leyes mundiales que reflejan undesplazamiento a nivel mundial desde el estado hacia mecanismos degobierno mundial afectan directamente la dinámica de la región en laregión andina. No sólo se prioriza a menudo la seguridad humana porsobre la seguridad nacional, sino que la globalización de la seguridadsignifica ahora que los problemas humanitarios en los estados andinoscontinúan considerándose una preocupación legítima de la comunidadinternacional y que la responsabilidad por brindar seguridad incluye en laactualidad a representantes de toda la sociedad civil. Esta transformaciónen el paradigma de la seguridad ha dado como resultado que las crisis dederechos humanos durante la última década en Colombia y Perú hayanadquirido tanta notoriedad pública, al igual que el conocimiento de laenorme cantidad de personas desplazadas que cruzan las fronterasinternacionales regularmente, los extraordinarios niveles de violenciacriminal y el levantamiento de plataformas de derechos indígenas en losAndes. A su vez, el creciente interés externo por la región ayuda a explicarel notorio aumento de representantes del sistema de Naciones Unidas,organizaciones internacionales, estructuras regionales, coaliciones dedefensa transnacionales y ONGs nacionales e internacionales, que trabajanen problemas de derechos humanos.

La fusión de todas las economías nacionales de la región en una solaestructura económica global ha dado también lugar a un papel cada vezmás regulador de las instituciones económicas multilaterales, como laOMC, el Banco Mundial y el FMI, los que han puesto en práctica paquetesde reformas estructurales en Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. El“triunfo” de las economías neoclásicas en la periferia (Biersteker 1992)pone de manifiesto el enorme peso que han adquirido los determinantesde nivel del sistema en el diseño de la estrategia económica a nivel local,mientras, a la vez, reducen la autonomía de los actores del estado y lasociedad en el desarrollo de estrategias autóctonas para hacer frente alos problemas internos.

FLACSO-Chile/UNESCO

140

El conflicto colombiano

La intensificación del conflicto armado en Colombia desde mediados delos 90, ha hecho aumentar la preocupación en los países vecinos, asícomo en Estados Unidos, por el probable efecto de extensión de estacrisis, principalmente en términos de inestabilidad e inseguridad nacionaly regional. Luego de la aprobación de parte de Estados Unidos del paquetede ayuda a Colombia a mediados del año 2000, la militarización de lasfronteras de países vecinos en Venezuela, Perú y Ecuador (además deBrasil y Panamá) se intensificó de manera alarmante. El objeto esconfrontar las incursiones de la guerrilla y el flujo de cultivo de drogas,así como de personas desplazadas, que se ha comenzado a producir comoconsecuencia de la implementación de esfuerzos masivos por fumigar loscultivos de drogas en el sur de Colombia. Claramente dichaspreocupaciones no son infundadas. En Venezuela, el secuestro y extorsiónde los habitantes de la zona fronteriza entre Colombia y Venezuela se haconvertido en una práctica común, mientras los actores armados sedesplazan libremente entre los dos países. Los secuestros, las incursionesde la guerrilla y grupos paramilitares, así como el flujo de cultivos ilícitosy de personas desplazadas que huyen de la violencia hacia Ecuador, hanacentuado aún más el carácter permeable de la zona fronteriza con suvecina Colombia. Estos breves ejemplos ilustran la naturaleza cada vezmás transnacional de la crisis colombiana, así como la participación dereferentes no gubernamentales, como las poblaciones de inmigrantes ygrupos armados.

Política estadounidense hacia la región Andina

Las diversas formas en que se ha tratado el problemas de las drogasilícitas en países como Colombia, Perú y Bolivia, se derivanfundamentalmente del enfoque adoptado por Estados Unidos en relacióncon este problema (Tickner 2000). La definición del tráfico de drogascomo asunto de seguridad nacional en Estados Unidos, implica que existala tendencia a posponer otros objetivos de largo plazo, entre los que seincluye el fortalecimiento de las instituciones democráticas, la defensade los derechos humanos, la reducción de la pobreza y la preservacióndel medio ambiente, en beneficio del problema de los narcóticos. Además,la lógica de “guerra contra las drogas” de Estados Unidos no hace unadiferencia clara en los campesinos que cultivan coca y las organizacionesque trafican coca, y ambos son catalogados como criminales por igual.Como resultado de ello, el problema fundamental de la subsistencia


141

económica, cultural y social que enfrentan los actores sociales marginalesque participan del cultivo de la coca, es, en el mejor de los casos, unobjetivo secundario dentro de las estrategias nacionales de control de ladroga en estos países. Si bien en toda la región se han puesto en prácticaesfuerzos de desarrollo alternativos, no se prevé un pronto éxito ensustitutos viables y sostenibles del cultivo de coca, tal como lo demuestranlas recurrentes protestas sociales en la regiones que cultivan coca enBolivia y Colombia. Finalmente, las estrategias antinarcóticos de EstadosUnidos en los países de la región Andina que hacen énfasis en laerradicación de cultivos han fracasado de manera lamentable en cuantoa poder reducir el suministro de drogas ilícitas en el mercado de EstadosUnidos. Lo que ha sucedido es que los cultivos ilícitos simplemente hancambiado de ubicación (de un país a otro o entre regiones dentro de unpaís), generando nuevas formas de anomía entre los países.

El creciente papel de las fuerzas militares en la región ha tenido tambiénel efecto de subordinar los patrones de seguridad locales a los imperativosde seguridad de Estados Unidos. La presencia militar en Colombia se haextendido a Ecuador luego de un acuerdo que facilita el uso de la base dela fuerza aérea de Manta como centro operativo de avanzada (FOL porsus siglas en inglés) para misiones de reconocimiento antinarcóticos. Lasrepercusiones de esta situación tienen varios aspectos e incluyen elagravamiento de las tensiones locales, así como la imposición de losintereses en seguridad nacional de Estados Unidos por sobre laspreocupaciones regionales.

Comercio de armas y drogas

Una parte importante del cultivo, procesamiento y tráfico de drogasilícitas se concentra en los países de la región Andina, mientras que losflujos de armas cruzan toda la región. Los efectos de ambos mercadosnegros en términos de su capacidad para aumentar la corrupción, privatizarla seguridad y socavar la autoridad del gobierno, son bien conocidos. Sibien el comercio de armas ilícitas en América Latina ha sido alimentadoprincipalmente por la droga y las actividades insurgentes relacionadas, éltambién suministra armas a organizaciones criminales comunes, creandode esta forma una dinámica extremadamente compleja que comprendeuna amplia variedad de actores transnacionales en relacionesmultidimensionales y sumamente interdependientes. La explosión de laactividad criminal (y política) transnacional en la región durante la últimadécada se ha visto facilitada por transformaciones normalmente asociadasa la globalización, entre las cuales se puede mencionar una economía

FLACSO-Chile/UNESCO

142

global cada vez más fluida, revoluciones en las comunicaciones y eltransporte y reducción en la soberanía de los estados. Como resultadode ello, las operaciones transnacionales traspasan las fronteras territorialescomo si ellas no existieran, exhibiendo a la vez una enorme capacidadpara movilizar recursos en respuesta a las oportunidades de gananciasque se perciben (Serrano 2000: 90-91). Dichas organizaciones o redes seestablecen en escenarios que cuentan con estados débiles y/o gobiernosilegítimos que proporcionan condiciones favorables para sus actividadesilegales, debido a los elevados niveles de corruptibilidad, así como a causade las restricciones para ejercer las funciones tradicionales, como laadministración de la seguridad y control de fronteras.

Las transacciones de armas por drogas que incluyen una amplia gamade actores estatales y no estatales se han convertido en un hecho cadavez más común en la región Andina. En el caso colombiano, eldesmantelamiento de los carteles de Medellín y Cali a mediados de los90 creó un vacío que fue llenado en parte por la creciente participaciónde la FARC y los grupos paramilitares en diversos aspectos del comerciode drogas entre 1994 y 1998. Desde esa época, los ingresos provenientesde la droga se han convertido en una fuente importante de financiamientode las actividades armadas de ambos grupos (Rangel 2000). En el caso dela FARC, además de sospecharse de sus vínculos con organizacionesterroristas y de tráfico de drogas internacionales, como el cartel de FélixArellano de México y el IRA, existe abrumadora evidencia acerca de losvínculos de esta organización con la mafia rusa, la cual se ha idoinvolucrando cada vez más en operaciones mundiales que comprendenarmas, drogas y lavado de dinero (Bagley 2001:3).

Una red de contrabandistas que operó entre 1999 y 2000 incluíagrandes envíos de armas provenientes del mercado negro ruso a cambiode la cocaína proporcionada por la FARC para ser vendida en Europa. EnJordania, país que se utiliza para reaprovisionarse de combustible en ambasdirecciones, normalmente se soborna con cocaína a funcionarioscorruptos del gobierno. Además, se descubrió que el barón de la drogaen Brasil, Luiz Fernando Da Costa (alias Fernandinho), capturado enColombia a principios del 2001, desempeñaba un papel importante comointermediario en estas transacciones (Bagley 2001: 11-12). El ahoratristemente célebre escándalo de tráfico de armas entre Perú y Jordaniade mediados del año 2000, en el que se descubrió que el Director Nacionalde Inteligencia Vladimiro Montesinos había estado también involucradoen la venta de armas a la FARC, nubla aún más este escenario.


143

Movimientos de resistencia social

Los desafíos que plantean los movimientos sociales a nuestroentendimiento de la dinámica de la seguridad en la región Andinatransciende el impacto inmediato de la protesta popular dentro delescenario específico de cada país. La influencia del movimiento social serelaciona específicamente con: (1) el papel de la globalización y la reformaneoliberal en la transformación de los espacios donde tiene lugar laprotesta y la resistencia; (2) la promoción de vínculos transnacionalesentre los actores sociales; y (3) el grado en que estos procesos socavanlas nociones de territorio (Alvarez, Dagnino y Escobar 1998).

A mediados de los ‘90 fuimos testigos de un aumento de la actividadde los movimientos sociales en toda América Latina, especialmente enrespuesta a los efectos negativos que se percibían producidos por elneoliberalismo y la globalización en los países de la región, así como porla falta de respuesta de las autoridades públicas a la difícil situación de lossectores más bajos de la sociedad (Seoane y Taddei 2001). Si bien losmovimientos rurales Zapatista y Sin Tierra en México y Brasil,respectivamente, se convirtieron en dos de las manifestaciones más visiblesde resistencia, también aumentó de manera considerable la protestapopular, encabezada especialmente por movimientos campesinos eindígenas de los países andinos. Por ejemplo, en las zonas productorasde coca de Bolivia, Colombia y Perú, a menudo la resistencia social haestado asociada con la política antinarcóticos de Estados Unidos. En elcaso de Bolivia, las bien organizadas asociaciones de productores de cocade la zona de Chapare se han opuesto de manera sistemática a losesfuerzos del gobierno por eliminar la producción de coca con protestasnacionales masivas desde principios de los 90. Entre 1996 y 1997, losesfuerzos de fumigación sin precedentes en el sur de Colombia tambiénprovocaron violentas protestas sociales en los departamentos dePutumayo, Caquetá, Cauca y, principalmente, Guaviare, que a su vezpermitieron que las FARC fortalecieran su base social de apoyo entrelos campesinos comprometidos en el cultivo de la coca (Vargas 1999).Frecuentemente, este tipo de escenarios se presenta en toda la regiónAndina y expresa una variedad de demandas que van desde mejoras enlos salarios, aumento de precios para los productos agrícolas hasta accesoa los servicios públicos, entre otros.

En países como Ecuador, Bolivia y Perú (y en menor medida Colom-bia), las diferencias de clases que subyacen en las protestas sociales sehacen aún más complejas a causa de las divisiones étnicas inherentes deestas sociedades. Por ejemplo, la Confederación de las Nacionalidades

FLACSO-Chile/UNESCO

144

Indígenas del Ecuador (CONAIE), es uno de los movimientos indígenasmejor organizados de toda América Latina. El levantamiento de enerodel 2000 que produjo la destitución del presidente ecuatoriano JamilMahaud fue orquestado por grupos indígenas dirigidos por la CONAIE,junto a miembros de las fuerzas armadas. A estos siguió una serie deprotestas indígenas en masa que llevaron a la paralización de Ecuador envarias oportunidades durante el 2000 y 2001.

Conclusiones

El análisis que se presenta en este ensayo ha puesto de manifiesto elhecho de que la dinámica de seguridad que opera en la región Andinaincluye una gama muy amplia de referentes, que van desde el estadohasta el individuo. Sin embargo, la región, estados, grupos sociales eindividuos de la región Andina no sólo experimentan diversos tipos deseguridad, sino que las amenazas a un dominio de la seguridad puedendar como resultado una mayor vulnerabilidad de otro dominio. Esto esespecialmente evidente en el caso de la seguridad del estado y de losindividuos. Como se mencionara anteriormente, una de las característicascomunes que comparten los países de la región Andina, es la debilidaddel Estado. Según Brian Job (1992: 17-18), la falta de legitimidadcaracterística de los estados débiles conduce a un “dilema de inseguridad”que frecuentemente pasa por alto la seguridad de los ciudadanos. Debidoa que se objeta la naturaleza del estado, la noción de “amenaza” se derivaprincipalmente de las amenazas internas a la propia existencia del Estado.En consecuencia, el instinto del estado por la auto-preservación reducesu capacidad institucional en cuanto a proporcionar seguridad y bienestarpara la población en general, lo que lleva a una mayor vulnerabilidad de lasociedad en su conjunto.

Uno de los mayores obstáculos a la incorporación amplia del conceptode seguridad humana a nivel de políticas en la región Andina, es lasuposición común –que se deriva principalmente del dilema de inseguridad–de que la seguridad de los individuos es de alguna forma contraproductivapara, antes que complementaria de, la seguridad del estado. Unainterpretación más amplia y proactiva de la noción de seguridad misma,como la que hemos postulado en este análisis, tendrá que recorrer unlargo camino para superar esta falsa dicotomía.


145

Bibliografía

Alvarez, Sonia E., Evelina Dagnino, Arturo Escobar, 1998. “Introduction:The Cultural and the Political in Latin American Social Movements,”en Sonia E.Alvarez, Evelina Dagnino, Arturo Escobar, eds., Culture ofPolitics. Politics of Cultures. Re-Visioning Latin American SocialMovements, Boulder: Westview Press, pp. 1-29.

Bagley, Bruce Michael, 2001. “Globalization and Organized Crime: TheRussian Mafia in Latin America and the Caribbean,” School ofInternational Studies, University of Miami, mimeo, August 25.

Biersteker, Thomas J., 1992. “The ‘Triumph’ of Neoclassical Economicsin the Developing World: Policy Convergence and Bases of Governancein the International Economic Order,” en James N. Rosenau y Ernst-Otto Czempiel, eds., Governance without Government: Order andChange in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press,pp. 102-131.

Buzan, Barry, 1991. People, States and Fear. An Agenda for InternationalSecurity in the Post-Cold War Era, Boulder: Lynne Reinner Publishers.

Buzan, Barry, Ole Waever and Jaap de Wilde, 1998. Security: A NewFramework for Analysis, Boulder, CO: Lynne Rienner Publishers.

Gurtov, Mel, 1999. Global Politics in the Human Interest, Boulder: LynneRienner Publishers.

Job, Brian L., 1992. “The Insecurity Dilemma: National, Regime and StateSecurities in the Third World,” in Brian L. Job, ed. The InsecurityDilemma. National Security of Third World States, Boulder: LynneReinner Publishers, pp. 11-35.

Lambsdorff, Johan Graf, 1999. “Corruption in Empirical Research – AReview,” Transparency International Working Paper, November.

Mason, Ann C., 2000. “La crisis de seguridad en Colombia: Causas yconsecuencias internacionales de un estado en vía de fracaso,” Co-lombia Internacional, Nos. 49-50, mayo-diciembre, pp. 82-102.

McSweeney, Bill, 1999. Security, Identity and Interests. A Sociology ofInternational Relations, Cambridge: Cambridge University Press.

Seoane, José and Emilio Taddei, 2001. “De Seattle a Porto Alegre. Pasa-do, presente y futuro del movimiento anti-mundialización neoliberal,”in José Seoane and Emilio Taddei, eds., Resistencias mundiales. DeSeattle a Porto Alegre, Buenos Aires: CLACSO, pp. 105-129.

Terriff, Terry, Stuart Croft, Lucy James and Patrick M. Morgan, 1999.Security Studies Today, Cambridge: Policy Press.

Tickner, Arlene B., 2000. “Tensiones y consecuencias indeseables de lapolítica exterior estadounidense en Colombia,” Colombia Internacio-nal, Nos. 49-50, mayo-diciembre, pp. 39-61.

FLACSO-Chile/UNESCO

146

Serrano, Mónica, 2000. “Transnational Crime in the WesternHemisphere,” en Jorge I. Domínguez, eds., The Future of Inter-American Relations, New York: Routledge, pp. 87-110.

Smith, William C. and Roberto Patricio Korzeniewicz, 1997. “LatinAmerica and the Second Great Transformation,” en William C. Smithand Roberto Patricio Korzeniewicz, eds., Politics, Social Change andEconomic Restructuring in Latin America, Miami: North-South Center,pp. 1-20.

World Bank, 2000. World Development Report 2000/2001, Washing-ton, D.C.: World Bank.

III.III.III.III.III.SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:

ORDEN POLÍTICO Y SOCIALORDEN POLÍTICO Y SOCIALORDEN POLÍTICO Y SOCIALORDEN POLÍTICO Y SOCIALORDEN POLÍTICO Y SOCIAL

SEGURIDAD DEMOCRÁTICA EN GUATEMALA:SEGURIDAD DEMOCRÁTICA EN GUATEMALA:SEGURIDAD DEMOCRÁTICA EN GUATEMALA:SEGURIDAD DEMOCRÁTICA EN GUATEMALA:SEGURIDAD DEMOCRÁTICA EN GUATEMALA:REFLEXIONES EN TORNO A LA CONSTRUCCIÓN DE UN CONCEPTO DEREFLEXIONES EN TORNO A LA CONSTRUCCIÓN DE UN CONCEPTO DEREFLEXIONES EN TORNO A LA CONSTRUCCIÓN DE UN CONCEPTO DEREFLEXIONES EN TORNO A LA CONSTRUCCIÓN DE UN CONCEPTO DEREFLEXIONES EN TORNO A LA CONSTRUCCIÓN DE UN CONCEPTO DESEGURIDAD EN Y PARA LA DEMOCRACIASEGURIDAD EN Y PARA LA DEMOCRACIASEGURIDAD EN Y PARA LA DEMOCRACIASEGURIDAD EN Y PARA LA DEMOCRACIASEGURIDAD EN Y PARA LA DEMOCRACIA1

BERNARDO ARÉVALO DE LBERNARDO ARÉVALO DE LBERNARDO ARÉVALO DE LBERNARDO ARÉVALO DE LBERNARDO ARÉVALO DE LEÓNEÓNEÓNEÓNEÓN2

I

Para Centroamérica en general, y para Guatemala en particular, lasconsideraciones en torno a la necesidad de conceptos de seguridadcentrados en la persona humana no son materia de especulación teórica,sino tema inevitable de la agenda pública de países que intentan escapara ciclos de violencia política y violación sistemática de los derechoshumanos. Los conflictos políticos de la segunda mitad del siglo XX dejaronen las sociedades centroamericanas una cauda de destrucción y muerteque han hecho evidente la necesidad de construir nuevas concepciones

1. Esta ponencia está basada en el artículo “De la Teoría a la Práctica: Reflexiones sobrela Seguridad Democrática”, que aparece en Arévalo de León, Bernardo; González, Patricia;y Vela, Manolo, Seguridad Democrática en Guatemala: Desafíos de la Transformación,FLACSO-Guatemala, 2002.2. Coordinador Area de Estudios de Seguridad, FLACSO-Guatemala

FLACSO-Chile/UNESCO

150

de seguridad que eviten la aberración de estados que, en aras de unaseguridad entendida como supervivencia de un orden políticodeterminado, sacrifican la seguridad de sus ciudadanos. Consecuen-temente, la revisión de las concepciones de seguridad nacional y regionalha sido punto en la Agenda de los procesos de pacificación y democra-tización que tuvieron lugar durante las últimas décadas del siglo pasado.

A nivel regional, el reconocimiento de la inoperancia de los marcostradicionales de la seguridad en el nuevo contexto político del istmo diolugar al esfuerzo por establecer en Centroamérica una región de “..paz,libertad, democracia y desarrollo..”. Este esfuerzo se desarrolló en elmarco del nuevo proceso de integración regional que los países del istmoemprendieron tras el exitoso proceso de pacificación y democratizaciónde Esquípulas. Como un intento consciente de establecer un referenteconceptual común que sirviera de respaldo regional a los procesos dedemocratización nacionales, y de la misma manera como las antiguasestructuras de seguridad regional servían a las estrategiascontrainsurgentes de los estados autoritarios, este esfuerzo condujo a lasuscripción, en 1993, del Tratado Marco de Seguridad Democrática(TMSD) en Centroamérica. La nueva orientación democrática de lagestión estatal de la seguridad queda claramente establecida en su partepreambular:

“El Modelo Centroamericano de Seguridad Democrática tiene su razónde ser en el respeto, promoción y tutela de todos los derechos humanos,por lo que sus disposiciones garantizan la seguridad de los Estadoscentroamericanos y sus habitantes, mediante la creación de condicionesque les permitan su desarrollo personal, familiar y social en paz, libertady democracia. Se sustenta en el fortalecimiento del poder civil, elpluralismo político, la libertad económica, la superación de la pobreza yla pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, la proteccióndel consumidor, del medio ambiente y del patrimonio cultural; laerradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo, lanarcoactividad y el tráfico de armas; el establecimiento de un balancerazonable de fuerzas que tome en cuenta la situación interna de cadaEstado y las necesidades de cooperación entre todos los paísescentroamericanos para garantizar su seguridad”

En el caso de Guatemala, el esfuerzo por redefinir los conceptos deseguridad que rigen la acción del estado en la materia se recogió en elproceso de negociaciones políticas que pusieron fin en 1996 a más detres décadas de enfrentamiento armado interno. El Acuerdo deFortalecimiento del Poder Civil (AFPC) y Función del Ejército en unaDemocracia, parte integral del conjunto de los Acuerdos de Paz, incorporóuna referencia explícita a la necesidad de nuevos marcos conceptuales

Seguridad democrática en Guatemala: reflexiones... Bernardo Arévalo de León

151

para la seguridad, desarrollando un concepto de Seguridad Integral quelas partes signatarias se comprometieron a instituir como principio rectorde la política de seguridad del estado guatemalteco, que se define así:

“La seguridad es un concepto más amplio que no se limita a la proteccióncontra amenazas armadas externas, a cargo del Ejército, o a la proteccióncontra las amenazas al orden público y a la seguridad interna, a cargo dela Policía Nacional Civil. El conjunto de los Acuerdos de Paz de Guatemalaplantea que la paz firme y duradera requiere el respeto de los derechoshumanos, y al carácter multiétnico, pluricultural y multilingüe de la Naciónguatemalteca, el desarrollo económico del país con justicia social, laparticipación social, la conciliación de intereses y el fortalecimiento de lainstitucionalidad democrática”..... “Dentro de este concepto, la seguridadciudadana y la seguridad del estado son inseparables del pleno ejerciciode los ciudadanos de sus derechos y deberes políticos, económicos,sociales y culturales. Los desequilibrios sociales y económicos, la pobrezay la pobreza extrema, la discriminación social y política, la corrupción,entre otros, constituyen factores de riesgo y amenazas directas para laconvivencia democrática, la paz social y, por ende, el orden constitucionaldemocrático”

Aunque con distinto calificativo -democrática o integral- y con algunosmatices distintos, la intención de ambos esfuerzos es la misma: establecerun nuevo referente conceptual para la acción de seguridad de estadosdemocráticos. Un nuevo concepto que se sustenta en dos principiosbásicos: en primer lugar, la convicción de que en un régimen democráticolos intereses de seguridad del estado no pueden entrar en contradicción,ni subordinar, los intereses de seguridad de las personas. En segundolugar, que las condiciones de seguridad que la persona humana requierepara su desarrollo y que al estado le corresponde procurar encumplimiento de sus funciones básicas, no se limitan a los temas político-militares tradicionales ni a las cuestiones de “orden público”, sino queincorporan al conjunto de temas políticos, económicos y sociales queaseguran una vida libre de riesgos y preocupaciones.

Este énfasis es producto directo de la experiencia de sociedadessometidas a las arbitrariedades de regímenes políticos para los que, antela imposibilidad de desarrollar bases de legitimidad dado su carácterexcluyente y autoritario, el principal recurso para el mantenimiento delorden público y para su propia existencia era el poder coercitivo delEstado. Cuando las contradicciones implícitas en el establecimiento deun orden político que subordinaba los intereses del conjunto de lasociedad a los de algunos de sus sectores daban lugar al surgimiento deacciones contestatarias –algunas de las cuales asumían el carácter demovimientos insurreccionales- el estado volcaba este poder en contra

FLACSO-Chile/UNESCO

152

de sus propios ciudadanos, con consecuencias a veces trágicas. Laseguridad de las personas sacrificada ante la seguridad del Estado.

Evidentemente, esta contraposición de intereses entre sociedad einstituciones políticas es imposible en un régimen democrático, cuyagobernabilidad descansa en la legitimidad que le otorgan los ciudadanosa un orden político en sus diferentes expresiones legales e institucionales.Desde este punto de vista, el establecimiento de regímenes democráticossería suficiente para transformar sustantivamente los marcos conceptualesde la seguridad: la lógica de los valores y principios democráticos,introyectada en los actores políticos y sociales, permearía las políticascorrespondientes. Sin embargo, en los procesos de consolidacióndemocrática, el establecimiento de regímenes electorales y el desarrollode una legislación adecuada son una de las etapas –imprescindible perono suficiente- en un proceso de largo aliento que conlleva modificacionesactitudinales y estructurales que no se pueden gestar por decreto.Especialmente en el caso de sociedades que acceden por primera vez -otras un largo período autoritario- a la vida democrática, como laguatemalteca, el alcance de las transformaciones abarca aspectos decultura política cuyo cambio nunca es fácil ni rápido. En el ínterin, en elcontexto de una institucionalidad formal democrática pueden persistirnúcleos de valores, actores, actitudes, percepciones e instituciones cuyaorientación responda a elementos residuales autoritarios.

II

La seguridad es uno de los ámbitos de política pública en donde existeuna susceptibilidad mayor a la concentración de elementos residuales deesta naturaleza. La centralidad del aparato de seguridad del estado en lagestión autoritaria y la consecuente necesidad de establecer un clarocontrol doctrinario sobre la función, generaron un complejo conceptual-institucional que no se adapta plenamente de manera espontánea a unalógica democrática. No porque necesariamente exista una intenciónexplícita de resistencia, sino porque ante la ausencia de claras alternativasconceptuales y operativas, las antiguas lógicas mantienen su vigencia porsimple inercia institucional.

Desde este punto de vista, los desarrollos conceptuales en torno a laseguridad consignados en el TMSD y en el AFPC son de importanciacardinal. El rescate de la persona humana como objetivo último de laacción de seguridad del Estado, y la consecuente ampliación de la agendapara incorporar amenazas a la seguridad de las personas anteriormente


153

relegadas o simplemente ignoradas, constituyen el cimiento imprescindiblede una renovada gestión de la problemática de seguridad por parte delestado. Pero son sólo un cimiento, que sin la correspondienteconstrucción institucional –leyes, instituciones, mecanismos operativos-no bastan para extirpar los elementos autoritarios residuales, ni –consecuentemente- incidir de manera real en las condiciones de seguridadde la población del país.

Dos son los obstáculos que en el caso guatemalteco habrá que superaren dicho esfuerzo de construcción institucional: el deslinde conceptualentre la seguridad y el desarrollo que resulta de la incorporación denuevos temas a la agenda de seguridad, y la debilidad de la capacidadestatal para diseñar e implementar políticas públicas, que tiene suexplicación en la naturaleza del proceso de consolidación democrática.

En el primer caso, es evidente que la incorporación a la nueva agendade seguridad de temáticas como el desarrollo sostenible, la pobreza y lapobreza extrema, la protección al patrimonio cultural (TMSD), o losdesequilibrios sociales y económicos, la discriminación social y política, yla corrupción (AFPC), genera una superposición entre las agendas deseguridad y de desarrollo que no es resuelta en ninguno de los dosacuerdos. Más allá de la declaración política de los nuevos principios yorientaciones, los acuerdos no establecen mecanismos institucionales –operativos que permitan deslindar claramente ambos ámbitos, yconsecuentemente, concentran el esfuerzo de políticas en órganos deseguridad dedicados a las temáticas tradicionales: defensa, seguridad in-terior, orden público. Consecuentemente, la intencionalidad de generaruna gestión pública de la seguridad distinta, amplia e integradora, quedatrunca. La dificultad de trascender el ámbito declarativo genera vaguedade incertidumbre en torno a la agenda de seguridad, y limita las posibilidadesde que la política sectorial recoja el espíritu amplio e integral de ladeclaración política: en el mejor de los casos, principios básicos de vigenciay protección a los derechos humanos se incorporan en las normativas delos aparatos de seguridad (lo que por sí solo, cabe mencionar, es unavance importante) pero siempre dentro del ámbito de las temáticas deseguridad tradicionales.

En el segundo caso, cabe recordar que el proceso de consolidacióndemocrática en Guatemala se lleva a cabo en un contexto marcado pordos rasgos críticos: un estado débil institucionalmente, con seriaslimitaciones en materia de recursos humanos y materiales, y una clasepolítica que en su mayoría tiene dificultades para trascender actitudesclientelares y electoreras ancladas en la democracia de fechada de losregímenes autoritarios. Esta situación dificulta la gestación de políticas

FLACSO-Chile/UNESCO

154

públicas claras, coherentes, dotadas de una temporalidad de mediano ylargo plazo que trascienda gestiones personales, y que expresen la claridadconceptual, la voluntad política, y la habilidad operativa que requierecualquier gestión pública en contextos de construcción institucional. Enel caso de la seguridad, esta necesidad es crítica no sólo en la medida enque la ausencia de una clara política sectorial permite la permanencia deelementos residuales autoritarios que se pueden manifestar en distintosaspectos de la gestión pública correspondiente, sino en tanto que lapersistencia de estructuras institucionales no renovadas a fondo planteauna amenaza potencial a los esfuerzos de consolidación del régimendemocrático.

En efecto, la persistencia de una cultura política mayormente autoritariaen todos los niveles de la sociedad plantea el riesgo del recurso –porparte de actores estatales o de la sociedad civil- a soluciones rápidas, defuerza, muy propias de los imaginarios autoritarios, ante situaciones decrisis política o de seguridad. Resultado de las debilidades estructuralesdel estado guatemalteco para cumplir de acuerdo a las expectativas de lapoblación las funciones básicas de desarrollo, protección e integración,las instituciones estatales encuentran problemas para legitimarse a ojospúblicos. Esta combinación de expectativas insatisfechas y legitimidadprecaria genera problemas de gobernabilidad que se expresan, por unaparte, en expresiones anómicas como el defenestramiento de funcionariosedilicios y los linchamientos, y por la otra, a demandas de corte autoritariocomo la militarización de la seguridad pública, o la invitación más o menosvelada a la intervención militar en la crisis política del momento.En escenarios de esta naturaleza, la reforma de las instituciones del sectorseguridad de acuerdo a los nuevos marcos conceptuales sirve no sólo auna mejor gestión sectorial sino que contribuye directamente a lasposibilidades de consolidación política. Después de todo, la mejor garantíapara la seguridad humana se encuentra en el mantenimiento del marcode libertades y derechos de la democracia.

III

El reto central para Guatemala es, por lo tanto, lograr traducir losprincipios declarativos de la seguridad democrática o integral en unapolítica clara, dotada de los instrumentos que le permitan una plenaoperatividad en la gestión de la seguridad. Y para estos efectos, debecomenzarse deslindando claramente la agenda de la seguridad de la deldesarrollo.


155

Evidentemente, el primer objetivo debe ser establecer claramente aqué nos referimos mediante el concepto seguridad, especialmente anteel surgimiento de versiones alternativas o con calificativos similares perono necesariamente idénticos, que han dado lugar a ambigüedades yconfusiones.

En este sentido, la primera observación debe referirse a la opciónentre una concepción restringida de seguridad y una concepción amplia.Esta distinción establece dos extremos en un continuum que va desde laconcepción de seguridad centrada en problemas estratégicosinternacionales de carácter político–militar, que limita la agenda deseguridad a las amenazas a la integridad territorial y la soberanía política,hasta la concepción de seguridad que incorpora las distintas condicionespolíticas, económicas, sociales y culturales necesarias para garantizar elbienestar de las personas y la sociedad. Dentro de este continuum, cadaestado identifica un concepto específico, expresado en un modelo legal– institucional operativo, que responda a las condiciones específicas desu contexto general: político, social, económico, internacional, etc.

En el caso guatemalteco ha sido necesaria la adopción de un conceptoamplio de seguridad que incorpora en su agenda una serie de elementosde riesgo a las condiciones de bienestar económico, político y social dela sociedad guatemalteca. Más allá de su valor retórico, esta reformulaciónes necesaria en términos de contrarrestar las interpretacionesestatocéntricas y militaristas que han sido gestadas en el marco del Estadocontrainsurgente, y restablecer clara e inequívocamente que el bien adefender por la acción de seguridad del Estado es, prioritariamente, lapersona humana. Sin embargo, en un contexto de subdesarrollo como elde nuestro país, esta ampliación implica casi superponer la agenda de laseguridad a la del desarrollo.

Como resultado de la incapacidad histórica del estado paraimplementar –por falta de voluntad política o por falta de mediosmateriales e inmateriales- políticas públicas eficaces que atiendan a lasnecesidades de bienestar de la población, las condiciones de vida del paísson tales que capas mayoritarias de la población se encuentran expuestasde manera cotidiana a riesgos que erosionan severamente sus niveles debienestar: niveles de morbilidad y mortalidad, de desnutrición y hambre,de desempleo y pobreza, de violencia común y de crimen organizado, dedegradación ambiental y contaminación, entre otras. La superación deestas vulnerabilidades en la vida de la sociedad es la tarea central de lasautoridades políticas de un estado en vías de desarrollo: políticas desalud para resolver la problemática de la morbilidad y la mortalidad;políticas económicas y financieras, agrícolas y laborales, de empleo y de

FLACSO-Chile/UNESCO

156

seguridad social, para atender los problemas de pobreza y desempleo,etc. Consecuentemente, establecer que la tarea de la seguridad es lacreación de condiciones para la superación de los distintos riesgos queamenazan la calidad de vida de la población, es crear una superposicióncompleta entre los ámbitos del desarrollo y de la seguridad: una mismaagenda.

En efecto, esta situación es claramente negativa tanto como para laproblemática del desarrollo como para la problemática de la seguridad.Para la primera, la conceptualización de la solución a las vulnerabilidadesgeneradas por el subdesarrollo como problemas de seguridad dificulta elproceso de diseño e institucionalización de políticas públicas. Dado queel ámbito de la seguridad es fácilmente identificable con el ámbito de laemergencia o urgencia, y que las situaciones de emergencia requierenmedidas extraordinarias, la superposición de desarrollo y seguridad implicaasignar al desarrollo las características de situación de excepción implícitasen toda emergencia. Y es evidente la inconveniencia de situar ampliostemas de la agenda pública del país en los ámbitos de la excepcionalidad,especialmente cuando los bajos niveles de institucionalización política yla persistencia de elementos de cultura política autoritaria conllevan laausencia de adecuadas estructuras de control público y auditoría social.

Muy fácil y rápidamente, puede caerse en situaciones en las que lascondiciones “excepcionales” de la problemática del desarrollo justifiquenla suspensión de la nueva normativa democrática en aras de la eficacia yla seguridad. Desde la vigencia de normas jurídicas de debido proceso odirectrices administrativas sobre administración de recursos, hasta la degarantías políticas colectivas o individuales, el efecto de la rutinización dela excepcionalidad como mecanismo de gobierno es fatal para laconsolidación del Estado democrático de derecho.

Por otra parte, la ubicación de un tema dentro de la agenda deseguridad implica su priorización dentro de la agenda política del Estado,lo que se manifiesta en la movilización de recursos extraordinarios paraatender de manera inmediata un problema que se constituye en amenaza.Desde esta perspectiva, la identidad entre desarrollo y seguridad seríapositiva toda vez que serviría para priorizar la importancia de resolverlas condiciones de subdesarrollo y rezago político, económico y socialprevalecientes. Sin embargo, si la agenda de seguridad se superpone conla del desarrollo –si toda situación de vulnerabilidad de la población secategoriza como amenaza- el efecto es la priorización del conjunto depolíticas del estado, con lo que la idea misma de priorización, en tantoque mecanismo para la movilización de recursos materiales e inmateriales,pierde sentido. Si todo es urgente, nada lo es: el efecto de la agenda de


157

seguridad como mecanismo para la movilización extraordinaria derecursos es, consecuentemente, nulo.

Finalmente, la identificación de la agenda del desarrollo con la agendade seguridad nos coloca, aunque con orígenes diametralmente opuestos,en un marco conceptual peligrosamente cercano al de la Doctrina deSeguridad Nacional que alimentó las concepciones de seguridad del Estadocontrainsurgente. En efecto, para dicha doctrina, la política –el conjuntode acciones estatales en las distintas áreas de la vida nacional- constituíaun elemento dentro de la estrategia por la que el Estado debía perseguirla concreción de las metas derivadas de su concepción de la Nacióncomo proyecto metahistórico y en el marco de una concepción defensiva:los Objetivos Nacionales Permanentes. La seguridad se convertía en lameta suprema del Estado. La necesidad de garantizar la seguridad dedichos objetivos implicaba, en la práctica, la subordinación de la políticacomo una herramienta más en la estrategia del estado que tenía como sumás importante motor intereses de seguridad estatal que, a menudo,estaban contrapuestos a los intereses de seguridad de la población en suconjunto.

La identificación de los objetivos de la política de desarrollo comoobjetivos de la política de seguridad, desde la perspectiva de la seguridaddemocrática, tendría efectos parecidos. Aunque ya no como derivaciónde un proyecto metahistórico, sino como expresión de un pacto políticodemocrático; y no con las estructuras políticas del estado como eje de laproblemática, sino con la persona humana y la sociedad como foco deatención, la identificación del desarrollo como objetivo de seguridadimplicaría la subordinación de uno –el desarrollo- a la otra –la seguridad-. Esta subordinación se daría por efecto de las connotaciones de urgenciay emergencia asociadas a la problemática de seguridad: el costo implícitoen las situaciones de esta naturaleza obliga a medidas de excepción querelegan los procedimientos regulares. Nuevamente, en contextos en losque la implantación de los valores democráticos es aún precaria, estasubordinación puede dar lugar a acciones que, en última instancia, terminenpor atentar contra los intereses de consolidación del sistema democrático.De allí la necesidad de establecer una clara distinción entre los términosseguridad y desarrollo que rescate la especificidad conceptual y operativade cada uno de ellos, en interés de la consolidación de un estadodemocrático de derecho.

Para estos efectos, un primer elemento es la distinción entre seguridadpositiva y seguridad negativa. Seguridad positiva es la capacidad paracontinuar o mantener una relación positiva. Seguridad negativa implica lacapacidad de cortar o detener una relación negativa. Ubicándonos en el

FLACSO-Chile/UNESCO

158

marco conceptual del concepto de Seguridad Democrática o de Seguridadintegral, seguridad positiva es la capacidad del Estado de generarcondiciones que mitiguen las vulnerabilidades que afectan a la sociedad yque atentan contra el bienestar general. Su lógica es la de la identificaciónde las oportunidades y potencialidades que permitan maximizar losrecursos materiales e inmateriales de los que se dispone: en esto consistela relación positiva. Seguridad negativa es la capacidad del estado decontener o detener las amenazas específicas que atenten contra dichascondiciones y que afecten el estado de bienestar de la sociedad. Su lógicaes la de la identificación de riesgos y amenazas que atenten contra losesfuerzos de generación del bienestar: en esto consiste la relación negativa.

Para ambos conceptos el punto de referencia debe ser no una situaciónideal de seguridad – bienestar sino, evidentemente, la situación específicade vulnerabilidad a la que se encuentra expuesta la población en unmomento dado. En otras palabras, es sobre la base de las condiciones devida reales y no potenciales de una población, y sobre el carácter real yno ideal de ésta, que deben identificarse los riesgos y amenazas existentes.

Si bien en cuanto a la seguridad positiva la superposición de ámbitosde seguridad y desarrollo no se resuelve, en lo referente a la seguridadnegativa la confusión desaparece. En efecto, la acción de las políticas dedesarrollo del estado es positiva por definición, en cuanto a que procuragenerar condiciones de bienestar para la población. Aún cuando el objetivode algunas de las políticas públicas pueda identificarse como el combatea un flagelo específico –la pobreza extrema, o la mortalidad infantil, porejemplo- su sentido es desarrollar una relación positiva que permitasuperar la vulnerabilidad existente. Desde esta perspectiva, una políticade Seguridad Positiva sería, en países cuyas condiciones de desarrolloexponen a la población a una amplia gama de vulnerabilidades, casi idénticaa la política de desarrollo.

En contraste, una condición de seguridad negativa está dada por lasamenazas que se ciernen sobre las condiciones de bienestar de lapoblación. En consecuencia, la acción del estado en la materia deberíaidentificar las relaciones negativas que actúan contra las vulnerabilidadesexistentes –riesgos y amenazas- y definir medidas para contrarrestarlas.La política estatal en la materia sería, por lo tanto, distinta de la políticade desarrollo en la medida en que no atiende la generación de condicionesde bienestar, sino a la contención de riesgos o amenazas a éste.

Una nueva distinción nos permitirá circunscribir aún más efectivamenteel ámbito de los temas de seguridad: la diferencia entre las situaciones ocondiciones de seguridad, y las de inseguridad. Condiciones de seguridadson aquellas en las que la existencia de riesgos o amenazas al bienestar


159

son estabilizadas, neutralizadas o contrarrestadas, a menudo mediante laacción estatal. Condiciones de inseguridad son aquellas en las que existenriesgos o amenazas contra los que no se dispone de contra-medidasadecuadas. De manera que lo que califica la existencia de una situaciónde seguridad o inseguridad no es la existencia de un riesgo o una amenaza–mucho menos de vulnerabilidades, que en tanto que condiciones dadasson el punto de partida del análisis- sino la presencia o ausencia de unapolítica efectiva destinada a contenerla o detenerla.

Si aplicamos desde esta perspectiva la distinción hecha entre seguridadpositiva y negativa, la seguridad positiva procura la generación decondiciones de seguridad desarrollando medidas para eliminarefectivamente las vulnerabilidades, los riesgos y las amenazas a la que lasociedad y sus instituciones se encuentran expuestos. Nuevamente, lasuperposición con el desarrollo es completa. De hecho, la seguridadpositiva sería aquella parcela del desarrollo que atiende a situaciones devulnerabilidad que afectan el bienestar de la sociedad y sus instituciones.Para dar un ejemplo, las políticas de salud materno-infantil, en la medidaen que procuran reducir los índices de mortalidad y morbilidad deimportantes sectores de la población –una vulnerabilidad evidente- seríana la vez tema parte de una política de seguridad positiva, y por lo tantode la política de desarrollo.

La seguridad negativa, en contraste, procura contrarrestar todosaquellos riesgos o amenazas que, en un momento dado, rebasan lacapacidad del Estado para proteger la condición de seguridad de lasociedad y sus instituciones. Su relación con el desarrollo sería, por lotanto, complementaria: en las políticas para el desarrollo se encontraríantodos aquellos temas para los cuales se implementan medidas que, en laprocuración de una relación positiva, promueven condiciones deseguridad. En las políticas para resolver la seguridad negativa seincorporarían aquellos temas para los que las políticas implementadas enel marco de las políticas de desarrollo no tienen previstas medidasadecuadas.

Para efectos prácticos, el término seguridad democrática o integraldebería usarse exclusivamente para indicar la condición de bienestar quese genera gracias a la acción de desarrollo del estado, designando comopolíticas de desarrollo a las medidas específicas destinadas a procurarla.El término de políticas de seguridad debería confinarse al conjunto deacciones destinadas a contrarrestar los riesgos y amenazas que se ciernensobre las condiciones de vulnerabilidad de la sociedad y sus instituciones.

El paso siguiente consistiría en establecer claramente que temaspertenecen a cada uno de estos ámbitos de políticas. La especificidad de

FLACSO-Chile/UNESCO

160

una política de seguridad se manifiesta de manera inequívoca en la listade temas o problemas que busca abordar y resolver: esto es lo quenormalmente se conoce como la Agenda de Seguridad de un país. Apartir de los parámetros que ya hemos establecido, podríamos caracterizarla Agenda de Seguridad como la serie de amenazas y riesgos al bienestarde las personas, la sociedad y sus instituciones políticas, cuyo efecto esnecesario controlar y contrarrestar, y que no están previstas en laspolíticas de desarrollo. En efecto, esta distinción nos permite separarentre situaciones de riesgo que el estado busca solucionar mediante laprocuración de condiciones de seguridad positiva en el marco de suspolíticas públicas regulares, de aquellas que resultan de amenazas contralas que no se cuenta con medidas concretas y que escapan al ámbito deéstas. De hecho, es en esta área en la que se concentra el reto de ladefinición de nuevos conceptos de seguridad operativos.

Cabe recordar que uno de los peligros de la ampliación del conceptode seguridad es la confusión entre los ámbitos de la política de seguridady la política de desarrollo. En la medida en que el término seguridadimplica a menudo un nivel de movilización estatal que implica condicionesde excepción, es evidente que uno de los objetivos debe ser reducir almínimo posible la serie de temas que son abordados en el marco de unaagenda de seguridad. Especialmente cuando, como hemos señalado,dentro de esta agenda deben situarse los temas para los cuales el estadono posee una respuesta institucional prevista y/o adecuada. De hecho,uno de los objetivos de la acción pública debe ser la “normalización” delos temas de seguridad: trasladar problemas o temas del ámbito deemergencia y excepción de las políticas de seguridad, a las de regularidady normatividad de las políticas de desarrollo. Esto sería índice de la medidaen que la acción estatal es efectiva en la neutralización de las distintasamenazas y en el desarrollo de políticas destinadas a generar condicionesde seguridad positiva. El objetivo de la política de seguridad del estadodebe ser, por lo tanto, mantener reducido al mínimo posible el númerode problemas que son atendidos desde la Agenda de Seguridad, así comoel tiempo en que un problema emergente es atendido en el marco de laspolíticas de seguridad. Pero en todo caso, el mantenimiento de una agendade seguridad reducida comienza por la definición de los criterios bajo loscuales una situación de riesgo o una amenaza califica para ser incorporadaal régimen de urgencia y excepción implícito en la Agenda.

Tradicionalmente, los temas que se incorporan en las agendas deseguridad son aquellos ligados a la problemática de la supervivencia;aquellos cuya existencia plantean una amenaza existencial al estado quejustifica la utilización de medidas extraordinarias para enfrentarlo.


161

Adaptando una categorización establecida para problemas de la seguridadinternacional al ámbito de la problemática de la seguridad democrática,podríamos establecer tentativamente los siguientes niveles:a. Problemas Existenciales: aquellos que amenazan a corto plazo lasupervivencia del estado o alguno de sus componentes – sociedad,territorio, sistema político;b. Problemas Vitales: aquellos que amenazan a largo plazo la viabilidaddel estado o alguno de sus componentes;c. Problemas Mayores: aquellos que de no ser corregidos efectivamentepor el estado, pueden convertirse en vitales; yd. Problemas Menores: aquellos que afectan el bienestar de la poblaciónpero que en términos de su magnitud, su ámbito o sus efectos, noconstituyen una amenaza mayor.

Evidentemente, los niveles de problemas mayores y menores nocorresponden al nivel de urgencia y excepcionalidad de la agenda deseguridad, sino al de las condiciones de seguridad positiva que debengenerarse mediante las políticas de desarrollo. Este es precisamente elreto del desarrollo nacional: si no se atienden, las condiciones desalubridad del país – para usar sólo un ejemplo - pueden deteriorarse algrado en que amenace la supervivencia de la población, la estabilidadpolítica, la viabilidad económica, etc. Pero su atención debe procurarseen la relación positiva que entre problema y solución se genera en laspolíticas públicas específicas que el estado debe desarrollar encumplimiento de sus funciones básicas, y no en el ámbito deexcepcionalidad de la agenda de seguridad. La pobreza no es un temapara la agenda de seguridad; no lo son tampoco el desempleo, lainsalubridad, la desnutrición, la degradación ambiental. No porque nosean temas de suyo importantes, o incluso, vitales a nivel individual –como la insalubridad o la desnutrición-, sino porque en situaciones desubdesarrollo como las de nuestro país, estas son condiciones dadas quedeben ser resueltas en el marco de las políticas públicas regulares.

Igualmente los problemas de carácter vital. Aunque evidentemente lamagnitud que éstos plantean los convierten en una amenaza a la viabilidaddel estado, en la medida en que se plantean como problemas cuyo efectose plantea a largo plazo, es evidente que carecen del sentido de emergenciaque justifica el recurso a la excepcionalidad implícito en los temas de unaagenda de seguridad. Consecuentemente, los problemas vitales, cualquieraque sea su gravedad, deben resolverse en el marco de las políticas regularesdel estado: es decir, corresponde a las autoridades gubernamentalesincluirlos dentro de los objetivos de las políticas públicas regulares, con

FLACSO-Chile/UNESCO

162

el propósito de controlarlos para, en primer lugar evitar que se constituyanen una amenaza existencial, y a continuación, contrarrestarlos y superarlos.De hecho, la capacidad estatal es un elemento central en la definición dela naturaleza de un problema: la ausencia o ineficiencia de medidas estatalesadecuadas convierte un problema mayor en uno vital o incluso existencial.Y a la inversa, una eficiente política de seguridad reduce un problemaexistencial en uno vital, y una adecuada política pública puede reducirloincluso a problema mayor o menor.

Es evidente, por lo tanto, que los temas de una agenda de seguridadson aquellos de carácter existencial que no puede ser atendidos en elmarco de las políticas regulares del estado. Pero, ¿Qué califica a unproblema para que sea incluido en los términos de urgencia yexcepcionalidad con que se debe manejar una agenda de seguridad? Enlas perspectivas tradicionales de seguridad, y especialmente desde laperspectiva de la seguridad internacional, la respuesta se limitaba al campode político-militar: las amenazas militares a la integridad territorial o lasoberanía nacional. De hecho, el contexto político internacional de lasegunda mitad del siglo XX condujo a una concentración de los ámbitosde la seguridad a los estrictamente político-militares. Pero en el marcode una definición amplia e integral como la de la Seguridad Democrática¿Cómo identificar las amenazas existenciales o vitales que, en los distintosámbitos, amenazan a la persona humana, a la sociedad o a sus institucionespolíticas? ¿Hay amenazas existenciales o vitales en el ámbito económico?¿Cuáles son? ¿Y en lo social, lo político, lo ambiental, etc.? Para poderempezar a bosquejar una respuesta a estas preguntas, debemos establecerdos conceptos básicos: securitización y umbral.

Securitización es la acción de proyectar la política más allá de las reglasestablecidas, enmarcando un tema como un correspondiente a un tipoespecial de política o por encima de la política. Este concepto descansaen la concepción de que cualquier tema público puede ser ubicado en unespectro que va de lo no político (aquello que no atrae la atención estatalni se vuelve en tema de debate y decisión pública) a lo político ( aquelloque cae en el ámbito de las políticas públicas, requiriendo decisiones y/oasignación de recursos por parte de niveles gubernamentales) a losecuritizado (aquello que constituye una amenaza existencia o vital y porlo tanto requiere medidas de emergencia que exceden los límites delprocedimiento político regular). Dentro de los ámbitos en los que lecorresponde actuar (los dos últimos) el estado se conduce mediantemedidas específicas: en el ámbito de lo político, mediante la política yagenda del desarrollo, que es la suma de las políticas públicas en los


163

distintos sectores; en el ámbito de los securitizado, por la política y agendade seguridad.

La securitización efectiva de un tema implica tres etapas básicas: a. Laidentificación de una amenaza existencial; b. La identificación de una acciónde emergencia; y c. la liberación de dicha acción de las limitacionesestablecidas en el marco normativo regular. Existen ámbitos en los que,por el tipo de amenaza –su recurrencia, su persistencia, su alcance-, lasensación de urgencia y excepcionalidad se institucionaliza, entendiendoeste término por el proceso mediante el cual la amenaza se “rutiniza” enun marco jurídico-institucional preciso. El caso más obvio es el de lasamenazas militares: aún como amenazas potenciales, el alcance de unaagresión militar elicita las percepciones de seguridad y excepcionalidadque conducen a securitizar el tema de la defensa nacional a priori. Deigual manera, el ámbito del combate a las distintas formas de criminalidad–común y organizada- que afectan a la sociedad, involucra las medidas deurgencia y excepcionalidad que colocan a la seguridad pública de manerapermanente en la agenda de seguridad del estado. Finalmente, el alcancede destrucción asociado a determinados fenómenos naturales(terremotos, inundaciones, erupciones volcánicas, etc.) y el tipo derespuesta necesario para enfrentar sus efectos implica también que suatención por parte del estado se desarrolla normalmente desde el ámbitode las políticas de urgencia.

Sin embargo, desde la perspectiva de una agenda ampliada, existenuna serie de ámbitos que normalmente son evacuados dentro de laspolíticas públicas regulares pero que en determinadas circunstanciaspueden pasar a constituirse en amenazas existenciales. Este es el caso desecuritización ad-hoc, en el que la securitización de un tema específico -en lo social, en lo ambiental, en lo político - a partir de las connotacionescríticas que asume en determinado momento puede trasladarlo del ámbitode las políticas institucionales regulares al ámbito de las políticas deseguridad. Para estos casos, el concepto de umbral adquiere unaimportancia cardinal.

Umbral es el concepto que define el límite a partir del cual un tema pasade ser atendido en el marco de las políticas institucionales regulares delestado, al de las políticas de seguridad: de la agenda del desarrollo a laagenda de seguridad. Es el vano que debe ser atravesado en y por elproceso de securitización. En los temas en que la securitización estáinstitucionalizada, el concepto de umbral es inoperante: la totalidad deltema es evacuado, de manera regular, en el marco de excepcionalidad yurgencia de las políticas de seguridad. En aquellos que normalmente sonatendidos en las políticas públicas regulares, sin embargo, la importancia

FLACSO-Chile/UNESCO

164

del paso de un tema de uno a otro ámbito, y de quien lo decide, escrucial. Implica la existencia de criterios adecuados a cada ámbito, asícomo de agentes institucionales claramente identificados que asumen laresponsabilidad de securitizar el tema.

La importancia de identificar claramente a los responsables institucionalesderiva de la imposibilidad de establecer a priori el umbral para cada tema. Enprimer lugar, porque la naturaleza específica de la temática -política, social,económica, ambiental- impide establecer criterios genéricos de aplicaciónuniversal: el umbral que justifica trasladar un tema económico de la agendade las políticas públicas regulares a las de la seguridad puede ser tan alto quehace muy improbable su aplicación; pero en el caso de un tema políticoligado a la gobernabilidad democrática el umbral puede ser relativamentebajo. En segundo lugar, porque el carácter de amenaza existencial no derivatanto de la naturaleza misma de un hecho específico, sino de las percepcionesque en los distintos actores sociales se desarrollan con respecto al mismo.La seguridad como construcción social es un proceso resultante de laintersubjetividad dada entre los actores relevantes, en un momento preciso:que es y que no es amenaza existencial no se descubre; se define.

IV

Evidentemente, el proceso de construcción institucional que se requierepara poder alcanzar un manejo de las políticas de seguridad y de desarrollocomo ámbitos de acción pública distintos pero integrados alrededor deun concepto unificador de seguridad democrática o integral, no será fácil.Los esfuerzos de construcción institucional presentan serios problemaspara un país que aún sufre las consecuencias de una crisis política larga,compleja y violenta, que ha minado sus recursos políticos, económicos,sociales y humanos. No se trata de un problema que aqueje al sector deseguridad de manera exclusiva, sino que afecta a la capacidad general delestado de generar políticas coherentes que le permitan superar susactuales condiciones de debilidad y que, consecuentemente, limitan sucapacidad para enfrentar los riesgos y mitigar las vulnerabilidades a lasque se encuentra sometida su población por efecto de niveles dedesarrollo humano vergonzosamente bajos.

Sin embargo, el camino está abierto. Tanto el TMSD y el AFPCconstituyen referentes conceptuales útiles cuyo desarrollo en políticasadecuadas puede mejorar sustantivamente la capacidad de gestión delestado en la materia. El afinamiento conceptual del término, el deslindeefectivo entre agendas, la institucionalización de los mecanismos


165

operativos, y el desarrollo de la gestión pública en el marco de losprincipios de responsabilidad y transparencia que requiere la democracia,son las etapas necesarias para lograr que las nuevas concepciones deseguridad trasciendan el ámbito declarativo y se traduzcan en una gestiónpública centrada en la persona humana y fundada en valores democráticos.

COLOMBIA: MÁS INSEGURIDAD HUMANA,COLOMBIA: MÁS INSEGURIDAD HUMANA,COLOMBIA: MÁS INSEGURIDAD HUMANA,COLOMBIA: MÁS INSEGURIDAD HUMANA,COLOMBIA: MÁS INSEGURIDAD HUMANA,MENOS SEGURIDAD REGIONALMENOS SEGURIDAD REGIONALMENOS SEGURIDAD REGIONALMENOS SEGURIDAD REGIONALMENOS SEGURIDAD REGIONAL

JUAN GABRIEL TOKATLIANJUAN GABRIEL TOKATLIANJUAN GABRIEL TOKATLIANJUAN GABRIEL TOKATLIANJUAN GABRIEL TOKATLIAN1

Introducción

La región andina atraviesa hoy una honda crisis de impredecibles conse-cuencias: Colombia es apenas la punta del iceberg de un enorme témpa-no de problemas acumulados en su manifestación y postergados en susolución. De hecho, los Andes se han convertido, desde los noventa y enel comienzo del siglo XXI, en el mayor foco de inestabilidad e inquietudcontinental. En materia política, se destacan el autogolpe de AlbertoFujimori en Perú, la caída constitucional de Carlos A. Pérez en Venezue-la, la salida política de Abdalá Bucaram en Ecuador, el cuasi-desplome deErnesto Samper en Colombia y la llegada al poder del exgolpista, HugoBanzer, en Bolivia. El descalabro social que llevó al derrocamiento defacto de Jamil Mahuad en Ecuador, la ambición autoritaria de lacleptocracia establecida por Fujimori en Perú, la delicada incertidumbreinstitucional generada por Hugo Chavez en Venezuela, los crecientes

1. Director de Ciencia Política y Relaciones Internacionales del Departamento de Huma-nidades de la Universidad de San Andrés (Victoria, Argentina).

FLACSO-Chile/UNESCO

168

inconvenientes de todo orden que vive Bolivia, la explosiva situación queconfronta Andrés Pastrana en Colombia, son indicadores elocuentes deque los Andes están viviendo un torbellino.

En materia militar, el mayor enfrentamiento limítrofe del hemisferiose dio entre Ecuador y Perú, y la frontera más tensa del continente es, enla actualidad, la de Colombia y Venezuela. En el tema de los derechoshumanos, y en comparación con cualquier otra región de América, lazona andina es aquella en la que más sistemáticamente se violan; siendoColombia y Perú los casos más dramáticos. En la cuestión de las drogas,los Andes concentran el cultivo, procesamiento y tráfico de coca delcontinente y las cinco naciones (junto con México) son los actores cla-ves en el negocio ilícito de los narcóticos. En materia de corrupción, enel área se encuentran algunos de los países con los mayores niveles en elmundo; destacándose los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela.

En el tema ambiental, los países andinos muestran altos y preocupantesgrados de degradación; en especial del espacio amazónico que compar-ten con Brasil. En términos socio-económicos, todas las naciones andinasexhiben alarmantes índices de desempleo, marginalidad, pobreza e inse-guridad con bajos indicadores de calidad de vida, escaso y volátil creci-miento, fuerte concentración del ingreso y exigua inversión. En los cincopaíses por igual, aunque con variaciones, se exacerbó en la última décadael desmoronamiento parcial del Estado.

Adicionalmente, en el escenario de la pos-guerra fría, es en la regiónandina (particularmente en Ecuador, Perú y Venezuela) en donde losmilitares han guardado más incidencia política y gravitación corporativa.Asimismo, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) está cada día másreplegada. Por último, el mundo andino es cada vez más dependiente deWashington en lo material y político y cada vez más distante del ConoSur en lo cultural y diplomático. La esfera de influencia2 de Estados Uni-dos se está desplazando de su tradicional mare nostrum-la amplia Cuen-ca del Caribe-y se proyecta con más fuerza en el vértice andino del con-tinente sudamericano.

Resumiendo, toda la región andina sufre simultáneamente agudos pro-blemas de diversa naturaleza. Las muestras de conflictividad social en elárea tienden a acrecentarse y es patente la incapacidad de los regímenesdemocráticos de procesar seculares demandas ciudadanas insatisfechas.En ese contexto, el caso de Colombia es indudablemente el más catas-trófico. Colombia sobresale en la dimensión de su crisis, aunque no es

2. Sobre la noción de esfera de influencia en la política internacional véase, entre otros,Paul E. Keal, "Contemporary Understanding about Spheres of Influence", en Review ofInternational Studies, Vol. 9, No.3, 1983.

Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian

169

un ejemplo aislado y solitario: los Andes viven en condiciones deingobernabilidad; lo cual presagia peligrosos cataclismos institucionales.

Así entonces, el tratamiento a la crisis de Colombia servirá potencial-mente de modelo de intervención externa en los asuntos internos delhemisferio. Asimismo, allí se pondrá en juego cómo y cuánto aportanuestra área (América Latina), región (Sudamérica) o zona (Cono Sur) ala resolución de ese caso. El ejemplo más difícil -Colombia- debe serabordado y no evitado: sólo así se podrá observar si la diplomacia denuestros países ha madurado suficientemente para enfrentar con mayorautonomía relativa los desafíos del nuevo siglo.

La naturaleza de la guerra

El conflicto armado en Colombia puede ser analizado desde distintas pers-pectivas. En este caso subrayo dos miradas: una desde el Estado y la otradesde la guerra misma. Para un creciente número de analistas nacionales yextranjeros el país andino viene padeciendo el derrumbe del Estado, com-parable al que precipitó al experiencia conocida como la Violencia, peromás peculiar y complejo. Según la expresión acuñada por Oquist sobre el"colapso parcial del Estado" colombiano en los cuarenta y cincuenta las"articulaciones concretas"-internas y no exógenas- que lo caracterizaronfueron: 1) la "quiebra de la instituciones políticas establecidas"; 2) la "perdi-da de la legitimidad del Estado"; 3) las "contradicciones dentro del aparatoarmado del Estado"; y 4) la "ausencia física del Estado"3. Salvo por el tercerfactor, y a pesar de las reformas introducidas en la Constitución de 1991,los otros indicadores emergieron con fuerza desde mediados de los se-tenta y se vienen consolidando a principios del siglo XXI.

Si adoptamos una definición más reciente de Estado en colapso-collapsedstate-éste se caracteriza por la implosión de las estructuras de autoridad ylegitimidad4. Aparece entonces un fenómeno de ingobernabilidad produc-to de la articulación entre fuerzas internas y presiones externas. Guerra ycrimen simultáneos en el plano interno conjugados con Plan Colombia eIniciativa Andina concurrentes en el plano externo constituyen una combi-nación letal. A mi entender, Colombia, que no es un caso inédito o excep-cional, se dirige hacia esa condición de colapso.

3. Véase, Paul Oquist, Violencia, conflicto y política en Colombia, Bogotá: Biblioteca Ban-co popular, 1978.4. Véanse, entre otros, I. William Zartman (ed.), Collapsed States: The Disintegration andRestoration of Legitimate Authority, Boulder. Lynne Rienner Publishers, 1995 y WilliamReno, "Economic Motivations of Warfare in Collapsed States", en National Strategy ForumReview, Invierno 2000.

FLACSO-Chile/UNESCO

170

Ello conducirá, más temprano que tarde, a que el país sea testigo de unEstado fracasado -un failed state-, es decir; incapaz de proteger a sus indivi-duos y las comunidades de la fuerzas que amenazan su seguridad existencial5.En ese sentido, Colombia no tiene un Estado anárquico (ausencia completade gobierno central) pero sí vive en la actualidad una mezcla de Estadofantasma (ejerce la autoridad en algunas áreas limitadas y en otras es inexis-tente) y Estado anémico (sus energías se consumen combatiendo diversasmodalidades de grupos armados).

Cabe recordar, en este contexto, que de acuerdo a uno de los infor-mes principales de la trascendente United States Commission on NationalSecurity/21st Century, co-liderada por Gary Hart y Warren Rudman,Estados Unidos debe establecer prioridades ante la eventualidad de unaexpansión del fenómeno de los failed states. Así asevera que:

"Not every such problem must be primarily a U.S. responsability,particularly in a world where other powers are amassing significant wealthand human resources. There are countries whose domestic stability is,for differing reasons, of major importance to U.S. interests (such asMexico, Colombia, Rusia, and Saudi Arabia). Without prejudging thelikelihood of domestic upheaval, these countries should be a priorityfocus of U.S. planning in a manner appropriate to the respective cases.For cases of lesser priority, the United States should help the internationalcommunity develop innovative mechanisms to manage the problems offailed states".

Siguiendo a los expertos que han definido distintas formas de Estado conaguda inestabilidad interna, Colombia no tiene un Estado anárquico (au-sencia completa de gobierno central) pero está cerca de transformarseen un Estado fracasado, es decir; incapaz de proteger a sus individuos ylas comunidades de la fuerzas que amenazan su seguridad existencial.Parece claro que el país no vive una revolución política y popular, ni unarebelión ciudadana y justiciera contra un Estado robusto y dominante.Estamos más bien frente a una revuelta amorfa e intemperante de unacompleja amalgama de sectores emergentes, inconformes, excluidos yolvidados. Revuelta que es canalizada, parcial y contradictoriamente, porpoderosos grupos armados que, a pesar de carecer de un proyectounívoco, afirman su influencia social, su control territorial y su proyec-

5. Sobre el fenómeno de los failed states véanse, entre otros, Robert H. Dorf,"Democratization and Failed States: The Challenge of Ungovernability", en Parameters,Verano 1996; Jean-Germain Gros, "Towards a Taxonomy of Failed States in the NewWorld Order: Decaying Somalia, Liberia, Rwanda, and Haiti", en Third World Quarterly,Vol. 17, No. 3, 1996; Richard J. Norton y James F. Miskel, "Spotting Trouble IdentifyingFaltering and Failing States", en Naval War College Review, Primavera 1997; Susan L.Woodward, "Failed States: Warlordism and Tribal Warfare", en Naval War CollegeReview, Primavera 1999 y Daniel Thürer, "The Failed State and International Law", enInternational Review of the Red Cross, No. 836, Diciembre 1999.


171

ción política en medio del colapso inacabado del Estado y de la agonía de lasociedad desarmada. Se trata de una agitación violenta y difusa, impulsadapor igual por movimientos guerrilleros, mafias organizadas y bandas reac-cionarias, que parecen tener la suficiente fuerza para acorralar al Estadopero que no poseen la capacidad de construir una nueva autoridad.

La perspectiva de balance que caracteriza a la reflexión en torno a lalegitimidad no parece útil en este caso. No hay un proyecto homogéneoque crece en legitimidad mientras otro decrece, compensando así unasituación de alzas y bajas en términos de lo que es legítimo e ilegítimo.No hay una elite tradicional, reinante e ilustrada, ni un contrapoder com-pacto, vigoroso y civilizador. Asistimos más bien a legitimidades degra-dadas; tanto de las existentes como de las desafiantes. Estamos en pre-sencia del peligrosos fracaso del Estado de derecho pero un horizontealterno próximo con capacidad para establecer el orden, la paz y el bien-estar está ausente. De allí que lo que predomine sea la mezcla de guerrapolítica, violencia criminal y violación humanitaria.

Este conflicto es cada vez es más intrincado; lo cual no significa, sin em-bargo, que sea indescifrable. En esa dirección, es pertinente resaltar algunastendencias nítidas. La guerra irregular que ha predominado por décadas enColombia tiene cada vez más espacios de manifestación donde se vienetransformando en guerra civil, con bandos fuertemente armados liderandoproyectos ideológicos polarizados y bases de sustentación social propias.

Asimismo, la guerra política tiene crecientemente visos de una guerracriminal. Cada vez más los actores armados van degradando su perfil políti-co, van abandonando prácticas sustentadas en principios y van asumiendocomportamientos delincuenciales. Además, el conflicto colombiano es másque la sumatoria de dispares y contradictorias guerras locales; el país vieneatravesado una guerra nacional, es decir; las disputas no se circunscriben auna racionalidad sólo regional, sino que adquieren la lógica de una confron-tación extendida a lo largo y ancho de la nación. En ese contexto, mientrascontinúan y exacerban los enfrentamientos rurales en más zonas del país, seha ido instalando la contienda en nuevos ámbitos urbanos.

Paralelamente, la guerra en Colombia dejó de ser doméstica. El pau-latino, preciso y persistente involucramiento de Estados Unidos en elconflicto interno ha convertido al país en epicentro de una guerra debaja intensidad cada vez más internacionalizada Por último, la guerra co-lombiana ya no es limitada en términos de víctimas, participantes arma-dos y alcance. Los datos no pueden ser más elocuentes6.

6. Todos los datos acá referidos provienen de informes públicos colombianos e interna-cionales. Las cifras proceden de documentos oficiales de entidades como la Procuraduría,la Fiscalía, la Defensoría del Pueblo, la Cancillería así como de organizaciones no guberna-mentales colombianas como Fundación País Libre y la Comisión Andina de Juristas y deinstituciones como Amnesty International, Human Rights Watch, entre varias.

FLACSO-Chile/UNESCO

172

Durante la última década, la violencia política se expresó con casi 10muertos por día. Aproximadamente 120 municipios (el 12% del total) estátotalmente destruido por las guerrillas. Sólo en el bienio 1998-2000 ocu-rrieron más de 500 masacres (asesinato colectivo de cuatro o más perso-nas indefensas), en su gran mayoría cometidas por el paramilitarismo. Des-de los ochenta, el número de desaparecidos por motivos políticos supera4.000; solamente en 2000 se produjeron 743 desapariciones. Entre 1995 y2000, se han llevado a cabo unos 12.000 secuestros a manos de los actoresarmados, de la criminalidad común y hasta de los cuerpos de seguridad delEstado. En toda la década del noventa, la cifra de homicidios superó los250.000. Desde 1996 se ha manifestado un éxodo al exterior de casi 350.000colombianos. En los últimos tres lustros se ha producido el desplazamien-to interno forzado de más de 1.800.000 de personas. Entre asesinados,mutilados, secuestrados, desplazados y reclutados, más de 1.000.000 deniños son víctimas de la guerra. La gran mayoría de estos hechos quedaimpune. Por todo lo anterior, la guerra colombiana ha producido, producey seguirá produciendo una angustiosa y desbordada inseguridad humanaque afecta, principalmente, a la población civil no combatiente.

Esta cambiante, complicada y crítica conflictividad en Colombia ha idoalentando una injerencia estadounidense en los asuntos del país. No hayunanimidad en Estados Unidos, ni un consenso definitivo entre ese país yAmérica Latina, sobre la mejor salida del conflicto armado colombiano. Síhay relativo acuerdo en cambio sobre los potenciales efectos continenta-les negativos, en particular entre los países vecinos, de la situación por laque atraviesa el país andino.

Washington, con un tácito consentimiento latinoamericano evidenteen el notorio silencio regional, ha ido desplegando una modalidad inéditade intervención indirecta en el caso colombiano. Por un lado, se observael intervencionismo de viejo cuño, típico de la guerra fría: como en sumomento en El Salvador, ahora Estados Unidos apoya militarmente (asis-tencia, armas, entrenamiento, información, etc.) a un país afectado poruna guerra interna cada vez más cruenta. La mayor importancia geopolíticade Colombia, su dimensión territorial, demográfica y económica y lacombinación de diferentes amenazas (narcotráfico, crimen organizado,guerrilla, terrorismo, paramilitarismo) han contribuido a que la ayudaestadounidense a Bogotá se torne masiva y creciente.

Por otro lado, se advierte el intervencionismo de nuevo tipo pos-guerra fría: presión y apoyo (según el caso) a los países limítrofes paracrear un "cordón sanitario" diplomático y militar alrededor de Colom-bia, por una parte, y desarrollo de planes de contingencia para un poten-cial uso mayor de la fuerza con la eventual participación de países amigosde Washington, por otra parte.


173

Este modelo dual viene perfeccionándose en los últimos años y tienevarios componentes. Entre ellos cabe destacar el aumento de la ayuda deseguridad a Colombia; la elevación del perfil de Colombia como "país-problema" en el plano hemisférico e internacional; el crecimiento de unadiplomacia regional destinada a movilizar a los países del área en estrate-gias de contención del fenómeno colombiano; y el incremento de unaretórica oficial unificada en torno a la presencia de una amenaza"narcoguerrillera" inexorable en Colombia.

Potencialmente, este nuevo intervencionismo en Colombia podríaadoptar tres formas. Primero, la "intervención por imposición": contra lavoluntad de los colombianos y a pesar de los esfuerzos de negociacióninterna, Washington concreta una coalición ad hoc que decide involucrarsemilitarmente en el país andino para establecer un nuevo "orden". Segun-do, la "intervención por deserción": el Estado colombiano no puede con-tener el conflicto armado interno ni garantizar la soberanía nacional; locual sirve de excusa para que Washington encabece una coalición inter-ventora temporal hasta fortalecer el poder establecido en Bogotá. Ytercero, una "intervención por invitación": un gobierno electo solicitacolaboración externa ante la imposibilidad de preservar, de modo autó-nomo, el orden interno, la unidad nacional y la institucionalidad demo-crática. Así, militares colombianos más fuerzas extranjeras dirigidas porEstados Unidos y compuestas por varios países del hemisferio, actuaríanconjuntamente con la esperanza de evitar una implosión nacional. Aun-que hoy despierten un justificado rechazo, no habría que desechar laprobabilidad política de que alguno de estos escenarios se contempleseriamente; siendo el último el menos improbable.

En breve, la naturaleza degradada de la guerra colombiana sumada alintervensionismo estadounidense en Colombia han pasado a constituir-se en un grave problema de seguridad regional a pesar de que los paíseslatinoamericanos, en general, parecen impávidos frente a esa explosivacombinación de fenómenos.

El Plan Colombia de Estados Unidos

Ya se encuentra en ejecución la multimillonaria asistencia de seguridadde Estados Unidos a Colombia: en 2000 el Congreso en Washingtonautorizó US$ 1.319,1 millones para responder a una guerra interna com-pleja y degradada. El componente B del denominado "Plan Colombia"- plan diseñado en 1999 en la Casa de Nariño por sugerencia de la Casa

FLACSO-Chile/UNESCO

174

Blanca- se aplicará luego de un intenso debate en Washington, una tenuediscusión en Bogotá y un preocupante mutismo en el hemisferio.

El "Plan Colombia" de US$ 7.500 millones del gobierno de AndrésPastrana tiene, hasta ahora, tres piezas. El componente A es interno, esel más cuantioso y tiene por objeto reducir los efectos negativos de lacrisis que vive el país mediante medidas de acercamiento del Estado ha-cia las áreas más afectadas por la violencia. Esta suerte de Plan A dentrodel macro "Plan Colombia" apunta a fortalecer la presencia institucionalen el territorio nacional. En su diseño está implícita la idea de la "zanaho-ria": la pacificación por vía del contacto estatal con la comunidad y pormedio de una salida negociada.

El Plan B es la ayuda de Estados Unidos; Washington ofrece más de lomismo, pero en más corto tiempo y para otro destinatario. En efecto,entre 1989 y 1999, Colombia recibió US$ 1.388 millones en asistenciaantidrogas y de seguridad7. Ahora, el país recibirá un monto similar, peroen 2 años, y el receptor principal será el ejército y no la policía como lofue en la década de los noventa. Se trata del "garrote"-complemento dela "zanahoria". La lógica subyacente es que sólo más poder de fuego ymás despliegue espacial de las fuerzas armadas, pueden equilibrar el cre-ciente poderío territorial de la guerrilla y la enorme influencia regionaldel narcotráfico. Si en los últimos 10 años, con todos los recursos deseguridad estadounidenses brindados a Colombia se elevó como nuncaantes la violencia de todo tipo, la violación de los derechos humanos y eldesquiciamiento de la guerra, nada augura que en el próximo bienio nose agudicen esos mismos problemas8.

7. Las cifras de la asistencia estadounidense a Colombia pueden analizarse en Nina M.Serafino, "Colombia: U.S. Assistance and Current Legislation", en CRS Report to Congress,Junio 13, 2001.8. Al final del gobierno del Presidente Virgilio Barco (1986-1990) y ante el crecimientodel fenómeno de las drogas y de la violencia que le es propia, el mandatario presentó elPrograma Especial de Cooperación (PEC) de US$ 1.774 millones. El propósito principaldel PEC era fortalecer el Estado colombiano y lograr el apoyo de las naciones más desa-rrolladas en la lucha anti-narcóticos. El país aportaba el 33.2% (US$ 590 millones) y a lacomunidad internacional se le solicitaba el 66.8% (US$ 1.184 millones). Estados Unidosrespondió con su tradicional combinación de "garrote" y "zanahoria" por un lado, y conla retórica de la co-responsabilidad de la oferta y demanda, por el otro. El entoncessecretario de Defensa de la administración Bush padre, Richard Cheney, desplegó enenero de 1990 un "bloqueo marítimo" a Colombia, después de la invasión a Panamá.Asimismo como se indicó, entre 1989 y 1999, Washington le brindó a Bogotá US$ 1.388millones en asistencia contra las drogas y de seguridad. Paralelamente, en 1991 el Con-greso de Estados Unidos aprobó una Ley de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA)por 10 años para alentar el crecimiento de la economía legal por sobre la ilegal. A su vez,el entonces Zar Anti-Drogas, William Bennett prometía un combate decisivo contra lasdrogas, aunque en los noventa Estados Unidos apenas dedicó, en promedio, el 32% de supresupuesto a la reducción de la demanda. Europa, por su lado, aprobó en 1990 unacotado Sistema General de Preferencias-Andino por 4 años renovable. Latinoaméricano hizo mucho por el país, sólo la Argentina de Carlos Menem se sumó a represiónanti-drogas mediante la entrega de dos aviones Pucará. Colombia, por su lado, siguió


175

El "Plan Colombia" de Estados Unidos tiene unos componentes pre-cisos. El paquete específico para Colombia llega a US$ 860,3 millones.De ese total, la asistencia militar asciende a US$ 519,2 millones y la ayu-da policial alcanza a US$ 123,1 millones. En ese sentido, se trata de for-talecer a las fuerzas armadas (tres nuevos batallones para operar en elsur del país; 16 helicópteros Blackhawk y 30 helicópteros UH-1H Huey;y mejores instrumentos de combate y comunicación) para que efectiva-mente asuman una postura más ofensiva en la guerra y de mejorar lacapacidad de la policía en el combate contra las drogas (2 helicópterosBlackhawk y 12 helicópteros UH-1H Huey; entrenamiento para laboresde fumigación; etc.). Otras categorías contempladas son: desarrollo al-ternativo (US$ 68,5 millones), ayuda a los desplazados (US$ 37,5 millo-nes), derechos humanos (US$ 51 millones), reforma judicial (US$ 13millones), aplicación de la ley (US$ 45 millones) y paz (US$ 3 millones).El resto del paquete de US$ 1.319,1 millones -es decir, US$ 458,8 millo-nes- se desagrega en dos grandes categorías: ayuda a otros países veci-nos de Colombia (US$ 180 millones) y recursos a ser usados directa-mente por autoridades estadounidenses (US$ 278,8 millones). Respec-

siguió aplicando la extradición hasta que fue prohibida constitucionalmente: 15 naciona-les fueron enviados a Estados Unidos durante 1989-1990. El país erradicó casi 220.000hectáreas de cultivos ilícitos entre 1990 y 1998. Además, los dos carteles de Medellín yCalí fueron perseguidos y desmantelados. Pero el Estado no se fortaleció. Por el contra-rio se debilitó aún más: creció la violencia, la violación de los derechos humanos y elpoder de todos los actores armados. A raíz de la resurgida amenaza generada por elfenómeno de las drogas y del inédito poderío insurgente, Colombia volvió a lanzar unSOS a la comunidad internacional con el objetivo, nuevamente, de fortificar el Estado. ElPlan Colombia de la administración del Presidente Andrés Pastrana (1998-2002) es cua-tro veces más abultado que el PEC; ahora el país aporta el 53% de los US$ 7.500 millonesdel Plan y las naciones más industrializadas el 47% restante. Estados Unidos respondiócon su propio Plan Colombia de US$ 1.319 millones. Por su parte, el aporte europeo,como ha sido usual, es mucho menor. La contribución latinoamericana es inexistente; nisiquiera propone una mirada más lúcida. El nuevo gobierno de George W. Bush y RichardCheney diseñó la Iniciativa Andina de US $ 882 millones como continuidad del PlanColombia. El Congreso estadounidense, a su vez, vuelve a discutir la prolongación delATPA, mientras el presupuesto nacional e internacional anti-drogas de 2002 contemplasólo un 31% de los US$ 19.200 millones para la reducción de la demanda. Adicionalmente,el nuevo Zar Anti-Drogas, John Walters, quien fuera la mano derecha de Bennett, surgecomo un cruzado renovado en la "guerra contra las drogas". Colombia ha vuelto a aplicarla extradición reinstaurada luego de una reforma constitucional. Sólo entre 1999-2000 elpaís erradicó aproximadamente 105.000 hectáreas de cultivos ilícitos. La lucha contramás de 200 redes sofisticadas, pero menos visibles, de narcotraficantes continúa. Sinembargo, el colapso estatal parece menos lejano. Colombia está experimentando el eternoretorno de una estrategia fallida, algo que ya muchos reconocen en privado pero disimu-lan en público, tanto en el país como en el exterior. Estados Unidos ha forzado sobre supropia sociedad y sobre Colombia un círculo vicioso, no virtuoso, en la superación delproblema de las drogas: hoy el negocio mundial de los narcóticos es más lucrativo, viru-lento, extendido y reaccionario que hace una década.

FLACSO-Chile/UNESCO

176

to a esta última categoría, US$ 276,8 millones son para el Departamentode Defensa (mejoramiento de las bases de Ecuador, Aruba y Curacao;programas de inteligencia rutinarios y clasificados; equipamiento de ra-dares, entre otros). Si se descompone el total general del paquete en susdiversas piezas, destinatarios y propósitos se tiene que aproximadamen-te un 75% se orienta al fortalecimiento bélico en la ya longeva e ineficaz"guerra contra las drogas"; guerra que cada vez más toma el carácter de"lucha anti-narcoguerrillera" en la nomenclatura de Washington.

El Plan C es el aporte europeo a la paz. Esta porción del "Plan Colom-bia" representa la contribución al mejoramiento de las condiciones so-ciales en las regiones donde el Estado ha estado menos presente. Europano tiende a resolver nada, sino a compensar los costos de políticas erra-das, particularmente las inducidas por Washington. Este componente noes nuevo: Europa siempre ha prometido "otro" aporte -lo hizo desde1990 mediante un acotado Sistema de Preferencias Andino/Drogas-, "otra"mirada- la de la co-responsabilidad en materia de drogas -y "otro" espíri-tu- a favor de los derechos humanos y la paz dialogada. Y, como en otrosmomentos, no hay mucho que esperar de esas promesas; siempre sonsuperadas por las acciones. La contribución estatal europea ha sido mássimbólica que práctica. La Mesa de Donantes reunida en Madrid en juliode 2000 lo corroboró: sólo España (US$ 100 millones) y Noruega (US$20 millones) comprometieron recursos para el "Plan Colombia". Mesesmás tarde la Unión Europea decidió aportar 105 millones de euros parael período 2000-2006 como forma de apoyo institucional al proceso depaz y con el fin de alcanzar la defensa de los derechos humanos, la pro-tección ambiental y la sustitución de cultivos ilícitos. La gravitación diplo-mática, material y estratégica europea ha sido, es y será mucho menor ala de Washington.

En ese contexto, Colombia parece necesitar con urgencia un Plan D:uno capaz de resolver seriamente, y no sólo contener en el corto plazo,la guerra que padece. Ese Plan D debería ser convenido por los colom-bianos y contar con el apoyo de los latinoamericanos. Colombia necesitauna Contadora perentoriamente. Una Contadora que revalorice la ne-gociación y el compromiso por sobre las armas y las promesas. UnaContadora que se impulse desde el Cono Sur y que revierta el silenciode Latinoamérica y la parálisis de Sudamérica.

Un Plan D político es imperioso porque ni la masiva asistencia militarestadounidense ni la distante participación europea prometen superar lasituación existente. La Contadora para Colombia necesita, a su vez, tras-cender el plano estatal: es indispensable una alianza de la sociedad civilcolombiana no armada, de actores políticos y sociales gravitantes lati-


177

noamericanos, de sectores democráticos en Estados Unidos y de gruposprogresistas europeos. Ello bien podría repolitizar la crisis en Colombia:volver a politizar el comportamiento del Estado y la conducta de la gue-rrilla. Esta opción, aún no genuinamente ensayada, puede facilitar unapotencial salida a una desoladora guerra.

Clinton y Colombia

Es incuestionable que el conflicto armado en Colombia tiene una rele-vante dimensión internacional. Las posibilidades de paz y guerra se vencondicionadas por aspectos externos (consumo creciente de drogas enlas naciones más industrializadas; provisión masiva y clandestina de ar-mas; la política exterior de Estados Unidos; el auge del crimen organiza-do transnacional, la incertidumbre institucional en toda el área andina,los roces recurrentes con los países vecinos), mientras el drama humani-tario interno tiene cada vez mayor impacto regional y resonancia mun-dial. Sin embargo, subrayar la magnitud de la tragedia colombiana nopuede conducir a justificar algún tipo de injerencia militar, pero sí debemotivar una mesurada intervención política. Colombia necesita una nue-va Contadora, es decir; un amplio apoyo diplomático con liderazgo deSudamérica y a favor de una solución política negociada.

La urgencia de una Contadora para Colombia se debe evaluar en elmarco de una situación estratégica novedosa en la zona. En ese sentido, lapresencia de William Clinton en Cartagena a finales de agosto de 2000 enel contexto de una visita de 10 horas a Colombia simbolizó el cruce de unadelgada línea: Estados Unidos pretendió asegurar su esfera de influenciamás allá de la Cuenca del Caribe. La breve visita a Colombia del Presidentede Estados Unidos fue inmensamente significativa. El encuentro entreWilliam Clinton y Andrés Pastrana selló una situación, más que una rela-ción individual, estratégica que inaugura un momento novedoso en lasrelaciones interamericanas. En efecto, esta corta cumbre encerró múlti-ples mensajes para distintas audiencias bajo un telón de fondo común: elcaso Colombia está definitivamente politizado y allí se dirime una complejalucha por el poder que trasciende los bordes de esa nación.

En términos de su política interna, el Presidente Clinton ubicó el con-flicto colombiano y su efecto para la seguridad de Estados Unidos en unlugar de alta visibilidad pública; mostró que es capaz de aplicar la manodura en la "guerra contra las drogas"; intentó fijar una política de Estado(bipartidista, integral y de largo alcance) frente al caso colombiano ybuscó aplacar a los que ven en el trato a Colombia el inicio de un nuevo

FLACSO-Chile/UNESCO

178

Vietnam. En términos de las relaciones entre Washington y Bogotá, lavisita fortaleció a Pastrana en la coyuntura interna pero le restringió sumargen de maniobra externo en el mediano plazo; implicó un fuertegolpe político contra la guerrilla; y legitimó una creciente incidencia deEstados Unidos en los asuntos colombianos.

En términos regionales, el viaje reafirmó la preferencia por elunilateralismo de Estados Unidos en materia hemisférica; entorpeció lacumbre de presidentes sudamericanos organizada por Brasil en esa épo-ca; contribuyó a la identificación de Colombia como el mayor problemade seguridad en el área; y reforzó la creciente militarización andina yamazónica para contener las consecuencias de la crisis colombiana.

Ahora bien, lo fundamental es que Washington ya domina su marenostrum caribeño y que ahora busca un control efectivo en los Andes,en esa "tierra nuestra" de Sudamérica9. Así, la definición de alianzas yequilibrios zonales es clave. Estados Unidos fuerza un cordón sanitarioalrededor de Colombia con el concurso resignado de Panamá y Ecuadory el respaldo ambivalente de Perú. Panamá, estrecho aliado de EstadosUnidos, ha armado sus límites. Ecuador, que vive una delicada situacióninterna y ha escogido la dolarización de su economía, acepta de facto elPlan Colombia de Washington porque obtiene US$ 81,3 millones: US$20 millones para labores antidrogas y US$ 61,3 para el mejoramiento delsistema de radares del aeropuerto Eloy Alfaro.

Entre los países pequeños más cercanos a Colombia, Estados Unidoscuenta con respaldo implícito o explícito. Por ejemplo, Nicaragua, veci-no marítimo de Colombia, aprovecha el contexto para avanzar sus recla-mos sobre el Archipiélago de San Andrés y Providencia, de soberaníacolombiana, pero donde se producen marginales brotes secesionistas.Jamaica, Honduras, Haití, Costa Rica y República Dominicana -cada vezmás afectados por el narcotráfico-, vecinos marítimos de Colombia nocuestionan ni el Plan Colombia ni la militarización del gran Caribe impul-sada por Washington con el argumento de la lucha contra las drogas.Hacia el norte de Colombia, en las áreas menos inmediatas, la perspecti-va no parece tampoco consoladora. Algunas islas del Caribe se han ali-neado con Estados Unidos: Washington brindará, dentro del Plan Co-lombia, US$ 10,3 millones y US$ 43,9 millones para el mejoramiento delos sistemas de radar de los aeropuertos Reina Beatrix en Aruba y HatoInternational en Curacao, respectivamente. Cuba, por su lado, viene ju-

9. Es pertinente recordar que de las 39 ocasiones en que Estados Unidos usó sus fuerzasarmadas en nuestro continente durante el siglo XX, en 38 oportunidades lo hizo en laCuenca del Caribe y solo una (en 1986 en Bolivia a través de la Operación Blast Furnace)en Sudamérica. Al respecto véase, Richard F. Grimmett, "Instances of Use of UnitedStates Armed Forces Abroad, 1798-1999", en CRS Report for Congress, Mayo 17, 1999.


179

gando un papel discreto y constructivo: Castro ha propiciado una acti-tud de diálogo dentro del ELN y trata de usar su menguado ascendientesobre las FARC para que eviten llevar a Colombia al desastre. México,por su lado, oscila entre el respaldo y el distanciamiento: en los añosrecientes la diplomacia mexicana ha buscado deslindarse de Colombia yasí mostrar, con la mirada puesta en Washington, la diferencia entreambos en materia de drogas y de insurgencias.

Hacia el sur de Colombia, Bolivia (que recibirá US$ 110 millones delPlan Colombia y para quien Clinton solicitó la condonación total de sudeuda externa de US$ 4.500 millones), en silencio, acompaña a EstadosUnidos. Chile permanece expectante, sin condenar categóricamente aWashington y apoyando, de hecho, el Plan Colombia. La diplomacia deArgentina fluctúa entre la asepsia y el escepticismo; formalmente respal-da la paz, pero no hace mucho por Colombia ni censura a Estados Uni-das. El sur del Cono Sur está geográficamente distante de la situacióncolombiana y políticamente menos inclinada a criticar con vehemencia aWashington. Sus intereses inmediatos tradicionales no parecen estar enjuego, pero eso es un error estratégico mayúsculo. Se viene precipitan-do una gran inestabilidad en el mundo andino en general que más tem-prano que tarde afectará la región en su conjunto.

En Sudamérica, asimismo, las posturas de Brasil y Venezuela, aunquepor motivos no exactamente idénticos, convergen cada vez más. Vene-zuela ha fortificado sus límites con Colombia. Fricciones complejas eincidentes recurrentes alimentan una situación delicada en la que se con-jugan un histórico litigio en el Golfo de Venezuela, recientes manifesta-ciones separatistas en departamentos colombianos como Norte deSantander y Vichada y el "espíritu bolivariano" que comparten el Presi-dente Hugo Chávez10 y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colom-

10. Por lo general, los revolucionarios y las revoluciones aspiran a propagarse más allá delmarco específico de una nación. El ideal revolucionario tiende a ser grandioso en su forma,su contenido y su alcance. Inicialmente, la Revolución Francesa nació con una pasión detrascendencia universal. En sus comienzos, la Revolución Bolchevique tuvo el anhelo dedifundirse por el mundo, más allá de las fronteras rusas. En un tiempo más cercano y en unámbito más hemisférico, la Revolución Peronista en la Argentina de los 40s, la RevoluciónCubana después de 1959 y la Revolución Sandinista en los 70s, imaginaron proyectarseallende los linderos nacionales. Estas y muchas otras revoluciones fueron actos fundacionales:se trataba de establecer un nuevo orden político interno. Todas las revoluciones preten-den expandirse hacia las vecindades y hasta las lejanías. Sin embargo, más temprano quetarde los revolucionarios entienden que la supervivencia de la revolución nacional depen-de, entre otras, de asegurar sensatamente el poder interno y limitar su irradiación azarosaen el exterior. En la Venezuela actual se está producido la Revolución Bolivariana de HugoChávez a través de una suerte de democracia plebiscitaria. Como todo fenómeno revolu-cionario, implica la aparición de un nuevo protagonista social con pretensión de plenahegemonía. Se trata, en el mejor de los sentidos, de la mayor gesta revolucionaria plebeyade los Andes en décadas; liderada por un caudillo populista y heterodoxo y protegidapretorianamente por las fuerzas militares. El proyecto chavista profetiza abiertamente susueño de difusión en el corazón andino de Sudamérica. América Latina y Estados Unidostienen el desafío de no reproducir en el caso de Venezuela la experiencia de aislamiento yacoso al que se sometió a Cuba. El fenómeno Chávez debe ser primero entendido y luegomoderado; ni la agresión ni el marginamiento serán alternativas favorables a la estabilidad yel pluralismo venezolanos en el mediano y largo plazo.

FLACSO-Chile/UNESCO

180

bia, FARC. En el caso de Caracas, pesan hoy tanto los múltiples proble-mas fronterizos, como el peligro de un efecto dominó en medio de unasituación venezolana convulsionada y un deseo de distanciarse de Was-hington en varios frentes.

Brasil ha incrementado sus dispositivos militares fronterizos de ma-nera notable. Una frontera porosa sirve a guerrilleros y narcotraficantespor igual, mientras una creciente presencia de asesores estadounidensesen Colombia pone en seria alerta al país: si se quiere expresar metafóri-camente, narcos y boinas verdes por igual son percibidos como amena-zas para un país que históricamente ha tenido sus fronteras delimitadassin dificultades y sin peligros inminentes. No hay que olvidar, a su vez, laenorme expansión del narcotráfico en Brasil: allí hay claras manifestacio-nes de más consumo de drogas, más rutas de transporte, más descubri-miento de cultivos ilícitos, más violencia urbana ligada al crimen organi-zado, etc.

Cabe subrayar, sin embargo, que Colombia no es Vietnam ni El Salva-dor. La intervención militar directa de Estados Unidos no está en elhorizonte inmediato. Sí crece y se complejiza la intervención militar indi-recta de Estados Unidos acompañada de un gradual cerco diplomático-militar en torno a Colombia. Pero los colombianos y las colombianas noarmados no necesitan del paradigma Vietnam ni el del Salvador; Colom-bia requiere una nueva Contadora que resuelva políticamente la guerrainterna en ese país.

Bush y Bogotá

Los nombramientos de la administración del Presidente George W. Bushque tienen que ver con aspectos claves de la política internacional yhemisférica ponen a Colombia en alerta y colocan a Latinoamérica enuna situación de necesaria reflexión. El perfil de varios funcionarios consignificativa influencia en la conducta exterior de Washington despiertainquietud y genera incertidumbre. Sus personalidades, antecedentes uopiniones auguran retroceso en materia de paz y sugieren ambigüedaden materia de narcotráfico. Contradicción y tozudez se entremezclan entodos ellos; y esto incidirá confusamente en los vínculos oficiales bilate-rales y dificultará la solución de los problemas vitales de Colombia. Loanterior puede, a su turno, exacerbar negativamente las relacionesinteramericanas y entorpecer los avances hemisféricos en términos denegociaciones comerciales.

El espectro de prominentes tomadores de decisión puede dividirseen seis categorías. Por un lado están los cruzados como John Ashcroft


181

(Secretario de Justicia), Asa Hutchinson (Director de la DEA) y JohnWalters (Zar anti-Drogas) que constituyen una especie de extremistasmorales que desearán que Colombia libre una "guerra contra las drogas"hasta que caiga el último colombiano. Por otro lado están los recalci-trantes como John Negroponte (Embajador ante la ONU), Otto Reich(Subsecretario para Asuntos Hemisféricos del Departamento de Esta-do) y Roger Noriega (Embajador ante la OEA). Los dos primeros cuen-tan con un pasado signado por una ardorosa y clandestina promoción delos contras nicaragüenses y por un reconocido irrespeto hacia los dere-chos humanos. El único mérito de Noriega es que ha sido la mano dere-cha del ultra-conservador legislador republicano por Carolina del Nor-te, Jesse Helms, quien encabezó hasta mayo de 2001 la poderosa Comi-sión de Asuntos Exteriores del Senado.

De igual forma, sobresalen los disfuncionales como Paul O´Neill (Se-cretario de Tesoro) y Richard Armitage (Subsecretario de Estado) cuyasconductas pueden afectar la seriedad de la lucha internacional contra lasdrogas. En efecto, a comienzos de 2001 O´Neill dejó pasmados a losprincipales socios de Estados Unidos, mancomunados en la Organiza-ción para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, al afirmar queWashington no apoyará más el esfuerzo de los miembros de la OCDEpara combatir los "paraísos fiscales" que, como se sabe, son los grandesepicentros del lavado de narcodólares. Según distintas fuentes tiempoatrás Armitage -quien estuvo vinculado a la CIA en los 70s y al Departa-mento de Defensa en los 80s- propuso el uso de heroína para debilitar lacapacidad de combate de los comunistas en Indochina y Afganistán.

De otra parte, están los ortodoxos como Condoleeza Rice (Conse-jera Nacional de Seguridad) y Paula Dobriansky (Subsecretaria para Asun-tos Globales del Departamento de Estado) que conservan un enfoquemarcado por la guerra fría y centrado en Rusia y China: Colombia serácrecientemente percibida en clave geopolítica y en términos de una do-ble ofensiva ideológica (marxista) y criminal (mafiosa) para socavar elpoderío de Estados Unidos. También están los halcones, como DonaldRumsfeld (Secretario de Defensa) y Paul Wolfowitz (Subsecretario deDefensa) quienes procuran afianzar la unipolaridad estadounidense acualquier precio y parecen concebir una regionalización del tratamientodel caso colombiano con visos más militares que diplomáticos. Por ulti-mo, hay que subrayar a los guerreros como Richard Cheney (Vicepresi-dente) quien en su condición de legislador fue un acérrimo defensor deOliver North y la operación Irán-contras y luego, como Secretario deDefensa de George Bush padre, fue el arquitecto del "bloqueo maríti-mo" de Colombia en enero de 1990. En este escenario, el Secretario de

FLACSO-Chile/UNESCO

182

Estado Colin Powell aparece, al menos al principio de la administraciónde George W. Bush, como el menos belicoso y el más moderado. Sinembargo, no hay que confundirse pues todos son bastante parecidos:poseen estructuras mentales y códigos referenciales más propios de laguerra fría que de la globalización; son, en el fondo, más ideológicos quepragmáticos; se ubican, en general, mucho más a la derecha que al cen-tro; parecen más proclives a la mano dura que a la ponderación; se tien-tan más con la ominosa amenaza a la fuerza que con la prudente diplo-macia; miran al mundo con un prisma realista clásico y no con un lentegeneroso idealista; procuran la primacía económica, la suficiencia military la unilateralidad política de Estados Unidos en detrimento de un esque-ma multipolar balanceado, multilateral y estable.

El futuro de los lazos colombo-estadounidenses estará condicionadopor los balances de poder y las estrategias de acción de estos actores ysus respectivas burocracias. En ese sentido, el horizonte no se vislumbramuy promisorio. El efecto combinado de las políticas de Washingtonhacia Bogotá y de la situación colombiana y andina sobre el sistemainteramericano es notorio: un futuro con creciente guerra y abundantesdrogas sólo ocasionará más violación de los derechos humanos, másdesplazados, más militarización, más degradación ambiental, más corrup-ción y más narcotráfico, así como menos inversión, menos estabilidad,menos gobernabilidad, menos seguridad y menos crecimiento enSudamérica.

De allí que se hace fundamental hacer un seguimiento sistemático dela política de Washington hacia Bogotá. La administración del PresidenteBush presentó en 2001 a consideración del congreso de su país la Inicia-tiva Andina de lucha contra las drogas por valor de US$ 882,3 millones.Esta iniciativa, que se redujo a US$ 731 millones de dólares a principiosde 2002 como resultado de los cambios introducidos en la Cámara deRepresentantes y en el Senado, combina algo de "zanahoria" (US$ 291millones en ayuda económica y social) y bastante "garrote" (US$ 440millones en asistencia anti-narcóticos y de seguridad) y refleja una conti-nuidad entre el actual gobierno y el del Presidente Bill Clinton, en térmi-nos de un involucramiento indirecto pero contundente en la crisis co-lombiana.

La nueva estrategia republicana tiene tres propósitos fundamentales:consolidar la dimensión bélica-ofensiva del Plan Colombia versión Was-hington, "norteamericanizar" la guerra contra las drogas en el norte deSudamérica, y fijar un cordón sanitario diplomático-militar en torno a


183

Colombia11. Por un lado, muestra la persistente preocupación y el clarointerés estadounidenses por fortalecer la capacidad militar del Estado

11. Resulta fundamental comprender la base conceptual que guía la guerra contra lasdrogas impulsada por Washington. Para ello es preciso detenerse en la racionalidad, y noen la retórica, de Estados Unidos. En este tema Washington se orienta por cuatro su-puestos: primero, asume que la demanda depende de la oferta, por lo tanto, busca repri-mir los centros de cultivo, producción, procesamiento y tráfico de narcóticos. Segundo,asume que un tratamiento punitivo en los polos de provisión de drogas es más efectivoen términos de efectos (metas y logros) y de recursos (asistencia y presupuesto). Para elbalance costo/beneficio de Washington resulta más ventajoso concentrar los esfuerzosantinarcóticos en los núcleos de oferta. Tercero, asume que los efectos de una mayorerradicación de cultivos ilícitos serán múltiples para los países productores. Entre otros,subraya la reducción del precio del cultivo ilícito en las zonas de producción, la disminu-ción del poder de los traficantes, y la contención de la violencia generada por el narcotráfico.Y cuarto, asume que los efectos de una mayor erradicación de cultivos ilícitos serán detres tipos para los países consumidores: menor disponibilidad, mayor precio y menospotencial de pureza de las drogas. Con base en estos supuestos es pertinente evaluarentonces los resultados de la política basada en esta racionalidad. En ese sentido cabeseñalar que Colombia experimentó la fumigación de cultivos ilícitos con paraquat a fina-les de la administración del Presidente Julio César Turbay (1978-1982). Colombia acele-ró la fumigación masiva durante la administración del Presidente Belisario Betancur (1982-1986), aplicando el glifosato para la marihuana y usando el garlon-4 para la coca. Colom-bia continuó la erradicación química y forzada de marihuana y coca durante la administra-ción del Presidente Virgilio Barco (1986-1990). Colombia reforzó la fumigación de mari-huana y coca e inició la destrucción con glifosato de la amapola durante la administracióndel Presidente César Gaviria (1990-1994). Colombia batió todos las marcas históricasnacionales e internacionales en materia de erradicación química y manual de cultivosilícitos durante la administración del Presidente Ernesto Samper (1994-1998) y ensayóherbicidas más tóxicos como el imazapyr y el tebuthiuron. Sólo en 1998, el gobiernoSamper (hasta agosto) y la administración del Presidente Andrés Pastrana (1998-2002)fumigaron 66.083 hectáreas de coca y 2.931 hectáreas de amapola, y destruyeron demodo manual 3.126 hectáreas de coca, 181 hectáreas de amapola y 18 hectáreas demarihuana. El actual gobierno destruyó aproximadamente 90.000 hectáreas de coca en-tre 1999 y 2000. Finalmente, desde 2000 Washington ha venido presionando a Bogotápara aplicar un peligroso hongo, el fusarium oxysporum, en el proceso de erradicaciónforzosa en Colombia. A pesar de estos esfuerzos, los efectos de la represión química delos cultivos ilícitos han sido paupérrimos. En efecto; en 1981 Colombia tenía 25.000hectáreas plantadas de marihuana y coca. En marzo de 2001 el informe anual del depar-tamento de Estado de Estados Unidos sobre drogas-International Narcotics Report--,indicó que en Colombia existían 138.000 hectáreas cultivadas, sólo de coca. En 1990 laproducción de heroína era insignificante; en 1996 el país ya producía 63 toneladas métri-cas, y hoy Colombia ha superado a México como principal abastecedor hemisférico deheroína. Mientras en 1998 la producción colombiana de cocaína fue de 435 toneladasmétricas, en 1999 alcanzaba las 520 toneladas métricas y en 200 llegó a 580 toneladasmétricas. En los ochentas Colombia tenía una clase criminal emergente; hoy vive lasconsecuencias de una narcocriminalidad acaudalada, violenta y desafiante. Pero la situa-ción colombiana no es excepcional y extravagante. A pesar de años de erradicaciónforzada y química de plantaciones ilícitas en el mundo, el último informe de la Oficina delas Naciones Unidas para el Control de Drogas y la Prevención del Crimen-Global IllicitDrug Trends 2000-el cultivo de coca pasó de 240.000 hectáreas en 1987 a 270.000hectáreas en 1999, y el de amapola, de 211.000 en 1988 a 217.000 en 1999. Mientrastanto, en la década del noventa, 120 países comunicaron la existencia de cultivos decannabis en sus territorios. En 1999, la producción global de heroína llegó a 580 tonela-das métricas, la de cocaína a aproximadamente 1.000 y la de marihuana fue cercana a las30.000 toneladas. A esta situación se agregan las cifras de los principales mercados deconsumo. En 1981, en Estados Unidos el precio por gramo de la cocaína fue de US$ 191y la pureza de 40%, mientras en 1999 el precio llegó a US$ 44 y la pureza a 70%. En 1981,el precio por gramo de heroína fue de US$ 1.200 y la pureza de 5%, mientras en 1999 elprecio llegó a US$ 318 y la pureza a 25%. En Europa, paralelamente, en 1999 el precio

FLACSO-Chile/UNESCO

184

colombiano. Por el otro, pretende profundizar en el área alrededor deColombia una política punitiva común contra las drogas basada en unprohibicionismo militante: el paquete prohibicionista completo tiende aincluir -como ya lo hizo en los casos de Colombia y México--exigenciaspara una mayor criminalización, militarización, fumigación, interdicción yextradición. Finalmente, busca cooptar a los aliados (Panamá, Ecuador yBolivia) de Washington, convencer a los ambiguos (Perú) frente al PlanColombia y presionar a los oponentes (Brasil y Venezuela) de la estrate-gia estadounidense frente al narcotráfico y la insurgencia, en la genera-ción de un círculo de contención y coerción en torno a Colombia.

Un análisis de los montos, proporciones y destinatarios de la Iniciati-va Andina corrobora lo afirmado. Colombia es el mayor receptor de lamisma con US$ 439 millones, desagregado en US$ 164 millones (37.3%)en ayuda económica y social y US$ 275 (62.7%) en asistencia anti-narcó-ticos y de seguridad. Adicional a lo que recibirá Colombia como parte deaquella iniciativa, Bogotá recibirá US$ 218.9 en ayuda militar y policivacomo parte de distintos componentes del presupuesto estadounidenseen materia de defensa y lucha contra las drogas. De allí que el país reci-birá para 2003 un monto total de US$ 657, 9 millones en asistencia esta-dounidense (US$ 493,9 millones para el "garrote" y US$ 164 millones en"zanahoria")12.

del gramo de cocaína fue de US$ 90 dólares y el de heroína, US$ 98. En 2000, seconsiguieron en Estados Unidos y Europa más drogas, de mejor calidad y a menor precio.En términos de demanda, la situación europea muestra signos preocupantes de ascenso,al tiempo que en Estados Unidos no ha mostrado avances definitivos ya que aún hay casi14 millones de consumidores. En ese país, la tasa de crecimiento de los consumidoresjóvenes de cocaína muestra un alza alarmante desde 1997. Y el consumo de marihuanaentre los jóvenes, que había bajado a finales de los ochenta, se incrementó notablementeentre 1992-95 y continúa alto en la actualidad. Concomitantemente, en Estados Unidosen 1990 el total de arrestos vinculados al fenómeno de las drogas (consumo, venta,distribución, manufactura, etc.) fue de 1.089.500, mientras que en 1996 creció a 1.128.647.En 1990, el total de prisioneros federales encarcelados por delitos ligados al fenómenode los narcóticos fue de 53.5%, mientras en 1995 se elevó a 59.9%. Hoy Estados Unidostiene, en comparación con los países más industrializados del mundo, la mayor poblaciónde personas encarceladas por delitos relacionados con el fenómeno de las drogas. Ensíntesis, Colombia ya fumigó suficientemente su territorio con sustancias nocivas para lasalud de su población y la preservación de su medio ambiente, mientras la demanda dedrogas de los ciudadanos en Estados Unidos sigue en auge y el consumo de narcóticos enEuropa crece. Una nueva erradicación química promete ser más de lo mismo: una victo-ria pírrica que no resuelve la esencia del negocio de las drogas. Las consecuencias serántambién las mismas; los costos más altos de la prohibición los seguirán pagando loscolombianos y los dividendos de la lucrativa empresa seguirán lavándose en los bancosde Estados Unidos, el Caribe, Suiza y Mónaco, entre otros.12. Para estos datos consultar la información del Center for International Policy comoparte de su Colombia Project (http://www.ciponline.org/colombia)


185

La Iniciativa Andina contempla además US$ 292 millones para losvecinos del país, varios de los cuales ya reciben US$ 222,3 millones delos US$ 1.319 millones del Plan Colombia en marcha. Perú, que habíamantenido durante el gobierno de Fujimori una política ambivalente frentea la crisis colombiana -criticaba al Presidente Andrés Pastrana por haberiniciado un proceso de diálogo con las FARC y, simultáneamente, le ven-día armas a esa guerrilla a través de las prácticas corruptas de VladimiroMontesinos, el hombre predilecto de la CIA por años- recibirá US$ 135millones. Bolivia, que viene apoyando el Plan Colombia, obtendrá US$91 millones. Ecuador, que ha aceptado dócilmente la política anti-drogasde Estados Unidos en la zona, obtendrá US$ 37 millones de la IniciativaAndina. Panamá, que no ha cuestionado seriamente el Plan Colombia yque constituye el eslabón más débil de la cada vez más internacionalizadaguerra colombiana, recibirá US$ 9 millones.

Los dos países más renuentes a acompañar a Washington en su estra-tegia frente a Colombia; Brasil y Venezuela, recibirán US$ 20 millones. Elprimero obtendrá US$ 12 únicamente en asistencia anti-narcóticos y deseguridad. Los US$ 8 millones que recibirá Venezuela se destinarán a laasistencia anti-drogas y de seguridad.

La Iniciativa Andina entonces refuerza el Plan Colombia, afianza unavisión que concentra la represión del lucrativo negocio de las drogas enlos polos de cultivo, procesamiento y tráfico, y fortalece un cerco poten-cialmente interventor en torno a Colombia ante la eventualidad de unadescontrolada implosión interna.

En este contexto, una previsible política de Estados Unidos haciaColombia podría contener dos fases o dos componentes no necesaria-mente excluyentes. El gobierno Bush puede politizar aun más el casocolombiano: considerar, por ejemplo, que la auténtica amenaza del paísse deriva de una insurgencia económica, territorial y militarmente fuertey no sólo del narcotráfico y la criminalidad organizada. De hecho, todose entrelazaría y confundiría; guerrilla, terrorismo, narcocriminalidadorganizada serían, relativamente, lo mismo. Además, podría presionar algobierno del Presidente Andrés Pastrana para que frene el dialogo polí-tico con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y seconcentre en su combate militar. A cambio, Estados Unidos prometemás asistencia militar, técnica y de inteligencia. Para no aparecer sabo-teando la paz en Colombia, Washington consiente el comienzo de con-versaciones con un debilitado Ejército de Liberación Nacional, ELN. Enbreve, esta fase primera es barata: los colombianos se disparan por unlado y dialogan por el otro, mientras Estados Unidos interviene indirec-tamente con más asistencia bélica pero sin bajas militares propia.

FLACSO-Chile/UNESCO

186

Si ese componente de la estrategia para Colombia fracasa comenza-ría el diseño de una segunda fase más vasta. En este caso, crecerían lasmanifestaciones intervencionistas. Ello se iniciaría con un uso mas sofis-ticado de la tecnología militar y de interdicción: ensayo de nuevas armas(como se vio en Irak, Bosnia y Kosovo); fumigaciones masivas de cultivosilícitos; apresamiento de guerrilleros, narcotraficantes y paramilitares enterceros países, altamar o fronteras porosas del país (Panamá y Ecuador,preferentemente); más presencia de mercenarios camuflados como com-pañías de seguridad privada (como ya lo contempla el "Plan Colombia"de Estados Unidos); incremento de entrenadores en el terreno, etc. Demodo gradual, se va legitimando una intromisión mayor y más militar enlos asuntos colombianos. Y para ello, Washington necesitará concretaruna coalición ad hoc latinoamericana que acompañe su estrategia.

Después del 11 de septiembre

El infame ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001 contra lastorres gemelas del World Trade Center en New York y contra el Pentá-gono en Washington marca el fin de una era en la política mundial yanuncia el comienzo de una nueva etapa en las relaciones internaciona-les. En forma trágica y simbólica la posguerra fría llegó a su fin. Ese hiatode tan sólo una década entre la prolongada guerra fría y un futuro esque-ma que se atisba, terminó de forma inquietante.

Inmediatamente George W. Bush informó sobre el inicio de una "nuevaguerra", cuyas características principales serán su naturaleza no conven-cional, su extensión prolongada, casi ilimitada, su alcance planetario y supropósito aniquilador. En esa presentación -que se concretó en el con-traataque sobre Afganistán-dos aspectos deben ser subrayados: prime-ro, desaparece la perspectiva de un próximo "día después de la guerra"en el que los vencedores proclaman la victoria y se disponen a estructu-rar un nuevo orden. Por ser Washington, y no el Consejo de Seguridadde la ONU, quien comunicó el comienzo de la "guerra contra el terroris-mo", Estados Unidos se reserva la potestad de avisar al mundo cuándo elobjetivo de la confrontación bélica se habrá alcanzado. En este sentido,cabe anotar que aquellos países que actúan bajo una racionalidad utilitaria,buscando presuntos dividendos por su apoyo a Estados Unidos, se equi-vocan: la convicción y no el oportunismo será la que eventualmente searetribuida cuando llegue el elusivo fin del terrorismo.

Segundo, con su argumento Bush borró la distinción entre guerra ypaz. Si la confrontación contra el terrorismo es ilimitada en el tiempo y la


187

geografía, la paz se diluye en la constante de la guerra. Entraríamos en-tonces en un período de Paz Caliente. La guerra fría entre dos superpo-tencias, Estados Unidos y la Unión Soviética, tuvo reglas de juego preci-sas y baja probabilidad de convertirse en un conflicto directo y masivo.La Paz Caliente entre múltiples estados, grupos transnacionales ilegales yfuerzas contestatarias que recurren a la violencia indiscriminada, carecede reglas de juego y tiene alta probabilidad de producir un número ilimi-tado de víctimas.

La invocación a la "guerra contra el terrorismo" internacional requierepreguntarse cómo enfrentar una contienda no tradicional. El fenómenoterrorista expresa la existencia de un conflicto asimétrico en el que, para-dójicamente, las mayores ventajas las tiene el actor menos poderoso; ésteescoge el instrumento, el lugar, el momento y el objetivo de su acción defuerza. Estados Unidos, como muchos otros países, venían coexistiendocon esta condición asimétrica. De hecho, la estrategia contra el terroris-mo internacional que practicó Washington durante tres lustros se inserta-ba en la compleja dinámica de la asimetría. El arquitecto de esa estrategiafue el padre del actual presidente de Estados Unidos, George Bush, quienen su calidad de vicepresidente del gobierno de Ronald Reagan, dirigió, en1985, la Task Force on Combating Terrorism. Las conclusiones de su in-forme guiaron las política públicas de Estados Unidos desde 1986 hastaseptiembre de 2001. Sus cuatro principios fundamentales eran: el terroris-mo constituía una "amenaza potencial a la seguridad nacional" estadouni-dense; los estados que diesen refugio al terrorismo deberían sufrir las"consecuencias" de esa decisión; Washington no haría "ninguna conce-sión" al terrorismo; y el gobierno de Estados Unidos lo combatiría "sinsacrificar las libertades básicas ni poner en peligro principios democráti-cos".

Después de los atentados del 11 de septiembre el modo de hacerfrente al conflicto asimétrico ha pasado a ser el centro de la polémicamundial. Hoy sobresalen dos alternativas. Un modelo, que hoy pareceprivilegiar la administración Bush hijo, es aquel que pretende alcanzaruna simetría con el oponente. El propósito elemental es hacer impracti-cable el terrorismo internacional, ahora redefinido como una amenazaletal a la seguridad nacional. Esta aspiración implica que el más poderosose torne tan pérfido como el más débil. No se trata sólo de mejorar lacapacidad de hacer buena inteligencia, incrementar la cooperación mun-dial en la lucha anti-terrorista, aplicar más sanciones contra los estadosque amparan el terrorismo internacional y producir el ostracismo de losque estimulan a los grupos terroristas. Se trata, además, de reducir laslibertades públicas en aras de una eventual mayor seguridad, de legitimar

FLACSO-Chile/UNESCO

188

los asesinatos clandestinos y el aniquilamiento anticipado de sospecho-sos de terrorismo, de desconocer normas de derecho internacional enmateria de derechos humanos y de privatizar el combate contra gruposterroristas. La consecuencia previsible sería un recorte de la democraciadentro y fuera de Estados Unidos. Será el Huntington de las "Olas de laDemocracia" y no el del "Choque de Civilizaciones" el que habrá estadoacertado: los avances democráticos pueden frenarse y aún revertirse. La"tercera ola de la democracia" de la que hablara Huntington se desvane-cerá en las arenas de la "guerra contra el terrorismo".

Un segundo modelo que se ha contemplado entre especialistas euro-peos, por ejemplo, apuntaría a superar la asimetría en un plazo más am-plio, no inmediato, y por medios no exclusivamente represivos. En estecaso se trataría de hacer improbable, innecesario e ilegítimo al terroris-mo. Para ello se requiere disuasión, desarrollo y diálogo. La disuasiónmilitar y policial corresponde obviamente al ámbito del Estado e implicamás prevención, más inteligencia y más sofisticación. El efecto de ladisuasión es hacer improbable el comportamiento terrorista.

El desarrollo político, social y económico involucra al Estado y tambiénal sector privado: si se desea hacer innecesario al terrorismo hay que me-jorar las condiciones concretas de vida de millones de personas, tanto enel mundo árabe como en la periferia, así como alcanzar una respuesta justaa la causa específica de los palestinos. Finalmente, el diálogo compete alterreno de lo no estatal; de las organizaciones no gubernamentales, lospartidos, las iglesias, los jóvenes, entre muchos otros. Es urgente mayorcercanía y comunicación entre culturas, religiones y civilizaciones para ha-cer ilegítimo el recurso al terrorismo. La consecuencia potencial de estaalternativa podría ser su reducción gradual y efectiva en el marco de unmoderado proceso democratizador de mayor alcance global.

Ahora bien, cualquiera sea el modelo que impere para tratar los con-flictos asimétricos, el escenario estratégico de Colombia cambiódrásticamente después del 11 de septiembre. Colombia pasó a ser elprincipal referente de inseguridad hemisférica. Y los colombianos ten-drán cada vez menos tiempo para definir su conflicto armado en térmi-nos políticos y más presiones para redefinirlo en términos criminales. Ose preserva un espacio básico para reiniciar una negociación notable-mente distinta con una guerrilla de origen marxista que preserva su con-dición de interlocutor político o se consolidan las condiciones para im-pulsar una confrontación esencialmente militar contra el enemigo terro-rista de cualquier signo ideológico.

En el terreno externo los límites y alcances de una y otra opción enColombia estarán dados por tres fenómenos. Primero, habrá que obser-


189

var los resultados finales de la acción militar de Estados Unidos enAfganistán. Es probable que además de un ataque masivo con gran des-pliegue tecnológico asistamos a una nueva modalidad de confrontaciónarmada que combine elementos de guerra convencional y de guerra deguerrillas en el marco de una operación prolongada. Si este ejercicio defuerza resulta exitoso en cuanto a los objetivos alcanzados -desarticulaciónde enclaves terroristas- y en relación con la legitimidad lograda -suproporcionalidad y precisión reciben un amplio respaldo mundial-, suensayo en otros países identificados como territorios fértiles para elterrorismo será muy posible.

Segundo, habrá que analizar con detenimiento los debates en Was-hington en torno al Plan Colombia luego de la primera fase de contraata-que contra el terrorismo internacional iniciada por Estados Unidos. Enese sentido, no es improbable que el Plan Colombia abandone su natura-leza de plan anti-drogas, de acuerdo a lo solicitado por el ejecutivo y loaprobado por el legislativo en 2000, y se transforme en un plan anti-terrorista cuyo propósito más explícito sea combatir a las Fuerzas Ar-madas Revolucionarias de Colombia y al Ejército de Liberación Nacio-nal, e incluso a las ultraderechistas Autodefensas Unidas de Colombia(AUC).

Tercero, habrá que evaluar el uso del TIAR revivido por la resoluciónde la OEA del 21 de Septiembre en apoyo a Estados Unidos. Se debemeditar mucho sobre el renacimiento inesperado de este tratado de1947, en especial en torno a sus artículos 3 y 6 sobre lo que el Órganode Consulta considere como un ataque contra los miembros del sistemainteramericano de defensa y sobre las agresiones a un Estado que no sonun ataque armado, que podrían ser eventualmente invocados en el casode un agravamiento incontrolado de la crisis colombiana.

En ese sentido, se presentan dos cuestiones. Por un lado, si Colombiano avanza en la resolución de su conflicto armado, el país quedará defini-tivamente supeditado a fuerzas y factores externos ajenos a su control.Por otro lado, si Sudamérica mantiene el desdén actual frente al casocolombiano, la lógica implacable de la "guerra contra el terrorismo" en elcorazón del subcontinente.

¿De Filipinas a Colombia?

Siempre que se produce la ruptura de un proceso negociador queinvolucra un conflicto armado por el poder, pierde la población civil nocombatiente y se imponen los duros de uno y otro bando. El ejemploisraelí-palestino es elocuente. El caso de Colombia no es una excepción.

FLACSO-Chile/UNESCO

190

En este vértice de Sudamérica el fin del diálogo gobierno-FARC en fe-brero de 2002 significa que ha llegado la hora de los halcones. Nadiepiensa como sentarse a negociar otra vez, sino como profundizar la gue-rra.

Por un lado, segmentos del establecimiento, un sector de la clasepolítica, las fuerzas armadas y el paramilitarismo. Por el otro, los gruposmás intransigentes de la guerrilla reafirman sus posturas guerreristas.Una fracción de la elite-en especial, los ganaderos, los latifundistas y los"nuevos ricos" del narcotráfico -siente que no es hora de reformas so-ciales sino de llevar al país a una cruzada anti-insurgente. Una parte de laclase política- el liberalismo ligado al candidato presidencial Alvaro Uribey el conservatismo más ortodoxo, por ejemplo- parece apostar a unapolítica de más mano dura. El grueso de las fuerzas armadas pensará quecon el apoyo bélico masivo de Washington y ante la fatiga ciudadanafrente a un proceso de diálogo que no produjo avances en tres años,tendrán ahora sí el suficiente respaldo interno y externo y contarán conla necesaria autonomía política, para derrotar a la "subversión comunis-ta". El paramilitarismo percibirá que nadie les pondrá freno y que tienenuna chequera en blanco para no sólo contener a la guerrilla, sino pararevertir su influencia regional por medio de más masacres y asesinatosatroces.

La guerrilla, a su vez, incrementará las prácticas menos "revoluciona-rias": crecerá el secuestro de civiles, el chantaje a empresas localizadasen su área de influencia, el recurso al negocio de las drogas y el ataqueindiscriminado a centros urbanos. En ese contexto, la guerra en Colom-bia tendrá cada vez menos principios, al tiempo que la paz se postergapara cuando todos los bandos estén exhaustos o más deslegitimados.

En ese contexto el papel de Estados Unidos es crucial. Al colapsar elproceso de negociación en Colombia entre el gobierno del PresidenteAndrés Pastrana y las FARC, se plantean distintos escenarios alternati-vos para entender hacia donde se dirige el conflicto armado colombianoy cual sería la política de Washington al respecto. Para algunos, la imagenmás probable es la de Vietnam: Estados Unidos directamente involucradoen la guerra interna de un país sudamericano. Para otros, la imagen posi-ble es la de El Salvador: Washington ofrece ayuda masiva e intervieneindirectamente en la crisis del país. Aun para otros la imagen concebiblees la de Rwanda: "señores de la guerra" (warlords) envueltos en un con-flicto atroz y una injerencia tardía de Estados Unidos por motivos huma-nitarios.

Esas imágenes podrían ser verosímiles pero se insertan en una miradatípica de la prolongada guerra fría o de la breve posguerra fría; no con-


191

templan los cambios acontecidos en la política exterior y de defensa deEstados Unidos después del 11 de septiembre de 2001. De ahora en másla guerra colombiana se identificará, para Washington, en el marco delcombate mundial contra el terrorismo. En ese sentido, el mejor símil deColombia no es Afganistán sino que quizás sea Filipinas.

La "guerra contra el terrorismo" iniciada con energía contra Afganistány liderada cada vez más solitariamente por Estados Unidos, tiene hoy enFilipinas un nuevo escenario de confrontación. Los presidentes GeorgeW. Bush y Gloria Arroyo acordaron el envío de 650 soldados estadouni-denses para apoyar a las fuerzas armadas filipinas en su lucha contra elmovimiento armado Abu Sayyaf ("Espada de Dios" en árabe).

Del compromiso bélico directo de Washington en la política anti-insurgente filipina cabe subrayar cinco características. Primera, se identi-fica a Abu Sayyaf como estrechamente ligado al terrorismo internacio-nal; en este caso con fuertes conexiones con Al Qaeda. Segunda, AbuSayyaf recurre usualmente al secuestro, incluso de ciudadanos estado-unidenses. Tercera, el enfrentamiento militar se concentrarágeográficamente en el sur del país. Cuarta, las acciones a desplegar por elcontingente estadounidense no implicarán el combate contra el MoroIslamic Liberation Front y del National Democratic Front según indicó elgobierno filipino. Y quinta, Estados Unidos proveerá US$ 100 millonespara crear una fuerza especial anti-terrorista filipina.

El caso colombiano en el que el Plan Colombia de Washington auto-riza la presencia de hasta 500 asesores estadounidenses y lasubcontratación de empresas de seguridad privada (antiguamente cono-cidas como mercenarios), exhibe características prácticas y simbólicasmuy semejantes. Primera, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co-lombia son presentadas más frecuentemente como un movimiento connexos con el terrorismo internacional; por ejemplo con el IRA, entreotros. Segunda, las FARC son el grupo que más efectúa secuestros. Ter-cera, las FARC controlan han abandonado ahora la zona de distensiónotorgada por el gobierno en 1998 pero controlan, de facto, el sur delpaís desde hace lustros. Cuarta, un avance de las negociaciones con elEjército de Liberación Nacional podría llevar al gobierno colombiano ano solicitar ayuda militar directa de Washington para combatir estemovimiento y así centralizar el enfrentamiento contra las FARC. Y quin-ta, la Casa Blanca acaba de solicitar al Congreso una asistencia de US$ 98millones para que tropas estadounidenses entrenen a las fuerzas arma-das colombianas en la protección de la infraestructura del país.

Ante esas similitudes, las preguntas evidentes giran alrededor de quiénserá la Gloria Arroyo colombiana; cuáles serán las implicaciones diplo-

FLACSO-Chile/UNESCO

192

máticas de un mayor involucramiento militar directo de Estados Unidosen Colombia; qué significa esta situación en términos de la despolitizacióndel conflicto armado y la subsiguiente criminalización definitiva de lasFARC; y si las fueras armadas nacionales se convertirán en la retaguardiade un contingente armado estadounidense.

A modo de breve reflexión final

En breve, para que Colombia no se convierta en un laboratorio de ensa-yo de modalidades de intervención militar, nuestros países -en especial,los de Sudamérica- deben asumir un papel protagónico en la resoluciónde la crisis colombiana por la vía diplomática. El país hoy merece y nece-sita el tipo de la solidaridad política hacia Centroamérica que prevalecióen Contadora y no de la soberbia militar que desplegó la Organizacióndel Tratado del Atlántico Norte en Kosovo ni de elucubraciones quelleven a invocar en Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca ymucho menos la probabilidad de que los sectores más recalcitrantes enWashington instalen un escenario adicional de la "guerra contra el terro-rismo" en América del Sur. Eso sólo augura más inseguridad humana enColombia y menos seguridad regional en el área.

POBREZA, CONFLICTO SOCIAL E INSEGURIDAD CIUDADANA:POBREZA, CONFLICTO SOCIAL E INSEGURIDAD CIUDADANA:POBREZA, CONFLICTO SOCIAL E INSEGURIDAD CIUDADANA:POBREZA, CONFLICTO SOCIAL E INSEGURIDAD CIUDADANA:POBREZA, CONFLICTO SOCIAL E INSEGURIDAD CIUDADANA:ALGUNOS RETOS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN BOLIVIAALGUNOS RETOS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN BOLIVIAALGUNOS RETOS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN BOLIVIAALGUNOS RETOS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN BOLIVIAALGUNOS RETOS DE LA SEGURIDAD HUMANA EN BOLIVIA

JUAN RAMÓN QUINTANA TJUAN RAMÓN QUINTANA TJUAN RAMÓN QUINTANA TJUAN RAMÓN QUINTANA TJUAN RAMÓN QUINTANA T.1

Introducción

En el presente trabajo se reflexiona sobre las condiciones de pobreza enlas que vive la sociedad boliviana así como los factores que impiden avan-zar en la solución de esta problemática estructural e histórica. Tambiénse analizan los discretos resultados logrados al respecto en un contextode consolidación democrática y de modernización estatal, por ahora in-suficientes y en cuestionamiento. Una de las constataciones más impor-tantes es la carencia de una política estatal para enfrentar integralmentela pobreza así como la ausencia de un pacto social que afirme la legitimi-dad del Estado en el despliegue de sus estrategias.

1. Sociólogo. Miembro de la Coordinadora Nacional de Historia y del Programa de Estu-dios Estratégicos de Bolivia. Trabaja en el área de estudios sobre las instituciones deseguridad y defensa y conflicto social.

FLACSO-Chile/UNESCO

194

Si bien la pobreza puede constituir una condición necesaria para esti-mular un clima de violencia, inseguridad y conflicto, no es menos ciertoque existen otros factores relevantes que conviene tomar en cuenta,como por ejemplo, los patrones socio-culturales e históricos irresueltos,la calidad de la gobernabilidad democrática y sus efectos en la opiniónpública así como aquellas variables externas de difícil control para unaeconomía nacional precaria y no integrada, poco competitiva y con unenorme déficit en su modernización tecnológica.

Uno de los efectos derivados de las desventajosas condiciones es-tructurales en las que vive el país desde hace muchos tiempo es el refe-rido a la crisis de la seguridad ciudadana. Sin desconocer su origen en lasprecarias condiciones de vida, el bajo grado de integración social y lapérdida de capital social en una economía de libre mercado, el hechoobjetivo es que el Estado está perdiendo dramáticamente su capacidadpara ejercer el monopolio legítimo de la fuerza pública. El aumento deviolencia, criminalidad, autoprotección social así como el incremento dela seguridad privada y un acceso alarmante de poblaciones marginales ala justicia privada, explican la pérdida de legitimidad, eficacia y capacidadde respuesta de las instituciones judiciales y policiales creadas para pro-teger a los ciudadanos. En este contexto, uno de los mayores problemasque enfrenta la sociedad es su inermidad ante el delito propiciado enparte por el colapso del modelo estatal de seguridad y en particular porla crónica incapacidad de la policía para prevenir, controlar y reprimir lasacciones delictivas.

Enfoques sobre la situación de la pobreza en Bolivia

La pobreza es uno de los problemas más complejos que la sociedad bo-liviana enfrenta en este principio de siglo. Este fenómeno que todavía noha sido encarado con propuestas de solución estatal en correspondenciacon su magnitud social y económica, constituye un elemento de pertur-bación crítica para la gobernabilidad democrática y el desarrollo huma-no. De igual manera, forma parte del complejo de factores que provocacondiciones asimétricas en el proceso de integración, además de pro-yectar una sombra de incertidumbre en el contexto de la estabilidad yseguridad regional.

La situación de la pobreza ha sido objeto de numerosos análisis einvestigaciones a través de los cuales se continua intentando identificarsu causalidad. Éstas, han avanzado desde enfoques unilaterales que asu-men este fenómeno a partir de la insuficiencia del ingreso (línea de po-

Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramón Quintana

195

breza) pasando por factores multicausales vinculados con la educación(tasas de analfabetismo y escolaridad diferenciadas), carencias de accesoa los servicios básicos (vivienda apropiada, salud, agua potable y sanea-miento básico). Otros trabajos toman en cuenta criterios relacionadoscon privaciones más generales como la falta de oportunidades para lo-grar una mayor participación ciudadana2.

Desde la perspectiva gubernamental, la pobreza en Bolivia es consi-derada como la expresión de la falta de oportunidades para obtenerrecursos que permitan satisfacer las necesidades básicas, sobre todo,garantizar el acceso a un nivel mínimo de consumo y servicios básicos.Consecuentemente, sus causas estarían relacionadas con factores eco-nómicos, sociales y culturales. Esta, se asocia a la inestabilidadmacroeconómica, las bajas tasas de crecimiento y el aumento de la des-igualdad. En este contexto, una economía inestable reduce el ingreso delos pobres y las bajas tasas de crecimiento disminuyen oportunidades deempleo.

Algunos expertos en el tema sostienen que existen tres factores quehan condicionado la falta de desarrollo y la alta pobreza prevalente enBolivia: las condiciones geofísicas, la organización social y las políticaseconómicas3. Esta línea de trabajo sostiene que además de la crisis yagotamiento del modelo económico estatal de los 80s, sumado a losefectos perversos generados por las reformas estructurales que se apli-caron desde 1985, se encuentra el problema del desarrollo económico ysu disparidad, explicadas en gran medida por variables geográficas. Laprincipal conclusión a la que se arriba es que, además del insuficientedesarrollo económico y la desigual distribución del ingreso y oportuni-dades, la alta pobreza está básicamente asociada a los bajos rendimien-tos en inversión resultantes del modesto rendimiento de la agricultura ydel trabajo. Se considera que la distribución de la población, su mayorconcentración en el área rural pero al mismo tiempo su limitado aporteal PIB así como el bajo grado de desarrollo tecnológico, el problema dela posesión y la erosión de la tierra impiden mejorar la productividad.Asimismo, las fuertes pendientes y la precariedad de la fertilidad de lossuelos, atentan severamente contra el desarrollo agropecuario en el país4.

De un modo general, las causas de la pobreza en Bolivia estarían aso-ciadas a: 1) patrón de desarrollo socio-económico de tipo concentrador

2. VV.AA. Las políticas sobre la pobreza en Bolivia. Dimensión, políticas y resultados(1985-1999). Instituto PRISMA, La Paz, 2000.3. Cfr. Morales, Anaya Rolando. Bolivia. Política económica, geografía y pobreza. Univer-sidad Andina Simón Bolívar, La Paz, 2000.4. Cfr. Morales, op. cit.

FLACSO-Chile/UNESCO

196

y excluyente, motorizado por las exportaciones de recursos primariosinmodificados durante más de un siglo, 2) persistencia histórica de no-ciones abrigadas por las clases dominantes en sentido de que el territo-rio nacional contienen una gran abundancia de recursos naturales peroque en la realidad ocurre lo contrario, 3) presencia de obstáculos físicose institucionales que dificultan la incorporación de tecnologías producti-vas capaces de aumentar sostenidamente los niveles de productividad dela agricultura en la zona occidental del país5. No obstante los numerososestudios, hasta hoy no se cuenta con indicadores confiables y concerta-dos para la medición del fenómeno.

Más allá de las múltiples y complejas causas que ocasionan las preca-rias condiciones de vida de la población, lo cierto es que Bolivia ocupauno de los últimos lugares en la escala del Desarrollo Humano en Amé-rica Latina. Se encuentra por encima de Haití y en similares condicionesque Honduras, Guatemala y el Salvador. Con un ingreso promedio anualpor habitante de US$925, una mayoría de los bolivianos viven por deba-jo de la línea de pobreza. Sin embargo, aunque no es un consuelo, el paísostenta menores niveles de desigualdad en la distribución del ingresoque la mayoría de los países latinoamericanos. Dos terceras partes de lapoblación está catalogada como pobre y más de dos tercios dispone deun ingreso diario inferior a los US$2 por persona. Por otra parte, alrede-dor de un tercio de la población se encuentra en condiciones de pobrezacrónica mientras que el siguiente tercio muestra síntomas de deteriorode sus niveles de ingreso o empleo.

El país se encuentra en una situación mucho más crítica comparadacon las décadas de los 60 (s) y 70 (s). Pese a ello se han producidoalgunos avances importantes. En las tres últimas décadas mejoraron losindicadores de desarrollo humano. Junto a otros 34 países del mundo,de acuerdo al Informe de Desarrollo Humano del PNUD (1998), Boliviaha pasado de un nivel bajo de desarrollo a uno medio. La esperanza devida aumentó de 42.7 años a 59.7, el analfabetismo bajó de 43% a 18% yel ingreso per cápita respecto de la paridad adquisitiva del dólar aumen-tó de 650 a US$1.1426.

Uno de los mayores obstáculos para encarar la pobreza es la inexis-tencia de una política de Estado. Desde 1985, los gobiernos hanfocalizado diversas estrategias que no han tenido el suficiente impactocomo para revertir los indicadores sociales. Por otra parte, sin un análi-sis adecuado, debido a la falta de estadísticas y de información confiable

5. Cfr. Las políticas sobre la pobreza, idem.6. Cfr. Desarrollo Humano en Bolivia 1988. Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo, PNUD, La Paz, 1998


197

que debiera guiar la definición de dicha política, se siguierondisciplinadamente recomendaciones de la cooperación internacional. Losenfoques de esta última han sido tan heterogéneos como las erráticaspropuestas gubernamentales.

En los últimos cuatro años, se ha insistido en aplicar una drásticapolítica de reducción de la deuda externa con el objetivo de renegociarlos términos, plazos y volumen de recursos nacionales que fluyen anual-mente hacia la comunidad financiera internacional. Esta estrategia tam-bién fue empleada para darle continuidad al modelo económico de libremercado puesto que el impacto de la crisis de comienzos de los 80,caracterizada por la hiperinflación y la caída de precios de la minería, a laque sumó la crisis del sector externo, contrajo drásticamente la inver-sión social. Para compensar el costo del ajuste, la política de estabiliza-ción y las reformas estatales, los gobiernos promovieron políticas socia-les en base a la creación de Fondos de Emergencia (FSE), Fondos deInversión Social (FIS) y Fondos de Desarrollo Campesino (FDC). Actual-mente funciona un Directorio Unico de Fondos (DUF) con el objetivode impulsar la descentralización de la inversión pública y los recursos dela cooperación por líneas de pobreza. El DUF agrupa a los fondos regio-nales y nacionales de inversión social. Como sostienen algunos estudios,pese a la promoción de la inversión social como compensación por elajuste, la pobreza no fue atacada en sus raíces estructurales y si bien elsalario se recuperó, éste no logró alcanzar los niveles de las décadasprecedentes.

La creación de los fondos mereció el apoyo de organismos financieroninternacionales pero a su vez motivó cuestionamientos. Uno de ellosseñala que la falta de coordinación de los fondos con los sectores socia-les, así como la distribución de los ingresos, no alcanzó el éxito deseadoporque no estuvo dirigido a los sectores vulnerables. La crítica más seve-ra fue que en lugar de intentar compensar los efectos del ajuste se debe-ría proteger los ingresos de los más pobres7.

A partir del cuestionamiento previo, desde comienzos de la décadade los 90, las políticas de lucha contra la pobreza concentraron su aten-ción en poblaciones vulnerables (focalización), particularmente en elbinomio madre-niño. También se orientó la inversión en aquellos sec-tores sociales de mayor incidencia en las condiciones de reproducciónde la población y considerados los más importantes para la reducción dela pobreza: educación y salud. En esta década aumentó sustancialmentela inversión social respecto a la década de los 808.

7. Cfr. Morales, op. cit.8. Idem

FLACSO-Chile/UNESCO

198

Si bien las reformas de primera generación lograron estabilizar la eco-nomía (1985-1993), reducir el déficit fiscal y aislar al Estado de activida-des empresariales, para dar paso a la iniciativa privada, las de segundageneración (1993-1997) apuntaron a la modernización del país mediantela promoción del crecimiento cuyo centro de gravedad se concentró enla política de capitalización. De igual manera, se intentó corregir losdesequilibrios regionales y la inversión inequitativa mediante laredistribución de los ingresos a través de la Ley de Participación Popular.Para este efecto se crearon 312 municipios, los mismos que iniciaron unagresivo proceso de inversión social. Complementariamente, se asignó amunicipios y prefecturas la responsabilidad de administrardescentralizadamente la reforma educativa y las políticas de salud y segu-ridad social. Junto a estas reformas, se intentó llevar a cabo una novedosapolítica de subsidio para personas mayores a los 65 años a través delBONOSOL (Bono Solidario). Estos recursos provienen de la distribu-ción de utilidades que teóricamete deberían generar las administradorasde los fondos de pensiones (AFP).

No obstante lo avanzado, el gobierno que asumió el poder en 1997introdujo un conjunto de modificaciones al programa de modernizacióndel Estado. Diseñó un nuevo proyecto gubernamental para luchar contrala pobreza sustentado en cuatro pilares: Oportunidad, para promover eldesarrollo económico. Esto incluye el fortalecimiento del sistema financie-ro, sistemas de regulación, microcrédito, comercio exterior, infraestruc-tura vial y energía rural. Dignidad como estrategia para luchar contra elnarcotráfico en cuatro frentes: desarrollo alternativo, interdicción, erradi-cación de la hoja de coca y prevención del consumo. Institucionalidad conel objetivo el fortalecer la gobernabilidad, el acceso y la modernización dela justicia y lucha contra la corrupción. Finalmente, equidad, como el con-junto de acciones estratégicas para promover el desarrollo social y huma-no. Incluye un fuerte impulso a la educación, salud, saneamiento básico,desarrollo rural, servicios y enfoque de género.

La catastrófica administración gubernamental del presidente Banzer(1997-2001) echó por tierra los planes de lucha contra la pobreza. Con-trariamente, el país se vio envuelto en uno de los ciclos históricos deconflicto social más turbulentos de las últimas décadas, motivado por lacrisis de gobernabilidad, corrupción e ineptitud de la burocracia estatal.El único éxito logrado en los cuatro años de gestión, antes de la renunciade Banzer, fue la lucha contra las drogas.

Pese a todas las dificultades que enfrentaron los gobiernos democrá-ticos, la inversión social en educación y salud mejoró cualitativamentecon relación a las décadas de los 60 y 70. Respecto al PIB, la educación


199

aumentó del 3.7% al 4.5% y la salud, del 1.8% al 3.1%. Las tasas de analfa-betismo disminuyeron del 36.8% en 1976, al 20% en 1992 y 15.9% en1996 respectivamente. Los indicadores globales de salud también expe-rimentaron mejoras considerables. La tasa de mortalidad infantil dismi-nuyó de un nivel de 150 por mil en 1976 a 67 por mil en 1998. De igualmodo, la cobertura de vacunas en niños de 10 a 13 años subió en más de10 puntos porcentuales. La atención institucional del embarazo y partomejoró del 52.5% al 69%9. En cuanto a los indicadores de la vivienda,éstos no han sufrido modificaciones sustanciales. La cobertura de servi-cios eléctricos en el área rural es muy baja y casi una tercera parte de lapoblación accede a fuentes de agua no potable. Una tercera parte de lapoblación no tiene acceso a un radio receptor para mantenerse informa-do. Por cierto, la brecha digital en el país es dramática.

Los reportes del gobierno (UDAPE), para el año 1997, a nivel nacio-nal, sostienen que cerca del 59% de los hogares se encontraba por deba-jo de la línea de pobreza y un 32% no tenía ingresos ni siquiera paracubrir una canasta básica de alimentos. En el área urbana, la pobrezadisminuyó del 49% al 47% y la extrema pobreza se redujo del 22% al20%. En cambio en el área rural, el porcentaje de hogares en condicionesde pobreza y extrema pobreza no se ha modificado entre 1993 y 1997.La pobreza afecta al 76% de la población y la extrema pobreza al 50%10.

En marzo del año 2.001, el gobierno presentó a la cooperación inter-nacional la Estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP) con elobjetivo de lograr una drástica disminución de la deuda externa (Iniciati-va de Reducción de Deuda Adicionales a la Iniciativa Para Países PobresAltamente Endeudados, HIPC I y II) con los países acreedores, alivio quepermitirá reinvertir recursos en el desarrollo. Los acuerdos logradoscon la comunidad internacional permitirán invertir más de 1.500 millo-nes de dólares en los próximos 15 años. Un segundo componente de laestrategia está vinculada al esfuerzo interno, particularmente al manteni-miento del equilibrio fiscal. Complementariamente, se están aplicandopolíticas de institucionalización en sectores de recaudación de impues-tos y control de contrabando, así como en el régimen impositivo. Eltercer componente de la estrategia tiene que ver con el acceso a merca-dos, mejora de la competitividad, lucha contra la corrupción y fortaleci-miento de los poderes públicos, particularmente el Sistema Judicial.

9. Cfr. ENDSA, 1998, INE.10. Cfr. Bolivia: perspectiva económica y social 2000-2.10. UDAPDE, Cuadernos de Fu-turo N° 10. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La Paz, Bolivia,2000.

FLACSO-Chile/UNESCO

200

La estrategia Boliviana de Reducción de la Pobreza (EBRP), tiene comosoporte legal la Ley del Diálogo Nacional, instrumento públicoconsensuado con actores sociales, políticos y agentes económicos a tra-vés de mesas de diálogo.

Esta Ley define los criterios de distribución de los recursos prove-nientes de la HIPC II, determina los procedimientos de aplicación de lapolítica de compensación, establece mecanismos de control social e ins-tituye la realización periódica de mesas de Diálogo Nacional. Esto últi-mo, como mecanismo permanente y dinámico de participación social,evaluación de la estrategia y verificación de su impacto en la reducciónde la pobreza. Los ejes sobre los que girará esta estrategia giran en tornoa la descentralización, fortalecimiento institucional, desarrollo producti-vo e inversión social. El instrumento de ejecución serán los 312 munici-pios del país, cuyo centro de gravedad se orientará al desarrollo de sucapacidad productiva, infraestructura, inversión en salud, vivienda y edu-cación así como la aplicación de políticas de medioambiente. El gobiernoha previsto invertir 4.149 millones de dólares entre el año 2001 y 2006.

En suma, se ha establecido la necesidad de invertir recursos en laampliación de oportunidades de empleo e ingreso de la población pobre,desarrollo de capacidades productivas y aumento de la seguridad y pro-tección de los pobres. De igual manera, está previsto mejorar el nivel departicipación social, sostener políticas transversales y reforzar la capaci-dad institucional.

Existen diversas propuestas para superar las actuales condiciones dela pobreza en Bolivia en correspondencia con la heterogeniedad de losdiagnósticos sociales. Estas pueden resumirse en tres grandes líneas: lalínea gubernamental propone: 1) ampliar las oportunidades de ingreso yempleo, 2) elevar los índices de los pobres, 3) reducir la vulnerabilidad y,4) promover la participación11.

La comunidad académica sostiene que se debe: 1) orientar los esfuer-zos hacia un crecimiento sostenido de la economía estableciendo el ac-ceso a los mercados de los países desarrollados, ejecutar acciones pararesolver el problema marítimo y desarrollar una estrategia sistemáticaorientada a optimizar los mecanismos de integración regional, 2) Trans-formar el sistema de propiedad rural del área andina, 3) reconsiderar lascapacidades productivas del altiplano, 4) concentrarse en los focos depobreza “dura” mediante acciones multisectoriales y dirigir esfuerzoshacia programas de migración, 5) evaluar programas de infraestructuraescolar y de salud para optimizar su uso, 6) poner énfasis en la califica-

11. UDAPE, Bolivia: prospectiva, op. cit.


201

ción de los servicios de educación y salud, acelerar la Reforma Educativa,7) realizar seguimiento riguroso al programa de alivio a la deuda, 8) eli-minar la injerencia política en las instituciones y programas de desarro-llo, 9) mejorar las estadísticas sociales como política de Estado y apoyarla investigación independiente12. Finalmente, expertos independientes su-gieren que es imperativo combinar pobreza y desarrollo. Para este efec-to proponen: 1) fomentar el crecimiento económico y acceso a puestosde trabajo, facilitar tierras de buena calidad, acceso al crédito, tecnologíay mercados expandiendo la infraestructura productiva, 2) en el campodel desarrollo humano, expandir la demanda y oferta de educación, sa-lud, agua, saneamiento ambiental con enfoques de equidad y eficiencia,3) promover el desarrollo de la ciudadanía, la participación popular, com-batir la discriminación cultural y de género y mejorar el rendimientoestatal. En cuanto a las políticas económicas, aumentar los rendimientosde la inversión, redefinir el gasto público y fomentar la competitividad.Como políticas públicas, defender el medio ambiente, garantizar la igual-dad de oportunidades para acceder al empleo productivo y serviciosbásicos, fortalecer las gestiones municipales y mejorar la administraciónde justicia13.

Trabajos de campo de naturaleza más cualitativa, en consulta directacon la gente, efectuados con apoyo del Banco Mundial, ofrecen un pano-rama más amplio sobre el problema de la pobreza14. La gente cree quelos problemas de pobreza, calidad de vida y bienestar están estrecha-mente vinculados con el concepto de bienestar, prioridades sociales,funcionamiento de las instituciones y la precaria situación de las muje-res. Los consultados consideran que la cuestión económica es la causanecesaria pero no suficiente para explicar la mala situación y su malestar.De igual modo, la población del área urbana asocia el bienestar a la segu-ridad del empleo mientras que en el campo se da más énfasis a producirlo suficiente. Existe una fuerte demanda de justicia que se expresa en undiscurso de unidad y no exclusión. Se asume que la exclusión de lascomunidades, particularmente rurales es una condición que propicia lavulnerabilidad y por ello, se cree que las posibilidades de vivir en comu-nidad es una condición básica para su seguridad. En cuanto a la supera-ción de la pobreza, se admite la necesidad de combinar el esfuerzo indi-vidual, la ayuda externa y un entorno favorable. El trabajo de la gente noes suficiente para salir del círculo vicioso y por ello consideran que hace

12. VV.AA. Las políticas sobre la pobreza, op. cit.13. Cfr. Anaya, op. cit.14. Cfr. Consultando con los pobres. Reporte de síntesis nacional. Banco Mundial, LaPaz, 2000

FLACSO-Chile/UNESCO

202

falta acumular condiciones transgeneracionales ya que la pobreza no seresuelve en el corto plazo. En cuanto a las causas de la pobreza la genteseñala que éste fenómeno obedece a un conjunto complejo de factoresreforzados mutuamente.

La gente también afirma que actualmente se vive peor que antes yaunque existen mejores condiciones para educarse y tener servicios desalud, esto no es suficiente porque impera la necesidad de trabajar enfamilia. Se percibe a las instituciones públicas carecen de legitimidad ade-más de actuar con discriminación. Ante la exclusión que manifiesta elEstado la gente prefiere refugiarse en la familia y fortalecer los lazoscomunitarios. Ciertamente, la cuestión de género es capital en el pro-blema de la pobreza. Ultimamente la mujer ha adquirido más responsabi-lidades, fundamentalmente en el trabajo, pero inversamente se beneficiamenos que los hombres. Se percibe un aumento dramático de la violen-cia doméstica y la familia no es propiamente el mejor lugar para garanti-zar su seguridad y la de sus hijos.

Obstáculos y potencialidades para el desarrollo y laseguridad humana15

Actualmente Bolivia enfrenta un complejo escenario de conflicto social,económico, político y cultural acumulado históricamente. Las consecuen-cias perversas de la pobreza constituyen los factores más críticos quefrenan los esfuerzos para avanzar hacia el desarrollo y la seguridad huma-na. Al parecer, ni la Revolución Nacional de 1952, que trastocósignificativamente las viejas estructuras poscoloniales, ni las reformasestructurales aplicadas desde 1985, fueron suficientes para mejorarcualitativamente los niveles de desarrollo. Los estudios efectuados porlas Naciones Unidas sobre Desarrollo Humano en Bolivia ofrecen unpanorama ilustrativo acerca de las dificultades que existen para alcanzarestándares razonables de crecimiento y seguridad humana.

La realidad actual ofrece un conjunto de paradojas irresueltas. La per-cepción social sobre el desarrollo humano está concentrada en una fuer-te demanda de modernidad pero carece de un liderazgo político susten-tado en valores asociados al bien público Se exige mayor integraciónsocial pero no existe igualdad de oportunidades. La demanda de empleodigno se produce en un contexto de recesión, niveles salariales bajos y

15. Este acápite ha sido redactado sobre la base del Informe sobre Desarrollo Humanodel PNUD-Bolivia, 1998.


203

flexibilidad laboral. Se reclama un mejor funcionamiento de la estructuraburocrática del Estado pero su funcionamiento está anclado a prácticascorruptas, clientelares y sobre un terreno jurídicamente flexible y delez-nable. El sentimiento de frustración nacional es elevado y sus efectosalientan apuestas hacia tentaciones gubernamentales conservadoras,mucho más, cuando la sensación de inseguridad ciudadana, violencia ydesorden público contrastan con respuestas estatales erráticas16. En estecontexto se pronuncian, de acuerdo a los trabajos del Programa de Na-ciones Unidas para el Desarrollo, tres obstáculos fundamentales: las bre-chas sociales, debilidad institucional y el factor de competitividad17.

Respecto a la brecha social, los informes señala que pese a los avan-ces logrados en los últimos 20 años, se mantienen las diferencias en losindicadores de desarrollo entre el campo y los núcleos urbanos. El fenó-meno recurrente es que mientras más pobre es el departamento la bre-cha campo ciudad es mayor. De igual manera, la desigualdad por génerosigue mostrando que las mujeres tienen los niveles de Desarrollo Huma-no (DH) más bajos que los hombres. Uno de los indicadores constanteses el nivel de ingresos: por cada salario que recibe el hombre, la mujerrecibe un tercio menos en promedio. Las diferencias en el desarrollopor provincia se mantiene constante. El Indicador de Desarrollo Huma-no (IDH) entre la regiones andinas y las orientales en muchos casos esabismal. Algunas provincias del oriente reflejan un nivel de desarrollosimilar al promedio de países desarrollados mientras que las provinciasandinas se aproximan a los países más pobres del Africa.

Esta asimetría social interfiere, y en muchos casos crea obstáculos ala movilidad social. El ascenso social y el prestigio público es central parapromover el desarrollo humano. En este sentido, las diferencias en eldesarrollo regional, provincial, por género e ingresos contribuye a gene-rar una cultura de intolerancia. La persistencia de la discriminación cons-tituye un obstáculo que impide modificar la situación social y económicade la gente. Aunque no se tienen registros rigurosos, al parecer, lossectores sociales menos desarrollados albergan mayores sentimientosde frustración y fatalidad. La dificultad para acceder a recursos tambiénparece reforzar la intolerancia. Cuanto menos recursos disponen las re-giones, los municipios y las comunidades, las posibilidades para el diálogoson más limitadas. De ahí que el conflicto social no sólo se activa por losobstáculos para acceder a las fuentes de recursos sino también por lafrustración que genera el incumplimiento de los acuerdos negociados.

16. Cfr. Seligson, Mitchell A. La cultura política de la democracia boliviana. Universidadde Pitsburgh y Encuestas & Estudios, La Paz, 1998 y 2000.17. Cfr. Informe de Desarrollo Humano de Bolivia, 1998, op. cit.

FLACSO-Chile/UNESCO

204

Como señala el informe del PNUD, “cerrar las brechas exige entre otrascosas, que la gente perciba y se movilice para superarlas”18.

El segundo obstáculo reside en el nivel de competitividad. Sensible-mente la capacidad competitiva ofrece un panorama crítico. En el últimoreporte del Foro Económico Mundial, Bolivia ocupa el último lugar entre75 países. En este campo existe un absoluto desequilibrio entre activos ypasivos. Los pasivos que tiene el país están asociados al bajo crecimientodel PIB y la producción industrial, el bajo coeficiente de la deuda pública,la pobre infraestructura caminera, reducida capacidad de innovación tec-nológica, alto desempleo y un déficit acumulado en la educación. Si cru-zamos los factores de competitividad por departamento o municipio ten-dremos los mismos resultados negativos. Estadísticamente, en Boliviaexiste una baja correlación entre competitividad y desarrollo humano.

La competitividad, de la que hoy es imposible sustraerse, dada la fuer-za de la globalización y los procesos de integración comercial regional,exigen una profunda transformación en la educación y formación de re-cursos humanos. Al mismo tiempo, es fundamental construir una estruc-tura institucional eficiente que garantice no sólo la inversión sino tam-bién potencie las capacidades productivas de la sociedad.

El tercer factor es el institucional. Está probado que esta variableactúa de manera interdependiente con el desarrollo humano. Sin unacultura institucional estable y sostenible, sin políticas públicas estata-les y con un bajo grado de participación ciudadana en las decisionespúblicas, es poco probable avanzar en la construcción de condicionescompetitivas. El país requiere modificar cualitativamente su cultura de-mocrática, particularmente mejorar su capital social. Es decir, requiereelevar el nivel de la disponibilidad de la sociedad para participar activa-mente en un proyecto común. Es fundamental que la democracia se trans-forme en un bien público de sentido común. Para ello se requiere mayorejercicio de las libertades y la ciudadanía, una enorme capacidad deconcertación y fundamentalmente, potenciar los mecanismos de nego-ciación y solución alternativa de conflictos y controversias.

Desafortunadamente, la crisis económica tiende a romper el tejidofamiliar y comunitario introduciendo dosis de frustración y desencantosocial. Junto al capital social, es necesario alentar mecanismos proactivospara incentivar la confianza social, la igualdad y la tolerancia. Sociedadescomo la nuestra no aprovechan adecuadamente las oportunidades de ladiversidad cultural y étnica. Contrariamente, ésta se convierte en unfactor adicional de conflicto dada la intolerancia y la discriminación sub-

18. Cfr. Informe de Desarrollo, op. cit.


205

sistente en las esferas del poder urbano y rural. Al respecto, el peso delregistro colonial en nuestra sociedad, proclive a marcar territorio, su-brayar las diferencias étnicas y la exclusión, no ha logrado superarse,aunque existen avances importantes al respecto.

La institucionalidad constituye uno de los mayores problemas quedeben superar las elites políticas. Al respecto, los partidos continúanreeditando viejas prácticas clientelares y patrimoniales. El incumplimien-to de las promesas electorales, el funcionamiento inadecuado del poderlegislativo y la pérdida del equilibrio e independencia de los poderes pú-blicos abonan la frustración y el desencanto por la democracia. De igualmodo, el blindaje partidario frente a hechos ilícitos obstruyen el caminoa la justicia, corrompe los valores públicos y socializan prácticas de impu-nidad, además de vaciar el sentido ético e igualitario que ofrece la ley.

Frente a esta tríada de obstáculos, la educación constituye una de lasestrategias más importantes para salir del túnel. Esta debiera ser conce-bida como uno de los caminos plausibles para mejorar la inclusividad dela gente, optimizar la capacidad productiva y fomentar la participación yrepresentación ciudadana en la esfera del poder público.

No obstante la limitaciones señaladas, la sociedad boliviana mantieneenormes expectativas para modificar su bajo grado de desarrollo huma-no. Como sostiene el informe del PNUD, la cuestión de la subjetividades clave para entablar un proceso de interdependencia proactiva con eldesarrollo humano19. Superar la construcción histórica de la subjetividadpesimista es uno de los mayores retos que tienen los gobiernos en elfuturo. Al respecto, Bolivia cuenta con activos socioculturales que pue-den contribuir a mejorar la situación. La capacidad de organización queofrece la comunidad boliviana, particularmente la andina, para movilizar-se y demandar responsabilidad al poder público es uno de estos activos.Una gran parte de la población está inscrita en alguna organización socialdesde la cual se hace trabajo o se moviliza para diversos fines. La sensibi-lidad hacia el diálogo y la búsqueda de concertación, pese a las manifesta-ciones de violencia y desorden social, es otro activo capital con el quecuentan los bolivianos. Pese a las dificultades económicas, políticas y so-ciales, la comunidad mantiene un alto grado de sociabilidad y confianzaen los otros.

Si algo caracteriza a la comunidad boliviana es su tendencia a la vidaen comunidad. Como pocas sociedades, se admite que la vida comunita-ria constituye una estrategia relevante para superar colectivamente difi-cultades derivadas de la frustración y la pobreza. La valoración del diálo-

19. Cfr. Informe de Desarrollo, op. cit.

FLACSO-Chile/UNESCO

206

go como camino para resolver conflictos es otro de los atributos desdeel cual es posible avanzar hacia el desarrollo. Sin tender puentes al diálo-go la pobreza tiene menos posibilidad de ser superada. El diálogo y eldeseo de ser escuchado contribuye a resolver problemas, diseñar estra-tegias, interpelar la concentración del poder y poner límites a su orienta-ción autoritaria. Finalmente, la comunidad valora enormemente las posi-bilidades de resolver la pobreza a escala local. Su capacidad de moviliza-ción y de participación en organizaciones sociales sustenta esta afirma-ción. La gente cree que la pobreza puede ser superada cuando la comu-nidad se organiza en pequeños núcleos con participación de las autorida-des públicas.

Gobernabilidad democrática y conflicto social:del equilibrio inestable al conflicto como constante

Casi dos décadas no han sido suficientes para forjar un clima degobernabilidad democrática, consolidación y construcción de un nuevopacto estatal en Bolivia. El pasado inestable sigue proyectando su som-bra en el presente. El conflicto entre Estado y sociedad se ha transfor-mado en una constante que con el paso del tiempo erosiona los valoresdemocráticos y las aspiraciones sociales.

El país exhibe una situación de enorme vulnerabilidad y fragilidadinstitucional. Al mismo, tiempo la calidad de vida de la gente no parecemejorar. Tanto es así que en los momentos de mayor crisis política ysocial, la iglesia católica y mediadores no estatales como la AsambleaPermanente de Derechos Humanos (APDH), relevan la capacidad nego-ciadora del gobierno. La sociedad boliviana se encuentran en uno de losmomentos de mayor disponibilidad hacia el conflicto dadas las frustra-ciones acumuladas desde su creación república. Esta situación se nutre yestá interferida por la fuerza de la globalización y el predominio de unmodelo económico liberal que desnuda el atraso estructural de una so-ciedad precariamente integrada. Si bien, los conflictos entre Estado ysociedad ya no llevan el signo de la destrucción mutua o la lógica deguerra, ello no significa que sus costos económicos y humanos sean me-nores a los del pasado. Por el contrario, la recurrencia, intensidad y ex-pansión del conflicto social en Bolivia, en proporción a su economía,capacidad productiva e infraestructura, tiene consecuencias irreversibles.Esto, aleja aún más la posibilidad de mejorar las condiciones de desarro-llo y seguridad humana.


207

Por cierto, los desafíos que se deben enfrentar para prevenir un ma-yor nivel de violencia y conflicto son ciertamente descomunales. En elámbito del Estado, su modernización e institucionalización, reformas ad-ministrativas, lucha contra la corrupción y eficacia del servicio público.En el plano social, distribución de la tierra, manejo más soberano de losrecursos naturales, superar la exclusión social y ampliar la participaciónciudadana en decisiones públicas. De igual manera, es esencial transfor-mar el patrón reactivo y represivo que tradicionalmente asumen los go-biernos como respuesta frente a los conflictos sociales.

La percepción general de la población asocia la inercia y profundizaciónde la pobreza con el fracaso del modelo económico de libre mercado.De igual modo, cuestiona el monopolio y privatización de los recursosnaturales bajo gestión de empresas extranjeras a quienes atribuye comoúnico objetivo el saqueo del patrimonio nacional. El pesimismo y la sen-sación de fatalidad social tendría, según los expertos, varias explicacio-nes causales, pero fundamentalmente dos: primero, que las reformasestructurales se aplicaron en un contexto socio-cultural poco predis-puesto al cambio y carente de consenso. Segundo, que las medidas eco-nómicas adoptadas sirvieron para obtener estabilidad pero no para ge-nerar desarrollo y crecimiento económico. En este contexto, el sistemapolítico constituiría un mediador perverso para que las brechas socialesse amplíen beneficiando a una minoría privilegiada.

Aunque todavía no se ha explorado lo suficiente para hacer correla-ciones entre modelo económico y transformación de los patrones deconflicto en Bolivia, diversos analistas sostienen que las raíces de la vio-lencia devienen de un largo proceso de acumulación histórica poscolonialirresuelta, profundizada y reactualizada con la aplicación del modelo delibre mercado20.

Si bien, la sociedad boliviana mantuvo un alto grado de tolerancia a lasreformas económicas aplicadas desde 1985, en espera de mejorar suscondiciones y calidad de vida, lo cierto es que su sacrificio no tuvo lascompensaciones esperadas. El umbral de resistencia social se desplomóel año 2000. Este año, el país experimentó uno de los ciclos de mayorconflicto y violencia social que puso en jaque la democracia. Diversosfactores influyeron para que esta situación llegara a límites impredeci-bles. Dos hechos marcan este punto de inflexión en la historia del país enlos últimas dos décadas: la llamada “guerra del agua” (Cochabamba, abril,2000) y el mayor bloqueo de caminos registrado desde 1979, llamadotambién la “guerra de las pulgas” (altiplano andino, septiembre/octubre2000).

20. Cfr. Albó, Xabier y Barrios Raúl. (Editores) Violencias encubiertas en Bolivia. Volu-men I y II. Ediciones CIPCA, Aruwiyiri, La Paz, 1992.

FLACSO-Chile/UNESCO

208

En el primer evento conflictivo, diversos sectores sociales de la ciu-dad de Cochabamba, en alianza con poblaciones peri-urbanas y rurales,vinculadas a la demanda de gestión comunitaria del agua, provocaronuna de las mayores movilizaciones sociales del siglo XX. La privatizaciónde este recurso y el alza de las tarifas para el riego y el consumo humanoconstituyeron los detonantes de los enfrentamientos con las fuerzas delorden. En un contexto de Estado de Sitio, la movilización militar-policialprovocó varias víctimas y centenares de heridos, además de revelar con-ductas anticonstitucionales por parte de las fuerzas del orden que dieronlugar a la aparición de “francotiradores” militares que dispararon contrala población indefensa.

El segundo evento estuvo signado por una de los más prolongados yobstinados bloqueos campesinos de carreteras que vinculan el altiplano ylos valles con la ciudad de La Paz. La capital política y económica másimportante del país fue cercada por miles de indígenas que estrangularon yparalizaron el abastecimiento de insumos básicos a más de un millón dehabitantes. Los bloqueos, protagonizados por el movimiento indígenaaymará, fuerza política y social cuyas raíces rebeldes se inscriben en el sigloXVII, plantearon la creación de un Estado Indígena. Estas movilizaciónconmocionó al país, pero al mismo tiempo produjo una de las mayoresespirales de violencia, muerte y destrucción de infraestructura caminera21.

Ambos hechos señalan una ruptura y el corolario en el patrón tradi-cional de conflicto en el país. Esto es, el desplazamiento del protagonismopolítico centrado en el movimiento minero por la insurgencia del movi-miento indígena y campesino. Los mineros, bajo el secante centralismosindical, dominaron el escenario político desde 1952 hasta fines de estesiglo. Actualmente, los campesinos constituyen la “nueva fuerza política”que articula gran parte de las demandas sociales cuyo peso político inclu-ye al poderoso movimiento cocalero del Chapare. A este desplazamien-to en la correlación de fuerzas sociales se corresponde la incorporaciónde un discurso radical que convoca a la “derrota del Estado neoliberal,oligárquico, racista y excluyente”. Este movimiento social renovado pro-pone erigir un nuevo Estado sustentado en el respeto a la identidadcultural, la democracia participativa indígena, la gestión autogestionariade los recursos naturales y la reconstrucción de formas democráticas ycomunitarias de producción22. En efecto, el movimiento campesino plan-

21. Algunos estudiosos de la política han coincidido en señalar que la dimensión y lascaracterísticas de estos conflictos marcan el agotamiento del modelo económico liberaladministrado por un sistema político incompetente y corrupto. En efecto, estos estalli-dos sociales vinieron a coronar la profunda crisis de gobernabilidad, sustentada en acuer-dos y pactos interpartidarios pírricos, con partidos políticos más preocupados de blindarsus conductas de impunidad. Cfr. Cortéz, Róger y otros.22. Cfr. García, Linera.


209

tea la reconstrucción de un horizonte histórico, fuertemente vinculadoal pasado, cuya sinergia simbólica auspicia su movilización y ordena es-trategias de resistencia en torno a un discurso radical anticolonial.

Junto a la emergencia campesina, han cobrado fuerza movimientosindígenas del oriente, Amazonia y Chaco así como el recientemente or-ganizado Movimiento de los Sin Tierra. No cabe duda, que los campesi-nos del altiplano y los cocaleros del Chapare y los Yungas constituyen lanueva fuerza interpelante y movilizadora que ha puesto en jaque al siste-ma político boliviano. Esto mismo ha producido un desplazamiento en lageografía de los conflictos. Se han configurado nuevos territorios demovilización y resistencia que obligan al gobierno a efectuar extraordi-narios desplazamiento de las fuerzas del orden.

La fuerza de las movilizaciones han impuesto nuevas formas de nego-ciación y manejo del territorio en conflicto. Ahora es el gobierno el queasiste a los escenarios de negociación en los territorios ocupados por elmovimiento campesino. De esta forma, se están reelaborando nuevoscódigos de lucha que han desnudado la fragilidad del Estado y sus admi-nistradores gubernamentales de turno. El movimiento campesino-indí-gena ha logrado dislocar la negociación “civilizatoria”, establecida histó-ricamente en la ciudad y en los dominios del poder hegemónico trasla-dándola hacia el campo. Este es un hecho singular, puesto que rompecon toda la tradición de mediación y clientelismo político. Ahora son lasbases las que discuten directamente con los ministros, siendo los diri-gentes, meros mediadores de las demandas. Esta nueva gramática denegociación ha incorporado de manera relevante el papel de las mujeres,cuya presencia aunque constante en la historia del sindicalismo y movi-miento social, permaneció invisible hasta ahora.

La negociación introdujo componentes de control social. Estas se lle-van a cabo bajo la vigilia de la comunidad para evitar manipulaciones. Estanueva forma de manejar los conflictos y la negociación desde la base sociales una expresión del alto grado de desconfianza y resistencia frente alrecurrente engaño gubernamental. A su vez, constituye una actitud denegación a la tradicional práctica de cooptación de dirigentes sindicales.

Por cierto, las estrategias de lucha de los nuevos movimientos socia-les se han transformado radicalmente. Estos han optado por una suertede retorno eficaz al pasado de resistencia indígena, sino también de eman-cipación de ese pasado. La mayor estrategia y arma de lucha es sin dudael bloqueo de las carreteras, que en Bolivia, dadas sus dramáticas limita-ciones, tiene un impacto catastrófico en la economía. Esta estrategia hatransformado el poder y contrapeso del movimiento campesino obligán-dolo a transitar por distintas estrategias de organización y resistencia. En

FLACSO-Chile/UNESCO

210

este contexto, la huelga minera, la principal estrategia de lucha políticadel movimiento obrero parece haber ingresado a su ocaso.

No cabe duda que el nuevo patrón de conflicto articula demandas nosólo de inclusión social sino también de modernización, recuperación dela identidad étnica, respeto a los derechos indígenas y tolerancia a ladiversidad cultural. En el ámbito urbano, se demanda el restablecimientode las conquistas sociales, la recuperación de la autoridad estatal frente ala empresa privada y las transnacionales. Esencialmente el derecho a lapropiedad de la tierra para poblaciones migrantes, además del mejora-miento de la economía para dar ocupación a la población que trabaja enel mundo de la informalidad.

En general, la demandas se concentran en torno a la solución a losproblemas de la pobreza, rectificación del olvido del gobierno, soluciónal atraso económico, desempleo, lucha contra la corrupción y resisten-cia a la privatización de los bienes públicos23. Se cuestiona enérgicamentela gestión gubernamental y su desempeño, esto es, su crisis de eficacia ylegitimidad. Si bien los conflictos encierran posiciones maximalistas, de-trás de ellos existen convencimientos razonables. En general, la gentecree que el conflicto no es el camino ideal para gestionar demandas,pero es el único que le permite lograr algo. No es óptimo pero es efec-tivo. Esto nos sugiere que el propio gobierno y el Estado se conviertenen inductores de los conflictos sociales.

En cuanto al itinerario del conflicto, éste se desarrolla en un círculovicioso: protesta/indiferencia, movilización/subestimación, intensificaciónde la movilización/negociación apresurada para concluir en una resolu-ción espúria. De hecho, una parte significativa del conflicto tiene su ori-gen en el incumplimiento de las promesas gubernamentales24.

Si bien los conflictos se han transformado en una constante, en térmi-nos generales, a los bolivianos les preocupa profundamente la democra-cia como posibilidad de igualdad, de afirmación de sus derechos y opor-tunidades y como opción para la construcción de ciudadanía. De igualmanera, el destino del país como unidad. Rechazan agresivamente la eco-nomía de mercado. Todo ello ha provocado una suerte de disponibilidadconflictiva en la sociedad atizada recurrentemente por los defectos delsistema político.

23. Cfr. Encuesta Nacional sobre Conflictos Sociales en Bolivia. Observatorio de conflic-tos. Unidad de Análisis de Políticas de Defensa. La Paz, 2001.24. Cfr. Laserna, Roberto. David vs. Goliat en Cochabamba: los derechos del agua, elneoliberalismo y la renovación de la propuesta social en Bolivia. Revista Tinkazos, La Paz,N° 8, 2001.


211

El panorama conflictivo que se ha descrito coincide con los primerosdiagnósticos efectuados a mediados de la década de los 90 respecto alclima de violencia e inseguridad humana. Al respecto, este informe seña-laba que los problemas de sociabilidad que enfrentan los bolivianos sepodrían agrupar en cinco tendencias: 1) Reconocimiento de escasosmecanismos de integración social y persistencia de fuertes tendencias deexclusión respecto a la dinámica del desarrollo que afecta a los gruposmás vulnerables, 2) Fuerte pesimismo arraigado en la mayoría de la po-blación acerca de su posibilidad individual y colectiva para mejorar susituación, 3) Reconocimiento de una lógica cultural nacional restringidaen cuanto a su capacidad para adaptarse al cambio moderno, 4) Crecien-te ilegitimidad de las instituciones estatales, caracterizada por elclientelismo, la cooptación, ineficiencia, impunidad y crisis de credibili-dad, y 5) Inexistencia de canales de comunicación entre el Estado y lasociedad y en la sociedad misma25.

En suma, la sociedad boliviana enfrenta una crisis de gobernabilidaddemocrática, tanto como capacidad política para impulsar y legitimar elcambio como para gestionarlo. Es esta crisis la que alienta el conflicto yreduce la oportunidad del diálogo y el consenso para forjar un proyectonacional de desarrollo. En este contexto, crece la incertidumbre, la sen-sación de desamparo, la vulnerabilidad e inseguridad de la gente.

La conducta estatal ante el conflicto también ha sufrido modificacio-nes. Estas, se han orientado hacia una tendencia reactiva/represiva másque hacia la prevención de conflictos. De hecho, los gobiernos no hanlogrado comprender la transformación de los patrones de conflicto, peoraún, la emergencia de una nueva cultura de conflicto que envuelve ac-tualmente a la sociedad boliviana. La actitud gubernamental para fomen-tar el diálogo está signado por una recurrente lógica de superioridad yfalta de capacidad preventiva. En los últimos años, el gobierno ha perdi-do la capacidad de convocatoria y legitimidad propositiva para superarlos conflictos. En su reemplazo las partes acuden a terceros como lasinstituciones de derechos humanos y la iglesia católica que actúan comomediadores eficaces. Los gobiernos han optado reactivamente por ad-ministrar dos armas políticas: la represión contra el movimiento social yel Estado de Sitio. Paradójicamente ninguna de ellas tiene resultados ra-zonables. Hasta hoy, no existe ningún gobierno que se haya eximido enel uso del Estado de Excepción. Pero aún, no existe gobierno democrá-tico en el que las violaciones a los Derechos Humanos no sea una cons-tante asociada al empleo irracional de la fuerza pública.

25. La seguridad humana en Bolivia. Percepciones políticas, sociales y económicas de losbolivianos de hoy. PRONAGOB-PNUD-ILDIS, La Paz, 1996.

FLACSO-Chile/UNESCO

212

La seguridad ciudadana y la reacción estatal en jaque

Pese a que no existen estudios comparativos que correlacionen pobreza yviolencia e inseguridad, se ha tendido en los últimos años a asociar ambosfenómenos con las debilidades estructurales heredadas por el país desdehace mucho tiempo. La opinión de los expertos continua siendo ambigua.Algunos de ellos se han inclinado a combinar explicaciones deterministascomo causas estructurales de la violencia con modalidades de violenciainstitucional y conflictividad social producidas por la debilidad del Estado.

Ciertamente, Bolivia es un país que ofrece un complejo cuadro deparadojas a inicios del siglo. Una de ellas reside en la modernización desu política económica, anclada en un horizonte de apertura liberal, con-viviendo con prácticas políticas clientelares, corruptas e impunes. El bajogrado de institucionalidad democrática, el crecimiento de la inequidad yla pobreza y la amplia esfera de la exclusión social contrasta con un mo-derado crecimiento y estabilidad económica, sustentado en la construc-ción de pactos políticos que han dado lugar a la continuidad del ciclodemocrático más largo del siglo XX.

Como sostiene Mayorga, la situación es contradictoria. “El desarrollode la democracia ha significado avances institucionales del sistema políti-co, electoral y de las relaciones civiles-militares y sin embargo, no se hasuperado la nefasta herencia de una tradición en la cual predominaron laausencia de garantías constitucionales fundamentales para el ejercicio dela ciudadanía y la violación de los derechos humanos”26. Existe pues unasuerte de densidad sociológica que hace poco clara la correlación entrefactores económicos, políticos y sociales con el crecimiento de la delin-cuencia y la inseguridad. De hecho, los últimos años se han registradocambios cualitativos en diversas dimensiones de la realidad nacional: ur-banización acelerada, tasas de desempleo altas, entorno social conflicti-vo, desagregación de las redes del narcotráfico, aumento de la desigual-dad social y crisis del sistema político, además del debilitamiento delrégimen jurídico a pesar de su modernización. A ello se suma el impactode la crisis económica internacional que contrasta con el bajo grado deinserción externa del país. Es en este contexto en el que analizaremos lasituación de la seguridad ciudadana considerando a ésta como la “pre-ocupación por la calidad de vida y la dignidad humana en términos delibertad, acceso al mercado y oportunidades sociales”27.

26. Cfr. Mayorga, R. Antonio. Democracia y seguridad ciudadana e instituciones del or-den público. Ponencia presentada al Foro de Gobernabilidad y Desarrollo Humano,PRONAGOB-PNUD, La Paz, 25 de marzo de 1997.27. Cfr. Arriagada, Irma y Godoy, Lorena. Seguridad ciudadana y violencia en AméricaLatina: diagnóstico y políticas en los años 90. CEPAL, Serie Políticas Sociales, Santiago deChile, agosto 1999, p.9.


213

Uno de los fenómenos más visibles de la última década es la pérdidade capacidad estatal en el manejo y administración del monopolio de lafuerza pública así como la deficiente administración de la justicia. La co-rrupción policial que ha derivado en la mayor crisis institucional del pre-sente siglo, el surgimiento de grupos armados, la privatización de la segu-ridad, la ineficiencia de los organismos judiciales así como el crecimientoexponencial de la justicia privada constituyen datos elocuentes de estefenómeno.

En los últimos años, observamos un crecimiento sostenido de las dis-tintas formas de violencia e inseguridad. De acuerdo a los datos del Ins-tituto Nacional de Estadística28, proporcionado por la Policía Nacional,los casos registrados por año según tipo de delito, faltas, sucesos y auxi-lio han aumentado vertiginosamente no sólo en número sino también enintensidad. Los delitos comunes se incrementaron de 68.853 en 1995 a100.145 en 1999, las faltas y contravenciones de 58.776 a 82.118 y loscasos de auxilio de 16.896 a 22.481. Siguiendo con esta misma fuente,observamos que los delitos contra la propiedad registraron un aumentoen más del 87% entre 1995 y 1998. Uno de los datos que más llama laatención es sin duda el número creciente de personas detenidas pordistintos delitos. En 1995, se registraron 68.231 personas frente a las168.839 personas detenidas en 1999. Del total de casos policiales regis-trados entre 1995 y 1998, en promedio, el 64.2% constituyen delitoscontra la propiedad. De éstos, también en promedio en el mismo rangode tiempo, el robo y el hurto constituye el 68.6% frente al 42% durantela década de los 80s.

Los disturbios civiles, muchos de ellos con lamentables víctimas, regis-tra variaciones comprensibles debido fundamentalmente a las diferenciasen el estilo de gobierno, ejecución de políticas estatales así como a lacapacidad de gestión y resolución de conflictos. No obstante, estos últi-mos se han modificado de manera dramática como consecuencia de laagudización de la pobreza y la crisis de gobernabilidad. En promedio, entre1995 y 1998, se han registrado casi 3.000 eventos conflictivos por año29.

El robo de vehículos es uno de fenómenos más críticos en la esfera dela criminalidad. Este delito aumentó en los últimos seis años en una pro-porción mayor al 100%. No obstante, se debe mantener cierta cautela coneste dato puesto que las encuestas de percepción sobre seguridad ciuda-dana registra información mucho más grave como se verá más adelante.

28. Cfr. Estadísticas policiales. Delincuencia, violencia y disturbios civiles. Instituto Nacionalde Estadística, 1995-1999, La Paz, Bolivia.29. De acuerdo a los registros del INE se asume con disturbios civiles a eventos comohuelgas, manifestaciones públicas, ampliados, tumultos, paros y bloqueos. Cfr. INE, op. cit.

FLACSO-Chile/UNESCO

214

La situación de la seguridad ciudadana tiende a agudizarse cuando secompara las denuncias presentadas por las personas y la capacidad deresolución por parte de la justicia y la policía. Prácticamente, ambas ins-tituciones no lograr resolver ni el 40% de los casos denunciados. Esteenorme déficit, sumado a la desconfianza de la población por la actua-ción judicial y policial fuertemente penetrada por la corrupción, alientaen la población prácticas de justicia privada. En los últimos cinco años ellinchamiento de personas aumentó significativamente. Entre 1992 y 1996se registraron 12 linchamientos en el país. El año 2001 esta cifra escaló a37 linchamientos, 8 de ellos fallidos. La mayor parte de estos hechos seregistraron en los barrios periféricos de las ciudades promovidos por laimpotencia y desazón de la gente que ve amenazado su precario patri-monio material. Como señala Rivera, “los ajusticiamientos por manopropia viene a constituir una especie de deslegitimación de las normasjurídicas y procesales existentes, una acción que la población implementaal sentirse vulnerable e insegura frente a la incapacidad de los organis-mos judiciales y policiales”30.

La crisis de la seguridad ciudadana, particularmente el colapsoinstitucional de la policía frente a la delincuencia ha motivado el surgi-miento de decenas de empresas de seguridad privadas. Estas últimas,junto a la creación de policías municipales, agencias de investigación pri-vadas, organización de comunidades de vigilantes y patrullas comunita-rias de serenazgo, están colocando en jaque la autoridad del Estado res-pecto a su función capital que es la de proveer seguridad a la población.Los últimos gobiernos se han visto impotentes ante el crecimiento delcrimen organizado y la delincuencia común. Como respuesta asumieronla decisión de militarizar, no sólo la seguridad ciudadana, sino también lalucha contra las drogas y el control del contrabando31.

Por cierto, el origen del aumento de la violencia y la delincuencia esmulticausal. Por ello, conviene considerar algunos aspectos que tieneninfluencia directa con esta problemática. En primer lugar, la sociedadboliviana, como la mayoría de las sociedades de la región, está expuestaa la internacionalización del crimen cuyas expresiones más objetivas es-tán concentradas en el narcotráfico, ráfico de armas, asaltos armados abancos e instituciones financieras privadas, secuestro y prostitución. Enel caso boliviano, resulta de particular importancia su ubicación geográ-fica, situación que coloca al país en condición de puente transitorio y de

30. Cfr. Rivera, V. Fredy. Violencia y seguridad ciudadana. Revista Iconos, N°7, FLACSO,Ecuador.31. Cfr. Quintana, T. Juan R. Gobernabilidad y Fuerzas Armadas en Bolivia. ComisiónAndina de Juristas, Lima, Perú, agosto de 2001


215

refugio temporal a bandas delictivas internacionales. A su vez, otorgaposibilidades de actuación y una versátil capacidad de desplazamientoentre la región andina y los países del MERCOSUR. Las investigacionesde inteligencia han demostrado que la migración criminal opera simultá-neamente con tácticas verticales (nivel doméstico) y horizontalmente(nivel transnacional) con gran eficacia, particularmente en asaltos arma-dos, tráfico de droga, armas y vehículos.

En segundo lugar, el desarrollo de redes delictivas domésticas vincu-ladas a organizaciones extranjeras han demostrado el uso de sofisticadossistemas de información, tecnología e inteligencia delictiva que en mu-chos casos neutralizan la capacidad preventiva del Estado. En tercer lu-gar, los altos niveles de corrupción y la ineficiencia e incompetencia po-licial alienta la comisión de delitos además de la débil administraciónjudicial para sancionar y encarcelar delincuentes. En cuarto lugar, la inexis-tencia de políticas de Estado en materia de seguridad ciudadana disminu-ye la capacidad de reacción social contra el delito. La suma de estos yotros factores contribuyen a crear un clima de constante inseguridad enla población.

El impacto de la violencia y la inseguridad tiende a ser cada vez mayoren la opinión pública, particularmente por la cobertura cotidiana quebrindan los medios de comunicación social. Empero, conviene tomarnota que los niveles de percepción sobre el crecimiento substancial de ladelincuencia, medida por encuestas de victimación en 1995 y 2001, rati-fican la gravedad del problema. De acuerdo a la opinión de la gente, enlos últimos 6 años, los delitos contra la propiedad de los vehículos crecióde manera alarmante. Por ejemplo, el robo total de vehículos creció en422%, el robo parcial 335% y el daño malicioso en 225%32. La encuestaseñala que efectivamente, la criminalidad en vehículos se cuatriplicó enlos casos más extremos, se triplicó en otros y se duplicó en delitos be-nignos. Por otra parte el índice de repetición de delitos en este campoaumentó en este mismo rango de tiempo en un 11%.

Los datos de la encuesta señalan que la geografía del delito tambiénsufrió modificaciones. Si en 1995 la delincuencia concentraba su acciónen áreas específicas, el año 2001 la gente opina que el riesgo es igual encualquier lugar de las ciudades. Esto hace suponer que todas las ciudadesson peligrosas y que ningún lugar está libre de riesgo.

La percepción sobre los delitos en domicilios, particularmente losrobos se han incrementado en un 27% en el último quinquenio. Si bien

32. Cfr. Así piensan los bolivianos N° 76. Encuesta Nacional sobre delincuencia y crimi-nalidad. Encuestas y Estudios, agosto de 2001, volumen II.

FLACSO-Chile/UNESCO

216

los robos no han crecido en la misma magnitud que los delitos contravehículos, lo cierto es que el riesgo de robo en domicilios se ha extendi-do a todas las clases sociales cuyo índice de repetición es del 11%. Unode los datos más críticos es sin duda el robo a las personas con violencia.El incremento de este tipo de crimen ha escalado al 82% en el mismorango de tiempo.

De acuerdo a los resultados de la encuesta, la delincuencia a nivel delas personas se ubica en un punto intermedio. No tiene la gravedad de losucedido con los vehículos en estos seis últimos años, pero es muchomás de lo que ha sucedido en domicilios. La propia preferencia de losdelincuentes era asaltar a las personas de escasos recursos. Hoy día laselectividad delincuencial prácticamente ha desaparecido. Mientras en1995, la tendencia era a robar a personas de mayor edad y mujeres, esdecir a personas indefensas, actualmente el criterio selectivo no cuentaporque todas las personas son susceptibles de asalto y robo. De igualmanera, la geografía del delito contra las personas se ha extendido atodas las ciudades. En cuanto al número y calidad de los delincuentes, latendencia señala que éstos se han reducido en número en relación a los6 años anteriores. Los delincuentes operan en menor número pero conniveles de violencia mayores. En cuanto a los instrumentos de la delin-cuencia existe un cambio dramático: se usa más armas de fuego que haceseis años, además de la diversificación del arsenal delictivo.

Los delitos sexuales son los que más han aumentado en este rango detiempo. El acoso sexual contra las mujeres es el que ha registrado unaumento del 87% con un índice de repetición del 20%. La tendencia res-pecto a los delincuentes y a los lugares donde se cometen los hechos esla misma de los últimos años: son las personas más cercanas la quetransgreden en lugares conocidos. De igual manera, la violenciaintrafamiliar ha registrado un índice alarmante que supera el 135% deaumento.

La baja credibilidad de la justicia y la ineficiencia y corrupción policialcontinua alentando la resistencia social a denunciar los delitos. Si bien escierto que entre 1995 y el año 2001 aumentó del 12 al 18 el porcentajede personas que denunciaron a las autoridades, el 82% y 88 % se abstuvode hacerlo por distintas razones, principalmente, por las señaladas líneasarriba.

La sensación de inseguridad ha aumentado de modo preocupante. Elgrado de libertad para caminar por las calles ha disminuido del 57% al48% en los últimos años y la confianza en la policía ha decaído notable-mente. El 95% de la gente opina que el trabajo de la policía es malo yregular mientras que sólo un 5% cree que es bueno. Frente a eta situa-


217

ción el 12% de las personas afirman que han adquirido un arma mientrasque el 5% ha contratado algún seguro contra robos.

Por cierto, ante la percepción crítica de inseguridad, la ciudadanía tiendea confiar más en la justicia privada. El 35% de las personas consultadas a nivelnacional opina que está de acuerdo en que los vecinos hagan justicia porpropia mano. En esta misma dirección, el aumento en la aplicación de la penade muerte ha crecido proporcionalmente en relación a la desconfianza y laincredulidad de la ley. En 1995 sólo el 54% apoyaba la pena de muerte, el año2001 el 67% de la gente está de acuerdo con este procedimiento.

Finalmente, uno de los factores que es gravitante para explicar elclima de inseguridad ciudadana es sin duda la cuestión policial. En Bolivia,esta problemática tiene una importancia vital puesto que el comporta-miento institucional de la policía en los últimos años ha ratificado el enor-me riesgo que constituye no sólo para la seguridad de la ciudadanía sinotambién para la propia gobernabilidad democrática. Sin excepción, todaslas encuestas de opinión pública, señalan a la policía como la instituciónmás corrupta del país. De igual manera, durante la última década, losinformes de la Defensoría del Pueblo, organizaciones civiles de derechoshumanos y Parlamento, demostraron que es la institución estatal quemás violaciones comete contra los derechos humanos. Junto a los parti-dos políticos y al parlamento, la policía nacional ocupa el primer lugarentre las instituciones públicas y privadas de menor confianza social. Lasencuestas reiteran su desprestigio así como la incapacidad profesionalpara resolver problemas de la ciudadanía33.

La policía en Bolivia acusa un síntoma terminal de descomposiciónorgánica, signado por problemas de desorden e ineficacia institucionalacumulados, sin ninguna solución de Estado, durante el último mediosiglo. Paradójicamente, luego de casi dos décadas de democracia y refor-mas estatales, al igual que las Fuerzas Armadas, continúan al margen delos proyectos de reforma y modernización institucional.

Existen diversas explicaciones respecto a la crisis policial34. Entre ellasdebemos destacar las siguientes: 1) este fenómeno forma parte de unacrisis mayor generada por la modernización estatal y factores asociadosa procesos de internacionalización del crimen organizado, 2) expresa lacaducidad del sistema político cuya lógica prebendal y clientelar subsumela institución del orden público. Esto explica la existencia de pactos decomplicidad y blindaje recíproco entre sistema político y policía que du-rante mucho tiempo nutrió un proceso irresuelto de politización inter-

33. Cfr. Así piensan los bolivianos. Encuestas y Estudios, 1990-2001, La Paz, Bolivia.34. Cfr. Quintana, T. Juan Ramón. Policía y democracia. Los laberintos de la inseguridadciudadana en Bolivia. Proyecto de investigación, Programa de Investigación Estratégica enBolivia (PIEB), La Paz, 2001.

FLACSO-Chile/UNESCO

218

na, 3) extrema burocratización orientada esencialmente a dotarse deprerrogativas y privilegios económicos extralegales a expensas del cum-plimiento de su misión constitucional. Esto incluye la recaudación derecursos legales e ilícitos que retroalimentan enclaves de corrupción sincontrol gubernamental ni parlamentario, 4) debilidad institucional cróni-ca expresada en la fragmentación de su capital corporativo cuya tenden-cia hacia la deliberación política y discrecionalidad en la aplicación denormas está alentada por la carencia de valores éticos y el vacío deliderazgo institucional, 5) corrupción descomunal reflejadarecurrentemente a través de la asociación delictiva y pactada entre poli-cías y delincuentes, 6) extravío crónico de su mandato de servicio públi-co que deriva en su desprofesionalización, 7) militarización de su estruc-tura, valores, doctrina, organización y funciones institucionales, 8) auto-nomía institucional que coloca a la policía por encima del Estado de De-recho.

Finalmente, la carencia de una moderna Política de Estado en materiade seguridad pública ha impedido forjar proyectos de modernización yprofesionalización institucional, básicos para recuperar la autoridad delEstado frente a la autonomía policial. De igual manera, la ineficacia eincompetencia institucional forma parte del agotamiento tanto del mo-delo policial como de la lógica de seguridad del Estado. En democraciano se logró modificar las pautas tradicionales de actuación ni introducirun nuevo código ético en la policía que permitiera conciliar Estado deDerecho con derechos ciudadanos.

La ausencia de una política de Estado en materia de seguridad ciuda-dana prolonga su tradicional inercia operativa cuyo colapso es evidenteante la sofisticación acelerada de la delincuencia. Contrario a la necesi-dad de rediseñar una nueva institución para responder a la complejidaddel delito nacional e internacional, continua vigente una organizaciónburocratizada, con escasos recursos, inteligencia deficiente, precarie-dad tecnológica y limitada formación de su capital humano. Todo ello,coloca a los miembros de la policía en una situación insostenible de in-vulnerabilidad. Los últimos años aumentó el número de bajas policialesen el cumplimiento de su deber.

En suma, la deficitaria actuación policial sostenida en una arquitecturainstitucional inadecuada, constituye un reflejo de la crisis del modelo deseguridad pública anclada en una lógica estatal todavía autoritaria e infor-mal de reproducción de poder, más que en el predominio del Estado deDerecho. De la misma manera, la crisis policial expresa el agotamientodel sistema político con el que mantiene relaciones carnales ininterrum-pidas desde hace más de medio siglo.


219

Conclusiones

La pobreza estructural en la que vive inmersa la sociedad boliviana, porel momento sin posibilidades plausibles de solución, requiere de unaPolítica de Estado, pero al mismo tiempo de la construcción de un nuevopacto social. La democracia y el proceso de consolidación son sin dudafactores esenciales para la estabilidad política y el crecimiento económi-co. No obstante, ello requiere una profunda modificación en los patro-nes culturales y educativos de gestión, negociación y solución alternativade conflictos en el campo social. Desterrar las prácticas clientelares, elbajo rendimiento de la gestión pública y la currupción en la burocraciadel Estado, pero al mismo tiempo, reconstruir la autoridad jurídica delEstado y el monopolio legítimo de la fuerza pública, constituyen otrosdesafíos no menos importantes. Complementariamente, evitar la ruptu-ra del tejido comunitario y el deterioro del capital social, frente a lavorágine aparentemente imparable del libre mercado y la globalización,implica la movilización de los ciudadanos y su potenciamiento cívico paraimaginar y diseñar salidas alternativas al desequilibrio irracional entrecapital y trabajo.

CHIAPAS: CRISIS Y RUPTURA DE LA COHESIÓN SOCIAL.CHIAPAS: CRISIS Y RUPTURA DE LA COHESIÓN SOCIAL.CHIAPAS: CRISIS Y RUPTURA DE LA COHESIÓN SOCIAL.CHIAPAS: CRISIS Y RUPTURA DE LA COHESIÓN SOCIAL.CHIAPAS: CRISIS Y RUPTURA DE LA COHESIÓN SOCIAL.DESAFÍOS DE LA NEGOCIACIÓN HACIA EL SIGLO XXIDESAFÍOS DE LA NEGOCIACIÓN HACIA EL SIGLO XXIDESAFÍOS DE LA NEGOCIACIÓN HACIA EL SIGLO XXIDESAFÍOS DE LA NEGOCIACIÓN HACIA EL SIGLO XXIDESAFÍOS DE LA NEGOCIACIÓN HACIA EL SIGLO XXI1

RAÚL BENÍTEZ MANAUTRAÚL BENÍTEZ MANAUTRAÚL BENÍTEZ MANAUTRAÚL BENÍTEZ MANAUTRAÚL BENÍTEZ MANAUT2

La ruptura de la cohesión social y política

En este ensayo se analiza la crisis de Chiapas desde la perspectiva de unproceso muy largo de crisis social y política, que desembocó en la ruptu-ra del tejido societal y la cohesión preexistente entre las comunidades.Esta ruptura de la cohesión social tiene un alto impacto en el nivel polí-tico, por lo que se traspasó el espacio regional para convertirse en unacrisis nacional.

En Chiapas la estructura social vigente desde la época colonial, y quese reestructuró durante el siglo XIX, se logró adaptar al régimen de larevolución durante el siglo XX, manteniendo el poder agrario como eje

1. El presente ensayo es una reflexión académica personal. No incorpora ni representaopinión institucional.2. Investigador del Centro de Investigaciones sobre América del Norte. UNAM-México.

FLACSO-Chile/UNESCO

222

de la dominación política. Las reformas sociales de la revolución mexica-na se implementaron sin modificar las estructuras históricas, por lo queno lograron evitar la polarización y radicalización del conflicto político.Poco a poco, desde los años setenta, se fue deterirando el orden políticoy se da la lenta emergencia de los indígenas y campesinos como sujetosque demandan transformaciones de la estructura de dominación. Nume-rosos factores coinciden para que la crisis del orden semifeudal de domi-nación se transforme en una rúptura radical de las relaciones políticas.Entre estos elementos está la influencia de las insurrecciones enCentroamérica; la aparición de actividad pastoral alternativa a la tradi-cional, realizada tanto por grupos pertenecientes a las iglesias protestan-tes, como a la «teología de la liberación»; la experiencia exitosa de crea-ción de una base social de apoyo por parte de un grupo armado que seconsideraba sin actividad guerrillera, logrando el respaldo a este grupopor sostener como eje de su lucha las demandas de las poblaciones indí-genas, poniendo las reivindicaciones de autonomía, la recuperación delas tradiciones culturales y el planteamiento para que se modifique laConstitución mexicana para aceptar la pluralidad étnica, el respeto alderecho consuetudinario, y educación en lenguas indígenas como ele-mento central para la negociación.

La ruptura de la cohesión social en las comunidades indígenaschiapanecas se sostuvo en el agotamiento de un regimen de dominacióncasi feudal. Emergió la protesta de amplios sectores indígenas y campesi-nos desde los años setenta, provocando una reacción defensiva de partede los grupos locales de propietarios, apoyados por las estructuras depoder estatales y federales. El resultado de ello se plasmó en la insurgen-cia indígena que emergió en enero de 1994 en Chiapas, encabezada porel Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN).Debido a que la crisis de Chiapas responde a la inviabilidad un modelo dedominación política, social y económica, donde se rompieron las relacio-nes entre los sectores dominantes chiapanecos apoyados por el Estadomexicano, y las comunidades indígenas, la solución a esta crisis se debedar mediante la reconstrucción o construcción de un nuevo tejido so-cial, que encuentre nuevos mecanismos de cohesión social y política delas comunidades.

En el presente ensayo se sostiene la hipótesis que el gobierno deMéxico, a partir de 1994, trata de contener a las fuerzas insurgentes y lascomunidades y grupos que las apoyan a través de una estrategia de “aproxi-mación indirecta”, basada en políticas sociales para buscar el aislamientode los respaldos políticos, sociales e internacionales que ha logrado cons-truir la insurgencia encabezada por el EZLN. Esta estrategia de conten-

Chiapas: crisis y ruptura de la cohesión social. Desafíos... Raúl Benítez Manaut

223

ción no fue exitosa entre 1994 y el año 2000. También se observa undespliegue militar de saturación de fuerzas para “disuadir”, a fin de quesea evidente que la estrategia militar del EZLN sea asumida como unaposibilidad imposible de ser empleada, debido a la gran diferencia entrela correlación de fuerzas existente entre ambas partes.

Otro de los mecanismos de contención y “reconstrucción de la co-hesión social”, hasta el momento fracasado, ha sido el diálogo con elgrupo insurgente, buscando su desarme e inserción en la vida política,estrategia que tampoco ha sido exitosa durante seis años. En otras pala-bras, ha habido cese al fuego, diálogo y negociaciones empantanadas,pero no se ha logrado la negociación decisiva que logre la satisfacción dedemandas del EZLN y las comunidades que lo apoyan para que se trans-forme de fuerza militar en movimiento social y político. Se observa elfracaso del diálogo, pero sin reanudación de los combates militares, loque genera una gradual y ascendente descomposición de la estabilidadpolítica, provocando graves hechos de violencia política que aceleran lacrisis de la cohesión social, así como el deterioro a niveles sin preceden-tes del estado de Derecho. El indicador más importante son las violacio-nes a los derechos humanos, cuya máxima expresión fue la masacre deActeal de diciembre de 1997, siendo los principales responsables las fuer-zas locales de seguridad (policías y funcionarios del gobierno local).

En el nivel militar, las fuerzas armadas mexicanas recibieron las órde-nes de enfrentar al EZLN de forma directa durante el 1 y el 12 de enerode 1994, y entre el 9 y el 6 de marzo 1995. De forma casi permanente, elejército desarrolla un “despliegue disuasivo de fuerzas” en el Estado deChiapas, sin poder enfrentar de forma directa al EZLN. Se pasa a conso-lidar un esquema de disuasión y contención indirecta como elementocentral para explicar el despliegue militar en Chiapas. Lo anterior se debea que no existen condiciones políticas para poder emplear al ejército deforma directa. Las políticas gubernamentales hacia Chiapas no han logra-do sostenerse en un consenso suficiente en la elite política mexicana(ahora dividida en tres partidos principales: el Partido RevolucionarioInstitucional -PRI-, el Partido Acción Nacional -PAN-, y el Partido de laRevolución Democrática -PRD-), la sociedad civil, y a nivel internacional.

Por su parte, el EZLN ha construido, principalmente entre 1994 y1996, una red de apoyos que se convierte en su principal estrategia dedefensa. El EZLN ha logrado transmitir la imagen de que es una guerrillacuya principal arma es la “fuerza moral”, representando a los indígenasmexicanos. Tiene respaldos en segmentos importantes de la elite políti-ca mexicana (básicamente en el PRD) y en la sociedad civil. Igualmente, anivel internacional existen redes de solidaridad muy amplias, principal-

FLACSO-Chile/UNESCO

224

mente en Estados Unidos, Canadá y Europa, básicamente organizadas através de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs).

Hay un consenso en el seno de la elite política mexicana y la sociedadcivil, por buscar la solución por la vía del diálogo y la negociación. Esteplanteamiento también se observa a nivel internacional, desde la máximaautoridad de la ONU, expresada por su Secretario General, las distintasramas del gobierno de Estados Unidos, y numerosos gobiernos y ONGseuropeas.

En síntesis, es muy poco probable una salida militar del conflicto, porlo cual el ejército debe restringir su despliegue de fuerzas a misiones dedemostración de fuerzas (disuasión), control de comunicaciones(patrullajes en carreteras y caminos), vigilancia de instalaciones estraté-gicas y fronteras. El actual Estado mexicano no tiene la legitimidad sufi-ciente para poder emplear acciones militares directas3.

El monopolio del Estado para usar la fuerza.La debilidad del gobierno mexicano y el fracaso de laRevolución Mexicana

Según Max Weber, el Estado moderno “es aquella comunidad humanaque en el interior de un determinado territorio reclama para sí (conéxito) el monopolio de la coacción física legítima”4, por lo que es el únicoque puede, legal y políticamente, usar la fuerza en una sociedad. Esteprecepto teórico no se aplica a las áreas rurales de México.

En México, producto del fracaso del reparto agrario y las políticassociales de los regímenes de la revolución, se ha vuelto a plantear larevuelta campesina e indígena como uno de los elementos determinan-tes de la conflictividad social y política. El fracaso del Estado ha derivadoen la generalización de los “sistemas de autodefensa”, como mecanismopara proteger propiedades y dirimir los conflictos políticos. Esto se hageneralizado en las regiones más atrasadas del país. Por ello, se ha des-atado una gran ola de violencia entre campesinos y propietarios de tie-rras en muchos Estados desde los años setenta, principalmente en Chiapasy Guerrero. En otras palabras, la cohesión social rural, que se considera-ba uno de los más importantes elementos de las políticas de la Revolu-ción Mexicana, ha entrado en una crisis terminal. Chiapas es el Estado

3. El cambio de partido en el gobierno, mediante el triunfo de Vicente Fox el 2 de julio del2000, encabezando una alianza de partidos cuyo eje es el PAN no invalida la hipótesis deque la crisis de Chiapas sólo puede resolverse por la vía política-negociada.4. Max Weber Economía y Sociedad, Vol. II, México, fondo de Cultura Económica, 1977,p. 1056.


225

que registra los mayores índices de pobreza de México, mayor porcen-taje de población indígena como parte de la población total, y menorcapacidad del Estado para hacer efectivas políticas sociales de combate ala pobreza. Igualmente, el estado de Derecho es prácticamente inexis-tente en Chiapas. Los indígenas y campesinos no tienen acceso a la justi-cia5. Por ello, el gobierno federal mexicano ha fracasado en imponer elestado de Derecho en Chiapas, por lo que se han desarrollado sistemasde impartición de justicia basados en la autodefensa. El Estado mexicano,de forma recurrente, ha tolerado que los sistemas de justicia estén do-minados por las clases propietarias locales, por lo que se produjo unalenta ruptura del tejido social tradicional, sin aparecer mecanismos alter-nativos basados en instituciones estatales eficientes y modernas, por loque la fuerza militar (activa y disuasiva) es el mecanismo de proyeccióndel Estado mexicano.

Históricamente, la reforma agraria como producto de las leyes de laRevolución Mexicana, no ha tenido el impacto suficiente para lograr lasatisfacción de las necesidades de la población campesina e indígena. Estogeneró la concentración de la propiedad de la tierra y la marginación ypobreza extrema de la gran mayoría de la población campesina-indíge-na6. Como indicador del nivel de atraso, un documento del gobiernoanalizando la estructura educativa en Chiapas menciona:

“En 1940, por ejemplo, cerca del 45.9% de la población de la RepúblicaMexicana sabía leer y escribir, mientras que en el Estado de Chiapas lohacía menos del 23.8%. Para 1980 se tiene que, en la República Mexicanapoco más del 80% sabía leer y escribir, en Chiapas lo hacía el 63.8%. Paraéste año, Chiapas presenta los niveles de alfabetización existentes en 1950en la República Mexicana”7.

A la par, el mismo estudio menciona que sólo el 11% de la poblacióntiene acceso a los servicios institucionales de salud8. En calidad de servi-cios con que cuentan las viviendas, mientras que a nivel nacional el 70%de la población cuenta con agua potable, en Chiapas sólo cuenta con eseservicio el 43%, bajando en la Selva Lacandona al 23.5% y en el norte el33.4%9, siendo estas las zonas donde mayor presencia tiene el EZLN.

5. José Ramón Cossío, José Fernando Franco y José Roldán Derechos y cultura indígena.Los dilemas del debate jurídico, Miguel Angel Porrúa, México, 1998. Ver también Magda-lena Gómez “Chiapas: el estado de Derecho y la legitimidad”, y José Roldán Xopa “Lacrisis de Chiapas: desafíos para el Derecho”, en Cynthia Arnson y Raúl Benítez ManautChiapas. Los desafíos de la paz, ITAM-Miguel Angel Porrúa-Wilson Center, México, 2000.6. Thomas Benjamin A Rich Land, A Poor People. Politics and Society in Modern Chiapas,University of New Mexico Press, Albuquerque, 1989.7. Consejo Nacional de Población Estudio Sociodemográfico del Estado de Chiapas,CONAPO, Secretaría de Gobernación, México, 1985, p. 68.8. Idem., p. 68.9. Idem. p. 72.

FLACSO-Chile/UNESCO

226

Analizando estos problemas de calidad de vida de la población indíge-na, el estudio menciona:

“Lo indígena en sí no representa un problema, pero trae asociado gravesatrasos que repercuten en sus niveles de vida, por ejemplo: sólo el 8%tiene agua entubada, el 100% no tiene drenaje, el 100% no consumeleche, el 90% no consume carne, y el 75% no consume huevo; su alimen-tación se reduce al maíz y al frijol, que en la mayoría de los casos esinsuficiente”10.

La información disponible para 1995 señala que estas condiciones no sehan modificado, y por el contrario, han empeorado. Por ejemplo, del100% de la población, sólo 14.46 es derechohabiente del Instituto Mexi-cano del Seguro Social o el Instituto de Salud de los Trabajadores delEstado (ISSSTE)11. El resto sólo cuenta con la cobertura de la Secretaríade Salud, o las dependencias que paralelamente tienen programas desalud, como la Secretaría de Desarrollo Social o las fuerzas armadas. Enel Estado existen sólo 12, 721 médicos, para atender a 3.5 millones depersonas (1 médico por cada 235 habitantes). Con relación al analfabe-tismo, este abarca al 27 % de la población, siendo el más elevado delpaís12.

Estas estadísticas describen el nivel de vida de la población de Chiapas,siendo similar a las condiciones que se dieron en Centroamérica en losaños setenta, cuando los movimientos armados expandieron su activi-dad. Por ello, se puede afirmar que la revolución mexicana fracasó enChiapas.

Los conflictos sociales, políticos y la violencia.La guerrilla renace

Los conflictos políticos derivados de la lucha por la tierra son la modali-dad predominante en Chiapas. Los terratenientes defienden sus propie-dades a través de “guardias blancas” armadas, y los campesinos e indíge-nas proceden a la “invasión” de propiedades. Ambas partes emplean laviolencia y ninguna recurre a la ley. De esta forma, se fueron generalizan-do durante los años ochenta las condiciones para el estallido de “peque-ñas guerras civiles” en la mayor parte del Estado, por la violencia pro-ducto de esta lucha por la tierra. La autodefensa y la “justicia por propiamano” se convirtió en la modalidad de lucha entre propietarios y campe-sinos e indígenas. En el caso de los propietarios, proteger sus grandes

10. Idem. p. 78.11. INEGI Anuario Estadístico del Estado de Chiapas, INEGI, México, 1997, p. 196.12. Idem. p. 237.


227

propiedades a través de guardias blancas, y en el caso de los campesinose indígenas, la toma violenta de propiedades debido a que la Secretaríade la Reforma Agraria no efectuaba las entregas de tierras13.

El Estado federal mexicano mostró gran incapacidad para imponer laley y evitar la polarización social, política y posteriormente militar enChiapas. O sea, no pudo mantener el paradigma de Max Weber: el mo-nopolio de la violencia legítima14.

Por otro lado, la disgregación y debilidad de los grupos armados de iz-quierda que hubo en México en los años sesenta y setenta permitió afirmara la gran mayoría de los analistas que en México era imposible que se dierauna rebelión similar a la Centroamérica en los ochenta. Además, por sustácticas y estrategias no podían aspirar a tomar el poder o lograr articularsea los movimientos populares: “En un país urbano y extenso como México,ningún movimiento guerrillero rural y localizado podía triunfar”15.

Por lo anterior, se consideraba que en México no se podían reproducirsituaciones como las de Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Colombia o Perú.Entre 1977 (año de emisión de la reforma política y la amnistía, que reinsertóa los combatientes de las guerrillas a la vida legal) y 1994 (aparición públicadel EZLN) no hubo ninguna forma de actividad guerrillera importante, porlo que su contención por parte del ejército y los aparatos de seguridad delgobierno federal se puede considerar exitosa entre esos años.

El 1 de enero de 1994 un grupo desconocido que se organizó en lacasi total clandestinidad realiza la toma de San Cristóbal de las Casas yseis poblados, en el Estado de Chiapas16. El EZLN nació de la antiguaguerrilla de las FLN17. Como tal, según sus propios voceros, el 17 denoviembre de 1993 habían cumplido diez años de vida18, por lo que susacciones se habían desarrollado en el total silencio (o sea, lo que en ellenguaje guerrillero significa fase de “acumulación de fuerzas políticas y

13. Juan González Esponda y Elizabeth Pólito Barrios “Notas para comprender el origende la rebelión zapatista”, en Chiapas, Vol. 1, Instituto de Investigaciones Económicas,UNAM, México, 1995.14. Implausible Deniability. State Responsibility for Rural Violence in Mexico, HumanRigths Watch/Americas, New York, 1997.15. Jorge Castañeda La utopía desarmada. Intrigas, dilemas y promesa de la izquierda enAmérica Latina, México, Joaquín Mortíz, 1993, p. 104.16. La literatura sobre la crisis de Chiapas es extensa. Ver: Elaine Katzenberger FirstWorld. Ha, Ha, Ha, San Francisco, City Lights Books, 1995; EZLN. Documentos y Co-municados, Vol. 1, México, ERA, 1995; EZLN. Documentos y Comunicados, Vol. 2, México,ERA, 1996; Carlos Tello Díaz La Rebelión de las Cañadas, México, Cal y Arena, 1995;Chiapas, 4 volúmenes, México, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, 1995,1996, 1997.17. Carlos Tello La Rebelión de las Cañadas, op. cit. pp. 60-85.18. “Aniversario de la formación del EZLN, 19 de noviembre de 1994”, en EZLN. Docu-mentos y Comunicados, Vol. 2, p. 131.

FLACSO-Chile/UNESCO

228

militares”). Era la primera vez en la historia contemporánea de Méxicoque una guerrilla lograba generar una simpatía y un liderazgo político realen sectores importantes de población, pues se estima que sus simpati-zantes y militantes superan los dos mil19, y el área de influencia políticasupera más de 200,000 pobladores indígenas. El propio ejército mexica-no estimó en 5,000 los combatientes del EZLN al inicio del conflicto20.

La gran mayoría de las interpretaciones señalan la aparición del EZLN enChiapas como producto de dos circunstancias que coinciden en el tiempo21.

Por un lado, estructuras económicas, sociales y políticas muy simila-res a las de Centroamérica, donde el Estado mexicano no ha podidoexpresarse y desarrollar sus instituciones, donde los liderazgos políticosson controlados por una élite de caciques y terratenientes, y no existenestructuras imparciales y reales de impartición de justicia. Lo anteriorfue acumulando conflictos y tensiones por la tierra, y emergieron, desdelos años setenta, pero principalmente durante los ochenta, gran cantidadde movimientos campesinos e indígenas autónomos, respondiendo lasautoridades con grandes dosis de represión. Esto fue polarizando la si-tuación social y política, acelerándose la descomposición socio-políticade forma similar a la observada en Centroamérica. Los sectores domi-nantes pasaron a desarrollar estructuras de “autodefensa”, y en el casodel movimiento indígena y campesino se procedió a la radicalización desus acciones (principalmente ocupación de propiedades rurales). Esteejercicio privado de la justicia en ambos polos del conflicto desvanecie-ron las ya de por sí debilitadas estructuras de impartición de justicia ypoliciacas. O sea, se feudalizaron las zonas rurales de Chiapas22.

Por otro lado, lograron insertarse con éxito liderazgos políticos radica-les, que lograron encabezar movimientos campesinos e indígenas que lu-chaban contra el poder de las clases dominantes locales, y poco a poco sefue gestando lo que hacia 1993 fue articulándose en el EZLN. El vínculoentre los movimientos indígenas y campesinos con el EZLN se convirtióen una “alianza estratégica”23. A este movimiento se agregaron los liderazgos

19. Sólo en la marcha realizada a la ciudad de México en septiembre de 1997, asistieronrepresentantes de 1,111 comunidades indígenas, como militantes del EZLN. La Jornada,México, 14 de septiembre de 1997.20. La Jornada, México, 7 de enero de 1994.21. La interpretación del ejército sobre el alzamiento zapatista puede verse en Revistadel ejército y fuerza aérea mexicanos, Epoca III, Año 88, México, SEDENA, enero-febre-ro de 1994.22. Neil Harvey “Rebellion in Chiapas: Rural Reforms and Popular Struggle” Third WorldQuarterly, Vol. 16, No. 1, 1995. Ver también Jan de Vos “Raíces históricas de la crisischiapaneca”, en Cynthia Arnson y Raúl Benítez Manaut Chiapas. Los desafíos de la paz,op. cit.23. Donna Lee Van Cott Defiant Again: Indigenous Peoples and Latin American Security,Washington, Institute for National Strategic Studies, National Defense University, October1996, p. 65.


229

religiosos conocidos como “teólogos de la liberación”, gestándose un “po-der alternativo”24. Así, en Chiapas se configuró una dualidad de poderesentre los grupos tradicionales que ocuparon de forma permanente lasestructuras locales del PRI y el gobierno estatal, apoyados por el gobiernofederal mexicano, y el emergente poder autónomo que poco a poco seorganizó en torno al EZLN. Son dos proyectos antagónicos sin puntos deconciliación, lo que derivó en la extrema violencia.

La declaración de guerra al ejército y las fases delconflicto

El EZLN en un inicio le declaró la guerra al gobierno y ejército federal:“emitimos la presente (declaración de guerra) al ejército federal mexica-no, pilar básico de la dictadura que padecemos, monopolizada por elpartido en el poder y encabezada por el ejecutivo federal que hoy detentasu jefe máximo e ilegítimo, Carlos Salinas de Gortari”, y ordena sus fuer-zas militares hacia la ciudad de México: “...avanzar hacia la capital del paísvenciendo al ejército federal mexicano”25.

Estas demandas originales, proyectadas en el nivel nacional, muy rápi-damente cambian para focalizarse en las propias de las comunidades in-dígenas. La aceptación al cese del fuego propuesta por el gobierno fede-ral cambia el objetivo -llegar a la ciudad de México-, y “legítima” a unpoder que el EZLN había considerado “ilegítimo”, a partir del diálogoentablado con el gobierno. En el pliego de 34 demandas que hace elEZLN al gobierno el 3 de marzo de 1994 ya todas sus peticiones sefocalizan en necesidades de la población campesina e indígena de Chiapas26.

Posteriormente, el EZLN da un viraje estratégico, renuncia a “tomarel poder” y rechaza volver a actuar militarmente. Centra su discurso aproyectar la representatividad de la población indígena de México y susdemandas. Hacia ese esfuerzo enfoca sus mensajes y comunicados, conlo que evita ser considerado un “enemigo militar” y logra obtener im-portantes apoyos que imposibilitan al ejército poder actuar contra él.Por ejemplo, en diciembre de 1995 señala:

24. Carlos Bravo, Samuel Ruíz, Pablo Latapí y Andrés Aubry Chiapas: el evangelio de lospobres. Iglesia, justicia y verdad, México, Espasa-Calpe Mexicana, 1994.25. “Declaración de la Selva Lacandona, 2 de enero de 1994”, en EZLN. Documentos yComunicados, Vol. 1, op. cit., p.34.26. “EZLN. Pliego de demandas. 3 de marzo de 1994”, en EZLN. Documentos y Comu-nicados, Vol. 1, op. cit., pp. 178-185.

FLACSO-Chile/UNESCO

230

“El EZLN tiene un compromiso público con el pueblo de México parainsistir en el camino del diálogo y la negociación buscando una salidapolítica a la guerra iniciada en 1994. No hay ninguna intención ni prepa-rativos guerreros del EZLN con miras a acciones ofensivas en contra delas fuerzas del supremo gobierno o de las posiciones que ocupan, nipretende el EZLN alterar de manera alguna la situación local, regional onacional” (...) “Nos estamos preparando para la paz, no para la guerra”27.

A partir de lo anterior, las fases del conflicto chiapaneco son:1) Guerra. Del 1 al 11 de enero de 1994. Se caracteriza por la ofensivadel EZLN y la respuesta defensiva activa del ejército -contención activa-militar-. El saldo militar de esta fase es de 152 muertos.2) Cese de fuego y primer diálogo. Del 12 de enero de 1994 al 8 defebrero de 1995. Esta fase se caracteriza por dos subperíodos: el diálogoentre el Comité Clandestino Revolucionario Indígena del EZLN (CCRI-EZLN) y la Comisión para la Paz y la Reconciliación de Chiapas (comi-sión encabezada por el “comisionado” Manuel Camacho, con la media-ción del obispo Samuel Ruíz). Se sesionó entre enero y junio de 1994,fecha en que el EZLN rechaza la propuesta de paz del gobierno, emite la“Segunda Declaración de la Selva Lacandona” y convoca a la “sociedadcivil”28. A partir de este momento hubo un cese de fuego sin comunica-ción oficial entre el gobierno y el EZLN hasta el 8 de febrero de 1995.Samuel Ruíz establece en noviembre de 1994 la Comisión Nacional deIntermediación (CONAI).3) 9 de febrero de 1995 al 6 de marzo de 1995. Segunda fase militar delconflicto. Orden de captura contra el subcomandante Marcos (identifi-cado por el gobierno como Rafael Sebastián Guillen Vicente) hasta ladiscusión y aprobación por el Congreso de la Unión de la “Ley para eldiálogo, la conciliación y la paz digna en Chiapas”. La operación militarcontra el EZLN se denominó “Operación Arco Iris”, y en teoría se cap-turaría al subcomandante Marcos en 5 días29.4) Inicio de la segunda fase del diálogo entre el EZLN y el gobierno. Seestablecen dos instancias de mediación: la CONAI y la Comisión delCongreso de la Unión para la Paz (COCOPA). La primera es encabezadapor Samuel Ruíz y la segunda por una comisión de senadores y diputadosdel PRI, PRD, PAN y PT.

27. “Comunicado, 23 de diciembre de 1995”, EZLN. Documentos y Comunicados, Vol.3, ERA, México, 1997, p. 67.28. “EZLN. Segunda Declaración de la Selva Lacandona. 12 de junio de 1994”, en EZLN.Documentos y Comunicados, Vol. 1, op. cit., pp. 269-278.29. Andrés Oppenheimer México: en la frontera del caos, op. cit. p. 251. Este autorseñala que esta operación es uno de los fracasos militares del ejército: “Pero la opera-ción Arco Iris fue un fracaso total: Marcos había logrado huir de su cuartel poco antes delataque del ejército”. P. 256.


231

Esta fase de diálogo-negociación culmina con la aprobación en la mesa denegociaciones de los Acuerdos de Larráinzar, el 16 de febrero de 199630.5) Enfriamiento del diálogo y negociación sin enfrentamiento militar. Marzode 1996 a diciembre de 1997. El gobierno no incorpora -a través de losrepresentantes del partido oficial- los Acuerdos de Larráinzar en losdebates del Congreso de la Unión. Ello supondría efectuar reformas a laConstitución, principalmente en lo referente a la “autonomía de los pue-blos indígenas”, o sea, el reconocimiento de que México no es una na-ción homogénea étnica y culturalmente31.6) Ruptura de comunicación, desmantelamiento de la CONAI y no diá-logo. De enero de 1998 al año 200032. En esta fase, como producto de la“Crisis de Acteal”, que llevó a la renuncia del Secretario de GobernaciónEmilio Chauffet, y a un gran cuestionamiento nacional e internacional algobierno por violaciones a los derechos humanos. Se responsabiliza le-galmente a los cuerpos de seguridad del Estado de Chiapas.7) El cambio de gobierno, los intentos de negociación y la caravanazapatista. Del 1 de diciembre del año 2000 a la fecha. El gobierno confor-ma una nueva comisión de negociación, desmilitariza las áreas de conflic-to y permite la ealización de la caravana zapatista. El Congreso de laUnión acepta la comparecencia de los representantes zapatistas en elCongreso. El EZLN se vuelve a replegar a las montañas.

La negociación sin salida

El debate sobre la negociación se centra en cambios a la constitución parareconocer a los “pueblos indios”. El escritor Carlos Montemayor señala:

“La lucha de los pueblos indios tiene que ser para transformar el Estado,que sería el nivel de la Constitución y para transformar la relación con losgobiernos regionales. Los pueblos indios tienen que tener muy claro cuán-do están luchando contra el gobierno de una región, cuándo están ante elgobierno de todo el país, y cuándo se plantean cómo debe ser el paísentero como Estado”33.

30. “Acuerdos sobre derechos y cultura indígena a que llegaron las delegaciones delEZLN y el gobierno federal en la primera parte de la plenaria resolutiva de los Diálogosde San Andrés Sacamch’en”, en Chiapas, Vol. 2, Instituto de Investigaciones Económicas,op. cit. 1996.31. Luis Hernández Navarro “Entre la memoria y el olvido: guerrillas, movimiento indíge-na y reformas legales en la hora del EZLN”, en Chiapas, Vol. 4, Instituto de Investigacio-nes Económicas, op. cit. 1997.32. Este análisis abarca hasta octubre del año 2000.33. Carlos Montemayor “Reconocimiento jurídico a los pueblos indios”, presentaciónante la Segunda Asamblea del Congreso Nacional Indígena, México, 14 y 15 de septiem-bre de 1997. En Coyuntura, No. 83, México, Noviembre-Diciembre de 1987, p. 18.

FLACSO-Chile/UNESCO

232

Esta posición abre un debate polarizado. Por un lado, se afirma que no pue-de haber leyes de excepción para ningún individuo o grupo en México (filo-sofía liberal de las constituciones mexicanas de 1824, 1857 y 1917), y quetodos los ciudadanos son iguales en derechos y obligaciones, estando enpeligro la integridad territorial mexicana34. Por otro lado, se sostiene quedeben abrirse espacios constitucionales para las comunidades indígenas35.Este debate condiciona la negociación entre el EZLN y el gobierno. Lasresistencias a cambiar la Constitución no son sólo políticas, sino filosóficas,debido a que hay un rechazo a cuestionar las bases de la “unidad nacional” yla “cohesión social” que ella supone36. Esto se debe a la preeminencia de unconcepto de seguridad nacional clásico, que se ve amenazado por la posibi-lidad de fragmentaciones territoriales o “bolsones” de autonomía37.

La negociación entre el gobierno y el EZLN presenta una crisis desdediversos puntos de vista:1) El formato de mediación. La fórmula a través de un comisionado depaz (1994) fracasó, y se cambió a una delegación gubernamental (1995 a1997), teniendo como partes comunicadoras entre el EZLN y el gobier-no a la CONAI y la COCOPA. Mesa de cuatro partes.2) De lo militar a lo político-comunitario o “feudalización”. A partir de1995, se traslada el eje del conflicto, de un enfrentamiento militar entreel EZLN y el ejército -actualmente casi imposible-, a la generalización dela violencia entre las comunidades, -principalmente en el norte de Chiapas-, entre simpatizantes del EZLN y del PRI. Esta fase tiene su máxima ex-presión con la matanza de 45 indígenas en Chenalhó el 22 de diciembrede 1997, siendo responsables grupos paramilitares dirigidos por militan-tes del PRI38. El gobierno federal abandona la iniciativa política, y se tras-lada el esfuerzo de “contención” del EZLN a las élites políticas locales39

(lo que significa una “feudalización” de la seguridad). Esta estrategia sebasa en la acción de hostigamiento de grupos “paramilitares” contra sim-patizantes zapatistas. Numerosas fuentes de información señalan queexisten siete de estos grupos (versión chiapaneca de los “escuadronesde la muerte” guatemaltecos o salvadoreños de la década de los setenta

34. José Manuel Villalpando César Los Acuerdos de San Andrés Larráinzar: retorno alpasado-problemas a futuro, Instituto de la Integración Latinoamericana, México, 1998.35. Jorge A. Vargas “NAFTA, the Chiapas Rebellion, and the Emergence of Mexican EthnicLaw”, California Western International Law Journal, Vol. 25, Fall 1994, Number 1.36. Felipe Vicencio Alvarez “El reconocimiento del otro, condición para una reforma justa”,en Autonomía y derechos de los pueblos indios, Cámara de Diputados, México, 1998.37. Donna Lee Van Cott Defiant Again: Indigenous Peoples and Latin American Security,op. cit. pp. 65-87.38. Reforma, La Jornada, México, 24 de diciembre de 1997. Ver el artículo “Aseguran quegrupos priístas dan entrenamiento paramilitar a jóvenes”, La Jornada, México, 17 de juniode 1997, p. 5.39. Claudia Guerrero “Una guerra paralela”, Reforma, México, 8 de diciembre de 1997, p.4-A.


233

e inicios de los ochenta) y desde 1995 han causado la muerte de más de1,500 indígenas y el desplazamiento de sus comunidades de origen demás de 10,00040. La estrategia de feudalizar el campo busca que aflorenlas contradicciones en las comunidades indígenas, a partir de enfrentar acampesinos e indígenas, unos contra otros, por problemas de religión,tierras, herencias, etcétera. Esto, lógicamente incrementa la violencia,debilita aún más la vigencia de la ley y en síntesis, fortalece a las fuerzas“feudales” y vuelve débil al gobierno federal41.3) El ejército como actor central. El ejército en dos breves ocasionesencabeza el esfuerzo de contención del EZLN: entre el 1 y el 11 deenero de 1994, y entre el 9 de febrero y el 5 de marzo de 1995. El restodel conflicto el ejército es una fuerza pasiva de contención, desarrollan-do un importante despliegue disuasivo de fuerzas (entre 20,000 y 40,000soldados, según el momento) que compromete a más del 20 por cientode sus efectivos en Chiapas de forma semipermanente.4) La imposibilidad de las fórmulas militares. Tanto el ejército como elEZLN están impedidos para actuar militarmente. Durante el conflicto, elgobierno de Salinas (enero-noviembre de 1994) y posteriormente el deZedillo (a partir de diciembre de 1994) han encontrado un gran rechazonacional e internacional en los momentos de tensión (enero de 1994 yfebrero de 1995) para emplear la fuerza militar. En cambio, las iniciativasde diálogo le otorgan legitimidad a la estrategia gubernamental.5) La “fuerza moral”, escudo del EZLN42. Para el EZLN, la proyecciónnacional e internacional de su discurso se basa en la “fuerza moral”, larepresentación de los indígenas y la lucha por una causa noble y buena.Esto lógicamente también hace inviable el uso directo de las armas. Porello, el EZLN se convierte en una guerrilla armada que no puede usar lasarmas. El EZLN ha logrado desplegar un “ejército invisible de militantes”o “guerreros de la red” internacionales que le da fuerza política43, ante la

40. “Exterminio en Chiapas”, Proceso, No. 1104, México, 28 de diciembre de 1997, pp.6-17. Los siete grupos paramilitares son: “Paz y Justicia”, “Los Chinchulines”, “MáscaraRoja”, “Alianza Fray Bartolomé de los Llanos”, “Movimiento Insurgente RevolucionarioAntizapatista” (MIRA), “Los Degolladores”, y “Fuerzas Armadas del Pueblo”. El gruporesponsable de la matanza de Chenalhó el 22 de diciembre de 1997 es “Máscara Roja”,encabezado por el alcalde príista del municipio de Chenalhó. Fuentes de la CONAI seña-lan que entre 1995 y 1997 se desplazaron 11,443 indígenas. La Jornada, México, 31 dediciembre de 1997, p. 1.41. Roger Bartra “Violencias indígenas”, La Jornada Semanal, México, 31 de agosto de1997. Bartra es uno de los más reconocidos antropólogos de México.42. “Fuerza moral” en el sentido que le da Clausewitz en una guerra: “Fuerza moral es elespíritu que impregna toda la guerra (...) el estado de ánimo y otras cualidades moralesde un ejército, de un general, o de un gobierno, la opinión pública en las regiones dondese desarrolla la guerra, el efecto moral de una victoria o una derrota”. Carl von ClausewitzDe la Guerra, 3 tomos, Diógenes, México, 1973. Tomo 1, p. 155.43. David Ronfeldt y Armando Martínez “Comentarios sobre la guerra de red zapatista”,en Sergio Aguayo y John Bailey (coordinadores) Las seguridades de México y los EstadosUnidos en un momento de transición, México, siglo XXI, 1997, p. 343.

FLACSO-Chile/UNESCO

234

precariedad de su capacidad militar. Ante este nuevo tipo de combatien-tes, el ejército mexicano no puede actuar, debido a que está organizadopara combatir en una “guerra convencional” o guerras irregulares tipo“guerrilla” propias de la era de la guerra fría. Sin embargo, el principalimpacto en el ejército es que por vez primera desde mediados de losaños setenta, se acusa a la fuerza armada de efectuar violaciones a losderechos humanos contra población civil44.

Ante esta crisis de las negociaciones de paz, la sociedad civil mexicana,en una encuesta de opinión de agosto de 1998, menciona lo siguiente45:

Preguntas: No Si No sabe

1.- ¿El gobierno ha hecho su mayor esfuerzo para lograr la paz? 57% 35% 8% 2.- ¿El EZLN ha hecho su mayor esfuerzo para lograr la paz? 49% 41% 41% 3.- ¿El ejército ha sido útil para preservar la paz? 52% 42% 6% 4.- ¿El gobierno ha sido congruente entre lo que dice y lo que hace? 60% 22% 18% 5.- ¿El ejército ha tratado con respeto a las comunidades indígenas? 61% 25% 14% 6.- ¿El ejército ha permitido o fomentado la formación de grupos paramilitares? 45% 28% 27% 7.- ¿El ejército representa un peligro para las comunidades indígenas? 55% 34% 11% 8.- ¿Considera que el ejército debe retirarse de las comunidades indígenas? 56% 32% 12%. 9.- ¿La presencia del EZLN es útil para facilitar el proceso de negociación? 42% 40% 18% 10.- ¿El EZLN representa legítimamente a los indígenas? 44% 40% 16% 11.- ¿Quiénes son los responsables de la masacre de Acteal? gob. federal 45%,

gob. estatal 10.5%,paramilitares del PRI 13.9%,EZLN 10.6%,Iglesia católica 4.8%,No sabe 12.4%.

44. Human Rights Watch/Americas Mexico, The New Year Rebellion: Violations of HumanRights and Humanitarian Law During the Armed Revolt in Chiapas, Vol. 6, No. 3, Was-hington, March 1, 1994. Amnesty International Mexico “Disappearances”: A Black Holein the Protection of Human Rights, Amnesty International Report, AMR 41/05/98, London,7 May, 1998.45. “Percepción de la sociedad mexicana sobre el conflicto de Chiapas”, Perfil de laJornada, 19 de agosto de 1998. Encuesta realizada por la Fundación Rosenblueth. Lamuestra es de 4,854 personas mayores de 18 años, levantada en la vía pública en 23Estados.


235

En síntesis, la opinión pública de México registra opiniones contradicto-rias respecto de la crisis de Chiapas, el EZLN tiene mejor imagen que elgobierno sobre su voluntad para buscar la paz, y la población opinamayoritariamente en favor del retiro del ejército.

En otras palabras, el EZLN es el primer movimiento armado en Méxi-co, después del movimiento de los Cristeros en los años treinta, quecuenta con base social, además de que logró construir legitimidad parasus demandas en sectores de la sociedad civil nacional e incluso interna-cional. Por el único camino para lograr pacificar a Chiapas es el de lanegociación política.

Análisis estratégico-militar

En términos políticos, tanto el ejército como el EZLN han “ganado” porno emplear las armas. El ejército obtiene reconocimiento y legitimidadnacional e internacional, por subordinarse al “mando civil” y no imponerlas salidas militares46. El EZLN demuestra que no es “fundamentalista”,que acepta el cese de fuego y prefiere el diálogo con el gobierno, a ac-tuar de forma similar a otros grupos armados latinoamericanos. En estesentido el EZLN obtiene un reconocimiento parecido al FMLN de ElSalvador y la URNG de Guatemala47, cuando accedieron al diálogo ynegociación con sus respectivos gobiernos, se reinsertaron a la vida legaly política y desmantelaron sus efectivos militares. Por ello, tanto para elejército como para el EZLN, las armas son para “disuadir”, no para dis-parar y el ser una guerrilla que no combate es su elemento principal delegitimidad.

En México hay una gran especulación sobre la existencia de más gru-pos armados. Desde el estallido de la crisis en Chiapas se habla de nume-rosos grupos que se reorganizan en la clandestinidad. Un grupo de ex-guerrilleros de los años setenta, que integran el Centro de Investigacio-nes Históricas de los Movimientos Armados (CIHMA) sostienen que hay“al menos” 14 grupos armados, que operan principalmente en Puebla,

46. Stephen Wager & Donald Schulz The Awakening: the Zapatista Revolt and ItsImplications for Civil Military Relations and the Future of Mexico, Carlisle Barracks, U.S.Army War College, 1995.47. Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), firmó la paz con elgobierno de El Salvador el 16 de enero de 1992, y Unidad Revolucionaria NacionalGuatemalteca (URNG), firmó la paz con el gobierno guatemalteco el 29 de diciembre de1996.

FLACSO-Chile/UNESCO

236

Hidalgo, Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Guerrero. Asimismo, el CIHMAsostiene que hubo “500 bajas” entre oficiales de gobierno y soldados yguerrilleros entre 1994 y 199748. Dada la dispersión de estos grupos y laincertidumbre de su existencia, la acción del ejército y los cuerpos deseguridad del Estado, estructurados principalmente en la Secretaría deGobernación, es defensiva, preventiva y de inteligencia.

En junio de 1996 apareció el Ejército Popular Revolucionario (EPR) enel Estado de Guerrero49. La fecha de su constitución coincidió con el pri-mer aniversario de la “Matanza de Aguas Blancas”, cuando fuerzas policiacas“militarizadas” del gobierno del Estado de Guerrero asesinaron a 17 cam-pesinos pertenecientes a la Organización Campesina de la sierra del Sur”(OCSS)50. El EPR actúa en una de las regiones más violentas de México, ydonde los caciques locales, integrados a través de “familias”51, controlanlas estructuras económicas, sociales y políticas52. Las áreas principales deacción del EPR son los estados de Guerrero y Oaxaca. Sus antecedentesestán en los grupos armados de los años setenta (principalmente elPROCUP) y el cambio de nombre responde a una fusión de 14 gruposclandestinos dispersos. Para el EPR, el Estado y el sistema político mexica-no no han cambiado, no existe un verdadero proceso de democratización,y por ello es viable desarrollar la guerra de guerrillas. El EPR ha demostra-do contar con comandos en el Estado de México, Hidalgo, Chiapas, Gue-rrero y Oaxaca. En estos dos últimos estados sus fuerzas tienen basesrurales en población indígena y campesina, y el resto son comandos urba-nos53. Las bases de apoyo popular del EPR son muy reducidas en compara-ción con las del EZLN y no tienen ningún respaldo en la “sociedad civil”.

48. La Jornada y Reforma, México, 2 de diciembre de 1997. Entre la nomenclatura revo-lucionaria de los noventa, según el CIHMA, se han constituido los siguientes grupos: enel Estado de Guerrero, el Comando Armado Revolucionario del Sur, Ejército de Ajusti-ciamiento Genaro Vázquez, Ejército Insurgente de Chilpancingo, Ejército de Liberacióndel Sur, Ejército de Liberación de la Sierra del Sur, y las Fuerzas Armadas Clandestinas deLiberación Nacional. En Oaxaca operan el Comando Clandestino Indígena de LiberaciónNacional y las Fuerzas Armadas Clandestinas de Liberación Nacional. En Baja California,Chihuahua y Sonora el Ejército Revolucionario Insurgente Popular.49. “Mexico’s New Guerrilla Eruption”, World Press Review, November 1996, pp. 16-17.50. La matanza de Aguas Blancas, cometida el 28 de junio de 1995, fue investigada por laComisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y numerosas instituciones interna-cionales y nacionales de defensa de los derechos humanos. La conclusión fue que hubouna responsabilidad total del gobierno del Estado de Guerrero. Esto llevó al encarcela-miento de los policías responsables y la renuncia del gobernador. La polarización políticallevó a la radicalización de numerosos movimientos campesinos y a sus crecientes víncu-los con lo que después se integraría en el EPR. Ver “Clamor de justicia en el segundoaniversario de Aguas Blancas”, La Jornada, 28 de junio de 1997, p. 3.51. La “familia” de caciques más poderosa de Guerrero es la de Rubén Figueroa. En éste caso esmuy similar la estructura de poder a través de las “familias”, entre Guerrero y Sicilia, en Italia.52. Armando Bartra Guerrero Bronco: campesinos, ciudadanos y guerrilleros en la Cos-ta Grande, México, Ediciones Sin Filtro, 1996.53. Esto lo analizamos en detalle en Raúl Benítez Manaut “Guerrilla. Civilizarse o morir”,Enfoque-Reforma, México, 5 de enero de 1997.


237

La estrategia del gobierno para hacer frente repite las acciones em-prendidas contra las guerrillas de los años setenta: contrainsurgencia rural,siendo el ejército el que tiene la iniciativa, y los cuerpos de seguridadpara detectar los núcleos urbanos. No se vislumbra frente al EPR ningúntipo de diálogo o negociación. Según la revista Proceso, hasta diciembrede 1996 el EPR operaba en 17 estados y había causado 26 bajas a solda-dos y policías54. Para el EPR la estrategia de guerra se justifica, pues apesar de las elecciones del 6 de julio de 1997, consideran que aún noexiste democracia en México:

“Es difícil creer que hemos llegado al final del camino de la democraciacuando suceden este tipo de injusticias en nuestro México, es difícil pensarque la democracia ha empezado a caminar por nuestra Patria cuando lamayoría del pueblo es testigo y víctima de la corrupción, demagogia, ex-plotación, injusticia y opresión”55 .

La contención de los grupos armados en México es responsabilidad princi-palmente de tres instituciones del gobierno federal: la Secretaría de Gober-nación (responsable de asegurar el orden interno y los servicios de inteligen-cia civiles), la Procuraduría General de la República (PGR) (responsable dehacer cumplir la ley) y la Secretaría de la Defensa Nacional, que participacuando son rebasados los cuerpos de seguridad y policías, con base en losordenamientos de la constitución y de su plan de defensa DN2.

Sin embargo, en México, el empleo directo de las fuerzas armadas siem-pre ha sido objeto de controversia. En los años recientes, desde el movi-miento estudiantil de 1968 el ejército ha tratado de mantenerse al margenen el control de los disturbios de origen político, y la PGR es una institu-ción colapsada e ineficaz. Por ello, la Secretaría de Gobernación asume enla mayoría de las ocasiones la responsabilidad para buscar soluciones ne-gociadas a los conflictos.

En los años setenta, el ejército pudo contener con una estrategiaclásica de contrainsurgencia a los grupos guerrilleros rurales, principal-mente al Partido de los Pobres, en el Estado de Guerrero. En los noven-ta, ante la aparición del EZLN, la estrategia de contención es indirecta, yante el resto de los grupos armados es directa (básicamente para enfren-tar al EPR). Hacia el año 2000, numerosas fuentes de información men-cionan que existen hasta 16 grupos armados, pero sólo 4 de ellos handemostrado tener capacidad militar: el EZLN, el EPR, el ERPI y las FARP56.

54. Proceso, No. 1098, México, 16 de noviembre de 1997, p. 22-28. Proceso sostieneque son datos de “inteligencia militar”.55. “Comunicado del EPR sobre las elecciones del 6 de julio de 1997”, Reforma, México,27 de julio de 1997.56. El ERPI es Ejército Revolucionario del Pueblo Insurgente, y las FARP son las FuerzaArmadas Revolucionarias del Pueblo. Las FARP, durante el año 2000, han realizado acti-vidades en la ciudad de México.

FLACSO-Chile/UNESCO

238

Las fuerzas armadas se preparan desde 1994 en modernacontrainsurgencia a pesar de que su estrategia es de disuasión57. EnChiapas, como un análisis militar norteamericano apunta, “la modera-ción en la respuesta del gobierno fue una reacción a la popularidad cre-ciente y legitimidad de los zapatistas”58.

Por ello, se pasó de la respuesta directa (a través del empleo del ejér-cito), a la indirecta, buscando la negociación. La presencia de extranjerosen comunidades indígenas de Chiapas es un obstáculo real a cualquieracción militar, o ataques perpetrados por los grupos paramilitares locales,por ello cumplen una función de “protección” de las comunidades.

En los años noventa, el presupuesto de las fuerzas armadas se haincrementado para fortalecer sus capacidades de combate. Entre 1990 y1996, el porcentaje del gasto militar respecto del gasto de gobierno pasóde 1.96% al 6.16%59. Igualmente, el número de hombres en armas se haincrementado de forma considerable. Entre 1986 y 1995, pasó de 169,746 (ejército y fuerza aérea 129, 695 y armada 40,051), a 225,200 (ejér-cito y fuerza aérea 172,072, y armada 53,128)60. Hacia el año de 1999 secalcula el incremento a 232 mil hombres en armas, de los cuáles entre 20mil y 40 mil se despliegan en Chiapas61.

Este aumento de los recursos de las fuerzas armadas responde nosólo a la posibilidad de que se tengan que emplear de forma directa enChiapas, sino también a reforzar sus capacidades en la guerra contra elnarcotráfico y a las crecientes responsabilidades en reforzar los cuerposde seguridad pública, la vigilancia de la frontera y las instalaciones estra-tégicas de PEMEX y la CFE62.

57. A nivel táctico, el ejército mexicano editó el “Manuel de Guerra Irregular”, paradotar a sus integrantes de elementos conceptuales y prácticos para combatir a las guerri-llas. Ver SEDENA Manual de Guerra Irregular. Tomo I. Operaciones de Guerrilla, Méxi-co, 1998, y SEDENA Manual de Guerra Irregular. Tomo II. Operaciones de contraguerrillao restauración del orden, México, 1998.58. Major Antony Ierardi & Major Casey Wardynski “The Zapatista Rebellion in Chiapas”,Military Review, Vol. LXXIV, October 1994, No. 10, p. 74.59. Secretaria de Hacienda y Crédito Público Cuenta de la Hacienda Pública Federal,México, SHCP, 1991 y 1997.60. Poder Ejecutivo Federal Segundo Informe de Gobierno. Anexo., 1 de septiembre de 1996,México, 1996.61. Esto lo analizamos en Raúl Benítez Manaut “Las fuerzas armadas mexicanas a fin desiglo”, en Fuerzas Armadas y Sociedad, Año 15, No. 1, FLACSO, Santiago de Chile,enero-marzo 2000.62. Esto fue muy importante cuando el ejército se responsabilizó de controlar los man-dos de la policía de la ciudad de México, entre mayo de 1996, y diciembre de 1997.


239

Otra importante misión del ejército en apoyo indirecto a la conten-ción disuasiva del EZLN, es el desarrollo de numerosas actividades quese pueden catalogar como “Acción Cívica”. Estas consisten en realizaractividades de apoyo a sectores marginales (comunidades indígenas) devacunación, dentales, construcción de caminos rurales, distribución dealimentos básicos, etcétera. Esta acción cívica se inserta en la definiciónclásica de la teoría de la contrainsurgencia, o sea, “ganar las mentes ycorazones” de la población, o “sacar al pez del agua”, que es intentarmermar el liderazgo de la guerrilla entre la población.

Sin lugar a dudas, la crisis de Chiapas llevó al ejército a efectuar sumás profunda reforma organizacional, que es la creación de los GruposAeromóviles de Fuerzas Especiales (GAFEs), que se ubican en las 12regiones y las 44 zonas militares. Según sea la región o zona militar, sonel factor fundamental de contención o del narcotráfico o de los movi-mientos armados63.

En lo que respecta a los programas de cooperación binacional entreMéxico y Estados Unidos, este país ha sido una de las claves para impulsarla modernización y profesionalización del ejército64. En los programas deasistencia militar, los que se focalizan a través del International MilitaryEducation and Training (IMET), México fue el país más beneficiado de todaAmérica Latina en 1996 y 1997 (221 estudiantes en 1996 y 192 en 1997).A ello hay que agregar la asistencia de mexicanos a las escuelas de educa-ción en español, donde la presencia de México fue la más numerosa detodo de América Latina. A la Escuela de las Américas asistieron en 1996,149 estudiantes mexicanos, y en 1997 asistieron 305. A la AcademiaInteramericana de la Fuerza Aérea asistieron 141 en 1996, y 260 en 1997.En 1998 se entrenaron 1,085 estudiantes en cursos militares y policiacos,y el presupuesto para ayuda fue de 26 millones de dólares. Este presupues-to disminuyó en 1999 a 21 millones de dólares. Sin embargo, en los presu-puestos requeridos de asistencia, continúan solicitándose importantes can-tidades para apoyar el entrenamiento de militares mexicanos en la Escuelade Las Américas y la Academia Interamericana de la Fuerza Aérea65.

63. Son una versión adaptada a la realidad mexicana de los batallones “cazadores” delejército salvadoreño, creados a mediados de los años ochenta para enfrentar al FMLN.Los cazadores consistieron en pequeños batallones de alta movilidad, bien entrenados,con mejor capacidad de penetración en zonas controladas por la guerrilla, y también conentrenamiento en inteligencia.64. Adam Isacson & Joy Olson Just the Facts. A civilian’s guide to U.S. defense and securityassistance to Latin American and the Caribbean, Latin America Working Group, Was-hington, 1998, pp. 189-190.65. Adam Isacson & Joy Olson Just the Facts.1999 Edition. A civilian’s guide to U.S.defense and security assistance to Latin American and the Caribbean, Latin AmericaWorking Group, Washington, 1999, pp. 90-91.

FLACSO-Chile/UNESCO

240

Por ejemplo, en la justificación ante el Congreso para solicitar fondos deayuda al exterior para el año 2001, en el caso de México se menciona que:

“Estados Unidos tiene interés en el buen gobierno, aplicación de la ley yestabilidad regional, por medio de la evolución de las capacidades de losmilitares mexicanos respecto a los derechos humanos. Para el año fiscal2001, los fondos del IMET otorgarán entrenamiento profesional y técni-co en áreas de preocupación mutua, como son las capacidades de co-mando militar, capacidades técnicas, derechos humanos, administraciónde recursos, y habilidades de manejo del idioma inglés. La efectividad delIMET se medirá en parte por la promoción de oficiales entrenados enEstados Unidos y personal civil en posiciones de liderazgo y comando,incrementando la interoperatibilidad y la cooperación en operacionesconjuntas, y la efectividad en misiones contra las drogas y otras queayuden a fortalecer la aplicación de la ley”66.

La asistencia otorgada a México fue de las más cuantiosas de la otorgada alos países latinoamericanos, después de la entregada a Colombia. La coope-ración se focaliza de forma importante en los programas contra el narcotráfico,pero también los cursos de las academias incluyen entrenamiento en guerrairregular. El énfasis en el respeto a los derechos humanos tiene que ver conla crisis de Chiapas.

Este incremento del presupuesto, los hombres en armas y la asisten-cia militar de Estados Unidos han llevado a algunos analistas a hablar de“militarización”67. Se afirma lo anterior debido a que se observa un ma-yor despliegue de tropas en carreteras así como los caminos que condu-cen a las comunidades rurales; la transferencia de responsabilidades deotros cuerpos de seguridad y policiacos al ejército, así como la ocupa-ción de oficiales de las fuerzas armadas en cuerpos de seguridad; y elincremento de los hombres y presupuesto68.

Uno de los elementos que hacen muy difícil el empleo directo de lasfuerzas armadas en el conflicto chiapaneco es la modalidad de estrategiasy tácticas empleadas por cada parte. Si tomamos como referente teóricoel esquema de Alvin Toffler69, acerca de que existen tres grandes civiliza-ciones con su correspondiente forma de hacer la guerra, vemos que elEZLN combina formas militares de la primera civilización agraria (su basemilitar son indígenas, motivados política e ideológicamente, pero sin en-

66. U.S. Department of State Congressional Budget Justification for Foreign Operations,fiscal Year 2001, March 15, 2000, p. 29.67. Graham H. Turbiville Jr. “Law Enforcement and the Mexican Armed Forces: NewInternal Security Missions Challenge the Military”, Law Intensity Conflict & LawEnforcement, Vol. 6, No. 2, Autumm 1997.68. Idem. pp. 69-70.69. Alvin & Heidi Toffler War and Anti-war, Little Brown Press, Boston, 1993.


241

trenamiento militar ni armamento moderno), y de la tercera civilizacióntecnológica (el empleo de las comunicaciones modernas y redes de soli-daridad internacionales), mientras que las fuerzas armadas mexicanas estánentrenadas y capacitadas para guerras de la segunda civilización (conflic-tos entre Estados-Nación) y enfrentar insurgencias con ideologías, es-trategias y tácticas desarrolladas durante la guerra fría (como los movi-mientos armados de los setenta o el EPR).

Por ello, tanto para el ejército como para el EZLN, debido a formasdiferentes de entender la estrategia militar, y sostener su fuerza en dife-rentes elementos (el EZLN en “fuerza moral” y en la movilización deindígenas, sin armamento, y el ejército mexicano en “fuerza material” yel respaldo del resto del aparato del Estado, con los recursos materiales,humanos y en equipo abrumadoramente superiores) hacen muy difícilque cualquiera de las dos fuerzas pueda enfrentar con éxito a su contra-rio. Por ello, se traslada la principal arena de combate a lo político.

Uno de los elementos estratégicos más importantes presentes en elconflicto chiapaneco, es la presencia, como actores indirectos, de nume-rosas ONGs que respaldan al EZLN, principalmente las defensoras dederechos humanos. Esta variable, presente en muchos conflictos en otraspartes del mundo, se puede considerar un actor no convencional peromuy importante que paraliza al ejército mexicano para poder actuar deforma directa. Se ha vuelto un escudo virtual defensivo y una proyecciónde sus demandas hacia otros países70. Igualmente, muchas de estas ONGs,entre ellas gran cantidad vinculadas a partidos políticos y organizacionesreligiosas europeas, desarrollan un activismo que se vuelve vital para elEZLN, y ante el cual el gobierno mexicano o las fuerzas armadas, poco onada pueden hacer (excepto aplicar la ley de migración)71. Igualmenteeste respaldo al EZLN se proyecta a través de personajes importantesde la vida política e incluso artística internacional.

Cuatro escenarios

La parálisis de la negociación desde 1996 ha llevado a los actoressustantivos en el conflicto, gobierno y EZLN, a un callejón sin salida. Hayfuerzas sociales y políticas que se oponen a una solución negociada alconflicto, principalmente los sectores terratenientes en Chiapas, y haymuchos sectores a favor de la negociación (en el resto del país).

70. Margaret Keck & Kathryn Sikkink Activist Beyond Borders. Advocacy Networks inInternational Politics, Cornell University Press, Ithaca and London, 1998.71. Los primeros meses de 1998 el gobierno de México expulsó a grupos de activistaspro-zapatistas, generando gran controversia esta acción. Se expulsó a 145 italianos du-rante el mes de marzo.

FLACSO-Chile/UNESCO

242

Debido a lo anterior, los escenarios del conflicto son los siguientes:1) La prolongación de la situación de impassel, dejando a las fuerzas loca-les (el gobierno del Estado de Chiapas y sus cuerpos de seguridad y a losterratenientes) el esfuerzo de la contención directa. Esta “salida” conlle-va una catástrofe humanitaria creciente, por violaciones a los derechoshumanos, conflictos entre las comunidades por motivos de tierras o re-ligiosos, y refugiados por causa de estos conflictos (actualmente hay 10,000desplazados). El gobierno de Ernesto Zedillo tiene como estrategia el“desgaste del EZLN”, y el EZLN busca sobrevivir hasta el fin del gobier-no de Zedillo en diciembre del año 2000. Esta opción provoca la“feudalización” del conflicto, la generalización de los sistemas deautodefensa en cada parte (terratenientes y campesinos e indígenas), yla descomposición de la gobernabilidad y estabilidad en el Estado. El sal-do de esta estrategia es la aparición de pequeñas guerras civiles en lascomunidades, y constantes enfrentamientos y tensiones entre los cuer-pos locales de seguridad y los movimientos campesinos e indígenas. Ambaspartes sostienen posiciones “duras”, el gobierno no acepta modificar laConstitución (si se aplicarán los Acuerdos de Larraínzar), y el EZLN nodialoga si no se cumplen dichos acuerdos72. La consecuencia de esta op-ción es la presencia permanente de las fuerzas armadas y de su labordisuasiva. Ante este escenario hay una ausencia casi completa del estadode Derecho y de las instituciones de impartición de justicia.2) Reanudación de enfrentamientos militares. Este es el más poco pro-bable de los escenarios. Con el triunfo electoral de Vicente Fox el 2 dejulio del año 2000, este escenario es aún más lejano. Si el EZLN realizaraalguna ofensiva militar, perdería todo lo que ha ganado a nivel nacional einternacional en respaldos políticos y hasta económicos. En palabras deClausewitz, perdería la fuerza moral y la legitimidad. En el caso del go-bierno, emplear a las fuerzas armadas ha sido constantemente negadopor el presidente Zedillo y los más altos mandos militares. Vicente Foxtambién ha señalado el rechazo a emplear el ejército como opción. Parala opción militar el gobierno mexicano no tendría respaldos ni en elCongreso, ni en la sociedad civil (la mayoría de los grupos de presión,como los empresarios o el clero, se oponen a una salida militar) ni en elextranjero. Estados Unidos ha sido enfático en mencionar que la salidaes la solución negociada. El embajador de ese país, Jeffrey Davidow, se-ñaló ante la pregunta de “Qué quiere Estados Unidos para Chiapas?” losiguiente: “Quiere que sea una paz negociada, sin violencia”73. El principal

72. Un análisis de los Acuerdos de Larraínzar veáse en Luis Hernández Navarro Chiapas.La nueva Lucha India, TALASA, Madrid, 1998.73. Entrevista de Maria Elena Medina al Embajador Davidow, Reforma, México, 6 deagosto de 1988, p. 10A.


243

obstáculo para el gobierno y las fuerzas armadas ante una salida militar,sería la probabilidad de violación de derechos humanos de poblacióncivil (se estima que en una guerra de contrainsurgencia, por cada comba-tiente guerrillero mueren entre 5 y 10 inocentes). Otro elemento quehace difícil una salida militar es una probable prolongación del conflicto(que una operación de rápido despliegue no logre sus objetivos), que sedisperse la insurgencia y sea muy difícil detectarla y enfrentarla, y que lareacción del EZLN sea oponiendo una “guerra de resistencia”, con elpeligro de “mesianización” en un sentido indigenista.3) La negociación nacional empantanada. Se reconoce la necesidad deuna salida a través de la negociación, pero no se implementa ningunafórmula novedosa para ello, que pueda romper el “impasse” que se vivedesde 1996. Esta opción ha sido postergada por ausencia de voluntadpolítica y dureza en las posiciones de cada parte. En el gobierno se hanimplementado diversas fórmulas de negociación contradictorias entre síy con ofertas diferentes hacia el EZLN. En mayo de 1994 se ofreció alEZLN un paquete de medidas donde se hablaba incluso de autonomíapolítica y administrativa74. Posteriormente, en febrero de 1996 se firma-ron los Acuerdos de San Andrés Larraínzar. Una vez firmados el gobier-no dio marcha atrás y se negó a discutirlos en el Congreso de la Unión(Cámaras de Diputados y Senadores), y después se desconocieron lasinstancias de mediación existentes, acusándolas de parcialidad (lo queprovocó el auto-desmantelamiento de la CONAI en 1998). Por partedel gobierno ha habido cinco distintos Comisionados de Paz o mediado-res, con distinto nivel de liderazgo y capacidad de convocatoria75. Tam-bién se han aplicado dos fórmulas de mediación diferentes: la primerafue a través de un Comisionado de Paz (1994), y la segunda a través deuna Comisión de la Secretaría de Gobernación (1995-2000). Las mesasde negociación a su vez han tenido dos formatos: tripartita durante 1994(gobierno, EZLN y mediador), y cuatripartita de 1995 a 1996 (gobierno,EZLN, CONAI y COCOPA). Entre febrero de 1996 y 1998, después dela firma de los Acuerdos de San Andrés Larraínzar, el conflicto se centraentre su negación y modificación (posición del gobierno) o su cumpli-miento total (EZLN), lo que ha provocado la parálisis del proceso denegociación. Por parte del EZLN ha habido dos formas de participar enla negociación, a través del subcomandante Marcos y condicionando lanegociación a la mediación de Samuel Ruíz (1994), y posteriormente a

74. Durante el período en que Manuel Camacho fue el negociador del gobierno federal.75. Manuel Camacho, Jorge Madrazo, Marco Antonio Bernal, Pedro Joaquín Coldwell yEmilio Rabasa.

FLACSO-Chile/UNESCO

244

través de la comisión del Comité Clandestino Revolucionario Indígena(CCRI) con la mediación de la CONAI. El EZLN considera la negocia-ción concluida en los Acuerdos de Larraínzar, y sostiene que se debepasar a su ejecución. Ante este impasse en el diálogo y la negociación, eldebate se vuelve a centrar en la modalidad de mediación y en la legitimi-dad de los mediadores, pues el EZLN ha desconocido los mediadoresdel gobierno, por ejemplo, con Emilio Rabasa no se llevó a cabo ningunareunión de diálogo.4) Nuevas formas de mediación. Después de la crisis producto de lamasacre de Acteal de diciembre de 1997, desde principios de 1998 se hahablado de formas nuevas en el formato de la mediación, para que sepueda reanudar el diálogo congelado desde 1996. Se han centrado encuatro propuestas para reconstruir la mediación: 1) La propuesta guber-namental de continuar con la modalidad del “mediador” de la Secretaríade Gobernación, y que éste logre un “diálogo directo”, sin intermedia-rios, con el EZLN. Este esquema es rechazado por el EZLN, debido aque “no le tiene confianza” al gobierno; 2) un esquema de nueva media-ción, a través de “notables” mexicanos, que con la confianza tanto delEZLN como del gobierno, puedan lograr la comunicación entre los dos yse pueda reiniciar la negociación; 3) A través de la mediación internacio-nal. Esta fórmula puede implementarse a través de notables -se mencio-nó con insistencia la posibilidad de Premios Nobel latinoamericanos-, ola mediación institucional de la Organización de las Naciones Unidas(ONU)76. Esta tercera forma de mediación es rechazada por el gobiernomexicano, por considerar que se atentaría contra la soberanía nacional ylos principios de política exterior, y por que implicaría un reconocimien-to a la incapacidad de los recursos internos. El presidente Zedillo señalóal respecto: “Los mexicanos no necesitamos ni aceptamos la tutela ex-tranjera para dirimir nuestras diferencias ni para solucionar nuestros pro-blemas”77. El EZLN ha guardado silencio ante esta posibilidad, lo que esinterpretado por los analistas como una aceptación implícita; 4) La con-figuración de una mediación nueva, encabezada por representantes delnuevo gobierno electo el 2 de julio del 2000, debido a que Vicente Fox,en la etapa final de su campaña electoral, se comprometió a aceptar losacuerdos de Larráinzar para discutirlos en el Congreso. El equipo detransición de Vicente Fox nombró en julio de 2000 al miembro del PAN,Luis H. Alvarez, quien había participado en la COCOPA, como respon-

76. Raúl Benítez Manaut “Chiapas: la bandera nacional contra la ONU”, Milenio, México,No. 48, 27 de julio de 1998, pp. 32-33.77. Ernesto Zedillo “Cuarto Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 1998”, Noveda-des, México, 2 de septiembre de 1998, p. A-10.


245

sable de construir una nueva modalidad de mediación hacia Chiapas. Elprimer paso de este nuevo esfuerzo es la búsqueda de contactos con ladirigencia del EZLN78.

Reflexión final

De estas cuatro opciones, las tres primeras han mostrado una ineficaciaque crecientemente descompone la estabilidad del Estado: no se puedeseguir con la estrategia de desgaste mutuo, pues todos los actoresinvolucrados han visto debilitada su imagen porque no se ha construidouna mediación efectiva: gobierno, ejército, EZLN, clero, Congreso de laUnión, etcétera. Con las distintas opciones implementadas entre 1994 yel año 2000, no se ha logrado encontrar una fórmula de mediación efi-caz. La salida militar es la más peligrosa, pues tensionaría la situación deChiapas y tendría impactos negativos con gran capacidad expansiva: cri-sis de derechos humanos, crisis política, deterioro de la legitimidad eimagen de los actores (gobierno, fuerzas armadas, EZLN), y sería difícilque a través de la guerra, alguna de las dos partes, EZLN y las fuerzasarmadas, ganaran algo aplicando estrategias militares. La salida militar esla más poco probable de todas. En todo caso, la salida militar, para ambaspartes, sólo resolvería una dimensión del conflicto, dejando latente loscomponentes sociales y políticos del mismo.

Por otro lado, la “apariencia de negociación”, como se puede calificaral período que va de 1996 al 2000, llegó a un límite. El intento de diálogomediante un comisionado nombrado por la secretaría de Gobernación,no logró ni siquiera una comunicación mínima con el EZLN, y los inten-tos de los otros actores involucrados en el conflicto: clero (a través deCONAI), poder legislativo (a través de COCOPA), gobierno del Estado(a través de sus cuerpos de seguridad y grupos paramilitares), tampocohan podido encontrar una fórmula alternativa. La razón de este fracasoes la falta de voluntad política para volver a negociar los acuerdos deLarráinzar, tal como fueron firmados en 1996, como base del reinicio deldiálogo y la negociación (pues es la condición mínima que antepone elEZLN para volver a entablar comunicación).

78. “Solución en Chiapas, prioridad de Vicente Fox”, Milenio Diario, México, 18 de juliode 2000; “Reunión entre Fox y EZLN, prioridad de Luis Alvarez”, La Jornada, México, p.4; “Quince minutos para pacificar Chiapas”, El País Digital, Madrid, 15 de julio de 2000.

FLACSO-Chile/UNESCO

246

Por lo anterior, la reconstrucción del diálogo y su transformación ennegociación se vuelve el único camino para encontrar salidas a la crisisde Chiapas. En ese sentido el Estado mexicano, ahora en proceso deacelerada democratización, debe reconstruir las formulas de diálogo ynegociación con el EZLN. Sólo una negociación política podría recons-truir la cohesión social en las comunidades alzadas en armas en Chiapas,pues la solución militar, si bien podría restaurar el estado de derecho, nopodría reconstituir la armonia social en las comunidades.

El nuevo gobierno, encabezado por Vicente Fox el 1 de diciembre delaño 2000, sostuvo la posibilidad de abrir espacios de comunicación nuevosy de distensión con el EZLN. La estrategia se basó en tres elementos: a)desmilitarizar las regiones indígenas de Chiapas, sólo dejando los destaca-mentos del ejército, fuerza aérea y armada en Chiapas dedicados a la pro-tección de la frontera e instalacones estratégicas; b) impulsar la Ley indíge-na; c) abrir el espacio de tolerancia y distensión, permitiendo la caravanazapatista en febrero y marzo de 2001, e invitando a la dirigencia del EZLNa un diálogo directo con el presidente.

Esta estrategia fue vigente durante el primer semestre del 2001. El EZLNtuvo un ascenso en su popularidad muy notable desde inicios del año, conel envio de la caravana a la ciudad de México79. Sin embargo, el climax deesta movilización política se da con el mensaje de los comandantes delEZLN en el Congreso. El debate entre el gobierno y el EZLN se da en elcontenido de la Ley Indígena, donde el EZLN sostiene el cumplimiento sinmodificaciones de los Acuerdos de San Andrés Larrainzar, fimados en 1996,y el gobierno plantea la modificción de dichos acuerdos mediante una pro-puesta de Ley tomando en cuenta la problemática indígena al conjunto delas étnias que habitan en el país80. La Ley indígena propuesta por el gobier-no fue aprobada en 18 estados, rechazada en 9 y está pendiente en 4estados. Sin embargo en Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca, donde hayaltos porcentajes de población indígena, fue rechazada.

79. La caravana zapatista comenzó el 24 de febrero de 2001 con un discurso delsubcomandante Marcos en San Cristóbal de Las Casas. El discurso de la comandanteEster en el Congreso de la Unión se dio el 28 de marzo; se regresaron a Chiapas el 2 demarzo.80. La Ley indígena se voto en la Cámara de Diputados el 28 de abril de 2001. En totalvotaron a favor 385 diputados, en contra 60, hubo 2 abstenciones y estuvieron ausentes53 diputados. La Camara de Diputados está intgrada por 500 diputados. Con esta leycomenzó el proceso de aprobación legislativa por los congresos de los Estados. Final-mente, se aprobó por la mayoría de los congresos locales el 14 de agosto. Es de hacernotar que en general votaron a favor los diputados del PRI y PAN, y en contra los delPRD, más cercanos a la posición del EZLN. Es notable señalar que en Chiapas no fueaprobada la ley. Las organizaciones proindigenistas y políticas cercanas al PRD y EZLNseñalan que está ley no favorece el proceso de paz.


247

Al no tomarse la Ley Indígena con base en los acuerdos de San An-drés, el EZLN no procedió a la negociación con el gobierno del presi-dente Fox ni con la comisión de negociciación, regresando sus dirigentesa las montañas de Chiapas. De forma inédita, el EZLN perdió la oportu-nidad que le abrió el gobierno de poder transitar libremente por el país,presentar una ponencia en el Congreso y rechazar una entrevista con elpresidente. El repliegue a la selva ha significado el regreso a la estrategiatrazada entre 1996 y 2000 de resistencia, esperando mejores condicio-nes políticas. Mientras tanto, desde abril del 2001 la movilización zapatistase apaga y deja de aparecer como tema de política nacional. La contra-dicción del EZLN entre una estrategia prolongada de presión social yque se aprobara la ley con base en los acuerdos de San Andrés Larrainzar,lleva al EZLN al aislamiento.

Finalmente, es de hacer notar que las consecuencias de los aconteci-mientos del 11 de septiembre del 2001, tras los atentados terroristas enEstados Unidos, se ha incrementado un clima de rechazo a cualquier tipode actividad política que implique el uso de la violencia o la amenaza desu empleo. Esto podría aislar al EZLN, debido a que no aprovechó elmomento político que se abrió con la caravana para poder estar presen-te haciendo presión política legislativa.

Por todo lo anterior, el escenario que se vislumbra es a la prolonga-ción del conflicto, aunque difícilmente se incrementarán las tensiones. Osea, el conflicto se manejaría con base en un impasse prolongado.

IV.IV.IV.IV.IV.SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:

SEGURIDAD CIUDADANASEGURIDAD CIUDADANASEGURIDAD CIUDADANASEGURIDAD CIUDADANASEGURIDAD CIUDADANA

SEGURIDAD CIUDADANA EN CENTROAMÉRICASEGURIDAD CIUDADANA EN CENTROAMÉRICASEGURIDAD CIUDADANA EN CENTROAMÉRICASEGURIDAD CIUDADANA EN CENTROAMÉRICASEGURIDAD CIUDADANA EN CENTROAMÉRICA

LAURA CHINCHILLA M.LAURA CHINCHILLA M.LAURA CHINCHILLA M.LAURA CHINCHILLA M.LAURA CHINCHILLA M.1

Características de la inseguridad ciudadana

El problema criminal

En enero de 1992 se firmaron los Acuerdos de Paz que pusieron fin adoce años de guerra civil en El Salvador, la cual arrojó un promedio de6.250 muertes anuales. Luego de esos acuerdos; sin embargo, la violen-cia no disminuyó, sino que, simplemente se desplazó, rebelándose, aho-ra, como violencia delictual. Se estima que para el período 1994 a 1997,este país tuvo tasas anuales de homicidios más altas que el promedioanual de muertes violentas ocurridas durante el conflicto bélico2.

De manera similar a El Salvador, Guatemala muestra un grave problemade criminalidad con unas de las más altas tasas de homicidios y secuestrosdel mundo; y aunque en menores dimensiones, pero con tendenciashacia el crecimiento, se encuentran el resto de los países de la región.Así lo confirman algunos de los indicadores sobre el comportamientodelictivo de estos países, como lo son las tasas de delitos y los índices devictimización.

1. Ex Ministra de Seguridad Pública de Costa Rica.2. Diálogo Centroamericano por la Seguridad y la Desmilitarización, “El Salvador-Violen-cia” en: Diálogo Centroamericano, No. 30, San José, Fundación Arias para la Paz y elDesarrollo Humano, mayo de 1998.

FLACSO-Chile/UNESCO

252

Para aquellos países con estadísticas criminales relativamenteconfiables, se observa una tendencia sostenida hacia el crecimiento de lacriminalidad, y particularmente de la criminalidad violenta –delitos con-tra la persona-. Así por ejemplo, en Costa Rica, entre 1987 y 1997, mien-tras que la tasa de delitos contra la propiedad creció en un 40.5%, la tasade los delitos contra la persona lo hizo en un 79%3, o sea casi el doble delo que crecieron los delitos contra el patrimonio. En Nicaragua el con-traste es aún mayor, puesto que los delitos contra la propiedad seincrementaron, entre 1991 y 1997, en un 39.7% y los delitos contra lapersona en un 61.4%4. La situación de Panamá es también ilustrativa, yaque, mientras que los delitos contra la propiedad crecen entre 1991 y1995 en tan solo un 4.3%, los delitos contra la vida lo hacen un 55.9%5.

Las tasas de muertes violentas en la mayor parte de los países de laregión –con la excepción de Costa Rica- son elevadas, según se observa enel Cuadro 1.

Cuadro 1

Centroamérica: muertes violentas por 100.000Centroamérica, 1994-1998

País 1994 1995 1996 1997 1998

Guatemala 69.8 68.3 66.9 75.2 76.9El Salvador 164.5 149.7 139.0 145.1 82.4Honduras 38.2 36.8 37.2 41.0 40.7Nicaragua 16.5 15.6 15.6 15.0 13.3Costa Rica 5.3 5.2 5.2 5.7 5.8

Fuente: Charles T. Call, Sustainable Development in Central America: The Challenges of Violence,Injustice and Insecurity. CA 2020, Working Papers No. 8.

Si se complementan las estadísticas delictivas con las encuestas de victimizaciónrealizadas en años recientes, se observa que en la mayoría de los paísescentroamericanos la delincuencia afecta a más del 20% de su población(Gráfico 1).

3. Poder Judicial, Departamento de Planificación, Anuario de Estadísticas del Organismode Investigación Judicial. 1991-1997, San José, Costa Rica.4. Ministerio de Gobernación, Policía Nacional, Compendio Estadístico 1991-1995, yAnuario Estadístico 1997, Managua, Nicaragua.5. Policía Nacional, Dirección de Planeamiento, Estadísticas 1991 - 1995, Panamá

Seguridad ciudadana en Centroamérica Laura Chinchilla

253

Fuente:Fuente:Fuente:Fuente:Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Barómetro Centroamericano. Encuesta de OpiniónPública 1997. San José: PNUD, 1997.

La sensación de inseguridad en la población

Un componente importante de la seguridad ciudadana, es el relativo a lasensación de inseguridad, entendida ésta como la percepción que tieneel ciudadano sobre su situación personal, la de su localidad o su país enrelación con la criminalidad. Sobre este particular, y a partir de lasencuestas realizadas que han procurado medir el sentimiento deinseguridad, se puede afirmar que, en términos generales, los ciudadanoscentroamericanos valoran su situación y la del país como insegura (verCuadro 2).

Gráfico 1

Centroamérica: tasas de victimización

20

33

41

16

29

16

05

1015202530354045

Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá

FLACSO-Chile/UNESCO

254

Cuadro 2

Centroamérica: percepción sobre el nivel de inseguridad. 1998(porcentaje)

País Ciudadanos que consideran su país inseguro o muyinseguro

Guatemala 65.7El Salvador 82.7Honduras 72.1Nicaragua 86.0Costa Rica 66.1

Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la encuesta realizada en Villa Nueva(Guatemala), Ilobasco (El Salvador), Choluteca (Honduras), Masaya (Nicaragua) y Pavas (CostaRica). En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadana enCentroamérica, Seguridad ciudadana en Centroamérica: diagnósticos sobre la situación,San José, IIDH, 2000, p.30

Principales factores asociados a la inseguridad

Partiendo de la complejidad que supone el análisis de la criminalidaddesde el punto de vista de su génesis, y ante la escasa de investigaciónaplicada en la materia en Centroamérica, resultaría pretencioso ser ca-tegórico sobre la relación directa entre ciertos factores y el crecimientode la criminalidad en la región. Sin embargo, existen un conjunto de ele-mentos que de manera reiterada tienden a ser asociados con algunas delas formas violentas en que se manifiesta la problemática criminal enestos países. Entre éstos factores se encuentran los siguientes: el dete-rioro de las condiciones socioeconómicas de la población, las secuelasde los conflictos armados, la creciente presencia del crimen organizadoy ciertos patrones de comportamiento asociados al consumo de sustan-cias psicoactivas, especialmente el alcohol.

La relación entre el deterioro de las condiciones de vida sociales yeconómicas de amplios sectores de la población centroamericana y elincremento de la violencia delictiva, es una tesis que cada vez adquieremayor fuerza explicativa, particularmente en lo que respecta al fenóme-no de la delincuencia juvenil6. Así por ejemplo, se estima que enCentroamérica un 18.9% de los niños entre los 7 y los 12 años, y un59.7% de los jóvenes entre 13 y 18 años no accedieron a la educación

6. Sobre el posible impacto de variables sociales, tales como la deserción escolar, vertambién los estudios realizados para Argentina, en: Smulovitz, Inseguridad ciudadana…,1998.


255

durante 19977, situación que propicia la participación de este sectorpoblacional dentro de las bandas delictivas. Algunos autores han ido másallá, correlacionando positivamente la caída en los niveles de consumode la población centroamericana con el incremento de los delitos contrala propiedad8.

Cuando se menciona el impacto del conflicto armado sobre los ac-tuales niveles de violencia, se hace a partir de la constatación de tressituaciones derivadas del mismo: la prevalencia de patrones de conductapropios de sociedades de postguerra basados en el conflicto y la violen-cia9; los fallidos procesos de desmovilización de miembros de los ejérci-tos regulares e irregulares que incentivaron su participación en activida-des delictivas10; y una amplia circulación de armas de fuego a las que lapoblación civil tiene un fácil acceso mediante transacciones en el “mer-cado negro”.

Sobre la relación entre delincuencia y crimen organizado el vínculo setiende a establecer fundamentalmente a través del narcotráfico y de lasactividades derivadas del mismo. Como resulta evidente, Centroaméricase encuentra ubicada entre los principales países productores de drogasy los mayores mercados de consumo de las mismas, lo que ha hecho deesta región el puente natural del trasiego de sustancias psicotrópicas. Eltrasiego de drogas por la región ha propiciado el establecimiento deredes locales especializadas en el transporte, bodegaje y embalaje, lascuales, al recibir el pago en “especie” han estimulado la expansión delconsumo de drogas al interior de los países centroamericanos y el desa-rrollo de estructuras criminales encargadas de la venta y que operan conmétodos violentos11. Así por ejemplo, se considera que el surgimientode las bandas organizadas en Guatemala en los últimos diez años estáligado a la actividad de distribución, en el mercado local, de la droga quequeda en el país como remanente del trasiego internacional 12.

Adicionalmente, la narcoactividad ha estimulado un conjunto de acti-vidades ilícitas tales como el tráfico de armas de fuego, de automóvilesrobados, el lavado de dinero, etc., todo lo cual ha conllevado a la consti-tución de estructuras delictivas cuyos métodos de operación tienden a

7. Proyecto Estado de la Región, Op.cit., 1999, p.168.8. Carranza, Op. cit., 1997, p. 23-49.9. Cruz, Op.cit., 1997, p. 980.10. Según declaraciones brindadas en 1995 por un ex Subinspector de la Policía NacionalCivil “la mayor parte de las bandas organizadas de delicuentes que operan en El Salvadorestán compuestas por miembros que pertenecieron a las Fuerzas Armadas o al FMLN.”Alarcón, La perspectiva policial, en: Carranza, Op. cit.,1997 p. 339.11. La situación centroamericana en torno al impacto de la narcoactividad sobre el cri-men organizado y la violencia presenta algunas similitudes con los países del Caribe. Ver:Maingot, Internationalized crime…, 1999.12. Observatoire Géopolitique des Drogues, Geopolítica, 1997, p.230.

FLACSO-Chile/UNESCO

256

ser más violentos y sofisticados. Un ejemplo de esta situación, es el casode la costa atlántica de Nicaragua en donde un importante circulante dearmas ilegales y el incremento en la tráfico de drogas, ha estimulado uncomercio de trueque de armas por drogas13. En general para la regióncentroamericana, se considera que diversos factores asociados al incre-mento en el consumo y distribución de drogas entre la población, parti-cularmente la población juvenil, han creado una “nueva subcultura dedelincuentes”14.

Finalmente, se deben destacar otros factores que, sumado a las circuns-tancias señaladas, tienden a agravar la situación de violencia que vive la re-gión. Nos referimos a las pautas de elevado consumo de sustanciaspsicoactivas, especialmente el licor. Un estudio recientemente realizado enCosta Rica, determinó que cerca de un 60% de las muertes violentas ocurri-das en un lapso de seis años se habían producido estando la víctima o elofensor bajo los efectos del alcohol15.

La agenda de la seguridad pública

Pese a las manifestaciones ciudadanas sobre la diversidad de las medidasa ser aplicadas, los gobiernos de la región han promovido una agenda deseguridad mas bien restrictiva enfatizando la respuesta represivo-penal ypolicial, dirigida a aplacar la sensación de inseguridad y a obtener réditosinmediatos.

De la seguridad nacional a la seguridad pública

Las actuales agendas de seguridad pública de los países centroamerica-nos, presentan avances conceptuales significativos si las comparamos alas que prevalecían en los años previos a la década de los ochentas. Deuna agenda centrada en el concepto de seguridad nacional, se ha pasadoa una regida por la noción de seguridad pública, con acciones diferencia-das y asignando también distintos niveles de protagonismo a los actoresinstitucionales que participan en la formulación y aplicación de tales agen-das.

La doctrina de la seguridad nacional condicionó una agenda públicacuya preocupación central fue controlar aquellas manifestaciones políticasy sociales “disidentes” que amenazaban el orden establecido; invisibilizóla frontera entre seguridad interna y externa, asumiendo que la primera

13. Ibid, p.232.14. IDEC XVI, 1998.15. Miranda, Guido, y Luis del Valle, “La violencia en Costa Rica: visión desde la saludpública”, Aportes para el Análisis del Desarrollo Humano Sostenible, No. 6, Marzo, 2000,Proyecto Estado de la Nación.


257

era una simple continuación de la segunda; y depositó la formulación yconducción de las acciones relativas a “la seguridad” en manos de lasFuerzas Armadas, militarizó la policía y debilitó la independencia de laadministración de justicia.

Al ingresar Centroamérica a la segunda mitad de los años ochenta, seinicia un proceso de reconciliación a nivel nacional y regional que culminacon los acuerdos de Esquipulas II y la ejecución del “Procedimiento paraEstablecer una Paz Firme y Duradera en la Región”16, que hicieron posiblela pacificación, en un primer momento, de Nicaragua y El Salvador, y enun segundo momento de Guatemala. El clima de distensión que talesprocesos generaron en el istmo, acentuado por el marco internacionalde la finalización del mundo bipolar, permitió el abandono del conceptode seguridad nacional y la transición hacia una noción de seguridad públicaque ha configurado una nueva agenda en la materia.

Características y limitaciones de la actual agenda de seguridadpública

Las nuevas agendas gubernamentales en la materia se podrían caracterizarpor los siguientes rasgos: una noción de la seguridad pública que privilegialos problemas de delincuencia -común y organizada- y de orden público;el impulso privilegiado de medidas de carácter represivo más quepreventivo; y una aproximación sectorial más que integral a la solucióndel problema de inseguridad, centrada en la gestión del sector de justiciapenal y policía.

En relación con la noción de seguridad pública, debemos señalar quela misma tiende a ser asimilada de manera estricta a los conceptos decriminalidad y orden público; entendiendo por lo primero a todo elconjunto de infracciones a la ley penal, y por lo segundo a aquellos actosque, sin ser sancionados penalmente, constituyen alteraciones a la vidaen sociedad y, por lo tanto, son sancionables por la vía administrativa.

En lo que respecta a la génesis de los problemas de criminalidad y deorden público, los mismos se suelen asociar más a disfuncionalidades delos individuos que a desajustes del sistema. Tienden así a prevalecernociones tales como “peligrosidad social” y “conducta desviada”, en eltratamiento que se le da al delincuente, sea este adulto o menor. Aunquees importante reconocer también avances en la materia como lodemuestran las legislaciones que se vienen aprobando en la región en

16. Para análisis sobre los contenidos del acuerdo de Esquipulas II ver: Rojas A. Franciscoy Luis Gmo. Solís, Súbditos o aliados? La política exterior de Estados Unidos yCentroamérica. Flacso, San José, 1988.

FLACSO-Chile/UNESCO

258

materia de menores infractores, las cuales se basan en la doctrina de laprotección integral promovida por la Convención Internacional de losDerechos del Niño de 1989 (CIDN)17.

Estas nociones en torno a la seguridad pública, han inducido a untratamiento de los problemas de delincuencia y de orden público queprivilegia la intervención para mitigar los efectos de ciertas manifestacionescriminales y descuida la prevención para neutralizar las causas queprovocan dichas manifestaciones. Igualmente, el abordaje de laproblemática no es integral sino que se promueve una intervenciónsectorial, recargándose el peso de la intervención en los sectores dejusticia penal y policial.

Adicionalmente, el énfasis en la intervención policial y jurídico-penal, seproduce en un momento en que tales instituciones han debido enfrentarimportantes procesos de reforma, la mayor parte de las cuáles aún noestán consolidadas. Así por ejemplo, la mayor parte de las reformas a losCódigos Penales y Procesal Penal, así como a la legislación asociada a laviolencia doméstica y a la delincuencia juvenil, han sido aprobadas en ladécada de los noventa.

Los cambios que ha experimentado la justicia penal de la región hansido tanto a nivel normativo como de gestión. En materia procesal penal,del tradicional modelo inquisitivo se ha pasado a un modelo de naturalezamas bien acusatorio o mixto18; y se han aprobado nueva legislación queregula la materia de menores infractores, inspirada en la doctrina de laprotección integral que promueve la CIDN19. Paralelamente, se hanimplementado programas de capacitación, se han fortalecido los sistemasde carrera judicial, y se han realizado inversiones, principalmente originadaen el sector de la cooperación internacional, en materia de informatizacióny equipamiento de despachos judiciales.

Igualmente importante ha sido la reforma que han experimentado laspolicías centroamericanas. En todos los países centroamericanos se hanaprobado leyes específicas en materia policial que le adjudican a la policía

17. Ver: Proyecto Regional de Justicia del PNUD, Acceso a la justicia en Centroamérica:Niñas, niños y adolescentes infractores de la ley penal, San José, Imprenta LIL, 2000.18. Las características básicas del nuevo modelo son: el fortalecimiento del papel delMinisterio Público, tanto durante la etapa de instrucción, como durante la realización deljuicio mismo; un mayor respeto y tutela de las garantías procesales; la reducción de losplazos procesales; la reducción de los supuestos para la prisión preventiva y la introducciónde alternativas a la persecución penal; una mayor participación de la víctima en el proceso;y la oralidad y publicidad en todas las etapas del proceso.19. Nos referimos a la Ley del Menor Infractor de El Salvador de 1995; a la Ley de JusticiaPenal Juvenil de Costa Rica de 1996; al Código de la Niñez y la Juventud de Guatemala de1996; al Código de la Niñez y la Adolescencia de Honduras de 1996; al Código de laNiñez y la Adolescencia de Nicaragua de 1998; y al Régimen Especial de ResponsabilidadPenal para la Adolescencia de Panamá de 1999. Así como a otro conjunto de legislaciónen materia de violencia intrafamiliar.


259

una carácter civil, y establecen los principios de actuación que han deorientar la carrera policial. Los procesos de desmilitarización y deprofesionalización se han visto reforzados con cambios en los programasde capacitación y entrenamiento, los cuales enfatizan el respeto a losvalores cívicos y democráticos, así como en aspecto técnico-jurídicos.

La reforma de los sistemas penales y policiales del istmo, se han visto,reforzados con algunos instrumentos de naturaleza regional (ver Cuadro3), los cuales, o bien han venido a fortalecer una doctrina democráticade seguridad20, o bien han procurado mejorar los niveles de cooperaciónde las autoridades judiciales y policiales en materia de crimen organizado.

Cuadro 3

Centroamérica: Instrumentos regionales en materia de seguridad

Instrumento Fecha depromulgación

Declaración Conjunta Constitutiva de la Asociación de Jefes dePolicía de Centroamérica Julio de 1992

Tratado de asistencia legal mutua en asuntos penales Octubre de 1993

Convenio constitutivo de la Comisión Centroamericana

Permanente para la Erradicación de la Producción, Tráfico,Consumo y Uso Ilícito de Estupefacientes y SustanciasPsicotrópicas Octubre de 1993

Tratado Centroamericano sobre Recuperación y Devoluciónde Vehículos Hurtados, Robados y Apropiados o RetenidosIlícita o Indebidamente a) Tratado Marco de Seguridad Democrática Diciembre de 1995

Convenio Constitutivo del Instituto Superior Centroamericanode Estudios Superiores de Policía Julio de 1996

Convenio Centroamericano para la Prevención y la Represiónde los Delitos de Lavado de dinero y de activos, relacionadoscon el Tráfico Ilícito de Drogas y Delitos Conexos Julio de 1997

20. Tal es el caso del Tratado Marco de Seguridad Democrática, cuya doctrina de seguridaddestaca los siguientes aspectos: la seguridad es una condición para el desarrollo, que resultade la conjugación de una multiplicidad de factores, entre ellos “la supremacía y el fortalecimientodel poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, lasuperación de la pobreza y de la pobreza extrema, la promoción del desarrollo sostenible, laprotección del medio ambiente, la erradicación de la violencia, la corrupción, la impunidad, elterrorismo, la narcoactividad y el tráfico de armas”-; la seguridad no resulta de un ejercicioque emprende el Estado frente a la sociedad civil para la defensa a ultranza de una estabilidadentendida como “statu quo”, sino que surge de la interacción libre y pacífica entre gobernantesy gobernados; se establece la diferencia entre seguridad ciudadana (Título II) y seguridadregional (Título III) y con ello se delimitan las obligaciones asignadas a las FF.AA, las cuales serestringen a aspectos como la proteción de la integridad territorial, el balance razonable defuerzas, el control de armamentos y la seguridad colectiva de los Estados de la región.

FLACSO-Chile/UNESCO

260

Sin embargo, pese a la amplitud de las reformas impulsadas en materiajurídico-penal y policial, las mismas se observan aún débiles para contener,en el marco del respecto a la garantías procesales y al Estado de Derecho,el problema criminal que experimenta la región. Esta situación generaentre la población una sensación de impunidad y debilita la credibilidaden las instituciones de control social. Así por ejemplo, el sondeo realizadopor el Barómetro Centroamericano indicaba la poca confianzaprevaleciente entre la población de la región hacia el Poder Judicial y lapolicía (ver Cuadro 4).

Cuadro 4

Centroamérica: Nivel de desconfianza en el Poder Judicial y laPolicía, 1997(porcentajes)

País Poder Judicial Policía

Guatemala 50.6 59.5El Salvador 31.0 33.0Honduras 50.0 48.6Nicaragua 50.5 45.9Costa Rica 26.9 37.3Panamá 60.3 41.8

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Proyecto de GobernabilidadDemocrática en Centroamérica. Barómetro Centroamericano. Encuesta de Opinión Pública 1997.

En respuestas a las presiones sociales, los gobiernos han promovido otrotipo de medidas en materia de control social, que contrarían el espíritude las reformas impulsadas a nivel penal y policial enunciadas con ante-rioridad, y que amenazan con revivir elementos de la vieja doctrina deseguridad nacional.

La más común de dichas medidas es proponer reformas a los CódigosPenales ya sea para introducir nuevos tipos o para incrementar la penaprivativa de libertad, o bien aplicar por parte de los jueces las máximascondenas. Así por ejemplo, en Costa Rica se pasó de una pena máximade prisión de 25 años a 50 años; en El Salvador se ha presentado ante elCongreso la discusión sobre la habilitación de la pena de muerte; y enHonduras se discute también en el Congreso una iniciativa enviada porel Poder Ejecutivo de instaurar la cadena perpetua. Por su parte Guatemalaha aplicado la pena de muerte con amplia publicidad en los últimos meses.


261

Otra medida recurrente ha sido la incursión de las Fuerzas Armadasen las funciones policivas. La intromisión más frecuente de las institucio-nes castrenses se ha dado en el campo del patrullaje, tal y como loejemplifican el “Plan Guardián”, ideado en El Salvador en 1995, el “PlanCordillera”, implementado en Guatemala en 199721, y los patrullajes con-juntos en Honduras a lo largo de 1998.

Adicionalmente, se está recurriendo a operativos policiales de “lim-pieza social” mediante la ejecución de redadas como en el caso de CostaRica22, a la imposición del “toque de queda” como medida para “neutra-lizar las pandillas juveniles como en el caso de Honduras”23, o a extre-mos tales como la realización de ejecuciones extrajudiciales de miem-bros de bandas juveniles, rateros y niños de la calle en Guatemala, en lasque se involucra a grupos de autodefensa que, según denuncia de orga-nismos de derechos humanos y de la prensa nacional, trabajan en com-plicidad con algunos miembros de las fuerzas de seguridad24.

La reacción ciudadana ante el delito

La elevada sensación de inseguridad prevaleciente entre la población cen-troamericana, junto con los bajos niveles de credibilidad en las institucio-nes de control social, han generado una reacción social que se caracterizapor la tendencia a la búsqueda de respuestas en el plano privado y la exi-gencia a los gobiernos de la adopción de medidas de naturaleza represiva.

En el plano personal y comunitario, destaca la adopción de medidaspara “protegerse” de la delincuencia, tales como la instalación dedispositivos de seguridad en la vivienda –rejas, alarmas, perros, etc.-, laadquisición de armas de fuego; la contratación de vigilancia privada; y laorganización de comités vecinales25.

Además, se observan tendencias hacia el uso de la fuerza y la violenciapara la resolución de problemas de naturaleza criminal por parte de la

21. El Plan Guardián se diseñó inicialmente para el patrullaje por parte del ejército enzonas rurales, mientras se iba extendiendo la cobertura de la recién creada Policía Na-cional Civil; sin embargo, luego se extendió a zonas urbanas y tales acciones constituyenhoy una práctica recurrente. El Plan Cordillera fue diseñado para brindar cobertura a lolargo de ciertas vías de circulación mediante patrullajes conjuntos entre el ejército y lapolicía. Ver: La seguridad…, en, Siglo XXI, 1997, p.5.22. Pese a que tal tipo de práctica fue declarada insconstitucional, a partir de junio de1998 la prensa local ha informado sobre la realización de diversas redadas.23. En setiembre de 1998, la Alcaldía de Tegucigalpa emitió una ordenanza según la cualse impide que menores de 18 años permanezcan en lugares públicos después de las 11p.m, so pena de arresto e imposición de multa.24. Sobre este aspecto informa de manera profusa, Amnistía Internacional, Informe,1997.25. En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadanaen Centroamérica, Seguridad ciudadana en Centroamérica: diagnósticos sobre la situa-ción, San José, IIDH, 2000, p.31

FLACSO-Chile/UNESCO

262

población. La más clara manifestación de dichas tendencias, es la cadavez más frecuente utilización de mecanismos de sanción popular comolos linchamientos para perseguir y castigar a presuntos delincuentes.Aunque existen recuentos de este tipo de acciones en todos los paísesde la región, el caso más delicado lo presenta Guatemala en donde en eltérmino de un año (enero de 1997 a febrero de 1998) se registraronalrededor de 90 linchamientos populares; demostrándose que en algu-nos de los casos las víctimas no habían estado relacionadas con el delitoque los ciudadanos les achacaban.

En lo que respecta a la intervención estatal, la población tiende alegitimar formas de intervención frente al delito de naturaleza represiva,aunque hace también un llamado a las autoridades en torno a la adop-ción de medidas de prevención y de naturaleza socioeconómica (verCuadro 5).

Cuadro 5

Centroamérica: políticas estatales avaladas por los ciudadanos(porcentajes)

Medida Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua CostaRica

Aumentar penas 21 47 26 10 45Construir cárceles 4 7 8 5 8Aumentar policías 18 9 17 17 7Programas de prevención 6 9 4 6 31Programas derehabilitación 6 13 7 6 2Mejorarcondicioneseconómicas 29 13 35 51 5

Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de la encuesta realizada en Villa Nueva(Guatemala), Ilobasco (El Salvador), Choluteca (Honduras), Masaya (Nicaragua) y Pavas (CostaRica). En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadana enCentroamérica, Seguridad ciudadana en Centroamérica: diagnósticos sobre la situación, San José,IIDH, 2000, p.38


263

A modo de conclusión

Centroamérica ha experimentado avances significativos en lo que res-pecta a su agenda de seguridad si comparamos los años anteriores a ladécada de los ochentas y el período posterior a la misma. De una agendacentrada en la preocupación por la protesta social y la insurrección arma-da e inspirada por la doctrina de la seguridad nacional, se pasó a otra quefija su atención en la violencia delictual. Se han impulsado acciones ten-dientes a solidificar el estado de derecho mediante reformas a la justiciapenal y la policía y se han incrementado los niveles de cooperación entrepaíses mediante la promoción de instrumentos de naturaleza regional.

Sin embargo, las agendas públicas de seguridad que prevalecen en elámbito nacional, presentan aún serias limitaciones conceptuales lo que,aunado a un importante deterioro de la criminalidad y a una fuerte alarmasocial frente al delito, generan acciones poco efectivas, y hasta contrapro-ducentes para la estabilidad democrática.

Si Centroamérica desea mejorar los niveles de inseguridad que afectana su población sin poner en riesgo los procesos de consolidacióndemocrática y de fortalecimiento del Estado de Derecho, deberá adoptardentro de la nueva agenda una propuesta integral en materia de seguridadque considere las siguientes premisas:• El fin último de una política de seguridad es garantizar el pleno goce

de los derechos y garantías de los ciudadanos, por lo que la protec-ción de los mismos debe darse con total apego a las reglas de unEstado de Derecho.

• Las causas de la inseguridad ciudadana son múltiples y complejas porlo que se requiere de una intervención interinstitucional, debidamen-te coordinada y a partir de la identificación de objetivos comunes.

• La inseguridad ciudadana es un proceso con múltiples etapas y mani-festaciones, por lo que la intervención deberá promoverse en los di-ferentes frentes: prevención del delito –social, situacional, comunita-ria-; sanción y represión; rehabilitación y reparación.

• La inseguridad ciudadana se manifiesta en formas diversas y concretassegún el contexto específico, por lo que resulta recomendable el im-pulso de esquemas de descentralización en el diseño y ejecución deacciones, promoviendo la participación de las instancias locales depoder y de las comunidades organizadas.

SEGURIDAD HUMANA, PERCEPCIONES Y REALIDADESSEGURIDAD HUMANA, PERCEPCIONES Y REALIDADESSEGURIDAD HUMANA, PERCEPCIONES Y REALIDADESSEGURIDAD HUMANA, PERCEPCIONES Y REALIDADESSEGURIDAD HUMANA, PERCEPCIONES Y REALIDADES

ALEJANDRA V. LIRIANOALEJANDRA V. LIRIANOALEJANDRA V. LIRIANOALEJANDRA V. LIRIANOALEJANDRA V. LIRIANO1

Introducción

Para muchos analistas los atentados perpetrados contra los edificios delCentro Mundial de Comercio y el Pentágono en Estados Unidos haretrotraído al mundo a la situación imperante durante la guerra fría. Otrosreconocen en estos eventos y las acciones militares que los mismos hanprovocado el inicio de una nueva etapa en las relaciones internacionalesglobales.

Lo cierto es que dichos eventos parecen desvanecer la fascinaciónsentida por actores estatales y no gubernamentales en torno a que conel fin de la guerra fría y de la confrontación bipolar era previsible unmundo más estable, con menos tensiones globales. Un mundo en el quelas agendas sociales y del desarrollo sustituirían en gran medida las agen-das y presupuestos militares.

La guerra asimétrica que se realiza en Afganistán, la integración decoaliciones militares conformadas por nuevos y viejos aliados, en torno aun objetivo militar y la campaña internacional antiterrorista que comien-za a tomar forma, nos colocan frente a una redefinición de las agendas deseguridad internacionales y locales.

1. Politóloga e internacionalista dominicana. Coordinadora del Area de Seguridad y Rela-ciones Internacionales de la FLACSO - República Dominicana.

FLACSO-Chile/UNESCO

266

En este nuevo escenario en el que terrorismo "proceda de dondeproceda", pasa a constituírse en la principal amenaza a la seguridad yestabilidad mundial surge la siguiente interrogante, ¿dónde queda la Se-guridad Humana?

Al respecto, durante su reciente participación en el 56avo PeríodoOrdinario de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas,los Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y el Caribe al con-denar enérgicamente los atentados terroristas y declarar su apoyo in-cuestionable a la lucha contra este flagelo emprendida por Estados Uni-dos, demandaron no olvidar la agenda pendiente en la región, refiriéndo-se fundamentalmente a la lucha contra la pobreza, el narcotráfico y susdelitos conexos y los problemas del desarrollo, entre otros.

En las actuales circunstancias internacionales es pertinente iniciar undebate que asuma los problemas y necesidades de la seguridad humana,la paz y la prevención de conflictos desde la óptica de avanzar en laresolución de la tensiones existentes entre seguridad global, definida entérminos fundamentalmente militares y la seguridad humana entendidacomo condición y consecuencia del desarrollo humano. La guerra con-tra Afganistán ha puesto de manifiesto con crudeza el impacto del uso dearmas de gran poder destructivo frente a comunidades y poblacionesrecluídas en condiciones de pobreza extrema. Los aviones de combatelanzan bombas pero también alimentos para una población atrapada en-tre el fundamentalismo desquiciado de los gobernantes locales y elfundamentalismo de una acción militar que busca un objetivo difuso, nolocalizado.

Seguridad Humana un concepto complejo

El Informe de Desarrollo Humano de 1994 realizado por el Programa delas Naciones Unidas para el Desarrollo fue certero en identificar las "Nue-vas Dimensiones de la Seguridad Humana". Lo realiza en un momento decambios paradigmáticos en el sistema internacional, de rupturas de mo-delos de desarrollo, de actuación de nuevas fuerzas y actores con unamultiplicidad de motivaciones (políticas, ideológicas, religiosas, econó-micas, sociales, delictivas, tecnológicas y culturales) a nivel nacional, re-gional e internacional2 y de la irrupción a gran escala de amenazas notradicionales a la seguridad global como el terrorismo, narcotráfico, cri-men organizado, migraciones masivas, actos de genocidio, desastres pro-vocados por fenómenos naturales, etc.

2. Cf. Villanueva Ayón Mirian: La Seguridad Humana: una ampliación del concepto deseguridad global? en Argentina Global No.3, Octubre-Diciembre 2000.

El Caribe y la Seguridad Ciudadana Alejandra V. Liriano

267

La definición de una Seguridad Humana centrada en el ser humano.Preocupada por la forma en que la gente vive y respira en sociedad, lalibertad con que puede ejercer diversas opciones, el grado de acceso almercado y a las oportunidades sociales y a la vida en conflicto o en paz3,nos sitúa en un marco de análisis de naturaleza compleja, pues nos refie-re a un término de "caracter multidimensional, de orden polivante, decontenido antropocéntrico, universal, interdependiente, preventivo, de-mocrático, global, local integrativo y de connotaciones cualitativas y cuan-titativas"4.

La Seguridad Humana, al efecto, responde a una matriz en la queconvergen dos factores, por un lado una percepción de inseguridad y unestado de satisfacción de necesidades y por otro, la creación de condi-ciones y de un entorno de certidumbre que hagan posible "la participa-ción, la cooperación, la confianza y también el procesamiento de losconflictos"5.

Con ello se destaca que no basta el aumento de las oportunidadesorientadas a las personas, tales como ingresos, longevidad, educación, sino están en un entorno social que permita acceder a ellas y disfrutarlas.

En sociedades cada vez más interdependientes el vínculo entre segu-ridad internacional, estatal y humana es creciente. El énfasis sobre cuáles el factor que posee primacía puede variar según sean los escenarios.Para algunos autores el eje alrededor del cual se realiza dicha articula-ción sigue siendo el Estado. "El Estado en tanto continúa siendo el prin-cipal actor internacional y el que posee los mayores recursos en cuantoal uso de la fuerza. Asimismo, porque las demandas que se generandesde la sociedad civil, expresadas como demanda en seguridad humanase efectúan al Estado. Es éste quien debe dar satisfacción a dichas de-mandas. A su vez, la inestabilidad internacional busca ser superada gene-rando alternativas en marcos multilaterales en los cuales los Estados sonel actor que genera recomendaciones y resoluciones"6.

Es interesante el argumento anterior en tanto devuelve la centralidadal actor estatal respecto a las posibilidades de implementación de estra-tegias a favor de la seguridad humana. Sin desconocer el rol que actoresno estatales de naturaleza local e internacional han ocupado en la pro-

3. PNUD, Informe Mundial de Desarrollo Humano, 1994.c4. Cf, Mirian Villanueva Ayón, o.c.5. De la Seguridad Humana en la modernidad. El Desarrollo Humano en Chile, 1998.6. Rojas Aravena, Francisco. "Seguridad Humana: una perspectiva académica desde Amé-rica Latina". Documento publicado en Nuevo Gobierno: desafíos de la reconcilición.Anuario FLACSO-Chile 2000.

FLACSO-Chile/UNESCO

268

moción de la seguridad humana en diversos planos, no menos cierto esque las medidas necesarias para dotar a las personas de condiciones quegaranticen su seguridad económica, política, ambiental, alimentaria, ensalud y personal, no puede realizarse si no es con políticas redistributivascuyo papel más que al mercado corresponde cumplir al Estado.

Como sabemos, tendencias globalizadoras han venido cuestionando larelevancia del Estado en la construcción social. Hoy, sin embargo y apartir de las experiencias concretas de crisis del modelo estatal de corteneoliberal, dicha visión inicia un camino de reconstrucción. En este con-texto se hace necesario repensar su papel en la construcción de la seguri-dad humana y las dimensiones en las que el Estado deberá intervenir coneficacia en su generación.

En el flujo contínuo entre lo global y lo local, entre la seguridad inter-nacional y la seguridad ciudadana se definen agendas que intentan res-ponder a necesidades específicas de la gente. Las cifras mundiales noshablan de un mundo global más inseguro, de un mundo en riesgo. " 1,300millones de personas carecen de lo indispensable y viven en extremapobreza con menos de un dolar de ingresos al día, 3.000 millones sehallan en la pobreza y tienen que subsistir con menos de dos dólaresdiarios. 1,300 millones carecen de agua potable, 3,000 millones no tieneninstalaciones sanitarias básicas y 2,000 millones están privadas de servi-cios eléctricos7.

Al interior de muchos países, el incremento de la inseguridad motiva-da, en algunos casos por insurrecciones activas, terrorismo político, ac-ciones ligadas al crimen organizado, gobiernos represivos, atentan con-tra la existencia misma de los Estados al perder éstos espacios de con-trol político y territorial, lo que incrementa el número de personas des-plazadas de sus lugares de orígen y obligados a convertirse en refugiadospermanentes dentro de sus propios territorios.

Como bien señala el Documento de la Comisión Carnegie sobre "LaPrevención de Conflictos Violentos"8 ...la gente no puede prosperar enun entorno donde crea que su supervivencia corre peligro. Las amenazasprovenientes del incremento de la producción y uso de armas nucleares;de armas químicas y biológicas, del uso indiscriminado de armas livianasconviven con las inseguridades vinculadas a la injusticia social, la inequidady la falta de oportunidades así como la violación de los Derechos Huma-nos.

7. Kliksberg Bernardo y Tomassini L. "Capital social y cultura: claves estratégicas para eldesarrollo". BID, Universidad de Maryland, Fondo de Cultura Económica. Argentina,2000.8. La Prevención de Conflictos Violentos. Informe de la Comisión Carnegie sobre laPrevención de Conflictos Violentos. Carnegie Fundation, Nueva York,1997.


269

Modernización, exclusión y construcción de seguridades

En el marco del debate sobre Seguridad Humana en América Latina yel Caribe es importante integrar la cuestión de las percepciones quetiene la gente en torno a su seguridad. Considerar cómo percibe la gentesu inseguridad a partir de las condiciones materiales y sociales de suexistencia.

No es evidente la existencia de una relación de causalidad entre vio-lencia y pobreza. Para algunos, no se puede afirmar que allí donde tienenlugar condiciones de pobreza extrema la ocurrencia de conflictos y deeventos violentos tiene una mayor probabilidad. Pues, para ellos, de seresto cierto tendríamos irrupciones permanentes de conflictos violentosen muchos países africanos o el caso de Haití en nuestro propio hemis-ferio, afectados por un progresivo resquebrajamiento del aparato esta-tal. Esta sería una relación demasiado simplista frente a un problemacomplejo como el de la inseguridad humana.

A pesar de lo anterior crece cada vez más el consenso en torno alefecto del crecimiento de la inequidad, y la exclusión social en la genera-ción y profundización de condiciones que tienden a favorecer la ocu-rrencia de eventos que amenazan la seguridad de las personas, la violen-cia incluída. No se trata simplemente de la pobreza, sino, de cómo ellaes percibida por los sujetos en un contexto de creciente desigualdad deoportunidades y exclusión social en sociedades que, al mismo tiempo,los incluyen ( sólo) simbólicamente en su horizonte de desarrollo, gene-rando en ellos una importante revolución de las expectativas.

Violencia e inseguridad ciudadana

En un estudio de percepción de inseguridad ciudadana realizado por laFLACSO-República Dominicana en dos sectores urbanos de la ciudad deSanto Domingo, la población asoció el incremento de la delincuencia y lacriminalidad a la falta de futuro para las poblaciones más jóvenes, queson convocados a vivir la ilusión de los beneficios de la modernización,sin a su vez disponer de los recursos y capacidades para tal acceso.

A modo de ilustración presentamos algunos resultados relevantes dedicho estudio:

FLACSO-Chile/UNESCO

270

Sobre los barrios seleccionados.

Los Alcarrizos. Comunidad situada en la zona noroeste de la Ciudad deSanto Domingo, específicamente en el trayecto de la Autopista Duartevía fundamental en el transporte terrestre hacia la zona norte del pais.

Con el tiempo y a pesar de las características del terreno, dos facto-res fueron determinantes en el crecimiento de Los Alcarrizos, a saber:los grandes desplazamientos de población que se producen en nuestropaís del campo a la ciudad y la reubicación de damnificados de desastresnaturales, así como también de los desalojos de terrenos de propiedadprivada y del Estado Dominicano que se producen en otras zonas de laciudad de Santo Domingo.

El crecimiento abrupto de Los Alcarrizos en los últimos diez añosorigina la aparición de nuevos barrios, sobre todo en lo que correspon-de al área norte de Pueblo Nuevo. Para citar algunos de los mismospodemos hablar de Nuevo Amanecer, Horizonte y Nazareno. Estos últi-mos conjugan en su contexto elementos tan singulares que los hacenfoco de interés particular de nuestra investigación, pues en los mismosconvergen de manera sustancial, características muy marcadas del am-biente rural así como también del urbano, creando situaciones que faci-litan los elementos fundamentales para el desarrollo de verdaderas ame-nazas a la seguridad en sentido general y en particular para la seguridadciudadana.

En términos institucionales Los Alcarrizos, más que un barrio ha pa-sado a ser una zona en la periferia de la Ciudad de Santo Domingo com-puesta por más de quince barrios, cuenta con bancos, tiendas de diver-sos géneros, una delegación del Ayuntamiento del Distrito Nacional, igle-sias, tanto católicas como protestantes, juntas de vecinos, una zona fran-ca industrial, escuelas primarias y liceos y dos dotaciones policiales odestacamentos.

El otro barrio, Gualey localizado en la zona norte de la ciudad deSanto Domingo tiene está limitado al norte por el río Ozama, al sur porla calle Oscar Santana, al Este por la ave. Francisco del Rosario Sánchez.Como otros barrios localizados en la zona norte de la ciudad de SantoDomingo, acusa características socio-demográficas y económicas que losituán dentro de los conglomerados de pobreza del país. De acuerdo acifras presentadas en el Mapa de la pobreza elaborado por la OficinaNacional de Planificación, ONAPLAN, en 1997, Gualey ocupa el tercerlugar entre los diez barrios más pobres del Distrito Nacional con un 54.4% de hogares pobres, solo superado por Damingo Savio (Los Guandulez)y la Zurza.


271

Junto a otros barrios del Distrito Nacional Gualey reproduce los ni-veles de pobreza considerados como tendencia general para la Repúbli-ca Dominicana. Con una tasa de desempleo de un 36% de la poblaciónpobre y un 43.5% de la gente en extrema pobreza. Siendo el grupo másafectado la población joven entre 15 y 19 años. En relación a Gualey, elInforme de la Oficina Nacional de Planificación (ONAPLAN) en su in-forme sobre Focalización de la Pobreza en la República Dominicana, 1997,señala que este barrio tiene un 58.5% de hogares pobres, más de la mitadde los hogares, colocándose el 49.3% de los mosmos en la Categoría IIde hogares pobres. Las características de este grupo de hogares son lassiguientes: El nivel socioeconómico de estos barrios es "medio" y "bajo",teniendo una mediana de ingreso familiar de RD$751, superando la líneade indigencia, pero por debajo de la línea de pobreza (RD$850., aproxi-madamente el costo de la canasta básica de consumo. Los mismospresentan una cantidad significativa de necesidades básicas insatisfechas9.

De acuerdo al informe de Desarrollo Humano presentado por elPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, en la Repú-blica Dominicana más de dos millones de ciudadanos (25.8% de la pobla-ción) viven en hogares con ingresos per cápita inferiores a la línea depobreza de US$60 mensuales. A nivel general, los estudios de desarro-llo humano revelan a su vez el bajo nivel educativo. La incidencia de lapobreza en los hogares con jefatura sin ningún nivel educativo asciende aun 37.8% de la población10.

Características generales de la población

El estudio de percepción de inseguridad ciudadana en los barrios deGualey y los Alcarrizos, se aplicó a una muestra de seiscientas (600)personas, trescientas (300) en el barrio Gualey y 300 en Los Alcarrizos.De la población total el 49.6% son hombres y el 49.8 % son mujeres. Esal mismo tiempo una población fundamentalmente joven, el 63.1% estáen un rango de edad que no sobrepasa los 39 años.

El 40.0% de los encuestados/as en ambos barrios está comprendidaentre 0-29 años. De 30 a 50 años son el 23.1%, mientras el 30% tienen 50o más años. Debemos destacar que se trata de una población joven.Este dato es relevante a los fines del estudio en tanto los resultadosexpresan no sólo la percepción de una población eminentemente joven,

9. ONAPLAN, Informe "Focalización de la Pobreza en la República Domincana". No.11,Diciembre 1997.10. Desarrollo Humano en la República Dominicana, PNUD 2001.

FLACSO-Chile/UNESCO

272

sino también las expectativas de una población que se ve afectada por lasmedidas de orden público implementadas para controlar la delincuenciay criminalidad.

El cuanto a los niveles de escolaridad alcanzado por la población es elsiguiente: el 31.6% de la muestra tiene estudios primarios incompletos,mientras el 25.6% de los mismos han realizado estudios de bachilleratopero también incompletos. Sólo un 12.2% había realizado la primariacompleta, mientras un 13.3% había finalizado sus estudios de bachillera-to.

La situación laboral de los encuestados/as se manifiesta como sigue:el 30.7% de los entrevistados/as son amas de casas, seguido por un 14.7%de trabajadores del sector privado y un 10.9 % de desocupados mientrasel 8.4% se dedica a actividades informales. Solo un 7.3% de los encuestadostrabaja en el sector público. Primando fundamentalmente las actividadestécnicas independiente un 7.1% y los trabajadores ocasionales o chiriperosun 6.0%.

Con respecto al ingreso de la familia el rango mayor lo ocupan aque-llos pobladores/as comprendidos entre 3,701 a 5,000.un 23.6% del totalde encuestados. La proporción de los que alcanzan un ingreso familiarde hasta 2,500 pesos mensuales es de 23.1%. Esta cifra remite a unapoblación de estos barrios que vive sobre el límite de la pobreza. Un19.3% de los encuestados recibe ingresos familiares entre 6,7601 a 13,200.

Inseguridad y pobreza: un vínculo no siempre claro

El análisis de la inseguridad ciudadana alude a dos dimensiones. Una, laobjetiva, que contempla los hechos de violencia y criminalidad conoci-dos y reportados en los medios de comunicación o que integran lascifras negras de los reportes policiales y judiciales, y otra, la dimensiónsubjetiva expresada, en las vivencias y sentimientos personales que tie-nen los pobladores respecto de hechos, situaciones y acontecimientosviolentos que pudieran o no afectarles directamente.

La dimensión subjetiva, no obstante la complejidad que supone suabordaje, tiene una importancia central en la configuración del fenóme-no de la inseguridad y en la reproducción del miedo a la delincuencia. Elcrecimiento de esta valoración de inseguridad tiende a convertirse en unproblema importante para los ciudadanos/as, tanto en la medida en quepuede ser un obstáculo para la convivencia pacífica y la solidaridad ciuda-dana, como en el sentido de que dicha percepción puede hacer que lapoblación demande una mayor represión de la escalada u ola de violen-


273

cia y justifique de alguna manera los excesos e ignore la importancia delrespeto a los derechos humanos.

Un componente importante en la seguridad ciudadana es el relativo ala sensación de inseguridad, entendida ésta como la percepción que tie-ne el ciudadano/a sobre su situación personal, la del barrio o su país enrelación con la criminalidad11. Sobre este particular el estudio realizadoarrojó que la población percibe la situación de inseguridad como grave ymuy grave. Los porcentajes son los siguientes: Un 69.2% de los ciudada-nos y ciudadanas encuestados considera la inseguridad como grave ymuy grave. Mientras sólo un 25.8% ve la misma como normal.

Al analizar por separado las cifras observamos que para el barrio deGualey el 80.7% de los encuestados perciben la situación como muygrave y grave, frente a un 17.6% que la percibe normal.

Estos valores cambian en los pobladores de los Alcarrizos para quie-nes la percepción de inseguridad es más bien de grave a normal. Un41.6% de los encuestados considera la inseguridad como grave, mientraspara el 34.3% la situación es normal y sólo un 15.7% considera la mismacomo muy grave.

11. Chinchilla Laura, "Seguridad Ciudadana en Centroamérica". Seminario "Paz, Seguri-dad Humana y Prevención de Conflictos en América Latina y el Caribe". Santiago deChile, noviembre 2001.

Cómo ve la seguridad en su barrio

0

10

20

30

40

50

Muy grave Grave Normal Sin problemas

Gualey Alcarrizos

FLACSO-Chile/UNESCO

274

Comportamiento del delito en los barrios

Esta percepción de inseguridad como muy grave y grave está asociada alos patrones de comportamiento de las actividades delictivas en los am-bos barrios. La inseguridad es muy grave porque los actos delictivos enlos barrios están creciendo. El 46.6% de la población consideró que eldelito crece. Esta percepción no es igual en ambos barrios. En Gualey el51.5% de los encuestados consideró que las actividades delictivas hancrecido en los últimos años, mientras que en Los Alcarrizos solo 41.6%considera que ha crecido.

Sin embargo, las tasas de los que consideran que el delito ha decreci-do son significativamente altas. Un 35.4% de los encuestados/as en LosAlcarrizos y un 31.6% en Gualey señalan que el delito ha decrecido.

Estamos frente a una paradoja, por un lado la población percibe quelos niveles de inseguridad y los actos delictivos han aumentado en suterritorio, pero al mismo tiempo un número importante de los pobladores señalan que el delito ha decrecido. Esta complejidad nos remite albarrio como un complejo de redes sociales, donde las personas se cono-cen y al conocerse establecen relaciones que dificultan la identificaciónde actos como delictivos12. En el barrio conviven los delincuentes conlos no delincuentes. Aunque muchas personas estén en contra de loshechos delicuenciales sin embargo conviven con ellos y hasta llegan adesarrollar estrategias de sobrevivencia a partir de las mismas activida-des delictivas. Esta convivencia llega en muchos casos a los propios or-ganismos encargados de velar por el orden público

A pesar de las complejas redes sociales existentes en los barrios, noes menos cierto que la población se ve atemorizada por el incrementode hechos de violencia y delicuenciales ocurridos en su territorio, perosobre todo por la impunidad que rodea a aquellos que cometen dichosactos. Expresiones como: "No se habla, no se dice, porque lo agarranpero lo sueltan enseguida"13 expresan el grado de desconfianza en losmecanismos policiales y sistemas judiciales como medios de control dela delincuencia y la criminalidad.

La impunidad se convierte así en una de las principales causas de lacriminalidad. Al referirse a un estudio realizado en Chile, Ibañez seña-ló14 " …existe la impresión de que gran parte de la delincuencia de San-tiago queda en la impunidad; son numerosas las personas ofendidas queno denuncian las infracciones de que han sido víctimas, por considerarque son completamente inútiles o ineficaces las molestias".

12. Entrevista a la antropóloga Tahira Vargas.13. Entrevista a dirigente barrial de Gualey.14. Adolfo Ibañez, Contribución al Estudio del Aumento de la Delincuencia en Chile,1940, citado por Fruhling Hugo, oc.2001.


275

Principales hechos delictivos que afectan los barrios

La información recogida en torno a la percepción de la población decuales son las situaciones violentas y/ o delictivas que afectan a su barrioarrojan valores importantes para analizar la inseguridad en los mismos.

El tráfico y consumo de drogas. El 90.9% de los encuestados señalóel consumo de drogas como el principal problema de violencia y com-portamiento delictivo que afecta ambos barrios, seguido por un 87.4%que considera al tráfico de drogas.

Robo de viviendas. El tercer hecho delictivo más frecuente es elrobo a viviendas. Un 48.4% de los encuestados en ambos barrios señalóque el robo a viviendas es la actividad delictiva más frecuente.

Las muertes a personas ocupa el cuarto lugar con un 47.9%.Mientras los asaltos con armas de fuego ocupan con un 41.9% el

quinto lugar entre las actividades delictivas más frecuente en estos ba-rrios.

Aunque es difícil tipificarla como un delito en igual escala que losanteriores, el 35.3% de los encuestados señalaron que la prostitución esun delito frecuente.

De igual manera el 27.4% señaló los asaltos ocasionados por gruposde bandas como delitos frecuentes en los barrios.

Finalmente, un 18.1% identificó las agresiones físicas como frecuen-tes.

Hay variaciones importantes en los datos suministrados por los po-bladores de Gualey y Alcarrizos respecto a las actividades delictivas. Ex-cluyendo la relativa al tráfico y consumo de drogas que alcanza paraambos barrios una proporción alta: En Gualey un 88.6% y un 87.5% delos encuestados mientras en los Alcarrizos alcanzó el 92.2% y 89.0%.

Es importante analizar las percepciones desagregadas en ambos ba-rrios. Respecto del tráfico y consumo de drogas los niveles son igualmen-te altos para cada barrio. En Gualey un 88.6% señaló el consumo de estu-pefacientes mientras un 87.5% se refirió al tráfico de drogas. Por su parteen los Alcarrizos el 92.2% se refirió al consumo y el 89.0% al tráfico dedrogas respectivamente.

Se ha incrementado la percepción de que muchos de los asaltos ocu-rridos en los barrios estudiados tienen su origen en bandas organizadas,muchas veces vinculadas al narcotráfico. Al respecto los resultados arro-jan que un 41.8% de los encuestados en Gualey destacaron los asaltos delas bandas como acciones delictivas frecuentes en los mismos. En el casode los Alcarrizos la situación difiere pues sólo un 19.9% de los entrevis-tados consideró los asaltos de las bandas como frecuentes.

FLACSO-Chile/UNESCO

276

En los últimos años redes de narcotraficantes suramericanos han uti-lizado el territorio de la República Dominicana como tránsito hacia Esta-dos Unidos. El incremento de las actividades vinculadas al tráfico de es-tupefacientes, su localización, aunque no exclusivamente, en barriospopulosos y marginados, la utilización cada vez mayor de niños en activi-dades de entrega de "mercancías" ha devenido en la asociación entrenarcotráfico y criminalidad.

Crece la percepción en la opinión pública de que existe una relaciónde causalidad entre el tráfico y consumo de drogas y el aumento de lacriminalidad. De acuerdo a cifras suministradas por la Dirección Gene-ral de Control de Drogas (DNCD) durante el año 2001 unos 325 meno-res de 17 años fueron sometidos a la justicia involucrados en tráfico,venta y consumo de drogas. En el 2000 el número fue de 267 menores15.

El accionar de las bandas y sus luchas por delimitación de espaciosterritoriales no es un problema nuevo, ni está exclusivamente asociadoal tráfico y consumo de drogas. En la cultura popular y en las relacionessociales que establecen los sectores populares el control del territoriotiene mucho peso. Las disputas territoriales tienen que ver en muchoscasos con venganzas, reivindicación de la masculinidad y del "honor". Sinembargo, de más en más con el auge de las drogas, el control del territo-rio se convierte en una alternativa económica. Se mezcla la pobreza conlas alternativas económicas que está planteando el negocio de las drogas.

El barrio se hace más violento, más inseguro en la medida que seestablecen zonas controladas por grupos ligados al tráfico de drogas.Esta percepción de que el barrio es totalmente peligroso es sostenidamás por los sectores externos al barrio que por los propios residentes.Sin embargo, no es un secreto de que "hay zonas donde ni la gente ni lapolicía se atreve a entrar"16.

En torno al territorio se tejen complejas redes sociales que promuevenintercambios de todo tipo y que dificultan a su vez, el control de las activida-des delictivas y criminales. Nos referimos a las redes de inter-cambio. En elbarrio se intercambia dinero, favores, servicios, territorios o delimitaciónterritorial y funciones. A través de estos mecanismos las personas vinculadasa la delincuencia tiene una relación con el resto del barrio. Todo el mundosabe quien vende la droga, quien la consume. A su vez, el que vende la drogautiliza a otras personas, no necesariamente a favor de este tráfico, para guar-dar mercancía, pues ello le reporta beneficios económicos.

15. Declaraciones del vocero de la Dirección General de Control de Drogas JacoboMateo Moquete, aparecidas en el periódico El Caribe, 3 de enero 2002.16. Entrevista a dirigente del barrio de Gualey.


277

Temor e inseguridad ciudadana

El barrio sigue siendo un espacio en el que se puede vivir, sin embargo losentrevistados no dejaron de expresar temor de ser agredido, asaltado ensu persona o vivienda. Así lo demuestran los resultados de las preguntassobre lo que es la seguridad. Las respuestas ofrecidas pueden agruparse encuatro grandes bloques: Las relativas a la seguridad en su vivienda. Para losencuestados el estar protegido en su casa, sin temor a ser asaltado o roba-do, el poder dejar las puertas abiertas de su hogar sin que pase nada, envivir en una casa tranquila. Las referidas a su seguridad en las vías y lugarespúblicos. Sus expectativas en torno a la seguridad en las calles son tambiénrelevantes. Poder caminar por las calles sin temor a ser asaltado o robadose repite con insistencia en las respuestas de los ciudadanos /as. Aquellasreferidas a la seguridad y protección de las autoridades y finalmente lasvinculadas a condiciones socioeconómicas y políticas.

Seguridad subjetiva y prensa

Existe la opinión generalizada de que en muchos casos los medios decomunicación de masas son responsables de la percepción del creci-miento de los actos de violencia o delincuenciales , sin que la misma secorresponda con la realidad. Estos medios al dar una cobertura impor-tante y privilegiada a los hechos de violencia estimulan un clima de alar-ma pública, sensacionalismo en las imágenes y reiteración de la ineficaciade las medidas de control de la delincuencia y la criminalidad17.

Muchos asumen como propias las informaciones ofrecidas a travésde los medios de comunicación social en torno al crecimiento o no dehechos criminales, sin que puedan ser sometidos a comprobación algu-na. Se ha destacado en múltiples ocasiones el papel que pueden jugar lasfuentes de información en la construcción de la dimensión subjetiva de lainseguridad. A su vez el relato y los comentarios de terceras personaspueden dar lugar al fenómeno del rumor con sus consecuencias negati-vas en la opinión pública por la falta de precisión en la información18.

En el período en que se realiza este estudio de percepción diferentes sec-tores sociales de la República Dominicana manifestaron públicamente su pre-ocupación por el incremento de la violencia y la criminalidad. La referencia a la

17. Luis Vial, La inseguridad ciudadana y la participación, en Correa Enrique y NoéMarcela. "Nociones de una Ciudadanía que Crece" , FLACSO Chile, 1998.18. Rosa del Olmo, o.c.

FLACSO-Chile/UNESCO

278

presencia de una ola de delincuencia y violencia, jamás vista en el país, llegandoa la utilización del secuestro, eran algunas de las preocupaciones evidenciadaspor sectores gubernamentales, eclesiales y de la sociedad civil19.

Al ser entrevistados en torno a si los medios de comunicación refle-jan la situación de inseguridad que viven los barrios el 61.5% consideróque si la refleja, en tanto un 34.5% consideró que no reflejan la realidad.

Gillermo Sunkel señala que los cambios en las preocupaciones de lapoblación tienen una estrecha relación con cambios a nivel de los me-dios, en un intento de re-sintonización con las nuevas preocupacionesde los públicos masivos, donde la violencia tiene una posición de primeraimportancia, en el contexto de una dinámica de mercado20.

Hay que admitir que el estado de la opinión pública expresa una pre-ocupación fundamentada en un auge real en la incidencia delicuencial ycriminal, pero insistimos, la falta de estadísticas confiables impide valorarlas tendencias de ese crecimiento, ubicar la delincuencia no como fenó-menos aislados, sino como parte del tejido social donde operandisfuncionalidades.

La Ciudadanía como víctima

Como ha sido señalado, en nuestro país no tenemos cifras actualizadasni confiables de los organismos estatales responsables de las políticas deseguridad y justicia que nos puedan servir de referencia para establecertipificaciones, tendencias de crecimiento o no, localizaciones y otras re-ferencias necesarias para tener un punto de partida histórico en cuantoa lo que es el comportamiento de la tasa de victimización y su relacióncon el comportamiento del tipo de delito.

En este estudio, cuyo marco general está enfocado a abordar la per-cepción de seguridad ciudadana en barrios específicos de la ciudad deSanto Domingo, no podemos pasar por alto la necesidad de estableceríndices de victimización, ya que los mismos constituyen los condicionantespor excelencia del escenario estudiado y en sentido práctico, lavictimización es la referencia, en términos de experiencia vivida, másinmediata con que cuenta el ciudadano común y por tanto la condicionantemás directa en su percepción del delito.

19. Cf. Evangélicos muestran su preocupación por creciente ola de violencia, PeriódicoHoy 6 de agosto de 2001, artículo a la firma de Hilda Feliz. En ese mismo orden, elartículo de R. González del Periodico Hoy de fecha 6 de agosto señala los pronuncia-mientos del Dr. César Mella, asesor médico del poder ejecutivo al referirse a la necesi-dad de lanzar una cruzada, un gran jornada en contra de la violencia y de los crímenes".20. Sunkel, Guillermo " Medios de comunicación y violencia en la transición chilena",Santiago de Chile 1992, citado por Vial Luis, o.c.


279

Para algunos especialistas en el tema de la seguridad ciudadana elconcepto de víctima se genera a partir de los temores fundamentados enconsideraciones reales que pueden llevar al ciudadano a inhibirse en elejercicio y usufructo de sus derechos como tal, por la existencia de pe-ligros y amenazas al entrar en contacto con un determinado ambientepúblico; para otros autores la víctima se origina en el daño causado a laspersonas físicas o morales, como a sus propiedades, pertenencias y otrosatributos, lo cual implica un contacto directo entre víctima y victimario.

En nuestro contexto, esto significa que no basta con diagnosticar la inse-guridad; hay que ponerla en relación con la seguridad de las personas comohorizonte normativo y condición de éxito duradero de una sociedad plena-mente moderna21.

La seguridad humana se convierte así en una construcción social per-manente en el campo de las oportunidades y amenazas22, tanto nacionalcomo internacionalmente. Desde esta perspectiva la creación de "me-canismos sociales de seguridad no solo deberán apuntar a la limitaciónde las amenazas, vía la diplomacia preventiva, la limitación de armamen-tos, el control de grupos terroristas y de redes de crimen organizado,sino también a la promoción de normas y prácticas al interior de losEstados que permitan desarrollar recursos y potencialidades económi-cas, y de esta manera evitar y prevenir conflictos y promover prácticasde buen gobierno.

Hemos querido recorrer las posibilidades y oportunidades del com-plejo concepto de seguridad humana en el marco de escenarios de con-flictos globales, donde parece tener lugar una vuelta a la respuesta emi-nentemente militar a eventos de naturaleza política. Hablar de seguri-dad humana en contextos de rearticulación de estrategias nacionales einternacionales dirigidas a la ampliación de los espacios de control Esta-tal de los individuos, vía las acciones de inteligencia que requiere la luchainternacional contra el terrorismo23.

21. Cf. De la Seguridad Humana en la Modernidad. o.c.22. Ibid.23. El estudio de Percepción de Inseguridad Ciudadana en dos barrios de Santo Domingofue realizado por Alejandra Liriano y Daniel Pou. Una versión completa se encuentra enimprenta en los actuales momentos.

SEGURIDAD HUMANA Y SEGURIDAD PÚBLICA: EL GLOBALSEGURIDAD HUMANA Y SEGURIDAD PÚBLICA: EL GLOBALSEGURIDAD HUMANA Y SEGURIDAD PÚBLICA: EL GLOBALSEGURIDAD HUMANA Y SEGURIDAD PÚBLICA: EL GLOBALSEGURIDAD HUMANA Y SEGURIDAD PÚBLICA: EL GLOBALY SU INFLUENCIA EN EL LOCALY SU INFLUENCIA EN EL LOCALY SU INFLUENCIA EN EL LOCALY SU INFLUENCIA EN EL LOCALY SU INFLUENCIA EN EL LOCAL

JORGE DA SILVAJORGE DA SILVAJORGE DA SILVAJORGE DA SILVAJORGE DA SILVA1

Introducción

Se ha vuelto común la escena en que se ven niños empuñando fusiles deúltima generación en conflictos armados. Hace unos años, me quedé im-presionado con una imagen en la televisión: un niño africano, de unos doceo trece años, escuálido, las ropas civiles desgarradas, con un relucientefusil en las manos. En América Latina y el Caribe, además de la lucha arma-da en situaciones de guerrilla, es también común que se vean adolescentesempuñando fusiles de origen europeo o norteamericano en la pelea debandas por el control del tráfico de drogas en barrios pobres de la perife-ria. Hay que señalar que, sea en el ámbito internacional sea en el ámbitolocal, la elección de la fuerza estatal como medio privilegiado de resolverlas disputas ha producido más víctimas entre los civiles que entre los com-batientes involucrados en las mismas. Esto se aplica incluso a la maneracomo se ha concebido el empleo de la policía en la lucha contra las drogasen diferentes ciudades de Latinoamérica. Se emplea a la policía como unafuerza de combate, y se ve a los traficantes (reales o imaginarios) como“combatientes” enemigos. Con esto, mueren traficantes en confrontacio-nes de las bandas; mueren traficantes por la acción de la policía; mueren

1. Investigador FLACSO-Brasil.

FLACSO-Chile/UNESCO

282

policías; mueren mujeres y niños indefensos a causa de balas perdidas. Hayque preguntar: ¿Cómo podemos nosotros vivir en un mundo en que losrecursos financieros que faltan para mitigar el hambre de los niños yadolescentes sobren para ponerles en las manos armas con las que van amatar o morir? ¿Qué seguridad se puede proporcionar a los niños conhambre en el mundo, sobre todo en los países pobres de África, Asia yLatinoamérica? ¿Qué seguridad puede tener el ciudadano en contra lacontaminación de los ríos de su ciudad o villa? ¿Qué seguridad existe encontra de los efectos de la dirección temeraria o corrupta de los recur-sos por parte de los gobernantes de su país, de su provincia o distrito?¿Qué seguridad tiene un ciudadano en contra del efecto del consumo dedrogas por él mismo? ¿Qué seguridad tiene un ciudadano que no consu-me drogas contra los efectos de la represión militarizada a ellas?

En este texto el punto central es mostrar que el paradigma de seguri-dad que ha guiado las relaciones entre los Estados-naciones en el sistemainternacional, lo cual sigue orientado para cuestiones económicas, depoder y la fuerza de las armas, es el mismo que ha conducido las accionesen el área de la seguridad publica al interior de los países, sobre todo enlos de la periferia. Esto se vincula con el rechazo a soluciones multilaterales,rechazo este que ha marcado las decisiones de las grandes potencias enel nivel internacional.

Inicialmente desarrollo el concepto de seguridad humana y suaplicabilidad a problemas locales, en un mundo en que la articulaciónentre el global y lo local se hace independiente de fronteras geográficasy de decisiones aisladas. Por ejemplo, el problema de las drogas y lacuestión de las armas de fuego. No es posible luchar contra las drogascomo si fuera un problema local simplemente; y no se puede enfrentar loque consideramos un problema, o sea, la proliferación de armas de fuegoen nuestras ciudades, sin tener en cuenta que los productores interna-cionales y los beneficiarios de este comercio, legal e ilegal, hacen de todopor dicha proliferación. En la sección siguiente, se presenta un análisis delos efectos negativos de la aplicación del paradigma de seguridad interna-cional al interior de los países de América Latina y el Caribe. Se proponeque, en la lucha en contra la violencia urbana y la criminalidad local, seadopte la perspectiva de la seguridad humana, como han propuesto lasNaciones Unidas y otros organismos supranacionales y de la sociedadcivil.

Seguridad Humana y Seguridad Pública: el global... Jorge da Silva

283

Seguridad Humana: Concepto

El concepto de seguridad humana se ha construido en el contexto de lasrelaciones internacionales. Es cierto que concepciones humanitarias, desdeun punto de vista filosófico y religioso, han estado presentes en el mun-do desde la antigüedad. Pero en términos formales, el humanitarismometodológico, que pone al humano en el centro de las preocupacionespolíticas, como señala Rojas2, “ha sido una fuente esencial del derechointernacional desde hace 500 años, aun previo a la paz de Westfalia,donde se estableció el orden interestatal de 1648”. El humanitarismo noha tenido fuerza suficiente para cumplir en la plenitud su objetivo deponer al ser humano en el centro de las relaciones sociales, sea entrenaciones sea al interior de las mismas. Se puede decir entonces que elhumanitarismo se ha desarrollado como teoría, pero sus efectos no hanido mucho allá de tratados y convenciones. Desgraciadamente, en elsiglo XXI la seguridad sigue siendo buscada teniendo como referencia elpoder y la fuerza de las armas.

Las consecuencias destructivas de la lógica de desarrollo y seguridadtradicionales se pueden constatar en el Informe sobre el Estado de laPoblación Mundial 20013, del Fondo de Las Naciones Unidas sobre Po-blaciones. El Informe da cuenta, de manera objetiva, de las amenazasglobales, principalmente las relativas al ambiente y a las abismantesdisparidades a que está expuesta la población mundial (6.1 billones depersonas; el doble de la población de 1960):

“POBREZA Y AMBIENTE. A pesar de la elevada actividad económica,estimada hoy en más de 30 trillones de dólares anuales, cerca de 1.2billón de personas viven con menos de un dólar al día. Cerca de 60 porciento de los 4.4 billones de personas en los países en desarrollo notienen servicios de saneamiento básico; casi un tercio no tiene acceso aagua limpia; un cuarto no tiene habitación adecuada; 20 por ciento notienen acceso a servicios de salud modernos; y 20 por ciento de losniños no pasaran del quinto grado en la escuela»

Los problemas planteados anteriormente continúan desafiando la“gobernabilidad” global, aún vinculada con cuestiones de poder. Másque la seguridad humana de las poblaciones, parece que importa más laseguridad del Estado. Prevalece la óptica (neo)liberal, según la cual el

2. Cf. Rojas Aravena, Francisco. Seguridad Humana: “Uma Perspectiva Académica desdeAmérica Latina”. In: Nuevo Gobierno: desafíos de la reconciliación. Anuario FLACSO-Chile, 2000.3. Cf. “The State of the World Population 2001”. United Nations Population Fund -UNFPA, 2001.

FLACSO-Chile/UNESCO

284

desarrollo económico de un país sería la precondición para el desarrollohumano y el bienestar de sus ciudadanos. Con eso se justifica la miseriade países y pueblos. Con eso también se justifican las desigualdades in-mensas dentro de países con buen desempeño económico, pero congrupos humanos viviendo en condiciones de pobreza extrema iguales alas que viven pueblos de países muy pobres en términos económicos.“La economía va bien pero el pueblo va mal”, dijo cierta vez un presiden-te brasileño, expresando la idea de que primero es preciso crecer eco-nómicamente para después repartirse el “pastel”.

Así es que el concepto de seguridad humana abre una nueva perspec-tiva para naciones y pueblos, sobre todo para los pobres del mundoentero. Se espera que las relaciones sociales en el ámbito internacional olocal sean marcadas por políticas gubernamentales que reflejen la deci-sión de poner a los seres humanos en el centro. Se espera que los es-fuerzos de los humanitaristas no se pierdan, y que la idea de seguridadhumana se imponga por sobre la idea de seguridad buscada con las ar-mas, en el interés de Estado. En la pos-modernidad, el antiguo preceptolatino “si vis pacem para bellum” se ha probado, una vez más, constituiruna falacia de los belicistas y armamentistas.

En el caso específico de la lucha contra la violencia urbana en el áreade la seguridad pública, se debe evitar que la misma se haga como siestuviéramos en una guerra, con las comunidades pobres transformadasen teatros de operaciones, como hemos visto en nuestras ciudades. Estepunto es de gran importancia en el caso de América Latina, una regiónfuertemente marcada por la creencia en “soluciones” militares para pro-blemas sociales. Como señala Rico (1997: 25, 26, 61)4:

“Este sistema se agudiza con las características castrenses que adquierenlos estados de América Latina a finales del siglo XIX. [...] En materiapolicial, las características castrenses del siglo precedente se profundizanen las primeras décadas del siglo XX. [...] Entre los diversos obstáculoscon que se enfrenta el proceso de democratización en América Latina,los más significativos son el militarismo, la crisis económica, la deudaexterna, las consecuencias sociales del ajuste estructural, la permanenciade los esquemas y actitudes tradicionales, los extremismos (de derechay de izquierda), la supervivencia de la guerrilla, la burocracia partidista, lacorrupción y el narcotráfico“.

La formalización del concepto se dio con la publicación del Informe deDesarrollo Humano de 1994, del Programa de las Naciones Unidas parael Desarrollo (PNUD), el cual tuvo como tema central la seguridad hu-mana, basada en otro concepto, el de desarrollo sustentable, que tienecomo fundamento el universalismo del derecho a la vida:

4. Con respecto a la militarización de la seguridad pública, ver también: Da Silva (1996).


285

“Ni la vida de una persona vale más que la de otra. En su nacimiento,ningún niño debe ser condenado a una vida corta o miserable solo porhaber nacido en la ‘clase errada’, en el ‘país errado’ o con ‘sexo erra-do’.”

5

Si uno pone al ser humano en el centro de sus preocupaciones, los desa-fíos que se encuentran son, por lo tanto, de distinta naturaleza. El fococambia de seguridad territorial para seguridad de las personas en cual-quier parte del mundo, sin consideraciones de raza, origen, clase, reli-gión, cultura, concepción de mundo, etc. El valor supremo es el humano,considerándose iguales un niño rico de un rico país y un hambriento niñode una nación de la periferia. En realidad, un proyecto con tales conte-nidos humanitarios suena como una utopía. A quienes piensan así, se lesdebe dar alguna razón. Pero primero hay que tener en cuenta que, en lacoyuntura mundial de hoy, esta no es una cuestión solamente humanita-ria, sino de seguridad y supervivencia de todos, de ricos y pobres, sea enel ámbito internacional o local.

En realidad, la nueva concepción de seguridad aparece con los infor-mes sobre Desarrollo Humano, que se empezaron a publicar en 1990. ElInforme de 1990 introdujo nuevos indicadores de desarrollo, además delos económicos. Desde ahí, se consideró importante medir la calidad devida de las personas alrededor del mundo. Ahora, el principal indicadores el Índice de Desarrollo Humano (IDH), utilizado no sólo para compa-rar la calidad de vida entre los diferentes países, sino también entre gru-pos humanos al interior de los mismos. El Índice expresa las condicionesde las personas con base en variables tales como producto interno netoper capita (y el poder real de compra); expectativa de vida, tazas deescolaridad, e incluye preocupaciones con la seguridad alimenticia, lasviolaciones de los derechos humanos, la proporción entre gastos milita-res y sociales, el acceso a agua potable, la desigualdad entre sexos, laincidencia del VIH/SIDA, el acceso a periódicos y teléfonos, la disponibi-lidad de hospitales y médicos, la seguridad en contra el crimen, las dro-gas etc. En resumen, el eje del Índice es la preocupación con las amena-zas a la condición humana. Como también señaló Regehr (1999):

“El punto cuando se destaca al ‘humano’ en la seguridad humana es res-tablecer el equilibrio del discurso de la seguridad, lo cual ha puesto de-masiada atención en la seguridad del Estado, con poca atención en laseguridad de las personas dentro de las fronteras del país. Mientras quela seguridad y el comportamiento de los países son obviamente centrales

5. Relatório de Desenvolvimento Humano 1994 – PNUD. Lisboa: Tricontinental Editora.

FLACSO-Chile/UNESCO

286

a la seguridad de las personas, el excesivo foco en la soberanía, la es-tructura del estado, la defensa militar del territorio y, en muchos casos,en la supervivencia del régimen, viene con frecuencia en perjuicio de, ycon poca atención a, la seguridad, bienestar o incolumidad de las perso-nas” .

Aunque elaborado teniendo como foco la seguridad del sistema interna-cional, el cuadro a continuación (MacLean, s.d.:3) es de gran utilidad en elestablecimiento de la distinción entre las dimensiones de lo que se pue-de llamar de “seguridad publica tradicional” y “seguridad pública huma-na”.

Dimensiones de la seguridad tradicional y de la seguridad humana

DIMENSIÓN SEGURIDAD TRADICIONAL SEGURIDAD HUMANA

Espacialidad Territorialmente soberana No orientada espacialmenteFoco Estado Comunidad y individuoAsunto Diplomático y militar Socio-político, socio-

económico, ambientalPadrones de Institucionalizados No institucionalizadoscontrolToma de decisión Formal (política) Informal (intuitiva)Amenaza potencial Violencia estructural Violencia no estructuralRespuestas Diplomática y militar Científica, tecnológica;

gobierno multilateral.

Mi punto, como ya lo he mencionado, es que la lógica que ha orientadola seguridad en el ámbito internacional ha sido la misma que ha orientadolas decisiones locales en la lucha contra el crimen y la violencia, lógicabasada principalmente en el principio del uso de la violencia legítima porparte del Estado, como lo explicó Weber (1991) en “Los tres tipos pu-ros de dominación legítima”. La consecuencia es que la seguridad públicano ha tenido como foco a las personas. Incluso cuando se toma en cuen-ta a las personas, sus valores humanos han sido diferenciados por cues-tiones de raza, sexo, riqueza etc. Si uno analiza el cuadro arriba teniendoen mente la seguridad pública y la lucha contra la violencia urbana, sedará cuenta que las “dimensiones” de la seguridad humana a escala inter-nacional son aplicables, en la plenitud, a la seguridad pública en nivel localy comunitario. Esto queda muy claro si se hace un análisis de los efectosde la concepción tradicional de seguridad en el área de la seguridad pú-blica.


287

El paradigma tradicional de seguridad y sus efectos en laseguridad pública

Tras los ataques al World Trade Center y al Pentágono, la red de televi-sión CNN inmediatamente acuñó la expresión America’s New War(“Nueva Guerra de América”), y poco después, War Against Terror(“Guerra al Terror”). En medio a la conmoción mundial, una “nuevaguerra” fue efectivamente declarada por el presidente George W. Bush.Es curioso, mientras tanto, que de una posición reconocidamente unila-teral (y de aislamiento), según la cual, en realidad, los problemas delmundo sólo serían importantes si interesaran directamente a EstadosUnidos6 , el presidente Bush se puso a presionar los países del planeta aunirse a Estados Unidos para enfrentar a un problema que, desde allí poradelante, él consideraba ser de todos. Este punto es especialmente im-portante porque desde hace mucho tiempo las Naciones Unidas y otrosorganismos humanitarios supranacionales han luchado por políticasmultilaterales y por la cooperación; y para que se cambie el centro de laspreocupaciones de la sociedad mundial, a fin de que se establezca unaagenda que pusiese a la persona humana en el centro de las políticasinternacionales, nacionales y locales. La lucha de esas organizaciones seha concentrado en el esfuerzo para que se de prioridad a temas como“control de armas de fuego”, “proliferación de minas antipersonales”,“niños empleados como soldados”, “el hambre y la pobreza en el mun-do”, “la contaminación”, “los derechos humanos”, “el racismo”, entreotros. Sin embargo de la retórica humanitaria de los discursos oficiales,la realidad es que la seguridad sigue teniendo como foco lo económico,el territorio, el poder etc., y teniendo como instrumento privilegiado deacción la fuerza de las armas. Según nos da cuenta MacLean (Op. cit.), ainicios del siglo XX la proporción de muertos e incapacitados en losconflictos militares era de 90 por ciento de soldados para 10 por cientode civiles; al final del siglo, la proporción se invirtió: 10 por ciento desoldados para 90 por ciento de civiles. El hecho que un país haga unaguerra sin pérdida de soldados (en relación con el enemigo) se ha con-memorado como un gran avance.

6. En el periódico “El Clarín”, en la edición de 18 de agosto de 2001, se puede leer:“Rechazo de Bush al Multilateralismo“. Desde cuando asumió en febrero pasado, el pre-sidente George Bush ha rechazado todo tratado internacional, usando siempre el mismopretexto: ‘son fatalmente defectuosos’. Hasta ahora, el gobierno de Bush ha rechazado laConvención sobre Armamento Biológico de 1972; el Tratado de Misiles Antibalísticos,del mismo año; la ratificación de tres iniciativas favorecidas por Clinton: el Protocolo deKioto, el Tribunal Criminal Internacional y la Prohibición de Ensayos Nucleares, firmadapor el demócrata pero no ratificada”. También, en julio de 2001, Estados Unidos e Israelabandonaran, unilateralmente, la Conferencia contra el Racismo y la Intolerancia, deDurban, África del Sur.

FLACSO-Chile/UNESCO

288

Después de los actos terroristas del 11 de septiembre, en todas par-te se empezó a hablar de Tercera Guerra Mundial, como si estuviéramoshablando de una guerra tradicional, entre naciones. No es así. EstadosUnidos lidera una “guerra” no convencional, asimétrica como dicen unos,pero una guerra contra grupos terroristas con células en diferentes einciertos países. En una ecuación maniqueísta, se han presentado dosúnicas alternativas a los países del mundo: o se consideran víctimas delterror, reales o potenciales, o son considerados “sospechosos” por noacompañar incondicionalmente a Estados Unidos en la lucha “del biencontra el mal”. En su declaración de guerra, el presidente Bush advirtióque no se aceptarían posiciones de neutralidad política, de países en quelos extremismos religiosos, étnicos o ideológicos no sean un gran pro-blema. Así, o se escoge la condición de país “víctima del terror”, junto aEstados Unidos, Inglaterra, Francia, España, o la condición de país “sos-pechoso” de practicar o apoyar al terrorismo, junto de Afganistán y ¿quiénsabe?.

Una grave consecuencia de ese maniqueísmo es la tendencia a que enlas naciones de la periferia –sea para que no haya duda en cuanto a sudedicación al “centro”, sea por una compulsión a la mímica– aparezcanpersonas viendo fantasmas por todos lados, o aún, por razones insonda-bles, apelando para el infalible recurso del alarmismo, con eso “descu-briendo” conspiraciones y odios donde hasta entonces ellos no existían,y eligiendo enemigos por la apariencia u origen, resucitando a CesareLombroso.

No cabe duda que el terrorismo es una práctica abominable, afirma-ción de la cual solamente los terroristas y quienes los apoyan podrándisentir. Esto es una cosa. Otra muy diferente es no dimensionar lasresponsabilidades relativas de los países en la lucha contra el terrorismo,y adoptar procedimientos también condenables.

Como lo señalé anteriormente este trabajo se relaciona con el efectode estos factores en la seguridad pública de las ciudades latinoamerica-nas. En este sentido, no se trataba de la Tercera Guerra Mundial, sino laQuinta. La Tercera ha sido la War on Communism (“Guerra al Comu-nismo”); y la Cuarta ha sido la War on Drugs (“Guerra a las Drogas”),ambas declaradas por países del “centro”. Y ahora la Quinta, War AgainstTerror, dentro del mismo modelo de distribución de tareas que ha ca-racterizado la Tercera y la Cuarta. La pauta que se ha dado a los países,pueblos y personas para que orienten sus acciones, incluso en el ámbitointerno, se contiene en una palabra: “war”.

Con respecto, al nuevo conflicto, tal vez sea oportuno traer a la me-moria algunos datos que, aparentemente obvios, han pasado a lo largode las discusiones. Durante la “guerra al comunismo”, en el período de la


289

llamada guerra fría (la Tercera), asistimos a una distribución curiosa detareas. Mientras nosotros en Latinoamérica dábamos alas a la imagina-ción sobre mágicos e indefectibles botones que, presuntamente, EstadosUnidos y la Unión Soviética tenían listos para cualquier emergencia – ylos cuales podrían ser accionados a cualquier momento (botones que,parece, no fueran accionados ni en Nueva York ni en Washington) –estábamos en una “guerra caliente”, matándonos en Brasil, Argentina,Chile, El Salvador y en otros lugares (excepto dentro de los países quehabían declarado la “guerra fría”). Durante la “guerra a las drogas”, estu-vimos, y aún estamos, asistiendo a la matanza de jóvenes en las grandesciudades de los países del margen, muchas veces con armas producidasen Europa y Estados Unidos, mientras tengamos que hacer todo esfuer-zo para que las drogas no lleguen a los consumidores europeos y norte-americanos. Creo que tal vez necesitamos reflejar un poco más sobre elhecho que países como Colombia y Brasil, por ejemplo, sean campeonesde muertes (de colombianos y brasileños) relacionadas a la “guerra a lasdrogas”.

En la “guerra al terror”, por lo tanto, se necesita que los países deAmérica Latina y el Caribe establecer su propia pauta (y no que sean“pautados”), y a los ciudadanos e instituciones de esos países que nosobredimensionen eventuales problemas a causa de la ola del momento.Más que eso: es importante que se esté atento a los oportunistas, com-petentes en la amplificación del miedo con el propósito de crear unnuevo mercado, en torno del cual se produzcan aparatos electrónicos,intriga, burocracias estatales de inteligencia, tropas antiterrorismo, tesisacadémicas y especialistas en “terrorismo”.

Sin entrar en el mérito de las motivaciones que llevan extremistassuicidas a practicar actos tan tenebrosos contra seres humanos inocen-tes, como el 11 de septiembre (darles rótulos de fanáticos y locos esmuy poco para explicar el fenómeno), y teniendo en cuenta algunas pre-cauciones, como las indicadas anteriormente, es deber moral de todoslos países y ciudadanos del mundo solidarizarse con el pueblo norteame-ricano, y ayudar en la lucha contra el terrorismo, lo que no significaembarcarse de ojos cerrados, de nuevo, en la “guerra” global.

Dentro del cuadro de negatividad que se observa hoy en el mundo,con las guerras, la miseria, la opresión y todo más, parece que la nuevacoyuntura mundial no incluye al unilateralismo que ha caracterizado lasacciones de los países centrales. Hasta el 11 de septiembre, la seguridadhumana parecía ser una aspiración solamente de persistenteshumanitaristas y de aquellos pueblos expuestos al sufrimiento. Se trata-ba en verdad de una utopía. Desde entonces, mientras tanto, hay que

FLACSO-Chile/UNESCO

290

reconocer que lo que está en juego es la supervivencia de todos, inclusode los ricos. Como que por una conspiración de la historia, se presentauna oportunidad real de llegarse al multilateralismo cooperativo. Lo cu-rioso es que eso se da por un camino jamás imaginado.

Hay que tener esperanza y luchar. Que la doctrina de la seguridadhumana prospere no solo en el ámbito mundial, sino también dentro delos espacios nacionales y locales. Teniendo la seguridad humana comocentro de nuestras preocupaciones, mucho se podrá hacer en el área dela seguridad publica. La verdad, como se ha visto, es que, también en estaárea, se opera con foco en el territorio (espacio) y en el patrimonio, y elmedio privilegiado que se ha utilizado es la fuerza del Estado, con losseres humanos en tercer plano. Así, creo que ha quedado claro que, enuna ciudad cualquiera de América Latina, actuar en contra la violenciaurbana como si la misma fuera un problema aislado del global, es decir,un problema que se pudiera solucionar con la policía, ha tenido el efectoperverso de ampliar la violencia. Más que todo, el efecto de ampliar ladiscriminación, a base de quienes son los “peligrosos” y quienes no loson; de quienes son los “buenos” y quienes son los “malos” de la socie-dad. La íntima relación entre el global y lo local en cuestiones de seguri-dad se puede deducir de las palabras de Ramírez-Ocampo, comentandolos efectos de la guerra fría en América Latina (2001: 179)7 :

“[...] esa falsificada seguridad planetaria implicaba en muchas latitudes laacción arbitraria y premeditada del poder de los gobernantes frente asus habitantes, muchas veces vistos como ‘enemigos internos’ y, por lotanto, como agentes de peligrosidad para los intereses de la ‘seguridadnacional’, tributados ellos a los dominios del Este o el Oeste”.

Así es que en la “guerra al comunismo” el concepto de seguridad inter-nacional impuso la adhesión de regímenes y gobiernos, dentro de susterritorios, a la racionalidad impuesta por las grandes potencias, con lasconsecuencias que todos conocemos y que Ramírez-Ocampo haenfatizado. Según lo señalado anteriormente, no podemos incurrir en elerror una vez más.

7. Sobre la discriminación de los “peligrosos”, también: Da Silva (1998: 51 – 62).


291

Violencia Urbana y Seguridad Pública Humana

En el área de la seguridad pública, la preocupación central es el ordenpúblico, la violencia y el crimen en el ámbito local. Uno de los desafíosque se imponen a quienes son encargados de conducir el sector en nues-tras ciudades y nuestros países es hacerlo en el marco de los derechoshumanos. Así, no me parece posible hablar de la violencia sin que antesse hagan algunas consideraciones sobre lo que significa luchar por valo-res humanos en países adelantados, y lo que significa luchar por dichosvalores en América Latina, región aún fuertemente marcada por el auto-ritarismo y la jerarquía social. Más que todo, hay que tener en cuenta laparadoja de que los derechos humanos en el mundo hayan histórica-mente seguido rutas distintas: en países como Inglaterra, Francia, Españay Portugal, en dirección a más derechos; y en países de África, Asia yAmérica Latina, en dirección a menos derechos. Y lo que es más impor-tante, las conquistas de los ciudadanos en los países centrales de Europaocurrieran en el mismo tiempo que dichos países imponían su domina-ción y opresión, y hacían que los pueblos colonizados no pudieran po-seer los más elementales derechos: a la libertad, a la individualidad, a sucultura, a su religión, a sus formas propias de vida, e incluso a la vida.Hoy, en muchos países de América Latina aún estamos preocupados conderechos de primera generación para la mayoría del pueblo, luchando encontra la desigualdad, la pobreza, la opresión y la violencia estatal.

En resumen, en la búsqueda por los derechos humanos en AméricaLatina, en primer lugar, hay que tener claro lo siguiente: desde un puntode vista formal, los derechos de todos son declarados en la Constitucióny las leyes, pero las condiciones materiales, es decir, la historia de laregión, las cuestiones de poder y económicas, impiden que sean garanti-zados universalmente. Operar en la seguridad publica sin hacer caso deque en nuestros países hay una gran distancia entre lo formal y lo infor-mal es contribuir para profundizar el foso; es una manera perversa, aun-que no intencional, de expiar las culpas de las élites políticas y dejar lascosas como siempre fueron. En consecuencia, uno puede decir que en lamayoría de nuestros países la expresión “mantener el orden” significaluchar por mantener la jerarquía, el autoritarismo y la exclusión.

Cuando se habla de la militarización de la seguridad pública en países deAmérica Latina, uno debe reconocer que no se está hablando de una elec-ción aislada. Se trata en realidad de la aplicación del tradicional modelo deorden buscado con la fuerza militar, lo que explica la presencia de militaresde las fuerzas armadas en la dirección de las actividades de seguridad públi-ca, y mismo dentro de la propia policía. La idea de ‘enemigo interno’, deraids militarizados contra traficantes de comunidades pobres; las opera-

FLACSO-Chile/UNESCO

292

ciones de cerco, todo tiene origen en la concepción de seguridad sin focoen los seres humanos.

Si uno combina los problemas ligados a la proliferación de armas livia-nas en el mundo con los de la lógica militarista de la llamada “guerra a lasdrogas”, se comprende lo que ocurre en muchas ciudades de AméricaLatina en relación con la violencia urbana. Por ejemplo, solo en Río deJaneiro, de acuerdo con las estadísticas de la Secretaría de SeguridadPública del Estado, la policía ha aprehendido 72.274 armas de fuego enlos últimos diez años, y el número de aprehensiones sigue aumentando.En 1991, fueran aprehendidas 3.958 armas; en 1995, 5.115 armas; en1999, 9.502 armas; en 2000, 10.332; y en 2001 se proyecta una cifra demás de 12 mil armas. Solo en los últimos tres años, la policía aprehendió362 fusiles, 123 metralletas y 1.171 granadas de mano. Lo anterior mues-tra que no es posible ofrecer seguridad a las personas solamente con elempleo de la policía. Factores globales, como el interés de la industriamundial de armas, el poder económico del narcotráfico a nivel mundial,las conexiones del crimen con el sistema financiero internacional, afec-tan directamente las decisiones locales.

Sin considerar estos factores, y creyendo en la fuerza de la policía, seestablece un círculo vicioso alrededor de la equivocada visión de “másde lo mismo”. En este contexto, la propia policía puede contribuir alcalentamiento del mercado de armas y drogas8 , además de convertirseen factor de aumento de la violencia, como ha señalado Zaffaroni (1988:5-8) en un libro de sugestivo título: Criminología: Aproximación desdeun Margen. Este autor sostiene que hay dos tipos principales de respues-ta en estas situaciones: “respuestas que no cuestionan el poder”; y “res-puestas que cuestionan el poder”. Zaffaroni sugiere que se cuestione elpapel ejercido por el sistema penal como estructura de poder en lospaíses de América Latina. Las respuestas que no cuestionan el poder sonlas que no consideran la hipótesis del aparato penal constituirse en ele-mento condicionante del crimen y de la violencia, punto en el cual Zaffaroniestá de acuerdo con López-Rey (1981). Este último describió lo quellamó las cinco principales “condicionantes” del crimen: el poder, el de-sarrollo, la desigualdad, la condición humana, y el sistema penal. Despuésde señalar algunas características del sistema en América Latina, comosu funcionamiento selectivo, elitista, clasista, racista y su íntima asocia-ción con el poder, Zaffaroni concluye señalando:

8. Se estima que el comercio mundial de drogas es de aproximadamente 500 billones dedólares anuales, más que la industria internacional de petróleo y dos veces la industriaautomovilística (Cf. ESTUDO: 2000: 8).


293

“Todo esto nos demuestra que en nuestro margen es necesario un sa-ber que nos permita explicar qué son nuestros sistemas penales, cómooperan, que efectos producen, por qué y cómo se nos ocultan estosefectos, qué vínculo mantienen con el resto del control social y del po-der, qué alternativas existen a esta realidad y cómo se puedeninstrumentar.

He presentado anteriormente las cifras de aprehensiones de armas en elEstado de Río de Janeiro, pero no mencioné que en el mismo período dediez años, o mejor, de 1991 hasta septiembre de 2001, 75.829 personasfueron asesinadas en el Estado, la mayoría jóvenes pobres de la periferia.Tampoco señalé que el número de adolescentes aprehendidos por elsistema penal ha aumentado consistentemente en el mismo período. En1991, aprehendieron 203 menores; en 1995, 631; en 1996, 1.385 meno-res; en 1999, 1.634; en 2000, 1.5949 .

Así, si uno considera el problema de la proliferación de armas defuego, la complejidad del narcotráfico internacional, la forma que se haadoptado en muchos lugares para luchar contra las drogas (por ejemplo,con el encarcelamiento de jóvenes), y los números de la matanza, secomprende mejor lo que Zaffaroni intenta demostrar. En este sentido,en el interés de todos los ciudadanos, lo mejor es escoger el camino dela seguridad pública humana.

Conclusión

La perspectiva tradicional de seguridad, es decir, la idea de seguridadbasada en nociones tales como soberanía, poder militar y económi-co, ha causado mucho sufrimiento en el mundo, como se mencionóanteriormente. El concepto de seguridad humana, poniendo el serhumano en el centro de las preocupaciones de la “gobernabilidad”global y de los gobiernos locales, se constituye en un imperativo dela civilización. Esto supone la adhesión de todos los países del mun-do, principalmente de las grandes potencias, puesto que su objetivoes poner término a las amenazas a la humanidad y a las personas ensus casas, en su trabajo, en su vida cotidiana.

Mi punto, como mencioné al inicio, es la aplicación del conceptode seguridad humana a la seguridad pública. Pienso haber demostra-do que la lógica de la seguridad internacional ha afectado negativa-mente las decisiones locales en cuestiones como el mantenimientodel orden público y la lucha contra el crimen y la violencia urbana.

9. Datos del Juicio de la Infancia y la Juventud de la Ciudad de Río de Janeiro.

FLACSO-Chile/UNESCO

294

Hice referencia a los problemas de la seguridad pública en ciudadesde América Latina y a la forma como se ha concebido la forma deenfrentarlos. Claro está, por supuesto, que la preocupación del poderpúblico ha sido principalmente con el patrimonio y con sus propios inte-reses, es decir, los intereses de la “seguridad nacional”. Dejando de ladocuestiones fundamentales, se piensa que con el empleo de la policía sim-plemente se va a poner fin a la violencia y el crimen, como si ella fuera unejército luchando en contra enemigos declarados. Con esta visión, sepone a la policía en una relación de causa y efecto con la violencia. Si laviolencia no disminuye, se imagina que hay necesidad de más policía, oque la policía no está entrenada adecuadamente. Se decide, entonces,aumentar los efectivos de la policía y entrenarla. De nuevo, si la violenciano disminuye, se imagina que hay necesidad de aún más policía y másentrenamiento. Bueno, primero hay que tener en cuenta que estamoshablando de dos cosas distintas. Uno es el ideal de tener una policía querespete a los ciudadanos, una policía bien calificada y trabajandoprofesionalmente; otra cosa es imaginar que una policía así organizada esel medio por excelencia para poner fin a la violencia, como ha sido latónica de los discursos de gobernantes, policías, periodistas y aún deacadémicos. Con eso, se olvidan cuestiones fundamentales, como, porejemplo, los efectos de la globalización en América Latina y en nuestrasciudades, el desempleo, la pobreza, el analfabetismo y, hay que repetir,los intereses financieros en el comercio y el trafico internacional de dro-gas y armas.

Después del 11 de septiembre, parece que las grandes potencias es-tán un poco más dispuestas a adherir al multilateralismo cooperativo. Enprovecho de la seguridad pública en las ciudades de América Latina y elCaribe, se impone que se generen acciones en dos frentes: a) a escalainternacional, en un gran esfuerzo para el control de fuego y la conten-ción de su proliferación en el mundo, lo que solo se puede hacer bajo elliderazgo de Estados Unidos; y b) en el ámbito interno, que nuestrospaíses hagan su propia agenda, teniendo en cuenta los problemas y prio-ridades locales. La adhesión a la lucha contra el terror y a las drogas esun deber, pero no puede darse en perjuicio de problemas que más direc-tamente afectan nuestras poblaciones, como el hambre, la desigualdad, yla matanza de nuestros jóvenes. Es necesario preguntarse: ¿Por qué con-tinuamos en el combate militarizado a las drogas en los barrios pobresde nuestras ciudades, solo para ver más y más muertes sin sentido demiles de jóvenes?

No cabe duda que, con el concepto de seguridad humana al centrode las decisiones políticas en el área de la seguridad pública en nuestras


295

ciudades, encontraremos alternativas más racionales para solucionar losproblemas que nos afligen en particular. El concepto a desarrollar es elde “seguridad pública humana”, y la palabra clave es PAZ.

Referencias Bibliográficas

Rojas Aravena, Francisco. “Seguridad Humana: Uma Perspectiva Acadé-mica desde América Latina”. In: Nuevo Gobierno: desafíos de la re-conciliación. Anuario FLACSO-Chile, 2000.

Estudo Global sobre o Mercado Ilegal de Drogas no Rio de Janeiro(Relatório de Pesquisa). Rio de Janeiro: NEPAD/UERJ; CLAVES/FIOCRUZ, 2000.

López-Rey, Manuel. Introducción a la Criminología. Madrid: UniversidadComplutense, Instituto de Criminología, 1981.

MacLean, George. “The Changing Perceptions of Human Security:Coordinating National and Multilateral Responses”. www.unac.org./canada/security/maclean.

Ramírez-Ocampo, Augusto. “La paz internacional, seguridad humana yprotección de la democracia”. In: Carazo Z., Rodrigo Alberto(Compilador). Violencia y paz en América Latina. Cartago, Costa Rica:Libro Universitario Regional, 2001.

Relatório de Desenvolvimento Humano 1994 – PNUD. Lisboa:Tricontinental Editora.

Regehr, Ernie. “Defense and Human Security”. In: Ploughshares Moni-tor, December, 1999. www.plougshares.ca/content/MONITOR/mond99a.html

Da Silva, Jorge. Violência e Racismo no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro:Forense, 2a. ed. 1998.

__________ “Militarização Ideológica da Segurança Pública”. In:Bustamante, Ricardo S. (Organizador). Ensaios Jurídicos – O Direitoem Revista. Rio de Janeiro. Instituto de Atualização Jurídica – IBAJ,1996, pp. 497 – 519

The State of the World Population 2001 Report. United NationsPopulation Fund - UNFPA, 2001.

Weber, Max. “Os três tipos puros de dominação legítima”. In: Cohn,Gabriel (Org.). Max Weber. 5ª ed. São Paulo: Ática, 19991.

Zaffaroni, Eugenio Raúl. Criminología: Aproximación desde un Margen(Vol. I). Bogotá: Editorial Temis, 1988.

VIOLENCIA E INSEGURIDAD EN EL CHILE MODERNOVIOLENCIA E INSEGURIDAD EN EL CHILE MODERNOVIOLENCIA E INSEGURIDAD EN EL CHILE MODERNOVIOLENCIA E INSEGURIDAD EN EL CHILE MODERNOVIOLENCIA E INSEGURIDAD EN EL CHILE MODERNO1

HUGO FRÜHLING E.HUGO FRÜHLING E.HUGO FRÜHLING E.HUGO FRÜHLING E.HUGO FRÜHLING E.2

Introducción

El tema de la violencia es particularmente relevante para el análisis de losfactores que afectan la seguridad de las personas. Todo sistema socialrequiere para funcionar adecuadamente de la producción de certezas,de seguridades, de reconocimientos y expectativas recíprocas satisfe-chas en un grado razonable. La falta de tales certezas compromete laestabilidad social y la psicológica de los individuos.

El cambio social crea nuevos factores de inseguridad o disuelve latrascendencia de los antiguos. La transición de una sociedad rural a otraurbana y de una economía con elevada intervención estatal a una de libremercado son dos ejemplos de cambios que modifican las áreas de certe-

1. Este trabajo debe mucho a la colaboración de la asistente de investigación Azun Candina.2. Abogado, Doctor en Derecho, Coordinador Area de Seguridad Ciudadana, CED.

FLACSO-Chile/UNESCO

298

zas, haciendo desaparecer algunas, pero creando a la vez otras nuevas.Al mismo tiempo, esas transformaciones sociales provocan modificacio-nes en los mecanismos de seguridad existentes, o sea, en las políticas omedidas dirigidas a enfrentar los factores causantes de inseguridad.

Este trabajo constituye un análisis de las modificaciones experimenta-das a partir de 1930 por la percepción de inseguridad motivada por elcrimen y la violencia política en nuestro país. En él se alude por tanto, aexpresiones de violencia interpersonal e intergrupal.

En el análisis del delito violento como factor causante de inseguridad,resulta necesario asumir que su realidad es histórica, lo que nos permitecomprender su incidencia real en la vida moderna.

En el caso de nuestro país, hasta épocas recientes ciertos hechosdelictivos y de violencia eran aceptados tradicionalmente como norma-les y considerados aceptables dentro de ciertos límites, dadas las rela-ciones de poder que existían al interior del hogar. Es el caso de la violen-cia contra la mujer, muy extendida tradicionalmente en el Chile rural yurbano y que, sin embargo, fue asumida por décadas como una situaciónde hecho de connotaciones muy diversas a lo delictual y que tampocoera causante de temor colectivo (Tinsman, 1995:111-146).

La interpretación del crimen por parte de la ciudadanía también esafectada por el contexto histórico. La historia de la humanidad muestrala existencia de periódicas manifestaciones de temores colectivos impu-tables a circunstancias diversas (catástrofes naturales, epidemias, conflic-tos militares, violencia política, desempleo e incremento súbito del cri-men). Naturalmente que el predominio o no de alguna de estas causalesde inseguridad en la percepción de las personas depende en parte de sugravedad y de la vulnerabilidad que sienten los ciudadanos frente a ellas.En otras palabras, el temor colectivo se ve acrecentado ante la sensaciónde que los mecanismos sociales existentes son incapaces de prevenir laocurrencia de hechos que amenazan la seguridad personal (Rico y Salas,1998:13).

No pretendemos aquí medir el crecimiento o disminución de la inse-guridad causada por el crimen, en la medida en que tal medición históri-ca se ve limitada por la inexistencia de estadísticas confiables y por elhecho de que un porcentaje significativo de los hechos delictivos perma-nece en la penumbra. Mucho menos factible todavía es establecer la evo-lución del temor al crimen, ya que éste únicamente se ha medido a tra-vés de encuestas en años recientes. Lo que sí deseamos es precisar lasmodalidades de evolución del delito como causa de inseguridad y surelación con las percepciones predominantes en el país. Asimismo, de-seamos referirnos a los mecanismos de seguridad que se recomiendan yadoptan para lidiar con el delito en distintas épocas históricas.

Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frühling

299

El temor ante el delito común o la violencia no son recientes en la histo-ria nacional. Con el proceso de urbanización se asientan formas de cri-minalidad que son típicas de las grandes ciudades, pero cuya incidenciamayor parece haberse centrado en los sectores populares. La respuestadel Estado y de los particulares frente a ese proceso fue una mezcla depolíticas destinadas a promover la estabilidad del hogar y acciones queaumentaran las atribuciones del sistema de justicia penal.

En los años setenta comienzan a asentarse nuevos padrones de crimi-nalidad violenta y de violencia política marcados por el aumento de ro-bos y la aparición de grupos que cometen delitos comunes con finespolíticos. La preocupación ciudadana se ve absorta por el incrementosignificativo de la movilización política.

En la década de los ochenta y noventa crece en el país el temor difusoal crimen, caracterizado porque los ciudadanos tienen temor en generalal fenómeno delictivo, el que es incentivado por el incremento de losdelitos contra la propiedad y por el hecho que estos se cometen enmuchos casos mediante el uso de armas.

La violencia criminal adquiere un carácter crecientemente racional einstrumental, en función de objetivos adquisitivos, mientras que disminu-ye la que es producto de los impulsos irracionales y los conflictosinterpersonales. El temor se agudiza también por la percepción muy fuertede que el sistema de justicia penal está en crisis. Lo que caracteriza elperíodo es la difusión del temor ante el crimen y su identificación con elasalto a mano armada. Por otra parte, las propuestas destinadas aenfrentarlo se dirigen básicamente a modernizar el sistema judicial ypolicial.

No se divisan razones para pensar que ese temor vaya a amainar afuturo. Ciertos factores de riesgo propios de sociedades que enfrentanla delincuencia tales como el consumo de drogas, la prevalencia de unacultura adquisitiva e individualista se mantendrán presentes. Por otraparte, los mecanismos que promuevan soluciones más profundas a laproblemática hasta ahora parecen no haber sido utilizados.

Delito y violencia. Antecedentes históricos

Esta sección abarca el período que comienza en la década de los añostreinta y termina en la segunda mitad de los años ochenta. La hemosdividido en dos partes. La primera pone énfasis en la representaciónsocial y percepción respecto de la delincuencia común hasta 1964, mien-tras que la segunda se refiere a la irrupción de la violencia política como

FLACSO-Chile/UNESCO

300

producto del proceso de movilización política iniciado en la segunda mi-tad de los años sesenta. La división cronológica permite analizar las fuen-tes del temor a la violencia durante la vigencia del llamado Estado decompromiso en Chile y luego durante el proceso de instalación del libe-ralismo social y económico en el marco de un gobierno fuertementeautoritario.

Violencia Rural

El delito y la violencia en Chile no surgen con el proceso de urbaniza-ción. Ellos incidían fuertemente en la experiencia de quienes migrabande las zonas rurales cercanas al Valle Central a comienzos de este siglo.Había quienes sostenían que la causa de esos movimientos de poblaciónse encontraba en las malas condiciones de vida de los inquilinos. Otros ,en cambio, sostenían que la principal razón se encontraba en el bandole-rismo y la inseguridad en los campos (Arteaga, 1995:183). No puedeolvidarse a este respecto, que el bandolerismo rural constituyó un pro-blema de gran trascendencia con posterioridad al término de la Guerradel Pacífico. La literatura histórica recoge declaraciones en el sentidoque el bandolerismo recorría organizada e impunemente los campos,asustando a la población (Maldonado, 1990:9).

Con el fin de asegurar el éxito del proceso colonizador del Sur, en elque se encontraban involucrados inmigrantes extranjeros, en 1884 seformó un “Cuerpo de Gendarmes de las Colonias” a cargo de mantenerel orden en Arauco, Malleco, Cautín, Valdivia y Llanquihue. Este cuerpofue finalmente disuelto y reemplazado en 1902 por un escuadrón deGendarmes con efectivos del ejército que cumplía la misma función deresguardo (Aguila y Maldonado,1996: 76).

La vida diaria campesina era escenario de frecuentes hechos de vio-lencia física, aunque no fueran el producto del accionar de delincuentesprofesionales. Los hombres en la hacienda estaban ligados al trabajo pro-ductivo, mientras que las mujeres realizaban las tareas domésticas. La ven-ta de comida y alcohol en sus casas, y la instalación de cantinas o ramadasconstituía una manera adicional de obtener ingresos para la familia, o desubsistencia para mujeres solas.

Los estudios sobre causas criminales demuestran que los asaltos yriñas al interior de esas propiedades eran frecuentes, motivados usual-mente por el excesivo consumo de alcohol y culminando en lesionesgraves u homicidios (Arteaga, 1995: 184-187). Sin embargo, tal y comosucedería en las ciudades, estos hechos se producen sólo entre los es-tratos populares del campo.


301

El rápido proceso de urbanización iniciado en el siglo XIX y que se acele-ra en las primeras décadas de este siglo, traslada las imágenes y expresionesde la violencia a un contexto distinto: el urbano y en especial el de la ciudadde Santiago3.

Las Representaciones de la Violencia Delictual Urbana(1930 - 1964)

En los años que siguen a la crisis económica de los años treinta, la litera-tura especializada de la época da cuenta de una preocupación por elaumento de la delincuencia, constatada empíricamente a través del in-cremento de las causas criminales ingresadas a los juzgados. El empresa-rio Adolfo Ibáñez, en un trabajo presentado a la Conferencia Rotaria dePuerto Varas, en 1940, sostiene :

“El presente estudio, el esfuerzo que significa inmiscuirse en campo tanajeno al autor, quiere ser una contribución a la obra inmensa de salvarsiquiera algunos de los miles de desgraciados que la delincuencia estátriturando cada año en nuestro país. Cogido por la impresión de vidasdeshechas por el delito; por la compasión de las familias aniquiladas; porel horror de los crímenes nefastos, fui entrando en el estudio estadísticode la espantosa epidemia...” (Ibáñez, 1940:4).

Las cifras que da a conocer el autor son elocuentes: las causas criminalesingresadas a los juzgados habrían sido 88 mil en 1930, 67 mil al añosiguiente, para alcanzar 141.000 causas el año 1937. (Ibáñez, 1940:20). Elautor no es del todo riguroso en la definición de los delitos a los que serefiere. Sin embargo, sostiene que si se consideran los procesos por losdelitos principales- estafas, homicidios, hurtos, incendios, lesiones, ro-bos - estos habrían aumentado en 4.335 entre 1938 y 1939 (Ibáñez, 1940:21).

Ibáñez asevera que el término medio anual de encarcelados por ro-bos, hurtos, estafas, lesiones y homicidios alcanzó a 17.838 en el quin-quenio 1922-26, bajó a 12.256 entre 1927 y 1931, para subir a 24.956entre 1936 y 1938 (Ibáñez, 1940:29). A su vez, afirma que la cantidad dereos por cien mil habitantes dobla la cifra de países europeos como Ita-lia, Francia e Inglaterra.

3. En 1930 un 51,6% de los 4.287.445 chilenos residían en zonas rurales, mientras que lapoblación urbana alcanzaba al 49,4%. En 1940 la población urbana había pasado a ser el52,5% y en 1952 el 60,2%. En 1970 ya era el 75,2%. Ver Censos Nacionales de Vivienday Población, 1952, 1960 y 1970.

FLACSO-Chile/UNESCO

302

Las manifestaciones de profunda preocupación por la delincuenciacontinuaron durante los años cincuenta. Así lo atestigua, como lo vere-mos, la discusión en el Senado del proyecto de ley que establecía losestados antisociales. Esta había sido una iniciativa del gobierno de GabrielGonzález Videla destinada a enfrentar los asaltos con violencia o intimi-dación, denominados “cogoterismo”4.

Cuatro años después, en 1958, el criminólogo Israel Drapkin critica lalínea editorial de la prensa del momento que pone excesivo énfasis en elaumento de la criminalidad y en la impunidad del delito, en la necesidadde aumentar las penas e incrementar las fuerzas policiales, sin argumen-tos serios(Drapkin 1958:119-125). Ello es expresivo de que la temáticadelincuencial se mantiene vigente como tema de debate nacional al acer-carse los años sesenta.

Estudios de los años cuarenta sostienen que en la delincuencia inci-den razones médicas y de herencia , sociales y económicas, las que a suvez influyen en las condiciones morales en que viven y se reproducen lossectores de pobres urbanos.

Salvador Allende, en su tesis de grado, sostiene que existe una evi-dente influencia de las taras hereditarias y enfermedades degenerativasen la etiología de la delincuencia. Para ello se basa en estudios europeosque demostrarían la influencia de la epilepsia en la génesis del delito.Sostiene, asimismo, que otros factores etiológicos son el alcoholismo, latuberculosis , las enfermedades venéreas y la toxicomanía (Allende, 1933:12). Es por ello que en sus conclusiones recomienda enfrentar la delin-cuencia a través de medidas educativas y de salud pública: ampliando ydifundiendo las escuelas experimentales para débiles mentales, creandoy organizando a lo largo de todo el país los servicios de higiene mental yestableciendo servicios médico-criminológicos en penitenciarias y cár-celes (Allende, 1933:18).

Como resulta evidente, los análisis de la época no pueden pasar poralto los factores sociales y económicos que predisponen al delito. Aquínuevamente se visualizan factores que han seguido repitiéndose en déca-das posteriores. Desde luego, se señala como un factor que acelera ladelincuencia en la segunda mitad de los años treinta a la crisis económicacon sus secuelas de desocupación, miseria y relajación moral. Pero ense-guida se alude a otras causas menos relacionadas con el ciclo económicoy mucho más con las transformaciones que experimenta la sociedad.

Así, un primer elemento causante del aumento de la delincuencia esel proceso de urbanización. Como sostiene Abraham Meersohn en una

4. Discurso del senador Pedro Alvarez, sesión ordinaria del 2 de Junio de 1954. Actas desesión ordinaria del Senado, 1954,Tomo I, p. 294.


303

excelente tesis de prueba, el medio urbano es donde con mayor fre-cuencia se cometen delitos debido a la mayor densidad poblacional, almarcado contraste entre la riqueza de unos y la pobreza de otros, a laabundancia de antros de vicio y corrupción, así como a la inestabilidadlaboral (Meersohn, 1940: 9-15).

Un segundo factor de riesgo social es el de la desorganización familiaracelerada por el llamado industrialismo que desplaza la producción pri-vada y modifica el sistema de vida familiar. Ahora los padres deben bus-car su sustento fuera del hogar, dejando a los hijos al cuidado de lasmadres y a veces de extraños. Ello repercute en la formación moral delniño, de la cual depende que éste no se convierta en un delincuenteprecoz primero, y profesional más tarde (Meersohn, 1940:22, 23).

La expresión más devastadora de la desorganización familiar son losmenores abandonados, situación que según Meersohn trae consigo elmayor grado de peligrosidad. Los menores abandonados nutren las filasde vagos y mendigos. El autor sostiene que son alrededor de 4.000 losmendigos de Santiago y alrededor de 6.000 los que vagan por la ciudadsin dedicarse a actividad fija. Ellos constituyen delincuentes ocasionales.

Meersohn afirma que los vagos y mendigos serían más perversos yviciosos que los propios delincuentes habituales (Meersohn, 1940:31).

En esta materia el análisis de Meersohn se relaciona con la opiniónilustrada predominante en el siglo anterior, el XIX. El bajo pueblo vive enun medio social “vicioso o pervertido”, lo que incide en la falta de unaformación moral: el cuadro es de familias mal constituidas, padres alco-hólicos, con hijos ilegítimos que terminan prostituyéndose o convirtién-dose en vagos y mendigos. Salvador Allende, en su tesis para optar altítulo de médico se refiere a los “mal-vivientes” quienes representaríanuna etapa de transición entre la honestidad y el delito. Como tales, la leyno los alcanza pero es preciso que la sociedad se defienda de ellos, y quelos proteja ya que allí se preparan los elementos de contagio para ladelincuencia futura (Allende,1933:16).

Vagos y mendigos son, sin embargo, la expresión más extrema delproblema de la indisciplina social y la falta de laboriosidad que constitu-yen un importante germen de delincuencia. Adolfo Ibáñez, a quien ya nosreferimos, sostiene que la causa de la delincuencia no se encuentra enlos bajos salarios, y que los obreros y empleados vivirían mejor si supie-ran invertir bien sus sueldos y jornales, ya que les gusta comprar y fre-cuentemente desperdician malamente el dinero, bebiendo o jugando(Ibáñez, 1940:36).

El factor de riesgo que recibe mayor atención durante esos años es elalcoholismo. El elevado consumo de alcohol en el país queda demostra-

FLACSO-Chile/UNESCO

304

do por el hecho de que el 55,7% del total de ingresos a los estableci-mientos penales correspondía a casos de ebriedad . De acuerdo con unestudio del doctor Luis Cubillos sobre “Delincuencia, Problema Biológi-co-Social y Legal” citado por Meersohn, alrededor de 70 a 75% de loshomicidas chilenos tienen antecedentes de alcohólicos (Meersohn1940:73). El mismo autor sostiene que las estadísticas del Servicio deInvestigaciones y del Instituto de Criminología indican que la ebriedadfue causa en un alto porcentaje de los casos de los delitos más violentos,como el homicidio, las lesiones y las violaciones.

Por último, al igual que en décadas posteriores se considera con fre-cuencia que una de las principales causas de la criminalidad es su impuni-dad. Ibáñez cita un discurso del Presidente de la República en el que seexpresa que la mayor parte de los delitos cometidos en la ciudad deSantiago quedan sin sanción, y repite:

“Desde hace años, existe la impresión de que gran parte de la delincuen-cia en Santiago queda en la impunidad; son numerosas las personas ofen-didas que no denuncian las infracciones de que han sido víctimas, porconsiderar que son completamente inútiles o ineficaces las molestias”(Ibáñez, 1940:25).

El autor concuerda plenamente con este punto de vista y expresa que lacausa directa del aumento de la delincuencia se encuentra en la indisci-plina, fomentada por la impunidad.

De los textos examinados resalta la imagen del delincuente comoperteneciente a las clases bajas, viviendo en un medio en el que imperanla violencia, el alcoholismo y la disolución social. Se trata de un delin-cuente individual, que en ocasiones actúa acompañado de cómplices yprotegido por encubridores. No actúa a través de la asociación perma-nente con otros. ¿Pero cuáles son los delitos más preocupantes?

De los trabajos de Allende y Meersohn resaltan los delitos llamadosviolentos contra las personas, como homicidios y lesiones. El primerollega a afirmar que la criminalidad en Chile es por esencia de naturalezahomicida (Allende 1933:18). Ibañez se refiere en cambio a la epidemia delos robos, que en barrios populares constituyen el típico cogoteo. To-dos a su vez, se refieren a delitos que carecen de gravedad en sí mismosaunque puedan provocar temor en la población y fomentar el desordensocial: vagancia, mendicidad y alcoholismo. ¿Se ve avalada esa percepciónpor los datos estadísticos?


305

La Realidad de la Delincuencia (1930 - 1964)

Como es sabido, las estadísticas policiales sobre delincuencia constitu-yen un mero antecedente de la realidad, pero en ningún caso un reflejofiel de la misma, debido al porcentaje de hechos delictuales que no sedenuncian o que no son registrados por la policía. En el caso chilenocontamos con estadísticas publicadas sobre denuncias hechas a Carabi-neros sólo desde 1948. A su vez, la Policía de Investigaciones registra lasórdenes de investigar por diversos delitos sólo a partir de 1944. Se cuentacon información relativa a las aprehensiones realizadas por Carabinerosdurante todo el período, aunque éstas son más bien un reflejo de laactividad policial.

La información existente, da cuenta de una importante presencia delos delitos contra las personas durante los años cubiertos por las esta-dísticas. En efecto, entre 1944 y 1949 se constata la tasa de homicidiosmás alta del período, que alcanza en 1947 a 10,72 homicidios por 100.000habitantes. Tasas cercanas sólo volverán a presentarse entre 1970 y 1973.Es claro, sin embargo, que a partir de 1950 la tasa de homicidios investi-gados por la Policía de Investigaciones se encuentra en declinación. En elcaso de las denuncias por lesiones, éstas se mantienen en altos nivelesdurante el período 1948-1972, declinando en forma precipitada con pos-terioridad. Sin otra información adicional resulta difícil interpretar estascifras. Sin embargo, si efectivamente un porcentaje significativo de homi-cidios y lesiones ocurren como consecuencia de riñas ocasionadas por elalcohol, resulta natural que el paulatino aumento del ingreso de los sec-tores populares y de su nivel educativo se refleje en un menor númerode casos.

Durante el período las tasas de denuncias por robos y hurtos mantie-nen estabilidad y alguna tendencia a la disminución. En suma, la naturalimpresión psicológica que crean los hechos de sangre y el hecho queestos tengan altas tasas durante el período se conjugan para consolidarla imagen pública que es el hecho de sangre ocurrido predominantemen-te entre personas del sector popular el que representa a la violenciadelictual durante este período.

Las Políticas de Seguridad

La inseguridad durante el período es enfrentada fundamentalmente através de políticas estatales que aumentan la discrecionalidad y drasticidaddel sistema penal y que buscan promover la estabilidad de la familia legí-

FLACSO-Chile/UNESCO

306

tima y el control del consumo alcohólico. Todo ello en consonancia conel diagnóstico previo de que el desorden familiar y el excesivo consumode alcohol contribuían a la expansión del delito.

La expresión más evidente de la mayor discrecionalidad policial es elprogresivo crecimiento de las detenciones por sospecha realizadas porCarabineros, que se unen a detenciones por vagancia y mendicidad quenormalmente no terminan en condenas y que llegan a ser muy numero-sas durante los años treinta y cuarenta. Sostengo que se trata de unaumento de la discrecionalidad policial porque no nos referimos a lasospecha de haber cometido un delito concreto, sino que a la sospechade tener malos designios. En consecuencia, la detención por sospechaconstituye un sistema de control dirigido a personas pertenecientes a lascapas populares a las que se define como peligrosas. Tal como se des-prende del anexo N° 5, las detenciones por sospecha constituían el 11,8%del total de detenciones en 1930, para pasar a ser el 35,2% del total dedetenciones en 1964. En 1930 se detuvo a 18.612 personas por sospe-chas, mientras que en 1964 se detuvo a 173.288 por la misma razón.

El intento más claro por aumentar la discrecionalidad del sistema dejusticia penal para enfrentar la delincuencia es la dictación de la Ley 11.625de Estados Antisociales, aprobada el 4 de Octubre de 1954 para enfren-tar el delito de robo con violencia. Esta Ley, entre otras cosas, consagraun criterio peligrosista en la legislación penal definiendo “estadosantisociales” en los que incurrirían determinadas personas que constitui-rían un peligro para la sociedad por hallarse en situaciones que son caldode cultivo de delincuentes, por lo que más tarde cometerían delitos. Lanueva Ley se dirigía en contra de los homosexuales, los toxicómanos, losvagos, los ebrios, los que falsearan su identidad, entre otros. Respectode ellos se planteaban en su artículo tercero medidas tales como la in-ternación en casas de trabajo agrícola, la obligación de residir en lugardeterminado, caución de conducta, etc. Estas medidas de seguridad seadoptarían luego de un proceso judicial abreviado ante un juez. Como seve, aquí se aplicaban medidas restrictivas a la libertad personal sin lanecesidad de probar la comisión de un delito concreto. Esta parte de laley no se aplicó por la no dictación de su reglamento, pero en los hechospermaneció vigente hasta 1994 en que fue derogada por la Ley 19.313.

La misma Ley 11.625 de Estados Antisociales introdujo una serie dedrásticas enmiendas a las penas aplicables a robos y hurtos. En su artícu-lo 47 modificó el artículo 450 del Código Penal, prescribiendo que losrobos y hurtos del título IX de dicho Código se castigarían como consu-mados desde que se encontraran en grado de tentativa. Con esto des-aparecía la pena aplicable a robos o hurtos en grado de tentativa o frus-


307

trados. A su vez, el artículo 450 de la Ley en su segundo inciso elevó a lacategoría de delito independiente la comisión de robos o hurtos con usode armas. Las penas aplicables eran gravísimas y llegaban al presidio per-petuo. La citada norma jurídica establece, además, que los mayores de18 años que participaran en delitos de robo y hurtos con menores deesa edad serían castigados siempre como autores, aunque sólo hubieransido cómplices. Las sanciones así definidas fueron temperadas posterior-mente por la Ley 13.303 de 19595.

Adicionalmente, las políticas respecto de la estabilidad de la familialegítima y de prevención del consumo de alcohol buscaban actuar sobrefactores de riesgo que creaban condiciones para el aumento de la violen-cia delictual. Entre estos se encontraban los hijos ilegítimos abandona-dos, la indisciplina y el alcoholismo en los sectores populares.

La promoción de la familia legítima fue impulsada fundamentalmentea través de actividades de promoción y legislativas. La Ley facilitó lascondiciones para el reconocimiento de hijos ilegítimos, previniendo deeste modo, como se creía en esa época que estos evolucionaran hacia elabandono, la vagancia y la delincuencia. Es así como la Ley 4808 de 1930,impuso a los Oficiales del Registro Civil la obligación de manifestar aquienes iban a contraer matrimonio que podían legitimar en ese mo-mento a los hijos comunes. Ello llevó a legitimar a casi 19.000 hijos ilegí-timos por año durante el período 1933-1937 (Meersohn, 1940:35).

La legislación previsional reconoció también algunos privilegios paralos trabajadores casados, los que no se reconocieron para los solteros.Es así como la ley de medicina preventiva aprobada en 1938 concedió alos trabajadores casados y viudos un subsidio equivalente al 75% de susalario si se ausentaban por enfermedad. Los solteros, recibían sólo el50%.

A partir de 1952 se aprobó el pago de asignación familiar para losobreros, los que podían ser cancelados únicamente por hijos reconoci-dos. Las prestaciones que proporcionaba la Caja del Seguro Obligatoriosólo procedían si los hijos eran reconocidos.

Los esfuerzos preventivos y represivos para disminuir el consumo dealcohol no le iban en zaga a los que se hacían para promover la estabili-dad familiar. Al alcoholismo se le atribuían en la época fuertes pérdidaseconómicas, además de ser un inductor de los crímenes más violentos.La Ley de Alcoholes vigente en los años treinta y cuarenta gravaba pesa-damente a las nuevas viñas que se plantaran , salvo a aquellas cuya pro-ducción se destinara al consumo de la uva como producto, o a la fabrica-

5. Ver Burgos, Jorge : 26 y ss.

FLACSO-Chile/UNESCO

308

ción de pisco para la exportación. Se hacía obligatoria la enseñanza entodos los colegios de nociones de fisiología que demostraran las conse-cuencias del abuso de la bebida, se penaba adicionalmente a los que seencontraran en manifiesto estado de embriaguez en la vía pública.El conjunto de medidas legislativas, preventivas y represivas a las que noshemos referido, nos permiten aseverar que durante el período existe unmodelo de medidas de seguridad, consistente en que éstas combinanacciones represivas con otras de carácter preventivo y promocional rea-lizadas siempre por el Estado. El instrumento utilizado es siempre elsistema legal que actúa a través de sanciones o premios y gratificaciones.

El Estado es fuertemente regulatorio y no vacila en renegar de princi-pios liberal-democráticos con el fin de responder a criterios peligrosistaspara enfrentar a los malvivientes. Tanto la ley penal como las medidassociales buscan consolidar una sociedad basada en un sistema familiarfuerte y en un trabajador disciplinado. La evidencia de la época sugiere,sin embargo, que estos mecanismos de seguridad no obedecen a unapolítica criminal diseñada científicamente. Por otra parte, muchas de lasmedidas puestas en práctica quedan en parte en el papel, como es elcaso de las campañas masivas de prevención del alcoholismo.

La Violencia Política

La segunda mitad de los años sesenta marca el inicio de nuevos padronesde violencia política que si bien no son siempre estrictamente nuevos,alcanzan niveles de intensidad desconocidos y culminan con la instala-ción de un gobierno militar en 1973. Con ello, la preocupación por ladelincuencia común se atenúa.

Las cifras oficiales de delincuencia común demuestran fluctuacionesque no son muy serias en lo referente a robos . La tasa de denuncias porrobos era de 223,4 por cien mil en 1964 y pasa a ser de 284,2 por cienmil en 1980. El incremento verdaderamente significativo y explosivo seproducirá más adelante, en las décadas de los ochenta y noventa. La tasamás alta de denuncias con anterioridad a 1982 se produce en 1972. Loshurtos, en cambio, sufren una baja constante. En lo referente a homici-dios consignados por la Policía de Investigaciones, estos experimentanuna fuerte alza en los años 1970 a 1973, para estabilizarse luego en nive-les que pueden considerarse normales para todo el período.

Lo que constituye el signo distintivo de este subperíodo es el creci-miento de la violencia originada en propósitos político sociales y quemuchas veces se expresa a través de acciones colectivas, constituyendouna manifestación de violencia intergrupal. A partir de 1967 es posible


309

constatar un marcado aumento de los hechos de violencia, en parte de-bido a la aparición de nuevos actores sociales, como el movimiento cam-pesino, poblador y de estudiantes.

Un reciente estudio sobre las causas de las violaciones a los derechoshumanos en Chile, calculada sobre la base de información periodística,que mientras en 1966 se registraron 37 hechos de violencia de carácterpolítico y social, en 1967 subieron a 89, en 1968 hubo 71, en 1969 seregistraron 151 y en 1970 hubo 219 (Frühling, 1999: 28). El número dehechos de violencia experimenta un alza durante el gobierno de SalvadorAllende (1970-1973) y además la composición de dicha violencia se alte-ró sustantivamente. En efecto, pasaron a predominar hechos de violen-cia calificados como terroristas, las tomas de terrenos, fundos e indus-trias y las confrontaciones callejeras (Frühling, 1999:48). Otro estudioque abarca el período 1947-1987 llega a la conclusión que el promediode hechos de violencia popular ocurridos durante el período presiden-cial de Gabriel González Videla (1947-1952) fue de 12,5 hechos, duranteCarlos Ibañez del Campo (1952-1958) fue de 10,6, durante JorgeAlessandri Rodríguez (1958-1964) fue de 18,6, de 31,5 bajo Eduardo FreiMontalva (1964-1970) y de 63,0 bajo Salvador Allende Gossens (1970-1973) (Salazar, 1990: 132).

Estos conflictos intergrupales ocurrían no sólo en las grandes ciuda-des, sino que se generalizaron enormemente en la zona rural. En 1967 elnúmero de conflictos rurales producto de huelgas y tomas llegó a 702,en 1968 bajó a 674, en 1969 subió a 1.275, en 1970 a 2.036 y en 1971 a3.036 (De Vylder, 1976:204).

Bajo el gobierno de Allende el nivel de la confrontación política subióa niveles mucho mayores y en la oposición pasaron a conformarse secto-res que también realizaban actos de violencia y sabotaje. En una encuestarealizada en Septiembre de 1972, un 83% de los entrevistados declara-ban que en Chile se vivía un clima de violencia, mientras que sólo un 17%declaraba que ello no era efectivo6.

El inicio del gobierno militar abrió paso a la expansión de nuevasformas de violencia política. Desde luego la represiva, producto del pro-pósito de desarticular a los partidos y grupos de oposición y al accionararmado de los grupos de oposición al gobierno militar que comienzan aactuar a fines de los años setenta y que alcanzan su apogeo durante losochenta.

En materia de represión gubernamental el año en que ésta es másintensa es 1973, en que el informe de la Comisión de Verdad y Reconci-liación consigna 1.264 homicidios y desapariciones, que en muchos casosafectan a delincuentes comunes. Posteriormente, el accionar de las fuer-zas de seguridad gubernamentales se mantiene alto pero es más selecti-

FLACSO-Chile/UNESCO

310

vo: 1974, 1975 y 1976 son los años en que se registra un mayor númerode muertos y de desaparecidos, pero que resulta más bajo que en 1973.Naturalmente que a estos hechos se suman las detenciones por motivospolíticos, y el exilio de numerosos militantes de izquierda.

A fines de los años setenta comienzan a actuar también organizacionesarmadas de la izquierda, las que realizan acciones de propaganda armada,atentados explosivos contra bienes inmuebles, robos a mano armada yatentados selectivos en contra de funcionarios militares y policiales. Enefecto, los años en que se produce un mayor número de acciones son1984, 1986, 1987 y 1988 (Frühling, y Waiser, 1995:112-113).

El conjunto de hechos a los que venimos aludiendo se dan en uncontexto económico y social de profundas transformacionessocioeconómicas, caracterizado por la disminución del tamaño del Esta-do y la privatización de empresas estatales. El país se ve afectado por dosfuertes recesiones : el año 1975 y los años 1982 -83. Todo ello condicio-na altas tasas de desempleo durante largos años, inestabilidad en el em-pleo y lento crecimiento del producto. Una periodista definiría el senti-miento subjetivo de la población, como de temor. Este temor tendríadiversas fuentes y no únicamente la probabilidad de ser afectado por laviolencia física. Más aún, algunos de esos temores podrían explicar que elorden político autoritario se considerara deseable y adecuado para pre-venir precisamente los hechos que provocaban inseguridad. PatriciaPolitzer se expresaba así respecto de la serie de entrevistas de vida querealizara para obtener diversas visiones sobre la primera década del go-bierno militar:

“A medida que fue pasando el tiempo y fui escarbando en el corazón degente tan heterogénea como un sacerdote, un militar, una militante co-munista y un empleado de banco, comencé a percibir que el miedo eraun elemento común a casi todos. Sus historias son tan distintas comopueden serlo las vivencias de un Chicago Boy, de un minero del cobre,de una voluntaria de la Secretaría de la Mujer o de la madre de un dete-nido-desaparecido. Sin embargo, en algún momento de la conversación,el temor surgió en forma más o menos explícita y con razones más omenos fundadas. En algunos, era miedo a los militares; en otros, a lacesantía; en el siguiente a la pobreza, al soplonaje, a la represión, al co-munismo, a los marxistas, al caos, a la violencia o al terrorismo. Cadauno tenía el suyo” (Politzer, 1985:10).

Con la llegada de la crisis económica en 1982, aumenta la inseguridadciudadana y se multiplican los robos, que alcanzan en 1986 la hasta en

6. Revista Ercilla 13 a 19 de Septiembre de 1972, p. 11. Citado en: Valenzuela, Arturo. ElQuiebre de la Democracia en Chile. FLACSO. Santiago, 1988. Página. 188.


311

tonces inédita tasa de 581,5 denuncias por cada cien mil habitantes. Lascifras de la Policía de Investigaciones de Chile indican que los robos conviolencia que le corresponde investigar aumentan en un 77% entre 1980y 1986 (Blanco, Frühling y Guzmán, 1995).

Si bien algunos textos se refieren al aumento de la delincuencia (Jacob,1984:47-48), lo cierto es que el fenómeno no logra el mismo impactoque posteriormente tendrá el incremento de la delincuencia bajo el régi-men democrático. Las explicaciones para ello pueden ser distintas. Aquísimplemente proponemos una: desde luego, el incremento de la violen-cia delictual de los años ochenta coincide con un ambiente de preocupa-ciones cargado por la crisis económica, el aumento del desempleo, elincremento del terrorismo y de la polarización política. Ello oculta unpoco en el debate público y en la cobertura de prensa el fenómeno delcrecimiento de la delincuencia común.

Ahora bien, el crecimiento de la acción represiva del gobierno y delas actuaciones de los grupos armados concitan preocupación y temor,pero provocan bajos niveles de incertidumbre. En efecto, la actuación gu-bernamental es en términos generales selectiva y se dirige en contra deblancos relativamente definidos. Lo mismo sucede con las acciones terro-ristas, las que sólo en contadas ocasiones afectan a terceros no involucradosen el conflicto político central. Algo distinto ocurre en la actualidad res-pecto del temor a la delincuencia.

Delito y violencia en la actualidad

Con el restablecimiento democrático, el temor al crimen común ha pa-sado a impregnar al conjunto de la sociedad, convirtiéndose en un temade discusión obligada y que ocupa un espacio preferente en las noticiastransmitidas por los medios de comunicación. Aún más importante, elpropósito de calmar la ansiedad ciudadana ha llevado a poner en prácticaun conjunto de medidas tendientes a enfrentar el sentimiento de insegu-ridad colectivo y las nuevas características de la delincuencia.

Las Percepciones de la Violencia Urbana

Desde la instalación de un régimen democrático en 1990, se nota unafuerte percepción de que la delincuencia ha crecido, que no se encuen-tra bajo control y que el Gobierno debiera hacer más por enfrentar elfenómeno.

FLACSO-Chile/UNESCO

312

Tabla Nº 1Prioridad otorgada por los chilenos a la delincuencia.

Años 1989-19957

Temas Marzo Marzo Abril Junio Diciembre Noviembre

Delincuencia 21,5 64,0 62,7 56,4 40,0 35,0Salud 46,3 38,8 44,1 49,2 50,0 38,0Pobreza 30,9 26,0 32,2 39,0 50,0 48,0Educación 39,3 26,9 26,6 31,9 29,0 29,0Sueldos 45,6 36,6 32,9 27,9 26,0 27,0Empleo 44,5 27,3 28,5 23,4 30,0 30,0Vivienda 19,0 22,2 20,2 19,0 20,0 17,0Terrorismo —— 14,6 10,0 7,3 4,0 ———Protestas,desórdenes 10,4 3,7 5,5 4,0 2,0 ———

Fuente: Encuestas realizadas por CEP-Adimark (1989-1993) y por CEP (1994-1995).

Como se ve, a partir de 1990 la delincuencia se convierte en uno de lostres temas considerados prioritarios por los chilenos. Ello, en desmedrodel terrorismo, las protestas y desórdenes, que progresivamente vanperdiendo significación en la opinión de la población en la medida en quese trata de fenómenos cada vez más aislados.

Tanto la tabla N°1 como la N°2 reflejan fluctuaciones en términos dela preocupación ciudadana y la prioridad que le asignan al temadelincuencial. Sin embargo, éstas parecen deberse a la relevancia o vio-lencia de los hechos que describe la prensa, más que a modificaciones enla realidad de la delincuencia.

TTTTTabla Nº2Evaluación de la labor gubernamental en diversas materias8

Temas Abril 1992 Junio 1993 Noviembre 1995

Educación 63,1 49,9 61,0Terrorismo 26,1 25,0 *****Salud 41,0 21,5 41,0Pobreza 28,7 18,4 29,0Delincuencia 20,5 13,7 30,0

Fuente: Encuestas realizadas por CEP-Adimark (1992-1993) y CEP (1995)

7. La pregunta presentaba a los encuestados una lista de problemas. Se les pedía queindicaran los tres problemas más importantes a los que el gobierno debería dedicarmayor esfuerzo. El porcentaje de la tabla indica la proporción de encuestados que inclu-yó el tema correspondiente dentro de los tres mencionados.8. La encuesta pedía evaluar la labor del gobierno con nota entre 1 (muy malo) y 7(excelente). El porcentaje representa la proporción de entrevistados que valoró connotas 5, 6 ó 7 los temas indicados.


313

De la encuesta se desprende que la evaluación de la labor gubernamentalen materia de delincuencia es consistentemente una de las más bajas enlas tres encuestas aludidas.

En 1993, 1996 y 1997 la firma ADIMARK en asociación con el Centrode Estudios Públicos primero, y con la Fundación Paz Ciudadana des-pués, realizó encuestas centradas en el tema de la delincuencia.

Estas encuestas, realizadas en las mayores ciudades del país, arrojaronconsistentemente un alto temor a la delincuencia, los robos y asaltos.

En Marzo de 1997, un 68,6% de los encuestados consideró que lacantidad de delincuencia era mayor que en el año previo. Asimismo, un84,2% de los encuestados consideró que la delincuencia era más violentaque un año antes.

Un porcentaje mayoritario de los entrevistados declaró, a su vez, quecreía que la delincuencia aumentaría en el futuro9. Las cifras de 1997 sonalgo menores que en 1996, pero son significativamente mayores que en1993. Este mayor temor no se modifica de acuerdo con la informaciónque arrojan las propias encuestas respecto de los porcentajes de entre-vistados que han sido víctimas de algunas modalidades del robo duranteel año previo10.

Una reciente encuesta de ADIMARK, realizada para Paz Ciudadanaen la comuna de Santiago, en 1996, revela que un 92,4% de sus residen-tes piensa que podría ser objeto de un robo o asalto, un 44,2% de unaviolación o agresión sexual, y un 35,7% de un homicidio.

Sin embargo, un 0% de los habitantes del hogar de los entrevistadoshabían sido víctimas de homicidio en los doce meses previos, y sólo 0,5%había sido objeto de violación u otra forma de agresión sexual .

La encuesta realizada por ADIMARK en 1993 estratifica las respues-tas de acuerdo con el nivel socioeconómico, la posición política y elgénero de los entrevistados. Resulta significativo que los porcentajes dequienes piensan que la delincuencia es más numerosa y violenta que en elpasado se correlacione positivamente con la edad y la posición políticaconservadora. Si bien en todas las edades se manifiesta el temor, éste essignificativamente mayor entre los mayores de 55 años y los que tienenposiciones políticas de derecha.

9. “Delincuencia y Opinión Pública” (1997) Fundación Paz Ciudadana y ADIMARK.10. En la encuesta realizada en Marzo de 1996 un 73,5% de los entrevistados aseveró quela delincuencia era mayor que el año previo, mientras que en Marzo de 1993 sólo un58,5% sostenía lo mismo. En 1996 un 67,8% sostenía que la delincuencia aumentaría,mientras que en Marzo de 1993 tal porcentaje llegaba a 37,9%. Sin embargo, las diferen-cias en los porcentajes de entrevistados que habían sido victimizados en ambos añoseran mínimas. Los robos sin violencia sufridos por los entrevistados en 1996 eran mayo-res que los declarados en 1993. Pero los robos con violencia física en lugares públicoseran mayores en 1993 (14,7% contra 12,4%).

FLACSO-Chile/UNESCO

314

El aumento de la percepción de violencia ha coartado significativamentela libertad de movimiento de las personas. Las tres encuestas arrojanporcentajes mayoritarios de personas que han dejado de ir a ciertoslugares, que han dejado de salir a ciertas horas y que han reforzado laseguridad de sus casas.

Antes de analizar en mayor detalle las modificaciones que ha experi-mentado el temor hacia la delincuencia, nos concentraremos en el exa-men de la realidad de la delincuencia. Para ello nos concentraremos tan-to en las cifras oficiales de denuncias a la policía, como en los resultadosde una encuesta de victimización realizada durante 1997 por el PNUDen el marco de este proyecto.

La Realidad de la delincuencia

Las tasas de denuncias registradas por Carabineros reflejan una consis-tente tendencia al crecimiento de los robos a partir de 1982, los quealcanzan su punto más alto en 1991, en que la tasa de denuncias llega a614,2 por cien mil. Ese incremento es sin duda muy importante, ya queen 1980 era de sólo 284,2 por cien mil.

Desde 1991 esa cifra disminuye, aunque sigue estando muy por enci-ma de las tasas históricas. Vuelve a experimentar un crecimiento, sinembargo, en 1997 y 1998. A primera vista esta tasa de robos es muy altaa nivel internacional, pero las comparaciones son difíciles, porque nues-tra definición de robos incluye actos que en otros países recibirían otracalificación jurídica.

El único otro delito que experimenta al parecer un crecimiento sustan-cial es el referido al tráfico de estupefacientes. Los aprehendidos por dichodelito pasaron de 254 en 1977 a 10.119 en 1992, según datos de Carabine-ros de Chile11.

Al interior de los robos existen dos aspectos fundamentales que con-viene tomar en cuenta. El primero es que entre los años 1980 y 1992 sedetecta un fuerte crecimiento de los robos con violencia o intimidación,los que según cifras de la Policía de Investigaciones experimentan unincremento de 66,5 % (Blanco, Frühling y Guzmán: anexos). Más impor-tante que este crecimiento es el hecho que la modalidad de estos asaltosse ha modificado sustantivamente en años recientes. En efecto, se detec-tan bandas de asaltantes que actúan armados en contra de bancos, enti

11. Cabe indicar que los casos de tráfico de drogas no se denuncian porque no existe unavíctima propiamente tal, como sucede con el robo, por ejemplo.


315

dades financieras y establecimientos comerciales, utilizando tácticas queen el pasado eran monopolio de los grupos armados de carácter políti-co12. Asimismo, la prensa da cuenta con cierta frecuencia de la ocurren-cia de asaltos armados a hogares, lo que, sin duda, constituye un factorque produce fuerte temor en la población.

Un segundo factor de importancia es que el aumento de denunciaspor robo crece significativamente en las comunas más ricas de la RegiónMetropolitana. En el caso de Vitacura alcanza en 1992 a 3.214 denunciaspor cien mil habitantes, en Las Condes a 2735,8 por cien mil y en Provi-dencia a 5.237,1 por cien mil habitantes en ese año. Los delitos contra lapropiedad aumentan en rangos significativamente mayores durante esosaños en las comunas más pudientes, mientras que los delitos contra laspersonas son más numerosos en las comunas populares. El incrementodel temor en los sectores más influyentes del país ha permeado, sin duda,a los medios de comunicación y a la opinión general del país, contribu-yendo al sentimiento colectivo.

Este aumento de la percepción de temor frente a la delincuencia pusode relieve el deterioro de los medios policiales y judiciales frente a losnuevos desafíos. Un índice de ello ha sido la disminución en la relaciónnúmero de habitantes por policía que se desprende de las dotacionesmáximas fijadas por ley.

Tabla N° 3Número de habitantes por policía según dotación

máxima asignada por ley

Año Población Carabineros Investigaciones Total Hab/Policías

1933 4.420.363 17.713 1.631 19.344 228,511941 5.094.495 18.713 2.954 21.667 235,131954 8.183.524 18.771 2.060 20.831 392,851963 8.183.524 20.930 2.424 23.354 350,411968 9.134.462 22.000 2.554 24.554 372,021975 10.336.560 22.482 6.514 28.996 356,481984 11.855.655 28.341 6.514 34.855 340,141990 13.099.513 30.341 6.514 36.855 355,431994 13.994.355 36.759 6.514 43.273 323,40

Fuente: Recopilación de Leyes y Decretos. Contraloría General de la República 1932-1994,Estimaciones y Proyecciones de Población 1950-2050. INE-CELADE, 1996.

12. Véase por ejemplo: Banda de Asaltantes Usaba Tácticas Subversivas. La Epoca, 10de Julio de 1997. Página 20.

FLACSO-Chile/UNESCO

316

Frente a la nueva situación creada, las políticas de seguridad y los meca-nismos de seguridad privados han experimentado una transformaciónsustantiva.

Sin embargo, tanto en lo relativo a las circunstancias en que sientetemor la población, como en lo relativo a su satisfacción con la protec-ción policial, existen importantes diferencias entre estratos sociales. Lossectores que se sienten más vulnerables son, sin duda, los sectores deingresos bajos y medios.

Tabla N° 4

Situaciones de Temor y Satisfacción con laProtección Policial, por Estrato Socioeconómico

Estrato Socioeconómico

Alto Medio Bajo

Experimenta mayor temor: - Al regreso a casa de noche 48,3 62,7 66,6 - Cuando sale de su casa al trabajo 32,8 56,6 63,3 - Dentro de su casa en la noche 25,5 30,9 34

Satisfacción con la protección policial: - Satisfecho 48,9 36,5 35,6 - Insatisfecho 24,8 44,7 45,5 - Más o menos 26,3 18,8 18,8

Fuente: Centro de Estudios Públicos (1993)

Las razones para este temor surgen de la percepción de que muchos dequienes se encuentran en situación de riesgo social consumen ademásdrogas y alcohol, por lo que están sometidos a formas importantes dedescontrol.

Los estudios existentes asumen (aunque todavía no está probado em-píricamente) que existe una estrecha asociación entre el consumo depasta base en los sectores poblacionales de Santiago y la aparición denuevas formas de violencia y delincuencia (Bengoa, José:14). El consumode pasta base contribuye a la desintegración de la familia de extracciónpopular y además al aumento de la violencia, rompiendo definitivamentecon toda forma de integración social.


317

La socióloga Doris Cooper, sostiene al respecto, que los asaltos amano armada a domicilios, que han aumentado en años recientes, soncometidos en general por delincuentes que no son profesionales y queconsumen drogas y alcohol. De allí la violencia con la que actúan (Cooper,1992: 53).

La representación social de la violencia urbana en la actualidad estáentonces fuertemente asociada a la delincuencia común y en particular,al delito de robo con violencia. Quienes escriben o comentan respectode la delincuencia tienden a visualizar al robo con violencia como la ex-presión más peligrosa y recurrente de la violencia urbana. Esto coincide,como veremos, con las cifras indicativas provenientes de las estadísticaspoliciales.

Parte del temor expresado por la población proviene asimismo delcrecimiento desmesurado de la ciudad de Santiago y de la profundizaciónde los padrones de segregación social que la caracterizan. La PolíticaNacional de Desarrollo Urbano promulgada en 1979 eliminó la normasobre “límites urbanos”, abriendo la posibilidad de incorporar al usourbano casi 65.000 hectáreas, lo que contribuyó notablemente a hacermás difícil el patrullaje policial de la ciudad, incentivó el surgimiento denuevos barrios en los que los vecinos no se conocían y posibilitó laspolíticas de erradicaciones.

Estas se realizaron entre 1979 y 1985 y consistieron en que alrede-dor de 30 mil familias que habitaban en campamentos localizados en lazona Oriente de la ciudad fueron erradicadas e incorporadas a progra-mas de vivienda social en la periferia de bajos ingresos (Sabatini:4). Esteproceso de concentración de la pobreza en áreas carentes muchas vecesde los servicios básicos imprescindibles, y que obligaba a largos viajes desus habitantes para conseguir trabajo, tuvo efectos negativos en térmi-nos de concentrar patologías sociales en estas comunas receptoras demasivos contingentes de pobres urbanos (Sabatini, 1997:15).

Informes de funcionarios municipales de las comunas receptoras deerradicados y escritos en los años ochenta, dan cuenta que laserradicaciones tuvieron un fuerte impacto negativo sobre la seguridadde personas y bienes. En muchos casos, las nuevas poblaciones concen-tran experiencias de desorden social y de delincuencia (Frühling y Sandoval,1997:267). Nuestra hipótesis, no comprobada, es que los cambios expe-rimentados por la ciudad tuvieron dos efectos: primero, las experienciassociales se volvieron más impersonales y transitorias, por lo que se difi-cultaron los mecanismos de control social. Asimismo, el proceso de con-centración de la pobreza en zonas geográficas específicas aumenta laposibilidad para que exista una masa crítica y para que se consolidensubculturas que rechazan el sistema legal.

FLACSO-Chile/UNESCO

318

La percepción de temor ha significado en primer lugar un aumentosignificativo del gasto privado en seguridad, que se ha traducido en unafuerte demanda por servicios de seguridad privados, alarmas y seguros.De la misma manera se ha incrementado el gasto público en policías,pero también en el sistema de justicia penal en su conjunto: Juzgados delCrimen, policías, Servicio Nacional de Menores y Gendarmería. Las po-líticas públicas destinadas a enfrentar la inseguridad ciudadana han pasa-do a constituir un área de permanente preocupación gubernamental.Hasta ahora, los programas destinados a estimular la participación ciuda-dana, realizados por la Secretaria General de Gobierno, son pequeños.

La encuesta de ADIMARK y Paz Ciudadana realizada en 1996 consul-taba a los entrevistados por el tipo de conductas adoptadas para enfren-tar el temor al crimen. Las mayores preferencias se expresan por con-ductas evitativas y por la adquisición de medios físicos tendientes a re-forzar la seguridad de las casas13. Ello se manifiesta en el aumento de lademanda por productos de seguridad y servicios privados de seguridad.Un análisis sobre el costo de la delincuencia de 1994, sostiene que en eseaño se gastaron $66.840.000 en servicios de vigilancia, $7.737.000 enseguros de robo con fractura y que se vendieron $14.449.000 en pro-ductos de seguridad nacionales (Fundación Paz Ciudadana, 1994).

El aumento de la demanda por protección ha llevado a algunos auto-res a proponer una mayor desregulación del sector privado para la pro-visión de unidades adicionales de seguridad para quienes puedan pagar-las. El argumento central es que ello permitiría aportar más recursosprivados a la lucha en contra de la delincuencia (Guzmán, 1995:96) ycontribuiría adicionalmente a aumentar la competencia entre las empre-sas de seguridad, bajando sus costos.

Actualmente el sistema de vigilantes privados se concentra casi ex-clusivamente en los barrios pudientes y marca de esa manera y de modomuy distintivo la profunda segregación social que distingue a la ciudad deSantiago. A ello se agrega el cierre arbitrario de calles que ocurre encomunas de altos ingresos y que es controlado por guardias privadosque carecen de potestades para ello.

El Gobierno y Carabineros, en particular, se oponen a consagrar unalibertad de actuación de las empresas de seguridad en las calles, portemor a que éstas usurpen prerrogativas que hoy sólo competen a lafuerza pública.

13. Un 69,5% de los entrevistados declaró que había dejado de salir a ciertas horas, y un67,3% expresó que había reforzado la seguridad de su casa. En cambio, sólo un 51,3%declaró que se había puesto de acuerdo con sus vecinos para ayudarse.


319

En el terreno de la actuación del Estado, ésta se caracteriza por unaumento significativo del presupuesto destinado al control del delito,por la creación de entes específicos dedicados a coordinar las políticasde control de estupefacientes y a proponer y evaluar las medidas enmateria de seguridad pública. Finalmente, se encuentran en tramitación,o ya han sido aprobadas, diversas iniciativas legislativas tendientes a faci-litar la denuncia de determinados delitos, a sancionar más drásticamenteel tráfico de estupefacientes y a modificar de manera estructural el pro-cedimiento penal vigente, creando además un Ministerio Público, hoyinexistente en primera instancia.

La tabla N° 6 que sigue, da cuenta de la evolución del aporte fiscal aCarabineros y a la Policía de Investigaciones de Chile, durante la década1986 - 1996. A su vez, la tabla N° 7 muestra la evolución del aporte fiscaltotal para el período en estudio, dividido en dos momentos: el comprendidoentre 1986-1990, y el que va desde 1990 a 1996. El corte está dado por elmomento de la recuperación democrática que marca, como se señaló másarriba, una preocupación creciente por el tema de la delincuencia.

En relación a cada institución en particular, la que muestra un mayordinamismo en las cifras es la Policía de Investigaciones, cuyos recursoscrecen en un 87% en el período comprendido entre 1986 y 1996. Ahorabien, si consideramos sólo la variación porcentual experimentada bajo elgobierno democrático, el crecimiento alcanza a casi un 127%. Las razo-nes para ello son dos: el Gobierno consideró que la Policía de Investiga-ciones se encontraba en una situación especialmente precaria al términodel régimen militar y, además, por tratarse de una institución mucho máspequeña, es evidente que los aportes a su sustentación tenían un mayorefecto proporcional.

Carabineros también presenta un crecimiento negativo bajo el régimenmilitar y una variación que alcanza al 86% para el período comprendidoentre 1990-96, superior en casi 23 puntos a la variación porcentual paratodo el período.

FLACSO-Chile/UNESCO

320

Tabla N° 5Aporte Fiscal Total a Carabineros e Investigaciones

(miles de $ junio 96)

Año Total Carabineros Investigaciones

1986 10 100. 229.100 82.080.716 18.148.3841987 92. 92. 508.190 75.961.038 16.547.1521988 99. 99. 213.006 82.035.722 17.177.2841989 91. 91.536.114 75.926.169 15.609.9451990 86. 86.732.569 71.732.533 15.000.0351991 94. 94.876.890 78.589.715 16.287.1751992 11 116.752.916 95.675.013 21.077.9021993 12 128.431.308 103.198.855 25.232.4531994 13 133.976.104 107.660.764 26.315.3401995 14 144.4.078.151 115.872.730 28.205.4211996 16 167.689.620 133.687.443 34.002.177

Fuente: Leyes de Presupuesto de cada año (* incluye aporte fiscal en moneda nacional y monedaextranjera)

Tabla N° 6Evolución del Aporte Fiscal Total a Carabineros e Investigaciones

(miles de $ Junio de 1996)

Año Total Carabineros Investigaciones

1986 100.229.100 82.080.716 18.148.3841990 86.732.569 71.732.533 15.000.0351996 167.689.620 133.687.443 34.002.177

Var % 86-90 -13,5 -12,6 -17,3Var % 90-96 93,3 86,4 126,7Var % 86-96 67,3 62,9 87,4

Fuente: Leyes de Presupuesto de cada año * Incluye aporte fiscal en moneda nacional y moneda extranjera ** No incluye DIPRECA

Cabe agregar, aunque no tenemos información detallada sobre el punto,que Carabineros ha recibido también en este período importantes apor-tes municipales y privados, de carácter logístico. Asimismo, que el au-mento de aportes fiscales ha beneficiado también al Poder Judicial, alServicio Nacional de Menores y a Gendarmería.

En Septiembre de 1990, el Gobierno creó el Consejo Nacional parael Control de Estupefacientes, compuesto de representantes de Gobier-no, del Congreso y de las policías. Este asumió de inmediato el estudio


321

de una “Política y Plan Nacional de Prevención y Control de Drogas”.Como resultado de él se han desarrollado encuestas periódicas de con-sumo nacional de estupefacientes (CONACE, 1996), se han destinadofondos a proyectos de prevención del consumo y, sobre todo, se dioimpulso a la dictación de una nueva ley sobre control del narcotráfico.

El 30 de Abril de 1993, mediante la Ley 19.212 se creó la Direcciónde Seguridad Pública e Informaciones, uno de cuyos objetivos es el deproponer políticas y planes que pueda desarrollar el Estado en materiade orden público y de seguridad pública interior.

Las políticas legislativas que se han puesto en práctica en años recien-tes, aumentan las facultades de los agentes policiales, establecen medidasde seguridad obligatorias para determinadas empresas y sancionan másdrásticamente el tráfico de drogas.

La Ley 19.077 de 1991 facilitó a los afectados los trámites para reali-zar las denuncias en los casos de delitos de hurto y robo. La misma leyautorizó a los agentes de ambas policías para efectuar registros sin pre-via orden judicial, en caso de delito flagrante y siempre que hubiera fun-dadas sospechas de que responsables del delito se encontraran en de-terminado recinto cerrado.

La Ley 19.303, a su vez, determinó que aquellas empresas que sedeterminara por decreto supremo, deberían asumir a su costo la instala-ción de medidas de seguridad que la autoridad competente estableciera.

La nueva legislación que sanciona el tráfico ilícito de estupefacientes ysustancias sicotrópicas aumenta también las potestades policiales para lainvestigación de estos delitos14, crea nuevos delitos como el lavado dedinero, y confía al Consejo de Defensa del Estado la atribución de de-nunciar o querellarse por la comisión de dichos hechos (Ley 19.366 de30 de Enero de 1995).

Finalmente, el Gobierno ha presentado al Congreso proyectos de leyy de reforma constitucional dirigidos a crear un Ministerio Público deprimera instancia, a establecer un sistema procesal penal de carácteracusatorio, por tanto oral y público. En parte este esfuerzo se dirige aestablecer un sistema de justicia penal más eficiente y que responda ade-cuadamente a las necesidades de investigación judiciales, ya que hoy elrol de investigación de delitos, de acusación de los inculpados y de deci-sión judicial se concentran en el juez.

Una encuesta realizada a dirigentes vecinales de tres comunas popu-lares de Santiago, demuestra que la colaboración entre vecinos para sus-tentar el resguardo en el vecindario, no constituye una opción masiva(Frühling, y Sandoval, 1997:284). Por otra parte, no parece existir una

14. Puede mencionarse al respecto, la legalización del agente encubierto y del informanteen el artículo 34.

FLACSO-Chile/UNESCO

322

estrategia de largo plazo respecto de las relaciones entre la policía y lacomunidad, que no sea mantener buenas relaciones de comunicaciónentre ambas.

De lo anterior y de la descripción de los mecanismos de seguridad existentespara enfrentar la inseguridad ciudadana se desprende que estos ponen un fuerteacento sobre el perfeccionamiento del sistema de justicia penal, aumentandopor esa vía la capacidad disuasiva del Estado para obtener una baja en las tasas decriminalidad.

Si bien es efectivo que ha aumentado el financiamiento para progra-mas preventivos de la drogadicción y el alcoholismo, y que el discursopúblico promueve la organización ciudadana para enfrentar a la crimina-lidad, el hecho es que el grueso del énfasis se ha puesto en estrategiaspoliciales y reformas a la legislación penal.

En forma complementaria a este énfasis público se desarrolla un nue-vo mercado de servicios de seguridad privados, cuyos beneficios, porahora, sólo alcanzan a firmas comerciales y a residentes de Santiago demejores ingresos.

En suma, no se divisa que las medidas de seguridad adoptadas logrenreconstituir un sentimiento de comunidad barrial y vecinal tan impres-cindibles para generar sistemas de control informal respecto de las con-ductas de los jóvenes, especialmente en sectores populares urbanos.

Seguridad ciudadana en el futuro

Toda especulación respecto de la evolución de la violencia en el futuroes ciertamente riesgosa. Máxime cuando resulta difícil determinar conprecisión los factores que moldean la conducta humana.

Sin embargo, existen algunos elementos de las modificaciones cultu-rales y sociales que se desarrollan en Chile, que tienen importancia almomento de preveer la evolución de la delincuencia a futuro y los meca-nismos de seguridad que se establecerán para enfrentarla.

El país evoluciona hacia una sociedad de consumo en la que coexistirápor mucho tiempo un importante sector de pobreza con un segmentosignificativo poseedor de alta riqueza. Es probable, sin embargo, que ellono se exprese en una revitalización de las grandes concepciones ideoló-gicas que movilizaban a sectores importantes de la sociedad y que seencarnaban en sectores antagónicos de la estructura social. Más bien,predominará una orientación valórica individualista y adquisitiva que res-ponde a un sistema social y cultural complejo y disgregado. De allí sedesprende la disminución -al menos por ahora- del delito o alteración


323

del orden público provocado por motivaciones políticas y el continuo ysustantivo aumento del delito contra la propiedad, cometidos ahora porsectores de jóvenes que actúan con mayor violencia que en el pasado yque no comparten la cultura del hampa de antaño.

Es predecible que vivamos a futuro un deterioro de las organizacio-nes e instituciones que han jugado un rol central en la socialización de laspersonas: la familia, la escuela, la iglesia, por lo que nuestra sociedad veráaún más debilitados los lazos de comunidad que dan forma al controlsocial informal de las conductas humanas.

El desarrollo económico incrementará los potenciales blancos de ac-tividades delictivas, al aumentar los ingresos, los comercios y estableci-mientos industriales. Por otra parte, la disparidad de ingresos y las orien-taciones individualistas de la cultura serán un estímulo para el incremen-to de los robos. No es impensable que éstos se vuelvan más violentos ymejor organizados para enfrentar a las crecientes medidas de seguridadadoptadas por la población.

Es previsible que al aumentar el ingreso nacional los delitos contra lapropiedad pasen a desplazarse hacia comunas de clase media o inclusobaja, y hacia otras comunas y regiones, donde también existirán blancosapetecibles para la actuación delictual.

Las medidas de seguridad previsibles para enfrentar esta situaciónobedecerán a la creciente conciencia que el aumento de la delincuencia,así como el de conductas ocasionales de desorden o vandalismo, debenprevenirse a través de políticas de diverso carácter y naturaleza, ya queel mero funcionamiento del sistema de justicia penal (aprehensión,juzgamiento y presidio del infractor) no parece constituir una fórmulaadecuada. Es dable esperar, entonces, un diseño más acabado de políti-cas de desarrollo y participación comunitarias tendientes a reconstituirun tejido de relaciones sociales más denso.

Referencias Bibliográficas

Adorno, Sergio. Violencia Urbana, Justica Criminal e Organizacao Socialdo Crime. Revista Critica de Ciencias Sociais. 1991.

Aguila Zúñiga, Ernesto y Carlos Maldonado Prieto. Orden público en elChile del Siglo XX: Trayectoria de una Policía Militarizada. En: PeterWaldmann ed., Justicia en la Calle. Ensayos Sobre la Policía en Améri-ca Latina. Konrad Adenauer Stiftung. Medellín, 1996.

Allende Gossens, Salvador. Higiene Mental y Delincuencia. Resumen detésis de grado para optar al título de Médico Cirujano de la Universi-dad de Chile. 1933.

FLACSO-Chile/UNESCO

324

Arteaga, Catalina A. El Des/orden Campesino. Violencia en San Felipe(1900 - 1940). Proposiciones 26. 1995.

Bengoa, José. Droga, Juventud Popular y Delincuencia. En: Gaínza, Alva-ro et. al. Futuro y Angustia. La Juventud Popular y la Pasta Base deCocaína en Chile Ediciones Sur. Santiago, 1997.

Blanco, Rafael, Hugo Frühling y Eugenio Guzmán. Seguridad Ciudadana.Políticas Públicas. Universidad Nacional Andrés Bello, CED e InstitutoLibertad y Desarrollo. Santiago, 1995.

Burgos, F. Jorge. Algunos Aspectos de la Evolución de la Penalidad delHurto y Robo. Universidad de Concepción. 1972.

CEP. Estudio Social y de Opinión Pública. Documento de Trabajo N°196.CEP. Santiago.

CONACE. Estudio Nacional de Consumo de Drogas. Informe Nacional1996. Ministerio del Interior. Santiago, 1996.

Cooper, Doris. Delincuencia Mapuche y no Mapuche en Chile en el Mar-co de la Teoría del Continuo Subcultural de la Delincuencia. En: Re-vista Chilena de Ciencia Penitenciaria y de Derecho Penal No 17.Santiago, 1992.

De Vylder, Stefan The Political Economy of the Rise and Fall of the Uni-dad Popular. Cambridge University Press. Cambridge, 1976.

Drapkin Senderey, Israel. Prensa y Criminalidad. Ediciones de Los Analesde la Universidad de Chile. Santiago, 1958.

Frühling, Hugo with the collaboration of Wolfgang Heinz. Determinantsof Gross Human Rights Violations:The Case of Chile (The Netherlands:Kluwer Law International. Por aparecer. 1999.

Frühling, Hugo y Sandoval, Luis. Percepciones de Inseguridad y RealidadDelictiva en Tres Comunas Populares de Santiago. Estudios PúblicosN° 68. Santiago, 1997.

Frühling, Hugo y Waiser, Myriam. La Violencia Contra el Estado en Chi-le: 1976 -1991. En: Frühling, Hugo ed. El Estado Frente al Terrorismo.Editorial Atena y CED. Santiago, 1995.

Fundación Paz Ciudadana. Anuario de Estadísticas Criminales. FundaciónPaz Ciudadana. Santiago, 1996.

Fundación Paz Ciudadana. Costo de la Delincuencia en Chile. No publi-cado. Santiago, 1994.

Guzmán, Eugenio. Políticas Públicas y Delincuencia. Una Agenda Políti-co-Social. En: Blanco, Rafael, Frühling, Hugo y Guzmán, Eugenio. Segu-ridad Ciudadana. Políticas Públicas. Santiago, 1995.

Ibañez, Adolfo B. Contribución al Estudio del Aumento de la Delincuen-cia en Chile. S/E. Santiago, 1940.


325

Jacob Sánchez, Héctor (1984). Análisis Crítico sobre la Policía Uniforma-da Chilena (Santiago: s/e)

Maldonado Prieto, Carlos. Los Carabineros de Chile: Historia de unaPolicía Militarizada. En: Nordic Journal of Latin American Studies. 1990.

Meersohn Schijman, Abraham. Factores Sociales del Delito en Chile.Memoria de prueba para optar al grado de Licenciado en la Facultadde Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Chile. 1940.

Politzer, Patricia. Miedo en Chile. CESOC Ediciones Chile - América.Santiago, 1985.

Rico, José María y Salas, Luis. Inseguridad Ciudadana y Policía. EditorialTecnos. Madrid, 1988.

Rosemblatt, Karin. Por un Hogar Bien Constituido. El Estado y su Políti-ca Familiar en los Frentes Populares. En: Lorena Godoy et. al. eds.Disciplina y Desacato. Construcción de Identidad en Chile, Siglos XIXy XX. SUR/CEDEM. Santiago, 1995.

Sabatini, Francisco. Liberalización de los Mercados de Suelo y Segrega-ción Social en las Ciudades Latinoamericanas: El Caso de Santiago,Chile. Trabajo sin publicar. 1997.

Salazar, Gabriel. Violencia Política Popular en las Grandes Alamedas. Edi-ciones Sur. Santiago, 1990.

Tinsman, Heidi. Los Patrones del Hogar. Esposas Golpeadas y ControlSexual en Chile Rural, 1958-1988. En: Lorena Godoy et. al. eds. Disci-plina y Desacato.Construcción de Identidad en Chile, Siglos XIX yXX. SUR/CEDEM. Santiago, 1995.

Valenzuela, Arturo. El Quiebre de la Democracia en Chile. FLACSO.Santiago, 1989.

FLACSO-Chile/UNESCO

326

Anexo N° 1

Homicidios. Ordenes de investigar, tasa cada 100.000 hbts.y participación porcentual en el total de delitos investigados

1944-1994

Años Población Total órdenes Orden investigar Tasa %país de investigar homicidios

1944 5.400.742 50.397 484 8,96 0,961945 5.541.325 49.756 506 9,13 1,021946 5.643.258 53.721 577 10,22 1,071947 5.748.526 57.148 616 10,72 1,081948 5.854.715 57.367 552 9,43 0,961949 5.962.981 54.586 537 9,01 0,981950 6.081.931 52.359 428 7,04 0,821951 6.202.797 55.707 452 7,29 0,811952 6.332.409 52.439 419 6,62 0,801953 6.469.786 53.383 384 5,94 0,721954 6.613.955 58.029 402 6,08 0,691955 6.763.940 58.145 511 7,55 0,881956 6.920.390 56.858 371 5,36 0,651957 7.083.958 53.994 391 5,52 0,721958 7.253.666 59.737 377 5,20 0,631959 7.428.539 59.409 381 5,13 0,641960 7.607.600 61.681 429 5,64 0,701961 7.793.440 61.913 416 5,34 0,671962 7.986.710 65.780 514 6,44 0,781963 8.183.524 68.372 557 6,81 0,811964 8.379.998 78.013 558 6,66 0,721965 8.572.247 84.268 578 6,74 0,691966 8.760.948 85.969 560 6,39 0,651967 8.948.692 82.806 650 7,26 0,781968 9.134.462 89.354 775 8,48 0,871969 9.317.241 83.157 556 5,97 0,671970 9.496.014 97.234 970 10,21 1,001971 9.669.935 92.275 837 8,66 0,911972 9.839.683 110.545 833 8,47 0,751973 10.006.524 99.982 870 8,69 0,871974 10.171.727 84.837 626 6,15 0,741975 10.336.560 96.699 647 6,26 0,671976 10.449.098 117.579 610 5,84 0,521977 10.658.494 119.340 599 5,62 0,501978 10.817.638 128.640 670 6,19 0,521979 10.979.419 132.599 644 5,87 0,49


327

Anexo N° 1(continuación)

Homicidios. Ordenes de investigar, tasa cada 100.000 hbts.y participación porcentual en el total de delitos investigados

1944-1994

Años Población Total órdenes Orden investigar Tasa %país de investigar homicidios

1980 11.146.726 139.965 665 5,97 0,481981 11.318.558 134.959 749 6,62 0,551982 11.492.991 143.344 698 6,07 0,491983 11.671.524 158.606 604 5,17 0,381984 11.855.655 163.059 699 5,90 0,431985 12.046.884 169.696 673 5,59 0,401986 12.246.720 183.109 712 5,81 0,391987 12.454.160 176.309 697 5,60 0,401988 12.666.946 166.926 793 6,26 0,481989 12.882.818 171.140 794 6,16 0,461990 13.099.513 183.210 741 5,66 0,401991 13.319.726 178.366 669 5,02 0,381992 13.544.964 152.967 679 5,01 0,441993 13.771.187 148.120 648 4,71 0,441994 13.994.355 152.044 650 4,64 0,43

Fuente: Anuario de Estadísticas Policiales de Investigaciones de Chile. INE-Policía de Investiga-ciones, 1994. Estimaciones y Proyecciones de Población 1950-2050. INE-CELADE, 1996.

FLACSO-Chile/UNESCO

328

Anexo N° 2

Denuncias por Robos y Hurtos 1948-1994

Año Población Hurtos Tasa Robos Tasa

1948 5.854.715 20.835 355,9 14.935 255,11949 5.962.981 22.573 378,6 13.902 233,11950 6.081.931 23.584 387,8 14.951 245,81951 6.202.797 23.130 372,9 14.907 240,31952 6.332.409 21.367 337,4 13.439 212,21953 6.469.786 20.381 315,0 13.603 210,31954 6.613.955 21.278 321,7 13.578 205,31955 6.763.940 22.175 327,8 13.552 200,41956 6.920.390 22.194 320,7 14.241 205,81957 7.083.958 21.027 296,8 13.916 196,41958 7.253.666 19.859 273,8 13.590 187,41959 7.428.539 19.528 262,9 13.548 182,41960 7.607.600 20.321 267,1 15.145 199,11961 7.793.440 19.129 245,5 14.958 191,91962 7.986.710 17.606 220,4 14.832 185,71963 8.183.524 18.639 227,8 16.129 197,11964 8.379.998 20.899 249,4 18.723 223,41965 8.572.247 20.454 238,6 19.881 231,91966 8.760.948 19.940 227,6 19.773 225,71967 8.948.692 17.786 198,8 19.767 220,91968 9.134.462 18.070 197,8 19.758 216,31969 9.317.241 17.213 184,7 21.298 228,61970 9.496.014 17.553 184,8 25.228 265,71971 9.669.935 16.513 170,8 27.671 286,21972 9.839.683 17.845 181,4 31.597 321,11973 10.006.524 17.952 179,4 27.630 276,11974 10.171.727 15.848 155,8 21.706 213,41975 10.336.560 18.157 175,7 28.698 277,61976 10.449.098 17.825 170,6 29.351 280,91977 10.658.494 15.705 147,3 26.901 252,41978 10.817.638 16.100 148,8 27.765 256,71979 10.979.419 15.295 139,3 29.449 268,21980 11.146.726 15.514 139,2 31.679 284,21981 11.318.558 13.927 123,0 29.398 259,71982 11.492.991 14.292 124,4 38.570 335,61983 11.671.524 16.979 145,5 45.648 391,11984 11.855.655 18.052 152,3 51.747 436,51985 12.046.884 21.690 180,0 63.814 529,7


329

Anexo N° 2(continuación)

Denuncias por Robos y Hurtos 1948-1994

Año Población Hurtos Tasa Robos Tasa

1986 12.246.720 22.082 180,3 71.215 581,51987 12.454.160 22.961 184,4 67.831 544,61988 12.666.946 19.802 156,3 61.719 487,21989 12.882.818 17.685 137,3 61.082 474,11990 13.099.513 19.118 145,9 76.719 585,71991 13.319.726 18.205 136,7 81.804 614,21992 13.544.964 15.457 114,1 74.182 547,71993 13.771.187 16.102 116,9 74.779 543,01994 13.994.355 17.576 125,6 72.058 514,9

Fuente: Anuario Estadístico de la República de Chile. INE. 1948-1976.Anuario de Estadísticas Policiales de Carabineros de Chile. INE-Carabineros, 1977-1994.Estimaciones y Proyecciones de Población 1950-2050. INE-CELADE, 1996.

FLACSO-Chile/UNESCO

330

Ane

xo 3

Apr

ehen

sio

nes

por

razo

nes

indi

cada

sN

úmer

o d

e ap

rehe

ndid

os

y pa

rtic

ipac

ión

porc

entu

al e

n el

to

tal d

e ap

rehe

nsio

nes

1930

-199

4

Año

Tota

lM

endi

cida

d%

Vaga

ncia

%So

spec

ha%

Ebri

edad

%To

tal

%A

preh

en-(

A)

(B)

(C)

(D)

A+B

+C+D

dido

s

1930

157,

241

213

0.14

986

0.6

18,6

1211

.864

,520

41.0

84,3

3153

.619

3117

2,96

722

50.

132,

106

1.2

16,6

179.

681

,339

47.0

100,

287

58.0

1932

162,

151

510

0.31

936

0.6

15,5

279.

660

,190

37.1

77,1

6347

.619

3318

6,66

71,

271

0.68

2,37

71.

318

,739

10.0

66,5

6935

.788

,956

47.7

1934

213,

188

2,25

21.

064,

480

2.1

19,9

739.

487

,869

41.2

114,

574

53.7

1935

251,

452

1,34

80.

544,

741

1.9

31,9

3412

.710

4,13

841

.414

2,16

156

.519

3627

4,10

62,

286

0.83

3,97

21.

434

,821

12.7

117,

991

43.0

159,

070

58.0

1937

327,

297

3,82

61.

174,

419

1.4

44,7

1613

.714

7,71

845

.120

0,67

961

.319

3831

4,56

02,

427

0.77

4,05

41.

346

,816

14.9

139,

268

44.3

192,

565

61.2

1939

294,

044

2,53

60.

864,

368

1.5

45,1

3815

.412

7,26

443

.317

9,30

661

.019

4028

9,79

32,

164

0.75

4,54

01.

641

,764

14.4

120,

625

41.6

169,

093

58.3

1941

289,

197

1,03

20.

362,

353

0.8

47,5

6916

.412

0,56

341

.717

1,51

759

.319

4229

8,13

077

60.

262,

698

0.9

43,1

9314

.513

3,85

244

.918

0,51

960

.619

4331

8,48

566

20.

212,

235

0.7

56,0

6917

.614

3,23

645

.020

2,20

263

.519

4435

6,86

41,

266

0.35

2,98

70.

872

,079

20.2

159,

387

44.7

235,

719

66.1

1945

343,

480

1,05

80.

312,

257

0.7

61,8

6818

.016

9,35

249

.323

4,53

568

.319

4633

5,31

81,

001

0.30

1,79

90.

570

,696

21.1

154,

304

46.0

227,

800

67.9

1947

348,

812

578

0.17

1,38

70.

484

,312

24.2

147,

075

42.2

233,

352

66.9

1948

423,

149

374

0.09

903

0.2

108,

090

25.5

185,

142

43.8

294,

509

69.6

C

ontin

úa p

ág. 3

27


331

1949

516,

106

537

0.10

1,59

30.

315

6,77

830

.421

7,06

342

.137

5,97

172

.819

5055

9,13

671

10.

131,

785

0.3

184,

688

33.0

236,

429

42.3

423,

613

75.8

1951

564,

538

1,06

30.

191,

748

0.3

188,

292

33.4

231,

221

41.0

422,

324

74.8

1952

448,

516

602

0.13

1,97

20.

414

1,44

331

.516

9,14

737

.731

3,16

469

.819

5347

6,14

040

30.

082,

424

0.5

143,

624

30.2

194,

517

40.9

340,

968

71.6

1954

515,

661

446

0.09

1,92

10.

415

5,73

930

.220

9,58

440

.636

7,69

071

.319

5556

8,32

250

50.

091,

604

0.3

172,

018

30.3

240,

142

42.3

414,

269

72.9

1956

612,

454

641

0.10

1,06

50.

218

7,76

330

.725

9,60

942

.444

9,07

873

.319

5755

2,96

237

50.

0793

50.

218

0,34

232

.620

8,75

837

.839

0,41

070

.619

5859

4,16

393

20.

161,

015

0.2

196,

717

33.1

225,

417

37.9

424,

081

71.4

1959

626,

397

1,22

30.

201,

499

0.2

203,

023

32.4

240,

981

38.5

446,

726

71.3

1960

585,

586

646

0.11

2,17

00.

419

3,33

733

.020

9,41

035

.840

5,56

369

.319

6152

0,97

011

30.

021,

240

0.2

174,

420

33.5

180,

334

34.6

356,

107

68.4

1962

555,

242

702

0.13

1,60

70.

317

4,91

131

.521

1,78

138

.138

9,00

170

.119

6351

2,45

121

40.

042,

023

0.4

176,

519

34.4

198,

640

38.8

377,

396

73.6

1964

492,

990

574

0.12

3,15

10.

617

3,28

835

.218

2,06

736

.935

9,08

072

.819

6547

2,72

929

90.

062,

016

0.4

169,

447

35.8

170,

299

36.0

342,

061

72.4

1966

536,

936

350

0.07

1,91

00.

419

6,34

936

.620

0,76

537

.439

9,37

474

.419

6752

4,46

314

20.

031,

584

0.3

194,

187

37.0

190,

592

36.3

386,

505

73.7

1968

551,

150

140

0.03

2,57

90.

520

7,06

837

.619

8,58

536

.040

8,37

274

.119

69N

/an/

a0.

00n/

a0.

0n/

a0.

0N

/a0.

00

0.0

1970

460,

187

129

0.03

2,33

30.

518

5,31

840

.313

6,11

829

.632

3,89

870

.419

7148

6,04

513

60.

032,

264

0.5

191,

127

39.3

152,

713

31.4

346,

240

71.2

1972

493,

967

N/a

0.00

n/a

0.0

n/a

0.0

146,

371

29.6

00.

019

7345

9,45

525

0.01

1,26

60.

315

4,59

033

.611

0,50

124

.126

6,38

258

.019

7466

7,65

972

0.01

1,10

80.

223

3,10

234

.918

7,33

428

.142

1,61

663

.119

7580

6,30

41,

789

0.22

2,66

60.

328

8,21

835

.722

5,87

528

.051

8,54

864

.319

7691

5,47

7n/

a0.

00n/

a0.

0N

/a0.

025

6,96

928

.10

0.0

1977

999,

060

2,18

50.

223,

343

0.3

313,

940

31.4

308,

467

30.9

627,

935

62.9

1978

850,

999

1,70

00.

204,

492

0.5

315,

919

37.1

274,

492

32.3

596,

603

70.1

C

ontin

úa p

ág. 3

28

Año

Tota

lM

endi

cida

d%

Vaga

ncia

%So

spec

ha%

Ebri

edad

%To

tal

%A

preh

en-(

A)

(B)

(C)

(D)

A+B

+C+D

dido

s

FLACSO-Chile/UNESCO

332

1979

783,

884

1,94

40.

254,

232

0.5

312,

996

39.9

244,

627

31.2

563,

799

71.9

1980

748,

616

1,30

70.

174,

009

0.5

297,

367

39.7

223,

054

29.8

525,

737

70.2

1981

714,

022

1,34

50.

193,

664

0.5

278,

721

39.0

195,

948

27.4

479,

678

67.2

1982

756,

856

975

0.13

5,10

20.

729

4,43

038

.919

8,03

426

.249

8,54

165

.919

8346

7,31

71,

024

0.22

5,25

41.

1n/

a0.

020

4,02

643

.721

0,30

445

.019

8472

3,45

61,

309

0.18

5,72

20.

827

9,24

538

.619

0,98

526

.447

7,26

166

.019

8560

8,66

41,

135

0.19

4,05

10.

720

8,25

834

.216

0,31

926

.337

3,76

361

.419

8657

6,65

485

60.

155,

123

0.9

181,

048

31.4

149,

822

26.0

336,

849

58.4

1987

621,

334

1,26

30.

205,

382

0.9

174,

057

28.0

181,

594

29.2

362,

296

58.3

1988

624,

302

1,33

50.

215,

510

0.9

138,

985

22.3

208,

034

33.3

353,

864

56.7

1989

658,

011

904

0.14

6,53

41.

013

2,39

920

.123

4,11

035

.637

3,94

756

.819

9063

6,32

31,

194

0.19

7,96

31.

312

2,49

019

.222

2,56

835

.035

4,21

555

.719

9171

3,74

176

10.

118,

559

1.2

164,

118

23.0

236,

749

33.2

410,

187

57.5

1992

756,

814

666

0.09

6,36

60.

815

7,09

720

.826

5,11

535

.042

9,24

456

.719

9372

0,65

451

10.

075,

427

0.8

54,4

427.

629

7,55

541

.335

7,93

549

.719

9470

1,29

155

00.

085,

695

0.8

27,5

813.

928

6,89

740

.932

0,72

345

.7

Fue

nte:

Anu

ario

Est

adís

tico

de la

Rep

úblic

a de

Chi

le. I

NE.

193

0-19

76.

Anu

ario

de

Esta

díst

icas

Pol

icia

les

de C

arab

iner

os d

e C

hile

. IN

E-C

arab

iner

os, 1

977-

1994

. Est

imac

ione

s y

Proy

ecci

ones

de

Pobl

ació

n 19

50-2

050.

INE-

CEL

AD

E, 1

996.

Año

Tota

lM

endi

cida

d%

Vaga

ncia

%So

spec

ha%

Ebri

edad

%To

tal

%A

preh

en-(

A)

(B)

(C)

(D)

A+B

+C+D

dido

s


333

Anexo N° 4

Indice de crecimiento del Financiamiento por Componentes delSistema de Justicia Criminal1986-1996 (base 100=1986)

Años P. Sm Gendarmería Sename Carabineros InvestigacionesJudicial Legal

1986 100 100 100 100 100 1001987 102 92 92 93 92 911988 111 122 98 93 98 951989 108 103 88 84 91 861990 100 91 84 79 85 831991 100 100 91 75 93 901992 129 112 118 86 108 1101993 162 149 138 95 119 1331994 207 174 164 107 128 1431995 233 209 184 124 136 1531996 296 276 226 153 158 184

Fuente: Elaboración propia según Leyes de Presupuesto de cada año.Elaboración propia según Leyes de Presupuesto de cada año.Elaboración propia según Leyes de Presupuesto de cada año.Elaboración propia según Leyes de Presupuesto de cada año.Elaboración propia según Leyes de Presupuesto de cada año.

V.V.V.V.V.LA AGENDA DE LALA AGENDA DE LALA AGENDA DE LALA AGENDA DE LALA AGENDA DE LA

SEGURIDAD HUMANASEGURIDAD HUMANASEGURIDAD HUMANASEGURIDAD HUMANASEGURIDAD HUMANA

SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:REDEFINICIÓN Y RETOS PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBEREDEFINICIÓN Y RETOS PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBEREDEFINICIÓN Y RETOS PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBEREDEFINICIÓN Y RETOS PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBEREDEFINICIÓN Y RETOS PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

MIRIAM KORNBLITHMIRIAM KORNBLITHMIRIAM KORNBLITHMIRIAM KORNBLITHMIRIAM KORNBLITH1

Los atentados terroristas del 11 de setiembre de 2001 han generadoconsecuencias en múltiples órdenes de la vida de las naciones del globo,y en sus interrelaciones. Esas consecuencias aun son difíciles de evaluaren toda su magnitud, pero como mínimo puede afirmarse que las diver-sas dimensiones del concepto de la seguridad se han visto afectadas: laseguridad internacional asociada al multilateralismo, la seguridad estatalvinculada a la soberanía nacional y la seguridad humana relacionada conla gobernabilidad y el desarrollo (Rojas Aravena, 2000).

En este contexto, se hacen más relevantes y actuales las implicacionesdel concepto de la seguridad humana en general, y en la región latinoa-mericana y del Caribe en particular. A continuación intentaremos esbo-zar algunos de los retos que plantea la seguridad humana para esta re-gión, partiendo del examen del concepto relativamente novedoso deseguridad humana.

1. Investigadora del Instituto de Estudios Superiores de Administración (IESA), Universi-dad Central de Venezuela.

FLACSO-Chile/UNESCO

338

Esta ponencia se divide en dos partes. En la primera se analiza elconcepto de seguridad humana y en la segunda se examinan los retos a laseguridad humana aplicados a la región de América Latina y del Caribe,de acuerdo con los temas y preguntas que sirven de marco de referenciapara el seminario.

Definición de Seguridad Humana

Sin la intención de presentar una definición acabada del concepto seguri-dad humana, se presentan a continuación algunos de los elementos quela conforman2.

Contexto

• Las nociones de desarrollo humano y seguridad humana propuestaspor el PNUD surgen al comienzo de la década de los ‘90. Se dan en unmomento de la historia de la humanidad en que se desploman lossocialismos reales, entra en crisis el estado de bienestar y se cuestio-na la concepción del desarrollo que se ha dado en denominar neoliberal.Está asociado con la revolución de las comunicaciones, la nueva ola dela democracia a nivel mundial y la globalización.

• El concepto de seguridad humana fue utilizado por primera vez en1994 en el Informe Mundial del Desarrollo Humano de las NacionesUnidas, y fue el tema central del mismo. La seguridad humana colocael énfasis en el ambiente social que hace posible un ejercicio estable yseguro de las opciones creadas por el desarrollo humano.

• Se trata de un concepto en transición, asociado con nuevos paradigmasque se fundamentan en la persuasión, la cooperación, los regímenesinternacionales y los bienes públicos globales, como fórmulas parasatisfacer las necesidades humanas y la prevención y solución de con-flictos. Corresponde a una categoría amplia que trasciende lo militar einvolucra aspectos no militares.

2. Para el análisis del concepto se consultaron los siguientes documentos: FLACSO-Chile(s.f.); Goucha (2001); Human Security Network (2001); Smith y Stohl (2000); PNUD(1998); Rojas Aravena (2000).

Seguridad Humana: redefinición y retos... Miriam Kornblith

339

Definición amplia

• De acuerdo con el Canadian Department of Foreign Affairs, la seguri-dad humana significa "safety for people from both violent and non-violent threats." La definición supone el derecho que tienen las perso-nas de vivir, trabajar y participar sin temor en las estructuras sociales,políticas y económicas que afectan sus vidas.

• El eje del concepto de seguridad humana es la persona humana. Laesencia de la seguridad humana es la expectativa de que el sujetopuede irse a dormir o caminar en una calle sin la amenaza cierta de serasaltado o asesinado. El foco o el objetivo de cualquier doctrina de laseguridad humana debe ser la seguridad física y psicológica del indivi-duo en el marco de las estructuras del estado-nación.

• El fortalecimiento de la seguridad humana tiene como objetivo la crea-ción de un mundo más humano donde las personas puedan vivir conseguridad y dignidad, libres de la necesidad y del temor, de la intimida-ción física y/o psicológica, con igualdad de oportunidades para desa-rrollar plenamente su potencial humano.

• El concepto amplio de seguridad humana incluye toda la gama de rela-ciones internacionales que va desde la prevención del conflicto hastala atención de las secuelas del post-conflicto. Es necesario estableceruna concatenación conceptual desde la seguridad humana hacia la se-guridad internacional pasando por la seguridad estatal.

• Cuando se habla de seguridad humana se hace hincapié en la necesariabúsqueda de un equilibrio o complementariedad entre las oportuni-dades que todo cambio trae consigo y los requerimientos de seguri-dad que los seres humanos necesitan para seguir asumiendo nuevosriesgos y desafíos. La seguridad humana debe distribuirse en formaequitativa en una sociedad.

Seguridad humana y modernidad

• El concepto de seguridad humana da cuenta del carácter dinámico dela seguridad en la sociedad moderna, al poner el énfasis en las condi-ciones de acceso de las personas a las oportunidades creadas por lamodernización. El concepto de seguridad humana, busca enfatizar elcarácter simultáneo de medio y fin en sí mismo que posee la seguri-dad para una sociedad efectivamente moderna.

• La seguridad es un producto de la sociedad. Se puede tener en unmomento dado un importante grado de seguridad frente a las oportu-nidades y amenazas existentes, pero una débil capacidad para reaccio-

FLACSO-Chile/UNESCO

340

nar socialmente frente a las nuevas amenazas y oportunidades. La ca-pacidad autorreflexiva de la sociedad, forma parte sustancial de la ca-pacidad de la sociedad para reaccionar frente a los nuevos desafíos ypara corregir los rumbos de la modernización hacia el horizonte de lamodernidad.

• En la modernidad la seguridad puede definirse como la capacidad delas personas para aprovechar las oportunidades de realización que lesbrinda el proceso de modernización y neutralizar las amenazas que élles depara.

• La seguridad humana impulsa la búsqueda de un punto de equilibrio yde complementariedad entre modernización y subjetividad. Lo quesuceda en la vida de un país, los objetivos y transformaciones que seemprendan, deben pasar por la vida cotidiana de la gente como opor-tunidades, riesgos o amenazas conocidas y reflexivamente asumidas.

• La entre la relación entre seguridad humana y modernización destacala natural tensión existente entre transformación de la sociedad, de laeconomía, de la naturaleza y de las instituciones y la subjetividad delos actores que se ven envueltos en dicha transformación.

• La seguridad humana como objetivo social implica el reconocimientodel "otro" como sujeto del proceso de modernización.

Desarrollo humano y seguridad humana

• "La seguridad humana está centrada en el ser humano. Se preocupapor la forma en que la gente respira en sociedad, la libertad con quepuede ejercer diversas opciones, el grado de acceso al mercado y a lasoportunidades sociales, y a la vida en conflicto o en paz. La seguridadhumana significa que la gente puede ejercer esas opciones en formasegura y libre, y que puede tener relativa confianza en que las oportu-nidades que tiene hoy no desaparecerán totalmente mañana." PNUD,Informe Mundial de Desarrollo Humano, 1994.

• ¿Cuál es el vínculo entre desarrollo humano y seguridad humana? Eldesarrollo humano consiste en la ampliación de las oportunidades dela gente, en tanto que la seguridad humana tiene que ver con la posi-bilidad de disfrutar de esas capacidades de manera estable, es decir,"que las oportunidades que se tienen hoy no se desvanezcan en eltiempo" (PNUD, 1994).

• El desarrollo humano es el proceso de ampliación de la gama de opor-tunidades de que dispone la gente para llegar a ser sujeto y beneficia-rio del desarrollo. Es un esfuerzo permanente por profundizar yexplicitar la perspectiva de un desarrollo centrado en las personas.


341

• La seguridad humana no es algo que las personas puedan esperar yrecibir pasivamente de las instituciones sociales. Forma parte consus-tancial de ella la participación activa de las personas y su capacidadpara asumir riesgos.

• Con el concepto de seguridad humana se destaca que no basta unaumento de las oportunidades orientadas a las personas, tales comoingresos, longevidad, educación, si no están en un entorno social quepermita acceder a ellas y disfrutarlas. Lo que se destaca es el entornosocial que hace posible el desarrollo humano. Sin paz social, equidad,solidaridad, confianza, las oportunidades creadas por el desarrollo dejande ser tales, pues dejan de estar accesibles para todos en condicionesequitativas, estables y seguras.

Indivisibilidad de la seguridad humana

• Esta noción tiene dos connotaciones. En primer lugar se refiere alimpacto que una alteración súbita y profunda en una de las dimen-siones tiene respecto del conjunto de ellas. Además, tiene una conno-tación espacial puesto que la falta de seguridad humana en una región,país o territorio determinado por lo general expande sus efectos ha-cia otros territorios.

• Reconociendo, desde el punto de vista teórico, la multidimensionalidaddel fenómeno de la seguridad humana, se definen seis dimensiones:seguridad económica; seguridad alimentaria; seguridad en salud; segu-ridad ambiental; seguridad personal; seguridad de la comunidad; segu-ridad política.

• Las dimensiones escogidas no sólo son las más relevantes sino tam-bién las más abordables desde una perspectiva empírica y con impactoposible a nivel de las políticas públicas. Es importante recalcar que sibien analíticamente son distinguibles, estas dimensiones forman partede un sólo fenómeno, seguridad humana. Este concepto es "indivisi-ble" y las inseguridades que afecten a una de sus dimensiones afecta-rán también al conjunto de ellas.

Seguridad humana objetiva y subjetiva

• Seguridad humana se refiere en un sentido objetivo a los mecanismos,redes o vínculos que impiden el aparecimiento de una alteración enun curso de acción o bien permiten que, aun cuando ella aparezca, elcurso de acción pueda realizar sus fines en un grado razonable para elindividuo, para la sociedad o para ambos. En un sentido subjetivo segu-

FLACSO-Chile/UNESCO

342

ridad humana se refiere al estado psicológico y a las disposiciones deacción que resultan de la percepción de los individuos acerca de losmecanismos, redes o vínculos de que disponen. Los mecanismos ob-jetivos y las percepciones subjetivas se condicionan mutuamente yforman un todo indisoluble.

• Los mecanismos sociales de seguridad humana no sólo apuntan a lalimitación de las amenazas. Hay también instrumentos de seguridadhumana que apuntan a favorecer el aprovechamiento de oportunida-des nuevas, frente a las cuales no se dispone de modalidades de com-portamiento preestablecidas. La seguridad puede ser de habilitación ode realización. La primera se refiere a la prevención de una amenazaque puede impedir a alguien participar plenamente del desarrollo deuna sociedad y a la recuperación de la integración en el caso de queésta se haya interrumpido. La segunda se refiere a los mecanismosque permiten el aprovechamiento de las nuevas oportunidades socia-les.

• Ambas seguridades son indisolubles. Quien no está habilitado paraparticipar en sociedad no puede tampoco aprovechar las nuevas opor-tunidades que esta crea, pero la incapacidad reiterada para aprove-char las nuevas oportunidades produce finalmente exclusión social.

Variaciones de la seguridad humana

• Las amenazas en contra de la seguridad humana así como los recursosdisponibles para afrontarlas varían significativamente a lo largo y alinterior de las diferentes regiones y países del planeta. La seguridadhumana debe ser entendida en su contexto socio-histórico, cultural ygeográfico.

• La sociedad y sus miembros reconocen, dan nombre, explicaciones yprioridades a las amenazas. Los reconocimientos y explicaciones, esdecir, la codificación de las amenazas, son socialmente relativos. Encualquier caso, no hay mecanismo de seguridad posible para amena-zas no reconocidas ni codificadas socialmente.

• Las certezas, peligros y riesgos, así como los correspondientes meca-nismos de seguridad, están distribuidos desigualmente. La sociedadprivilegia ciertas amenazas, ciertos peligros y riesgos a la hora de asig-nar las seguridades. De esta manera, brinda su protección a unos gru-pos y funciones sociales más que a otros.

• Buena parte de los conflictos sociales tienen su origen en la búsquedapor grupos sociales de reconocimiento público y regulación institucionalde sus incertidumbres. Ese conflicto de las seguridades puede desa-


343

rrollarse en contra de otros grupos que ven en ese reconocimientouna amenaza a sus propias seguridades. También pueden generarseconflictos frente a la inercia propia de las codificaciones tradicionalesy de los consensos que rigen un orden político, que pueden dificultarel reconocimiento de nuevas incertidumbres y amenazas.

Requisitos y promoción de la seguridad humana

• La promoción de la seguridad humana requiere también el estímulo alrespeto a los derechos humanos y el derecho internacional humanita-rio y el fortalecimiento del estado de derecho y el buen gobierno, elfortalecimiento de una cultura de la paz, lo que incluye la resoluciónpacífica de los conflictos, el control de los instrumentos de la violenciay acabar con la impunidad en los casos de violación de los derechoshumanos y el derecho humanitario internacional.

• La agenda de la seguridad humana se asocia a la capacidad de prevenir,actuar y reaccionar frente a emergencias humanitarias. Capacidad pre-ventiva de protección de la vida y la seguridad de la gente. Creaciónde capacidades para adelantarse a los hechos y prevenir crisis queafecten la seguridad de las personas.

• Se requiere los esfuerzos colectivos y coordinados de organismosinternacionales, gobiernos, el sector privado y la sociedad civil paraincrementar el nivel de seguridad humana basado en la solidaridadglobal.

• Sin seguridad interestatal la seguridad de la gente corre los riesgosmás altos. Sin multilateralismo prima la fuerza, se reducen las oportu-nidades de cooperación y aumentan los costos en seguridad humana yen la violación del derecho humanitario.

• Se requiere el diseño y proyección de un sistema internacional queubique los valores de la persona humana en el centro y promueva lasolución pacífica de las controversias y la desmilitarización de los vín-culos interestatales.

Vínculos y actores

• Existe un vínculo inexorable entre la seguridad individual, nacional einternacional. Las libertades de los individuos se están interrelacionandode tal manera que la seguridad está cada vez más relacionada con laobtención de la seguridad en el ámbito internacional, a través de laimplementación de políticas recíprocas derivadas de prioridades na-cionales.

FLACSO-Chile/UNESCO

344

• La policía, el poder judicial y otras ramas de los poderes públicos, lospartidos políticos y los grupos de interés especializados son esencia-les para la creación de un ambiente favorable a una seguridad humanasustentable.

• La seguridad internacional se liga al concepto de multilateralismo, laseguridad estatal al de soberanía nacional y el de seguridad humana ala gobernabilidad y el desarrollo.

• Concepto de seguridad humana está asociado con el uso de la fuerza,por ausencia del monopolio estatal de la violencia o por la incapacidadpara construir un orden desmilitarizado.

Temas asociados

• Desastres naturales, racismo, educación para la paz, refugiados, dere-chos humanos y derecho humanitario, cooperación para el desarro-llo, recursos naturales, desarrollo sustentable, equidad, armas livianas,niños en guerra, explotación de niños, seguridad para el personal enmisiones humanitarias prevención de conflictos, organizaciones crimi-nales transnacionales, minas antipersonales, tribunal penal internacio-nal, sostenibilidad ecológica, etc.

Hipótesis, indicadores y operacionalización de la seguridad hu-mana3

• En la conferencia de Petra (mayo, 2001) se planteó la necesidad dedesarrollar indicadores de seguridad humana, mediante el análisis delas causas y consecuencias de la inseguridad humana.

• Las principales preguntas que se formulan son las siguientes: ¿Cuál esla forma en que se distribuyen los logros en seguridad humana al inte-rior de una sociedad? ¿Cuáles son las dimensiones que más influyen enlas circunstancias de seguridad de los distintos grupos o que se aso-cian a ellas? ¿Dónde se aprecian las mayores brechas entre la situaciónde seguridad humana objetiva y la subjetiva?

• Las hipótesis centrales sobre la seguridad humana sostienen que lascertezas, peligros y riesgos están distribuidos desigualmente al inte-rior de cada sociedad. Comparados unos con otros, la percepción deseguridad que tienen algunos grupos sociales puede diferir de la canti-dad de recursos objetivos de seguridad a que tienen acceso.

3. Esta sección se basa en el Informe PNUD (1998), y sus aplicaciones y conclusiones serefieren a la realidad chilena. No obstante, puede ser un aporte interesante para elestudio empírico de los problemas de la seguridad humana en otras realidades.


345

• La necesidad de definir el concepto de seguridad humana desde dosperspectivas, la objetiva y la subjetiva, radica en que ambos son ámbi-tos distintos donde se estructura la situación general de seguridad deuna persona. Así, percepciones de inseguridad o amenaza pueden ge-nerar conductas que terminen produciendo situaciones objetivas deinseguridad.

Indice de seguridad humana objetivo (ISHO)

• La elaboración del Indice de seguridad humana objetivo se proponemedir en términos de cada persona la disposición de mecanismos deseguridad. Es decir, de instrumentos, derechos o capacidades que cons-tituyen medios para que las personas (y quienes de ellas dependen)puedan llevar adelante sus proyectos de vida y hacer frente a sus pro-blemas, viabilizando los cursos de acción más importantes para la vidacotidiana de los individuos.

• Las variables seleccionadas son: Cotización previsional; cotización desalud; escolaridad mediana; capacitación; estabilidad en el empleo;ocupación; propiedad de la vivienda; calidad de la vivienda; presenciade consultorio; presencia de comisaría; sindicalización; supervivencia.

• El desarrollo humano en general, y el Indice de desarrollo humano(IDH) en particular, es más bien de la familia de los índices de resulta-do. Estos relevan situaciones en que se aprecian los niveles de satis-facción o privación respecto de algún bien valorado en contraste conuna meta deseada. Las características del ISHO, en cambio, obedece-rían más bien a un índice que combina la lógica de los indicadores deacceso. Estos representan la utilización efectiva de las personas de losmedios o recursos socialmente disponibles para la obtención de unresultado, el desarrollo humano, por ejemplo.

• Esa distinción pone a ambos conceptos en una relación especial en laque puede reconocerse, que la seguridad humana es una condiciónnecesaria para el desarrollo humano. En general, las oportunidadesexistentes sólo pueden ser aprovechadas por quienes tienen los me-canismos apropiados; en este sentido, algunos grupos sociales con-centran un mayor desarrollo humano. Por ello y dada esa estrechavinculación tanto conceptual como empírica sería posible afirmar quesin seguridad humana no es posible alcanzar ni mantener el desarrollohumano.

FLACSO-Chile/UNESCO

346

Seguridad humana, desempeño económico y pobreza

• Al poner en relación el índice de seguridad humana objetivo con lascaracterísticas económicas de las regiones es posible avanzar haciauna evaluación de la calidad de las oportunidades que la economíagenera. El monto de las oportunidades no siempre se relaciona con lacalidad de las mismas. En términos de la capacidad de entregar a laspersonas mecanismos de seguridad apropiados para gestionar su vidacotidiana, no cualquier crecimiento económico ni cualquier nivel deingresos resulta apropiado. Se requiere uno que le permita al trabaja-dor acrecentar sus recursos, acumular capacidades, en fin, desarro-llarse integralmente.

• La situación de pobreza constituye un estado de carencia donde pordefinición no existe la seguridad humana. Parece difícil desarrollar unplan personal de superación de la pobreza en condiciones de inseguri-dad. Como se sabe, altos volúmenes de las personas consideradaspobres son personas que trabajan. Sin embargo, la precariedad de suinserción laboral y la inseguridad de sus oportunidades laborales impi-den la acumulación de capacidades que posibiliten superar la condi-ción de pobreza en forma estable. En definitiva, parece claro que sinseguridad humana resulta muy difícil conseguir avances estables enla superación de la pobreza.

Indice de seguridad humana subjetivo (ISHS)

• Se intenta reunir en un índice sintético un conjunto de indicadores dela opinión y percepción que las personas tienen acerca de la eficaciade los mecanismos de seguridad de que disponen. Cada persona debeevaluar positiva o negativamente si dispone o no de mecanismos deseguridad eficientes para enfrentar las distintas situaciones de insegu-ridad presentadas. Dimensiones: sociabilidad; previsión; inserción la-boral; información; salud; delincuencia.

Visión integrada de la seguridad humana objetiva y subjetiva

• Se requiere contar con una visión integrada de las principales vertien-tes que conforman la situación de seguridad de una persona. Esta seconforma tanto por la cantidad de recursos objetivos de que se dis-pone para enfrentar situaciones de inseguridad, como por la convic-ción psicológica de que esos recursos están al alcance y sirven efecti-vamente como vías de solución.


347

• La principal hipótesis consiste en la presunción de la existencia de una"brecha" o "disonancia" entre las situaciones objetivas de seguridad ylas percepciones subjetivas. Esa disociación podría ser el síntoma deun malestar producto de la no complementariedad entre el desarro-llo o modernización de los sistemas funcionales y el desarrollo de lasubjetividad de las personas.

• Parece plausible suponer que aquel grupo que tenga más mecanismosobjetivos de seguridad debiera sentirse más seguro subjetivamente.Sin embargo, existe una disociación que puede ser interpretada comouna crítica respecto de la eficiencia de aquellos mecanismos objetivosy la satisfacción con los mismos.

• Puede existir una brecha o asintonía entre los logros objetivos y loslogros subjetivos en la seguridad humana de las personas. En esteaspecto, lo socialmente deseable es que los recursos objetivos deseguridad, su racionalidad, su inclusividad, la lógica en que se fundan yel tipo de relaciones sociales que estructuran sean interiorizados porlas personas de modo de sedimentar en apreciaciones subjetivas deseguridad. De allí que la existencia de asintonías o "brechas" entre unámbito y otro remita a fallas en la complementariedad entre los siste-mas y la gente. Eventualmente estas pueden producir un sensible ma-lestar en la sociedad.

El examen del concepto de seguridad humana en sus diversas facetasrevela la riqueza del mismo y el amplio programa de investigación y ac-ción que se deriva de su uso. Ello es así tanto para los ámbitos en los quese toman decisiones políticas, en contextos en los que se diseña y sepone en marcha políticas públicas para realidades nacionales, regionalese internacionales, como en el marco de las instituciones dedicadas a lareflexión académica. El carácter "holístico" del concepto lleva a la nece-sidad de complementar distintas visiones disciplinarias y diferentes fuen-tes de iniciativas.

Los retos de la Seguridad Humana en América Latina yel Caribe

Tomando como guía el examen del concepto de seguridad humana, seintentará desarrollar algunos de los temas y problemas propuestos paraeste seminario.

FLACSO-Chile/UNESCO

348

Seguridad humana en la sub-región andina

Recientemente ha habido un incremento en el número de reuniones decarácter académico o asociadas a organismos multilaterales en donde elfoco de atención ha sido la problemática por la que atraviesan algunasnaciones de la región, en particular algunos países del área andina comoson Bolivia, Colombia, Ecuador, Venezuela, Perú4. Las razones de pre-ocupación se refieren a la inestabilidad política de estos países; la proba-bilidad del colapso de la democracia; los crecientes déficits en desarrolloeconómico; la dificultad para acceder ventajosamente a los retos de laglobalización; las limitaciones de la estructuras estatales para atender lasdemandas de servicios básicos de la población; la erosión institucionalgenerada por la actuación de mafias internacionales asociadas con el te-rrorismo y el narcotráfico; déficits de gobernabilidad. Algunas de las con-sideraciones que se esbozan a continuación surgen de una reflexión máscentrada en dichas naciones, aun cuando pudieran extenderse al restode la región.

En las últimas décadas América Latina ha experimentado el influjo ylas consecuencias recíprocas de dos procesos fundamentales: laredefinición de los modelos económicos, asociados con los programasde ajuste y la globalización; y los procesos de liberalización política vincu-lados con la implantación de regímenes democráticos. Cada país de laregión en su conjunto ha transitado por estos procesos en distintos tiem-pos, con diversas intensidades y con distintas consecuencias. Es impor-tante examinar los alcances y límites de estos procesos desde la ópticade la seguridad humana y aportar una dimensión crítica para evaluar losaciertos y errores de los enfoques asociados a la puesta en marcha delos programas de ajuste económicos y de la implantación de la democra-cia en estos países.

Finalmente, un tema insoslayable en el examen de la realidad latinoa-mericana actual, en particular del área andina es el referido a la lucha encontra de los fenómenos del narcotráfico y de la guerrilla en el contextocolombiano, y la puesta en marcha del llamado Plan Colombia en combi-nación con los esfuerzos por adelantar iniciativas políticas para generarsoluciones negociadas al conflicto. La conjunción entre la dimensión in-dividual, nacional e internacional de la seguridad humana resalta de inme-diato ante la realidad del caso colombiano y sus múltiples y complejasimplicaciones que, claramente, exceden el ámbito de esa nación.

4. Por ejemplo la conferencia Crisis in the Andes patrocinada por el Social Science ResearchCouncil (SSRC) y el Duke-North Carolina Consortium in Latin America, en Chapel Hilldel 10-11 septiembre 2001. Una nueva versión de esta conferencia se realizó Quito, conel patrocinio de FLACSO-Ecuador, del 4-5 octubre 2001.


349

Programas de ajuste, modernización económica y seguri-dad humana

En las décadas de los años 80 y 90 se pusieron en marcha programas deajuste económico a lo largo de América Latina. En términos muy genera-les, se trataba de esquemas que buscaban replantear la centralidad delestado en el modelo de desarrollo económico, incentivando como con-trapartida una mayor prominencia del sector privado en la dinamizaciónde las economías de la región y en la inserción de las economías latinoa-mericanas en los mercados internacionales a partir del fomento a lacompetitividad de los productos de la región. Estos programas incluye-ron medidas y políticas de amplio espectro, abarcando todas las ramasdel quehacer económico. En el campo de la política social, el enfoqueasistencialista tradicional en esta región fue sustituido por programasorientados a atender los déficits y problemas generados por los progra-mas de ajuste, así como atender problemas de raíces más hondas utili-zando nuevos enfoques en los que la sociedad civil y las propias comuni-dades afectadas adquirieron mayor prominencia. En la actualidad se plan-tea la necesidad de completar primera generación de medidas con medi-das de la llamada "segunda generación" que colocan el énfasis en la nece-sidad de profundizar la reforma en las estructuras e instituciones en lasque se toman decisiones y se garantiza su cumplimiento.

La evaluación del impacto de estos programas de reforma estructurales mixto, y aún se está haciendo. Sin embargo, se puede afirmar que losmismos crearon grandes incertidumbres en las poblaciones de diversospaíses de la región, puesto que las claves del manejo habitual de la eco-nomía y de las relaciones entre ésta y otras esferas del vida societalcomo la política, fueron duramente cuestionadas en el plano del discursoy también en el de la práctica efectiva.

El discurso y la práctica económica en la región latinoamericana no seasocia con el énfasis en la persona humana característico del conceptode la seguridad humana. La tardía implantación de los programas de ajus-te con su énfasis en el esfuerzo individual y en la competencia entresujetos o unidades de producción contrasta con el acento estatista conel que, en general, se concibe la actividad económica en la región. A suvez, los programas de ajuste también fueron acompañados por una retó-rica y una práctica en la que se obviaron aspectos importantes relativosa los personas y sus necesidades. Los énfasis de los programas de ajustese colocaron en el lenguaje y en las operaciones derivadas de las institu-ciones, los incentivos, los mecanismos de mercado y de otro tipo. Así, laperspectiva que aporta el concepto de seguridad humana puede contri-

FLACSO-Chile/UNESCO

350

buir a redefinir los acentos de los programas de ajuste y de moderniza-ción económica en la región, incorporando el énfasis en la persona y susnecesidades de seguridad objetiva y subjetiva.

Las resistencias generadas por los programas de ajuste y las eventua-les resistencias que cualquier intento de transformación de claves pro-fundas y arraigadas de ordenamiento de la vida societal deben ser toma-das en cuenta. De la experiencia vivida en esta décadas se deriva la nece-sidad de incorporar como una variable instrísenca al diseño y puesta denuevos programas de desarrollo económico -o que afecten cualquierotra dimensión de la vida colectiva- la dimensión participativa. Igualmen-te adquieren relevancia las consideraciones expuestas en el tratamientodel concepto de la seguridad humana, en las que se distingue la seguridadhumana objetiva de la subjetiva. Así:

"Todo proceso de transformación requiere un espacio para la seguridadhumana. Ello implica la aceptación legal y práctica de que las personasposeen la capacidad de ser actores de dicho cambio. Reformas tales comola salud, la educación, del mundo rural o de la institucionalidad comunaly regional pueden fundarse en la base de capital social presente en lasociedad. Demasiadas manifestaciones históricas muestran que las for-mas elitistas de modernizar, por más consensuadas que aparezcan lasdecisiones del establishment político, técnico o empresarial, pueden ge-nerar procesos de resistencia, pasiva o activa, o un malestar social. Labondad de las reformas no puede ser sólo definida por las élites, debecaptar la adhesión de la sociedad. Ello servirá al esfuerzo de crear Segu-ridad Humana para todos los actores y sujetos." (PNUD 1998, Introduc-ción, p. 4)

Seguridad humana, desarrollo económico y pobreza

Bajo el tema de los programas de ajuste y la redefinición de los modelosde desarrollo económico es imposible obviar el tema de la pobreza en laregión latinoamericana y en la andina en particular. Probablemente es eltema al que se le ha dedicado mayor atención e investigación, y haymayor acumulación de estudios y evidencias empíricas acerca de la difi-cultad -o imposibilidad según sea el casode acceder a la seguridad hu-mana cuando no existen las condiciones mínimas de participación en elbienestar colectivo. De modo que, sólo para volverlo a enfatizar, el ade-cuado tratamiento del problema de la superación de la pobreza constitu-ye una condición necesaria para el logro de la seguridad humana indivi-dual, nacional e internacional.


351

Democracia y seguridad humana

La relativamente tardía implantación de la democracia en algunos casos ylos avatares que aún debe enfrentar la plena consolidación de este ordenconstituyen un reto fundamental y actual la región, le plantean un retofundamental y actual a la vigencia del concepto de seguridad humana,preservando desde luego las importantes diferencias existentes entrelos diversos países englobados en esta área.

Predictibilidad de los procesos políticos

La democracia se asocia con la existencia de reglas de juego estables,confiables y compartidas que definen el marco a través del cual se dirimenlas controversias colectivas y se definen las interacciones y los deberes yderechos de los diversos actores y sujetos que conforman la sociedad.La existencia de reglas de juego con estas características constituye labase fundamental de predictibilidad de un orden sociopolítico, lo cual nosignifica que el resultado de las interacciones colectivas pueda o deba serpredeterminado.

Por contraste, en los órdenes autocráticos o basados en ladiscrecionalidad de quienes ocupan posiciones de poder las reglas dejuego pueden ser definidas de manera caprichosa y acomodaticia y noofrecen seguridades de regularidad y equidad en las interacciones colec-tivas, pero se conciben para obtener resultados preestablecidos de acuer-do con voluntades unívocas.

La actualización del concepto de seguridad humana requiere de unorden democrático, que promueva amplios y profundos niveles de certi-dumbre y seguridad jurídica, política, económica, al mismo tiempo quegenere extensos espacios para la expresión de las preferencias y habili-dades individuales y colectivas.

Cuando se examina con preocupación el grupo conformado por lasnaciones pertenecientes a la sub-región andina se llama la atención acer-ca de los peligros originados por la precaria institucionalización de lademocracia, o por las amenazas recientes a su desinstitucionalización enpaíses de relativamente larga trayectoria democrática previa.

La presencia de liderazgos personalistas y la carencias de sistemas departidos políticos con capacidad para representar y agregar intereses demanera eficaz y legítima, se combinan peligrosamente. De esa combina-ción surgen órdenes sociopolíticos que dependen de manera extremade la calidad e intensidad de la relación líder personalista-masas desarti-culadas. Se trata de una dinámica ordenadora (o tal vez desordenadora)

FLACSO-Chile/UNESCO

352

de la vida sociopolítica que debilita profundamente la institucionalidaddemocrática y las claves fundamentales de un orden cimentado en elrespeto al estado. En tales circunstancias el estamento militar puede ad-quirir una preeminencia amenzadora, convirtiéndose en poder fácticocon capacidad de veto y de intervenir directamente en la conducción dela vida de la comunidad.

Democracias de baja calidad y tenue institucionalidad

La tardía institucionalización de la democracia en muchos países de laregión junto con los avatares de su implantación, como la necesidad deestablecer pactos de gobernabilidad que mantienen fueros especiales parasectores con capacidad de amenazar la estabilidad de un orden político,o débil separación de poderes con exagerada preeminencia del poderejecutivo sobre el resto de las ramas de los poderes públicos ha redun-dado en democracias de baja calidad o de tenue institucionalización, con-sideradas en su totalidad, o respecto a áreas específicas del quehacersociopolítico.

Estos déficits democráticos se traducen en déficits de seguridad hu-mana, como pueden ser las amenazas referidas al uso de las fuerza paradirimir controversias colectivas; la definición caprichosa de las reglas dejuego en los ámbitos políticos, económico, social, o la limitada concien-cia acerca de la necesidad de preservar los derechos humanos de lasminorías.

La baja calidad democrática o la tenue institucionalidad de estos regí-menes se expresa con particular fuerza en la dificultad para estructurarinstancias confiables y eficaces de arbitraje colectivo, como son las Cor-tes o los Tribunales de Justicia, los organismos electorales, o las instan-cias de control de la gestión pública, como son las contralorías o el pro-pio poder legislativo. En una democracia eficaz, los sesgos y la diferentedistribución de recursos de poder que naturalmente existen en cual-quier sociedad y que son utilizados por la partes interesadas para pro-mover o afectar intereses específicos deben contar, entre otras barrerasde contención, con dispositivos institucionales que permitan la adecuadacanalización del conflicto, el control eficiente de los posibles excesos delpoder en el uso de los recursos públicos.

Por el contrario, la debilidad institucional de estas instancias de arbi-traje y control genera inseguridad jurídica y política, permite y promue-ve el uso abusivo y unilateral de recursos públicos e inclina la balanza delas decisiones a favor de quienes tienen mayor capacidad para promoversus intereses.


353

En tales condiciones se limita la seguridad humana de las personas.Un orden tan precario no asegura que los sujetos puedan desenvolverseen sus actividades habituales libres del temor respecto de amenazas vio-lentas o no violentas a su integridad; ni asegura igualdad de oportunida-des para todos los sujetos. No le permite a los sujetos disfrutar en igual-dad de condiciones y de manera estable las ventajas del desarrollo eco-nómico, poítico, social, cultural, etc.

El multilateralismo cooperativo tiene una gran potencialidad comocontrapartida frente a situaciones de democracias de baja calidad y contenue institucionalidad, y de hecho sus frutos ya se han apreciado. Lasmisiones de observación electoral con participación de organismos in-ternacionales puede convertirse en barreras frente a procesos electora-les fraudulentos. La Corte Interamericana de los Derechos Humanos esuna instancia a la que apelan los sujetos y las organizaciones cuando lasinstancias judiciales nacionales no son capaces de producir decisionesequitativas y ajustadas al derecho. Igualmente la inclusión de la cláusulademocrática entre los países de la OEA, constituye un recurso concebi-do para disuadir o sancionar a aquellos regímenes que atenten en contrade la institucionalidad democrática.Desde una perspectiva de la seguridad humana se trataría de reforzarestos mecanismos y/o crear nuevos a partir de la evaluación de su efica-cia para compensar los déficits en la institucionalidad democrática y ge-nerar los incentivos para superarlos en los países de la región.

Diversidad sociocultural y seguridad humana

El tema del terrorismo internacional ha destacado el potencial de con-flicto humano contenido en la existencia de marcadas diferenciassocioculturales, religiosas, linguísticas, políticas o de cualquier otro tipoentre importantes grupos poblacionales a lo largo del planeta y al inte-rior de regiones o naciones específicas. En la región que nos interesa seaprecian tales diferencias y la convivencia entre sectores diferentes estámarcada por diversos grados de cooperación y/o conflicto. El reconoci-miento del potencial de conflicto y de inseguridad contenido en tal co-existencia, junto con el reconocimiento de la legitimidad de la existenciade tales diferencias y de su expresión pacífica constituye una condiciónpara la concreción de la seguridad humana.

La modernización y la modernidad traen aparejadas la homogenizaciónde patrones de vida, de valores, de pautas de conducta; ello se constatacomo dato empírico, pero a veces sirve como criterio normativo, con-

FLACSO-Chile/UNESCO

354

tra el cual pueden rebelarse comunidades importantes que defiendenpor diversas vías su derecho a la diferencia y a vivir en un mundo en elcual su seguridad está asociada a la permanencia de pautas y valoresconocidos y no necesariamente compartidos por todos los sectores queconforman una nación.

La paz y la prevención del conflicto requieren de una comprensiónadecuada de la diversidad, una aceptación sincera de su legitimidad y deldiseño de mecanismos institucionales para procesar las tensiones quenaturalmente puedan surgir de la existencia de diversidades marcadas enuna sociedad.

Guerrilla, narcotráfico y Plan Colombia y seguridad hu-mana

Un tema inevitable cuando se examina la realidad de la sub-región andinaes el referido a la problemática asociada con la lucha en contra delnarcotráfico y la guerrilla, en particular en el caso colombiano, junto conlas consecuencias que para los países vecinos puedan derivarse de losmismos, junto con la puesta en marcha del Plan Colombia. En ese con-texto son varios los temas asociados con la seguridad humana queemergen de estas situaciones críticas, como son los refugiados por razo-nes políticas, económicas y de amenazas a la vida y propiedades de laspersonas. El tema del tráfico de armas livianas y personales. Seguridadpara el personal ocupado en misiones humanitarias. La inclusión de me-nores en acciones bélicas, entre otros. Para todos estos temas es nece-sario reforzar o adelantar, según sea el caso, iniciativas sistemáticas yeficaces para prevenir las consecuencias negativas de su desarrollo.

La capacidad para lograr la solución pacífica de las controversias cons-tituye el ideal de toda sociedad democrática. La condición fundamentalpara alcanzar ese ideal es que las partes estén dispuestas a ello. Un pro-blema que claramente salta a la vista en las situaciones en las que estáninvolucrados actores como la guerrilla, el narcotráfico y los gruposparamilitares es la falta de incentivos en los mismos para generar y acep-tar esas soluciones pacíficas. Las amenazas a la seguridad humana en to-das sus dimensiones y expresiones que se derivan de la acción de estosagentes son graves, actuales y masivas. Estos actores tienen una alta ca-pacidad de penetrar y erosionar las estructuras institucionales, de gene-rar violencia y desolación. Sus acciones están marcadas por la presenciade marcos normativos contradictorios con los del orden democrático yde respeto de los derechos humanos. Igualmente, los recursos que ha-


355

cen posible su existencia se transan al margen de las reglas de juego delmercado establecido por lo que su regulación se hace extremadamentedifícil. Sin embargo, pudiera esperarse que la experiencia reciente decombate al terrorismo internacional y la nueva conceptualización delproblema contribuye con el diseño de fórmulas más eficaces para lidiarcon estos males arraigados en la sub-región.

El multilateralismo cooperativo tiene una gran vigencia en esta mate-ria, por cuanto las acciones del narcotráfico y de la guerrilla traspasan lasfronteras nacionales de Colombia y afectan, como mínimo, a los paísesandinos vecinos. Países como Perú y Bolivia tienen importantes expe-riencias en el manejo de ambos temas y para Venezuela están adquirien-do relevancia creciente. En el contexto internacional actual, caracteriza-do por la definición del terrorismo como una amenaza a la seguridad dela humanidad, podría esperarse, como ya está ocurriendo, una atencióny un tratamiento más enérgicos a esa situación.

En la actualidad se observan iniciativas tanto en la dimensión bélicadel enfrentamiento de la situación colombiana, como en el plano de lanegociación política. No obstante, el posible desbordamiento y preemi-nencia de la dimensión bélica pudiera generar consecuencias para lascuales deberán diseñarse mecanismos de prevención de conflictos y dedesastres asociados con amenazas a la seguridad humana de poblacionesen las áreas geográficas vinculadas a las zonas del conflicto.

Una prioridad en la agenda de la seguridad humana: elmultilateralismo cooperativo

Del examen de los problemas y retos relacionados con el concepto deseguridad humana y sus múltiples implicaciones analíticas, normativas, dis-ciplinarias e institucionales puede derivarse una amplia y rica agenda parala reflexión académica y para la práctica institucional. Corresponderá adiversos equipos e iniciativas el diseño de ese programa de reflexión y deacción. Sin embargo, circunscribiéndome a un sólo aspecto de ese amplioprograma, me permito enfatizar un aspecto de la seguridad humana, comoes el potencial contenido en el multilateralismo cooperativo.

Este se presenta como un recurso y una condición especialmentefavorable para promover mayores niveles de seguridad humana, debili-tar los factores que la amenazan y generar un contexto favorable concapacidad para incidir en el refuerzo a los logros alcanzados en esa mate-ria. Las debilidades y carencias, las amenazas, los logros y los alcances enmateria de seguridad humana que se distribuyen de manera desigual a lolargo de los distintos países de América Latina y del Caribe -y del planeta

FLACSO-Chile/UNESCO

356

desde luego- pudieran "compensarse" de alguna manera a través defórmulas eficaces de interacción multilateral tendiente a maximizar loslogros y minimizar las amenazas y los déficits y generar las condicionesque incentiven a los individuos, organizaciones y naciones a actuarcooperativamente. En su acepción positiva se trataría de fomentar lascondiciones adecuadas para elevar la calidad de la seguridad humana enla región, y en su aspecto negativo en prevenir y evitar las amenazas a lamisma.

En consecuencia, en la agenda de los temas que debieran ser exami-nados, ocupa un lugar prominente el de las condiciones necesarias parafomentar y hacer eficaz ese multilateralismo cooperativo. El mismo debeentenderse en su dimensión interestatal, en la dimensión que corres-ponde a la interacción entre ONG 's de la región, y a las interaccionesentre ambos grupos de actores. Tal cooperación no se circunscribe alámbito de los países de la región sino que la excede ampliamente, talcomo la experiencia de la Red de Seguridad Humana lo demuestra.

Es importante evaluar y ponderar adecuadamente la rica experienciareciente de América Latina y del Caribe en materia de cooperaciónmultilateral en diversas esferas, para obtener de allí lecciones que contri-buyan a detectar las fortalezas y debilidades presentes en la región enesta materia. Igualmente, es importante diseñar fórmulas eficaces quepermitan compartir y aprovechar la experiencia existente en el planetapara fortalecer y promover esta dimensión.

Bibliografía citada

Drake, P. y Herschberg, E. (2001), Crises in the Andes, documento detrabajo preparado para conferencia Crisis in the Andes, patrocinadapor el Social Science Research Council (SSRC) y Duke-North Caroli-na Consortium in Latin America, Chapel Hill, 10-11 setiembre 2001(mimeo).

FLACSO (2001), Red de Seguridad Humana, documento elaborado porFLACSO-Chile, para Seminario Internacional «Paz, Seguridad Huma-na y Prevención de Conflictos en América Latina y el Caribe», 26 y 27de noviembre de 2001.

Goucha, M. (2001), Address on the ocassion of the Experts Meeting on"Peace, Human Security and Conflict prevention", Pretoria, South Africa(mimeo).

Human Security Network (2001), Principles, Approaches, Commitments,


357

http://www.humansecuritynetwork.org/Rojas Aravena, F. (2000), "Seguridad humana: una perspectiva académica

desde América Latina", Anuario FLACSO-Chile.Smith, D. (Ret. Colonel) y Stohl, R. (2000), The Evolving Role of the

Military Forces in Human Security, Center for Defense Information(mimeo).

PNUD (1998), Desarrollo Humano en Chile, Naciones Unidas, Progra-ma para el Desarrollo, http://mirror.undp.org/chiledsarrolo/textos/sin

SEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINASEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINASEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINASEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINASEGURIDAD HUMANA EN LA REGIÓN ANDINA

ADRIÁN BONILLAADRIÁN BONILLAADRIÁN BONILLAADRIÁN BONILLAADRIÁN BONILLA1

La noción de seguridad humana para la región andina

Una agenda de seguridad humana para la Región Andina no puede evitartomar en cuenta el hecho de que la mayor parte de amenazas permanen-tes o de carácter estructural hacia la supervivencia o bienestar de laspersonas, en tanto individuos, proviene de un contexto en el cual losEstados no tienen la capacidad de institucionalizar las relaciones de lasociedad o procesar en forma eficiente el conflicto. En otras palabras, yaunque parezca paradójico la agenda de seguridad humana en la RegiónAndina está ligada a las agendas de seguridad nacional.

La imagen de la seguridad humana puede ser interpretada en formaamplia. En tanto su objeto sea la sobrevivencia de las personas y la cons-trucción de condiciones para que ellas se sientan a salvo2, pero esto no

1. Subdirector Académico FLACSO-ECUADOR.2. Este concepto se infiere en forma comprensiva del reporte clásico del PNUD endesarrollo humano de 1994.

FLACSO-Chile/UNESCO

360

evita la referencia a la arquitectura institucional que permite la vigenciade normas para el relacionamiento entre ellas. Elementos como la vigen-cia de la ley, orden público y procesamiento legal de los conflictos, asícomo sanción legítima a las conductas delincuenciales o violentas, supo-nen el escenario en el cual, en democracia, se garantiza la seguridad delas personas3. Esto supone precisamente la idea de un Estado con capaci-dades regulativas sobre la población. El contrario, cuando el Estado esdébil, las posibilidades de protección de la vida de las personas son máslimitadas.

La imagen de la seguridad nacional privilegia justamente al Estado.Ahora bien, el Estado en sí mismo no se justifica teóricamente como laentidad que garantiza la seguridad de las personas. Para poder asociar laimagen de seguridad nacional a la de seguridad humanan es preciso pos-tular una visión normativa que implica la calificación de ese Estado y desus instituciones. Sólo el Estado democrático, es la hipótesis, puede serasociado a la seguridad humana por tres argumentos centrales.

Primero, la democracia como forma de régimen encarna la constela-ción de valores definida como programa mínimo de la Modernidad quese expresa en los derechos humanos de primera generación4. Segundo,la seguridad del Estado en democracia supone un conjunto de mecanis-mos para garantizar la identidad de su población, su participación y re-presentación. Finalmente, la soberanía, en la teoría democrática de inspi-ración liberal, es una consecuencia de la voluntad de la comunidad; lalegitimidad misma del Estado se erige en la representación de los intere-ses de esa comunidad.

La soberanía, como objeto de la seguridad nacional5, es entonces laexpresión de un conjunto de personas que se concreta en un mandatoregulado sobre sus autoridades, lo que supone automáticamente la ne-cesidad de un sistema eficiente de rendición de cuentas. Finalmente, elsignificado de seguridad humana subsume el de seguridad societal queenlaza a las dimensiones económicas, ecológicas y culturales de la vida delas personas. Esta aproximación es la que genera el fundamento sobre elque se levantan los derechos humanos de segunda y tercera generación,que no pueden ejecutarse si no es a través de políticas públicas emana-das desde el Estado6.

3. Sverre Lodgaard,2001, "Human Security: Concept and Operationalization", UNUniversity for Peace, www.upeace.org/archive/reports/report_loggard.doc4. Hans Gregor Rader, 1989, "On Human Security", documento de trabajo.5. Ver el debate sobre el concepto en Barry Buzan,1991, People, State and Fear, Boulder:Lynne Rienner (67-68)6. Toda la literatura de Naciones Unidas en Desarrollo Humano desde 1994 apunta eneste sentido, especialmente las convenciones en contra de la discriminación y las deafirmación de derechos colectivos y laborales.

La Seguridad Humana en la Región Andina Adrián Bonilla

361

La agenda de la seguridad humana, desde la perspectiva convencionalde Naciones Unidas, es extremadamente amplia su vinculación a las no-ciones de desarrollo, eventualmente pueden disolver las prioridades quese desprenden de los temas relativos al uso de la fuerza, que son lostópicos clásicos de la seguridad. Las ideas de: seguridad económica, se-guridad alimentaria, seguridad en salud, seguridad ambiental, seguridadpersonal, seguridad comunitaria y seguridad política ciudadana7, si bienpueden interpelar aspectos como equidad o una visión comprensiva deldesarrollo puede que no sean instrumentos aplicables en forma inmedia-ta para la evaluación de políticas públicas y conductas sociales en unaregión atravesada por fenómenos ilegales transnacionales, por inestabili-dad política crónica y por el ejercicio de la violencia para la consecuciónde agendas políticas.

Si el concepto del PNUD fuese aplicado a todos los países de la Re-gión Andina, ninguno de ellos podría exhibir un ambiente amable para laseguridad humana. Esta idea sin matices daría cuenta de escenarios hos-tiles desde Venezuela hacia Bolivia, que tienen que ver básicamente conla forma histórica de construcción de esas sociedades que se levantaronsobre modelos de dominación, inequidad y exclusión. Sin embargo, pa-rece claro que las distintas sociedades andinas pueden discriminarse; lascondiciones de la seguridad humana y de la seguridad nacional en Co-lombia, por ejemplo, definitivamente no son las mismas que en el restode los países. Y los niveles de desarrollo relativo de Bolivia o Ecuador, enlo que tiene que ver con las seguridades económicas y sociales, son tam-bién distintos de las de Venezuela o Colombia, por ejemplo.

Parecería que es necesario acotar o delimitar el concepto de Nacio-nes Unidas hacia horizontes que permitan la producción de criteriosanalíticos y comparativos que puedan identificar problemas puntualescomo origen de las percepciones de inseguridad. "Safety for people fromboth violent and non violent threats"8 puede ser un concepto que permi-te establecer las percepciones de la amenaza en comunidades concretase identificar procesos sociales o políticos concretos. Esto puede impli-car, entonces, una metodología que permita establecer la sensación deseguridad a partir de las percepciones de la amenaza, y es precisamentea partir de esta posibilidad en que se puede conectar también la idea deseguridad nacional.

Con estos elementos los conceptos de seguridad nacional y de seguridadhumana no son necesariamente dicotómicos, que es la postulación del do-cumento del PNUD de 1994, sino que ambas categorías pueden ser com-

7. PNUD, 1994, Reporte de Desarrollo Humano.8. Axworthy, 1999, citado por el Departamento Canadiense de Relaciones Exterioreswww.dfait-maeci.gc.ca/foreignp/humansecurity/menu-e.asp

FLACSO-Chile/UNESCO

362

plementarias. En democracia, la seguridad nacional contiene a la seguridadhumana. Las críticas al concepto de seguridad nacional se explican en elcontexto de la guerra fría y en la atribución sistémica de la idea de soberaníaa la existencia misma del Estado. La soberanía, en la literatura convencionalde la seguridad nacional predominante durante la guerra fría, nunca fue re-flexionada desde la legitimidad de sus orígenes, sino que era un atributo delEstado-nación en el nivel del sistema internacional9 que deliberadamente seaislaba de los niveles del Estado y del individuo10.

La soberanía se veía, entonces, como un atributo que implicaba laautoridad de un Estado sobre una población y un territorio y que, en surelación con otros Estados, suponía a su vez una doble dimensión: inde-pendencia en la emisión de política exterior que respondía a los intere-ses de una comunidad reificada en el Estado, y autonomía en la conduc-ción de la política doméstica. Dicho de otra forma, la soberanía suponíala capacidad que un Estado tenía de evitar que otros Estados o socieda-des intervengan en sus asuntos internos.

Esta aproximación a la idea de soberanía inspiró las alianzas estatalesde la época de la guerra fría y legitimó internacionalmente procesos po-líticos domésticos que devastaron los derechos humanos y crearon con-diciones extremas de inseguridad humana en varias sociedades naciona-les.

El Estado en esta concepción aparecía como el ente que reificaba losintereses de la sociedad y, en el nivel del sistema internacional, como laencarnación del poder de la comunidad sin que haya referencias a lasformas de transferencia de ese poder o a la comunidad misma. Al ser elEstado el único actor del interés nacional su supervivencia y la de susinstituciones enajenó a las necesidades de supervivencia de las personas.La imagen de la seguridad nacional, entonces, terminó invisibilizando lasnecesidades de las personas y las comunidades11.

Las percepciones de inseguridad en la Región Andina no pueden com-prenderse sin tomar en cuenta una aproximación teórica que pueda ex-plicar la proliferación de conflictos internos que, al mismo tiempo queson consecuencia, impactan en el sistema internacional. Temas como la

9. La literatura realista clásica y neorrealista en la Teoría de Relaciones Internacionalesparten de estas premisas. Ver Sean M. Lynn-Jones and Steven Milller eds. 1995 Globaldangers: Changing dimensions of International security, MIT Press Cambridge (pp3-42).Barry Buzan and Olaf Waever,1998 "Liberalism and Security: The contradictions of theLiberal Leviathan", Copenhagen Peace Research Institute. Wwwc.cc.Columbia.edu/sec/dlc/ciao/wps/bub02/bub02.html. Marco Cepik, 2001, Seguranca nacional e seguranca hu-mana: Problemas concetuais e Consequencias políticas, en: Security and Defense StudiesReview at the following internet address: http://www3.ndu.edu/chds/journal/index.htm10. Kenneth Waltz, 1959, Man, State and War, New York: Columbia University Press.11. Makoto y Okibe, 1996, "Human and World Secutiry" en A. Serita y T. Inoguchi,Selected Papers Global Seminar. United Nations University www.unu.edu.unupress/planet


363

construcción y consolidación del Estado, que implican tanto la dimen-sión doméstica como su legitimidad internacional, así como la capacidadde la comunidad y de la sociedad política de institucionalizarse, tienenque incluirse para poder tener una imagen ordenada de los escenariosde la inseguridad humana.

En términos de método, este análisis implicaría las siguientes premisas:los temas domésticos e internacionales están vinculados, sobre todo enáreas de conflicto; los temas del orden político interno deben explicarsea la luz de las capacidades del Estado; estas capacidades a su vez son elproducto de procesos políticos y sociales también internacionales y lo-cales, lo que finalmente da cuenta del vínculo entre conflicto políticointerno y el conflicto internacional12.

En el caso de las sociedades andinas hay problemas que tienen quever con la consolidación del Estado nacional y la fragmentación de sussociedades, problemas económicos y financieros de sus agentes econó-micos de los respectivos estados -producto de las formas de inserciónen la globalización-, crisis de los sistemas políticos: participación, repre-sentación y rendición de cuentas, y erosión de las capacidades guberna-mentales13.

Construcción del Estado. Identidades Nacionales Andinasy Crisis Política

La identidad andina, desde una perspectiva política internacional, es unaconstrucción levantada sobre la imagen de sus estados nacionales, y laasociación de los mismos en redes institucionales y burocráticas que seasientan en una forma de reconstruir el pasado, erigida a su vez sobrevarios signos e iconos comunes. La Comunidad Andina de Naciones es laentidad que reifica por ahora, esta idea: la de los Andes como construc-ción social y política14.

La lógica fundacional de los estados nacionales andinos construye suidentidad a partir de la pre-existencia de las instituciones estatales. Laecuatorianidad o la bolivianidad tuvieron que haber sido posteriores a la

12. Mohammed Ayoob, 1998, "Subaltern realism: International Relations Theory Mythsthe Third World" en: Stephany Newman, International Relations Theory and the ThirdWorld, New York: St. Martins Press.13. Estas variables se mencionan repetidamente en distintos trabajos. Ver por ejemplo:Paul Drake y Eric Hershberg, 2001, "Crises in the Andes", ponencia presentada al Semi-nario Internacional Crisis in the Andes, Chappel Hill. SSRC.Adrián Bonilla, 2001, "Vulnerabilidad internacional y fragilidad doméstica. La crisis andinaen perspectiva regional", Nueva Sociedad 173, Caracas.14. Este trabajo entiende como sociedades andinas a aquellas cuyos estados formanparte de la CAN.

FLACSO-Chile/UNESCO

364

fundación del Ecuador y Bolivia como consecuencia de la invasión de losejércitos venezolanos (en un momento en que ni siquiera existía la repú-blica de Venezuela). En otras palabras, a diferencia de la leyenda fundacionalde algunos estados nacionales europeos, en las sociedades andinas elEstado Republicano, continuidad directa del hecho colonial, fue previo ala nación, la misma que se fue construyendo deliberadamente desde lasinstituciones y los mitos que ellas fueron capaces de levantar.

Parte de la explicación de la crisis de inestabilidad que acompaña almundo andino puede explorarse en la capacidad de representación desus sociedades políticas de aquellas fracturas centrales que les son co-munes. Todas las sociedades andinas se encuentran atravesadas por con-tradicciones de carácter regional, por antagonismos de orden étnico ycultural, y por inmensos abismos sociales que se caracterizan por la con-centración del ingreso y por la exclusión.

La crisis política andina, y ésta es una primera hipótesis, es básicamen-te una crisis de legitimidad provocada por la persistencia de prácticasexcluyentes de origen histórico, resultado de la construcción de un Esta-do republicano iluminado por las ideas homogeneizantes de la Moderni-dad frente a sociedades marcadas por la diferencia, no solo en términosculturales, sino también por las rupturas provocadas por las prácticas dedominación que acompañaron a los procesos de construcción de la pro-piedad y el poder político. Las sociedades andinas son racistas, jerárqui-cas y autoritarias y sus instituciones estatales no son suficientes paraprocesar el conflicto ni las demandas societales en contextos deglobalización y complejización de la sociedad civil.

Desde mediados de los años noventa todos los estados del mundoandino han vivido en crisis política permanente definida por una legitimi-dad precaria, producto de un déficit crónico de representación. Estedéficit tendría por lo menos tres características: Primero, la mayor partede la gente no participa en los procesos de toma de decisión estratégi-cos nacionales, y tampoco en aquellos que se refieren a los asuntos par-ticulares de sus comunidades. Segundo, no existen mecanismos eficien-tes ni legítimos de rendición de cuentas. Los niveles de impunidad, tantoen la sociedad civil, cuanto en el ejercicio del poder político son extre-madamente altos, y finalmente, una parte importante de las sociedadescarece de la calidad de ciudadanía.

La fragilidad de las instituciones y la precariedad de su legitimidadobliga a que la política se rija por relaciones de carácter clientelar, queregulan el intercambio de servicios y de recursos por lealtades. Esta prác-tica atraviesa al conjunto del sistema político pero es común, además enlas relaciones privadas de carácter social. El prebendalismo y el


365

patrimonialismo, son consecuencias inmediatas de esta forma de asumirlos político y sustituyen, en la forma del procesamiento del conflicto y delas demandas societales a la capacidad regulatoria de las instituciones.

Una consecuencia adicional de la forma de construcción del Estadoes que la heterogeneidad de las sociedades, al estar crónicamentesubrepresentada en su arquitectura, privilegia el surgimiento de caudillosnacionales, locales y regionales, a partir de cuya capacidad de convocato-ria se organizan las dinámicas políticas y los mecanismos de participa-ción. Los partidos se convierten, entonces, en maquinarias electorales yno en la bisagra de comunicación de las demandas de la sociedad políticay el instrumento facilitador de aquellas en la sociedad política.

Todas las sociedades andinas tienen especificidades notables en tér-minos económicos, étnicos, culturales y políticos. Sin embargo, tambiéntienen muchas dinámicas, pertenecientes a todas esas dimensiones encomún. La turbulencia política y el deterioro económico, son escenarioscompartidos a principios del siglo XXI por todas esas sociedades. Aun-que los indicadores cuantitativos son distintos15, en términos generales,comparados con el resto de América Latina y de MERCOSUR, a partirde 1996 todos los países declinan en su crecimiento.

Los escenarios para la gobernabilidad en la región, sin embargo de lasimilaridad de los problemas no son los mismos. En Venezuela el conflic-to parece establecerse entre una forma de gestión política pleisbiscitariaque se contradice con el sistema presidencialista vigente en los últimostreinta años, en el contexto de la reforma de la institucionalidad estatal yel colapso del viejo orden. Ese escenario, no es el mismo que en Colom-bia en donde la violencia guerrillera, los grupos paramilitares, las organi-zaciones ilegales de narcotraficantes, y la competencia entre actores es-tatales cuestionan las capacidades gubernamentales. En Ecuador la ines-tabilidad política impide la estabilización de la economía. El Estado en-frenta presiones regionales y la necesidad de reestructurar no solo suámbito administrativo geográfico sino su rol como promotor de y pro-tector de grupos sociales. En el Perú las presiones provienen de la capa-cidad del Estado para abrir el sistema político, construir mecanismos detransparencia y rendición de cuentas y enfrentar los retos de la violenciasocial y las respuestas estatales. Mientras que en Bolivia la debilidad ad-ministrativa y la levedad del peso de las instituciones auspician dinámicasde exclusión.

Todas las sociedades andinas han enfrentado problemas políticos queno terminan de resolverse. Ellas surgen en contextos de escasez

15. Básicamente en lo que se refiere a Producto Interno Bruto e intercambio económicoVer Indicadores Mensuales de la Comunidad Andina, Secretaría General 2001.

FLACSO-Chile/UNESCO

366

estructural en sociedades débilmente institucionalizadas, en algunos ca-sos con gobiernos que no controlan el conjunto del espacio nacional yasediadas por presiones económicas del mercado internacional que obli-gan a reformar el Estado y reestructurar la economía16.

Contexto internacional y conflictos locales: Estados Uni-dos, narcotráfico y el conflicto colombiano

Probablemente el tópico más importante en las relaciones internaciona-les de Colombia a lo largo de las dos últimas décadas ha sido el deltráfico de drogas, como un fenómeno transnacional. Narcotráfico en losmandatos de las cumbres presidenciales hemisféricas es un tópico cobi-jado bajo el término democracia. La Cumbres han asumido los temasbásicos de la Agenda Estadounidense y pueden considerarse como unademostración de la nueva hegemonía estadounidense en el hemisferio17.

El objetivo estratégico nacional estadounidense frente al narcotráficoes reducir la oferta de narcóticos proveniente de las sociedades andinas.La estrategia para los países fuente está dirigida alrededor de políticas deinterdicción, control y represión a las actividades ilegales. Sus metas sonla erradicación, la desarticulación de los carteles y el control del lavadode dinero. El narcotráfico es visto como un tema de seguridad nacional yesto implica el desplazamiento de recursos militares y además, la lógicade priorizar ese tema por sobre cualquier otro de las agendasmultilaterales y bilaterales de los países andinos.

Democracia es frente a la región andina un problema de estabilidadcon implicaciones para la seguridad. El caso venezolano es visto con sos-pecha ante la eventualidad de un gobierno hostil. Colombia se debate enGuerra Civil y Estados Unidos han tomado partido en defensa del go-bierno electo y autónomamente en contra de las organizaciones guerri-lleras a las que acusan de narcotraficantes. La inestabilidad ecuatorianaha sido dramática y en Perú han optado por dejar de tolerar a un gobier-no autoritario. Preocupa la caída económica boliviana.

16. A propósito de las prácticas políticas en la región andina puede consultarse HelenaGonzález y Heidful Schmidt eds. ,1997, Democracia para una nueva sociedad (Modelopara armar), Caracas: Nueva Sociedad.Dieter Nohlen y Mario Fernández eds, 1998 El Presidencialismo renovado, Caracas:Nueva Sociedad.Felipe Burbano de Lara ed. 1998 El fantasma del populismo. Aproximación a un tema(siempre) actual, Caracas: FLACSO-Ecuador-Nueva Sociedad.17. Peter H. Smith, 2001, "Strategic Options for Latin America" en: Joseph Tulchin yRalph Espach, Latin America in the New International System, Lynne Rienner: Boulder.P.44


367

El narcotráfico tiene como punto en común una misma agenda para lainterlocución que es la estadounidense, pero al igual que el tema dedemocracia ofrece escenarios diametralmente distintos18. Para Bolivia,principalmente un país productor de hoja de coca, el tema supone deci-siones que interpelan la política social. Miles de personas trabajan en uncultivo que es legal y que, dado el valor agregado por la ilegalidad de susderivados para el mercado del norte industrializado, no ha podido sersustituido exitosamente19. Colombia, en donde se cultiva, refina y ex-porta, afronta problemas inmediatos derivados de la simbiosis entre múl-tiples actores violentos, entre ellos agencias estatales, y la economía po-lítica del narcotráfico. Ecuador es un centro de tránsito y una estaciónde lavado de dinero. Perú también tiene problemas de violencia relacio-nada al narcotráfico, es un país cultivador y exportador. Venezuela pue-de ser un importante centro de lavado de dinero.

La percepción de los estados andinos, especialmente la que se ha gene-rado en Colombia, es que el narcotráfico no es un tema que pueda sermanejado desde la política exterior o desde la simple capacidad del Esta-do. Se trataría, más bien de un problema global, que requiere políticasigualmente globales. La aproximación realista que acompaña a las prácticasde la estrategia antidrogas del departamento de Estado focalizada en lainterdicción y el control, en este sentido, no puede ser eficaz porque su-pone capacidades que los Estados andinos particularmente no tienen.

Más allá de eso, la salida que le queda a esta estrategia es militarizar lapolítica antidrogas y esto supone efectos distorsionadores en los esce-narios sociales y políticos andinos, pero también no cuenta con la redu-cida capacidad de las entidades de control locales, la confusión de misio-nes de las diferentes entidades de seguridad y la exposición al riesgo decorrupción y violencia a la institucionalidad entera de las naciones andinas.Esto se ha anotado muy tempranamente20. El problema, sin embargo,radica en la implementación de las políticas de cooperación, una vez que

18. En la década de los noventa se produjeron textos centrales para la comprensión delfenómeno del narcotráfico. En la medida de que la estrategia antidrogas persiste, losefectos y supuestos de esos materiales, en lo nuclear siguen siendo válidos. Ver: BruceBagley y William Walker eds. 1994 Drug Trafficking in the Americas. New BrunswickTransaction Publishers.Peter H. Smith De. Drug Policy in the Americas Boulder: Westview Press.19. En ningún país de la región andina la Coca ha podido ser sustituida por otra productomás rentable. En algún momento productos como el achiote tuvieron precios más altos,pero el mercado se satura y recuperan sus precios originales. No así la hoja de Cocacuyo valor depende de un mercado ilegal de derivados.20. Ver, por ejemplo, Bruce Bagley, 1992, "Myths of Militarization: Enlisting ArmedForces in the War on Drus", en : Peter Smith de. Drug Policy in the Americas, Boulder:Westview Press.

FLACSO-Chile/UNESCO

368

el actor político más importante del escenario internacional originado alre-dedor del narcotráfico, Estados Unidos, han optado por convertir a un temaque podría ser de salud pública en un tópico de seguridad nacional.

Esta percepción, es necesario señalar, ha terminado siendo comparti-da por los Estados andinos. Complaciente como la erradicación en Boli-via, o finalmente consensuales como en el caso de Ecuador21, que hacedido parte de su territorio para una base aérea y ha apoyado la políticade Washington sin crítica mayor en los últimos diez años. Los gobiernosandinos han admitido que el cultivo, refinación y comercialización depsicotrópicos son una amenaza a su propia seguridad. Puesta en pers-pectiva esta política, sin embargo, contiene una reacción frente a unaamenaza mayor para la estabilidad gubernamental, la continuidadinstitucional y la presencia misma de esas naciones en su entorno inter-nacional, particularmente en el conjunto de normas e instituciones queconstituyen el sistema interamericano: la potencial hostilidad de EstadosUnidos.

La posibilidad de divergir con las políticas antidrogas estadouniden-ses, y sobre todo con su construcción del narcotráfico como un tema deseguridad nacional, es lejana. Los costos políticos y económicos que su-friría una nación andina al adoptar una política contrahegémonica en estetema, serían mucho más altos que los hipotéticos beneficios en términosde estabilidad o control de la violencia interna. Para los países andinosmantener una relación armónica con Estados Unidos es más importanteen términos de su seguridad nacional que los propios efectos de la Gue-rra de las Drogas.

Los problemas que el narcotráfico produce en cada sociedad son di-ferentes y eso vuelve difícil la elaboración de una política exterior co-mún, más allá de la retórica de la colaboración. La forma en que el temaes procesado frente a Estados Unidos es diferente en cada caso, de lamisma manera que las políticas de los gobiernos frente a sus respectivassociedades22.

Las políticas de seguridad en la región andina separan en la agendaaquellos temas que se refieren a las drogas y a las conductas que todoslos países andinos deben adoptar en una dinámica de complacencia conEstados Unidos. El sistema de preferencias arancelarias, las potencialessanciones comerciales, las represalias directas sobre la elite local (anu-

21. Adrián Bonilla, 1994, "National Security Decision-Making in Ecuador: The case ofWar on Drugs", Tesis doctoral defendida en la Universidad de Miami, Cap. IV.22. En: Andrés Franco, 1998, Estados Unidos y los países andinos, 1993-1997: poder ydesintegración, Bogotá: Universidad Javeriana se ofrecen desde distintas perspectivasnacionales ensayos de varios autores sobre las relaciones de los países andinos conEstados Unidos. Probablemente es el texto más completo de los años Noventa sobre eltema.


369

lación de visas, por ejemplo), han perfilado conductas cooperativas conla estrategia antidrogas de Estados Unidos sobre la base de la asimetríaen la relación23, pero esta estrategia que se inspira en una visión regional,solo puede ejecutarse a través de políticas de seguridad bilaterales.

Esta agenda común, regional, que en realidad es una política globaltiene como propósito generar regímenes internacionales cooperativospara fortalecer la interdicción, destruir las organizaciones ilegales y arrestara los narcotraficantes, y controlar las ganancias ilícitas. Varias áreas deacción se derivan de esto: erradicación de cultivos, monitoreo de insumosy precursores para el procesamiento, mejorar la cooperación legal inter-nacional: Extradición etc., y prevenir el tráfico24.

La agenda regional se confronta con la mecánica bilateral en los tos-cos procedimientos de rendición de cuentas, el más importante política-mente de ellos, es el de la certificación. Efectivamente cada país es eva-luado por separado alrededor del cumplimiento de tratados firmadosigualmente por separado. De la misma manera compartimentada se en-cuentran elaborados los presupuestos de cooperación contra elnarcotráfico, de lo que se desprende finalmente que la política se llevapor separado con cada país.

El bilateralismo, por otra parte es una consecuencia inevitable de laseguritización de la agenda del narcotráfico, más aún cuando no hay nin-gún régimen de seguridad cooperativo en la región, nada parecido a uncomando conjunto de ejércitos andinos. La aproximación bilateral, deotro lado, implica que la agenda estadounidense que ha militarizado lalucha contra el narcotráfico inevitablemente se imponga sin que hayaretroalimentación que la pueda modificar, a pesar de su evidente fracasoa lo largo de los últimos 20 años.

La militarización de la lucha antidrogas no sólo que ha disparado losescenarios menos amigables para los derechos humanos en la regiónandina en las últimas décadas, sino que ha erosionado los fundamentosmismos de la democracia como régimen político en la región, además deser una amenaza a la seguridad regional de varios países latinoamerica-nos25, pero sobre todo no ha alcanzado ni uno solo de los objetivos

23. El concepto de complacencia (compliance) denota una relación dependiente entre lapolítica exterior de dos países caracterizada por la asimetría entre los actores. Suponeun sistema de castigos y recompensas que opera perfilando la conducta del actor másdébil que encuentra conveniente allanarse a los intereses del otro.Ver: Bruce Moon, 1983, "Consensus or Compliance? Foreign Policy Change and ExternalDependence", en: International Organization, Vol.39 Spring.Jeanne Hey, 1992, "Foreign Policy Options under Dependence: A Theoretical Evaluationwith Evidence from Ecuador", Latin American Studies Quaterly.24. P.R. Rajeswari, 2000, ¨¨US. Counter-narcotics Policy¨¨, en Strategic Analysys, VolXXIII, No.11 p.5.25. Glen Segell, 2000, "The Narcotics War and Civil-Military Relations", Ponencia pre-sentada en la 41 Conferencia de ISA, p14.

FLACSO-Chile/UNESCO

370

estratégicos en términos de desarticulación del mercado de drogas ile-gales. De hecho mientras persista la aproximación de seguridad las pro-babilidades de éxito de esa estrategia son poco probables.

El conflicto colombiano enlaza precisamente la imagen de la regiónandina construida en la formulación de la estrategia estadounidense, ysirve de catalizador de las distintas políticas exteriores de los paísesandinos.

Para los países limítrofes de Colombia, especialmente, el enfrenta-miento entre guerrilleros, paramilitares y tropas regulares tieneimplicaciones directas en los procesos políticos domésticos, sobre todoa nivel regional, en zonas de frontera. A diferencia de lo que ocurre conla política exterior estadounidense, para ecuatorianos, venezolanos ypanameños, el narcotráfico es un telón de fondo de la violencia que ame-naza a sus propios países, pero no es necesariamente el escenario princi-pal ni el peligro a neutralizar en forma inmediata. El conflicto armado sílo es, y sus implicaciones hacen de él una dinámica vinculada pero distin-ta a la del narcotráfico.

La percepción de la amenaza que genera Colombia en la región andinaproviene de una sociedad civil fragmentada y de un Estado sin capacidadde control sobre los actores políticos ni de ocupación del territorionacional. No se trata de la inseguridad generada por políticas agresivas ocompetitivas en un escenario clásico realista. La violencia Colombiana esun conflicto de la post guerra fría que difícilmente admite la intermediacióncooperativa para los países porque envuelve una amenaza presente yactiva de distinta naturaleza y fuentes, dependiendo de la región y de losactores con los que se interrelaciona. Rebasa la percepción de capacidadde los estados nacionales que les otorga la noción de actores preemi-nentes del sistema internacional e involucra a muy diversos actores po-líticos subnacionales de distintos países: campesinos, militares, policías,empresarios, poblaciones de frontera, gobiernos locales, organizacionesde Derechos Humanos, contrabandistas, narcotraficantes, cultivado-res ilegales, proveedores y comerciantes, para citar varios ejemplos deintereses que no necesariamente operan a través de prácticas violentaspero que son interpeladas por ellas.

Los gobiernos colombianos no han sido renuentes a internacionalizarsu conflicto y en esto coinciden con Washington. El Estado colombianoapuesta a convocar a la sociedad civil internacional y a los gobiernosaliados, bajo el principio de corresponsabilidad, porque ha visualizadosus propios límites institucionales y sus capacidades26.

26. El Plan Colombia es un documento gubernamental colombiano en el que alrededor dediez puntos se desarrolla una estrategia de crecimiento y paz. Sus puntos más importantesson los que tienen que ver con erradicación de cultivos, plan de paz con la guerrilla.


371

La desproporción presupuestaria existente entre aquello que el go-bierno estadounidense entrega para combate, interdicción y refuerzopolicial, frente a la inversión social, fuerza a que el Plan Colombia, a pesarde haber sido propuesto como una estrategia de desarrollo, termineconvirtiéndose en los hechos un punto de acuerdo colombo-estadouni-dense para combatir narcotráfico, en la lógica de interdicción y presiónsobre la oferta, y guerrilla en una estrategia también involucra a la comu-nidad interamericana en el conflicto por tres razones:

Primero, es imposible asumir que una política estadounidense puedaaislarse del conjunto de la institucionalidad interamericana existente, yque no admita respuestas, aunque sea by default, por parte del resto depaíses latinoamericanos. Una política de seguridad estadounidense impli-ca una aproximación regional, dada la asimetría y el grado de influenciade la superpotencia en el Hemisferio occidental.

Segundo, la localización del conflicto militar se produce en un sectorde la selva colombiana que limita con tres Países: Ecuador, Perú Y Brasil.Uno de ellos está directamente involucrado en el conflicto, Ecuador, alhaber concedido una base aérea que respaldará las operaciones en Co-lombia, y los otros dos han militarizado sus fronteras.

Tercero, el argumento de que el narcotráfico es un fenómenotransnacional tiene asidero y puesto que la perspectiva estadounidenselo liga a la guerrilla, convierte finalmente, a este último actor no sólo enun agente doméstico colombiano sino en un actor internacional.La posi-ción estadounidense se basa en la creencia que el conflicto colombianoafecta al orden internacional y particularmente a la seguridad regional.Venezuela, Brasil, Ecuador, Perú Panamá, México y el Caribe, son dealguna manera influenciados por las actividades ilícitas relacionadas conel narcotráfico. Los objetivos estadounidenses en ese país sudamerica-no, serían básicamente: aumentar la capacidad del gobierno para desa-rrollar actividades de inteligencia, erradicar las plantaciones ilegales, sos-tener la interdicción de los narcóticos y fortalecer las entidades colom-bianas de control y represión así como su sistema de justicia27.

Adicionalmente, el gobierno estadounidense parte de la suposiciónde ni Colombia ni sus vecinos tienen la capacidad de solos el fardo de lalucha antidrogas. En otras palabras, la ayuda estadounidense está dirigidaa suplir las deficiencias de los países vecinos a Colombia y a Colombiamisma. Al igual que en la visión de Pastrana, Estados Unidos apuestanpor la internacionalización28.

27. Gabriel Marcella y Donald Schulz, 1999, Colombia's Three Wars: U.S. Strategy at theCrossroads, Carlisle: US. Army War College.(pp-19-29).28. Ver The White House: "Statement by the President", January, 11, 2000.

FLACSO-Chile/UNESCO

372

El conflicto colombiano es precisamente el caso de un proceso políti-co doméstico que genera efectos internacionales e impacta sobre lasrelaciones interestatales.

Cuatro amenazas se perciben en la región como consecuencia delconflicto internacional del narcotráfico y de la guerra en Colombia:1. Los países vecinos enfrentarán un problema que puede implicar la

presencia de cualquiera de los actores violentos colombianos en te-rritorios ajenos29,

2. un desastre humanitario y conflicto social detonado por migracionesmasivas,

3. una catástrofe ecológica4. la diseminación de cultivos ilegales en su territorio.

Conclusión: La agenda de la seguridad Humana en la re-gión andina

En la perspectiva de las Naciones Unidas, los Andes son un escenariodramático de inseguridad humana básicamente como consecuencia delcarácter estructural de la violencia, concebida como "una presión porlos seres humanos sobre los seres humanos, de la que resulta la disminu-ción en los agredidos de sus posibilidades de realización personal"30. Fe-nómenos como pobreza extrema, inequidad, violencia personal, dete-rioro ambiental, discriminaciones culturales, étnicas y de género e inse-guridad política son comunes a todos los países. Un primer punto, en-tonces, de esta agenda tiene que ver con la posibilidad de materializarpolíticas de desarrollo que, en forma estructural igualmente, modifiquenla constelación de relaciones societales y políticas.

Una segunda dimensión, relacionada con los mecanismos patrimonia-les, clientelares, prebendalistas y caudillistas, que sostienen el andamiajede la sociedad política en todos los países andinos, es el fortalecimientode las instituciones democráticas de los Estados nacionales. Ahora bien,la forma en que se construyen los sistemas políticos andinos se explicahistóricamente por relaciones de dominación levantadas en sociedadesracistas, inequitativas y excluyentes. La modificación de los sistemas po-

29. La incursión de actores violentos en el año dos mil a lo largo de la frontera con elEcuador ha significado el secuestro de decenas de técnicos petroleros. Choques conmilitares brasileños se han producido también, y en Venezuela este fenómeno existedesde hace varios años.30. Este concepto de violencia estructural fue aplicado a toda la región Andina y estáconcebido en la tradición teórica de John Galtung. La noción es de Felipe Mac Gregor yMarcial Rubio Correa, 1993, Violencia en la Región Andina, Lima: APEP. p.13


373

líticos depende en buena medida de las transformaciones societales. Elfortalecimiento de las instituciones estatales no podrá realizarse ni sereficiente si es que las sociedades mismas no se democratizan. Condicio-nes políticas para la seguridad humana pasan por la necesidad deciudadanizar la participación política31.

Un programa complementario a estos dos anteriores, en términosde seguridad humana, alude a las consecuencias de los conflictos contin-gentes sobre poblaciones específicas. En este sentido, es pertinente ob-servar cómo afectan los temas percibidos como amenazas a la seguridadnacional en la vida concreta de las personas que se ven involucradas enlas dinámicas políticas contemporáneas y por los conflictos andinos.

Un tema común para toda la región es el narcotráfico. Desde la pers-pectiva de las poblaciones vinculadas al proceso productivo, hay que pensaren:- efectos médicos y ambientales de la fumigación- consecuencias del desplazamiento humano debido a las campañas deerradicación forzosa- efectos ambientales del cultivo y el procesamiento de drogas ilegales- consecuencias económicas de la erradicación- efectos de la ilegalidad en la vida cotidiana- impactos de la violencia delincuencial y de la represión policial al tráfico y alcultivo- consecuencias de la asociación de la ilegalidad de la producción y tráfi-co de drogas a procesos políticos conflictivos y violentos.

El conflicto colombiano, particularmente para la población de ese país,así como para las sociedades vecinas tiene dimensiones específicas: enprimer lugar, los escenarios de violación permanente a todos los dere-chos humanos por parte de todos los actores armados del conflicto. Laprotección de las personas, sin embargo, pasa por la necesidad dereformular no sólo las estrategias de combate, sino también las políticasexteriores de los Estados involucrados en el conflicto, particularmentelos Estados Unidos32.

El programa básico desde la seguridad humana en el conflicto colom-biano está orientado a poner en vigencia el derecho humanitario y aregularizar la guerra alrededor de temas como acotar el conflicto hacia

31. Ver, por ejemplo, Chantal Mouffe, 1996, El retorno de lo político, Barcelona: Piados.32. Esta es, por ejemplo, la perspectiva de Human Rights Watch, 2001, The Sixth Divi-sión, Military- Para mlilitary ties and US policy in Colombia. En este texto se establece unvínculo entre lapolítica exterior estadounidense y la capacidad operativa de una de lasorganizaciones armadas.

FLACSO-Chile/UNESCO

374

objetivos militares y no civiles, proteger del reclutamiento y de la violen-cia a los menores de edad, permitir y apoyar acciones de socorro huma-nitario y construir regímenes exigibles para garantizar un trato humano alos adversarios capturados33.

Un punto adicional es el de los desplazados, miles de personas semovilizan constantemente como consecuencia de los choques armadosen las zonas de conflicto, pero a este fenómeno hay que agregar el des-plazamiento y el refugio económico resultado del colapso de las zonasde cultivo o producción del narcotráfico. Escenarios dramáticos en estesentido son perceptibles en Bolivia, Colombia y en las fronteras venezo-lanas y ecuatorianas con ese país34.

En esta perspectiva, los temas recurrentes de Naciones Unidas enseguridad Humana: armas ligeras, minas antipersonales, rol de las organi-zaciones no gubernamentales, pueden procesarse siempre y cuando seanasociados a los fenómenos políticos y sociales que los generan. Los ins-trumentos de la inseguridad no son en sí mismo su causa, sino una con-secuencia.

33. Carlos Vicente de Roux, 2000, "Humanización del conflicto y proceso de paz" enAlvaro Camacho y Francisco Leal comps. Armar la paz es desarmar la guerra. CEREC-IEPRI et. al.34. Ver los informes 2000 y 2001 de Amnesty International. Referirse también a lostrabajos de Human Rigths Watch.

LA AGENDA DE SEGURIDAD HUMANA: EL CASO DEL MERCOSURLA AGENDA DE SEGURIDAD HUMANA: EL CASO DEL MERCOSURLA AGENDA DE SEGURIDAD HUMANA: EL CASO DEL MERCOSURLA AGENDA DE SEGURIDAD HUMANA: EL CASO DEL MERCOSURLA AGENDA DE SEGURIDAD HUMANA: EL CASO DEL MERCOSUR

ERNESTO LÓPEZERNESTO LÓPEZERNESTO LÓPEZERNESTO LÓPEZERNESTO LÓPEZ1

La Seguridad como asunto complejo

Una extraordinaria concentración de acontecimientos suele sintetizarseen la expresión "caída del Muro". Entre otras, la destrucción del Muro deBerlín a la que hace referencia aquella, la disolución de la Unión Soviéti-ca, la desactivación del Pacto de Varsovia y la reunificación de Alemania.A todo esto suele llamársele, también, el fin de la guerra fría, con el queterminó el ciclo de enfrentamiento entre dos sistemas mutuamenteexcluyentes desde el punto de vista económico, político y social.

Como se sabe, en el campo de la seguridad internacional, dicho en-frentamiento se sostuvo sobre el llamado "equilibrio del terror": la mu-tua capacidad de destrucción con que contaban ambos sistemas, aúndespués de haber recibido un ataque nuclear.

1. Director del Programa de Investigación Fuerzas Armadas y Sociedad (PIFAS) de laUniversidad Nacional de Quilmes, Argentina. Vicerrector de Relaciones Institucionalesde la mencionada Universidad.

FLACSO-Chile/UNESCO

376

El fin de la guerra fría fue concomitante con el definitivo afianzamien-to de una serie de tendencias desarrolladas a escala mundial, que dieronlugar a lo que hoy se denomina globalización, en el terreno económico.En beneficio de la concisión, permítaseme decir apretadamente que conel derrumbe de la ex Unión Soviética y la clausura del conflicto Este-Oeste, el cúmulo de tendencias que favorecían el despliegue de laglobalización quedó liberado de limitaciones. Es decir, liberada la escenamundial de los constreñimientos que la problemática de seguridad leimponía a la dinámica económica, las tendencias globalizadoras cobraronun destacado impulso.

Como consecuencia de ambos macrofenómenos (fin de la guerra fríay globalización) sobrevinieron mudanzas de enorme significación tantoen el terreno económico cuanto en el de la seguridad y la defensa. En elprimero: apertura de los mercados nacionales, incremento de los flujoscomerciales y financieros internacionales, reorganización espacial de laproducción, difusión de tecnologías ahorradoras de mano de obra, re-forma del Estado de bienestar, entre otros acontecimientos notorios.Con la consecuencia de que: a) ocurrió un aumento de la interdepen-dencia entre países y economías diferentes; b) se produjo también unproceso de fragmentación y diferenciación a escala intraestatal y/o local;c) se manifestó una tendencia a la formación de polos económicos regio-nales.

En el terreno de la seguridad y la defensa, por su parte, las mudanzasreferidas dieron lugar a la aparición de nuevas condiciones de desenvol-vimiento y de nuevas realidades. Concretamente, la interdependenciaeconómica alentada por la globalización consolidó su propensión -apun-tada hace varios años ya por Keohane y Nye2- a producir cambios signi-ficativos en el plano de la seguridad internacional. La cada vez más fre-cuente formación de coaliciones para enfrentar conflictos en la arenainternacional -desde la Guerra del Golfo hasta actual guerra en Afganistán-y el compromiso también cada vez mayor de países medianos y aún pe-queños en la integración de fuerzas destinadas a misiones de manteni-miento de la paz, son ejemplos de ello. La paz o la guerra en escenariosque antaño podían parecer remotos y descomprometedores para algu-nos, son hoy motivo de un responsable concernimiento por parte deactores otrora remisos o prescindentes en la escena internacional.

Por otra parte, se ha producido también una complejización de lacuestión de la seguridad y la defensa, que se despliega, por lo menos,sobre tres planos: a) la modificación del vínculo entre lo nacional y lo

2. Keohane R. y Nye J.: Poder e interdependencia, GEL, Buenos Aires, 1988. La primeraedición en inglés de este texto data de 1977.

La Agenda de la Seguridad Humana: el caso del MERCOSUR Ernesto López

377

internacional; b) la multidimensionalidad de la problemática de la seguri-dad; y c) la multiplicación de objetos, actores y escenarios.

Es hoy fácilmente perceptible que está en curso una modificación delmodo tradicional de relacionarse los asuntos nacionales con los interna-cionales. Hay sobre esto una abundante literatura que se refiere tanto alos límites del Estado nación y sus menguas de soberanía, cuanto al desa-rrollo de una economía mundo, de una sociedad global, etc.

La multidimensionalidad de la problemática de la seguridad se manifies-ta palmariamente, a mi modo de ver, en las hoy llamadas "nuevas amena-zas". A las clásicas o convencionales amenazas derivadas de la eventualidadde una agresión militar externa, se agregan estas "nuevas", configurandoun cuadro novedosamente multifacético. La incidencia sobre las cuestio-nes de seguridad de factores militares, pero también de factores económi-cos, sociales, políticos, ambientales, etc. ha sido destacada en diversas opor-tunidades, siendo quizá la más notoria, en el último tiempo, la contenidaen el documento que expresas la última conceptualización estratégica dela OTAN, denominado Concepto estratégico de la Alianza, aprobado enWashington el 23 de abril de 19993.

La multiplicación de objetos, actores y escenarios alude a la existen-cia, hoy, de una diversidad en esos campos. El objeto de la seguridadpuede ser, como era antaño con exclusividad, el Estado. Pero tambiénpuede serlo cualquier colectividad amenazada de alguna manera (porejemplo, minorías dentro de Estados multiculturales o multinacionales:serbios, bosnios, kurdos, yanomanis, kamayurás, etc.). O también losindividuos que conforman un Estado o una sociedad, es decir, sencilla-mente las personas. Los actores también se han multiplicado. Junto alclásico y todavía central Estado, sociedades, grupos e incluso individuos4,han ganado protagonismo en materia de seguridad. Existen, también,actores transnacionales (la OTAN, por ejemplo). Los escenarios, por suparte, son supranacionales, nacionales o subnacionales. Al Qaeda, lo or-ganización encabezada por Bin Laden, es un actor subnacional. Despliegasu acción en el escenario trasnacional cuando ejercita la ofensiva, ysubnacional, cuando ejercita la defensiva. Y desde el punto de vista de losfines de su accionar parece invocar un objeto supranacional ysupraterritorial: la defensa del "verdadero" islam5.

3. Un notorio hito en la percepción y conceptualización de la multidimensionalidad de lacuestión de la seguridad es el Informe de la Comisión Independiente sobre Cuestiones deDesarme y Seguridad (Naciones Unidas, A/CN. 10/38, 8 de abril de 1983), conocido tambiéncomo Informe Palme, pues el ex primer ministro sueco presidió la mencionada Comisión.4. Osama Bin Laden, por ejemplo, prácticamente en su condición de individuo, ha sidocatapultado al rango de enemigo del Estado, por el gobierno de Estados Unidos.5. Quizá cupiera decir que desde el punto de vista del objeto, las mencionadassupraterritorialidd y supranacionalidad remiten al plano de los individuos. Finalmente esa éstos, ya sea que estén en Yemen, Arabia Saudita, Palestina o Indonesia a quienes sepretende proteger del "Gran Satán" y conducir por la senda del buen islam.

FLACSO-Chile/UNESCO

378

Esta apretada síntesis, sin embargo, no totaliza -y no por sus eviden-tes imperfecciones- el cuadro de complejidad al que se viene haciendoreferencia. Hay que decir, todavía, que junto a este nuevo contexto deseguridad, caracterizado por la interdependencia y la complejización,coexiste el escenario clásico o convencional -¿deberemos llamarlo tam-bién "viejo"?- que entiende la seguridad y/o la defensa como vinculadas ala posibilidad de agresiones externas, entendidas casi exclusivamente comoacciones militares y, en consecuencia, prioriza la autosuficiencia defensi-va, su gestión predominantemente unilateral, y la disuasión y el balancede poder como objetivos relevantes.

En suma, la complejidad de la problemática de seguridad deriva, enparte, de la aparición y desarrollo de un nuevo contexto de seguridadcuyos rasgos salientes son la interdependencia y la complejización (valgala redundancia), y en parte, de la coexistencia entre esta realidad enciernes y la anterior, que todavía subsiste6.

La seguridad humana

Si se acepta este marco, es decir, si se acepta la complejidad de la proble-mática general de seguridad, debe aceptarse también que se puede abor-dar la cuestión desde diversos ángulos. Coincido en alguna medida -quizá más en un sentido general que en su conceptualización específica-con el planteamiento que hace Francisco Rojas referido a la existencia dediversos niveles o dimensiones del concepto de seguridad7.

A mi modo de ver, dado el cuadro de complejidad descripto, adoptarla perspectiva de la seguridad humana significa colocar como eje a losindividuos. Con más precisión todavía, hacer de las personas -y no de losEstados o las colectividades (o sociedades)- el objeto de la seguridad.Los agentes que actúen con ese objetivo pueden ser varios: Estados,asociaciones de Estados, ONG's, individuos. Del mismo modo que losescenarios pueden ser múltiples: locales, internacionales o nacionales.De modo que lo que especifica a esta clase de seguridad es que su objetoson los individuos.

6. Esto se expresa en Argentina, por ejemplo, en la necesidad de control del espacioaéreo o en los problemas con pesqueros intrusos, en los linderos de la milla 201. EnBrasil, en su despliegue sobre la Amazonia y su preocupación por la frontera con Colom-bia.7. Véase "Seguridad humana: una perspectiva académica desde América Latina", mimeo, pp3 y 4.


379

Hacer eje en las personas no significa desentenderse de la significa-ción que continúa poseyendo la seguridad estatal. Es efectivamente cier-to, como plantea Francisco Rojas en el trabajo ya citado, que "sin seguri-dad interestatal la seguridad de la gente corre los riesgos más altos"8. Sinembargo, es evidente que al centrar su preocupación sobre otro objeto,la seguridad humana implica asociar los temas de la seguridad a asuntosdistintos y a la vez más amplios que los que prioriza la seguridad estatal.

En el marco de la Organización de las Naciones Unidas, uno de losprimeros ámbitos en que se trabajó la cuestión, la seguridad humana apa-rece recurrentemente vinculada a dos grandes asuntos: el desarrollo y lapaz. Transitando por esta vía, se ha llegado a una conceptualización que laliga a dos esferas diferenciadas: la "libertad respecto del peligro" y la "liber-tad respecto de la necesidad". La primera hace referencia a los asuntosque ponen en riesgo la vida y también las posesiones de las personas, asícomo a los umbrales mínimos que condicionan la calidad de aquella. Laguerra, los delitos contra las personas y contra la propiedad, la inseguridadciudadana en sus variadas formas así como el deterioro medio-ambientalson algunas de sus manifestaciones más frecuentes. La libertad respecto dela necesidad hace referencia a amenazas crónicas como el hambre, la en-fermedad, el desempleo, la exclusión social, la falta de oportunidades edu-cativas o el deterioro en el plano de los derechos. Remite, en general, atodos aquellos problemas englobados por el viejo concepto de "seguridadsocial"9, así como a los referidos a la educación y a los derechos de laspersonas. Este cauce es, probablemente, el que más directamente liga -enel contexto conceptual generado por la producción y circulación de ideasdentro de Naciones Unidas- la problemática de la seguridad humana con ladel desarrollo humano y/o del desarrollo sustentable.

El amplio arco de problemas que queda englobado por esta forma demirar las cosas ha sido criticado, no sin razón, pues ensancha grande-mente los dominios del concepto de seguridad; "securitiza" parcelas dela realidad habitualmente no asociados a esa cuestión10. Sin perder devista este riesgo, trabajaré en lo que sigue dándole prioridad al aspectode la seguridad humana que dice relación con la "libertad respecto delpeligro", pero haré, también, alguna insoslayable referencia la cuestiónde la "libertad respecto de la necesidad".

8. Op. cit., p. 49. Sin desmerecer los avances que en este sentido pudieran haber ocurrido como conse-cuencia de las experiencias socialdemócratas del norte de Europa, podría quizá datarseel inicio de una formalización en torno de la seguridad social en 1935, con la aparición dela Ley de Seguridad Social impulsada en Estados Unidos por Franklin D. Roosevelt.10. Véase, por ejemplo, Moller Bjorn: "Seguridad Nacional, Societal y Humana: el marcogeneral y el caso de los Balcanes", Fuerzas Armadas y Sociedad, Año 15, N° 4, oct.-dic.2000, Santiago de Chile.

FLACSO-Chile/UNESCO

380

Seguridad humana en el MERCOSUR

En el ámbito del MERCOSUR -en particular en Brasil y Argentina, queconstituyen la base referencial de este trabajo- se ha dado un procesosocioeconómico que en líneas generales puede caracterizarse comoprototípico en relación al desarrollo de la globalización.

En contextos globalizados, y en particular en los llamados países emer-gentes, la dinámica económica y la problemática social no se acoplansatisfactoriamente11. El desenvolvimiento económico tiende a ser acom-pañado por un proceso de desestructuración, exclusión y disgregaciónsociales, de consecuencias altamente lesivas. El "éxito" económico no seacompaña de su correspondiente suceso en el ámbito social. Economía ysociedad permanecen distanciadas al punto que puede señalarse que seestablece una fractura entre ellas.

Podría esquemáticamente decirse que dos exigencias, una de natura-leza económica y la otra de índole social, operan simultáneamente: lacompetitividad y la exclusión. La globalización, con su requerimiento deapertura de los mercados nacionales e incremento significativo de losflujos de comercio internacional, impone un alta exigencia decompetitividad. Simultáneamente, el desmonte del Estado de bienestar,el prevalecimiento en el plano productivo de modelos capital intensivos-cuyo norte es lisa y llanamente la automatización- la consecuente caídade la oferta de trabajo y el incremento del desempleo, y las dificultadesque presenta por el lado de los costos -vis a vis las exigencias de discipli-na fiscal y competitividad (que induce la disminución de los aportes delsector privado)- el mantenimiento de redes estatales de protección so-cial, entre otros factores, dan como resultado el avance de la exclusiónsocial12. La difundida imagen del pleito contemporáneo entre el Mercadoy el Estado, usualmente resuelto en favor del primero, no es más que unamanifestación de lo que se viene diciendo.

Como consecuencia de todo esto, una dinámica perversa ha venidoabriéndose camino por doquier -especialmente en los países que, comoArgentina y Brasil, tienen pocas posibilidades de incidir sobre la marchadel proceso globalizador- colocando de un lado unas exigencias econó-

11. He trabajado con cierta amplitud esta problemática en "Globalización y democracia:esbozos", en Revista de Ciencias Sociales N° 7-8, Universidad Nacional de Quilmes,Buenos Aires, abril de 1998.12. Desestructuración, descalabro, insolidaridad, fragmentación y descolgamiento hansido algunas de las denominaciones que también se han utilizado para describir estefenómeno. Véase, entre otros: Castel R.: Las metamorfosis de la cuestión social, Paidós,Buenos Aires, 1997; Fitoussi J. y Rosanvallon P.: La nueva era de las desigualdades, Ma-nantial, Buenos Aires, 1997; y Rosanvallon P.: La nueva cuestión social, Manantial, BuenosAires, 1995.


381

micas poco menos que implacables, y de otro, unas consecuencias socia-les lamentables. Se instala de este modo una singular antinomia entrecompetitividad e inclusión, que marca a fuego, especialmente, a las socie-dades hoy llamadas emergentes. La búsqueda de competitividad pro-mueve exclusión, mientras que la defensa de la inclusión social obstruyela competitividad (y con ello, las posibilidades de un desempeño acepta-ble en el mundo globalizado).

Con rasgos y características propias, derivados en cada caso de susrespectivos procesos históricos, Brasil y Argentina padecen los fenóme-nos descriptos precedentemente.

Desde el punto de vista de la seguridad humana considerada en sufaceta de "libertad frente a la necesidad", es obvio que lo anterior tienerepercusiones claramente negativas, que se registran en los planos delempleo, la asistencia social, las posibilidades alimentarias, la asistenciasanitaria, la educación, los derechos y las condiciones ambientales devida, entre otros significativos rubros.

La faceta "libertad frente al peligro" puede ser observada desde losdos miradores mencionados más arriba: la dinámica de exclusión y laprevalencia del Mercado sobre el Estado. La exclusión social tiene unimpacto inmediato en el aumento de la criminalidad y de la inseguridaden las ciudades. Hay un concreto incremento, en ambos casos, de losdelitos contra las personas y contra la propiedad. Es perceptible, asimis-mo, que también hay un aumento de la participación de la poblacióncarente de otras alternativas en actividades delictivas y que los delin-cuentes tienden cada vez más a ser más jóvenes13.

Por su parte, la existencia de una situación definible como "de másMercado y menos Estado" ha dado lugar, también en ambos países, alincremento de la corrupción y del delito de cuello blanco, con la consi-guiente influencia deletérea que ello tiene sobre instituciones estatalesdirectamente vinculadas a la seguridad, como la administración de justi-cia y la policía.

De manera que es posible sostener que la fractura entre economía ysociedad, puesta en evidencia por la antinomia competitividad/inclusión,tiene un impacto directo en términos de incremento de los márgenes deinseguridad humana, tanto por el lado de las amenazas frente a la necesi-dad, cuanto por poner a las personas más a merced del peligro.

Otros fenómenos novedosos, que guardan un vínculo más mediatocon la globalización, impactan negativamente también sobre la seguridad

13. Véase, por ejemplo, Varella Márcio: "A banalizacao da violencia", UNB Revista, Año I,N° 2, abril-junio de 2001, Universidad de Brasilia, Brasilia.

FLACSO-Chile/UNESCO

382

humana. Entre los más destacables se encuentran: las narcoactividades,con su despliegue en términos de tráfico, lavado de dinero y precursoresquímicos; otras formas del crimen organizado internacional, como elcontrabando de armas, el lavado de dinero proveniente de la corrupciónpolítica y la evasión impositiva; y el terrorismo internacional. Todos es-tos fenómenos han tenido manifestaciones preocupantes en por lo me-nos uno de ambos casos (Argentina y Brasil).

La magnitud que ha alcanzado en Brasil el tráfico de drogas y su im-pacto sobre la seguridad humana se evidencia, por ejemplo, en la presen-cia que los "narcos" tienen sobre las favelas de Río de Janeiro, que esca-pan prácticamente al control policial. En Argentina no hay situacionestan flagrantes, no obstante lo cual puede decirse que se ha ampliado, enlos últimos 5 años, su mercado de consumo -lo mismo ocurre en Brasil-en lo relativo a marihuana y cocaína. Ambos países, por lo demás, conti-núan siendo importantes eslabones en tanto zonas de tránsito.

En abril de 2000 se llevó a cabo en Buenos Aires la "1a. ReuniónEspecializada de Autoridades de Aplicación en materia de drogas, pre-vención de su uso indebido y rehabilitación de drogadependientes delMERCOSUR". Convocó a los países del llamado MERCOSUR ampliado( MERCOSUR más Bolivia y Chile) y tuvo por objeto examinar los pro-blemas tanto desde el punto de vista de la demanda como de la oferta.Constituyó una primera iniciativa interesante para mirar en común losproblemas y buscar formas de cooperación adecuadas para combatirlos.Lamentablemente, aún no ha sido convocado un nuevo encuentro y nin-guna de las iniciativas que recomendó aquella primera reunión fue pues-ta en marcha.

En materia de control de precursores -los productos químicos que seutilizan para la elaboración de cocaína en los laboratorios clandestinos-se ha avanzado muy poco en ambos países, y nada en materia de acciónconjunta. El problema no es menor ya que Argentina y Brasil son losexclusivos proveedores de la "industria" boliviana, que es la segundaabastecedora del mercado europeo. Los mencionados precursores sonproductos de uso y adquisición legal en la industria química, de modoque ni su compra ni su venta constituyen delitos en sí mismas. De cual-quier modo, podría seguirse el hilo de su utilización con vistas a obstacu-lizar su aplicación a usos clandestinos e ilegales.

Con respecto al lavado de dinero (del proveniente del narcotráficoasí como de otras actividades delictivas como el contrabando de armas,la corrupción política o la evasión impositiva), Brasil y Argentina sonplazas significativas en América del Sur. Cálculos informales que circulancomo hipótesis en los ámbitos de trabajo y análisis sobre este asunto,


383

estiman que Brasil lava, en promedio, unos 50.000 millones de dólares alaño. Y que Argentina alcanza los 10.000. Son obviamente datos que hayque tomar con pinzas, pero que indican, aunque más no sea, un orden demagnitud de los fenómenos.

Como se ha señalado ya, el costo a pagar en términos de seguridadhumana en este caso es mediato en relación a los delitos originarios -especialmente el narcotráfico y el tráfico de armas- pues en sí mismo ellavado no afecta la "necesidad" ni genera "peligro". Es, sin embargo, ne-cesario para completar los delitos iniciales, o sea, para terminar de rea-lizarlos. El lavado relacionado con la evasión impositiva, en cambio, tieneimpacto inmediato sobre la "libertad frente a la necesidad", en tantomengua los recursos a disposición del Estado. Por último, todas las mo-dalidades de lavado brevemente examinadas arriba proyectan un efectode envenenamiento de repercusión inmediata, dada la influencia negativaque propagan al infisionar a sectores de la justicia y de la policía.

En junio de 2000, Brasil y Argentina ingresaron simultáneamente alGrupo de Acción Financiera Internacional Contra el Lavado de Dinero(GAFI), un organismo internacional que procura coordinar esfuerzos yafiatar la cooperación en materia de lucha contra el lavado. En diciembrede 2000 se constituyó, por iniciativa conjunta de Argentina y Brasil -ycon el patrocinio de España- el GAFI Sudamericano. Ambas opciones(GAFI y GAFI Sud) constituyen interesantes iniciativas en desarrollo, cuyodecurso habrá que mirar con atención.

En lo que respecta al contrabando de armas, existe información másbien fragmentaria tanto en materia de grandes negocios -como las ope-raciones de Argentina con Croacia y Perú, ampliamente conocidas- comode tráfico de armas livianas, que de todos modos contribuye a acreditarla significación del problema. No hay acciones conjuntas en este plano yla actuación gubernamental parece reducirse a lo que los organismos devigilancia y control puedan, en cada caso, realizar.

El terrorismo internacional es también una perceptible amenaza a laseguridad humana, en ambos países. Como se sabe, Argentina padeciódos brutales atentados en el pasado cercano -los ataques a la embajadade Israel y a la sociedad mutual judía AMIA- que causaron decenas demuertos y más de un centenar de heridos. Más recientemente y comoresultado de investigaciones desarrolladas a raíz de las agresiones sufri-das el 11 de septiembre pasado por las ciudades de Nueva York y Was-hington, se puso de manifiesto el apoyo que se le estaría brindando adiversos grupos del fundamentalismo árabe, en la Triple Frontera deArgentina, Brasil y Paraguay. Los tres países comparten un llamado Co-mando de la Triple Frontera, desde el que se procura desarrollar accio-

FLACSO-Chile/UNESCO

384

nes concertadas para enfrentar los problemas que se presentan allí. Enun plano más general, respondiendo a una recomendación de la II Cum-bre de las Américas, realizada en Santiago de Chile, en 1998, la AsambleaGeneral de la Organización de Estados Americanos creó, el 7 de junio de1999, el Comité Interamericano Contra el Terrorismo (CICTE), al quele encomendó tareas y responsabilidades de concertación y cooperaciónpara el esfuerzo regional en materia antiterrorista. Argentina y Brasilparticipan de él.

En resumen, podría decirse que los asuntos más significativos en ma-teria de seguridad humana, que afectan a Brasil y Argentina, respetandola distinción que se ha venido plantando a lo largo de este trabajo, entreproblemas que afecta a la "libertad frente a la necesidad" y a la "libertadfrente al peligro", son los siguientes.

Principales problemas que afectan la "libertad frente a la necesidad":• exclusión social y marginalidad;• precarización laboral y desempleo;• inexistencia de redes de asistencia social o deterioro y aún desapari-

ción de las mismas;• insuficiencia crónica de la alimentación y/o disminución de la posibili-

dades alimentarias;• inexistencia, deterioro o desaparición de la asistencia sanitaria;• malas condiciones ambientales o deterioro de las mismas• insuficiencia educativa;• inexistencia o pérdida efectiva de derechos elementales.

Principales problemas que afectan la "libertad frente al peligro":• incremento de la criminalidad común (delitos contra las personas y

contra la propiedad);• aumento de la inseguridad en las ciudades (no sólo por el incremento

de los delitos comunes, sino también por el deficiente funcionamientode la policía y en ocasiones, de la justicia también);

• aumento de la corrupción y del delito de cuello blanco;• narcotráfico;• abastecimiento de precursores químicos;• lavado de dinero en sus diversas modalidades;• contrabando de armas (macro-negocios y armas livianas);• terrorismo internacional.


385

Una agenda para el MERCOSUR

Hay problemas que pueden ser leídos en clave de seguridad humanapero corresponden quizá con más propiedad a los ámbitos de la seguri-dad internacional o de la seguridad estatal. Si se los deja de lado, resultaevidente que una agenda de seguridad humana para el MERCOSUR debeser construida tomando en consideración los problemas pertenecientespropiamente a este nivel, conceptuados como los más significativos enese plano. Estos corresponden a los listados señalados en forma previa.

Hecho este primer deslinde es preciso proceder a otro. Es necesariodistinguir, aún en el plano de la seguridad humana propiamente dicha,entre los asuntos que afectan la "libertad frene a la necesidad" y los queimpactan sobre la "libertad frente al peligro".

Los primeros configuran un campo de una amplitud tal -véase el lista-do indicado inmediatamente más arriba- que se confunde con el de lapolítica, la economía, la política social, etc. Es debido a esto, precisamen-te, que se ha alertado sobre el riesgo de una excesiva "securitización" deproblemas que pueden, corrientemente, ser leídos en clave de otras dis-ciplinas (véase, también, ut supra). Es claro que los terrenos de la seguri-dad humana y del desarrollo se interconectan. Sin embargo, nunca sellamará suficientemente la atención sobre la centralidad que tienen, entérminos de seguridad humana, los problemas que se encuentran en elinterior de dichos terrenos. Tanto más si se consideran la dinámica per-versa que coloca la globalización, y la instalación de la antinomiacompetitividad/inclusión, a las que se ha hecho referencia precedente-mente.

De modo que todo lo que se haga en este terreno, en el tiempo quevivimos, resultará poco. Deberá alentarse todas las iniciativasmínimamente razonables que tengan lugar en este plano, para colmar labrecha existente entre economía y sociedad. Deberá fomentarse la ac-tuación de ONG's y otras instituciones no estatales tales como funda-ciones, organizaciones barriales, vecinales, etc. Y deberá, asimismo, exi-girse un concernimiento estatal en el mayor nivel posible. Debe lucharsecontra la naturalización de la impotencia estatal (ya sea de nivel federal,provincial o municipal), que suele campear en épocas de "achique" y dis-ciplina fiscal. Y se debe tratar de ampliar los márgenes de la rendición decuentas (accountability).

En lo que respecta a los asuntos que afectan la "libertad frente alpeligro" cabe reconocer un conjunto al que le caben algunas de las con-sideraciones anteriores. Los problemas que integran el llamado "crimenorganizado internacional" (narcotráfico, precursores químicos, lavado de

FLACSO-Chile/UNESCO

386

dinero y contrabando de armas, en el listado precedente), el terrorismointernacional, y la corrupción y el delito de cuello blanco presentan unacomplejidad tal y un entramado internacional de tal relevancia que tor-nan irremplazable la actuación del Estado. Deberá exigirse a este plano,nuevamente, un responsable concernimiento estatal, que incluya la ren-dición de cuentas en el mayor nivel posible. Como se ha señalado en elapartado anterior, existe una serie de iniciativas incipientes -como elGAFI, el GAFI Sud, y el CICTE- que deben ser miradas con atención. Enrigor, toda la actuación estatal en estos terrenos -y no solamente la queimplica cooperación a nivel internacional- deberá, en lo posible, sermonitoreada por la opinión pública en general y por las organizacionesde control de la sociedad civil (como los organismos de derechos huma-nos u organizaciones como Poder Ciudadano, de Argentina) dispuestasa poner un ojo sobre estos temas.

En materia de combate al incrementado delito común y contra lainseguridad en las ciudades, aparte de la exigencia y el control hacia lasinstituciones estatales responsables, deberá fomentarse el desarrollo deorganismos e instituciones de la sociedad civil que pueden desempeñarun papel importante para mejorar la situación. Es el caso, por ejemplo,de las asociaciones de vecinos que se concertan para vigilar los barrios(o, sencillamente, la cuadra o la manzana), para establecer sistemas deaviso o alerta, para tener una conexión rápida con la policía, etc. Sonmodalidades que, desarrolladas en cooperación con la actuación policial,mejoran las condiciones de seguridad locales. A estas organizacionespuede mejorárselas dotándolas de una mayor institucionalidad, constitu-yendo redes, etc. Lo mismo puede decirse de los organismos locales osectoriales que se organizan para prevenir o controlar los abusos policialeso las deficiencias de la justicia.

En definitiva, parecería que la gestión específica de los temas priorita-rios de MERCOSUR en materia de seguridad humana implicarían dosgrandes cuestiones: a) la exigencia de concernimiento responsable, con-trol y rendición de cuentas de las agencias gubernamentales que corres-ponda; y b) el fomento de la actuación de ONG's y de otras organizacio-nes de la sociedad civil, que sumen esfuerzos de cooperación o de con-trol a la insustituible actuación de las instituciones del Estado.

CHILE Y LA SEGURIDAD HUMANACHILE Y LA SEGURIDAD HUMANACHILE Y LA SEGURIDAD HUMANACHILE Y LA SEGURIDAD HUMANACHILE Y LA SEGURIDAD HUMANA

JUAN ANÍBAL BARRÍAJUAN ANÍBAL BARRÍAJUAN ANÍBAL BARRÍAJUAN ANÍBAL BARRÍAJUAN ANÍBAL BARRÍA1

Algunos antecedentes sobre la seguridad humana

La "aldea global", como se denomina a nuestro mundo, está marcada porfenómenos positivos como la internacionalización de las economías; laexpansión de la democracia como parámetro de legitimidad política; lamayor conciencia sobre el valor de los derechos y libertades fundamen-tales; el impacto de las nuevas tecnologías de la información, que acortadistancias y transforma la forma de comunicarnos, por mencionar tansólo las "luces" más divulgadas y aplaudidas. Empero, la globalización acu-sa un "lado oscuro", una faz sombría, expresada en, por ejemplo, extre-ma pobreza, terrorismo, epidemias, brecha digital, crimen transnacionalorganizado, crisis financieras o degradación ambiental.

1. Abogado. Consejero de la Embajada de Chile ante la Santa Sede. El presente trabajorecoge fundamentalmente los planteamientos formulados en la clase que ofreciéramosen 1999 en el XXVII Curso de Derecho Internacional, que organizan en Río de Janeiro,el Comité Jurídico Interamericano y la Subsecretaría Jurídica de la OEA. Las opinionesvertidas son de nuestra exclusiva responsabilidad.

FLACSO-Chile/UNESCO

388

Estamos así frente a males que no reconocen fronteras y que afectandirectamente a las personas. Se perciben como "otras" causas de inseguri-dad. Los problemas más serios de nuestros días, del carácter que sean, nose ven ni se sienten como algo lejano. Los peligros de nuestra época, comoadvertimos, no están circunscritos a un área geográfica determinada, yaque sus secuelas se expanden fácil y rápidamente al resto del planeta.

Por otro lado, la tónica que se ha impuesto es el conflicto intraestatal,no el internacional. Estos conflictos armados, ahora civiles, se han vistoagravados, a su vez, por el uso extensivo de las armas pequeñas y ligeras,instrumentos que son fáciles de operar, adquirir y producir y desplazar.Estas características hacen que estas armas causen el mayor número depérdidas humanas y sufrimientos. Como factores de inestabilidad, cons-tituyen también obstáculos al desarrollo en sus aspectos económicos,sociales y políticos. El uso generalizado de las armas pequeñas se haconvertido en una nota saliente de las guerras internas. El freno a laposesión ilícita y el tráfico de tales armas es una tarea particularmentecompleja, especialmente en regiones fronterizas de difícil acceso. En es-tas situaciones, el suministro de armas pequeñas relativamente baratassigue el flujo y reflujo de los conflictos y escapa a los controles naciona-les. Todos estos elementos han llevado a que sea frecuente la utilizaciónde este tipo de armas por grupos armados irregulares, fuerzasparamilitares y organizaciones criminales y a que se hayan incrementadotanto su disponibilidad como su proliferación. Su proyección en la vidapolítico-institucional de las naciones, en la instauración de una cultura deviolencia y de irrespeto de las garantías individuales, han llevado a incluiresta materia dentro de los planteamientos que se formulan sobre la se-guridad y, en particular, de nociones que la examinan desde una perspec-tiva más focalizada en el ser humano2.

Los gravísimos sucesos ocurridos en la ex Yugoslavia, en Ruanda, enSierra Leona, repudiados por la sociedad internacional y que dieron ori-gen a sendos tribunales ad hoc, los llamados "tribunales a la carta", con-tribuyeron -entre otras razones, por cierto-, a que se materializara unavieja aspiración de la humanidad: el establecimiento de una Corte Inter-nacional, destinada a castigar crímenes internacionales y hacer efectivaslas correspondientes responsabilidades penales individuales; coadyuvando,de paso, a cicatrizar viejas heridas en sociedades post-conflicto y favore-cer así sus procesos de reconciliación y pacificación.

2. Se recomienda el libro editado por UNIDIR, de Jayantha Dhanapala, Embajador MitsuroDonowaki, Swadesh Rana y Rora Lumpe, titulado Small Arms Control Old Weapons,New Issues, 1999. Asimismo se sugiere Pericles Gasparini Alves y Daiana B. Cipollone(ed), Represión del tráfico ilícito de armas pequeñas y tecnologías sensibles: Una agendaorientada hacia la acción, UNIDIR, Nueva York y Ginebra, 1998.

Chile y la Seguridad Humana Juan Aníbal Barría

389

Sobre este punto, conviene entregar algunos elementos adicionalesque explican el origen de esta instancia judicial, ya que en una época decreciente interdependencia como la que vivimos, la globalización no so-lamente se manifiesta en el terreno de las transacciones de bienes yservicios, sino también de los valores y principios éticos, de allí que laCorte Penal Internacional nos incorpora plenamente en el fenómeno dela "globalización de la justicia" y de la expansión de la jurisdicción univer-sal. Hace más de cincuenta años, los tribunales militares internacionalesde Nuremberg y de Tokio castigaron la agresión, el genocidio, los críme-nes contra la humanidad y los crímenes masivos de guerra cometidosdurante la segunda guerra mundial. El tribunal de Nuremberg expresó:"Hace tiempo se ha reconocido que el derecho internacional imponedeberes y responsabilidades a los individuos igual que a los Estados... Loscrímenes contra el derecho internacional son cometidos por los hom-bres, no por entidades abstractas, y sólo mediante el castigo a los indivi-duos que cometen tales crímenes pueden hacerse cumplir las disposicio-nes del derecho internacional... Quien viola las leyes de la guerra nopuede lograr la inmunidad por el sólo hecho de actuar en obediencia a laautoridad del Estado, cuando el Estado, al autorizar su actuación, sobre-pasa su competencia, según el derecho internacional..."3. Las NacionesUnidas, más tarde, aprobarían lo obrado por estos tribunales y los prin-cipios resultantes de esa rica jurisprudencia serían cristalizados en prin-cipios de derecho penal internacional.

En 1948, se adopta la Convención para la prevención y sanción delcrimen de genocidio, que entra en vigor tres años después, conforme ala cual el genocidio es definido como el "acto cometido con la intenciónde destruir a un grupo nacional, étnico, racial o religioso, matando amiembros de él, causándoles serios daños corporales o psíquicos, some-tiendo deliberadamente al grupo a condiciones de vida capaces de lograrsu destrucción física, imponiendo medidas cuyo objeto es impedir losnacimientos dentro del grupo, o trasladando forzadamente a los niñosde un grupo a otro": crimen que los Estados se comprometen a impediry sancionar. Las personas acusadas de genocidio pueden ser juzgadasgeneralmente por un tribunal competente del Estado en cuyo territoriose cometió el delito, o por un tribunal penal internacional cuya jurisdic-ción haya sido reconocida por los Estados interesados. Esta última op-ción -antecedente primario de un órgano judicial internacional- demorómuchísimo. Recién en 1998, nacerá la Corte, paso extraordinario que ha

3. Shigeru Oda, "El individuo en el derecho internacional", en Max Sorensen (editor),Manual de Derecho Internacional Público, Fondo de Cultura Económica, 1968, pp. 494 y495.

FLACSO-Chile/UNESCO

390

dado la comunidad internacional, para que los crímenes más graves noqueden sin castigo. Dentro de su competencia cae el genocidio; críme-nes de lesa humanidad; crímenes de guerra, cometidos como conse-cuencia de conflictos armados o internacionales; y crímenes de agresión,sobre los que la Corte ejercerá jurisdicción únicamente a contar delmomento en que se adopte una definición respecto al contenido de estedelito y siempre que se hayan cometidos después de la entrada en vigen-cia del Estatuto de tribunal. Un aspecto que debe subrayarse es que laCorte no sustituye a los tribunales nacionales en su tarea juzgar los deli-tos antes descritos, solamente complementa a los tribunales internoscuando están materialmente imposibilitados de ejercer sus funciones,cuando no sean capaces de ejercer una justicia eficaz, independiente oimparcial, o simplemente cuando hayan incurrido en denegación de jus-ticia.

El concepto de soberanía, proyección externa de la autonomía inter-na, proclamado y defendido en el pasado en un sentido absoluto, ha idoperdiendo fuerza y vigencia. En la práctica internacional moderna, impe-ran diversos regímenes universales o regionales en que los Estados hancedido parcialmente su soberanía y jurisdicción, en favor de una acción yrespuesta internacional, considerada legítima.

En un mundo complejo e interdependiente, los Estados recurren conmayor frecuencia a la adopción de acuerdos que reglamentan áreas tandiversas y específicas como el uso de la energía nuclear, el cambioclimático, las finanzas y el comercio internacionales, los espacios maríti-mos y oceánicos, la propiedad intelectual o los derechos humanos. Setrata, ni más ni menos, que de limitaciones expresas a la soberanía.

El derecho internacional, otrora considerado como un ordenamien-to de y para los Estados ha sido afectado por los "nuevos vientos" quesoplan. En la actualidad, los individuos, las corporaciones, las organiza-ciones no gubernamentales y la sociedad civil son actores que convivencon los Estados y que han irrumpido con inédito vigor en el escenariomundial, llegando a participar activamente en las conferenciasmultilaterales o en las negociaciones de tratados como quedara de mani-fiesto con la adopción del Estatuto de Roma en 1998, y en procesos deentrada en vigencia e implementación de instrumentos convencionalescomo aconteció con la Convención sobre minas antipersonales.

La libertad de acción estatal tiene ahora, sin duda, mayores contrape-sos. En esta línea se inscriben las restricciones sustantivas a la capacidadde los Estados para celebrar tratados, antaño ilimitada. La incorporaciónde las normas imperativas o ius cogens en la Convención de Viena sobreDerecho de los Tratados, descritas como normas jurídicas superiores a


391

la voluntad de los Estados, necesarias para una vida internacional pacíficay expresivas de nobles intereses de la comunidad internacional en suconjunto y que, por ello, tienen un carácter dispositivo, en el sentido queno pueden ser desconocidas o modificadas por acuerdos entre Estadoso por actos unilaterales de éstos.

La seguridad entendida en su versión clásica de defensa de la sobera-nía nacional y de la integridad territorial, resulta hoy una noción insufi-ciente y precaria para responder prontamente a una serie de amenazasque han comenzado a surgir en prácticamente todas las regiones delmundo y que, como nunca antes, aquejan de manera tan concreta a laspersonas. El carácter y alcance de los nuevos riesgos determina que lapreocupación por la seguridad del individuo se extienda más allá de losconfines internos. "La seguridad dejó de ser un tema exclusivamentemilitar, puesto que en la agenda de seguridad de los países individuales, ydel sistema internacional en general, figuran los llamados "nuevos te-mas", tales como el buen gobierno (good governance), el medio ambien-te, el narcotráfico, el crecimiento poblacional y el resurgimiento de ten-siones étnicas, religiosas y culturales..."4.

A propósito de América Latina y el Caribe, un gran conocedor yespecialista de las relaciones interamericanas Heraldo Muñoz ha escritoque los países de la región "tradicionalmente... han definido su seguridaden términos de los conceptos clásicos de soberanía nacional... Sin em-bargo, esta forma de concebir la seguridad parece ser insuficiente pararesponder a una serie de riesgos y amenazas de naturaleza no militar queenfrentan los países latinoamericanos y del Caribe. (Un) concepto revi-sado de la seguridad debe incluir aquellas condiciones que incrementano disminuyen la capacidad individual de los países para resolver proble-mas críticos en los ámbitos social o económico y alcanzar un orden in-terno más igualitario y democrático"5.

El factor militar, por tanto, no es dominante en los esquemas moder-nos de seguridad. Las amenazas tradicionales han sido sustituidas porretos de otra naturaleza y envergadura, por lo que la seguridad del Esta-do deja de ser un fin en sí mismo, aun cuando sigue admitiéndose que lasrelaciones pacíficas entre los Estados persisten como requisito necesa-rio para el desarrollo humano y el crecimiento económico social. Son,finalmente, aproximaciones complementarias.

4. Heraldo Muñoz, "Política Internacional de los Nuevos Tiempos", Ed. Los Andes, 1996,p. 77.5. Heraldo Muñoz, "The environment in Inter American Relations", en Heraldo Muñoz(comp.), Environment and Diplomacy in the Americas, Boulder. Lynne Rienner, 1992, p.3.

FLACSO-Chile/UNESCO

392

Surge así una perspectiva innovadora: la seguridad humana, términode acuñación reciente en el léxico diplomático, que aparece en el Infor-me sobre Desarrollo Humano, correspondiente a 1993, elaborado porel PNUD, en el capítulo llamado "Nuevos conceptos de la seguridadhumana", en que después de destacar positivamente las restricciones yrecortes en los gastos militares, estimula el aprovechamiento de estosrecursos en pos de desarrollo humano, de seguridad para la alimenta-ción, el empleo y el medioambiente de las personas. Esta visión que pro-mueve una sociedad destinada a satisfacer las necesidades concretas delas personas, las cuales además deben ser el eje central de cualquierafilosofía de seguridad, es desarrollada en detalle en 1994 en el informe"Un nuevo concepto de la seguridad humana"; en que se afirma lo si-guiente: "...Durante un tiempo demasiado largo, la seguridad se ha equi-parado a la protección frente a las amenazas a las fronteras de un país.Durante un tiempo demasiado largo, los países han tratado de armarse afin de proteger su seguridad. Actualmente, para la mayoría de las perso-nas, el sentimiento de inseguridad se debe más a las preocupacionesacerca de la vida cotidiana que al temor de un cataclismo en el mundo. Laseguridad en el empleo, la seguridad del ingreso, la seguridad en la salud,la seguridad del medio ambiente, la seguridad respecto del delito: sonéstas las preocupaciones que están surgiendo en todo el mundo acercade la seguridad humana"6. En definitiva, más que el mantenimiento de lapaz a través de medios militares, que sigue siendo necesario e irrenun-ciable en el mundo de la post guerra fría, lo relevante es garantizar laseguridad de los seres humanos, entendida ésta en una amplia acepción.

Por ello, el enfoque del PNUD fue bien acogido. Unía adecuadamentela agenda para la paz con la agenda para el desarrollo económico y social.La paz aparecía como una característica tan sólo, que debía asociarse aotras. En esta lógica, la ausencia de conflagraciones bélicas y el incremen-to de la estabilidad llevaría a una menor necesidad de adquisiciones mili-tares, que produce en el largo plazo mayor desarrollo social, disminu-yendo la pobreza y favoreciendo el respeto de los derechos personales yla constitución de gobiernos efectivamente democráticos. Hay una cade-na entre derechos humanos, "buen gobierno", seguridad, desarme y de-sarrollo. En la prosecución de esos objetivos, una labor coordinada delas entidades multilaterales resulta esencial para optimizar sus siemprelimitados recursos. La crítica que se formulaba al concepto de seguridadcontenido en el informe era su vastedad, ya que abarcaba la seguridad

6. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) tiene el siguiente sitioen Internet, en que pueden hallarse en forma resumida los informes consignados supra:www.undy.org/hdro.


393

económica, la seguridad alimentaria, la seguridad sanitaria, la seguridadambiental, la seguridad personal, la seguridad comunal y la seguridad polí-tica7. Este reparo es válido, pero en modo alguno impide enfocar la seguri-dad en todos sus aspectos. Aún más, los trágicos sucesos de Nueva Yorky Washington D.C. de septiembre del año 2001, que nos han llevado apreguntarnos por las causas del terrorismo, aconsejan y justifican una mi-rada comprensiva e integradora de todos los ingredientes de la seguridad.

De acuerdo a lo expuesto, entonces, los objetivos o fines de seguri-dad deben ser establecidos y alcanzados en términos de necesidadeshumanas más que estatales; la agenda debe ser de y para las personas.Como bien apuntó Heraldo Muñoz, en su intervención en Lucerna conocasión de la segunda reunión interministerial de la seguridad humana:

"La seguridad humana conlleva la necesidad de hacer que las personasexperimenten una sensación de seguridad por sí mismas en sus vidas dia-rias, lo cual, a menudo, es muy diferente de la seguridad de los Estados".

A este respecto, ilustrativo es aludir a las minas antipersonales, armasque siempre fueron consideradas como defensivas del territorio nacio-nal, sin importar el inmenso costo que su producción, comercio y usotiene para la vida, salud e integridad física de las poblaciones civiles. LaConvención de Ottawa (1997) al proscribirlas, privilegió, en consecuen-cia, la seguridad de las personas antes que las de los Estados.

El giro renovador que representa la seguridad humana gradualmente vaadquiriendo mayor difusión en el sector académico de la región8; lenta-mente irá incorporándose al lenguaje diplomático multilateral (se planteaen los discursos de la Primera Comisión de la Asamblea General de laONU, de 1999, así como en intervenciones oficiales con ocasión de lapreparación de la Cumbre del Milenio9 y en las comisiones de la Asamblea

7. El término "seguridad humana" se usó en los trabajos preparatorios de la CumbreMundial sobre Desarrollo Social (1995, Copenhagen), pero no se lo menciona en lasconclusiones de esa Conferencia.8. Véase, por ejemplo, el trabajo de Donald J. Puchala y Morris J. Blachman, "Las organi-zaciones internacionales y la seguridad humana en América Latina", en el libro La Seguri-dad Internacional en América Latina y el Caribe, de Olga Pellicer, Comp., México, la. ed.,1995. No son abundantes los textos en español sobre la materia.9. Con ocasión de la apertura de la Cumbre del Milenio, el 7 de septiembre de 2000, elPresidente W. Clinton sin aludir a la seguridad humana, refirió los nuevos horizontes dela seguridad, al decir: "...nos veremos obligados cada vez más a definir la seguridad de unamanera más amplia. Las Naciones Unidas se crearon para preservar a las generacionesvenideras del flagelo de la guerra ...Actualmente nos enfrentamos a otros problemas quematan masivamente, cruzan fronteras y desestabilizan regiones completas: una cuartaparte de todas las muertes que se producen en el planeta están causadas por enfermeda-des infecciosas como la malaria, la tuberculosis y el SIDA ...Hasta que ataquemos elvínculo férreo que existe entre la privación, la enfermedad y la guerra no podremosestablecer la paz que soñaron los fundadores de las Naciones Unidas...", en documentoS/PV.4194, 4194° sesión del Consejo de Seguridad, versión provisional, en español.

FLACSO-Chile/UNESCO

394

General de las Naciones Unidas10; es tema principal de la Asamblea Gene-ral de la OEA, en Windsor; uno de los puntos de la agenda de la XIVCumbre de Jefes de Estado y de Gobierno del Grupo de Río, que tuvolugar en Cartagena de Indias11; se alude escuetamente, debemos recono-cer en la Declaración Política de la III Cumbre de las Américas (Quebec,abril de 2001), y progresivamente irá instalándose como orientación de laspolíticas exteriores de países como Canadá12, Chile y Noruega13.

Chile y la red de la seguridad humana

Chile, junto a otras 12 naciones14, conforma la red de seguridad humana,asociación que hasta ahora ha sostenido tres reuniones ministeriales, enBergen, Noruega (1999) y en Lucerna, Suiza (2000) y en Petra, Jordania(2001). Por su parte, Chile será la sede el año venidero, en tanto queAustria lo será el 2003.

En mayo del 1998, los gobiernos de Canadá y Noruega suscribieronla "Declaración de Lysøen", en la que sus Cancilleres acordaron estable-cer un marco para consultas y acción concertada (reuniones ministeria-les al menos una vez al año, equipos bilaterales para desarrollar e

10. En el debate general de la II Comisión de la Asamblea General de la ONU, del 6 deoctubre de 1999, el Embajador de Japón Sr. Yukio Satoh, planteó que su país "está abo-gando para que la comunidad internacional concentre su atención más claramente sobrela seguridad humana y, de esta manera, entienda el significado de la seguridad humana ensu más amplio contexto". (La traducción es nuestra). Press Release de la Misión de Japónante la ONU.11. La Canciller María Soledar Alvear, en su trabajo "Los pueblos del Grupo de Río antela Cumbre del Milenio", expresa: "Tuvimos, como país, la ocasión de exponer ante losJefes de Estado y de Gobierno sobre el concepto de seguridad humana, que empuja a laspolíticas públicas a tener una preocupación central por la persona humana. Lo mejor deeste enfoque ...es que pone en sintonía real a los destinatarios de las acciones públicascon el trabajo de los líderes... La seguridad humana asume y se compromete con elclamor de las personas para tener una calidad de vida adecuada, que satisfaga sus aspira-ciones y dé respuestas a sus incertidumbres...", en Revista Diplomacia, Nº 83, Abril Junio2000, p.14.12. En el periódico "International Herald Tribune", del 22 de febrero de 1999, titulado"Ottawa' s New Age Diplomacy Ruffles Many Feathers in Washington", se lee la declara-ción de Lloyd Axworthy sobre el soft power, que caracteriza como "a kind of touchyfeely approach to intemational relations that emphasizes negotiation over confrontation,"human security" over national security and the power of ideas over the power ofweapons".13. Discurso de la Secretaria de Estado del Ministerio de RRTE. Aslaug Marie Haga, en elplenario de la Conferencia de Desarme, del 18 de febrero de 1999, en que expresó: "Theissues of landmines and small arras demonstrate how important it is to address humansecurity. This fact does not exclude the continued relevance of state security questions.Indeed, human security and state security are interrelated...".14. Austria, Canadá, Eslovenia, Grecia, Irlanda, Jordania, Malí, Noruega, Países Bajos,Suiza y Tailandia. Sudáfrica participa como observador. (Grecia y Malí no integraban estereferente en 1999).


395

implementar iniciativas ministeriales conjuntas, reuniones paralelas a lasconferencias internacionales de rigor o tradicionales) e identificaron lassiguientes iniciativas como propias de una agenda de seguridad humana,a saber: Derechos humanos, Derecho internacional humanitario, Minasantipersonales, Corte Penal Internacional, Niños soldados, Trabajo in-fantil y Armas pequeñas y ligeras.

En la Asamblea General de las Naciones Unidas correspondiente a1998, los Cancilleres de Canadá y Noruega invitaron a los Ministros deRelaciones Exteriores de Austria, Chile, Eslovenia, Holanda, Irlanda,Jordania, Suiza, Sudáfrica y Tailandia, para que establecieran una asocia-ción informal ("informal partnership") destinada a promover la seguridadhumana: se trataba de un grupo de países de pensamiento afín o "likeminded". Se establecieron también otros acuerdos metodológicos deinterés como la ausencia de una agenda fija, búsqueda de puntos de con-senso y sobre éstos promover acción prácticas. Asimismo estimulan eldiálogo y la colaboración con organizaciones internacionales y organis-mos no gubernamentales con conocimiento y experiencia en asuntosconcretos de seguridad humana.

Ahora bien, conviene precisar que no estamos frente a un referenteinstitucionalizado. Hasta ahora el país anfitrión de la reunión ministerialasume una suerte de secretaría pro tempore, entregando previo a laconferencia sus preferencias temáticas. Su canciller funge como Presi-dente de ese evento y le compete elaborar el documento principal, co-nocido como "Resumen del Presidente". En la reunión, por regla generalde dos días y cuyo idioma de trabajo es el inglés, participan los Cancille-res o Viceministros de Relaciones Exteriores. La reunión ministerial estáprecedida de sesiones preparatorias que pueden llevarse a cabo en elpaís sede como en otros lugares. La Asamblea General de la ONU haservido también de punto de encuentro de los Ministros o altos funcio-narios de Cancillerías de la red, mostrando hasta ahora una enormeutilidad y eficacia práctica.

Como es sabido, la interacción de los países que integran la red conlas ONGs es una de sus cualidades distintivas. A esas entidades se lasreconoce y otorga el estatus de socio, de "partner", de allí su participa-ción tanto en las reuniones interministeriales, como en las preparato-rias, expresadas en "papers" e investigaciones y trabajos con gobiernos yorganizaciones internacionales. En este sentido, pueden citarse a Amnis-tía Internacional, Cruz Roja Internacional, Campaña Internacional paraprohibir las Minas, Coalición para detener el uso de niños soldados, Redde Acción Internacional para las Armas Pequeñas, Fundación Arias parala Paz y el Progreso Humano, Centro Henry Dunant para el Diálogo

FLACSO-Chile/UNESCO

396

Humanitario, Consejo Internacional para la Política de los Derechos Hu-manos, Instituto de Graduados de Altos Estudios de Ginebra, entre otros.FLACSO, a través de su Director Francisco Rojas, ha tenido una partici-pación destacada en las reuniones ministeriales de Lucerna y Petra ytodo pareciera indicar que igual función de apoyo y colaboración man-tendrá en el encuentro de Chile.

En Bergen, el Jefe de la Delegación de Chile, Embajador RaimundoGonzález, manifestó que "el ocaso del esquema bipolar y la caída de losmuros ideológicos han dado pábulo a una demanda creciente de la gen-te, de la ciudadanía porque sus gobiernos y autoridades establezcan con-diciones favorables para un desarrollo sostenible e integral, porque susproblemas de seguridad y necesidades de diálogo y paz sean satisfechos,porque sus derechos y garantías esenciales sean respetados y debida-mente resguardados ...La visión de la seguridad humana ha hecho hinca-pié en una serie de problemáticas que versan todas ellas sobre la situa-ción de vulnerabilidad que enfrenta el hombre de nuestra época, en par-ticular en coyunturas de violencia. El común denominador en temas com-plejos, aparentemente tan disímiles, como, por ejemplo, las minasantipersonal, el comercio de drogas ilícitas, el terrorismo y el crimentransnacional organizado, los niños en conflictos bélicos o el TribunalPenal Internacional, es precisamente la persona, no el Estado...". Luegose refería al trabajo con el mundo no gubernamental, privado, expresan-do que: "En concordancia con ese espíritu de brindar mayores espaciosal individuo, Chile estima indispensable fortalecer y perfeccionar los ca-nales de comunicaciones entre el sector público y las organizaciones dela sociedad civil, a fin de recoger los aportes de éstos. Se abre, en conse-cuencia, un amplio campo para una más estrecha y amplia cooperaciónmutua...".

En este discurso, el Embajador González formuló una indicaciónmetodológica, que debe retenerse porque la misma se ha reiterado enlas reuniones de Lucerna y Petra por parte de nuestras Representacio-nes, a saber: "...No deseamos que el temario de la seguridad humana seatan ambicioso, cubriendo tantos asuntos que pueda impedir un trata-miento eficiente. Por eso, nuestra preferencia para concentrarnos enalgunas materias más apremiantes, dándole el debido seguimiento, porlo que sugerimos tareas y actividades realistas, factibles de llevar a cabodentro de marcos temporales flexibles".

En Lucerna, por su parte, el Subsecretario de Relaciones ExterioresHeraldo Muñoz, que presidió la delegación de Chile, expresó que la "se-guridad humana no sustituye la seguridad tradicional, más bien la com-plementa, agregándole el elemento faltante que es la preocupación prio-


397

ritaria. Durante la guerra fría, abordar temas relativos a la seguridad sig-nificaba referirse a la seguridad de los Estados. Existía una premisa implí-cita, según la cual un Estado seguro, suponía una ciudadanía, una pobla-ción segura. Sin embargo, en la actualidad el concepto de seguridad hu-mana denota que la seguridad de las personas depende de factores quetrascienden los Estados. La antítesis de la seguridad es la inseguridad, y lainseguridad amenaza a las personas desde dimensiones que escapan alcontrol efectivo del Estado, tales como el crimen transnacional organiza-do, los riesgos ambientales, los grandes desplazamientos de población,etcétera". Enseguida manifestó que "existe una sensación diferente deinseguridad, que puede parecer menos dramática, pero no por ella me-nos importantes, dadas sus consecuencias humanas. En efecto, una granmayoría de personas experimenta inseguridad a escala doméstica, en sustrabajos, en sus barrios, en sus comunidades... Este tipo de inseguridadno es objeto atención internacional ...Deberíamos reconocer que estosinsignificantes episodios de temor e inseguridad que afectan nuestrasvidas diarias constituyen el origen de los fenómenos de inseguridad agran escala que experimentamos hoy Tenemos que hacer frente a laspequeñas inseguridades de la vida cotidiana. A1 hacerlo, estaremos evi-tando y, en definitiva, solucionando casos más graves de inseguridad".Más adelante agregó que los miembros de la red deberían ser activoslobbistas de la Seguridad Humana dentro de sus propios grupos regiona-les. ( En esa dirección, Chile ha difundido esta noción en el Grupo deRío). Luego manifestó que la red debería pronunciarse frente a situacio-nes concretas graves que pusieran en peligro los derechos de las perso-nas, en que hubiese un deterioro progresivo de las libertades básicas dela población.

Hizo presente también que para una mayor eficacia del grupo eraconveniente considerar su posible expansión a uno o dos Estados porregión15. El tamaño ideal de la red debía ser objeto de una reflexiónulterior, ya que su éxito y difusión llevaría seguramente a una presión delos Estados para incorporarse al mismo. Se alcanzó un principio de acuerdoen orden a que América Latina, Asia y Africa tuviesen un representantemás. Si bien la red de seguridad humana no nació como un grupo deequilibrio regional, sino que de pensamiento similar en tópicosdoctrinarios, es evidente el claro desequilibrio entre el norte y el sur,

15. Cabe hacer presente que el Embajador Raimundo González, en su intervención enBergen, en 1999, adelantó este criterio, al señalar: "Chile (...) estima que dada la enverga-dura y gravedad de los retos que tenemos por delante, deberíamos pensar y acordar, sifuera el caso, abrir y expandir nuestra asociación a otros miembros de la comunidadinternacional que, compartiendo nuestros valores y principios ético jurídicos, deseencolaborar y respaldar la empresa que iniciamos en Noruega".

FLACSO-Chile/UNESCO

398

por lo que debería fortalecerse la presencia meridional. En todo caso,debe tenerse presente que un grupo con muchos miembros dificulta ladiscusión y la toma decisiones.

El Director General de Política Exterior, Embajador Mario Artaza,que presidió nuestra delegación en la Tercera Reunión Ministerial enPetra, señaló, entre otros planteamientos, lo siguiente: "Reconocemos laimportancia de continuar enfocando nuestra atención en los nexos yoportunidades existentes entre la Seguridad Humana y el DesarrolloHumano. Creemos que las discusiones deben estar orientadas a desa-rrollar programas de acción para la Red de Seguridad Humana en áreasespecíficas. Desde este punto de vista, debemos proseguir nuestras con-versaciones sobre la importancia de los esfuerzos para incrementar elperfil de los temas de Seguridad Humana, a través del desarrollo deindicadores o medidas índices de Seguridad Humana, similares a aquellosusados en las áreas de desarrollo Humano, y a través de la promoción deanálisis apropiados de las causas y consecuencias de la inseguridad huma-na. Pensamos que la Seguridad Humana y el Desarrollo Humano sonconceptos distintos y que una definición más estrecha de la SeguridadHumana es conceptual y analíticamente más útil que una amplia".

Es pertinente subrayar lo afirmado por el Presidente Ricardo Lagos,en su artículo "Chile en un mundo en cambio", publicado en el primernúmero de Foreign Affairs en español (primavera 2001), en el sentidoque "Chile está empeñado en asumir su responsabilidad internacional enun mundo marcado por una creciente interdependencia, porque existentareas que van más allá de lo que un país por sí solo puede organizar:grandes objetivos globales que hoy se propone la humanidad ....Chile seha integrado a la Red sobre Seguridad Humana, donde nuestro país ,junto a un reducido grupo de naciones, está abocado a proponer medi-das que mejoren las condiciones de seguridad en el mundo, no sólo paralos estados, sino también, y muy especialmente, para las personas...".

Finalmente, y a fin de advertir la coherencia de nuestra postura sobreesta doctrina, que tras los acontecimientos de Estados Unidos en sep-tiembre pasado se han visto reafirmadas, consignemos las afirmacionesdel ex-Canciller y actualmente Embajador ante las Naciones Unidas, JuanGabriel Valdés, en el pasado plenario de la Asamblea General de esaentidad: "...No habrá solución para los problemas que enfrentamos, si nopercibimos que el terrorismo utiliza los espacios más desencajados denuestras sociedades para anidarse y desde allí matar.

Esto obliga a que nuestros conceptos de seguridad global, expresa-dos principalmente en convenios de desarme sin duda indispensables, se


399

vuelquen también más decididamente, al examen de lo que hemos deno-minado "seguridad humana"16.

Una línea de trabajo para la reunión ministerial de Chile

La noción de la seguridad humana tiene como mérito principal habercolocado en el escenario internacional las necesidades, las preocupacio-nes de respeto a la dignidad del individuo. Las agendas de política exte-rior, en consecuencia, deben tener in mente esa filosofía, esa opciónpreferente, ya que los Estados deben dar protección, deben dar seguri-dad a sus poblaciones, en todo tiempo y lugar. Sin embargo, ¿a qué pro-tección, a qué seguridad nos referimos?. Es indispensable, entonces, unarespuesta que delimite sus términos, que establezca su real dimensión.En el corto o mediano plazo habrá que determinar con alguna exactitudcuáles son las coordenadas de la seguridad humana. Coetáneamente esimportante separar la seguridad humana de otros términos o nocionescon las cuales está emparentada, básicamente el desarrollo humano.¿Dónde termina uno y comienza el otro? ¿Cómo están integrados ocómo podrían entrelazarse? En fin, son algunas de las preguntas que sur-gen.

Por lo anterior, quizás si el primer gran esfuerzo conceptual que debaemprenderse sea la tipificación de este concepto, con vistas a la adop-ción de una Carta, Compromiso o Declaración de los Principios Funda-mentales de la Seguridad Humana. Este documento podría ser prepara-do y aprobado en Chile durante la cuarta reunión ministerial. El destinofinal será llevarlo a la Asamblea General de la ONU, para su proclama-ción, mediante senda resolución. Es un rumbo que debería explorarsecon detenimiento porque la negociación de un texto de este calibre de-manda tiempo.

Ahora bien, ¿cuál podría su fisonomía? Por de pronto, comenzar conuna definición o enunciado básico, afirmando que se trata de un derechoinalienable de todo ser humano, de su persona, familia y bienes, y detodos los pueblos, a tener protección, Habrá que darle un contenido talque permita salvaguardar al ser humano de las amenazas físicas tradicio-nales, así como de los nuevos riesgos o causas de inseguridad. Aquí po-dría reflexionarse sobre la conveniencia de establecer un catálogo de lashipótesis de inseguridad más frecuentes del mundo contemporáneo.

16. Véase texto completo del discurso sobre el tema 166 "Medidas para eliminar elterrorismo internacional", en sitio internet: http://www.un.int/chile/Discursos

FLACSO-Chile/UNESCO

400

Enseguida, debería enfatizarse la importancia de la persona como sujetocentral de la seguridad, haciéndose un señalamiento claro y específico desus aspiraciones y demandas, en un marco de realismo y factibilidad.Esto, por cierto, sin descuidar lo que planteábamos sobre un derecho -quizás incipiente en una primera fase- de los pueblos. Se debería consa-grar algunos grupos o sectores sociales, particularmente vulnerables ensituaciones de emergencia o de conflictos, a los que deberá dárseles unamayor atención.

Se deberían fijar los compromisos que los Estados deben asumir paraformular políticas públicas y programas orientados hacia la seguridad delas personas. Internacionalmente, a su vez, los Estados deberán promo-ver la cooperación con miras a apoyarse para encarar desafíos a la segu-ridad de las personas. Es igualmente necesario dedicar un espacio a losorganismos internacionales, a objeto de que incorporen a sus agendasesta óptica. Otro tanto acontece con los organismos no gubernamenta-les y la sociedad civil, que mucho tienen que decir sobre las iniciativas deseguridad humana.

Ese es un primer paso. El siguiente será crear un índice, con sus co-rrespondientes mecanismos de verificación. Así ha ocurrido con el "de-recho al desarrollo", que a estos fines resulta un buen paradigma. Enefecto, en 1990, el PNUD lanzó su primer informe anual sobre Desarro-llo Humano, introduciendo el Indice de Desarrollo Humano, instrumen-to que fue el primer esfuerzo internacional para medir y evaluar la situa-ción de los países del mundo, a partir de parámetros adicionales al sim-ple crecimiento económico para así constituir una forma de mediciónque evaluara el nivel de desarrollo en su naturaleza multidimensional. ElIndice utiliza un "conjunto complejo de indicadores para crear un únicoindicador del desarrollo humano por país o por región. Su novedad radi-ca en su utilidad para medir el avance socioeconómico a lo largo de losaños, pudiéndose así analizar, criticar y mejorar las políticas guberna-mentales en estas áreas. El Indice establece un mínimo y un máximo paracada dimensión y demuestra cuáles sectores del desarrollo son priorita-rios para cada país, así como en la relación entre los países. De tal suer-te, el Indice facilita la determinación de prioridades para una políticaparticular del Estado en la economía, la inversión social y la evaluación deéstas a través de los años...."17.

17. Virgina Trimarco, "El aporte del PNUD a la promoción del derecho al desarrollo enAmérica Latina y el Caribe", en El Sistema Interamericano de Protección de los Dere-chos Humanos en el Umbral del siglo XXI, Corte Interamericana de Derechos Huma-nos, Tomo 1, p. 648.


401

A continuación entregamos algunas sugerencias metodológicas: antela proliferación de nuevas problemáticas conectadas con la vulnerabili-dad del individuo, que tienen gran visibilidad en la opinión pública mun-dial, corresponde evidentemente a la red de Seguridad Humana atender-los; sin embargo, debe ser selectiva en sus opciones, abocándose prefe-rentemente a aquellos segmentos descuidados y que demandan una ac-ción prioritaria.

Enseguida, sus propuestas e iniciativas de solución deben ser específi-cas y viables. Un catálogo exhaustivo de iniciativas es inconducente ypuede llevar a frustraciones al no examinarse cada una de ellas. Tampo-co es eficiente duplicar el trabajo de las instancias multilaterales, al tratarciertas materias en varios frentes a la vez.

Por eso dedicar una reunión ministerial para analizar y concordartareas respecto de dos o tres asuntos resulta positivo, ya que permiteun diálogo más enriquecedor y los frutos de ese intercambio de parece-res y observaciones puede tener expresiones concretas. Acordar unaplataforma común para el trabajo en los contextos multilaterales, quetenga como punto de referencia los perfiles de la seguridad humana, esuna metodología que debería primar y persistir en la red. Esta red, re-cordemos, nació precisamente para trabajar y actuar eficazmente.

Es importante, finalmente, que la red logre resonancia internacional.A nuestro juicio, hay un déficit en cuanto a su presencia en los forosmultilaterales: su marco natural y donde preferentemente debiera vol-car sus propuestas. Los países integrantes de este network deben em-barcar y comprometer a los organismos internacionales, particularmen-te los de carácter financiero, para que su quehacer tenga como base deinspiración la seguridad humana.

En la hora presente en que, como decíamos inicialmente, la preocu-pación por el ser humano adquiere cada vez mayor gravitación y enver-gadura, la seguridad humana como filosofía y como propuesta de trabajoresulta atractiva e idónea. Cuando comprobamos que muchas de las raí-ces de la inseguridad y vulnerabilidad de las personas y sociedades notienen un componente exclusivamente militar, una mirada a la seguridadque englobe diversos ingredientes y elementos es saludable.

DOCUMENTOSDOCUMENTOSDOCUMENTOSDOCUMENTOSDOCUMENTOS

SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:SEGURIDAD HUMANA:LA PERSONA COMO OBJETIVO PRIVILEGIADO DE LAS POLÍTICASLA PERSONA COMO OBJETIVO PRIVILEGIADO DE LAS POLÍTICASLA PERSONA COMO OBJETIVO PRIVILEGIADO DE LAS POLÍTICASLA PERSONA COMO OBJETIVO PRIVILEGIADO DE LAS POLÍTICASLA PERSONA COMO OBJETIVO PRIVILEGIADO DE LAS POLÍTICASPÚBLICAS NACIONALES E INTERNACIONALESPÚBLICAS NACIONALES E INTERNACIONALESPÚBLICAS NACIONALES E INTERNACIONALESPÚBLICAS NACIONALES E INTERNACIONALESPÚBLICAS NACIONALES E INTERNACIONALES1

MARÍA SOLEDAD ALVEAR VALENZUELAMARÍA SOLEDAD ALVEAR VALENZUELAMARÍA SOLEDAD ALVEAR VALENZUELAMARÍA SOLEDAD ALVEAR VALENZUELAMARÍA SOLEDAD ALVEAR VALENZUELA

Agradezco a FLACSO-Chile y a UNESCO por su disposición a trabajarcon el Ministerio de Relaciones Exteriores en la organización de esteimportante seminario sobre "Paz, Seguridad Humana y Prevención deConflictos en América Latina y el Caribe". Por nuestra parte, cumplimosasí el compromiso de promover, en conjunto con actores no estatales,nuevas políticas e iniciativas que permitan abordar los problemas de se-guridad internacional con énfasis en las personas.

Este nuevo enfoque ha cobrado particular relevancia en este últimotiempo en el que, las llamadas "nuevas amenazas a la seguridad", estánconcentrando la atención del mundo entero.

Recordemos que en 1997, Canadá y Noruega, en la Isla de Lysøen,lanzaron la idea de constituir una Red de Seguridad Humana, invitandoen 1999 a países de diversas regiones del mundo, entre ellos Chile, aintegrarse en un trabajo mancomunado. La labor de la red ha obtenidoimportantes éxitos como es el caso, a modo de ejemplo, de la coopera-ción internacional en la campaña para eliminar las minas terrestres.

1. Discurso inaugural de la Ministra de Relaciones Exteriores de Chile en el SeminarioInternacional «Paz, Seguridad Humana y Prevención de Conflictos en América Latina y elCaribe», 26-27 de noviembre 2001.

FLACSO-Chile/UNESCO

406

En tanto integrantes de la red, buscamos aplicar la misma energía y com-promiso en una amplia gama de otras situaciones que igualmente ponenen riesgo el derecho que tienen los individuos a vivir libres de temor y denecesidades ele-mentales.

En efecto, para nuestro país la seguridad humana no sólo está vincu-lada a una visión humanitaria en los conflictos, sino que se relaciona conel clamor de las personas, cualquiera sea el lugar en el que habitan, paratener una calidad de vida adecuada, que satisfaga sus aspiraciones y dérespuestas a sus incertidumbres. Así, nuestra convicción es que la pazestá directamente relacionada con las oportunidades que tengan hom-bres y mujeres para lograr una vida mejor.

Por ello es que subrayamos que para nosotros, los mayores gradosde seguridad humana se darán cuando consideremos realmente a la per-sona como objetivo privilegiado de las políticas públicas nacionales einternacionales.

Acciones de la Red de Seguridad Humana

Durante su escasa vida, la Red de Seguridad Humana ha cooperado conNaciones Unidas en sus esfuerzos por promover y resaltar la necesidadde protección de civiles, particularmente niños y mujeres, así como deotros te-mas directamente relacionados con la prevención de conflictosinternacionales.

En este sentido, durante las tres anteriores Reuniones Ministeriales -en Noruega, Suiza y Jordania- las consideraciones humanitarias han esta-do presentes desde diversas perspectivas. Esta orientación continuarápresente durante el curso de la IV Reunión Ministerial que se llevará acabo en nuestro país en mayo próximo.

Chile ha propuesto contribuir al desarrollo de este tema orientándo-lo desde una perspectiva regional, razón por la que este seminario resul-ta de particular interés para los trabajos futuros de la Red en AméricaLatina y el Caribe.

Con un mecanismo flexible e informal, ha sido capaz de identificaráreas concretas para la acción colectiva y ha logrado llamar la atencióninternacional sobre temas emergentes, como la problemática del respe-to y cumplimiento de las normas del Derecho Internacional Humanitarioy de los derechos humanos en el actual contexto internacional, aspectoséstos últimos, que han sido resaltados con particular énfasis tras los ata-ques terroristas del pasado 11 de septiembre en Estados Unidos y laacción internacional seguida en Afganistán.

Seguridad Humana: la persona como objetivo... Soledad Alvear

407

Vinculación a temas específicos

Chile, único miembro latinoamericano de este grupo informal, ha pro-puesto una aproximación hacia los problemas de seguridad internacionalque permita vincularlos con temas específicos tales como el desarrollohumano, la educación en derechos de las personas, Derecho Humanita-rio y la formulación de políticas de seguridad pública que reflejen unanoción reforzada de seguridad internacional, en la cual prime efectiva-mente la seguridad de las personas.

Nos preocupan problemas tan graves como los efectos indiscriminadosde las minas antipersonales o el tráfico ilícito de armas pequeñas y lige-ras, así como la participación de niños en conflictos armados.

Estos han sido puntualmente abordados por la Red de SeguridadHumana en un esfuerzo por definir áreas de acción claras en las que seidentifiquen alternativas de solución para prevenir y enfrentar las com-plejas realidades que dichos problemas presentan.

Al respecto, estimamos que este objetivo podrá lograrse si confluyenlas perspectivas académicas, políticas y humanitarias, como ya ha ocurri-do en los casos antes mencionados con la formación de coaliciones am-plias de Gobiernos y diversos actores no estatales.

El reto es particularmente relevante al momento de crear instrumen-tos internacionales que obliguen a los Estados a tomar medidas concre-tas. Un ejemplo claro de lo anterior lo constituye la Convención deOttawa sobre Minas Antipersonal, ratificada por Chile el 10 de septiem-bre pasado.

El escenario internacional, a partir de los ataques terroristas del 11de septiembre y la reacción internacional de repudio y combate queprodujo, ha evidenciado los extremos de inseguridad a los cuales se pue-de estar sometido hoy en lugares muy distintos y apartados del globo.

América Latina y el Caribe constituyen un referente geográfico degrandes proporciones humanas, económicas y culturales con crecientesvinculaciones mundiales. En los últimos tiempos se ha ido consolidandoun grupo cada vez más homogéneo de países que comparten valores yprincipios básicos, cimentados en la democracia, el respeto por los dere-chos humanos y la reducción de las desigualdades. En este contexto, laseguridad humana se encuentra en la base de cualquier noción y sistemaque pretenda, de manera efectiva, construir una sociedad más solidaria ydesarrollada.

Ello es así porque, como hemos dicho, la seguridad de las nacionescomprende mucho más que la ausencia de conflictos bélicos. La paz so-cial requiere que no siga acrecentándose la brecha entre ricos y pobres.

FLACSO-Chile/UNESCO

408

No podemos ser indiferentes al hecho de que, pese a los esfuerzos quehemos hecho, de 1990 a 1999 la pobreza aumentó en 11 millones depersonas en América Latina, como señala el último informe de la CEPAL.En América Latina hay 211 millones de personas pobres. De ellas, algomás de 89 millones se encuentran bajo la línea de la indigencia.

A ello tenemos que agregar que, entre 1990 y 1999, el número dedesocupados en América aumentó de 7.6 millones a 18.1 millones depersonas; y que la calidad de los empleos disminuyó. El peligro que en-frentamos es que la nueva situación internacional signifique un nuevodeterioro de estas cifras.

El concepto de seguridad humana, entonces, obliga a cada uno de lospaíses a ser coherentes con el propósito de una mejor calidad de vida delas personas; y a impulsar, por ende, un conjunto de definiciones en supolítica interna que vayan más allá del concepto tradicional de seguridad.

En este ámbito, nuestras acciones deben seguir una doble dirección:por una parte, en el plano interno, debe velarse porque los agentes uórganos estatales sean sujetos confiables, impregnados de los valoressuperiores de la convivencia social y el espíritu de servicio; y, de otrolado, en el plano internacional, se hace necesario conducir acciones parafortalecer los sistemas internacionales de protección de los derechoshumanos básicos y por el incremento de una acción solidaria que permi-ta a los países con mayores problemas salir de la situación desmedrada.Los desafíos, entonces, son enormes.

Recientemente, en el marco de la Asamblea General de NacionesUnidas en Nueva York, tuve oportunidad de reunirme con los Cancille-res de los países miembros de la Red. Como anfitriona del próximoencuentro ministerial, coordiné un interesante debate que presagia unareunión exitosa y fructífera.

Los trabajos que ustedes emprenden hoy constituirán sin duda unsignificativo aporte a nuestros debates en mayo, pues, si hay algo quecaracteriza a la red es el trabajo manco-munado de Gobiernos y la socie-dad civil organizada. Por ello, esperamos con mucho interés vuestrosaportes.

Rómulo Aitken HellecPolicía Investigaciones de ChileSubprefecto Jefe Contra el CrimenOrganizadoTeléfono: 562-6728026, 5445048,e-mail: [email protected]ón: General Mackenna 1314,Santiago

Gilberto Cristián ArandaBustamanteMinisterio del Interior, Dirección deSeguridad Pública e InformacionesAnalistaTeléfono: 562-5555588e-mail: [email protected]

Bernardo Arévalo de LeónFLACSO-Guatemala / WSAPInternationalCoordinador Area de Estudios de Se-guridad/Representante para AméricaLatinaTeléfono: 502-3629240e-mail: [email protected]ón: 5ª. Avenida 6-23, zona 9,Ciudad de Guatemala, 01009, Guate-mala, C.A.

LISTA DE EXPERTOS QUE PARTICIPARON EN ELLISTA DE EXPERTOS QUE PARTICIPARON EN ELLISTA DE EXPERTOS QUE PARTICIPARON EN ELLISTA DE EXPERTOS QUE PARTICIPARON EN ELLISTA DE EXPERTOS QUE PARTICIPARON EN ELSEMINARIO INTERNACIONALSEMINARIO INTERNACIONALSEMINARIO INTERNACIONALSEMINARIO INTERNACIONALSEMINARIO INTERNACIONAL

Carlos BasombríoMinisterio del InteriorCoordinador Comisión Especial Rees-tructuración de la Policía NacionalTeléfonos: 51-1-2244542-7501397e-mail: [email protected]ón: Ministerio del Interior, Pla-za 30 de Agosto s/n, 4º piso, Corpec,San Isidro, Lima, Perú

Gustavo E. BassoANEPEJefe Cátedra Seguridad y DefensaTeléfono: 562-2315021, anexo 23Dirección: Eliodoro Yáñez 2760, Pro-videncia, Santiago

Raúl BenítezUNAM- MéxicoInvestigadore-mail: [email protected]

Adrián BonillaFLACSO-EcuadorSubdirector AcadémicoTeléfono: 59-3-2252820059-3-99711669e-mail: [email protected]

FLACSO-Chile/UNESCO

410

Dirección: Paez Nº 19-26 y Av. Patria,Quito, Ecuador

Claude BruderleinHarvard University, HPCRTeléfono: 617-4968640e-mail: [email protected]ón: Harvard Program onHumanitarian Policy and ConflictResearch1033 Massachusetts Ave. 4th.Cambridge MA 02138 USA

Jorge da SilvaFLACSO-Brasil/UERJProfesorTeléfono: 55-21-26256462/8610e-mail: [email protected]ón: Rua Luiz de Mattas, 86-FonsecaNiteroi-RJ. 24120-220Brasil

Mireya DávilaPresidencia de la RepúblicaAsesora Políticas PúblicasTeléfono: 562-6904770e-mail: [email protected]ón: Alameda 1515, of. 92, San-tiago

Enrique d'EtignyMinisterio de Relaciones ExterioresAsesor CientíficoTeléfono: 562-6980301, 6885137e-mail: [email protected]ón: Catedral 1143, Santiago

Raúl Elgueta GonzálezMinisterio de Relaciones ExterioresSub-director DIPESP, deptos. CTO-CIETeléfono: 562-6794452e-mail: [email protected]ón: Catedral 1143, 2º piso,Santiago

Renán FuentealbaMinisterio de DefensaAsesor InternacionalTeléfono: 6322968e-mail: [email protected]ón: Villavicencio 364, Santiago

Claudia Fuentes J.FLACSO-ChileInvestigadoraTeléfono: 562-2900 200e-mail: [email protected]ón: Av. Dag Hammarskjöld3269, Vitacura, Santiago

Hugo FrühlingCEDCoordinador Area de Seguridad Ciu-dadanaTeléfono: 562-2311953/2312723Dirección: Nueva de Lyon 128, Provi-dencia

Moufida GouchaUNESCODirectora, Division of Human Rights,Democracy, Peace and ToleranceTeléfonos: 33-1-45684554Fax: 33-1-45685552e-mail: [email protected]ón: 1, rue Miollis75732 Paris Cedex 15, Francia

Eduardo GutiérrezUniversidad para la PazAsesor Regional para América LatinaTeléfono: 5982-9031443e-mail: [email protected]ón: Plaza Libertad 1356 / 803,Montevideo, Uruguay

Carlos Gutiérrez PalaciosCentro de Estudios Estratégicos, Uni-versidad ARCISDirectorTeléfono: 562-3866515e-mail: [email protected]

Lista de Expertos que participaron en el Seminario Internacional

411

[email protected]ón: Moneda 1490, Santiago

Alejandro Pablo Iturra GamarraUniversidad ARCIS, Centro de Estu-dios EstratégicosMiembro Investigador, Encargado AreaSeguridad-DefensaTeléfono: 562-3355767 / 3358011e-mail: [email protected]ón: Crisantemos 995, Providen-cia, Santiago.

Alain JoxeDirector de Estudios de la Ecole desHautes Estudes en Sciences Sociales,PARISe-mail: [email protected]

Hal KlepakRoyal Military College of CanadaProfesorTeléfono: 1-613-5416000 ext. 6615e-mail: [email protected]ón: Department of HistoryRoyal Military Collage of CanadáKingston, OntarioK7K 5LO, Canadá

Miriam KornblithUniversidad Central de Venezuela, Ins-tituto de Estudios Políticos, Institutode Estudios Superiores de Administra-ciónInvestigadora y ProfesoraTeléfono: 58212-5520056e-mail: [email protected]ón: Edificio IESA, Calle IESA,San Bernardino, Caracas 1010, Vene-zuela

Margaret KowalskyHarvard University, HPCRTeléfono: 617-384-7407e-mail: [email protected]ón: Harvard Program on

Humanitarian Policy and ConflictResearch1033 Massachusetts Ave. 4th.Cambridge MA 02138 USA

Thierry LemaresquierRepresentante Residente en Chile delPrograma de las Naciones Unidas parael Desarrollo- PNUDTeléfono: 562-3372400Dirección: Av. Dag Hammarskjöld3241, Vitacura, Santiago de Chile.

Alejandra LirianoFLACSO-República DominicanaCoordinadora del Area de Seguridady Relaciones InternacionalesTeléfono: 1-809-6863675e-mail: [email protected]

Tte. Coronel Sergio LizanaCarrascoEjército de Chile (CESIM)Jefe Depto. Extensión AcadémicaTeléfono: 562-4501916, 4501918e-mail: [email protected]ón: Bandera 52, Santiago

Elsa LlenderrozasUniversidad de Buenos Aires, Argen-tinae-mail: [email protected]

Ernesto LópezUniversidad Nacional de QuilmesDirector del Programa de Investigacio-nes Fuerzas Armadas y Sociedad(PIFAS), Vicerrector de RelacionesInstitucionalesTeléfono: 54-11-43657100e-mail: [email protected]ón: Roque Saenz Peña 180,(1876) Bernal, Prov. De Buenos Aires,Argentina

FLACSO-Chile/UNESCO

412

Jeffrey MarderEmbajada de CanadáSegundo SecretarioTeléfono: 562-3629660 anexo 3251e-mail: [email protected]ón: Nueva Tajamar 481, piso12, Torre Norte, Edificio World TradeCentre, Santiago

David R. MaresUniversity of California, San DiegoProfesorTeléfono: 858-5344205e-mail: [email protected]ón: 5018 Bristol Road,San Diego, CA,USA 92116

Claudia MaresiaUNESCO, Peace and Human SecurityProgrammeDivision of Human Rights, DemocracyPeace and ToleranceTeléfono: 33-1-45684554Fax: 33-1-45685552e-mail: [email protected]ón: 1, rue Miollis75732 Paris Cedex 15, Francia

Manuela MesaCentro de Investigación para la PazCoordinadora Paz y DesarrolloTeléfono: 34-91-751178934-91-5763299e-mail: [email protected]ón: Duque de Sesto 40, Entre-planta 28009, Madrid

Paz V. MiletFLACSO-ChileCoordinadora Area de Relaciones In-ternacionales y Estudios EstratégicosTeléfono: 562-2900200e-mail: [email protected]ón: Av. Dag Hammarskjöld3269, Vitacura, Santiago

M. Francisca Möller U.Centro de Estudios Estratégicos de laArmada de ChileTeléfono: 032-281981e-mail: [email protected]ón: Av. Pedro León Gallo s/n,Valparaíso

David MutimerCentre for International and SecurityStudies York UniversityActing Director/Asst.Prof. of PoliticalScienceTeléfono: 1-416-7365156e-mail: [email protected]ón: 4700 Keele Sr. Toronto,Ontario, Canadá M3J IP3

Cristóbal OrtizMinisterio de Relaciones ExterioresDirección de Política EspecialTeléfono: 562-6792388Fax: 562-6984722e-mail: [email protected]ón: Catedral 1147, piso 2, San-tiago

Hugo Ernesto Palma ValderramaCentro Peruano de Estudios Interna-cionales, CEPEIInvestigadorTeléfono: 51-1-442763351-1-9423201e-mail: [email protected]ón. Av. J. Pezet 1165, Lima 27,Perú.

Carlos Portales C.Ministerio de Relaciones ExterioresDirector de PlanificaciónTeléfono: 562-67944221-2e-mail: [email protected]ón: Catedral 1158, Santiago

Lista de Expertos que participaron en el Seminario Internacional

413

Domício Proença JúniorUniversidades do Brasil (UFRJ)ProfesorTeléfono: 55-21-22759903e-mail: [email protected]ón: R. Barata Ribeira 184 AP90322011-000 Río de Janeiro RJBrasil

Juan Ramón QuintanaMinisterio de DefensaDirector Unidad Análisis Políticas deDefensa591-2-2422589e-mail: [email protected]ón: Calle Pedro Salazar 676Sopocabli, La Paz, Bolivia

Francisco Rojas AravenaFLACSO-ChileDirectorTeléfono: 562-2900200e-mail: [email protected]ón: Av. Dag Hammarskjöld3269, Vitacura, Santiago

Víctor Rojas MartínezDefensa Civil de ChileDirector GeneralTeléfono: 562-6995304e-mail: [email protected]ón: Vergara 135, Santiago

Ricardo G. RojasMinisterio de Relaciones ExterioresPrimer Secretario, Dirección de Plani-ficaciónTeléfono: 562-6794221e-mail: [email protected]ón: Catedral 1158, of. 203, San-tiago

Marcelo Fabián SainUniversidad Nacional de QuilmesProfesor-InvestigadorTeléfono: 54-11-43657100

54-11-47932853e-mail: [email protected]@unq.edu.arDirección: R. Saenz Peña 180. Bernal.Prov. De Buenos Aires. Argentina(1876)

Andrés SerbinCRIES/Universidad de BelgranoPresidente/Director de CECRETeléfono: 54-11-4817458e-mail: [email protected]ón: Montevideo 1488, 6º pisoCapital Federal 1018, Argentina

Patricio SilvaUniversidad LeidenProfesorTeléfono: 31-71-52734715273485e-mail: [email protected]ón: Wassenaarseweg 52,P.O.Box 9555, 2300 RB Leiden, TheNetherlands

Luis Guillermo SolísFUNPADEM-Costa RicaDirector del Programa de Conflicto,Cooperación y Medio Ambientee-mail:[email protected]

Vera Lucia Teixeira Da SilvaUniversidade do Estado do Rio deJaneiroProfesoraTeléfono: 21-26256462 / 8610e-mail: [email protected]ón: Rua Luiz de Mattos, 86-Fonseca-Niterói, RJ, Brasil, 24.120.220

Francois TheronEmbajada de SudáfricaConsejeroTeléfono: 562-2312862Dirección: Av. 11 de septiembre 2353,p. 17, Santiago.

FLACSO-Chile/UNESCO

414

Arlene TicknerUniversidad de los AndesDirectora, Centro de Estudios Inter-nacionalesTeléfono: 57-1-3394949 ext. 3348/3344e-mail: [email protected]ón: Carrera 1 Este Nº 18 A-10, Universidad de los Andes, Bogotá,Colombia

Juan Gabriel TokatlianUniversidad de San AndrésDirector de Ciencia Política y Relacio-nes InternacionalesTeléfono: 54-11-47257091e-mail: [email protected]ón: Vito Dumas 284, Victoria1644, Prov. De Buenos Aires, Argen-tina

Paolo TripodiPontificia Universidad Católica de ChileProfesor, Estudios de DefensaTeléfono: 562-3547818e-mail: [email protected]ón: Campus San Joaquín, Vi-cuña Mackenna 4860, Macul, Santiago

Tracy TuplinFLACSO-ArgentinaProject ManagementTeléfono: 54-11-47969583e-mail: [email protected]@flacso.org.arDirección: Ayacucho 551, (1026) C.F.,Buenos Aires, Argentina

Joaquín Urzúa RickeCEADESecretario Académico

Teléfono: 562-2159403e-mail: [email protected]ón: La Cabaña 711, Las Con-des

Patricio ValdiviesoInstituto de Ciencia Política, PontificiaUniversidad Católica de ChileProfesorTeléfono: 562-3547825562-3547805e-mail: [email protected]ón: Vicuña Mackenna 4860,Macul, Casilla 306, Correo 22, Santiago

Diego VelascoMinisterio de Relaciones ExterioresDirección de Política EspecialTeléfono: 562-6794393Fax: 562-6794340e-mail: [email protected]ón: Catedral 1147, piso 2, San-tiago

Julio Von Chrismar EscutiAcademia Nacional de Estudios Políti-cos Estratégicos (ANEPE)Profesor, editor de revista "Política yEstrategia"Teléfono: 562-2315021Dirección: Av. Eliodoro Yáñez 2760,Providencia, Santiago

Luis WinterMinisterio de Relaciones Exteriores,ChileDirector Política EspecialTeléfono. 562-6794374e-mail: [email protected]ón: Catedral 1147, piso 2, San-tiago

Este libro es una compilación de artículos que sur-gieron como resultado del Seminario Internacionalde expertos “Paz, Seguridad Humana y Prevenciónde Conflictos en América Latina y El Caribe”, organi-zado por UNESCO y FLACSO–Chile. Esta reunión for-ma parte de una serie de iniciativas regionales reali-zadas por la red SECURIPAX de UNESCO para la pro-moción de la seguridad humana y la paz.

Desde comienzos de los noventa, la noción de la se-guridad humana está en el centro de muchos deba-tes en el sistema de las Naciones Unidas, en organi-zaciones internacionales y gobiernos de distintas re-giones, así como en el ámbito académico e intelec-tual. En efecto, con el fin de la guerra fría se tomóconciencia que se multiplicaban las amenazas no ar-madas a la seguridad a nivel internacional, regional,nacional y local. Se han desplegado muchos esfuer-zos tanto teóricos como prácticos para identificar lasmodalidades más propicias para enfrentar estasamenazas.

La Seguridad Humana nace como concepto a iniciosdel siglo XXI, siendo su objetivo primordial el situar ala persona y su protección como eje articulador de lapaz internacional. Esta noción se encuentra aún enconstrucción, producto de la gran variedad de di-mensiones y prioridades que hay que tomar en cuen-ta para lograr un enfoque integrado de acción, queresponda a las múltiples inseguridades que enfren-tan diariamente las poblaciones más vulnerables.

Seguridad Humana, Prevención de Conflictos y Paz · guerra fría se tomó conciencia que se...

Documents

Transcript of Seguridad Humana, Prevención de Conflictos y Paz · guerra fría se tomó conciencia que se...