Schifer & Porto LOS DESAFIOS REGULATORIOS DE LA...
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1 Schifer & Porto LOS DESAFIOS REGULATORIOS DE LA TV DIGITAL 1) Televisión Digital. Nociones Básicas La TV Digital es una moderna tecnología audiovisual que permite alcanzar una emisión televisiva de alta calidad. En dichas transmisiones la imagen, el sonido y los contenidos interactivos se transforman en información digital. La TV Digital puede llegar por aire, por cable o por satélite. La TV Digital Terrestre se transmite por ondas electromagnéticas terrestres, como la televisión analógica convencional. La Resolución SC 1945/1998 había señalado, “que después del primer paso de transformación de la TV abierta analógica a digital, llegará un día en el que la televisión, los videos, la radio, el periódico y otras tantas formas de comunicación más, viajen por los distintos medios de transmisión y puedan ser accedidas ya no por medio de un decodificador o un aparato de TV o un vídeo sino por una computadora personal”. “Es aquí donde el desarrollo tecnológico presenta un segundo desafío de importancia para el regulador dado que será necesario prever, y en su caso garantizar la interoperatividad entre los sistemas. La regulación debería fijar los lineamientos de modo tal que fuera posible en el futuro acceder por medio de un equipo receptor o una computadora a todo tipo de medios de comunicación con el beneficio de que podamos seleccionar, editar y conservar, en soportes casi indestructibles y de alta resolución la información que deseemos”. El proceso de digitalización es sin duda el gran desafío para todos los agentes del sector audiovisual. Hay varios temas considerados claves en este proceso a la transición a la Televisión Digital Terrestre (TDT). Uno de ellos radica en la evolución del negocio de los operadores de televisión por cable y satélite, en el nuevo escenario digital, el que se han puesto en marcha en la República Argentina. La televisión sobre ADSL y redes IP, y las perspectivas de nuevos servicios y formatos como la televisión en móvil y la televisión de alta definición (calidad técnica de imagen y sonidos asociados), son los grandes temas que definirán la TV Digital de los próximos años. Podemos encontrar dos divisiones, en cuanto a la forma de transmisión de la Televisión Digital. La inalámbrica, como la TDT, MMDS, Satelital, teléfonos móviles y vehículos en movimiento; y la alámbrica, sobre redes de telecomunicaciones (xDSL), de TV por Cable, y por distribución eléctrica. En el desarrollo de la televisión digital, el televisor (televisor digital integrado – iDTV, de alta gama, como el plasma o el LCD), tiene un importante papel en la implantación de la Sociedad de la Información para permitir el acceso, bien a servicios de baja interactividad proporcionados directamente por la TDT, o bien a servicios más
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Schifer & Porto
LOS DESAFIOS REGULATORIOS DE LA TV DIGITAL
1) Televisión Digital. Nociones Básicas
La TV Digital es una moderna tecnología audiovisual que permite alcanzar una
emisión televisiva de alta calidad. En dichas transmisiones la imagen, el sonido y los
contenidos interactivos se transforman en información digital.
La TV Digital puede llegar por aire, por cable o por satélite. La TV Digital
Terrestre se transmite por ondas electromagnéticas terrestres, como la televisión
analógica convencional.
La Resolución SC 1945/1998 había señalado, “que después del primer paso de
transformación de la TV abierta analógica a digital, llegará un día en el que la
televisión, los videos, la radio, el periódico y otras tantas formas de comunicación más,
viajen por los distintos medios de transmisión y puedan ser accedidas ya no por medio
de un decodificador o un aparato de TV o un vídeo sino por una computadora personal”.
“Es aquí donde el desarrollo tecnológico presenta un segundo desafío de
importancia para el regulador dado que será necesario prever, y en su caso garantizar la
interoperatividad entre los sistemas. La regulación debería fijar los lineamientos de
modo tal que fuera posible en el futuro acceder por medio de un equipo receptor o una
computadora a todo tipo de medios de comunicación con el beneficio de que podamos
seleccionar, editar y conservar, en soportes casi indestructibles y de alta resolución la
información que deseemos”.
El proceso de digitalización es sin duda el gran desafío para todos los agentes
del sector audiovisual. Hay varios temas considerados claves en este proceso a la
transición a la Televisión Digital Terrestre (TDT). Uno de ellos radica en la evolución
del negocio de los operadores de televisión por cable y satélite, en el nuevo escenario
digital, el que se han puesto en marcha en la República Argentina.
La televisión sobre ADSL y redes IP, y las perspectivas de nuevos servicios y
formatos como la televisión en móvil y la televisión de alta definición (calidad técnica
de imagen y sonidos asociados), son los grandes temas que definirán la TV Digital de
los próximos años.
Podemos encontrar dos divisiones, en cuanto a la forma de transmisión de la
Televisión Digital. La inalámbrica, como la TDT, MMDS, Satelital, teléfonos móviles y
vehículos en movimiento; y la alámbrica, sobre redes de telecomunicaciones (xDSL), de
TV por Cable, y por distribución eléctrica.
En el desarrollo de la televisión digital, el televisor (televisor digital integrado –
iDTV, de alta gama, como el plasma o el LCD), tiene un importante papel en la
implantación de la Sociedad de la Información para permitir el acceso, bien a servicios
de baja interactividad proporcionados directamente por la TDT, o bien a servicios más
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avanzados, a los que se accedería a través del televisor, con una conexión de banda
ancha.
En el proceso previo al apagón analógico, la recepción puede suplirse con un
receptor externo, denominado set-top box (caja conversora de las señales terrestres
digitales), el que se anexa al televisor convencional.
Todo esto permite apreciar que será necesaria una fuerte corriente de inversión
por parte de los canales, las productoras de programas, los proveedores de equipamiento
y los propios usuarios.
La Televisión Digital Terrestre (TDT) emitida por el espectro electromagnético
a través de las bandas VHF o UHF, según corresponda, presenta dos sistemas: la
televisión digital estándar (SDTV), y la televisión de alta definición (HDTV). Esta
última, de mayor calidad.
Existen básicamente tres estándares de Televisión Digital: a) Advanced
Television Systems Committee - ATSC -, b) Digital Video Broadcasting – DVB -, y el c)
Integrated Services Digital Broadcasting Terrestrial –ISDB-T.
Las siglas cambian, por ejemplo en el estándar DVB, sí es televisión terrestre
(DVB-T); cable (DVB-C), o satelital (DVB-S).
La norma ATSC ha sido adoptada por EEUU, México, Canadá Corea del Sur,
China, Taiwán, entre otros países, alcanzando una población de 500 millones de
personas. El DVB es la norma de los países europeos, pero también la tienen Arabia
Saudita, Azerbaiyan, Brunei, Cabo Verde, India, Irán, Nueva Zelanda, Australia, y
recientemente, Uruguay, sumando así, unos 2.200 millones de potenciales televidentes
en todo el mundo.
Por último, la norma japonesa ISDB-T, además de su país de origen, ha sido
adoptada, como base, por Brasil. Ambos países, suman, 400 millones de habitantes.
En los Estados Unidos, el sistema ATSC es creado en 1982 para reemplazar al
sistema NTSC. La FCC adopta en 1996 la norma ATSC como estándar para la TV
Digital Terrestre, y comienzan las primeras emisiones en 1998. En junio de 2008 se
decreta en los Estados Unidos el apagón analógica, siendo a partir de entonces la TV
solo digital.
Inglaterra ha sido el primer país europeo en introducir la TV Digital, (1998);
seguido por Suecia (1999), y un año más tarde, por España. Japón, por su parte, adopta
su norma ISBD-T en 1997; pero las emisiones televisivas regulares van a tener lugar
recién en el 2003.
Los especialistas sostienen que el paso de la TV analógica (la actual) a la TV
Digital será tanto o más trascendente que el cambio que se produjo cuando la TV en
blanco y negro fue reemplazada por la TV en color. No sólo en cuanto a las mejoras
técnicas en orden a la calidad de imagen y sonido, sino también en relación con las
posibilidades de ser recibidas por computadoras, teléfonos móviles, entre otros aparatos
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receptores. También es importante la interactividad que viene de la mano de la TV
Digital, convirtiendo al telespectador en sujeto activo del proceso comunicacional.
Más allá de lo expuesto, se advierte que se prevé la existencia de una etapa de
transición entre la TV Analógica y la TV Digital, en la cual convivirán ambos sistemas.
Dicho período se denomina simulcast analógico-digital. No se sabe exactamente cuanto
tiempo demandará el recambio de los televisores actuales a los nuevos aparatos
digitales, pues ello dependerá de un variado conjunto de factores, técnicos, jurídicos,
sociales, económicos, etcétera.
Sin perjuicio de ello, luego de una determinada cantidad de años o cuando la
digitalización se haya extendido a un alto porcentaje de televisores de la sociedad, se
darán por finalizadas las emisiones analógicas. A este momento se lo denomina switch
off o bien apagón analógico. En esa oportunidad, el Estado recibiría las frecuencias
analógicas que han sido dejadas de utilizar. No obstante, todas estas cuestiones son
decididas por cada país según su propio criterio.
Algunos países europeos, dispusieron el apagón analógico para el 2015. Otros
países, para el 2020 y 2025.
En los EE.UU., en 1997, el Congreso aprobó una ley por la cual la devolución de
las frecuencias analógicas se hará efectiva una vez que el 85% de los hogares estén
equipados para recibir señales digitales. En ese contexto, en junio de 2008 se dispuso el
apagón analógico, con lo cual desde entonces solo existe allí la TV Digital.
En rigor, la experiencia internacional muestra que, en líneas generales, las
autoridades regulatorias han revisado y modificado las fechas de desconexión de las
transmisiones analógicas.
Por lo demás, hay que tener presente que durante el momento de la transición se
produce una mayor ocupación del espectro, toda vez que los actuales canales de TV,
además de ocupar sus frecuencias analógicas, utilizarán las bandas laterales para la
TDT, o bien las bandas de UHF, dependiendo el tipo de implementación llevado
adelante por cada país.
Hechas estas breves consideraciones sobre la TV Digital a manera de
introducción, pasaremos seguidamente a analizar los diferentes aspectos regulatorios de
esta nueva tecnología; principalmente, sobre la base de la TDT.
En este orden de ideas, debe tenerse presente que la TV Digital, por sus propias
características esenciales, involucra tanto al marco legal de la radiodifusión como al de
las telecomunicaciones. Incluso, dada lo novedoso de esta modalidad comunicacional,
hay un debate en torno a la naturaleza jurídica de la TV Digital, a los efectos de su
caracterización, como servicio de radiodifusión o de telecomunicaciones.
Tal vez, merced a las nuevas tecnologías y a las particularidades de la Televisión
Digital, podremos llegar a tener un servicio ajeno a las definiciones técnicas y jurídicas
tradicionales, incorporadas a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones de
nuestro país.
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2) Televisión Digital y TDT. Desafío Regulatorio
La irrupción de la TDT y de la TV Digital en sus múltiples prestaciones, plantea
un importante desafío regulatorio, que va mucho más allá de la simple elección de una
norma técnica.
En efecto, esta nueva tecnología de la comunicación genera la posibilidad de
redefinir una mejor utilización del espectro radioeléctrico, introduciendo una apertura y
una mayor competencia en el sector; lo que permitirá la reducción de la brecha digital y
el fomento a la inclusión social.
La TV Digital, además de su aplicación terrestre, puede llegar a ser difundida
por computadoras personales, redes de telefonía (IPTV), satélite, teléfonos móviles,
vehículos en movimiento y redes eléctricas (PLC, BPL o PLT); entre otras prestaciones.
Por lo demás, la interactividad que supone la TDT y el consecuente
protagonismo del público receptor, pone en cuestión la característica clásica de las
estaciones de radiodifusión, que presentan al telespectador como un sujeto pasivo
limitado a recibir información.
En verdad, la regulación jurídica de la TV Digital, con todo el bagaje de
innovación tecnológica que viene de la mano de esta nueva forma de televisión,
representa la oportunidad de dictar normas modernas para un nuevo modelo de medios
de comunicación.
Gómez Germano se pregunta “¿Para que queremos la digitalización? ¿Cuáles
son los objetivos pensando en el desarrollo económico y social de nuestros países y en
nuestra democracia? ¿Cómo garantizamos que haya mayor diversidad cultural a partir
de este cambio? ¿Cómo lograr que la digitalización se convierta en una ampliación y
fortalecimiento de la libertad de expresión e información y no en lo contrario? Y más
específicamente, ¿Qué sistema de radiodifusión queremos y para que? ¿Cuáles son los
problemas o debilidades que pueden ayudar a superar la digitalización?”. (1)
El autor citado, sostiene la necesidad de construir un sistema de radiodifusión
más plural, diverso y democrático, recordando lo afirmado por los relatores de libertad
de expresión en el sentido que la promoción de la diversidad debe ser el objetivo de la
reglamentación de la radiodifusión. La diversidad implica igualdad de oportunidades
para el acceso de todos los segmentos de la sociedad a las ondas de radiodifusión. (2)
3) La Televisión. Primera Etapa Regulatoria
El funcionamiento de las estaciones de TV ha sido regulado de diferente
manera, a lo largo del tiempo.”De modo general, la industria de la radiodifusión ha
pasado por distintas etapas que se definen tanto por la tecnología existente, como por
los modelos de regulación adoptados. En el caso de la televisión, se distinguen tres
etapas fundamentales; la televisión generalista (también llamada Fordista), la televisión
segmentada (post Fordista) y la nueva televisión digital. Cada etapa se caracteriza por
servicios, modelos de negocio y esquemas de regulación específica”. (3)
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Los rasgos centrales de la primera etapa de la televisión (analógica) en América,
tanto en los EE.UU. (pionero en la materia), como en la Argentina (segundo en el
lanzamiento de la TV), como en el resto del continente americano, se sustentó en un
número limitado de canales terrestres de programación masiva, financiados por
publicidad o subsidios estatales; como en parte de Europa y Asia.
En esta etapa, que llega hasta los años 70, el modelo de regulación se basaba en
el concepto de servicio público. “Es decir, el Estado, reconociendo las limitaciones
impuestas por la tecnología analógica en cuanto al uso del espectro radioeléctrico, se
hace cargo de repartir unas pocas licencias de radiodifusión, sin costo alguno, a un
puñado de operadores (sean públicos o privados), y a cambio les impone una serie de
obligaciones formales respecto a la programación (por ejemplo, programas educativos y
cuotas mínimas de producción nacional) y el uso de las licencias”. (4)
“Como resultado se forman mercados de televisión oligopólicos, de
programación poco diferenciada entre operadores y por lo general altamente rentables
para los concesionarios. La justificación jurídica de este modelo descansa en la supuesta
escasez natural del soporte de transmisión, o sea, el espectro radioeléctrico”. (5)
Como puede apreciarse, este viejo modelo regulatorio anterior a los años 70, es
el que está presente, (en líneas generales), en nuestro país, para la televisión abierta.
En la República Argentina, la Ley de Radiodifusión 22.285 (sancionada en
1980), recoge los postulados planteados precedentemente, al constituirse el Estado
Nacional, en la autoridad concedente de licencias a los actores privados a través de
procesos concursales o adjudicaciones directas (o de autorizaciones a las entidades
públicas); pero en ningún caso, exigiendo pago alguno como contraprestación.
Sobre el particular, están quienes sostienen que el Estado Nacional, de este
modo, se priva de recaudar importantes sumas de dinero. No obstante, la concesión
económica de las licencias, impediría que sectores de escasos recursos económicos
puedan acceder a la radiodifusión; situación por demás disvaliosa, desde el punto de
vista de la pluralidad de fuentes informativas.
El esquema actual de la Ley 22.285 consagra una política fuertemente
regulatoria en materia de contenidos de la programación. Sin embargo, muchos
radiodifusores no cumplen acabadamente con lo establecido en el orden legal; lo que ha
generado fuertes críticas contra la autoridad de aplicación, principalmente en materia
del control de los contenidos en televisión.
De este modo se consagra un esquema normativo, que supone leyes rígidas de
cumplimiento flexible; cuando lo aconsejable sería tener leyes flexibles, de
cumplimiento riguroso.
El esquema de financiamiento descripto, en cierto modo, tiene lugar en el
criterio original de la Ley 22.285 que recogía el principio de subsidiariedad del Estado,
contemplando una situación en donde los medios privados comercializaban publicidad,
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que, en buena parte, era destinada a solventar el funcionamiento de las estaciones de
radiodifusión del sector público; que, como contrapartida, no podían emitir publicidad.
Con los años, las reformas introducidas a la Ley 22.285 modificaron fuertemente
este esquema tributario, arribándose a una situación que carece de lógica; ya que si bien
las estaciones privadas siguen abonando el gravamen de la ley, los medios públicos
tienen permitido comercializar publicidad; con lo cual se da una situación de
competencia poco ortodoxa (e impensada) entre ambos.
Además de lo expuesto, actualmente, los fondos generados en materia de
radiodifusión, fomentan el cine y el teatro; produciéndose con ello, una alteración en el
esquema original de la Ley 22.285.
Por su lado, la difusión de publicidad por parte de los servicios complementarios
de radiodifusión ha suscitado diferentes controversias entre los radiodifusores,
principalmente de TV abierta.
Por último, si bien los servicios de radiodifusión no son considerados servicios
públicos, su categorización como servicios de interés público determina que una profusa
regulación recaiga sobre ellos.
En suma, puede apreciarse que buena parte de los rasgos distintivos de la
primera etapa regulatoria de la TV, anterior a los años 70, tienen plena vigencia en
nuestra realidad jurídica comunicacional.
4) Televisión. Segunda Etapa. Cable y Satélite
La segunda etapa regulatoria que experimentaron los servicios de televisión a
partir de los años 70, produce una serie de cambios tecnológicos y regulatorios. “Abre
las puertas al rápido desarrollo de la televisión por cable, y una década más tarde a la
televisión satelital. En esta nueva etapa, surge un modelo de negocios basado en el
abono por parte del usuario a distintos paquetes de programación, lo que hace viable los
canales segmentados de audiencia reducida (de ahí el nombre de televisión post-
fordista). Al modelo de regulación de servicio público se añaden ahora algunos
elementos del cuadro jurídico de las telecomunicaciones, que otorga ciertos derechos de
acceso a infraestructura de cable o satélite a programadores independientes y no
comerciales”. (6)
En este sentido, en nuestro país el desarrollo de los canales de cable produjo un
singular impacto en el escenario de los medios de comunicación audiovisuales.
A comienzos de los 60, se instalan los primeros circuitos cerrados de televisión.
Uno de ellos en Salta y otro en San Luis. En 1964 se funda en Trelew el primer canal de
cable patagónico.
En la década del 80 nacen, CableVisión (CV) (Res. COMFER 209/81) y Video
Cable Comunicación (VCC) (Res. COMFER 406/81); planteándose allí los circuitos
cerrados, no solamente complementar a la TV abierta, como en sus inicios, sino
competir directamente con ella, con la transmisión de películas sin cortes y señales
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extranjeras. Posteriormente aparecen nuevas modalidades en la oferta, lo que se dio en
llamar el pago para ver (pay per view) y el canal pago (pay channel).
Hoy las variantes pagas, fuera del abono, que tienen mayor repercusión, son las
del fútbol codificado, los canales de películas y la TV erótica. Requieren de un
decodificador para poder ser receptadas por el abonado.
Debe advertirse que en otros países, como Brasil, España o EE.UU., los canales
de cable son considerados servicios de telecomunicaciones.
Si bien los servicios complementarios de radiodifusión (SCR), son en la
República Argentina, servicios de interés público; a veces, las normas locales, se
contraponen con la legislación nacional en la materia. Ejemplo de ello, es el de la Ley
210 de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la que al tratar los temas vinculados al
“Ente Único Regulador de Servicios Públicos”, entiende como servicios públicos (a los
efectos de la aplicación de la presente ley): “...la Televisión por cable o de transmisión
de datos con el alcance previsto en el artículo 3° inciso m) de esta ley”.
“Art. 3° - Funciones. El Ente tiene las siguientes funciones en relación a los
servicios enumerados en el Art. 2º: ...m) Controlar el estado de las instalaciones de
transporte local y redes de distribución en la vía pública tanto en el espacio aéreo como
subterráneo respecto de los servicios públicos locales y supervisar los tendidos de los
interjurisdiccionales, a los efectos de velar por la seguridad y el resguardo ambiental”.
En orden a lo expuesto, también debe señalarse, que la Secretaría de
Comunicaciones (SECOM) y de la Comisión Nacional de Comunicaciones (CNC)
regulan distintos aspectos técnicos relacionados con los SCR.
La denominada televisión por cable, es el más importante de los SCR que prevé
la ley 22.285. Técnicamente, un servicio cerrado comunitario de televisión. Se la ha
denominado desde el inicio SCR, ya que estas emisoras, principalmente en el interior
del país, tomaban las señales provenientes de la televisión abierta y la distribuían entre
sus abonados. Su función era la de complementar a la televisión abierta; más allá de
comenzar, alguna de ellas, con una mínima producción propia.
En la década del 90, los canales de cable se inician en el camino de la
convergencia tecnológica y la integración de servicios, y merced a la fibra óptica
plasman la posibilidad de hacer llegar al usuario por un sólo conducto, los servicios de
imagen, audio y video.
En estos términos, estas emisoras han dejado de ser un SCR, adquiriendo su
propia individualidad.
Por lo demás, no puede dejar de mencionarse la importancia que en el plano
comunicacional han jugado los canales de cable, permitiendo a las zonas más alejadas
de los centros urbanos que, por años, estuvieron carentes de toda información, recibir
señales de TV de todo el mundo. El impacto socio-cultural de todo este fenómeno ha
sido ciertamente sustantivo.
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En la misma orientación, la llegada de la denominada TV Satelital ha
contribuido a extender la información audiovisual a todo el territorio del país;
profundizando la tendencia iniciada por los canales de cable.
No obstante ello, dado que estos servicios son pagos, junto con la mayor
cobertura televisiva se ha instalado una marcada segmentación social, en donde los
sectores de escasos recursos, se ven privados de acceder a los beneficios de la amplia
oferta audiovisual. A ello hay que sumarle la reducida cantidad de canales de TV abierta
(49 en todo el país); lo cual hace más complicada aún la situación de los sectores más
desfavorecidos de la sociedad.
En el plano regulatorio resulta escasa la normativa afectada a los SCR. La
regulación, está dada, básicamente, por los 7 artículos que contiene la redacción original
de la Ley 22.285.
Esta ley establece que son SCR, el servicio subsidiario de frecuencia modulada,
el servicio de antena comunitaria, el servicio de circuito cerrado comunitario de
audiofrecuencia o de televisión y otros de estructura análoga cuya prestación se realice
por vínculo físico o radioeléctrico. Agrega que sus emisiones estarán destinadas a
satisfacer necesidades de interés general de los miembros de una o más comunidades.
Por lo demás, cabe precisar que ninguno de estos siete artículos fueron
modificados desde 1980; lo que indica la falta total de actualización de la normativa
nacional.
La obsolescencia de la Ley 22.285 en materia de SCR se pone de manifiesto
también en el artículo 44, que expresa que no se computarán en orden a los topes
máximos de medios establecidos en el régimen de multiplicidad de licencias los SCR
ubicados en diferentes localizaciones.
Es dable apreciar que la norma refleja las concepciones anteriores a 1980, año de
sanción de la Ley 22.285, en donde los SCR tenían como rol central la retransmisión de
las señales de TV abierta. Por estas razones, dichos medios no se computaban, a los
efectos de lo establecido en el régimen de multiplicidad de licencias, ya que eran
considerados una suerte de repetidoras.
Ésta desactualizada categorización normativa ha llevado a una fuerte
concentración en materia de cables, ya que los principales grupos han adquirido un
número muy elevado de emisoras a lo largo de todo el país.
En cuanto a la TV satelital, cabe señalar que carece virtualmente de regulación,
y su operación ha sido permitida por una resolución del COMFER; considerándose un
SCR, no previsto por la ley original.
En función de lo expuesto, se precisa, que la Ley 22.285 ha destinado muy pocos
artículos a los SCR; sumándose a ellos, un pequeño número de resoluciones del
COMFER y la CNC - la gran mayoría, de naturaleza técnica -; lo que ha venido a
configurar un marco precario e inadecuado para regular estos dinámicos y cambiantes
medios de comunicación.
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5) Televisión Digital. Tercera Etapa. La Digitalización
La tercera etapa del proceso regulatorio de la televisión, es la que viene a
ocuparse de la TV Digital. Según Galperín, esta etapa comienza a principios de los 90
con el desarrollo de la transmisión digital de señales audiovisuales; que consiste en la
emisión a través de una red de transporte (terrestre, por cable o satélite) de un flujo de
datos binarios (ceros y unos) hacia un aparato receptor que decodifica y reconstruye la
señal.
La compresión digital de las señales permite transmitir varios canales digitales
en formato estándar en el ancho de banda ocupado por un canal analógico. A la vez la
televisión digital facilita la convergencia entre la radiodifusión, las telecomunicaciones
y la informática.
“Estos avances llaman a revisar algunos de los postulados básicos del modelo de
regulación de la radiodifusión analógica. Por ejemplo, las reglas que limitan el número
de licencias de radiodifusión terrestre, sea para TV comercial o radios comunitarias, se
hacen cada vez más difícil de justificar frente a una tecnología que permite un aumento
significativo en la capacidad de soporte radioeléctrico. En otras palabras, la supuesta
escasez de radiofrecuencias, base fundamental del modelo analógico, ya no sirve para
sustentar el edificio legal de la radiodifusión digital. Por otro lado, la convergencia entre
servicios de radiodifusión y telecomunicaciones sobre la base de la tecnología digital
hace necesario revisar la reglamentación existente a fin de garantizar idénticas reglas de
juego para proveedores y usuarios de servicios digitales. Surgen también problemas de
competencia y estrategias de control de mercado…Por último, es posible repensar el
concepto de servicio público, el cual presupone al ciudadano como simple receptor de
información masiva; ya que la radiodifusión digital permite democratizar el acceso a la
infraestructura mediante servicios locales o comunitarios de información y
comunicación”. (7)
En otros documentos de trabajo, como en el elaborado por FIDECA, se realiza
también una división en etapas del proceso regulatorio de la televisión a lo largo de los
años, llamando a esta tercera etapa la era de la postelevisión, que llega de la mano de los
nuevos sistemas de emisión de señales audiovisuales y la convergencia tecnológica.
Según este informe se trata de “Una nueva era en la que el medio puede desaparecer
como tal en el ámbito de las telecomunicaciones, subsumido en un entorno de
transmisión de voces, imágenes, textos y sonidos a través de diferentes sistemas de
transmisión de la señal (ondas, cable, electricidad)”. (8)
Negroponte, por su parte, también ofrece una visión en la cual la nueva
televisión presenta características diferentes al modelo tradicional de TV. “La clave para
el futuro de la televisión es dejar de pensar en la televisión como televisión. El mayor
beneficio para la TV se logrará considerándola en términos de bits…Una vez que
dejemos de pensar en el futuro de la televisión como un mero asunto de alta definición y
comencemos a construirla en su forma más general, es decir, en emisión de bits, la TV
se convertirá en un medio en verdad diferente”. (9)
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Teniendo presente estas circunstancias, resulta evidente la necesidad de abordar
la nueva regulación de la TV Digital desde una óptica de convergencia tecnológica e
integración de servicios.
6) La TV Digital Terrestre en la Argentina (TDT)
Si bien existieron emisiones experimentales de TDT, a comienzos de la década
del 90, las primeras emisiones de TDT, legal y formalmente autorizadas en nuestro país,
tienen lugar en 1999, cuando la SECOM autorizó a los principales canales de TV
Abierta a realizar emisiones experimentales de prueba en TDT.
El plano normativo e institucional que acompañó a la TDT muestra diferentes
rasgos distintivos.
En primer lugar, aparece desempeñando un rol sustantivo la SECOM, por sobre
el COMFER.
Por otra parte, las diferentes comisiones que se integraron para analizar y
posteriormente definir el tema tuvieron diversas y controvertidas conformaciones.
Por lo demás, se aprecia que el debate, básicamente, se circunscribe, en un
primer momento, a la elección de la norma (ATSC, DVB o ISDB-T) predominando los
aspectos técnicos.
Posteriormente, se van a relativizar las cuestiones tecnológicas para pasar a
considerarse otros aspectos, tales como las inversiones proyectadas, la creación de
fuentes de trabajo y el pago de royalties. No obstante, cuestiones de gran importancia,
como la regulación de la convergencia entre las telecomunicaciones y la radiodifusión,
la posible devolución de las frecuencias analógicas, la apertura del sector, el ingreso de
nuevos operadores o la oportunidad de reducción de la brecha digital, entre otros
aspectos, han merecido hasta ahora poca atención en el debate institucional.
En ese contexto, pareciera necesario abordar la regulación de la TDT desde una
óptica integral y abarcativa, que vaya más allá de la simple cuestión de elegir una
determinada norma técnica o que solo se refiera a aspectos estrictamente tecnológicos,
vinculados principalmente a obtener una mejor calidad de imagen.
En el Informe para la adopción de la TDT en Chile, se señala que “Si la TDT
ofrece los mismos contenidos ya disponibles por modalidad analógica terrestre, aunque
sea con mayor calidad técnica de imagen, no habrá interés por adoptarla…Finalmente, y
aunque parezca obvio y frívolo ¿Para que cambiar la tecnología? ¿Solo para ver más
nítidamente los mismos programas de siempre? Si la respuesta es afirmativa, quiere
decir que la TDT no tiene mucho futuro en nuestro país”. (10)
En este orden de ideas, resulta necesario abrir el debate en torno a la TDT,
reservado en un principio, básicamente, a ingenieros, empresarios y funcionarios
públicos. Por el contrario, se necesita abordar el tema desde una perspectiva mucho más
amplia en la cual participen juristas, sociólogos, educadores, economistas, politólogos,
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entre otros profesionales, que brinden una óptica más amplia del fenómeno de la TDT,
en su conjunto.
7) El Rol del Estado. Los Organismos Intervinientes
Una primera observación que puede realizarse sobre el marco regulatorio de la
TDT en nuestro país es el rol protagónico que ha tenido la Secretaría de
Comunicaciones, relegando aun segundo plano al COMFER.
En efecto, la Secretaría de Comunicaciones ha dictado las resoluciones por las
cuales se crearon las comisiones de estudio del tema, se convocaron a audiencias
públicas, se fijaron los parámetros técnicos de la TDT, se autorizaron a las diferentes
estaciones de televisión a iniciar transmisiones experimentales; y, por supuesto, fue la
Secretaría de Comunicaciones el organismo que decidió la adopción del estándar ATSC.
Una de las normas en las cuales se fundamentaron las atribuciones de la SECOM
ha sido el Decreto 1620/96, por el cual se faculta a esa secretaría a generar un marco de
competencia para la formulación de propuestas sobre políticas de telecomunicaciones
tendientes a lograr la actualización tecnológica de dichos servicios. En el mismo orden,
la SECOM es el área que aprueba el cuadro de atribución de bandas de frecuencias del
espectro radioeléctrico.
Por último, se ha invocado el artículo 94 de la Ley 22.285, que expresa que la
SECOM entiende en el establecimiento de las normas técnicas para el uso equitativo de
los medios de transporte de programas.
Sin perjuicio de ello, cabe recordar que el artículo 95 de la Ley 22.285 faculta al
COMFER a promover el desarrollo de los servicios de radiodifusión, entender en los
concursos públicos para el otorgamiento de las licencias y adjudicar las pertinentes
licencias para la prestación de servicios complementarios de radiodifusión.
En ese contexto, el artículo 62 de la citada Ley 22.285 señala que es el
COMFER quien autoriza, previa intervención, de la SECOM, la prestación de SCR no
contemplados expresamente por esa norma. Precisamente, algunos califican a la TDT,
como uno de esos SCR no previstos en la redacción original de la ley.
Determinar la naturaleza jurídica de la TDT y su caracterización técnica es
importante a los efectos de precisar al organismo facultado para autorizar el
funcionamiento de dicha modalidad televisiva.
En verdad, la determinación del organismo encargado de regular la TDT nos
conduce a la problemática de la regulación jurídica de la convergencia. La UIT, al
respecto, señala que “Se registra también un proceso de convergencia reglamentaria a
nivel nacional, puesto que un número cada vez mayor de países se encuentra fusionando
los órganos reguladores responsables de las radiodifusiones y las telecomunicaciones.
Asimismo, habida cuenta de la importancia que está adquiriendo Internet, hay una
tendencia a encargar su reglamentación a los nuevos reguladores. Ahora bien, no todos
los países están optando por aplicar este enfoque convergente y algunos siguen
prefiriendo mantener separadas sus autoridades reguladoras de radiodifusión,
12
telecomunicaciones e Internet. No obstante, incluso en el caso de contar con reguladores
independientes, éstos deben esforzarse en colaborar y cooperar con los demás
organismos para evitar una duplicación despilfarradora de esfuerzos o, peor aún,
contradicciones o incertidumbres”. (11)
8) Comisión de Estudios de los Sistemas de TV Digital
Mediante la Resolución SC 2128/97 se creó la Comisión de Estudios de los
Sistemas de TV Digital. Estaba conformada por los funcionarios Pesado, Marsili,
Arancedo y contó con el apoyo de la Gerencia Técnica de la CNC. Se invitó a participar
a la Secretaría de Prensa y Difusión, al COMFER, ATA, ATVC y CADAS.
Al respecto, cabe precisar que las conformaciones que han tenido las comisiones
encargadas de analizar el tema de la TV Digital han sido diferentes y su integración
aparece un tanto errática.
Asimismo, un elemento que ha caracterizado a todos los grupos de trabajo y
comisiones creadas en materia de TV Digital es la ausencia de autoridades provinciales;
lo cual constituye una seria omisión si se quiere impulsar un sistema de radiodifusión
que atienda a las necesidades federales. Por lo demás, la consagración de la jurisdicción
nacional en la materia y la falta total de representación de las provincias en el mal
llamado COMFER, no hace sino profundizar la postergación de las provincias.
En otro orden, la Resolución SC 2128/97 hace referencia a la TV de alta
definición HDTV; lo que resultó de singular importancia al momento de decidir la
norma norteamericana ATSC, que es la que ofrece ese tipo de calidad televisiva.
También la Resolución SC 2128/97 hace mención a la convergencia de los
servicios de telecomunicaciones, aunque de manera un tanto limitada.
9) Los Primeros Parámetros Técnicos
La Resolución SC 433/98 es una norma de gran importancia en materia de TDT,
ya que en la misma se fijan los parámetros técnicos que deberán observarse. Ello tendrá
incidencia en las autorizaciones experimentales concedidas a los canales de TV para
explotar la TDT, y, en cierto modo, en la confección del marco regulatorio.
La resolución adopta para la República Argentina, respecto de las atribuciones
de bandas de frecuencia, las recomendaciones para la Región II de la UIT, teniendo en
cuenta particularmente las recomendaciones de los países de la región que promueven la
TV Digital. En este orden, es preciso traer a colación la Resolución 6/95 del Grupo
Mercado Común.
La Resolución SC 433/98 ratifica el compromiso de impulsar preferentemente
aquellos sistemas que promuevan la HDTV.
Asimismo, se adopta con carácter definitivo una canalización de 6Mhz como
ancho de banda para todos los canales de TDT.
13
Una definición de suma importancia es la que refiere a la asignación de canales a
los licenciatarios de la TV abierta. Esto coincide con la posición de ATA, la entidad que
nuclea a los titulares de estaciones de televisión, que afirma que la TDT es la
continuidad de la TV analógica; con lo cual se consolidarían los derechos respecto de
esa tecnología hacia los actuales titulares de estaciones de televisión analógica.
Sobre el particular, cabe señalar que existen, en el orden internacional, diferentes
criterios para la asignación de bandas de frecuencia para la explotación de la TDT.
Algunos, como Brasil, México y Estados Unidos, entre otros países, las otorgan a los
canales de TV analógicos existentes. En el Reino Unido, por el contrario, se contempló
el ingreso de nuevos operadores. Suecia y Finlandia, por caso, en lugar de entregar
6Mhz en bloque han preferido instrumentar un régimen de licencias canal por canal a
diversos actores.
Por otra parte, hay gobiernos que decidieron concesiones orientadas a servicios,
mientras que otras administraciones han instrumentado concesiones por canales de
frecuencias. Galperín, al respecto, señala que “Cabe destacar las diferencias en el
modelo de regulación adoptado en cada país. En el caso de los EUA la implementación
de la TV Digital terrestre se ha hecho en base a las reglas de juego heredadas de la TV
analógica. Es decir, en cada mercado local se ha otorgado un número limitado de
licencias digitales a cambio de ciertas obligaciones formales en cuanto a la
programación y servicios. En el Reino Unido, por el contrario, la implementación se ha
dado en base a un modelo de separación entre plataforma de transmisión y los servicios
(en otras palabras, en base a un modelo más parecido a las telecomunicaciones)”. (12)
Nuestro país pareciera inclinarse por el modelo adoptado por los EEUU, Brasil,
México y otros países. La opción por el sistema de HDTV limita el ingreso de nuevos
operadores, dado que se puede emitir solo una señal de TDT. Por el contrario, la TDT
estándar permite una apertura mayor, al posibilitar que en el ancho de banda convenido
(6Mhz) se emitan entre cuatro y cinco señales.
Sobre el particular, cabe recordar que en nuestro país operan solamente 49
canales de TV abierta; cinco de los cuales están en la Capital Federal y el Gran Buenos
Aires; lo que coloca al interior con una escasísima penetración de este servicio de
radiodifusión. Al respecto, algunos especialistas, sin perjuicio de abonar la tesis de
otorgar licencias de TDT a los actuales operadores de televisión (analógica), señalan
que podrían asignarse bandas de frecuencia a nuevos prestadores de TDT en zonas en
donde directamente no operan canales de TV abiertos.
La Resolución SC 433/98 dispone que la Secretaría de Comunicaciones prevea
la disponibilidad de espectro para los canales de TV y una eventual migración de
servicios que ocupen las correspondientes bandas; por caso, los canales de TV
codificada (ej. UHF).
Se indica que no deberán causarse interferencias a los actuales canales de
televisión abiertos; en cuyo caso deberán cesar las emisiones de TDT.
14
Asimismo, la citada resolución señala que la Secretaría de Comunicaciones
promoverá ante los organismos nacionales las facilidades arancelarias para la
importación del equipamiento de TV Digital.
La norma hace referencia a la necesidad de compatibilizar los sistemas de TDT,
por cable y por satélite.
Finalmente, mediante la Resolución SC 2467/98, se modificó la Resolución SC
433/98, determinando nuevos parámetros técnicos a los que deben ajustarse las
emisiones de televisión digital y analógica.
10) Selección de la Norma
La elección de la norma para la TDT fue el tema que monopolizó los debates de
las autoridades encargadas de la cuestión.
En ese orden, la citada Resolución SC 433/98 estableció que en 12 meses debía
adoptarse el estándar con carácter definitivo. Cabe recordar que dicha determinación se
adoptó 3 meses antes del vencimiento del plazo; lo cual es un hecho sumamente
peculiar; sobre todo teniendo en cuenta que se formularon críticas sobre lo precipitado
de la decisión de la SECOM, al momento de adoptar la norma ATSC.
En cuanto a la elección de una determinada norma, en el Informe sobre la
Cuestión de la U.E. se expresa que “Tratándose de la televisión, Estados Unidos y
Canadá adoptaron la norma ATSC, Europa y Rusia DVB y Japón ISDB-T y China y la
India no se han pronunciado aún. Estas normas no son compatibles, lo que recuerda lo
ocurrido con la televisión analógica, cuando competían entre sí el sistema
estadounidense NTSC y los SECAM y PAL europeos. Hay que señalar que si no hay
una norma mundial no puede garantizarse la compatibilidad. La principal ventaja de las
diferentes normas es que promueven la competencia entre las tecnologías y la
innovación. Las ventajas que brinda una sola norma son la interoperabilidad, itinerancia,
economías de escala y una menor compartición de frecuencias radioeléctricas. Una
norma armonizada de arriba abajo permite la interoperabilidad mundial y se presta a
cierta dosis de monopolio; la norma GSM brinda ventajas de centralización, por
ejemplo, la de itinerancia. Las normas de abajo arriba brindan pluralismo y
competencia, así como una distribución de los riesgos, si una de ellas fracasa”. (13)
En este contexto, cabe señalar que la elección del estándar no se basa
exclusivamente en razones técnicas, sino que tienen sustancial incidencia factores de
tipo político. En Europa, por caso, la decisión de adoptar el estándar DVB fue el
resultado de un conjunto de acuerdos logrados en el seno de la Unión Europea. Por su
parte, la decisión de México y Canadá de tomar la norma ATSC se relaciona
fuertemente con su participación, junto a los EE.UU. en el NAFTA.
Sin perjuicio de ello, hay que destacar que las normas de televisión digital están
menos asociadas a países determinados que las correspondientes a la TV analógica
(NTSC, PAL y SECAM). Así, si bien la norma ATSC fue desarrollada en los Estados
Unidos y fue adoptada en México, Corea y Canadá, participan firmas europeas tales
como Philips y Thompson y LG de Corea del Sur, entre otras. Análogamente, la norma
15
DVB, elaborada en Europa, cuenta con la participación destacada de firmas
norteamericanas y japonesas.
Por último, es preciso señalar, tal como lo hace Gómez Germano, que “La
decisión del estándar tecnológico comienza a dejar de ser algo neutral, pues también
implica ciertas opciones que tienen que ver directamente con los objetivos que tendrá
para nuestros países la digitalización. De hecho, unos y otros han sido desarrollados
siguiendo prioridades diferentes que se corresponden con los intereses de sus industrias,
tanto de los radiodifusores, operadores de telecomunicaciones, como de los
constructores de equipos (transmisores y receptores de radio y TV pero también de
celulares) y realizadores de software”. (14)
11) Audiencia Pública. Documento de Consulta
Mediante la Resolución SC 1637/98 se dispone la realización de una Audiencia
Pública para el análisis del tema.
Se crea un Comité Consultivo para la Implementación de Sistemas de TV
Digital, integrado por funcionarios de la CNC, la Secretaría de Comunicaciones y
consultores de la UIT. También se invita a los diputados miembros de la Comisión de
Comunicaciones e Informática, pero no a la comisión respectiva del Senado, lo cual
constituye una curiosa exclusión. Solo se convoca a los senadores De la Sota, Gioja,
Odonnel, y a los diputados Gonzalez, Damaso Larraburu, Rampi, Donino y Nicotra.
Esta modalidad es infrecuente y resulta sumamente controvertida.
También integran la citada comisión la Secretaría de Prensa y Difusión, el
COMFER, entidades como ATA, ATVC, CADIE, CAPER, OTI, COPITEC, expertos
de la FCC, ATSC y DVB.
En la misma orientación, mediante la Resolución SC 1945/98, además de
precisar la convocatoria a la Audiencia Pública, y designar las autoridades de la misma,
se aprueba un documento de consulta que, en cierto modo, constituye una toma de
posición sobre el particular.
Allí se señala que la TV Digital nace de la transformación de la TV analógica.
Como en buena parte de las normas de aquella época, la resolución recuerda los
derechos de los usuarios contemplados en el artículo 42 de la Constitución Nacional.
Se ratifican los 6Mhz de ancho de banda y la preferencia hacia la HDTV.
Los objetivos de la Audiencia Pública son abrir un espacio de debate, efectuar
un relevamiento de las cuestiones técnicas más trascendentes, precisar el proceso de
migración de los sistemas analógicos a los digitales, que se propone sea lo más breve
posible, garantizando la coexistencia armoniosa entre ambos sistemas.
Se recuerda que se considerará la TDT.
En otro orden, se indica que no se analizará la temática referida a los contenidos,
sino que el debate se centrará en los aspectos técnicos y regulatorios. En verdad, no
16
parece del todo razonable esta autolimitación, por la cual se margina un tema sustantivo
en la TV Digital, como lo es la producción y distribución de contenidos.
La norma recuerda la necesidad de adoptar el estándar más conveniente para el
país y se señala que deberá evaluarse el impacto en la sociedad de la transferencia al
nuevo sistema y prevenir los efectos económicos para los prestadores y usuarios.
Se avanza en la necesidad de garantizar la interoperatividad entre los sistemas de
TV Digital, toda vez que los contenidos digitales podrán ser recibidos no solo por las
pantallas de TV sino también por la PC.
A posteriori, la Resolución SC 1945/98, luego de advertir que en el futuro la TV,
los videos, los diarios y otros medios de comunicación podrán viajar por distintos
medios y ser recibidos también por diferentes medios, consagra expresamente una
política regulatoria proclive a un abordaje convergente. “La regulación debería fijar los
lineamientos de modo tal que fuera posible en el futuro acceder por medio de un equipo
receptor o una computadora a todo tipo de medio de comunicación, con el beneficio que
podemos seleccionar, editar y conservar en soportes casi indestructibles y de alta
resolución, la información que deseemos”. (el subrayado es nuestro).
En el mismo orden de ideas, la Resolución 2467/98, por la cual la Secretaría de
Comunicaciones fija nuevos parámetros técnicos para el funcionamiento de la TV
Digital, también alienta una visión convergente en el uso del espectro radioeléctrico. En
efecto, la norma recuerda que es objetivo de esa Secretaría el uso eficiente del espectro
radioeléctrico a través del desarrollo efectivo de los servicios de manera de incrementar
su utilización y promover las ventajas de las nuevas tecnologías.
Posteriormente, precisó que el desarrollo de las nuevas tecnologías digitales, y la
mayor demanda en la prestación de servicios de telecomunicaciones en régimen de
competencia, han incrementado notablemente la demanda de frecuencias para su
aplicación de los nuevos sistemas. Así también, en esa orientación, la resolución ha
expresado que”…la utilización de técnicas digitales permite ampliar el uso de los
canales para televisión analógica codificada en la banda mencionada, posibilitando la
provisión de otros servicios de telecomunicaciones entre los cuales se encuentran
transmisión de datos, Internet y otros”.
De este modo, puede apreciarse en esta normativa se ha tenido en cuenta la
convergencia tecnológica y la integración de servicios, al alentar un uso eficiente del
espectro radioeléctrico. No obstante, es dable señalar que la legislación nacional no ha
avanzado en forma concreta hacia una regulación que resuelva realmente el
problemático tema de la convergencia.
En otro orden, la citada Resolución SC 1945/98 recuerda que un ancho de banda
de 6Mhz puede transmitir varios canales estándar SDTV o bien un solo canal de alta
definición HDTV. Esta cuestión, como se dijo, fue central en la adopción de la norma
que se llevó a cabo meses después.
En la resolución se describe la situación de los EE.UU., en donde se recuerda
que en 1990 la FCC determinó que el espectro de TV analógica se mantenga para la TV
17
Digital, que debe haber un período de convivencia entre la TV analógica y la TV Digital
y los 6Mhz de ancho de banda.
Luego, la FCC establece una progresión cronológica para la incorporación
progresiva de programación digital por parte de los canales de TV.
En orden a la TV Digital por cable y por satélite, la FCC no impuso regulación
específica, sino que consideró que debe dejarse en manos del mercado la adopción de la
pertinente norma.
También la FCC fija condiciones y exigencias a proveedores de equipamiento,
señalando la necesidad de costos moderados. Nuestro COMFER no tiene similares
facultades.
Por último se alude a la interoperatividad entre la TV Digital terrestre, por cable
y por satélite. La convergencia se extiende a los servicios de datos y computadoras.
En cuanto a la situación de la TV Digital en Europa, se hace referencia a las
Directivas de la Unión Europea, orientadas a la pluralidad de ofertas, la competencia y a
evitar la integración vertical.
Finalmente, la Resolución SC 1945/98 formula preguntas posibles. Las mismas
reflejan cierta posición sobre el tema.
Por caso, se pregunta cual debe ser el estándar y porque; si se debe contemplar la
situación del Mercosur; como debe ser el proceso de migración de la TV analógica a la
TV Digital; si se debe asignar un canal adyacente; si hay que dar posibilidades de
pruebas; si hay que definir la fecha de devolución de los canales analógicos existentes;
si hay que diferenciar entre canales de TV de la Capital Federal y del interior del país; si
hay que garantizar una emisión en HDTV y sobre la necesidad de garantizar la
interoperatividad.
En rigor, podrían haberse formulado más preguntas. Por caso, si se debe
establecer un fecha precisa para el apagón analógico o bien cuando la TDT alcance un
determinado porcentaje de penetración en la sociedad; si corresponde o no financiar la
adopción de la tecnología digital, y en ese caso, de que forma; como asignar más
eficientemente el espectro; como utilizar las frecuencias analógicas devueltas; como
aprovechar la irrupción de la TV digital para introducir una apertura en el sector y
fomentar la competencia; decidir sobre mayor calidad técnica o más canales; como
vincular la TV Digital con la reducción de la brecha digital; como aprovechar la
irrupción de la TV Digital para regular la convergencia entre la radiodifusión, las
telecomunicaciones y la informática, entre otras cuestiones e interrogantes.
12) La Elección de ATSC
Tres meses antes de cumplirse los 12 meses fijados por la Resolución SC
433/98, mediante la Resolución 2357/98, la Secretaría de Comunicaciones adopta la
norma ATSC.
18
Fue decisivo el hecho de promover la HDTV, ya que la norma ATSC es la más
proclive a dicha modalidad televisiva. En la resolución se recuerda que los canales de
TV locales pidieron esa tecnología.
Entre los fundamentos que se citan para justificar la mencionada determinación
es que, por las características técnicas, ATSC tiene mayor alcance en el territorio
nacional; es la que mejor se adapta para el período de convivencia entre la TV analógica
y la digital; también presenta una mayor calidad y fidelidad. En otro orden, se destaca
que hay en el mercado más receptores de ATSC que de DVB, orientada a un ancho de
banda de 7 u 8Mhz.
Asimismo, se indica que USA, Canadá y Corea adoptaron ATSC, mientras que
Australia, que se inclinó por el sistema DVB, está replanteando su decisión.
En el orden local, la norma recuerda que los canales 9, 11 y 13 realizaron sus
pruebas experimentales en ATSC, que es la norma que ellos prefieren.
Por otra parte, la Resolución SC 2357/98 requiere que se aliente al Mercosur y
otros países de la región a la adopción de la norma ATSC. Precisamente, una de las
críticas que se formularon a la determinación de la Secretaría de Comunicaciones es que
debió, previamente, tomar una decisión consensuada con los miembros del Mercosur.
Brasil, por caso, adoptó en 2007 la norma japonesa, con una impronta local.
Otra de las críticas que se le hicieron a la determinación nacional es su inusual
apuro, sin aguardar a contar con más experiencias de campo.
Por último, la citada resolución, además de hacer las previsiones de espectro,
instruye a la CNC a los fines que la futura adopción de la norma de TV Digital en el
cable y el satélite sea también la norma ATSC.
Sobre esta cuestión hay que señalar que no es imperativo que la TV Digital
terrestre, el cable y el satélite tengan la misma norma técnica. De hecho, Estados Unidos
adoptó la ATSC para la TV terrestre y DVB para el cable. Especialistas en TV Digital
han expresado que podría adoptarse, por ejemplo, el sistema ATSC para la TV fija y el
estándar europeo o japonés para la TV móvil, u otras combinaciones posibles.
13) Televisión Digital. Prórroga de las Licencias
En base a la emergencia económica, receptada por las leyes 25.561 y 25.972, se
dicta el Decreto de Necesidad y Urgencia 527/05 que destaca la crisis económica que
atraviesan los medios de comunicación.
En la norma se hace referencia a la categorización de servicios de interés público
concedido a los servicios de radiodifusión y su consecuente obligación de asegurar la
regularidad de las emisiones.
En base a ello se suspenden por 10 años los términos de las licencias o sus
prórrogas, a todos los servicios de radiodifusión.
19
Se establece, como obligación, proponer un espacio de programación que
contribuya a la cultura y la educación.
A la vez, se les exige a los titulares de estaciones de televisión un plan de
incorporación de tecnología digital que implique una mejora e innovación de los
servicios que se prestan. En rigor, de este modo, junto con esta exigencia se reitera y
robustece, implícitamente, el derecho de los actuales operadores de canales de TV
analógica a explotar la TDT. Este derecho se fundamenta, tal como se señalara
anteriormente, en la tesis que sostiene que la TDT es una continuidad de la TV
analógica.
En este orden de ideas, el COMFER dictó la Resolución 1518/2007, por la cual
se aclara el alcance de la aprobación del plan de incorporación de nuevas tecnologías,
presentado por los licenciatarios de servicios de radiodifusión y complementarios de
radiodifusión.
En dicha norma se precisa que el dictado del acto administrativo que aprueba el
plan de incorporación de nuevas tecnologías, presentado por los licenciatarios de
servicios de radiodifusión y complementarios de radiodifusión -en cumplimiento de lo
establecido por el artículo 3º del Decreto 527/05- y ordena su implementación, no
implica autorización para la modificación de los parámetros técnicos que corresponden
a los respectivos servicios; no releva a los titulares de las licencias del cumplimiento de
los procedimientos administrativos pertinentes para la introducción de modificaciones
técnicas, a la luz de lo normado por los artículos 26 de la Ley 22.285 y sus
modificatorias; 17 de la reglamentación aprobada por el Decreto 286/81 y sus
modificatorias; las normas técnicas vigentes que rigen cada servicio de radiodifusión y
complementario de radiodifusión; no autoriza la modificación de las condiciones de
adjudicación de cada licencia ni implica expedirse respecto de requisitos cuya
evaluación resulta de incumbencia específica de la CNC.
14) Revisión de la Elección de la Norma ATSC
La elección de la norma ATSC fue tomada hacia el final de la administración del
Presidente Carlos Menem; y si bien durante la presidencia de Fernando de la Rúa se
hicieron algunas objeciones a la elección de la norma digital, empero no se tomó
ninguna decisión revocatoria de la citada Resolución 2357/98, dictada por el entonces
Secretario de Comunicaciones Germán Kammerath.
En el año 2006, en la gestión encabezada por el Presidente Néstor Kirchner, la
SECOM dictó la Resolución 4/06, en donde se recuerda que nuestro país adoptó ATSC.
No obstante, se destaca que se hicieron estudios para la revisión de dicho proceso. En
esa inteligencia, se hace mención a un informe de la Gerencia de Ingeniería de la CNC
en la cual se dice que ciertos parámetros técnicos pueden ser mejores que otros en un
momento, y luego revertirse esa situación, por lo que se señala que no es posible afirmar
rotundamente que un sistema posee una supremacía inalcanzable sobre el otro. Todo
ello llevó a concluir que los aspectos técnicos no son, ni debe ser, el factor determinante
en la adopción de la norma.
20
En base a dichas observaciones en la resolución se indica que deben ponderarse
otros aspectos, tales como inversiones, creación de fuentes de trabajo, transferencia de
tecnología y pago de royalties. Lo notable de la citada resolución es que, directamente,
se excluye la incidencia del factor técnico en la selección de la norma. Esto ha generado
algunas críticas por parte de especialistas del campo de la ingeniería.
Asimismo, se dispuso la creación de una comisión integrada por representantes
de la SECOM, la CNC, la Secretaría de Medios de Comunicación, la Jefatura de
Gabinete de Ministros, del Ministerio de Planificación y Servicios Públicos, del
COMFER, de ATA, ARPA y de las comisiones de Comunicaciones e Informática de la
Cámara de Diputados y de Sistemas, Medios de Comunicación y Libertad de Expresión
del Senado de la Nación.
El objetivo de la comisión es recomendar al Ministro de Planificación Federal,
Inversión Pública y Servicios el estándar a adoptarse.
Para ello se deberá aplicar una fórmula que contenga los siguientes parámetros:
a) Inversiones 30 %; b) Generación de Empleo 30 %; c) Transferencia de Tecnología y
Pago de Royalties 40 %.
En este contexto, la intención de la Secretaría de Comunicaciones ha sido
convertir la elección del estándar en una herramienta del desarrollo social y económico
del país.
Las inversiones exigidas a los representantes de las diferentes normas refleja el
propósito de robustecer el complejo industrial de las comunicaciones, que, a la vez,
traería aparejada la creación de fuentes de trabajo en el sector.
En el mismo orden de ideas, la transferencia de tecnología fue vista también
como una palanca para el crecimiento de las industrias del conocimiento locales.
Por último, se estimó oportuno incorporar una norma cuyo esquema de patentes
no sea restrictivo, a los efectos de no obstaculizar el crecimiento de los actores
nacionales.
15) Necesidad de un Enfoque Integral sobre la Convergencia
Como puede apreciarse, existe una evolución en el debate en torno a la
televisión digital. En un primer momento, la elección de la norma estuvo basada, casi
exclusivamente, en factores técnicos. Luego, se ponderaron otros elementos, tales como
las probables inversiones que pudieran venir de la mano de la TV Digital, la creación de
fuentes de trabajo, la transferencia de tecnología y el pago de royalties, entre otros
ítems.
No obstante el avance que significó la consideración de estas temáticas, que
ampliaron significativamente el debate en torno a la TV Digital, empero, hay otros
factores que no han sido considerados en forma exhaustiva.
21
Uno de ellos es la posibilidad de abordar esta nueva modalidad televisiva desde
una óptica que contemple la convergencia entre la radiodifusión, las telecomunicaciones
y la informática.
Ello es así, dado que las emisiones de TV Digital no solo se recibirán en las
pantallas de los nuevos aparatos de televisión, sino que también podrán ser vistas en las
computadoras y en los terminales de telefonía móvil.
Negroponte, parafraseando a Marshall Mac Luhan, nos dice que “en el mundo
digital, el medio no es el mensaje. Es la encarnación del mismo. Un mensaje puede
tener diversas encarnaciones, que derivan automáticamente de los mismos datos”.
En ese orden de ideas, en el Informe sobre la Cuestión de la U.E se señala que:
“La industria está desarrollando tecnologías que harán de la convergencia digital una
realidad. La convergencia digital permite que los proveedores de contenidos y servicio
suministren lo que tienen que ofrecer a través de una paleta de mecanismos de entrega.
Por otra parte, los consumidores pueden acceder a los servicios a través de distintas
terminales capaces de captar contenidos multimedios y más servicios por conducto de
un solo terminal. Este fenómeno difumina la frontera entre la radiodifusión tradicional y
las comunicaciones electrónicas, razón por la cual afectará en gran medida la
distribución de los medios de comunicación. En consecuencia, el regulador debe estar
atento y formular una normativa que refleje dichas transformaciones”. (15)
Indudablemente, este nuevo escenario tecnológico exige al regulador una mirada
integral y abarcativa. A la vez, la permanente innovación y dinamismo de estas
industrias impone el dictado de herramientas legislativas con la suficiente flexibilidad
para adaptarse prontamente a los cambios tecnológicos. En la doctrina de la Unión
Europea se indica que con el fin de mantener el principio de regular mejor las directivas
comprendidas en el marco regulatorio deben ser revisadas periódicamente.
Más adelante, y en la misma inteligencia, el citado Informe agrega que “Hasta el
momento, las redes de telecomunicaciones y radiodifusión han evolucionado en el
marco de normas y reglamentaciones separadas y orientadas verticalmente. La
radiodifusión se ha empleado para radio y televisión y las telecomunicaciones para
servicios vocales. Recientemente, las comunicaciones de datos han evolucionado en un
contexto denominado IT. Con la digitalización están desapareciendo las fronteras entre
las telecomunicaciones, los servicios de televisión y radio y la comunicación de datos,
lo que explica que sea cada vez más difícil organizar por categorías las futuras
estructuras de entrega por el tipo de servicio que se entrega a través de las mismas. Así
pues, se hace sentir la necesidad de formular nuevas definiciones en relación con los
aspectos reglamentarios de estos temas. El nuevo entorno de reglamentación debería
permitir también la prestación de servicios multimedios a través de todo tipo de redes de
entrega (de radiodifusión y móviles). De hecho la utilización de la red aumenta y se
hace más flexible cuando no se limita a la transmisión de ciertos tipos de contenidos. La
expansión del uso acrecentará el deseo de invertir para construir redes y mejorarlas
técnicamente”. (16).
22
Así las cosas, la regulación de la TV digital deberá tener en cuenta esta
diversidad de redes de recepción; con lo cual el legislador, fatalmente, deberá resolver
el intrincado tema de la convergencia entre las telecomunicaciones y la radiodifusión.
16) La Convergencia en la Legislación Nacional
En nuestro país, y más allá de su mayor o menor acierto desde una perspectiva
valorativa, la legislación de radiodifusión y telecomunicaciones contienen fuertes
obstáculos a la convergencia tecnológica y la integración de servicios.
En primer lugar, como fuera señalado, existen cuerpos normativos separados en
materia de telecomunicaciones y radiodifusión. En efecto, la Ley 19.798 rige en la
primera disciplina y la Ley 22.285, en la segunda. En concordancia con ello, la SECOM
y la CNC son los organismos competentes en el campo de las telecomunicaciones y el
COMFER es la autoridad de aplicación en la radiodifusión.
Asimismo, el Decreto 764/00, una de las últimas normas de amplitud, dictadas
en el ámbito de las telecomunicaciones, es una herramienta jurídica con cierta
coherencia jurídica y filosófica; más allá de la falta de aplicación de algunos de sus
reglamentos, principalmente el que establece el Servicio Universal.
Por su parte, la Ley Nacional de Radiodifusión 22.285 fue sancionada en 1980,
hace 27 años, y sus reiteradas reformas le quitaron toda lógica; lo que conformó un
marco regulatorio contradictorio y con escasa vigencia real.
En otro orden, hay fuertes diferencias entre las telecomunicaciones y la
radiodifusión en diversos aspectos. En la primera disciplina se paga por el uso del
espectro, existen subastas, se consagra un régimen de licencia única y no hay límites a
la participación de extranjeros. Por su parte, en la radiodifusión, no se paga por el uso
del espectro, las licencias son por servicios, y los extranjeros solo pueden poseer el 30%
de las acciones de las emisoras; más allá de la vigencia del Convenio celebrado con los
Estados Unidos de Norteamérica (Ley 24.124).
Sobre la cuestión regulatoria, la UIT ha señalado que “La convergencia ha
repercutido significativamente en las estructuras y procesos de reglamentación. La
reglamentación de la radiodifusión y la reglamentación de las telecomunicaciones han
procedido de forma independiente en la mayoría de los países. Habida cuenta de la
convergencia de estos medios, se ha hecho difícil distinguir qué categoría de los mismos
queda reglamentada por un organismo de radiodifusión o uno de telecomunicaciones.
Los problemas que esto plantea pueden resolverse fusionando ambas entidades o
mediante una cooperación más estrecha entre las mismas”.
Asimismo, en los dos cuerpos legales de nuestro país hay normas que
obstaculizan la convergencia. Por caso, el Decreto 62/90, por el cual se aprueban los
Pliegos de Privatización de ENTel, se impide a las licenciatarias del servicio de
telefonía básica, de telecomunicaciones internacionales y a la prestadora de servicios en
competencia brindar servicios de radiodifusión. Esta limitación es ratificada en el
Decreto 1481/93, que lo hace extensivo a otras empresas de telecomunicaciones.
23
Por su parte, la Ley 24.425 que aprueba los resultados alcanzados en la Ronda
Uruguay del GATT y la Ley 25.000, que ratifica los compromisos asumidos por la
República Argentina en el seno de la OMC, referidas ambas a las telecomunicaciones,
excluyen expresamente a la radiodifusión.
En la normativa específica de radiodifusión existen también fuertes limitaciones
a la convergencia tecnológica, impidiéndose a las empresas de telecomunicaciones
prestar servicios de radiodifusión. Por caso, el artículo 45, modificado por la Ley 26.053
señala que no puede ser radiodifusores las empresas de servicios públicos. Limita
también a las cooperativas que prestan servicios públicos, permitiéndoles brindar
radiodifusión solo en aquellas zonas en donde no haya otros medios funcionando.
Por lo demás, la Ley 22.285, en su artículo 67, dispone que no se puede delegar
la explotación del servicio. Asimismo, la Resolución SC 257/77 exige a los canales de
cable poseer estudios propios desde donde se irradia la programación; y la Resolución
725/91, dictada por el COMFER, ordena a los servicios complementarios de
radiodifusión ser titulares de la infraestructura utilizada para brindar el servicio. Toda
esta normativa impide que se utilicen las redes de telecomunicaciones para dar servicios
de radiodifusión.
En otro orden, la Ley 25.750, denominada de protección de los Bienes
Culturales, exige que las emisoras sean de empresas nacionales, admitiendo solo una
participación de 30% en el paquete accionario de los medios, a los extranjeros (salvo
EE.UU.).
En este contexto, es dable señalar que existe una asimetría normativa, pues, si
bien no se permite a las empresas de telecomunicaciones prestar servicios de
radiodifusión; empero no existen impedimentos para que las empresas de medios
ofrezcan servicios de telecomunicaciones. Por caso, eso se dice expresamente en el
Decreto 764/00.
Sin perjuicio de ello, están quienes afirman que la modificación del artículo 45
de la Ley 22.285, mediante la Ley 26.053, que señala que no puede ser radiodifusores
las empresas de servicios públicos, impide también a los titulares de estaciones de
radiodifusión brindar telefonía básica, pues incurrirían en la citada inhabilidad legal,
toda vez que se estaría prestando un servicio público.
Cabe referir que existen fuertes debates en torno a la mayor o menor
razonabilidad de este disímil criterio para las empresas de radiodifusión y
telecomunicaciones y su justificación y equidad axiológica.
Por último, puede señalarse que tienen lugar en el ordenamiento positivo
nacional algunas normas proclives a fomentar la convergencia e impulsar la mayor
utilización de las redes. Entre ellas cabe citar a las autorizaciones conferidas por el Ente
Nacional Regulador de la Electricidad a Edenor y otras empresas y cooperativas
eléctricas para modificar su objeto social y ofrecer servicios de telecomunicaciones.
En efecto, el Ente Nacional Regulador de la Electricidad ENRE, mediante las
resoluciones 427/06, 751/06 y 752/06, aprobó la modificación de los Estatutos Sociales
24
de EDENOR S.A., TRANSENER S.A. y de TRANSBA S.A. permitiendo la prestación
de servicios de telecomunicaciones por medios de sus redes eléctricas.
De este modo, esas empresas prestadoras de los Servicios Públicos de
Transporte y Distribución de Energía Eléctrica, Concesionarias del Estado Nacional,
fueron autorizadas a realizar actividades no reguladas a través de las instalaciones
utilizadas para la prestación del servicio eléctrico.
En la Resolución 204/07, el ENRE realiza un conjunto de precisiones sobre el
particular y avanza en esta orientación. Por caso, se señala “Que las distintas actividades
no reguladas, requieren cuando así está dispuesto, del otorgamiento de la respectiva
licencia técnica por parte de las autoridades con jurisdicción específica, (vrg. servicio de
comunicaciones). Que en ese sentido la evolución tecnológica ha hecho factible la
posibilidad de transmitir ondas de diferentes frecuencias por un mismo soporte físico,
abriendo un nuevo espectro de actividades no reguladas, susceptibles de ser
desarrolladas por las concesionarias de transporte y distribución de energía eléctrica”.
Sin perjuicio de ello, la norma se preocupa por aclarar que cada actividad no
regulada que decida emprender la compañía de servicio público, previa autorización del
Ente, debe resguardar como objetivo prioritario la prestación del servicio en las
condiciones establecidas en los Contratos de Concesión; preservando que la misma no
se vea alterada en sus condiciones de calidad, continuidad, seguridad y medio ambiente.
A posteriori, la Resolución explica la razón de este tipo de política legislativa,
precisando “Que sin perjuicio de los aspectos antes señalados, la fundamentación para
autorizar la ampliación de los objetos sociales de las concesionarias citadas, se sustenta
en el hecho de que el usuario de la actividad regulada se beneficie con menores tarifas
que reflejen el hecho de compartir con la o las actividades no reguladas costos de
operación y mantenimiento, inversiones y la base de capital a remunerar”.
De este modo, se percibe la intención del legislador de atender a los intereses de
los usuarios, como el eje que fundamenta y motiva tal determinación normativa.
Sin perjuicio de ello, cabe referir que la apertura dispuesta tendrá como límite el
universo de las telecomunicaciones, no pudiendo ingresar este tipo de empresas al
campo de la radiodifusión.
La razón que frena tal posibilidad es que la Ley 26.053, al reformar el artículo
45 de la Ley 22.285 impide ser operador de estaciones de radiodifusión a las empresas
que prestan servicios públicos.
En este orden, la Ley 24.065 caracteriza como servicio público al transporte y
distribución de electricidad. No obstante ello, la misma norma aclara que “La actividad
de generación, en cualquiera de sus modalidades, destinada total o parcialmente a
abastecer de energía a un servicio público será considerada de interés general, afectada a
dicho servicio y encuadrada en las normas legales y reglamentarias que aseguren el
normal funcionamiento del mismo”.
25
Conforme al marco normativo referido, entonces, solo podrían prestar servicios
de radiodifusión las empresas generadoras de electricidad; más no así las dedicadas al
transporte y distribución de electricidad.
Por último, pero tal vez en primer lugar de importancia, y sin perjuicio de estos
derechos de las diferentes empresas, cabe señalar la existencia de un derecho de la
sociedad a la convergencia, dado por el artículo 13 del Pacto de San José de Costa Rica,
ratificado por la Ley 23.054 e incorporado al texto constitucional en la reforma de 1994.
Dicha norma expresa “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y
de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente,
por escrito o en forma impresa o artística o por cualquier otro procedimiento de su
elección”. (el subrayado me pertenece).
Ha expresado la UIT, que “El desafío para los reguladores es crear una serie de
reglamentos coherentes, relevantes y tecnológicamente neutrales que no inhiban el
crecimiento del sector, y que, al mismo tiempo, fomenten decididamente la innovación
y atiendan de la mejor forma posible a los intereses de los usuarios”.
17) Convergencia y Televisión Digital
Toda esta problemática sobre la regulación de la convergencia se vincula
fuertemente con la TV Digital, toda vez que el fenómeno de la digitalización es el que
permite borrar la diferencia tradicional entre servicios de radiodifusión y
telecomunicaciones.
Por lo demás, como fuera señalado, la posibilidad de que las emisiones de
televisión digital sean enviadas por diferentes redes, y, en consecuencia, las mismas
sean recibidas por diferentes receptores (pantallas de TV, computadoras, aparatos de
telefonía móvil, etc) pone al legislador frente al inexorable desafío de regular de manera
integral la controvertida convergencia tecnológica.
En verdad, el proceso de la digitalización contribuye a eliminar las diferencias
específicas de cada medio de comunicación, lo que coloca al legislador frente al desafío
de dictar un marco regulatorio moderno, integral y abarcativo que supere los conceptos
tradicionales que separan a los diferentes medios.
La UIT, al respecto, señala: “La omnipresencia de la digitalización tiene dos
efectos principales en las telecomunicaciones. El fenómeno general denominado
comúnmente la convergencia, en virtud del cual diferentes tipos de servicios, que
tradicionalmente se prestaban a través de diversas tecnologías con características
diferentes, se prestan ahora utilizando una corriente de bits única e indiferenciada. El
segundo efecto general, es el relativo al ciberespacio o “virtualidad”. La digitalización,
en combinación con el auge de Internet, está eliminando literalmente el espacio
geográfico como factor en la prestación y utilización de muchos servicios de
telecomunicaciones e información...En los Estados Unidos tradicionalmente las
empresas titulares de una licencia para ofrecer telecomunicaciones como servicio
público están exentas de responsabilidad por el contenido. En la medida en que la
26
demarcación de los servicios públicos y privados, y entre los servicios de
telecomunicaciones y de información se sigue desdibujando, será más difícil mantener
estas exenciones categóricas contenidas en la reglamentación o la legislación”.
En una misma línea de pensamiento, Negroponte lo explica de este modo. “En
los tiempos análogos, la tarea de controlar la distribución del espectro resultaba mucho
más sencilla: esto es televisión, esto es radio, esto es telefonía celular, etc. Cada trozo
del espectro correspondería a un medio de comunicación o emisión específico, con sus
propias características y anomalías de transmisión, y con un propósito muy específico.
En el mundo digital, estas diferencias se diluyen y, en algunos casos, desaparecen; todos
son bits. Puede haber bits de radio, bits de televisión o bits de comunicación marítima,
pero todos ellos no dejan de ser bits, sujetos a mezclarse y barajarse de la misma forma
y al multiuso que define a los Multimedios”.
Desde esta postura, el enfoque normativo de la TV Digital debe, necesariamente,
adoptar una mirada convergente.
En el Informe sobre la adopción de la TV Digital en Chile se indica que: “Se
torna necesario enfocar la regulación de la TV Digital desde una óptica convergente y
no a partir de una regulación específica de una forma de televisión. Varios autores
coinciden en que conviene enfrentar el cambio digital desde una óptica más integrada y
convergente, que integre a las telecomunicaciones, la radiotelevisión y la informática”.
(17)
En nuestro país, como se ha podido apreciar, la específica normativa sobre TV
Digital, si bien pareciera adoptar una filosofía regulatoria amplia del fenómeno de la
convergencia; no avanza en medidas jurídicas concretas que posibiliten tal realidad.
En efecto, tal como fuera señalado, la Resolución SC 1945/98 ha expresado que
la regulación debería fijar los lineamientos de modo tal que fuera posible en el futuro
acceder por medio de un equipo receptor o una computadora a todo tipo de medio de
comunicación, con el beneficio que podemos seleccionar, editar y conservar en soportes
casi indestructibles y de alta resolución, la información que deseemos.
Asimismo, la Resolución SC 2467/98 también alienta una visión convergente en
el uso del espectro radioeléctrico, expresando que la utilización de técnicas digitales
permite ampliar el uso de los canales para televisión analógica codificada en la banda
mencionada, posibilitando la provisión de otros servicios de telecomunicaciones entre
los cuales se encuentran transmisión de datos, Internet y otros.
Sin perjuicio de ello, y más allá de que este tipo de normas han tomado nota de
la convergencia tecnológica y la integración de servicios, al alentar un uso eficiente del
espectro radioeléctrico, empero, estos principios no han conseguido plasmar un marco
regulatorio que aborde el controvertido e insoslayable tema de la convergencia.
18) Pluralidad de Redes
27
Como fuera señalado anteriormente, la TV Digital puede ser transmitida por
diferentes redes. Entre ellas, los aparatos de telefonía móvil son capaces de recibir
emisiones de este tipo de televisión.
En este orden de ideas, se pone de manifiesto la necesidad de regular en torno a
esta cuestión. Para ello, uno de los temas centrales pasa no solo por fomentar la creación
de diversas redes, sino también dictar normas que aseguren la disponibilidad de las ya
existentes en forma no discriminatoria por parte de los diferentes prestadores.
Sobre el particular, el Grupo de Análisis y Prospectivas en Telecomunicaciones
(GAPTEL) señala: “Ahora es el turno de la competencia en infraestructura. No se trata
únicamente de abrir una infraestructura existente a nuevos agentes, intentando
garantizar la viabilidad y sostenibilidad de sus planes de negocios en el período en
apertura a la competencia, sino de, al mismo tiempo, establecer incentivos a la inversión
eficiente en la nueva infraestructura de telecomunicaciones que permita proporcionar a
los hogares y empresas acceso a una nueva generación de servicios de comunicaciones
electrónicas. A medida que aumenta el grado de convergencia, los contenidos que se
presten requerirán anchos de banda superiores, lo que implicará acometer nuevas
inversiones en infraestructuras en redes de acceso de banda ancha, fija y móvil. …La
regulación deberá orientarse hacia el fomento de infraestructuras alternativas más
próximas al cliente final. A este importante cambio de regular sobre una infraestructura
existente frente a regular sobre una infraestructura que debe crearse, debe añadirse el
avance entre la convergencia entre los servicios de telecomunicaciones, informática y
audiovisual y entre el mundo de las telecomunicaciones y el mundo de Internet. El
nuevo marco debe claramente contemplar un escenario en que los servicios
convergentes definirán el futuro desarrollo del sector”. (18)
La legislación nacional se ha ocupado del tema de la pluralidad de redes. En el
Decreto 264/98, por el cual se dispone la desmonopolización de las telecomunicaciones,
se destaca entre otras cosas, las redes alternativas constituidas por los canales de cable,
precisando que “cualquier decisión que se tome respecto del futuro de los servicios de
telecomunicaciones debe considerar el aprovechamiento y optimización de las redes
alternativas instaladas”.
En ese orden de ideas, en dicho decreto se destaca también la importancia de
contar con reglas de interconexión de redes que faciliten el uso de la red de los
prestadores dominantes en forma abierta, no discriminatoria y con precios basados en
costos, para ser utilizadas por parte de los otros prestadores de servicios de
telecomunicaciones.
No obstante ello, la norma pone de manifiesto la necesidad de fomentar la
instalación de redes alternativas como un modo de fomentar la competencia. “Que
asimismo el régimen para la incorporación de nuevos prestadores al mercado nacional
debe estar orientado a la realización de inversiones genuinas y favorecer el desarrollo de
nuevas redes y servicios”.
Conforme a estos principios, en la norma se indica que los operadores de
telefonía móvil y de televisión por cable deberán adecuar sus estructuras y organización
28
a fin de obtener licencias para la prestación en competencia del servicio de telefonía
básica.
En otro orden de ideas, y sobre el mismo tema de la utilización y
aprovechamiento de redes alternativas, también debe tenerse presente la posibilidad de
transmitir servicios de telecomunicaciones a través de la red eléctrica. (PLC).
A los fines de posibilitar esta nueva modalidad tecnológica, como fuera
señalado, el Ente Nacional de Regulación de la Electricidad (ENRE) ha dispuesto la
modificación del estatuto de empresas, como EDENOR y otras, incorporando dentro de
su objeto social la facultad de brindar servicios de telecomunicaciones.
19) Televisión Digital y Sociedad de la Información
El término Sociedad de la Información en forma genérica, abarca el fenómeno
social producido en los últimos años, que muestra a la sociedad impactada por la
transmisión de información. Así como en otros tiempos el petróleo fue el motor de la
industria, en estos momentos, ese papel lo desempeña la información. La explosión
informativa ha modificado sustancialmente la vida de la sociedad. El trabajo, el
comercio, la economía, la educación, la cultura, la medicina y virtualmente todas las
actividades del hombre han sido transformadas con las nuevas tecnologías de la
información. Esta nueva sociedad, es la denominada sociedad de la información. Este
término, incluso ha adquirido rango legal. Concretamente, en la Ley 24.694. En efecto,
impulsar la sociedad de la información, es uno de los objetivos de la Comunidad
Europea y el Mercosur. Así también, cabe recordar que se creó el Programa Nacional de
la Sociedad de la Información, mediante el Decreto 252/00.
Más allá de las cuestiones legales vinculadas al concepto Sociedad de la
Información, puede señalarse que el mismo ha ido evolucionando, y una de sus
acepciones es la que refiere al estadio de desarrollo social caracterizado por la
capacidad de sus miembros para obtener y compartir cualquier información,
instantáneamente, desde cualquier lugar y en la forma que se prefiera. (19)
En las diferentes reuniones internacionales celebradas en torno a esta temática,
se ha ido afianzando la idea de vincular directamente a la Sociedad de la Información
con la inclusión social en el plano comunicacional. Así, en la Cumbre Mundial de la
Sociedad de la Información de Ginebra 2003 y Túnez 2005 se destacó la necesidad de
construir una Sociedad de la Información orientada a eliminar las diferencias socio-
económicas y a evitar la aparición de nuevas formas de exclusión.
Cabe recordar que la década del 90 produjo nuevos marcos regulatorios o la
modificación parcial de los vigentes, mediante los cuales se introdujeron mayor
competencia en el sector de las telecomunicaciones, la conformación de organismos
reguladores y la privatización del operador principal.
Sin perjuicio de ello, y más allá de este escenario institucional de liberalización
y apertura del mercado de las telecomunicaciones, es importante apreciar cuales han
sido los resultados concretos que este proceso generó en la sociedad.
29
Una primera visión permite observar que se han reducido las diferencias
estructurales referidas a telefonía básica entre los diferentes estados, pero que, a la vez,
se ha agrandado la denominada brecha digital, que separa ricos y pobres, o como se
suele decir ahora, a conectados y desconectados. En 1984 la Comisión para el
Desarrollo Mundial de las Telecomunicaciones, presidida por Donald Maitland, publicó
el informe denominado El Eslabón Perdido, en donde se señalaba que la falta de
infraestructura de telecomunicaciones en los países en desarrollo impedía el crecimiento
económico: Lo que preocupaba a sus autores era la teledensidad, esto es, el acceso a los
teléfonos. Actualmente se hace hincapié en las disparidades de acceso a Internet, que
son mayores que las desigualdades de acceso telefónico.
Si se tiene en cuenta la teledensidad se llega a la conclusión que las diferencias
entre países se han reducido. Actualmente África dispone del doble de teléfonos que
tiene Tokyo. Por su parte, el mundo en desarrollo representa el 43% de todas las líneas
telefónicas fijas. Por el contrario, a comienzos de los 80, estos países captaban
únicamente el 12% de dichas líneas y la capital japonesa contaba con más teléfonos que
todo el continente africano.
El aspecto negativo de este fenómeno es que las nuevas tecnologías han traído
nuevas distorsiones y desequilibrios. Así, las oleadas de las tecnologías de la
información y la comunicación de los 90 han establecido una nueva brecha; la brecha
digital.
La brecha digital no solo se da entre países con diferentes niveles de desarrollo,
sino también dentro de cada país, y separa a las ciudades de las zonas rurales, a los ricos
de los pobres, a la población con educación superior de aquella que no la tiene y a los
jóvenes de las personas de edad.
En este contexto, la brecha digital aparece más problemática que las diferencias
en cuanto a la teledensidad, dado que las nuevas tecnologías, y en particular Internet,
conducen a agudizar las diferencias socio-culturales.
Ramonet, en esta orientación, hace la diferenciación entre los medios
tradicionales de comunicación e Internet. “Para escuchar radio o ver cine o televisión ( o
hablar por teléfono) no se necesita de ninguna preparación, además el cine se hizo para
los analfabetos. En cambio, para utilizar Internet, mínimamente se necesita estar
alfabetizado. Se necesita saber teclear en un ordenador. Movilizar el ratón. Entonces,
todo esto que nosotros utilizamos con los ojos cerrados y que es relativamente fácil,
para muchos supone una iniciación, mientras que la radio o la televisión, o el cine, no
supone ninguna”. (20)
Precisamente por eso, y dado el alcance masivo de la televisión en nuestro país,
la TV Digital puede (y debe) ser un instrumento de las nuevas tecnologías de la
información para reducir la brecha digital.
En este orden de ideas, se revaloriza el papel de la TV como un elemento central
en la democratización de la sociedad de la información. Coincide con ello Gómez
Germano, que señala “Aunque olvidadas cuando se habla de políticas de TIC de cara a
la construcción de la Sociedad de la Información, las redes de radio y TV siguen siendo
30
la red de tecnologías de la información y comunicación (TIC) de mayor desarrollo en la
región. Tanto en cantidad de emisores como de receptores. Mientras en el mundo
existen 100 computadoras personales por cada 1.000 habitantes, hay 275 receptores de
televisión. Otra vieja TIC, la radio, asciende a 419 por cada mil personas, diferencias
que se amplían en el caso de las regiones y países más empobrecidos. Con esta realidad,
es impensable no incluir a la radiodifusión en las estrategias nacionales de Sociedad de
la Información…Mucho más cuando se trata de digitalizarla y la convergencia
tecnológica borra los límites entre las plataformas: las agenda digitales de nuestros
países deben incorporar a la radiodifusión como un componente fundamental de sus
estrategias”. (21)
Por otro lado, debe tenerse presente el formidable desarrollo de la telefonía
móvil, cuya expansión ha sobrepasado los cálculos más optimistas, superando
holgadamente a la telefonía básica. Incluso, esta modalidad telefónica móvil ha tenido,
en los últimos años, una singular masificación en los segmentos sociales de menores
recursos. Por ello, en un buen número de países africanos la telefonía móvil ha sido
elegida como la herramienta del servicio universal.
Como fuera señalado, la TV Digital puede ser recibida por los aparatos de
telefonía móvil.
En este orden de ideas, la recepción de la TV Digital y el abordaje de su marco
regulatorio debe estar orientado a evitar nuevas formas de exclusión.
Brasil, por caso, ha sido uno de los países que más fuertemente identificó a esta
nueva modalidad televisiva como una herramienta idónea para combatir la
segmentación de la sociedad, como fruto del diferente nivel de acceso a la información.
En la Exposición de Motivos que instituyó el Sistema Brasileño de TV Digital se dijo:
“Brasil necesita definir un modelo propio, con estrategia basada en el ciudadano, para
hacer de la inclusión digital el medio más eficaz y rápido para alcanzar la inclusión
social…La diseminación de la televisión abierta digital, con la provisión de conexión a
Internet, tiene una importancia estratégica para nuestro país, visto que se beneficiará
casi toda la población en los próximos años, con la creciente democratización del acceso
a la información…De manera muy sucinta, la adopción de la tecnología digital es capaz
de ofrecer, entre otros, los siguientes beneficios para la sociedad en general y para los
usuarios en particular: democratización del acceso a la información, promoviendo las
inclusiones digital y social”. (22)
En nuestro país, el enfoque social no tuvo, en la agenda pública, la envergadura
que mostró en el caso brasileño. La normativa nacional, si bien hace alguna referencia a
la cuestión social, no ha puesto a la Sociedad de la Información en el centro del debate
de la TV Digital. Por caso, la Resolución 1945/98, en la que se redacta un documento de
consulta sobre la TV Digital, se formulan diferentes preguntas posibles. Ninguna de
ellas está referida a la posibilidad de reducir la brecha digital con la TV Digital. Las
restantes normas que tratan el tema, prácticamente no hacen referencia a esta cuestión.
En cambio, en el Informe adopción de la TV Digital en Chile se ha expresado
que: “El principal riesgo del switch off es la exclusión social en el caso de que queden
grupos sin acceso ala tecnología. Para ello el gobierno británico anunció en 1999 que
31
solo lo efectuará cuando el 95% de los consumidores tengan equipos digitales….Es
necesario aprovechar la TVD para extender los beneficios de la sociedad de la
información a los tecnológicamente excluidos, dada la alta penetración de televisores.
(23)
Entendemos que la llegada de la TV Digital en nuestro país debe enfocarse
desde un criterio en donde se priorice esta nueva modalidad televisiva como una
herramienta adecuada para contribuir a la reducción de la brecha social.
Por lo demás, es necesario precisar que la tecnología, más allá de su formidable
importancia, por si sola no producirá condiciones sociales más equitativas, si no están
acompañadas por políticas públicas orientadas a reducir la brecha digital. Para
garantizar la inclusión social y una mayor diversidad y pluralismo no basta el mercado y
la tecnología, sino una determinación regulatoria en tal sentido.
Sobre el particular, Gómez Germano señala: “Existe un discurso predominante
que asocia digitalización con mayor democratización de medios y contenidos. La
digitalización sería un proceso natural que por sí sola ampliaría los derechos
ciudadanos, al permitir la interactividad con los medios y multiplicar las fuentes de
información para incluir a todas las personas en la Sociedad de la Información. Este
destino manifiesto, sin embargo, está en discusión. Hay varios escenarios posibles y
cual de ellos tendremos estará en función de las decisiones políticas que se adopten
ahora y la forma que adopte la transición entre lo analógico y lo digital”. (24)
Esperemos que la futura normativa sobre TV Digital coloque al usuario como el
verdadero destinatario del sistema, y que la inclusión social y la democratización en el
acceso a las nuevas tecnologías de la comunicación sean los objetivos irrenunciables del
marco jurídico a adoptarse.
Schifer & Porto
Claudio Schifer y Ricardo Porto, son abogados y docentes universitarios,
especializados en “Medios de Comunicación”. Entre sus obras, se señalan,
“Telecomunicaciones - Marco Regulatorio” , “Diccionario Jurídico Enciclopédico de
los Medios de Comunicación y “Radiodifusión - Marco Regulatorio” (2007), publicadas
por “Editorial El Derecho”.
Schifer & Porto y asociados. Te. 4322-6513/15-4421-9369/15-65721711
([email protected]). Florida 716 p. 3º K Ciudad Autónoma de Buenos Aires
(CP: 1005).
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desafíos y propuestas para garantizar la diversidad y el pluralismo en los medios”.
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