sección 2.3 parte 2eese-toolkit.itcilo.org/images/stories/pdf/spanish/sp_17_part2_tool9.… ·...

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Parte 2: Cómo evaluar el entorno propicio para las empresas sostenibles e identificar las prioridades de reforma Sección 2.3

EPES Guía Práctica

Cómo evaluar el entorno propicio para las empresas sostenibles e identificar las prioridades de reforma

Paso 1: Descripción del sistema de gobernanza y poderes

Paso 2: Descripción del marco utilizado para regular el sector privado

Paso 3: Elaboración del esquema y evaluación del marco político, legal y reglamentario

Paso 4: Evaluación del marco político, legal y reglamentario

parte 2

Sección 2.3: Herramientas de Evaluaciónevaluación del marco político, legal y reglamentario

ObjetivoEsta herramienta se ha diseñado para orientar a la Organización de Empleadores en el proceso de evaluación del marco político, legal y reglamentario para el desarrollo de empresas sostenibles.

Cómo utilizar esta herramientaEsta Herramienta de Evaluación está diseñada para el uso de las OE. Es una guía ilustrativa. Será de gran utilidad para orientar a los empleadores y especialistas en desarrollo empresarial, quienes llevarán a cabo el proceso de evaluación con la OE, y entre otros actores.

Organización Internacional del Trabajo - Oficina de Actividades para los Empleadores (ACTEMP) • Guía Práctica: Entorno Propicio para las Empresas Sostenibles

2.3Herramienta de Evaluación Nº 9

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IntroducciónEl marco político, legal y reglamentario es un elemento clave del entorno propicio para las empresas

sostenibles (EPES). Abarca el conjunto de políticas, leyes y reglamentos que afectan a las empresas y las

decisiones comerciales.

El marco político, legal y reglamentario es un elemento que pertenece al llamado “entorno empresarial”,

que es un subconjunto del clima de inversión general.

Véase a continuación el Casillero 1.

Casillero 1: el entorno empresarial

Clima de Inversión Nacional

Derechos y Libertades Constitucionales • Estado de Derecho • Estabilidad Política y Macroeconómica • Mercados Libres

Entorno Empresarial Nacional

Marco Político, Legal y Reglamentario - Sistemas Administrativos - Planes Organizativos Nacionales

Entornos Empresariales Locales Entornos Empresariales Sectoriales

Fuente: Donor Committee for Enterprise Development: Donor guidance for business environment reform (Comité de Donantes para el Desarrollo Empresarial: Guía de donantes para la reforma del entorno empresarial), 2008.

Guía Práctica: Entorno Propicio para las Empresas Sostenibles

Organización Internacional del Trabajo Oficina de Actividades para los Empleadores (ACTEMP)

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Los tres subcomponentes del entorno empresarial nacional están compuestos por:

1. El marco político, legal y reglamentario: Este punto trata sobre la variedad de políticas, leyes y reglamentos que repercuten en los propietarios de las empresas.

2. Los sistemas administrativos: Se refiere a las maneras en las cuales se aplican las políticas, leyes y reglamentos, e incluye temas como la gobernanza (gobernanza pública y privada, corrupción, etc.).

3. Los planes organizativos nacionales: Se refiere a las formas mediante las cuales el gobierno y las empresas ejercen su representación y se comunican mutuamente, e incluye los temas del diálogo social así como del diálogo público-privado.

El marco político, legal y reglamentario proporciona los medios por los cuales el gobierno puede dirigir la

economía, con la finalidad de lograr resultados sociales y económicos sostenibles. El gobierno desarrolla

políticas, leyes y reglamentos para alcanzar el propósito deseado. De esta manera, el marco político,

legal y reglamentario protege y apoya a las empresas privadas, proporcionando el espacio legal que

necesitan para dirigir sus negocios. Éstas están protegidas físicamente contra la conducta ilegal de

otras personas (por ejemplo, robo, confiscación ilegal de la propiedad), pero también están protegidas

legalmente (por ejemplo, protección contra la competencia desleal). Sin embargo, un ambiente propicio

puede ampliar estas funciones, tal como la provisión de incentivos para fomentar la iniciativa empresarial

y la generación de empleos entre las pequeñas empresas.

Con la finalidad de controlar y el deseo de administrar, algunos gobiernos y sus autoridades pueden

exagerar sus acciones. Ellos pueden crear un marco político, legal y reglamentario cuyo efecto sea reducir

la capacidad que tienen las empresas privadas para crecer y desarrollarse.

La ilustración de la siguiente página muestra las tres capas de actividades del gobierno que determinan

el marco político, legal y reglamentario.

La primera capa, las políticas y leyes, establece la orientación y las intenciones del gobierno. Estas leyes

respaldan los esfuerzos de desarrollo y ejercen influencia en el rol que desempeña el sector empresarial

en las economías locales, provinciales y nacionales. Las políticas y leyes proveen la justificación del

programa y las medidas reglamentarias. También pueden establecer un clima económico estable,

donde el estado de derecho promueva negociaciones transparentes y aplicables entre el gobierno y las

empresas, así como transacciones comerciales en el sector privado.

La segunda capa está relacionada con los reglamentos. Estos son los medios por los cuales se

implementan las políticas y las leyes. Los reglamentos representan las “herramientas” que se utilizan

para promulgar dichas políticas y la legislación.

La tercera capa de actividades es la administración. Ésta trata sobre las formas en las cuales se aplican,

administran y controlan las políticas, leyes y reglamentos. Mientras estas tres capas de actividades

gubernamentales son importantes e independientes en su propio derecho, se debe tener presente que

están relacionadas entre sí.

El marco político, legal y reglamentario en el cual funcionan las empresas puede verse afectado por

factores que se han diseñado deliberadamente con ese propósito. Sin embargo, también puede ser

influenciado por factores que no constituían el principal propósito deseado. La figura anterior ilustra

este punto. Muestra hasta qué medida cada una de las tres diferentes capas del marco político, legal

y reglamentario contiene factores que son específicos o no específicos con relación a las empresas.

Mientras se diseñan formas específicas teniendo en cuenta a las empresas privadas, sucede lo contrario

con las formas no específicas, a pesar de que también pueden afectar las operaciones de una empresa.

El marco político, legal y reglamentario puede posibilitar o fomentar la actividad empresarial, puede

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limitar otros tipos de actividad empresarial, o impedir las actividades que dañen a los trabajadores, a

la sociedad o al entorno natural. De este modo, las leyes, reglamentos y mecanismos administrativos

pueden posibilitar y pueden restringir. Éstos pueden hacerlo de forma intencional, a través de medidas

específicas, o involuntariamente, a través de medidas no específicas.

Las tres capas del marco empresarial

Medidas Específicas:

Por ejemplo: Política de promoción de pequeñas empresas

Medidas No específicas:

Por ejemplo: Código del trabajo


Por ejemplo: Procedimientos para registrar a una empresa


Por ejemplo: Requisitos del Reglamento de Salud


Por ejemplo: Inspecciones en el lugar de trabajo


Por ejemplo: Sesgo de género

evaluación del marco político, legal y reglamentario para el desarrollo de empresas sosteniblesLos siguientes pasos proporcionan un enfoque a fin de evaluar el marco político, legal y reglamentario

para el desarrollo de empresas sostenibles.

paso 1: Describa el sistema de gobernanza y poderesEl primer paso importante es explicar brevemente el sistema de gobernanza que se aplica en el país,

antes de elaborar un esquema de los campos políticos importantes que afectan a las empresas privadas.

Esto es importante debido a que habrá personas – dentro de su país y en el extranjero – que leerán su

pOLÍTICAs Y LeGIsLACIÓN

ReGLAMeNTOs

ADMINIsTRACIÓN



336

trabajo y que no comprenderán estos planes en su totalidad. También deberá incluir una descripción de los

poderes y responsabilidades de las estructuras del gobierno, a nivel local, distrital, provincial y nacional.

Véase el Casillero 2 - Ilustración de la posible variedad de sistemas de gobernanza y poderes.

Casillero 2: Conjunto de sistemas de gobernanza y poderes

Nivel del gobierno

Tipos de instrumentos

Instrumentos utilizados (Ejemplo)

Organismo (Ejemplo)

Central Política Nacional Constitución Parlamento, Plebiscito, Referéndum

Políticas Nacionales

Decreto Presidencial Presidente

Orden Ejecutiva Presidente

Decreto Parlamentario Parlamento Nacional

Libro Blanco Parlamento Nacional

Política Nacional Gabinete Nacional

Legislación Leyes Nacionales Parlamento Nacional

Código Parlamento Nacional o Gabinete

Reglamento Reglamentos y Procedimientos Parlamento Nacional

Ordenanza Ministerios Competentes

Circular Ministerios Competentes

Orden Administrativa Ministerios Competentes

Provincial Políticas Provinciales

Estrategias Provinciales Concejo de Desarrollo Provincial

Estrategias Provinciales Concejo Provincial

Legislación Leyes Provinciales Legislatura Provincial

Reglamento Ordenanzas y Reglamentos Provinciales

Burocracia Provincial

Local Políticas Locales Planes del Gobierno Local Concejo de la Entidad Local

Estrategia de Desarrollo Local Concejo del Gobierno Local

Legislación Ordenanza Municipal Concejo del Gobierno Local

Reglamentos Ordenanza Concejo del Gobierno Local

Administración Procedimientos e Inspecciones Burocracia del Gobierno Local

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paso 2: Describa el marco utilizado para regular el sector privado

Existen tres capas generales de actividades gubernamentales que usualmente determinan el marco de las

empresas privadas. Es necesario que usted describa los instrumentos que se utilizan en cada una de estas

capas.

A. Políticas y leyes: Establecen las direcciones e intenciones del gobierno. Esta normativa respalda los esfuerzos que se hacen a favor del desarrollo, y ejercen influencia en el rol que desempeñan las empresas en las economías locales, provinciales y nacionales. Justifican las medidas reglamentarias. Las políticas, como todos los demás campos de las actividades gubernamentales aquí enumerados, se pueden desarrollar a nivel local, regional y nacional. En los países donde funciona el sistema de gobierno inglés o romano, los documentos políticos pueden llamarse el “Libro Blanco” o simplemente, una “política”. En otros países un decreto presidencial establece el marco del gobierno. La legislación es el acto de dictar leyes: es el ejercicio del poder soberano. Estas leyes son aprobadas por el parlamento o congreso (o algunas veces existen dos cámaras parlamentarias a través de las cuales se debe aprobar un anteproyecto antes de que se convierta en ley): Las leyes pueden conformar una publicación de la legislación, o decretos presidenciales, ministeriales, o del congreso.

B. Reglamentos: Éstos son los medios mediante los cuales se implementan las políticas y las leyes. Los reglamentos son normas o lineamientos sobre los procedimientos emitidos por los organismos administrativos con la finalidad de implementar las leyes. Estos organismos deben tener una autorización específica para emitir las directivas y, generalmente, deben cumplir con los procedimientos y condiciones que recomienda el parlamento o congreso. Los reglamentos representan las “herramientas” que se utilizan para la aplicación de las políticas y la legislación, en búsqueda de los resultados deseados.

C. Administración: Se refiere a las formas en las cuales se aplican, administran y controlan las políticas, leyes y reglamentos. A nivel nacional, existen numerosas políticas y leyes que afectan a las empresas y, cada vez más, se requiere que los gobiernos locales las administren. En algunos casos, el gobierno puede contratar a organismos del sector privado, ONG o asociaciones comerciales para administrar leyes y reglamentos específicos.

Revise los nombres y las categorías otorgadas a las políticas, leyes y reglamentos, y proporcione un breve

resumen de los mismos. Esto ayudará a que el lector comprenda más fácilmente la terminología que utiliza

cuando describe el marco político y legal.

Esta sección debe contener las definiciones oficiales de los siguientes términos (donde corresponda):

• Microempresas

• Pequeñas empresas y pequeños negocios

• Medianas empresas

• Grandes empresas

• Empresas cooperativas

Dependiendo del interés de la Organización de Empleadores, será útil aplicar estas definiciones cuando

elabore un esquema y evalúe el marco político, legal y reglamentario. Tome nota de cualquier inconsistencia

y observe las situaciones en las que se trate de forma diferente a las empresas, incluyendo las empresas

propiedad de mujeres, dentro del marco político, legal y reglamentario.

Finalmente, existe más de un nivel gubernamental en la mayoría de los Estados Miembros de la OIT.

Mientras los gobiernos centrales o nacionales establecen un marco nacional para el país (por ejemplo, la

Constitución) y la dirección del mismo (por ejemplo, el Plan de Desarrollo Nacional), existen otros niveles

gubernamentales que realizan actividades que afectan el desarrollo de las pequeñas empresas. Éstos pueden

ser los gobiernos, organismos o concejos locales, regionales, estatales, provinciales, de la cuidad o del pueblo.



336

Independientemente de cómo se llamen, sus operaciones tienen un efecto significativo en los aportes que

hacen las pequeñas empresas a la economía.

El casillero 3, que se encuentra a continuación, muestra las diversas capas de influencia que afectan a

las empresas sostenibles. Este cuadro ilustra de qué manera el gobierno local, provincial y central pueden

comprometerse con el diseño de las políticas y la legislación que afectan al sector. Cada uno de estos niveles

de gobierno también puede diseñar e implementar los reglamentos que afectan a las pequeñas empresas, las

cuales precisan de mecanismos administrativos. Se debe tener cuidado cuando se interprete el cuadro, sin

embargo, debido a que los gobiernos locales pueden estar involucrados en la implementación de las políticas,

leyes y reglamentos del gobierno central, no es probable que los organismos del gobierno central estén

involucrados de la misma manera con los gobiernos locales.

Casillero 3: Tres niveles de gobierno y su relación con la política local y el marco legal

Gobierno Provincial government Local government

Política Desarrollo de la política nacional, con posible diferenciación de área o sector.

Desarrollo político dentro de su área jurisdiccional y dentro del marco de la política nacional. Con frecuencia, está más involucrado con la planificación del desarrollo.

El desarrollo político dentro de su área jurisdiccional y dentro del marco de la política provincial y nacional. Con frecuencia, está más involucrado con la planificación del desarrollo y la planificación del uso de la tierra (por ejemplo, zonificación, ordenamiento urbano).

Legislación Legislación nacional, con posible diferenciación de área o sector.

Desarrollo de la legislación dentro de su área jurisdiccional y dentro de los poderes que le otorga el gobierno central.

Legislación - generalmente en forma de ordenanzas - desarrollo dentro de su área jurisdiccional y dentro de los poderes que le otorga el gobierno central.

Reglamentos Generalmente, la legislación nacional establecerá los parámetros de los reglamentos que se utilizan para aplicarla.

Se requiere para establecer los reglamentos a fin de promulgar sus propias políticas y leyes, pero también puede hacerlo para las políticas y leyes nacionales.

Se requiere para establecer los reglamentos a fin de promulgar sus propias políticas y leyes, pero también puede hacerlo para las políticas y leyes provinciales o nacionales.

Administración La administración se puede efectuar a través de organismos nacionales, algunos de los cuales pueden estar descentralizados. Existe una tendencia creciente a descentralizar la administración a más niveles locales del gobierno.

Se requiere para administrar sus propias actividades y posiblemente las del gobierno central y provincial.

Se requiere para administrar sus propias actividades y posiblemente las del gobierno central y provincial.

paso 3: Elabore un esquema y evalúe el marco político, legal y reglamentario

La elaboración de un esquema de los instrumentos políticos, legales y reglamentarios involucra una descripción

detallada de las políticas, leyes y reglamentos existentes. Antes de realizar una evaluación o síntesis, es

importante revisar el marco político, legal y reglamentario, y resumir sus características principales. Esta acción

341



le proporcionará el material sobre el cual se pueden basar sus evaluaciones y conclusiones posteriores.

Dependiendo del sistema legal y gubernamental del país en estudio, las responsabilidades de diseño e

implementación de estos instrumentos políticos, legales y reglamentarios se comparten de diferentes maneras

entre los niveles de gobierno local, distrital, provincial y nacional. Por consiguiente, usted deberá distinguir

entre los roles y las responsabilidades de estos niveles de gobierno, siempre que sea posible.

Aunque es importante ser lo más minucioso posible al elaborar un esquema de políticas, leyes y reglamentos,

usted se dará cuenta que será necesario establecer prioridades. Por ejemplo, algunas leyes y reglamentos

tratan sobre inquietudes menores, que a veces pertenecen a subsectores de todo el marco político y legal. Es

mejor empezar con las políticas, leyes y reglamentos principales que afectan a todo el panorama en el que

funcionan las empresas. Luego, usted puede continuar con las políticas, leyes y reglamentos que se enfocan

de manera más limitada. En determinado punto de esta segunda capa de intereses más puntuales, usted

llegará a un sitio donde será mejor detenerse. Llegará a este punto cuando tenga claro que las políticas, leyes

o reglamentos de esta capa son importantes para un pequeño porcentaje de empresas. Es posible que usted

concluya que el hecho de consultar a algunos asesores profesionales en políticas empresariales y derecho

comercial (por ejemplo, agentes fiscales, contadores, abogados, asesores comerciales y banqueros), lo

ayudará a determinar las políticas, leyes y reglamentos que afectan a la mayoría de las empresas, y las que

repercuten sólo en un diminuto porcentaje de pequeñas empresas.

Los siguientes cuadros (véase los Casilleros 4 y 5) identifican los temas que debe abordar cuando elabore un

esquema y revise el marco político y legal.

Casillero 4: Temas para la elaboración del esquema del marco político, legal y reglamentario

Puede utilizar los títulos de este cuadro para estructurar el análisis de cada una de las políticas, leyes y reglamentos con los cuales usted está elaborando un esquema.

Principales políticas, leyes y reglamentos [Título y año de aprobación]

¿Cuáles son las políticas, leyes y reglamentos más importantes?

Objetivos o propósito

Indique los objetivos de la política o ley. En algunos casos, éstos se formularán mejor indicando el propósito principal de la ley o reglamento.

Cobertura

¿Qué cobertura tiene esta póliza, ley o reglamento en el sector empresarial (por ejemplo, se aplica sólo a las medianas empresas, o a todas las empresas)?

¿Qué cobertura tiene esta póliza, ley o reglamento en todo el sector empresarial (por ejemplo, se aplica sólo a las empresas industriales)?

¿Qué cobertura tiene esta póliza, ley o reglamento en todo el país (por ejemplo, se aplica sólo a las áreas urbanas, a las provincias especificadas, o a las Zonas Francas Industriales)?

Disposiciones principales

Resuma brevemente el contenido de cada política, ley o reglamento, poniendo especial atención a:

Las definiciones y criterios utilizados para identificar a las micro, pequeñas y medianas empresas.

Referencias a los temas de empleo

Cualquier consideración de igualdad de género.

Organismos de implementación

¿Cuáles son las instituciones gubernamentales que se encargan de implementar las políticas, leyes y reglamentos?

¿Existen mecanismos para la coordinación de las políticas y leyes que afectan al sector empresarial?

¿Cuáles son los procesos de revisión y control?

Rol de las partes interesadas

¿Qué rol del desarrollo empresarial asigna la política a:

� Los organismos gubernamentales (local/distrital, provincial, nacional);

� Las organizaciones empresariales, específicamente las organizaciones de empleadores; y

� Las organizaciones de la Sociedad Civil?



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elección del ámbito político, legal y reglamentario para elaborar un esquema y hacer la evaluaciónSeguramente existen diversos tipos de políticas, leyes y reglamentos, con los cuales se puede elaborar un

esquema y realizar una evaluación en este paso. Por lo tanto, es importante que concentre su evaluación

en aquéllos temas que son de mayor importancia para la evaluación del EPES y para los intereses de la

Organización de Empleadores.

Algunos de los ámbitos más comunes seleccionados para la evaluación son:

1. Registro de empresas y concesión de licencias

2. Políticas de promoción de pequeñas empresas

3. Políticas, leyes y reglamentos financieros y crediticios

4. Leyes y reglamentos laborales

5. Derechos de propiedad

6. Políticas, leyes y reglamentos comerciales y de exportación

7. Políticas educativas

8. Políticas de innovación y de apoyo

9. Políticas, leyes y reglamentos medioambientales

En forma más detallada, a continuación figuran los tres primeros ámbitos arriba mencionados, con un

ejemplo del enfoque que usted puede utilizar para elaborar un esquema y evaluar el marco político, legal

y reglamentario.

Registro de empresas y concesión de licencias.Son las leyes y reglamentos que regulan el establecimiento formal y funcionamiento de las empresas

privadas. Es importante hacer una distinción de los requisitos para el registro de las empresas y las diversas

licencias que las empresas requieren. Los procedimientos para registrar a una empresa pueden variar

mucho de un país a otro. Sin embargo, el registro tiene tres funciones básicas que son comunes para todos:

(1) comprobación de que no existe otra razón social igual, (2) inscripción en el registro público mercantil,

e (3) inscripción en el organismo tributario. Sin embargo, además de estos trámites, también se requiere a

menudo que las empresas se registren en otros organismos, incluyendo, por ejemplo:

• El Departamento de Trabajo o Fondo de Empleo;

• La Oficina de Estadísticas;

• El Organismo Tributario;

• El Departamento de Comercio e Industria;

• El Gobierno Local.

Se requiere que todas las empresas privadas estén registradas en una entidad gubernamental, de una

manera u otra. Asegúrese que el esquema y la evaluación que usted realice abarquen estos puntos en su

totalidad.

Las licencias comerciales (y permisos) son diferentes al registro de las empresas. Generalmente, éstas

son específicas para un sector o subsector industrial en particular; incluyen las licencias o permisos

relacionados con la salud, la seguridad y el medio ambiente, especialmente para las empresas de alto

riesgo.



336

Los organismos nacionales y subnacionales del gobierno pueden encargarse del registro y concesión de

licencias. Por ejemplo, los gobiernos locales pueden emitir licencias para el uso de locales comerciales.

De esta manera, una evaluación nacional del registro de las empresas y la concesión de licencias debe

adaptar los temas de registro nacional o subnacional y de concesión de licencias.

La elaboración del esquema y la evaluación del registro de empresas y concesión de licencias deberán

incluir los procedimientos para obtener todas las licencias y permisos necesarios, y completar cualquier

notificación, verificación o inscripción que se requiera en los organismos correspondientes.

Cuando elabore el esquema de este campo de inquietudes legales y reglamentarias, usted deberá:

A. Identificar los diversos instrumentos legales que regulan el registro de empresas y la concesión de licencias;

B. Determinar en estos instrumentos, los requisitos para el registro y la presentación de informes de la empresa;

C. Determinar los objetivos (es decir, el uso) del registro y la información que se debe presentar;

D. Evaluar los mecanismos administrativos y el costo promedio estimado de cumplimiento;

E. Considerar la eficacia de los mecanismos de prestación de servicios (por ejemplo, centralización versus descentralización), incluyendo la delimitación de los reglamentos locales y nacionales;

F. Considerar la relevancia de la ley de quiebra para las pequeñas empresas y los diversos procedimientos que se requieren - ello deberá incluir una comprensión del período de obligaciones impuestos a la empresa en quiebra, una vez que la misma se encuentre libre de deudas.

Políticas de promoción de las pequeñas empresasÉstas son las políticas oficiales del gobierno que se han formulado para fomentar el desarrollo de las

pequeñas empresas. Expresan el interés del gobierno en cuanto al valor y la importancia de las pequeñas

empresas y la manera en que se promoverán estas empresas. Además de las políticas de promoción

de empresas generales, se podría otorgar una atención especial a las políticas que se han desarrollado

para promover la iniciativa empresarial de las mujeres; sin embargo, asegúrese que esta evaluación se

concentre en el marco político y legal, y no en programas de promoción específicos. El marco político y

legal es parte del entorno empresarial, mientras que los programas de promoción no lo son.

Cuando elabore un esquema de estas políticas, deberá prestar particular atención a:

A. Las definiciones y criterios utilizados para identificar las micro, pequeñas y medianas empresas;

B. El propósito y los objetivos;

C. Las organizaciones gubernamentales responsables de la estructura e implementación de las políticas (identifique a estas organizaciones);

D. La división de las micro y pequeñas empresas dentro de la política;

E. Las referencias especiales que se hacen a las pequeñas empresas que son de propiedad o dirigidas por las mujeres;

F. Los elementos de empleo incluidos dentro de la política;

G. Las disposiciones especiales para las pequeñas empresas (por ejemplo, incentivos y exoneraciones), y el efecto previsto de las mismas;

H. El rol del Estado en el desarrollo empresarial;

I. El rol de las organizaciones que pueden representar a las pequeñas empresas;

J. El control y la revisión de los mecanismos.

345



Además, usted deberá considerar si existen políticas o leyes subnacionales que se han formulado para

promocionar a las pequeñas empresas.

También puede ser beneficioso examinar las políticas de promoción sectorial: en la mayoría de países

existen políticas y estrategias específicas, diseñadas para abordar las necesidades de determinados

sectores de la economía. Ello puede incluir políticas y programas de apoyo especialmente adaptados, que

involucren al gobierno en intervenciones directas. Esta área política puede incluir, por ejemplo, políticas

de desarrollo industrial, políticas de desarrollo agrícola, políticas de desarrollo rural o regional, políticas

de desarrollo de recursos humanos, y políticas de distribución de ingresos.

Las políticas sectoriales necesitan evaluarse en cuanto al impacto que ejercen en las pequeñas empresas.

Por ejemplo, es fácil que una política de desarrollo industrial se concentre en atraer inversiones y

empresas de propiedad extranjera, y deje pasar los problemas relacionados con el desarrollo de las

pequeñas empresas indígenas, y su rol en el desarrollo industrial (por ejemplo, como proveedores,

subcontratistas, etc.)

Políticas, leyes y reglamentos financieros y crediticiosEste punto se refiere a los instrumentos políticos, legales y reglamentarios que repercuten en el acceso que

las empresas tienen al capital, tales como los incentivos del gobierno para financiar a los proveedores a fin

de ayudarlos a mejorar la cobertura de las pequeñas empresas, las facilidades de amortización, etc. No

incluye los programas específicos administrados por instituciones privadas. Comúnmente, las pequeñas

empresas tienen problemas para obtener un financiamiento. Aunque muchos de estos problemas son el

resultado de las prácticas de bancos privados e instituciones de crédito, los gobiernos pueden tomar la

decisión de promover un marco político para facilitar, o incluso, otorgar créditos, al sector de las pequeñas

empresas. De esta manera, usted deberá determinar los instrumentos políticos, legales y reglamentarios

que afectan a las empresas y su acceso al financiamiento. También deberá identificar las medidas que

se han diseñado específicamente para abordar las necesidades de las pequeñas empresas. Finalmente,

deberá revisar las leyes y reglamentos relacionados con la quiebra de las empresas.

No distraiga su atención con las leyes y reglamentos que regulan el establecimiento de un banco

comercial o algunas otras instituciones financieras. Esta normativa generalmente no está dentro del

alcance de una evaluación de este tipo.

paso 4: Evalúe el marco político, legal y reglamentario

El objetivo de esta evaluación es identificar las fortalezas y debilidades del marco político, legal y

reglamentario, comparándolo con los puntos de referencia de las buenas prácticas existentes. Los

criterios provistos en esta guía deben usarse con flexibilidad para adaptar las circunstancias e inquietudes

nacionales particulares. En algunos casos, algunos estudios anteriores pueden haber proporcionado

evaluaciones detalladas sobre algunas áreas políticas, y es importante incluir esta información en la

evaluación.

Las principales fuentes de evaluación son:

• El análisis que usted efectúe de documentos políticos, legales y reglamentarios (como se detalla a

continuación);

• Otras revisiones de documentos políticos, legales y reglamentarios;



336

• Consultas y entrevistas con informantes clave (por ejemplo, los organismos estatales, otras

asociaciones empresariales, etc.); en los anexos encontrará una vasta lista de preguntas que lo

pueden orientar para llevar a cabo estas entrevistas;

• Cualquier otro estudio que resalte el efecto de las políticas, leyes y reglamentos en las empresas.

Existen tres áreas de interés en las que usted deberá concentrarse cuando evalúe el marco político y legal

en el cual se crean y operan las pequeñas empresas.

• Evaluación de la estructura de las políticas, leyes y reglamentos;

• Evaluación de la implementación de las políticas, leyes y reglamentos;

• Evaluación de la influencia de las políticas, leyes y reglamentos;

El siguiente título describe dichas áreas de interés.

Evaluación de la estructura de las políticas, leyes y reglamentosCuando evalúe las formas en las que el gobierno ha estructurado las políticas, leyes y reglamentos con

los cuales usted ha elaborado un esquema, deberá considerar lo siguiente:

• Claridad: Se refiere a la claridad del propósito, la implementación y la responsabilidad. Es importante

que todas las partes pertinentes comprendan las políticas, leyes y reglamentos y que éstas partes

conozcan sus derechos y responsabilidades dentro de las políticas, leyes y reglamentos.

Cuando evalúe la claridad de una política o ley para el sector empresarial, podría considerar las

siguientes preguntas:

– ¿Cuál es el propósito exacto de la política, ley o reglamento?

– - ¿Los dueños y los gerentes de las pequeñas empresas pueden comprender fácilmente las

políticas, leyes y reglamentos? ¿O éstas son contradictorias y complejas?

– - ¿Existe duplicidad entre los diferentes reglamentos?

– - ¿Los procedimientos administrativos sirven para un propósito que se puede identificar?

– - ¿Las políticas, leyes y reglamentos tienen una definición consistente que se puede aplicar a

las “micro”, “pequeñas”, “medianas” y “grandes” empresas? ¿O existe una gran diversidad de

definiciones, que causan confusión y fragmentación?

• Comprensión del rol de las pequeñas empresas y el trato diferencial de acuerdo a la clasificación

según el tamaño: Se refiere a la importancia de que el gobierno reconozca el valor del sector de

las pequeñas empresas, y las necesidades, capacidades, oportunidades y limitaciones particulares

que experimentan este tipo de empresas. Es especialmente importante que el gobierno reconozca

que las pequeñas empresas enfrentan diversas influencias con respecto a su bienestar, que son muy

diferentes en comparación con las medianas y grandes empresas. Las políticas, leyes y reglamentos

del gobierno deberán reflejar este reconocimiento y demostrar que el gobierno comprende el rol que

las pequeñas empresas pueden desempeñar en la economía nacional, y en el logro de las metas de

desarrollo nacional.

Al evaluar una política o ley referente al reconocimiento que éste otorga a los roles y circunstancias

especiales del sector de las pequeñas empresas, usted podría formular las siguientes preguntas:

– ¿Las políticas, leyes y reglamentos brindan un trato diferencial a las empresas de acuerdo a la

clasificación según el tamaño? (Por ejemplo, ello se puede realizar mediante el reconocimiento de

las necesidades específicas de las pequeñas empresas, concediendo incentivos o exoneraciones

347



específicas a las pequeñas empresas, o excluyendo a las pequeñas empresas de ciertos beneficios

e incentivos)

– - ¿Las políticas de las pequeñas empresas se basan en un entendimiento claro del papel (actual y

potencial) que desempeñan en la economía?

– - ¿Las políticas, leyes y reglamentos actuales parecen reflejar las condiciones actuales? ¿O son

remanentes anticuados del pasado?

– - ¿Se le consultó a la OE sobre la estructura de esta política o ley? ¿Como tuvo lugar esta

consulta? ¿La consulta se concentró en la situación de las pequeñas empresas?

• Pasos para el cumplimiento: Aunque este tema está relacionado con la implementación de políticas,

leyes y reglamentos (en realidad siempre debería haber una conexión cercana entre la estructura y la

implementación), es importante evaluar los requisitos que se imponen a las pequeñas empresas en

el diseño de políticas, leyes y reglamentos. La mayoría de políticas, leyes y reglamentos contienen un

elemento de los derechos (la protección o apoyo del que goza un tema), asociado con un elemento

de responsabilidad (los requisitos que se imponen sobre el tema), por lo tanto, es beneficioso evaluar

el alcance hasta donde las políticas, leyes y reglamentos equilibren estos elementos.

Cuando evalúe una política o ley referente a los pasos que las pequeñas empresas deben seguir

para cumplir con las políticas o leyes, usted podría hacer las siguientes preguntas: ¿Cuáles son los

principales pasos y requerimientos que las pequeñas empresas deben seguir, ya sea para cumplir con

los reglamentos, o para poder acceder a ciertos recursos o beneficios?

Evaluación de la implementación de políticas, leyes y reglamentosLas políticas, leyes y reglamentos bien estructurados pueden fallar o demostrar que son menos efectivos

si no están adecuadamente implementados. Aunque las políticas, leyes y reglamentos adecuados se

estructurarán proyectando una implementación efectiva, no siempre sucede lo mismo. De esta manera,

es importante evaluar las políticas, leyes y reglamentos en términos del alcance hasta el cual han sido

implementados.

Usted deberá evaluar la implementación de las políticas, leyes y reglamentos concentrándose en los siguientes

elementos:

• Transparencia: Se refiere a los procesos públicos de implementación y a las funciones de toma de

decisiones de las instituciones gubernamentales que implementan las políticas, leyes y reglamentos.

Es importante que estas instituciones públicas asuman sus actividades de una manera abierta y rindan

cuenta públicamente, y que las políticas, leyes y reglamentos se implementen de la misma forma.

Cuando evalúe una política o ley relacionada con la transparencia del sector empresarial, usted

podría formular las siguientes preguntas:

– ¿Las decisiones administrativas se toman, teniendo como base criterios objetivos?

– ¿Son arbitrarias? ¿No son transparentes? ¿La corrupción está generalizada?

• Información sobre las políticas, leyes y reglamentos: Se refiere a las formas en las que las empresas

obtienen información sobre las políticas, leyes y reglamentos que las afectan, especialmente

las políticas leyes y reglamentos que acaban de entrar en vigor o que han sido enmendadas

recientemente. Si las empresas y otras partes relevantes no están conscientes de sus derechos y

responsabilidades con respecto a estas políticas, leyes y reglamentos, entonces es probable que estos

instrumentos gubernamentales no se implementen adecuadamente.



336

Cuando evalúe una política o ley relacionada con la información que se provee a las pequeñas

empresas y otras partes clave, usted podría formular las siguientes preguntas:

– ¿Los dueños, gerentes y trabajadores de las pequeñas empresas pueden disponer fácilmente de

información sobre políticas, leyes y reglamentos, o es difícil tener acceso a esta normativa incluso

para los especialistas y abogados?

– ¿Se ha informado a las partes interesadas sobre la existencia y el contenido de las políticas, leyes

y reglamentos?

– ¿Se han desplegado esfuerzos especiales en este aspecto (por ejemplo, campañas de información,

información centralizada en una sola oficina estatal)?

– ¿El enfoque de difusión de información es sensible a las diversas formas en las cuales los

propietarios y las propietarias de empresas acceden a la información?

• Costos y beneficios del cumplimiento: Se refiere al equilibrio de las ventajas y desventajas que una

empresa podría enfrentar, como resultado de una política o ley. Una pequeña empresa podría tomar

la decisión de no cumplir con una ley debido a que no ofrece ventajas suficientes, o debido a que no

existe una penalidad (por ejemplo, multa, prisión, cierre de empresas), como consecuencia de este

incumplimiento. En algunos casos, el costo financiero de cumplimiento de una ley (por ejemplo, el

pago para registrar una empresa), puede ser demasiado alto para un propietario o gerente de una

empresa. Los costos pueden ser directos, tal como el costo de los derechos que se deben pagar, o

indirectos, tal como el tiempo que toma cumplir con una norma específica. Para evaluar los costos,

no se requiere realizar un análisis exhaustivo del costo de cumplimento. Más bien, usted podría

referirse a algunas características clave como, por ejemplo, si existen variaciones en los derechos,

basadas en el tamaño de la empresa, o si existen costos de cumplimiento significativos y ocultos.

Recuerde que la perspectiva de los funcionarios estatales puede ser muy diferente a la que tienen los

dueños y gerentes de las pequeñas empresas.

• Cobertura de políticas, leyes y reglamentos: Se refiere al alcance que una política y ley tiene en

todo el conjunto de empresas. Por ejemplo, las empresas rurales pueden estar menos sujetas a los

requisitos de la ley, simplemente debido a que se encuentran en áreas rurales y son menos visibles.

En otros casos, algunas políticas, leyes y reglamentos podrían no abarcar al sector informal o a los

negocios no registrados debido a que el gobierno no los ha reconocido oficialmente.

Cuando evalúe una política o ley relacionada a la cobertura específica de políticas, leyes y

reglamentos, debe considerar las siguientes preguntas:

– ¿Existe alguna evidencia del cumplimiento de leyes y reglamentos (por ejemplo, la participación

de las empresas registradas versus las empresas no registradas)? ¿Esta situación aparentemente

cambia de acuerdo a los subsectores industriales, a los actores involucrados o a los grupos

objetivo específicos, tales como las empresas propiedad de mujeres?

– ¿Hasta qué medida se han implementado políticas específicas para las pequeñas empresas?

Evaluación de la influencia de las políticas, leyes y reglamentosSu evaluación también deberá combinar los dos elementos arriba señalados - estructura e

implementación - para evaluar toda la influencia que una política o ley específica tiene en el empleo del

sector de las pequeñas empresas.

El término “influencia” se utiliza en esta parte deliberadamente en lugar de “impacto”. Esto se debe a

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que es muy difícil medir el impacto de una sola política o ley en las empresas. En su lugar, es posible

determinar si una política o ley ha tenido o no alguna influencia en el sector empresarial, ya sea positiva,

negativa, o de alguna forma otra.

Un tema que se debe tener en cuenta son los problemas que pueden surgir de las políticas y leyes

que tratan de manera diferente a las pequeñas empresas, en comparación con el trato que le dan a

las grandes empresas. Aunque se puedan establecer políticas y leyes de promoción de las pequeñas

empresas que ofrecen un tratamiento especial para las empresas más pequeñas con la finalidad de poder

ayudarlas, también pueden distorsionar los mercados y crear trampas de expansión que desalienten el

crecimiento empresarial.

Reconocimiento de la influencia de géneroEn general, la transversalización de la perspectiva de género debe ser una estrategia institucionalizada

que apunte a dirigir sistemáticamente las desigualdades de género en la legislación, políticas, programas

y presupuestos en todas las etapas del ciclo político y de programación. El objetivo es asegurar que las

mujeres y los hombres tengan iguales oportunidades y derechos, como beneficiarios, participantes y

responsables de la toma de decisiones. Para que los temas de género ingresen a la corriente principal de

todas las políticas, legislación y programas, se requiere 5 puntos:

• realizar un análisis de género

• realizar intervenciones o estrategias específicas de género

• empezar un proceso de cambio institucional en los procedimientos y en los procesos institucionales

• involucrar a las mujeres en procesos de consulta para hacer oír su voz

• realizar la auditoría y la elaboración del presupuesto de género.

En el asunto de la evaluación que realiza al OE del marco político, legal y reglamentario, la OE debe

poner atención hasta qué medida la transversalización de la perspectiva de género se está integrando en

las etapas de diseño e implementación, así como en las formas en las cuales el marco político y legal

influye en las empresas propiedad de mujeres versus las de los hombres.

Existen cuatro áreas de revisión que le pueden ayudar a evaluar este tema.

Éstas son las siguientes:

• Características estructurales: Éstas son las características explícitas de las políticas, leyes y

reglamentos que pueden tratar de manera diferente a las empresas, cuyos propietarios son mujeres

y hombres. Ejemplos de dichos sesgos estructurales incluyen las políticas, leyes y reglamentos que

prohíben a las mujeres ser dueñas de una propiedad por derecho propio.

• Características de conducta o actitud: El sesgo en el tratamiento de los hombres y mujeres, así

como de las empresas cuyos propietarios son hombres y mujeres, puede eliminarse de las políticas,

leyes y reglamentos, pero puede continuar existiendo cuando se implementan estas políticas, leyes y

reglamentos por razones de conducta o actitudes.

• Variaciones del impacto: Aunque no sea posible identificar inmediatamente los elementos

estructurales o de comportamiento del sesgo de género, usted puede determinar su efecto por el

impacto que causan en el desarrollo empresarial. Por ejemplo, puede encontrar un alto porcentaje de

empresas de propiedad de mujeres en el sector microempresarial y un porcentaje mucho menor en

las pequeñas y medianas empresas. Alternativamente, puede encontrar que las mujeres participan

menos en las asociaciones de pequeñas empresas que los hombres, o que el crecimiento de las



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empresas de propiedad de mujeres está limitado por grandes restricciones relativas al acceso

que tienen ellas para obtener financiamiento. Tales hallazgos lo ayudarán a remontarse a estas

experiencias para determinar si su fuente es estructural o de conducta.

• Políticas, leyes y reglamentos promocionales: Las políticas, leyes y reglamentos promocionales

pueden ser formulados por los gobiernos para abordar el impacto de otras políticas, leyes y

reglamentos, o para lograr un resultado social y económico específico. Por ejemplo, esto puede incluir

las políticas que fomentan las empresas propiedad de mujeres.

Sírvase consultar la siguiente lista (Casillero 6) para los asuntos que se deben abordar cuando evalúe el

marco político, legal y reglamentario.

Casillero 6: Temas para la evaluación del marco político, legal y reglamentario

Puede utilizar los títulos de este cuadro para estructurar el análisis de cada política, ley y reglamento que está revisando.

ESTRUCTURA

Claridad

¿Los dueños de empresas, gerentes y trabajadores pueden comprender fácilmente las políticas, leyes y reglamentos? ¿O son contradictorios y complejos?

¿Existe duplicidad entre los diferentes reglamentos?

¿Los procedimientos administrativos tienen un propósito que se puede identificar?

¿Las políticas, leyes y reglamentos tienen una definición consistente que se puede aplicar a las “micro”, “pequeñas”, “medianas” y “grandes” empresas? ¿O existe una gran diversidad de definiciones, que causan confusión o división?

Comprensión del rol de las empresas y trato diferencial de acuerdo a la clasificación según el tamaño:

¿Las políticas, leyes y reglamentos brindan un trato diferencial a las empresas de acuerdo a la clasificación según el tamaño? (Por ejemplo, esto se puede realizar mediante el reconocimiento de las necesidades específicas de las pequeñas empresas, concediendo incentivos o exoneraciones particulares a las pequeñas empresas, o excluyendo a las pequeñas empresas de ciertos beneficios e incentivos)

¿Las políticas de las pequeñas empresas se basan en un entendimiento claro del rol (actual y potencial) de las pequeñas empresas en la economía?

¿Las políticas, leyes y reglamentos actuales parecen reflejar las condiciones actuales? ¿O son remanentes anticuados del pasado?

Pasos para el cumplimiento

¿Cuáles son los principales pasos y requisitos que las pequeñas empresas deben cumplir, ya sea para respetar los reglamentos, o para acceder a ciertos recursos o beneficios?

Género

¿Existen signos de que estas políticas, leyes y reglamentos tratan a los hombres y mujeres de manera diferente?

¿Existe diferencia en el tratamiento de las empresas propiedad de mujeres y hombres?

¿Existen políticas especiales que respaldan el desarrollo de las empresas propiedad de mujeres?

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IMPLEMENTACIÓN

Transparencia

¿Las decisiones administrativas se toman, teniendo como base criterios objetivos?

¿Son arbitrarias?

¿Les falta transparencia?

¿La corrupción está generalizada?

Información

¿Los dueños, gerentes y trabajadores de las pequeñas empresas pueden disponer fácilmente de información sobre políticas, leyes y reglamentos, o es difícil tener acceso a esta normativa incluso para los especialistas y abogados?

¿Se ha informado a las partes interesadas sobre la existencia y el contenido de las políticas, leyes y reglamentos?

¿Se han desplegado esfuerzos especiales en este aspecto (por ejemplo, campañas de información, información centralizada en una sola oficina estatal)?

Costos y beneficios del cumplimiento

Los costos pueden ser directos, tales como los derechos que se deben pagar, o indirectos, tal como el tiempo que toma cumplir con una norma específica. No se requiere que usted realice un análisis exhaustivo del costo de cumplimento. Más bien, usted podría referirse a algunas características clave como, por ejemplo, si existen variaciones en los derechos, basadas en el tamaño de la empresa, o si existen costos de cumplimiento significativos y ocultos. Recuerde que la perspectiva de los funcionarios estatales puede ser totalmente opuesta a la que tienen los dueños y gerentes de las pequeñas empresas.

Cobertura

¿Hasta qué medida se han implementado políticas específicas para las pequeñas empresas?

¿Existe alguna evidencia del cumplimiento de las leyes y reglamentos (por ejemplo, la participación de las empresas registradas versus las empresas no registradas)?

¿Esta situación aparentemente cambia de acuerdo a los subsectores industriales, actores involucrados o grupos objetivo específicos?

INFLUENCIA

¿Existe alguna evidencia de la influencia que ejercen las políticas, leyes y reglamentos en las pequeñas empresas?

¿Esta influencia es diferente para las mujeres y hombres? (Sírvase especificar si usted consulta la información recopilada a través de entrevistas con informantes clave, análisis de datos o estudios anteriores).

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