מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

תקצירחומרים - גם )להלן ובאלכוהול בסמים לרעה השימוש פסיכואקטיביים( הוא נגע מתפשט הפוגע בחברה הישראלית על כלויש באקראי, פסיכואקטיביים בחומרים המשתמשים יש רבדיה. להם מתמכרים דרך קבע, בחומרים פסיכואקטיביים המשתמשים

ומפתחים תלות גופנית או נפשית בהם )להלן - מכורים(. כ-2005בשנת להם והמכורים בסמים המשתמשים מספר היה

וכשני שלישים מהמבוגרים שתו333,000 . כמחצית מבני הנוער משקאות אלכוהוליים שלא לקיום דינים דתיים, ושיעור המשתמשים בסמים בקרב בני נוער היה גדול משיעורם בקרב מבוגרים. שימוש בחומרים פסיכואקטיביים בקרב בני נוער הוא אחת הסיבות לנשירה ממסגרות חינוכיות, למעורבות בפעילות עבריינית, לפגיעה בקשרים

חברתיים וליצירת משברים חברתיים.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את נושא מאבק הרשויות2009בשנת

אשדוד, בעיריות נעשתה הביקורת והאלכוהול. הסמים בנגעי ברשות נעשו השלמה בדיקות אונו. וקריית נתניה באקה-ג'ת, בסמים(, למלחמה הרשות - )להלן בסמים למלחמה הלאומית הרווחה(, משרד - )להלן החברתיים והשרותים הרווחה במשרד - )להלן והתעסוקה המסחר התעשייה, במשרד החינוך, במשרד משרד התמ"ת(, במשרד לביטחון הפנים, במשטרת ישראל, במשרד לקליטת עלייה, במשרד הבריאות, במשרד הפנים ובמרכז השלטון

.2010המקומי בישראל. חלק מהנתונים עודכנו לראשית שנת

51

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עיקרי הממצאיםיישום החלטת ממשלה

פסיכואקטיביים בחומרים משתמשים של הגבוה השיעור בשל , להקים צוות בין-משרדי שיגבש2005החליטה הממשלה, באוגוסט

הסמים בנגעי והטיפול המניעה בתחום אופרטיביות תכניות והאלכוהול והשלכותיו כמרכיב במאבק באלימות בחברה

52

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

בספטמבר את2005הישראלית. הבין-משרדי הצוות הציג המלצותיו בפני ועדת השרים למאבק באלימות. נמצא כי הממשלההקצאת בדבר החלטה קבלת לצורך ממשי דיון קיימה לא למועד עד יושמו לא וההמלצות ההמלצות, ויישום המשאבים

(.2009הביקורת )בתחילת

נתונים במישור המקומי על היקף השימוש בחומריםפסיכואקטיביים

הרשות למלחמה בסמים קבעה כי לצורך גיבוש תכנית עבודה.1 למאבק בנגעי הסמים והאלכוהול יש לאסוף נתונים על אוכלוסיות המשתמשים בהם בתחום הרשות המקומית. נמצא כי עיריות נתניה ובאקה-ג'ת לא פעלו לאיסוף נתונים על מגמות שימוש בחומרים

פסיכואקטיביים ביישוביהן.ספר.2 בתי לתלמידי שאלון הופץ אונו ובקריית באשדוד

על-יסודיים, ובו מידע מפורט על השימוש בחומרים פסיכואקטיביים,וממצאיו אמורים להיות "בסיס לקבלת החלטות עירוניות".

נמצא כי בכל אחת משתי העיריות לא הוצגו ממצאי השאלון.3 בפני הוועדה למאבק בסמים שמועצת העירייה בחרה ולא דנו בהםהסמים בנגעי המאבק שעניינה עירונית מדיניות לגבש כדי והאלכוהול. בעיריית אשדוד לא הוצגו ממצאי השאלון גם בפני כלוהחינוך גורמי הרווחה לידיעתם של הובאו ואף לא פורום אחר

בעיר.

תכנית למניעת שימוש במשקאות אלכוהוליים נוער.1 בני - ישראל במדינת האוכלוסייה ממחצית למעלה

כ- בהם אלכוהוליים, שותה משקאות - כאחד 50,000ומבוגרים בגילים תלמידים, בקרב גם לאלכוהול. יש11-12המכורים ,

השותים משקאות אלכוהוליים בכמות גדולה ובתדירות גבוהה. מיוני .2 הממשלה בהחלטת האלימות2006 תופעת בנושא ,

שרון אריאל מר דאז הממשלה ראש הנחה הישראלית, בחברה לרשות משכרים חריפים במשקאות הטיפול את מיד "להעביר

(2009למלחמה בסמים". נמצא כי עד מועד סיום הביקורת )בסוף ליישום תקציבית או ארגונית חקיקתית, פעולה כל נעשתה לא

ספטמבר מאז בסמים למלחמה הרשות בקשות 2005ההנחיה. להקצות תקציב מיוחד למאבק בנגע האלכוהול לא נענו, ועד מועד

סיום הביקורת היא לא קיבלה כל הקצאה כספית לתחום זה. )בתחילת הביקורת מועד עד כי נמצא גיבשה2009עוד לא )

רק באלכוהול. לשימוש מניעה תכנית בסמים למלחמה הרשות בתחום2009בתכנית העבודה של הרשות למלחמה בסמים לשנת

53

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

ההסברה הוגדר היעד - "בניית אסטרטגיה ותוכנית הסברה בתחוםהאלכוהול והפעלתה".

54

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

תכניות למניעת השימוש בחומרים נדיפיםנדיפים בחומרים עושים נוער שבני הרחב השימוש על הנתונים חושים לשיכרון גורמת אדיהם ששאיפת ביתי בשימוש )חומרים והמידע על הסכנות הנובעות משימוש זה העלו ברשות ולהזיות( למלחמה בסמים ובמשרד החינוך את הצורך המיידי להפעיל תכניות

, כשבע שנים לאחר שפורסמו2008מניעה. נמצא כי רק בשנת הנתונים המחקריים בדבר השימוש הנרחב בחומרים נדיפים וכשלוש

2005שנים לאחר שנתוני מחקר הרשות למלחמה בסמים משנת העלו כי מספר בני הנוער המשתמשים בחומרים הללו הוכפל, גיבשושימוש למניעת תכנית בסמים למלחמה והרשות החינוך משרד בחומרים נדיפים. נכון למועד סיום הביקורת לא היה במשרד החינוך

מידע כלשהו על יישום התכנית בבתי הספר. יישום התכנית, בשנת הלימודים התשס"ט )ספטמבר בחינת מידת

אוגוסט 2008 - כי2009 העלתה שנבדקו, העיריות בארבע ) בשלוש מהן תכנית המניעה לא הופעלה - באשדוד, למעט בשתי כיתות בשניים מבתי הספר העל-יסודיים, בבאקה-ג'ת ובקריית אונו.העל-יסודיים הספר בבתי הופעלה לא התכנית נתניה בעיריית

השייכים למגזר הממלכתי-דתי.

מניעת השימוש בחומרים פסיכואקטיבייםלמניעת.1 הקהילתי לפרויקט שהצטרפו המקומיות, ברשויות

למלחמה הרשות שמנהלת פסיכואקטיביים בחומרים השימוש בסמים, פועל מתאם יישובי )להלן - המתאם( שתפקידו ליזום ולרכז

רשויות מקומיות,200את פעולות הפרויקט ביישוב. נמצא כי בכ- הרשויות הקיימות, לא מונה מתאם. 250מבין כ-

משרד החינוך החליט לתקצב ממונה על תחום מניעת השימוש.2 בסמים, בטבק ובאלכוהול )להלן - מב"ס( בבתי הספר העל-יסודיים

. בבתי ספר קטנים כלל לא מונה100שמספר תלמידיהם עולה על בתי הספר1,460 מבין 570אחראי לפעילות המניעה. נמצא כי בכ-

לפגוע כדי בה יש כזאת ומציאות מב"ס, מונה לא העל-יסודיים בפעילות המניעה בכשליש מבתי הספר העל-יסודיים.

- אוגוסט 2007משנת הלימודים התשס"ח )ספטמבר .3 2008) כוללנית תכנית - חיים" "כישורי להפעלת החינוך משרד נערך למניעת השימוש בחומרים פסיכואקטיביים - במערכת החינוך כולה. נמצא כי ברוב בתי הספר לא יושמה ההחלטה להפעיל את התכנית.

)ספטמבר התש"ע הלימודים שנת לתחילת אוגוסט2009עד - היא הופעלה בכמחצית2010 (, שנתיים לאחר שהוחל ביישומה,

מבתי הספר היסודיים ורק בכשליש מחטיבות הביניים. בבתי הספרהממלכתיים-דתיים והממלכתיים-ערביים היא כלל לא הופעלה.

55

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הצורך ברגישות התרבותית ללמוד את משרד החינוך לא השכיל הראויה בעת גיבוש התכנית, ומפקחי בתי הספר הממלכתיים-דתיים סירבו להפעילה, כמו גם מנהלי בתי הספר הממלכתיים-הערביים,העולם של מערכות לא תאמו את תפיסות מפני שכמה מתכניה תכנית מתאימה הוכנה הלימודים התש"ע חינוך אלה. רק בשנת

למגזרים אלה.

56

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

מוסדות החינוך במגזר החרדי סירבו כל השנים לשתף פעולה.4בהם מתקיימת ולא תלמידיהם בקרב המניעה פעילות בתחום פעילות כזאת. באשדוד ובנתניה למדו במוסדות החינוך של המגזר

וכ-14,600החרדי בשנת הלימודים התשס"ט כ- תלמידים,4,200 וכ-35%בהתאמה, והם היוו כ- , בהתאמה, מכלל התלמידים13%

בערים הללו. נמצא כי במוסדות חינוך אלה לא נעשתה כל פעילותלמניעת השימוש בחומרים פסיכואקטיביים.

פעילות מניעה בשיתוף הוריםהורים למעורבות ביותר רבה חשיבות מייחס החינוך משרד והאלכוהול הסמים בנגעי במאבק החינוכית בפעילות ולשיתופם ורואה בכך יסוד הכרחי ומשמעותי בתהליך המניעה. נמצא כי משרד החינוך לא פרסם הנחיות בכתב בנוגע להיקף הרצוי של פעילות מניעה בשיתוף הורים ולתכניה, לא הפנה לחומרי רקע וגם לא קיים

הדרכות בנושא. שתיים מהעיריות שנבדקו, באקה-ג'ת ונתניה, לא יזמו כל פעילות מניעה בקרב הורים. פעילות מניעה בשיתוף הורים בהיקף שעות

11 מ-5מוגבל, שלא עלה על שעתיים בשנה, התקיימה בתשס"ט ב-דומה פעילות שבאשדוד. העל-יסודיים העירוניים הספר בתי

התקיימה בבתי הספר בקריית אונו.

בתי ספר תעשייתיים ומרכזי חינוך טכנולוגיבתי70בשנת הלימודים התשס"ח פעלו בפיקוח משרד התמ"ת כ-

מרכזי חינוך טכנולוגי10ספר תעשייתיים ובפיקוח משרד החינוך בבתי הספר למדו הלימודים התשס"ט - מח"טים(. בשנת )להלן

15,500התעשייתיים ובמח"טים, השייכים לכמה רשתות חינוך, כ-תלמידים שלרובם קשיים התנהגותיים ותפקודיים.

גופים.1 בידי הופעלו התעשייתיים הספר בבתי מניעה תכניות משרד כי נמצא במניעה. או בטיפול העוסקים למיניהם פרטיים התמ"ת לא קבע קריטריונים לבחירתם של גופים אלה ולהכשרה הנדרשת מעובדיהם. הוא גם לא קיבל כל מידע על אופן הכשרתם של העובדים בתחום המניעה ועל התפיסה המקצועית שהנחתה כל

אחד ואחד מהם בעבודתו. עוד נמצא כי בכל אחד מבתי הספר האלה פעלו בעת ובעונה אחתוכל אחד מהם הפעיל תכנית במשך שעה או גופים כאלה, כמה שעתיים בשנה, בלי שיהיה אפשר להקפיד על רצף לימודי וחינוכי

הנדרש בכל תכנית.שונים,.2 בהיקפים נעשתה מניעה בשמונה מהמח"טים פעילות

לרוב באמצעות צוות בית הספר. נמצא כי משרד החינוך לא בחן

57

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

את פעילויות המניעה שנעשו במח"טים ולא פיקח על תכניהן ועלכישורי מבצעיהן. שניים מהמח"טים כלל לא ביצעו פעילות מניעה.

58

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

קידום נוער יחידות קידום נוער שבמשרד החינוך מטפלות בבני נוער המנותקיםנעשית לא נוער קידום יחידות ברוב כי נמצא חינוך. ממסגרות פעילות ממוקדת ורציפה בתחום מניעת השימוש בסמים, והשירותבתחום ובייעוץ הסברה בפעילות עוסק לא כלל נוער לקידום

השימוש באלכוהול.

תכניות מניעה לבני נוער עוליםרגישת2006משנת .1 התערבות "תכנית קטן בהיקף הופעלה

תרבות למניעת השימוש לרעה באלכוהול ובסמים לבני נוער יוצאיהופעלה התכנית בקרב כ-2008אתיופיה ולהוריהם". בשנת 450

בני נוער יוצאי אתיופיה בלבד. תכנית דומה לבני נוער יוצאי ארצות יישובים והשתתפו7 ב-2008חבר העמים הופעלה לראשונה בשנת

צומצם היקף התכניות2009 בני נוער והוריהם. בשנת 120בה כ-בשתי האוכלוסיות.

נמצא כי הפער בין היקף המשתתפים בתכניות המניעה לבני נוער עולים להיקף אוכלוסיית בני נוער עולים הנזקקים למענה במסגרת

תכניות מניעה הוא חסר כל פרופורציה.הדרכה2007במרס .2 ערכת לתכנן בין-משרדי צוות המליץ

למורים המפעילים תכניות מניעה בכיתות שלומדים בהן תלמידיםועובדי וילוו מורים, קבוצות הורים ולהכשיר מנחים שינחו עולים

, כשנתיים וחצי לאחר2009נוער בקהילה. נמצא כי רק בדצמבר ובפברואר הערכה, הוכנה ניתנה, החלו2010שההמלצה

להורים מנחים הוכשרו לא הביקורת סיום מועד עד בהפצתה. ולעובדי נוער.

מתן טיפול לבני נוער נפגעי סמים ואלכוהול משרד הרווחה לא פעל לאיסוף הנתונים על נפגעי הסמים - בני.1

נוער ומבוגרים כאחד - המטופלים בידי הרשויות המקומיות ולא דאגוגם גם משרד הרווחה לכן, מידע על המטופלים. ליצירת מאגר הרשות למלחמה בסמים חסרו מקור מידע חיוני לקביעת מדיניותם. למשרד הרווחה אף חסרו נתונים סטטיסטיים מרוכזים על מטופליו

בתחום החומרים הפסיכואקטיביים. ואלכוהול.2 סמים נפגעי נוער בבני טיפלו סוציאליים עובדים

תקופות ארוכות בלי שהוכשרו לכך, בניגוד לדין ולהוראות משרדהרווחה, ובלי ליווי צמוד של מדריך מוסמך בתחום.

הרשויות המקומיות לא פעלו יחידות לטיפול250 מכ-200בכ-.3 בבני נוער המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים, ומשרד הרווחהכיצד עליהן להגיש לא הנחה את לשכות הרווחה ברשויות הללו

59

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

ואלכוהול סמים נפגעי נוער לבני פסיכו-סוציאלי טיפול שירותי שבתחומן.

נוער בבני לטיפול שירות כל היה לא באקה-ג'ת בעיריית המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים.

60

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

כשליש מהיחידות לטיפול במשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים.4רישיון בלי פעלו הרווחה, בלשכות רובן - ומבוגרים נוער בני -

בניגוד להוראות החוק.

איתור בני נוער הנזקקים לטיפולדרכי גיבשו לא הרווחה בארבע הערים שנבדקו מנהלי מחלקות פעולה לאיתור בני נוער המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים ולאלרשותם שעמדו בסיכון נוער בני על המידע במאגרי הסתייעו יוצא אפוא שלא הם ולא המחלקות שבראשן עמדו בעיריותיהם. פסיכואקטיביים בחומרים המשתמשים נוער בני לאיתור פעלו

וזקוקים לטיפול.נוער לטיפול בבני גורמים מיני הרשויות המקומיות מפעילות כל בסיכון. בשנת הלימודים התשס"ט טיפלו גורמים אלה, רק באשדוד

מבני הנוער הללו25 בני נוער. נמצא כי רק 5,000ובנתניה, בכ-נוער בבני טיפול ליחידת בהם שטיפלו הגורמים בידי הופנו

המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים. העיריות שנבדקו )אשדוד, נתניה וקריית אונו( והופעל בהן4 מ-3ב-

פסיכואקטיביים בחומרים המשתמשים נוער בבני לטיפול שירות כ- העל-יסודיים הספר בבתי התשס"ט הלימודים בשנת למדו

מחקר 30,000 ממצאי תלמידים. אלפי2005 על מלמדים פסיכואקטיביים בחומרים שהשתמשו ערים, באותן תלמידים בתדירות גבוהה, וזאת בנוסף לתלמידים המנותקים ממסגרות חינוך,שהשתמשו בחומרים אלה. באותה שנה טופלו בשלוש הערים רק כ-

בני נוער משתמשים, כשני שליש מהם באשדוד.330

אכיפת מגבלות על מכירת משקאות אלכוהוליים בתחומי שלוש מהעיריות שנבדקו )אשדוד, נתניה וקריית אונו( פעלו

בתי עסק )לא כולל מרכולים( שמכרו משקאות אלכוהוליים800כ- מהם פעלו ללא רישיון עסק.390וכ-

סיכום והמלצות נתוני מחקרים ונתוני המשטרה מלמדים על שימוש נרחב בחומריםעל והמידע הנתונים ומבוגרים. נוער בני בקרב פסיכואקטיביים הנזקים החמורים שעלולים להיגרם משימוש בחומרים אלה מחייבים את הרשות למלחמה בסמים ואת משרד החינוך להיערך במהירות

להרחבת פעילות המניעה בתחום זה.

61

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

על נתונים מאגר להקמת דיחוי ללא לפעול הרווחה משרד על בנפגעי הטיפול תחום לרבות שונים, נזקקות בתחומי מטופלים ממשרד לקבל בסמים למלחמה הרשות על ואלכוהול. סמים

הבריאות וממשרד הרווחה את כל הנתונים המצויים בידם

62

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

ולהקים ללא דיחוי נוסף מאגר נתונים ארצי על מטופלים במסגרותהטיפול למיניהן ולבסס עליו את מדיניות הטיפול בתחום זה.

בחומרים השימוש למניעת הפעילות של יעיל ליישום מישורים בכמה לפעול ראוי נוער בני בקרב פסיכואקטיביים כדלהלן: על הרשות למלחמה בסמים לשקול את האפשרות למנות מתאם יישובי למניעה קהילתית ברשויות מקומיות שזוהו כ"נזקקות" בלי לבקש את השתתפותן במימון העסקתו ופעילותו; עליה לבחון דרכים להרחבת תכניות המניעה באוכלוסיות העולים משום שהפער בין היקף האוכלוסייה הנזקקת לה ובין המענה הניתן כיום במסגרת תכנית המניעה הוא חסר כל פרופורציה. על משרד החינוך לדאוגהחומרים בתחום המניעה לפעילות אחראי לקביעת הפסיכואקטיביים באותם בתי ספר החסרים בעל תפקיד שכזה, ובדבתי בכל חיים" "כישורי התכנית להפעלת לאלתר לפעול בבד הספר, כפי שתכנן לעשות; עליו גם להיערך ללא דיחוי לפעילותהרשות על נוער"; "קידום מטופלי בקרב רחב בהיקף מניעה למלחמה בסמים ומשרד החינוך לפעול ליצירת דרכי הידברות עם

מוסדות החינוך החרדי כדי לשלב אותם בפעילות המניעה. לנוכח החשיבות הרבה שיש למעורבות הורים בפעילות המניעה, על הרשות למלחמה בסמים ומשרד החינוך לפתח מודל להדרכת הורים בסדנאות בית-ספריות ולהנחות את מנהלי בתי הספר לקיים פעילות

מניעה כדי שההורים יהיו שותפים לה. על הרשות למלחמה בסמים, משרד התמ"ת ומשרד החינוך לתתביצוע פעילות המניעה בבתי הספר התעשייתיים דעתם על אופן עבודה לביצוע ויוסמכו יוכשרו גופים אילו ולקבוע ובמח"טים

חינוכית זו. על משרד הרווחה לבחון דרכים שיאפשרו לכל הרשויות המקומיות לאתר בני נוער נפגעי סמים ואלכוהול בתחומן ולהעניק להם את הטיפול הנדרש. בד בבד על העיריות להגביר את פעולות האיתור ולהרחיב את מעגל המטופלים מקרב בני הנוער ולהיעזר לשם כך

גם במאגרי המידע שבעיריות. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות כי מעבר לחובתן לאכוף על בעל עסק לפעול על פי דין, עליהן לאחוז בכל כלי המצוי בידיהן כדי להילחם בנגע האלכוהול ולפעול לסגירת בתי עסק המוכרים

משקאות אלכוהוליים לקטינים.

♦

63

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

מבוא השימוש לרעה בסמים ובאלכוהול )להלן גם - חומרים פסיכואקטיביים(יש רבדיה. כל על הישראלית בחברה הפוגע מתפשט נגע הוא המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים באקראי, ויש המשתמשים בחומריםאו גופנית תלות ומפתחים להם מתמכרים קבע, דרך פסיכואקטיביים

נפשית בהם )להלן - מכורים(.

64

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

הבהיר הרווחה( משרד - )להלן החברתיים והשירותים הרווחה משרד תע"ס( - )להלן סוציאלית עבודה בהתמכרות1בתקנון רואה הוא כי

תוצאה של גורמים פיזיים, נפשיים וסביבתיים. הההתמכרות פוגעת במצבו הרגשי והגופני של הפרט, ביחידה המשפחתית שלו ובמערכת הסביבתית שלו ומביאה לידי הרס כלל-מערכתי מהבחינה התפקודית, התעסוקתית

והכלכלית. .333,0002 היה מספר המשתמשים בסמים והמכורים להם כ-2005בשנת

כמחצית מבני הנוער וכשני שלישים מהמבוגרים שתו משקאות אלכוהוליים שלא לקיום דינים דתיים, ושיעור המשתמשים בסמים בקרב בני נוער היהבחומרים שימוש כי עולה מהתע"ס מבוגרים. בקרב משיעורם גדול ממסגרות לנשירה הסיבות אחת הוא נוער בני בקרב פסיכואקטיביים עם חברתיים בקשרים לפגיעה עבריינית, בפעילות למעורבות חינוכיות,

קבוצת השווים וליצירת משברים חברתיים. , ובתקנות הסמים1973בפקודת הסמים המסוכנים נוסח חדש, התשל"ג-

, הוגדרו מהם הסמים המסוכנים, מהו השימוש1980המסוכנים, התש"ם-בניגוד בהם ולמשתמשים אותם למחזיקים הענישה ומהי בהם המותר

לחוק. )להלן - חוק1988בחוק הרשות הלאומית למלחמה בסמים, התשמ"ח-

הרשות למלחמה בסמים(, הוקמה רשות לאומית למלחמה בסמים )להלן - הרשות למלחמה בסמים( שאחד מתפקידיה הוא לקבוע מדיניות של מניעה, טיפול, שיקום, ענישה ואכיפת החוק בתחום השימוש הלא-חוקי

ביוני למלחמה2005בסמים. הרשות על להטיל הממשלה החליטה לרעה השימוש בבעיית מערכתי לטיפול האחריות את גם בסמים

באלכוהול. שירותי הסעד, התשי"ח- "רשות מקומית תקיים1958בחוק כי נקבע ,

לפי להם". סעד והגשת בנזקקים סוציאלי טיפול לשם סעד לשכת התשמ"ו- בנזקקים(, )טיפול הסעד שירותי שבתקנות ,1986ההגדרה

רשות מקומית המקיימת לשכת סעד היא "רשות סעד". בתקנות הללו שפנה אליה לצורך זה3נקבע כי רשות סעד תיתן טיפול סוציאלי לנזקק

)תפקיד הסעד שירותי בתקנות הסוציאלי. הטיפול בהוצאות ותישא , נקבע כי עם תפקידיו של מנהל1963המנהל וועדת הסעד(, התשכ"ד-

חברתיים לשירותים במחלקה מקומית רשות שמפעילה הסעד לשכת נמנים טיפול סוציאלי בנזקקים, הגשת סעד על פי דין וביצוע תכנית הסעד

של הרשות המקומית.

התע"ס מאגד את ההנחיות וההוראות למתן שירותי סעד שהוציא מנכ"ל1 לעובדים והוראות הנחיות כולל והוא לרשויות המקומיות, משרד הרווחה סוציאליים ולרשויות מקומיות בעניין אופן הטיפול בסוגים שונים של נזקקות,

לרבות נפגעי סמים ואלכוהול.הודעת דובר הרשות הלאומית למלחמה בסמים בנוגע למספר המכורים2

עדכון נתונים. - והמשתמשים בסמים בישראל "נזקק" מוגדר בחוק שירותי הסעד כאדם הזקוק לסעד מחמת גילו, מצב3

בריאותו, ליקויו הרוחני או הגופני, או סיבות אחרות, הכול לפי המבחנים.1970שנקבעו בתקנות שירותי הסעד )מבחני נזקקות(, התש"ל-

65

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

- פקודת העיריות( נקבע בסעיף ]נוסח חדש[ )להלן בפקודת העיריות פעילות149 ולתכנן ליזום שתפקידה ועדה תבחר "המועצה כי יא)א(

לקידום טיפול מקיף במאבק בנגע הסמים המסוכנים, לגבי מניעה, שיקוםוכן חינוך וטיפול, לרבות טיפול בהשלכות הנובעות מהתמכרות לסמים והסברה, בין השאר, לענין הדין בשימוש בסמים; הוועדה תגיש לאישור המועצה את תכניותיה ותעקוב אחר ביצוע התכניות המאושרות". בסעיף

( לפקודת העיריות אף נקבע כי אחת מסמכויותיה של העירייה32)249ומניעה חינוך פעולות "לבצע ועליה הסמים נגע צמצום לעניין נוגעת בנושא הסמים המסוכנים ולפעול למען הקמת מוסדות לטיפול בנפגעיועם בדבר הנוגעים המשרדים עם התייעצות לאחר ושיקומם, סמים הרשות הלאומית למלחמה בסמים". הוראות כאלה נכללו גם בפקודת

המועצות המקומיות ]נוסח חדש[.

66

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

בדק משרד מבקר המדינה את אופן היערכותן של הרשויות1996בשנת המקומיות למאבק בנגע הסמים. בדוח שפורסם נאמר כי "מבקר המדינהלמלחמה הרשות - בסמים במאבק העוסקים הגורמים את העמידה והספורט התרבות החינוך משרד והרווחה, העבודה משרד בסמים, והרשויות המקומיות - על כך, שהתפשטות נגע השימוש בסמים מחייבת

.4את כל הגורמים להציב את המאבק בסמים בראש סולם העדיפויות"נדרשת פסיכואקטיביים בחומרים וגובר ההולך בשימוש להיאבק כדי היערכות מתאימה להסברה לשם מניעת השימוש בחומרים אלה וטיפול

במשתמשים בהם ובמכורים להם.

פעולות הביקורת בדק משרד מבקר המדינה את נושא מאבק הרשויות בנגעי2009בשנת

הסמים והאלכוהול. הביקורת נעשתה בארבע עיריות )אשדוד, באקה-ג'ת,בסמים; למלחמה ברשות נעשו השלמה בדיקות אונו(. וקריית נתניה בשירות לטיפול בהתמכרויות ובשירות לשיקום נוער באגף תקון שבמשרד הרווחה; באגף השירות הפסיכולוגי-ייעוצי )להלן - שפ"י( ובתחומי קידוםבאגף החינוך; שבמשרד ונוער חברה במינהל וקהילה ונוער נוער המסחר התעשייה, שבמשרד אדם כוח ופיתוח מקצועית להכשרה והתעסוקה )להלן - משרד התמ"ת(; במשרד לביטחון הפנים; במשטרתבמשרד הקליטה(; משרד - )להלן עלייה לקליטת במשרד ישראל; הבריאות; באגף לרישוי עסקים ואתרי רחצה שבמשרד הפנים; ובמרכז השלטון המקומי בישראל )להלן - מרכז השלטון המקומי(. חלק מהנתונים

.2010עודכנו לתחילת

היקף השימוש בחומרים פסיכואקטיבייםנתונים במישור הממלכתי

הרשות למלחמה בסמים מבצעת מחקרים וסקרים כדי לקבל מידע עדכניהמגמות את ולהעריך פסיכואקטיביים בחומרים השימוש היקף על העיקריות המסתמנות בדפוסי השימוש בהם לאורך זמן. מידע זה אמורוהטיפול של הרשות בסיס לקביעת מדיניות ההסברה, המניעה לשמש

למלחמה בסמים ושל גורמי הטיפול האחרים.

. 59, עמ' 1998דוח על הביקורת בשלטון המקומי - 4

67

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עשתה הרשות למלחמה בסמים מחקר2005בשנת - מחקר5 )להלן ( שבחן את היקף השימוש בחומרים פסיכואקטיביים בקרב שלוש2005

)להלן - 12-18 בגילים 6קבוצות: בני נוער לומדים

השימוש בחומרים פסיכואקטיביים בקרב תושבי רחל בר המבורגר ואח', 5ישראל אפידמיולוגי 2005מדינת מחקר - vi,הלאומית הרשות למלחמה בסמים.

מכלל15% היוו כ-2005 במחקר לא נכללו תלמידי המגזר החרדי שבשנת 6 , עמ'2007דוחות על הביקורת בשלטון המקומי לשנת התלמידים )ראו

555,300(. אוכלוסיית התלמידים שהמחקר התייחס אליה הסתכמה בכ-36(.6, עמ' 2005תלמידים )מחקר

68

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

בגילים לומדים שאינם נוער בני לומד(; נוער12-18נוער - )להלן . 19-40; ומבוגרים בגילים 7מנותק(

:20058להלן שיעורי המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים לפי מחקר

נוער מנותקמבוגרים %%

החומרנוער לומד %

משקה אלכוהולי65.661.449.4סמים10.519.99.9

חומרים נדיפים*10.815.8-חגיגת**2.613.76תרופות ללא מרשם רופא2.28.35.8

חומרים בשימוש ביתי כמו דבקים ומוצרי קוסמטיקה.*ומיוצר באופן מעבדתי. חומר זה** חומר שמכיל קטינון המצוי בצמח הגת

הוצא אל מחוץ לחוק לאחר מועד ביצוע המחקר.

הובאו גם נתונים על שיעורי בני הנוער שדיווחו על שימוש2005במחקר בחומרים פסיכואקטיביים בחודש ובשבוע שלפני מועד המחקר, ונמצא כי למעלה ממחציתם השתמשו בחומרים אלה בתכיפות הזאת. לדוגמה, בני נוער לומד שדיווחו שהשתמשו בחודש או בשבוע שקדם למחקר בחומרים

, בהתאמה.4.8% ו-6.3%, בהתאמה, ובסמים - 6.4% ו-9.2%נדיפים - שיעורי שימוש תכופים גבוהים יותר נרשמו בקרב נוער מנותק. נתונים אלהפסיכואקטיביים בחומרים משתמשים של גבוה שיעור על מלמדים

בתכיפות גבוהה. עשתה הרשות למלחמה בסמים עוד שני מחקרים2007 ו-2003בשנים

נוער בני בקרב האחד, פסיכואקטיביים. בחומרים בשימוש שהתמקדו אתיופיה העמים9יוצאי חבר ארצות יוצאי נוער בני בקרב והאחר ,10.

משתמשים של גבוה שיעור על מלמדים האלה המחקרים ממצאי מבני נוער יוצאי24%בחומרים פסיכואקטיביים בקרב האוכלוסיות הללו:

ו- מבני נוער יוצאי ארצות חבר העמים דיווחו על שימוש35%אתיופיה , בהתאמה, דיווחו על שתיית משקאות אלכוהוליים.84% ו-67%בסמים;

2006המדענית הראשית של הרשות למלחמה בסמים דיווחה בנובמבר לוועדת העלייה, הקליטה והתפוצות של הכנסת על בני נוער דרי רחוב

במחקר נבדקו גם בני נוער שאינם לומדים ונמצאים במסגרות קידום נוער7 בני נוער14,500)ראו להלן(. לפי נתוני משרד החינוך טופלו בקידום נוער כ-

(.65, עמ' 2005)מחקר . הנתונים שהובאו בטבלה מתייחסים70, 44-45, 15, עמ' 2005 מחקר 8

לאלה שהשתמשו בחומר פעם אחת לפחות, בשנה שלפני מועד המחקר.אדלשטיין, 9 ארנון בקרב פסיכואקטיביים בחומרים שימוש דפוסי

בישראל אתיופיה יוצאי בסמיםבני-נוער למלחמה הלאומית הרשות , .2003והמשרד לקליטת עלייה,

אדלשטיין, 10 ארנון נלווית ועבריינות פסיכואקטיביים שימוש בחומרים , הרשות הלאומית למלחמה2007בקרב בני נוער יוצאי חבר העמים

בסמים.

69

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

יוצאי ארצות חבר העמים, "ורובם, למעלה80%, מהם כ-15-25בגילים בו, הוא70מ- להניח שמי שמשתמש אחוזים משתמשים בהרואין שיש

מכור לסמים."

70

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

4,730 טיפלה המשטרה ב-2008מנתוני משטרת ישראל עולה כי בשנת , דהיינו גידול של2006 יותר מבשנת 730בני נוער שהשתמשו בסמים - כ-

מבני הנוער הללו לא היה רישום קודם או מידע מודיעיני2,121. ל-18% האחרים כבר השתמשו בסמים ונפתח נגדם2,609על שימוש בסמים ו-

הליך פלילי.נרחב שימוש על מלמדים המשטרה ונתוני האמורים המחקרים נתוני בסמים, בחומרים נדיפים ובאלכוהול בקרב בני נוער ומבוגרים כאחד. עוד עולה מן הנתונים כי שיעורי המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים גבוהים

במיוחד בקרב בני נוער יוצאי אתיופיה ויוצאי ארצות חבר העמים. 15.8%הנתונים בדבר השימוש הנרחב בחומרים נדיפים בקרב בני נוער )

בני נוער( מלמדים כי חומרים אלה הם סוג נוסף87,000- נוער לומד; כ-בנגעי המאבק את המנהלים שהגורמים פסיכואקטיביים חומרים של

הסמים והאלכוהול צריכים לתת עליו את הדעת. כל הנתונים האמורים נועדו לסייע בידי הגורמים האלה לקבוע את עיקרי מדיניותם למאבק בנגעי הסמים והאלכוהול ואת אופן היערכותם ליישום

מדיניות זו.

נתונים במישור המקומי הרשות למלחמה בסמים קבעה כי לצורך גיבוש תכנית עבודה למאבקאוכלוסיות משתמשים על נתונים לאסוף יש והאלכוהול הסמים בנגעי בחומרים פסיכואקטיביים בתחום הרשות המקומית. נתונים אלה יאפשרו למפות את הצרכים בקהילה בתחום ההסברה, החינוך והמניעה, תוך כדי אפיון אוכלוסיות היעד השונות בתחומים אלה והמענים שהן זקוקות להם. עוד קבעה הרשות כי אחד מהתפקידים הראשונים של מתאם המאבק בנגע הסמים ברשות המקומית )ראו להלן( הוא "איסוף נתונים מתמשך

על מגמות שימוש בסמים ביישוב." נמצא כי עיריות נתניה ובאקה-ג'ת לא פעלו לאיסוף נתונים מתמשך.1

על מגמות שימוש בחומרים פסיכואקטיביים. במסגרת תכנית מערכתית להתמודדות עם אלימות, סמים ואלכוהול.2

שהופעלה בשיתוף כמה גורמים ממלכתיים ומקומיים )תמ"ר-אס"א, ראוונוער במשרד החינוך )להלן - מינהל חברה להלן( הפיץ מינהל חברה

, שאלון לתלמידי בתי ספר על-יסודיים )להלן2005-2007ונוער(, בשנים התמקד אס"א שאלון בתכנית. שהשתתפו ביישובים אס"א( שאלון - ושימוש אלימות מוקדי נוער, בני של הפנאי תרבות האלה: בתחומים בסמים ובאלכוהול. השאלון כלל מידע רב ומפורט על כמה סוגי סמים,ועל נוער משתמשים בהם ומשקאות אלכוהוליים שבני נדיפים חומרים שיעורי המשתמשים בהם בכיתות שונות. מטרת השאלון הייתה מיפוי דפוסי פנאי והתנהגויות סיכון של בני נוער מחוץ לשעות הלימודים והממצאים

שיעלו ממנו אמורים להיות בסיס לקבלת החלטות עירוניות. השאלון הופץ בשתיים מהערים שנבדקו - באשדוד, שהשתתפה בתכנית תמ"ר-אס"א, הופץ השאלון פעמיים, בשנות הלימודים התשס"ו והתשס"ז

71

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

- אוגוסט 2005)ספטמבר (; ובקריית אונו, שלא נכללה בתכנית,2007 הופץ השאלון ביזמת העירייה בתחילת שנת הלימודים התשס"ז.

מנתוני השאלונים עלה כי בשתי הערים השתמשו רבים מבני נוער לומדבחלק המשתמשים ושיעור גבוהה בתכיפות פסיכואקטיביים בחומרים

.2005מהחומרים אף היה גבוה משיעור השימוש הארצי שעלה במחקר

72

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

נמצא כי בשתי העיריות לא הוצגו ממצאי השאלונים בפני הוועדה למאבק בסמים של העירייה ולא נדונו בה כדי שיהיה אפשר להיעזר בהם לצורךנדיפים. ובחומרים באלכוהול בסמים, למאבק עירונית מדיניות גיבוש בעיריית אשדוד לא הוצגו נתוני שני השאלונים גם בפני כל פורום אחר ואף

לא הובאו לידיעת גורמי הרווחה והחינוך בעירייה.הציג ראש עיריית קריית אונו את נתוני2006בישיבה שקיים בדצמבר

השאלון בפני גורמי הרווחה והחינוך בעירייה, ובעקבות ישיבה זו הקימה העירייה "ועדה למיגור שתיית אלכוהול בקרב בני נוער" )ראו להלן( וגם

בפניה הוצגו נתוני השאלון ונדונו בה.

מידע עדכני על מגמות השימוש בסמים, בחומרים הימצאות לתכנון חיוני המקומית הרשות בתחום ובאלכוהול נדיפים ולהפעלה נכונה ומתאימה של תכניות מניעה ולהכנת אמצעיםהעיר המדינה מבקר משרד במשתמשים. לטיפול נאותים לעיריות שנבדקו כי בהיעדר מידע עדכני ובהימנעות משימושחשוב כלי מעצמן מנעו הן מהן, שתיים בידי שהיו בנתונים לקביעת מדיניות בתחום המאבק בנגעי הסמים והאלכוהול. עלהשימוש מגמות על עדכני מידע לקבלת לפעול העיריות זה מידע לעיבוד ולהיערך בתחומן פסיכואקטיביים בחומרים הסמים בנגעי המאבק בתחום מדיניותן קביעת לצורך

והאלכוהול בהתאם לממצאים.

יישום החלטת ממשלה בעניין המאבק בנגעי הסמיםוהאלכוהול

את הביא פסיכואקטיביים בחומרים המשתמשים של הגבוה השיעור , לידי החלטה "להקים צוות בינמשרדי בראשות2005הממשלה, באוגוסט

עד שיגבש, בסמים למלחמה הלאומית הרשות ,15.9.2005מנהל תוכניות אופרטיביות בתחום המניעה והטיפול בנגעי הסמים והאלכוהול

. 11והשלכותיו כמרכיב במאבק באלימות בחברה הישראלית" עוד נקבע בהחלטה כי בצוות הבין-משרדי ישתתפו נציגי משרדי החינוך,ונציגי הרווחה, הקליטה, הבריאות והמשפטים, המשרד לביטחון הפנים

גופים אחרים. לאחר קבלת ההחלטה הוקם צוות בין-משרדי, בראשותו של מנהל הרשות

הציג הצוות את2005למלחמה בסמים דאז מר חיים מסינג, ובספטמבר המלצות14המלצותיו בפני ועדת השרים למאבק באלימות. הצוות גיבש מיליון51.5שיְיַשמו אותן משרדי ממשלה שונים, ועלות יישומן הוערכה בכ-

באמצעות לסמים במכורים לטיפול יועדה הסכום מן כמחצית ש"ח. תחליפי סם ולהוצאות עתידיות בעקבות חקיקה בדבר טיפול כפוי.

.11.8.05 מ-4161 החלטה מס' 11

73

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

על פי ההמלצות ירחיב משרד הרווחה את הטיפול במכורים לאלכוהול; משרד החינוך יפעל לאיתור מוקדם של ילדים בסיכון ויפעיל תכנית מניעהלנוער מניעה יקיים רצף תכניות לביטחון הפנים הרך; המשרד מהגיל מנותק ויפעיל תכנית טיפול בנוער מעורב בפלילים; משרד הקליטה יקיים תכניות לנוער עולה; הרשות למלחמה בסמים תכשיר אנשי מקצוע בכל

מיני תחומים ורכזי

74

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

ותעשה מחקרי נוער, תפעיל סיירות הורים ומתנדבים הדרכה בתנועות כפוי; טיפול בנושא לחקיקה ידאג המשפטים משרד מלווים; הערכה

ומשרד הרווחה ייערך למתן טיפול שכזה. יו"ר ועדת השרים למאבק באלימות דאז השר גדעון עזרא קבע בסיכום

כי "ועדת השרים תדון בישיבתה2005הישיבה של הוועדה מספטמבר בין ותבחן את ההלימה בדוח משרד הרווחה למאבק באלימות הבאה ההמלצות שיובאו לבין המלצות הצוות הבינמשרדי בראשות מנהל הרשות

הלאומית למלחמה בסמים שהוצגו בפניה".ועדת השרים למאבק באלימות במרס שוב הוצגו2006בישיבתה של

נשיא בלשכת התקיימה זו ישיבה הבין-משרדי. הצוות המלצות בפניה המדינה ובנוכחותו ויוחדה לסקירות משרדי ממשלה וגופים נוספים בדבר

בשנת באלימות למאבק את2006היערכותם סיכם המדינה נשיא . ומגזרים יישובים ולאיתור הישיבה והמליץ לפעול לאיתור גורמי אלימות שרווחת בהם אלימות. לעניין המאבק בנגעי הסמים והאלכוהול לא נקבע

דבר.

מהסבריו של יו"ר הצוות הבין-משרדי, מנכ"ל הרשות למלחמה בסמים דאז, למשרד מבקר המדינה עולה כי המלצות הצוות לא יושמו. הממשלה גם לא קיימה כל דיון ממשי לצורך קבלת

החלטה בדבר הקצאת המשאבים ויישום ההמלצות.והתכנית שגיבש בעקבותיה2005החלטת הממשלה מאוגוסט

להיערכות התשתית להיות אמורות היו הבין-משרדי הצוות בפועל, והאלכוהול. בנגעי הסמים למאבק כוללת ממלכתית תשתית כזו לא הונחה. ההמלצות שהוגשו לממשלה בנושא כללתכנית אימוץ בדבר החלטה התקבלה לא ואף נבחנו, לא חלופית יותר מצומצמת, והגורמים הממלכתיים הרלוונטים לאהסמים בנגעי המאבק לקיום הדרוש המענה את סיפקו

והאלכוהול כפי שנקבע בהחלטת הממשלה.

תכניות למניעת שימוש במשקאות אלכוהוליים משקאות אלכוהוליים עלולים להשפיע על תהליכים פסיכולוגיים הקשורים בביצועים פיזיים. ממחקרים עולה כי לאחר שתיית אלכוהול חלה האטה בזמן התגובה, נפגעות מיומנויות הנוגעות לשיווי משקל ומתגלים קשייםמוטוריות. אלכוהול מיומנויות פעולות הדורשות בביצוע קואורדינטיביים ופגיעות המוח ניוון הכבד, שחמת כגון גופניים, לנזקים לגרום עלול

.12במערכת כלי הדם ובמערכת העצבים

מסינג, 12 חיים - האלכוהול תחום של והובלה לקליטה היערכות מוצעת ) ,אסטרטגיה ואלכוהול בסמים למלחמה הלאומית הרשות

.5(, עמ' 24.7.05

75

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עולה, כאמור, כי למעלה ממחצית האוכלוסייה - בני2005ממחקר .1דינים לקיום - שותה משקאות אלכוהוליים שלא ומבוגרים כאחד נוער דתיים. להערכת הרשות למלחמה בסמים אוכלוסיית המכורים לאלכוהול

. 13 בני אדם50,000מונה כ-

שם. להערכת מנהל המחלקה לטיפול בהתמכרויות שבמשרד הבריאות,13 כ- הוא לאלכוהול המכורים - 70,000מספר בינמשרדית היערכות

, סיכום דיון מיוםלהפעלת תוכנית התערבות מערכתית בנושא האלכוהול, הרשות הלאומית למלחמה בסמים ובאלכוהול.22.9.05

76

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

שבחן, בין היתר, את הרגלי שתיית אלכוהול בקרב תלמידים עלו14במחקר ממצאים מדאיגים המורים על שיעור גבוה של שימוש באלכוהול בבתיאלכוהוליים משקאות לשתיית הנוגעים נתונים להלן היסודיים. הספר

ו-1998ושתייה לשוכרה של תלמידי כיתה ו בבתי ספר יסודיים בשנים 2006:

השנהסוג השימוש* 20061998

שתיית אלכוהול )באחוז(12.27.5שתייה לשוכרה )באחוז(1410.5

שתיית אלכוהול - שתיית חמש מנות משקה אלכוהולי או יותר בתוך כמה* שעות פעם אחת בחודש האחרון לפני מועד המחקר; שתייה לשוכרה - אי

פעם.

,11-12מהנתונים הללו עולה כי שיעור גבוה של תלמידים צעירים, בגילים שותים משקאות אלכוהוליים בכמות גדולה ובתדירות גבוהה. יתרה מזאת,

באופן מהותי. 1998מספר השותים אלכוהול באותם הגילים גדל מאז עסקים ובעלי אלכוהוליים, משקאות שתיית על אוסרים האיסלם דיני זאת עם אותם. למכור נוהגים לא מוסלמית שאוכלוסייתם ביישובים ותרבותית קיים תהליך של טרנספורמציה חברתית כי עולה ממחקרים מסורתית מחברה העוברת הדרוזית, בחברה וכמוה הערבית, בחברה והוא טומן בחובו התנהגויות סיכון כמו שתיית שמרנית לחברה פתוחה,

משנת במחקרים כ-200415אלכוהול. כי נמצא מהתלמידים12% וכ- שתו25%הערבים החינוך ממוסדות שנשרו הערבים הנוער מבני

משקאות אלכוהוליים. שיעורי צריכת משקאות אלכוהוליים גבוהים מאלהנמצאו בקרב תלמידים דרוזים ובדואים.

הנתונים המדאיגים האלה, העולים מן המחקרים הללו ומורים על היקףשתלמידים הצעיר הגיל ועל אלכוהוליים משקאות השותים אוכלוסיית רבים מתחילים בנוהג פסול זה, מחייבים את כל הגורמים הממשלתיים והמקומיים המנהלים את המאבק בתחום זה להתגייס לפעילות מניעהנגע ממדי את לצמצם כדי נוער, ובני ילדים בקרב בייחוד נרחבת,

האלכוהול ולטפל בנפגעים ממנו.מיוני .2 בחברה2005בהחלטת הממשלה האלימות תופעת בנושא

הישראלית הנחה ראש הממשלה דאז מר אריאל שרון "להעביר מיד אתהטיפול במשקאות חריפים משכרים לרשות למלחמה בסמים".

נוער בישראל רווחה חברתית בריאות והתנהגויות סיכון יוסי הראל-פיש, 14ג'וינט ברוקדייל ואוניברסיטת בר אילן., 2006במבט בינלאומי

אבו-עסבה, . 1 15 ח' עזאיזה, פ' המבורגר, בר בחומריםרחל השימוש פסיכואקטיביים של תלמידים מבתי-ספר בקרב האוכלוסייה הערבית

, הרשות למלחמה בסמים.2004במדינת ישראל והדרוזיתדיימונד, .2 השימוש בחומרים פסיכואקטיביים בקרב האוכלוסייהג'

הרשות למלחמה בסמים., 2004הבדואית בנגב-

77

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

בעקבות החלטת הממשלה הכינה הרשות למלחמה בסמים טיוטת חוק לחוק הרשות למלחמה בסמים )תיקון - שימוש לרעה באלכוהול(. מטרתלטיפול גם בסמים למלחמה את סמכויות הרשות להרחיב היא החוק

בשימוש לרעה באלכוהול ולהסדיר את שילוב הטיפול בנושא

78

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

הוצעו מספר וסמכויותיה. בהצעת החוק אף במסגרת תפקידי הרשות תיקוני חקיקה עקיפים הנדרשים בנושא.

( לא נעשתה כל2009נמצא כי עד מועד סיום הביקורת )בסוף יישום הנחייתו לצורך פעולה חקיקתית-ארגונית או תקציבית

. 2005של ראש הממשלה מיוני

בדיון בין-משרדי שקיימה הרשות למלחמה בסמים בנושא, בספטמבר.3 , דיווחה מנהלת השירות לטיפול בהתמכרויות שבמשרד הרווחה כי2005

המשרד מספק מערך שירותים לטיפול פסיכו-סוציאלי בנפגעי אלכוהול16 מכורים בשנה בלבד."2,300ומסרה כי "ניתן מענה ל-

המפקחת הארצית למניעת סמים אלכוהול וטבק במשרד החינוך )להלן -כי הבין-משרדי בדיון קבעה החינוך( משרד של הארצית המפקחת "במרוצת השנים ההתמודדות עם בעיית הסמים קיבלה בולטות על חשבוןיותר אקוטית בקרב בני נוער. הטיפול בסוגיית האלכוהול שהיא הרבה תוכניות בפיתוח מיוחדת התמקדות דורש האלכוהול בסוגיית הטיפול ולתוכניות התערבות במסגרת בתי למניעת השימוש באלכוהול ייחודיות

הספר". למלחמה2005בספטמבר .4 הרשות מנכ"ל מסינג, חיים מר פנה

בסמים דאז, למר אילן כהן, מנכ"ל משרד ראש הממשלה דאז, בבקשה מיליון ש"ח לרשות כדי להפעיל תכנית19.5לפעול להקצאת תקציב בסך

התערבות מערכתית לטיפול בנגע האלכוהול באמצעות הרשות למלחמה בסמים בשיתוף עם משרד החינוך, משרד התמ"ת, משרד הרווחה ומשרד

הבריאות. בפתיח למכתבו מתאר המנכ"ל היכן עומד הטיפול בתחום זה: "המצב כיום בנושא הטיפול המערכתי באלכוהול דומה למצב שהיה קיים בנושא הטיפול בבעיית סמים ערב הקמת הרשות הלאומיתשל אוכלוסייה מול אל בסמים. למלחמה

נמצאים10% משתמשים לרעה באלכוהול, שמתוכם 500,000כ- סה"כ מוצעות קשה, התמכרות עוד50במצב לגמילה מיטות

ו-1,440 אמבולטורי לטיפול מכסות טיפולי15 למעון מכסות שיקומי. היעדר רשות ממלכתית שתרכז את נושא הטיפול באלכוהולהיעדר האלכוהול. בעיית תחת קורסת שהמדינה למצב הביא תוכנית התערבות מערכתית נתן את אותותיו בשטח בכיוון החמרתובהן נלוות בעיות ובעקבותיה באלכוהול לרעה השימוש תופעת

שימוש בסמים והחמרת תופעת האלימות."

נמצא כי עד מועד סיום הביקורת לא נענתה בקשת הרשות למלחמה בסמים והיא לא קיבלה כל הקצאה כספית לטיפול

בתחום זה.

בנושא16 מערכתית התערבות תכנית להפעלת בין-משרדית היערכות לעיל. 13האלכוהול, ראו הערה

79

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

מנכ"ל הרשות למלחמה בסמים דאז קבל, כאמור, על היעדר תכנית.5 התערבות מערכתית לטיפול בנגע האלכוהול. נציגים של משרד הבריאותוקהילה שברשות למלחמה ועדת מניעה בישיבת ומשרד הרווחה קבלו

)ראו להלן( על כך שקיימות תכניות מניעה של כל מיני2007בסמים ביולי למלחמה הרשות של המחקר גורמי בידי נבחנה לא שיעילותן גופים

בסמים ושל משרד הרווחה, ואין בעניינן כל מידע מרוכז )ראו להלן(.

80

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

המדענית הראשית של הרשות למלחמה בסמים קבעה כי לנוכח היקפי צריכת משקאות אלכוהוליים "יש צורך דחוף בהתייחסות לבעיית שתייתבהיערכות והן לרשות משאבים במתן הן האלכוהוליים, המשקאות

.17לפעולה מקיפה ומתואמת"

)בתחילת הביקורת מועד עד כי גיבשה2009נמצא לא ) משקאות צריכת למניעת תכנית בסמים למלחמה הרשות

בתחום2009אלכוהוליים. רק בתכנית העבודה שלה לשנת הסברה ותוכנית אסטרטגיה "בניית - היעד הוגדר ההסברה

בתחום האלכוהול והפעלתה".

השימוש2007בדצמבר .6 בסוגיית שהטיפול לאחר וחצי כשנתיים , לרעה באלכוהול הוטל על כתפיה של הרשות למלחמה בסמים, מינתהלנושא תת-ועדה בסמים למלחמה שברשות וקהילה מניעה ועדת משרדים של נציגים בה והשתתפו התת-ועדה(, - )להלן האלכוהול סמים בנפגעי לטיפול וולונטריים גופים ונציגי חוקרים ממשלתיים,

ואלכוהול. התת-ועדה התבקשה לגבש המלצות בנוגע לאסטרטגיה בתחום ההסברה והמניעה, לציבור הרחב בכלל ולבני הנוער בפרט, כחלק מן המאמצים

המושקעים למזעור הנזקים שבשתיית אלכוהול.התת-ועדה הגדירה שלושה מישורים הדורשים התייחסות:

מתן)א( על דגש שימת כדי תוך ותכנים מסרים של מחדש הגדרה עובדות, הגברת ידע ומודעות על נזקי שתיית אלכוהול.

הבחנה בין פלחי אוכלוסייה שונים לצורך התאמת המסרים לצרכים)ב(הייחודיים של כל אחד מהם.

לרעה)ג( השימוש בנושא והמניעה החינוך בתחום לפעילויות הצעה באלכוהול.

נדון עבודתה של התת-ועדה התמקדה במישור הראשון. המישור השני לעניין הזה. במישור ולפעול להמשיך המלצה וניתנה כלליים בקווים המישור השלישי, התת-ועדה המליצה לדון במענה הנדרש בו, בהמשך

18ובאופן נפרד. התת-ועדה המליצה "על העברת מסר מובחן בחלוקה לשתי קבוצות גיל,

".18 והשנייה צעירים ובוגרים מעל גיל 18האחת ילדים ובני נוער עד גיל המסר לילדים ולבני הנוער הוא "השתייה מסוכנת ומזיקה ולכן היא לאלהימנע משתייה מופרזת והמסר למבוגרים הוא ולא רצויה", מקובלת

"לא אחראית" ו"מסוכנת."

בר המבורגר, 17 רחל השימוש בסמים פסיכואקטיביים במדינת ישראל .3, עמ' 2006, ועד היום90תמונת מצב החל מתחילת שנות ה-

- נייר עמדה בנושא אלכוהול 18 ,תת ועדה של ועדת מניעה וקהילה .5, עמ' 7.9.08

81

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

נמצא כי עד מועד הביקורת לא קבעה הרשות למלחמה בסמים כיצד יועברו המסרים לקהלי היעד. עוד נמצא כי המישור השני והשלישי כלל לא טופלו, אף על פי שהתת-ועדה הגדירה אותם

כ"דורשים התייחסות".

82

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

משרד מבקר המדינה העיר לרשות למלחמה בסמים כי עליהבתחום התת-ועדה של המלצותיה ליישום מייד לפעול האלכוהול, דהיינו לפעול להעברת המסרים לילדים, לבני נוער ולמבוגרים, להבחין בין הפלחים השונים באוכלוסיית התלמידים ולהעביר לכל אחד מהם, לפי דרכו, את המסר בדבר הסכנה שטומן בחובו האלכוהול. עוד העיר משרד מבקר המדינה כי על הרשות לפעול ללא דיחוי, בשיתוף עם משרד החינוך, לגיבוש

תכניות חינוך ומניעה בתחום השימוש באלכוהול ולהפעלתן.

מדצמבר הרשות2009בתשובתה כתבה המדינה מבקר למשרד למלחמה בסמים: "אנו קבענו את המסרים ודרכי העברתם עם משרדבפלחי הביקורת, כפי שממליצה ייושמו, ואלה אחרים וגורמים החינוך במסע ביטויים מצאו כבר אלה מסרים השונים... והגיל האוכלוסייה

בנובמבר שהחל במערכת2009הפרסום יועברו המסרים בבד, בד . לתוכנית שיוכנסו לנושא ייחודיים פרקים באמצעות הפורמלית החינוך

'כישורי חיים' ויועברו בכיתות ה', ח' וי"א."מינואר החינוך:2010בתשובתו משרד כתב המדינה מבקר למשרד

הציג משרד החינוך תוכנית מניעה כוללת לצמצום2009"בחודש נובמבר למלחמה עם הרשות בשיתוף נוער ובני ילדים בקרב אלכוהול צריכת המשרד שמוביל ותכנון פיתוח של כשנתיים לאחר ובאלכוהול, בסמים

לביטחון פנים." הוקמה ועדה, בראשות מנכ"ל הרשות למלחמה בסמים2009במאי .7

מר יאיר גלר, ובהשתתפות נציגי המשרדים לביטחון הפנים, חינוך, רווחה,לאומית "אסטרטגיה לקביעת ישראל, ומשטרת הקליטה בריאות, להתמודדות עם נגע האלכוהול". הוועדה הציגה תכנית שעיקריה דומים

לאלו שקבעה התת-ועדה האמורה. החליטה הממשלה לאמץ את העקרונות שגיבשה הרשות2009בנובמבר

של המופרזת הצריכה לצמצום לאומית ב"תכנית בסמים, למלחמה כמפורט התכנית, ביצוע שלבי את וקבעה נזקיו", ולצמצום אלכוהול

להלן: . התוכנית תבוצע בשני שלבים: א. שלב א' - תוכנית ממוקדת1"

באלכוהול בקרב ילדים, בני נוער וצעיריםלצמצום השימוש לרעה . חקיקה שתכליתה לסייע1אשר תבוצע באופן מיידי ותכלול:

בצמצום היקפי השימוש והמכירה של אלכוהול לילדים, בני נוער . השקת קמפיין הסברה, בהובלת המשרד לבטחון2וצעירים.

פנים ועל-ידי הרשות הלאומית למלחמה בסמים ובאלכוהול. ב. שלב ב' - תוכנית לאומית כוללת לצמצום הצריכה המופרזת של אלכוהול ולצמצום נזקיו, אשר תכלול את הנדבכים הבאים: חינוךיישום שלב ב' ומניעה...; אכיפה ממוקדת...; טיפול ושיקום. לשם תוקם ועדת מנכ"לים בינמשרדית אשר תסכם את עבודת המטה, כולל עיקרי המדיניות, סדרי העדיפויות והמקורות התקציבים בכלהמלצותיה תגיש הוועדה הכוללת. הלאומית לתוכנית הקשור

ימים."14לממשלה בתוך

83

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

מיליון4 מיליון ש"ח - 27עוד החליטה הממשלה להקצות ליישום התכנית .2011 מיליון ש"ח ב-15 ו-2010 מיליון ש"ח ב-8, 2009ש"ח כבר בשנת

הודיע המשרד לביטחון הפנים למשרד מבקר2010בתשובתו מינואר המדינה כי "בימים אלו המשרד לבטחון פנים שוקד אל מול כלל השותפים בכדי לתרגם את התוכנית הכוללת שאומצה לתוכנית עבודה אופרטיבית

ולהביא ליישומה בפועל."

84

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

יזמה מקומית למניעת צריכת משקאות אלכוהוליים הקימה עיריית קריית אונו "ועדה למיגור שתיית אלכוהול2006בדצמבר

-2006בקרב בני נוער". הוועדה התכנסה שלוש פעמים בלבד בשנים 2007 .

"בניית תוכניות2006בישיבת הוועדה בדצמבר בין היתר, על הוחלט, בפברואר הוועדה בישיבת נוער". ובקידום הנוער בתנועות במתנ"ס,

חד2007 "אמירה האלכוהול: בנגע למאבק ערוצים שלושה נקבעו משמעית של העיר השוללת שימוש באלכוהול לאורך כל שעות היום"; "הקמת צוות מצומצם לבניית דרכי אכיפה אחידים בעיר ובבתי הספר"; ו"חשיבה לבדיקת התכניות לשינוי עמדות, כדי שיגיעו באופן אחר לבני

הנוער". , לקראת חופשת הקיץ, הפיץ אגף החינוך בעירייה "אגרת2007ביוני

היתר, בין מתנגדים, החינוך ואגף הספר בית כי נקבע ובה להורים" ההורים לפעילות המלצות כמה גם ניתנו באיגרת אלכוהול. לשתיית

,2007בתחום המניעה. איגרת עם מסר דומה נשלחה להורים בספטמבר בעקבות אירוע דקירת נער בעיר. נמצא כי המלצות הוועדה לא יושמו,

למעט שליחת אגרות אלו.

תכניות למניעת שימוש בחומרים נדיפים חומרים נדיפים הם מאות חומרים, כגון דבקים, מסירי צבע ומדללי צבע ומוצרי קוסמטיקה, המצויים בשימוש ביתי ששאיפת אדיהם גורמת לשיכרון

מצאו כי בשל זמינותם ומחירם הנמוך, היעדר19חושים ולהזיות. חוקרים פיקוח על רכישתם ופשטות צריכתם, הם החומרים המועדפים בקרב בני נוער. השימוש בחומרים אלה עלול לפגוע בבריאות ואף לגרום למוות. החוקרים הדגישו כי מטפלים בילדים ובבני נוער אינם יודעים לזהות אתלהגברת לפעול והמליצו אלה, בחומרים לשימוש האופיינים הסימנים

המודעות בקרב המטפלים לתופעה, להכרתה ולזיהויה. עשתה הרשות למלחמה בסמים מחקר2001בשנת )להלן - מחקר20 דווח לראשונה על שיעור2001. במחקר 2005( הדומה למחקר 2001

כי נדיפים. מנתוני המחקר עלה מהנוער7.4%המשתמשים בחומרים בני נוער( השתמשו בחומרים נדיפים בשנה האחרונה46,000הלומד )כ-

.21 בשבוע האחרון3.2% - בחודש האחרון ו-4.8%שלפני מועד המחקר; 2001 עולה כי בארבע השנים שחלפו מאז מחקר 2005מנתוני מחקר

בשנה הוכפל: נדיפים בחומרים שהשתמשו הלומד הנוער בני מספר

ערן פיקהולץ, גיל זלצמן, שמואל טיאנו, "ניצול לרעה של חומרים נדיפים19.459(, עמ' 2003 )יוני 6, חוברת 142כרך ,הרפואהבקרב בני נוער",

השימוש בחומרים פסיכואקטיביים בקרב תושבי רחל בר המבורגר ואח', 20, הרשות למלחמה בסמים.V - מחקר אפידמיולוגי2001מדינת ישראל

.14 עמ' 2 שם, לוח מס' 21

85

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

- )כ-15.8%האחרונה 83,700 - האחרון בחודש נוער(, בני 9.2% .6.4%22ובשבוע האחרון -

הנתונים על השימוש הנרחב של בני נוער בחומרים נדיפים והמידע על הסכנות הנובעות משימוש זה העלו בפני גורמי ההסברה, החינוך והמניעהובמשרד החינוך את הצורך המיידי להפעיל שברשות למלחמה בסמים

תכניות מניעה לבני נוער.

.16, עמ' 3; לוח מס' 14, עמ' 1, לוח מס' 2005 מחקר 22

86

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

דנה ועדת טיפול ושיקום שברשות למלחמה בסמים2006בישיבתה ממאי בעניין זה והמליצה כך: "דרושה הגברת ידע בתחום המניעה וההסברה;וטיפול; לאיבחון אדם כח הכשרת בתחום והשיקום; הטיפול בתחום

צריכות להיכתב הנחיות ברורות."

בשנת רק כי שפורסמו2008נמצא לאחר שנים כשבע , נדיפים בחומרים הנרחב השימוש בדבר המחקריים הנתונים

שממצאיו העלו כי מספר בני2005וכשלוש שנים לאחר מחקר הנוער המשתמשים בחומרים הללו הוכפל, גיבשו משרד החינוךלמניעת לתלמידים הדרכה תכנית בסמים למלחמה והרשות

. מהסבריה של המפקחת הארצית של23שימוש בחומרים נדיפים משרד החינוך למשרד מבקר המדינה עולה כי התכנית הופצה

הביניים.2008בשנת ולחטיבות היסודיים הספר בתי לכל יועצות חינוכיות ו"מובילים בית ספריים" - הממונים על תחוםעל ספר בבתי ובאלכוהול בטבק בסמים, השימוש מניעת יסודיים )ראו להלן( - תודרכו כיצד ליישמה. נכון למועד סיוםיישום על כלשהו מידע החינוך במשרד היה לא הביקורת

התכנית בבתי הספר.

הביקורת "הערות כי בתשובתה הבהירה בסמים למלחמה הרשות מקובלות עלינו. עם זאת נציין כי נדרש זמן לבניית התוכנית והכשרה של

תוקן2008כוח האדם הדרוש להפעלתה. כפי שמציינת הביקורת - בשנת המצב."

משרד מבקר המדינה העיר לרשות למלחמה בסמים ולמשרדובמחקר 2001החינוך כי הנתונים שהתקבלו במחקר 2005

על ההיקף הרחב של בני נוער המשתמשים בחומרים נדיפים, על העלייה החדה במספר המשתמשים בהם ועל המידע הנוגעאלה בחומרים משימוש להיגרם העלולים החמורים לנזקים מחייבים היערכות מהירה ורחבת היקף לפעילות מניעה בתחוםלמניעת נעשתה. הפעולות הראשונות לא כזו והיערכות זה, השימוש בחומרים נדיפים החלו כשבע שנים לאחר שנודע עלהפעולות הנוער. בני בקרב אלה בחומרים השימוש היקפי שנעשו בתחום זה עד כה חלקיות ביותר ואין בהן די כדי לספקושיקום טיפול ועדת שהמליצה כפי לבעיה, כולל מענה שברשות למלחמה בסמים. בפועל, רוב המלצותיה של הוועדה- לא נכתבו הנחיות בתחום הטיפול והשיקום ולא יושמו לא הוכשר כוח אדם לתחומים אלו. הפצת המידע בתחום המניעה וההסברה נעשתה רק בקרב בתי ספר יסודיים וחטיבות ביניים ללא כל פיקוח על יישומה והפעלתה בשטח. לתלמידי בתי ספר תיכוניים לא גובשה עד למועד סיום הביקורת תכנית מניעה,

יאיר אפטר, 23 , משרד החינוך והרשותמניעת השימוש בחומרים נדיפים (.2008למלחמה בסמים )

87

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הבלתי החינוך במסגרת כזו תכנית ויושמה גובשה לא וגם פורמלי.

משרד החינוך הבהיר בתשובתו כי "פיתוח של חומרי הדרכה ותוכניות לבתי הספר מרגע תחילתו ועד להפצתו לבתי הספר נמשך בין שנתיים לשלוש שנים. במהלך הפיתוח התוכנית מופעלת במתכונת ניסויית בבתי הספר, בקבוצות מיקוד, ובמקביל היא מתפרסמת באתר האינטרנט של שפ"י.בתקופה בנושא מכלול הפעילות אינו משקף את לכן תאריך ההפצה מנת על זמן נדרש במערכת התוכנית פרסום לאחר גם לו. שקדמה המקצוע אנשי את ולהכשיר החינוכיים הצוותים בפני אותה לחשוף

להטמעתה."

88

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

-2008בחינת מידת יישום התכנית בשנת הלימודים התשס"ט )ספטמבר (, בארבע העיריות שנבדקו, העלתה כי בשלוש מהן תכנית2009אוגוסט

המניעה לא הופעלה - באשדוד )למעט בשתי כיתות בשניים מבתי הספרלא התכנית נתניה בעיריית אונו. ובקריית בבאקה-ג'ת העל-יסודיים(, הופעלה בכל בתי הספר העל-יסודיים השייכים למגזר הממלכתי-דתי. יצויין כי מנהלות ויועצות חינוכיות בעשרה מבתי הספר היסודיים באשדוד אף לא

ידעו על קיומה של התכנית.

משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות כי לנוכח השיעור הגבוהלפעול עליהן נדיפים, בחומרים המשתמשים נוער בני של לאלתר, בתיאום עם משרד החינוך, להטמעת התכנית בקרב

כל המורים ולהפעלתה בקרב בני הנוער.

נתונים בדבר טיפול במשתמשים בחומרים פסיכואקטיבייםשלושה בידי הופקד פסיכואקטיביים בחומרים במשתמשים הטיפול גורמים: משרד הרווחה המטפל בהם במסגרת לשכות הרווחה המקומיות;עובדי בהם באמצעות הטיפול את למלחמה בסמים המממנת הרשות

ביישובים שלשכות הרווחה לא24עמותות ציבוריות לטיפול בנפגעי סמים נתנו טיפול כזה; ומשרד הבריאות המממן שירותי אשפוז וטיפול תרופתי ממושך במתדון או סובוטקס למכורים לחומרים פסיכואקטיביים. בתחילת

טופלו בידי משרד הרווחה והמסגרות שמממנת הרשות למלחמה2009 .25 בני נוער2,490בסמים כ-

בחוק הרשות למלחמה בסמים נקבע כי בין תפקידי הרשות לקבוע.1 מדיניות טיפול בתחום השימוש לרעה בסמים כבסיס למדיניות הממשלה בנושא. לשם קביעת מדיניותה בתחומים השונים, לרבות בתחום הטיפול,

( לחוק הרשות למלחמה בסמים לרכז11)ב()5נדרשת הרשות בסעיף בנפגעי סמים מידע בתחום פעולתה. מידע מרוכז על פעולות הטיפול ואלכוהול אמור היה להימצא בידי משרד הרווחה הממונה על תחום זה

ובידי משרד הבריאות.

על מרוכז מידע חסר הרווחה שמשרד מאחר כי נמצא האמצעים בסמים למלחמה הרשות בידי היו לא מטופלים, מספר כמו חיוני, מידע חסרה היא כך ועקב נתונים, לרכז בהם, הטיפול ואינטנסיביות המטופלים אפיוני המטופלים,

לצורך קביעת מדיניות טיפול.

העמותות: אל-סם, תל"ם, אלפטאם ויחדיו. 24כ-25 בני נוער טופלו במסגרות במימון משרד הרווחה וכ-1,760 במימון730

הרשות למלחמה בסמים.

89

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

לפעול כי עליו למשרד הרווחה מעיר משרד מבקר המדינה סמים נפגעי המטופלים כל על נתונים לריכוז דיחוי ללא ואלכוהול ועל הרשות למלחמה בסמים לדאוג לקבל הנתונים

בכל שנה כדי לקבוע את מדיניות הטיפול בתחום זה.

בתע"ס נקבע כי "משרד הרווחה מנהל מאגר מידע ארצי של כלל.2 הלקוחות של המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות". המאגר משמש גם "לאיסוף נתונים של הלקוח ובני משפחתו". מחלקות הרווחה נדרשות למלא "טופס נתוני יסוד אודות משפחה מטופלת לגבי לקוחות חדשים ולשלוח אותו לקליטה במשרד... עדכון נתונים יעשה על-ידי העו"ס

]עובד

90

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

סוציאלי )להלן - עו"ס([ המטפל, כאשר בעת מפגש עם הלקוח מתבררלו כי השתנו נתונים מסויימים".

כי המחלקות2008בהוראת תע"ס שהייתה תקפה עד אפריל נקבע לשירותים חברתיים ימסרו, אחת לשנה, למחלקה לטיפול בנפגעי סמים שבמשרד הראשי "דו"ח על מטופל נפגע סמים" בטופס מיוחד, ובסוףהשירות מנהלת ארצי". טיפולי נתונים "מאגר ישמשו הנתונים השנה מבקר המדינה למשרד הרווחה הסבירה בהתמכרויות במשרד לטיפול המידע משום שמערכות שנים זה בשימוש היה שלא בטופס שמדובר הממוחשבות לא היו ערוכות לעיבוד הנתונים. הוראת התע"ס האמורה- הוראות תע"ס חדשות להיקבע שלוש אמורות היו ובמקומה בוטלה הביקורת. סיום מועד עד פורסמה לא והשלישית פורסמו מהן שתיים בטיוטת הוראת התע"ס שטרם פורסמה, שמשרד הרווחה המציא אותה למשרד מבקר המדינה ערב פרסומה, נכתב כי הדיווח בנוגע למטופליםבגין ההוצאות הכספיות על דיווח דהיינו נוהל מסגרות", "עפ"י ייעשה

הטיפול.

נפגעי נתונים על לא פעל לאיסוף הרווחה כי משרד נמצא ולא דאג להקמת בידי הרשויות המקומיות סמים המטופלים מאגר מידע עם נתוניהם, ולכן לא עמד לרשותם של המשרדלקביעת חיוני מידע מקור בסמים למלחמה הרשות ושל סטטיסטיים נתונים חסרו אף הרווחה למשרד מדיניותם.

מרוכזים על מטופליו בתחום החומרים הפסיכואקטיביים.

בהתמכרויות לטיפול השירות מנהלת פנתה הביקורת עריכת במהלך במשרד הרווחה לכלל הרשויות המקומיות כדי לקבל נתונים מספריים על המטופלים שלהן בתחום זה ולרכז אותם. מן הנתונים שהיא ריכזה עולה כי

טופלו ביחידה לטיפול בהתמכרויות 2009בפברואר מטופלים15,490 מהמטופלים1,027 בני נוער. 1,760, ובהם כ-26שקיבלו טיפול אינטנסיבי

שהו בקהילות טיפוליות. על המטופלים שלא היו בקשר עם היחידה כלללא נאספו נתונים.

יצוין כי משרד מבקר המדינה כבר העיר בעבר למשרד הרווחה, בקשרהמטופלים נתוני את עיבד לא הוא כי אחרים, טיפול תחומי לשני הנתונים במאגר שנכללו המקומיות, שברשויות הרווחה במחלקות שברשותו, ולא ניצל אותם לתכנון עבודתו ולקבלת החלטות בדבר הטיפול

.27בנזקקים בתחומים אלה הודיע משרד הרווחה למשרד מבקר המדינה כי2010בתשובתו מינואר

"יש ליקוי באיסוף הנתונים במשרד, המשרד נערך לבניית תוכנה ייחודית

טיפול אינטנסיבי - קשר עם העו"ס בתדירות של פעם בחודש לפחות.26במצוקה", 27 בנערות מקומיות רשויות "טיפול על המדינה מבקר דוח

א' חלק המקומי, בשלטון )הביקורת עמ' 2006 "טיפול91(, ; דוח שנתי של מבקר המדינהבאוכלוסיות נזקקים מקרב יוצאי אתיופיה",

.1456(, עמ' 2008 )מאי ב58

91

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

לתחום ההתמכרויות שתאסוף נתוני מטופלים, הערכתנו היא כי התוכנהתפעל במלואה תוך שנתיים."

מדצמבר .3 מבקר2009בתשובתו למשרד הבריאות משרד הבהיר המדינה כי "מזה מספר שנים קיימים במשרד הבריאות נתונים ממוחשבים על כל המטופלים אשר עוברים או עברו טיפול במסגרות השונות )מרכזים לטיפול תרופתי ממושך ואשפוזיות(". עוד הבהיר המשרד כי הוא מבקש, יחד עם הרשות למלחמה בסמים, להקים מאגר מידע ארצי ממוחשב.

הודיע משרד הבריאות כי הוא שוקד על פיתוח גרסה עברית2010ביוני כל את לשמש שתוכל תוכנה התמכרויות", חומרת ל"מדד ממוחשבת תיק לניהול אחרים ובמשרדים הבריאות במשרד הטיפוליות המערכות

אישי של מטופל.

92

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

לאורך ואלכוהול סמים נפגעי מטופלים על נתונים מאגר השנים - מספרם, אפיוניהם והיקף הטיפול בהם - הוא בגדר כלי בסיסי שחייב לעמוד לרשות הגופים הממלכתיים האחראיםולקביעת פסיכואקטיביים בחומרים במשתמשים לטיפול למשרד מעיר המדינה מבקר משרד זה. בתחום מדיניותם נזקקי חיוני על נתונים הימנעותו מהקמת מאגר כי הרווחה סעד, ובהם נפגעי סמים ואלכוהול, על פי הנהלים שהוא עצמו קבע בתע"ס, פוגעת ביכולתו וביכולת הרשות למלחמה בסמים לקבוע מדיניות, לגבש תכניות עבודה ולקבל החלטות בתחום הטיפול בנפגעי סמים ואלכוהול. על משרד הרווחה לפעול ללאנזקקות בתחומי מטופלים של נתונים מאגר להקמת דיחוי בחומרים במשתמשים הטיפול תחום לרבות שונים, לקבל ממשרד פסיכואקטיביים. על הרשות למלחמה בסמים הנתונים הרווחה את וממשרד הנתונים שבידיו הבריאות את של ארצי נתונים מאגר נוסף דיחוי ללא ולהקים שיאגור

מטופלים במסגרות טיפול שונות.

תיאום בין הגופים העוסקים במאבק בנגעי הסמיםוהאלכוהול

את המאבק בנגעי הסמים והאלכוהול ברמה הממלכתית מנהלים כמה וכמה גופים ממשלתיים: הרשות למלחמה בסמים האחראית, בין היתר, לקביעת מדיניות מניעה, טיפול ושיקום; משרד הרווחה האחראי לקביעת מודל הטיפול בנפגעי סמים ואלכוהול ומדיניות הטיפול, לארגון ולתפעול של מחלקות הרווחה ברשויות המקומיות )"לשכות הסעד"( המטפלות גםעמותות לתקציב וכן ולתקצובן פסיכואקטיביים בחומרים במשתמשים ציבוריות שזכו במכרז אמבולטורי ופנימייתי לטיפול במשתמשים. כמו כן מקיים משרד הרווחה מסגרות חינוך טיפוליות )מפתן ומית"ר, ראו להלן(;בתי ומניעה בקרב כלל תלמידי משרד החינוך המקיים מערך הסברה הספר ובקרב בני נוער שנשרו ממסגרות חינוך פורמליות )"קידום נוער", ראו להלן(; משרד התמ"ת המקיים מערך הסברה ומניעה בקרב תלמידילשירותי האחראי הבריאות משרד שבפיקוחו; התעשייתיים הספר בתי ואלכוהול; משרד הקליטה ולטיפול רפואי בנפגעי סמים בריאות הנפש השותף לתכניות מניעה בקרב עולים; משטרת ישראל הממונה על אכיפתלפעילות גם ושותפה פסיכואקטיביים בחומרים השימוש בתחום החוק המניעה. כמו כן שותפים בטיפול במשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים

המקיימים פעילויות ופרויקטים בהיקף כספי ניכר.28ארגוני המגזר השלישימגזרים: המגזר28 לשלושה נוהגים לחלק מודרנית את הארגונים במדינה

הממשלתי, המגזר העסקי והמגזר השלישי הכולל ארגונים פרטיים הפועלים ללא כוונת רווח, שיש בהם רכיב של התנדבות ותרומה לקהילה והם אינם

נשלטים בידי גורם חיצוני כלשהו.

93

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

החומרים בתחום והטיפול המניעה פעילות של הנטל עיקר נופל על כתפי הרשויות המקומיות כ"לשכות הסעד", הפסיכואקטיביים

בידן29כ"רשויות חינוך" וכמי שניתנה , כאחראיות להתארגנות קהילתית הסמכות לנהל את המאבק בנגעי הסמים והאלכוהול.

מוניציפאלי ממלכתי, - שונים במישורים רבים כה גופים של פעילות והתנדבותי - מחייבת מידה רבה של תיאום.

, הוגדרה הרשות המקומית "רשות חינוך1949 בחוק לימוד חובה, התש"ט-29מוסדות בקיום עליה להשתתף והוטל מקומית" הנוגעת לתחום שיפוטה,

חינוך רשמיים למתן חינוך חובה לילדים ולנערים הגרים בתחום שיפוטה.

94

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

לחוק הרשות למלחמה בסמים נקבע כי לרשות תהיה מועצה6בסעיף ונציגים מגופים שונים שנקבעו43ובה נציגי משרדי ממשלה - חברים

והחינוך הרווחה הבריאות, ממשרדי תפקידים בעלי כמה ובהם בחוק, שפורטו בתוספת לחוק. עוד נקבע בחוק כי תפקיד המועצה להתוות אתבמילוי להלן( )ראו המינהלה את להנחות הרשות, של הפעולה קווי תפקידיה ולפקח על פעולותיה ולדון בתקציב השנתי של הרשות, בדוח

השנתי שלה ובכל עניין אחר הנוגע לפעילותה."עניני הרשות14בסעיף כי נקבע לחוק הרשות למלחמה בסמים )ב(

ינוהלו בידי המינהלה שתהא מורכבת ממנהל הרשות, סגנו - אם נתמנה כאמור, ושבעה חברים שימונו מבין עובדי משרדו של כל אחד מאלה:

[, שר האוצר, שר הבריאות, שר החינוך והתרבות,30השר ]ראש הממשלה שר המשטרה, שר המשפטים ושר העבודה והרווחה ושלושה נציגי ציבור

לחוק נקבעו תפקידי המינהלה, ובהם "לפעול15שימנה השר". בסעיף לביצוע תפקידי הרשות בהתאם להנחיות המועצה".

מכוח הסמכות שהוקנתה למועצה בחוק הרשות למלחמה בסמים היא מינתה שמונה ועדות, ובהן ועדת מניעה וקהילה וועדת טיפול ושיקום. בשתי הוועדות חברים נציגים ממשרדי ממשלה שונים ומגופים העוסקים בטיפול ובמחקר בתחום החומרים הפסיכואקטיביים. ועדת מניעה וקהילה כלל לא

בשנת ובשנים 2006התכנסה ו-2007, פעמיים2008 התכנסה היא ושיקום התכנסה בשנים ועדת טיפול -2006וארבע פעמים, בהתאמה.

חמש פעמים. 2008 ארבע פעמים בכל שנה ובשנת 2007בדבר.1 המדינה מבקר ממצאי פרסום לאחר המועצה: התכנסות

החליטה הממשלה, בין היתר, כי "ישיבות מועצת31המאבק בנגע הסמיםמפעם תפחת שלא בתדירות יתקיימו בסמים למלחמה הרשות

התכנסה המועצה רק שלוש2006-2008 נמצא כי בשנים 32בחודשיים."פעמים בכל שנה )מחצית ממספר ההתכנסויות שהיא נדרשת לקיים(.

שנקבעו.2 התפקידים אחד הממשלתיים: הגופים בין התיאום מיסוד "לגבש הוא בסמים למלחמה הרשות בחוק בסמים למלחמה לרשות וגופים בין משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות מדיניות שיתוף פעולה שיתוף ולקדם לתאם בסמים, לרעה השימוש בתחום הפועלים אחרים

פעולה זה". יישום תפקיד זה מחייב את הרשות למלחמה בסמים לקיים פורום שמשרדיהמשרדיות, העבודה תכניות יישום תוצאות את בו יציגו הממשלה כדי תוך העבודה במהלך שהתעוררו והבעיות הלקחים המסקנות, זה פורום שיקיים הדיונים ולתשתיות. אדם לכוח לתקציב, התייחסות אמורים להיות בסיס לגיבוש המדיניות הממלכתית הכוללת תוך כדי שיתוף פעולה בין משרדי הממשלה. בביקורת נמצא כי ברשות למלחמה בסמים לא פעל פורום כזה, למעט הצגה של תכנון העבודה של משרדי הממשלה

אחת לשנה בפני המינהלה. החליטה הממשלה להעביר לשר לביטחון הפנים את הסמכויות26.4.09 ב-30

הכנסת בסמים. למלחמה חוק הרשות פי על הנתונות לראש הממשלה . 6.5.09אישרה את ההחלטה בישיבת המליאה ביום

לעיל.4 ראו הערה 31.27.4.00 מ-1585 החלטת ממשלה מס' 32

95

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

בישיבות המועצה עסקו חבריה באישור התקציב והדוחות הכספיים של-2006הרשות למלחמה בסמים. רוב ישיבות המינהלה שהתקיימו בשנים

יוחדו לעניינים הנוגעים לתקציבי הרשות למלחמה בסמים ולדיווחים2008קצרים על פעולותיה, ובדיוני הוועדות נדונו בעיקר עניינים נקודתיים.

בסמים למלחמה ברשות המניעה תחום על הממונה של מהסבריהם הסמים בנגעי במאבק העוסקים ושל בה אחרים תחומים וראשי והאלכוהול במשרדי הרווחה, החינוך, הקליטה והתמ"ת עולה כי פגישות עבודה בין נציגי שניים או שלושה מהם התקיימו מדי פעם בפעם כדי לדון

בנושאים נקודתיים.

96

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

משרד מבקר המדינה מעיר לרשות למלחמה בסמים כי קיום תפקידה בתחום גיבוש מדיניות של שיתוף פעולה בין משרדי הממשלה מצריך דיונים על מידת יישום תכניות העבודה של כלהלכה והטיפול שהופעלו המניעה תכניות הצגת מהם, אחד הפעילויות וביצוע לקחים והפקת מסקנות הסקת למעשה, תכניות ביישום מחדלים על ללמוד ניתן זה באופן השונות. למאבק בנגעי הסמים והאלכוהול )ראו להלן(, ואף להבטיח היזון חוזר וליצור תשתית נאותה לגיבוש מדיניות כוללת ותכניות

עבודה עתידיות.

הרשות למלחמה בסמים הודיעה בתשובתה כי הערת הביקורת מקובלתעליה והיא תפעל לפיה.

במסגרת.3 בלתי מתואמות שנעשו פעולות דוגמאות של כמה להלן המאבק בנגעי הסמים והאלכוהול:

משרדי התמ"ת, הרווחה והחינוך מפקחים על מוסדות חינוך לבני)א( נוער עם קשיים התנהגותיים ותפקודיים, שרבים מהם הוגדרו בידי גורמיפסיכואקטיביים בחומרים המשתמשים שיעור בסיכון. כנתונים הרווחה בקרב אוכלוסיות התלמידים במוסדות חינוך אלה גבוה בהרבה משיעורם

. שניים מן המשרדים, משרד2005בקרב בני נוער לומד, כעולה ממחקר התמ"ת ומשרד הרווחה, מקיימים פעולות מניעה מכל מיני סוגים ובכלראו ומפתן, תעשייתיים ספר )בתי שבפיקוחם במוסדות היקפים מיני

להלן(. במוסדות הפעילו הרווחה ומשרד התמ"ת משרד כי נמצא שבפיקוחם תכניות מניעה שהם גיבשו בלי ששיתפו בגיבושן אתומשרד המשרדים שני שפ"י. ואת בסמים למלחמה הרשות וטיפול מניעה דרכי לקביעת פעולה שיתפו לא גם החינוך

מיטביים לאוכלוסיות דומות במוסדותיהם.

ועדת מניעה וקהילה של הרשות למלחמה בסמים, בישיבתה ביולי)ב( , דנה בעניין צריכת משקאות אלכוהוליים. מנהלת המחלקה לטיפול2007

בהתמכרויות שבמשרד הבריאות קבלה בישיבה על כך שיש "הרבה תכניות בשטח ויש צורך לאחד אותן בכדי שלא יהיו כפילויות". מנהלת השירות לטיפול בהתמכרויות במשרד הרווחה דרשה "לבנות סל תוכניות שממנולכל ואחידה משותפת שפה תיבנה גם כך תוכנית, לקחת יהיה ניתן

הגורמים העוסקים בנושא".

לריכוז תכניות לא פעלה למלחמה בסמים כי הרשות נמצא המניעה הללו, לבחינתן ולשיתוף פעולה בין הגורמים שגיבשו

אותן.

97

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

ועדה ברשות "הוקמה כי בתשובתה הודיעה בסמים למלחמה הרשות למיפוי תוכניות, בה שותפים גם משרד החינוך ומכון ויצמן למדע. הועדה

עוסקת כעת במיפוי תוכניות המניעה הקיימות וקביעת עמדה לגביהן." בכל אחד ממחוזותיהם של משרד החינוך ומשרד הרווחה פועל גורם)ג(

המרכז את המאבק בנגעי הסמים והאלכוהול: במשרד החינוך - מפקחת מחוזית לנושא מניעת עישון, סמים ואלכוהול, ובמשרד הרווחה - מרכזת השירות לטיפול בהתמכרויות במחוז. לנוכח העובדה ששתי מערכות אלו מטפלות פעמים רבות באותה אוכלוסייה הרי נדרש ביניהן תיאום עקרוני

ושוטף בעבודה.

98

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

לא בסמים למלחמה ברשות הפעילות במסגרת כי נמצא התקיימו דיונים שיביאו לידי תיאום בין שני המשרדים בעבודה

המתקיימת במחוזות שלהם. בחומרים בשימוש המאבק בתחומי הפועלים הגורמים ריבוי פסיכואקטיביים מחייב שיתוף פעולה הדוק ביניהם לצורך תכנוןעל ודיווח עובדים הכשרת והטיפול, המניעה פעילות פעולותיהם. שיתוף הפעולה יכול גם ליצור היזון חוזר, להביאולהטיב את ביצוע הפעילות. משרד מבקר גילוי כשלים לידי ליישם ללא כי עליה המדינה מעיר לרשות למלחמה בסמים דיחוי את החובה שהוטלה עליה בחוק לגבש מדיניות של שיתוף פעולה בין גורמי המניעה והטיפול הנוגעים בדבר ולקדם אותה,

וכך לייעל את דרכי המאבק בנגעי הסמים והאלכוהול.

הכשרת עובדים לטיפול במשתמשים בחומריםפסיכואקטיביים והפיקוח עליהם

)א( לתקנות הפיקוח על מעונות )תנאי קבלה ושהיה של50בסעיף . 1)להלן -1994מטופלים במעון שהוא מוסד לטיפול סוציאלי(, התשנ"ד-

תקנות הפיקוח על מעונות(, נקבע כי עו"ס המטפל בנפגעי סמים )להלן -עו"ס סמים( יהיה "בעל הכשרה מיוחדת בטיפול בנפגעי סמים".

בתע"ס נקבע: "כל עובד סוציאלי המטפל בנפגעי סמים נדרש להשתתף בקורס בסיסי לטיפול בנפגעי סמים. הקורס הוא תנאי להעסקתו כמטפל

בנפגעי סמים על פי חוק". משרד הרווחה מקיים קורסים והשתלמויות למטפלים בנפגעי סמים, ובהם

כ- של בהיקף בסיסי הרשות300קורס עם בשיתוף המנוהל שעות, למלחמה בסמים, וכל עובד המטפל בנפגעי סמים נדרש להשתתף בו.טיפול קורס כמו זה, בתחום להתמחויות קורסים מתקיימים כן כמו

קבוצתי וקורס להכשרת מדריכים. ובמחוז אביב ותל מרכז במחוז בהתמכרויות לטיפול השירות מרכזות ירושלים שבמשרד הרווחה הסבירו כי קיימים עו"ס סמים שעובדים בשנה הראשונה, לעתים עד שנה וחצי, ללא הכשרה מתאימה כדי לדעת אם ברצונם לעבוד בתחום הטיפול בסמים ובאלכוהול, ובתקופה האמורה הם

עובדים בליווי של עובדי המחוזות ובפיקוחם.

תקופות ואלכוהול סמים בנפגעי טיפלו עו"סים כי נמצא ארוכות בלי שהוכשרו לכך, בניגוד לדין ולהוראות התע"ס, ובלי ליווי צמוד של מדריך מוסמך בתחום. מנתוני משרד הרווחה

( הועסקו במחוזות2009עולה כי במהלך הביקורת )בספטמבר

99

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עו"ס סמים שלא קיבלו את ההכשרה29השונים של המשרד מהם עבדו פחות מחצי שנה; 5הנדרשת. מהם הועסקו15

שנים. 9מעל שנה, ובהם אחד המועסק כבר

שנת בסוף אשדוד בעיריית מהעו"סים2009בבדיקה אחת כי נמצא אוגוסט מאז בחומרים2008שטיפלה, המשתמשים נוער בבני ,

פסיכואקטיביים לא הוכשרה למתן טיפול זה.

100

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי מציאות שבה עו"סים מטפלים בנפגעי סמים בלשכות הרווחה בלי שקיבלו הכשרה מיוחדת בתחום אינה עולה בקנה אחד עם התנאים

שנקבעו בתקנות הפיקוח על מעונות.

משרד התמ"ת ומשרד הרווחה הפקידו את נושא המניעה בבתי הספר.2 התעשייתיים ובמרכזים לחינוך טכנולוגי שבפיקוחם בידיהם של גופי חוץלמיניהם והם אינם מקבלים מידע על אופן הכשרת עובדיהם )ראו להלן(.

33תכניות למניעת השימוש בחומרים פסיכואקטיבייםנעשה באמצעים שונים של הסברה והאלכוהול המאבק בנגעי הסמים שימוש האוסרת חקיקה קיימת כאמור, בהם. השימוש למניעת וחינוך בסמים ומגבילה צריכה של משקאות אלכוהוליים, אבל אין חקיקה בעניין השימוש בחומרים נדיפים. האכיפה אינה יעילה כאשר יש להתמודד עם אוכלוסיות רחבות, ואין היא אלא גורם מרתיע. לפיכך, הסברה ותכניותבחומרים השימוש למניעת העיקריים הכלים הן מובנות מניעה

פסיכואקטיביים. ( לחוק הרשות למלחמה בסמים נקבע כי בין תפקידי11)ב()5בסעיף .1

ידע בתחום פעולתה. הרשות למלחמה ולפתח ליזום מחקרים הרשות בחומרים השימוש למניעת תכניות בפיתוח היתר, בין עוסקת, בסמים פסיכואקטיביים הנשענות על תובנות מחקריות הנוגעות לצורכי אוכלוסיות

הופעלו2007-2009יעד כמו בני נוער בסיכון ואוכלוסיות עולים. בשנים כמה תכניות מניעה לבני נוער שהוכנו על ידי הרשות למלחמה בסמים בשיתוף עם משרד החינוך שהפעילן במסגרת בתי הספר ברחבי הארץ, ואלה הן: "אופ"י" )אימון ופיתוח מיומנויות התמודדות( - תכנית התערבות

ב- שהופקה תכנית - "נדיפים" טיפולית; את2007חינוכית המדגישה למורים נוער, לבני מיועדת והיא נדיפים, בחומרים שבשימוש הסכנות ולהורים; "מכורים לחיים" - מיזם מגוון להפעלה בידי מורים. שלוש תכניות אחרות עוסקות בפעילות ספורט וקולנוע כדרך למניעת שימוש בסמים: "קולנוער", "כן לספורט לא לסמים" ו"דרך הספורט" - תכנית שהפעלתה

מחוסר מימון. 2008הופסקה בשנת

נמצא כי בידי הרשות למלחמה בסמים ומשרד החינוך לא היו נתונים על היקף יישום התכניות בבתי הספר, על אופן הטמעתן

ועל הפעלתן ורמת יעילותן בעבודה בשטח.

ממצאים הנוגעים לתכניות מיוחדות למניעת השימוש במשקאות אלכוהוליים33במשקאות שימוש למניעת "תוכניות בפרק הובאו נדיפים ובחומרים

אלכוהוליים" שלעיל.

101

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

משרד מבקר המדינה מעיר לרשות למלחמה בסמים ולמשרד החינוך כי בהיעדר הנתונים הנוגעים להטמעת תכניות המניעהשל היישום תוצאות את לסכם ניתן לא הפעלתן ולאופן התכניות ולהעריך את מידת השפעתן ותרומתן למניעת השימוש

בחומרים פסיכואקטיביים.

שפ"י עוסק בפיתוח תכניות למניעת השימוש בחומרים פסיכואקטיביים. 2 בקרב תלמידים בבתי ספר, ובמסגרתו פועלת יחידה למניעה ולהתערבות

בנושאי סמים, אלכוהול וטבק )להלן -

102

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

כוללנית, מניעה תכנית פיתח שפ"י ואלכוהול(. סמים למניעת היחידה "כישורי חיים", המיועדת לתלמידים בבתי ספר יסודיים ובחטיבות ביניים.

מבקר למשרד החינוך משרד של הארצית המפקחת של מהסבריה המדינה עולה כי מחקר הערכה לימד שבעבודת המניעה עדיפה תכנית

.34מניעה כוללנית, כמו "כישורי חיים", מתכנית נקודתיתהלימודים)א( משנת החינוך, משרד נערך ההערכה מחקר בעקבות

)ספטמבר - אוגוסט 2007התשס"ח "כישורי חיים"2008 (, להפעלת בסמים, השימוש למניעת כוללנית כתכנית כולה החינוך במערכת באלכוהול ובטבק. בבתי הספר היסודיים התכנית יוחדה לנזקים מחומרים מסוכנים ולמניעת שתיית משקאות אלכוהוליים ועישון טבק, ובבתי הספרבמסגרת התכנית בסמים. שימוש למניעת גם נועדה היא העל-יסודיים

נעשה שימוש בתכניות מניעה קיימות ששולבו בה.

נמצא כי התכנית לא התקבלה על דעתם של מפקחי בתי)ב( הספר הממלכתיים-דתיים מפני שכמה מתכניה לא תאמו את תפיסת העולם של מערכת החינוך במגזר הדתי, ומשרד החינוךגיבוש בעת הראויה התרבותית ברגישות לנהוג השכיל לא התכנית. בתי הספר האלה המשיכו להפעיל תכנית המיוחדתבתחילת רק בחיים". "ובחרת בשם בעבר, להם, שהתגבשה

)ספטמבר הלימודים התש"ע אוגוסט 2009שנת - 2010,) גם חיים" "כישורי הוכנה בהפעלתה, שהוחל לאחר שנתיים לבתי הספר הממלכתיים-דתיים, לאחר שנעשו בה ההתאמות

המתבקשות.גירסה של)ג( באינטרנט הופצה במגזר הערבי לבתי הספר

המפקחת של מהסבריה הערבית. בשפה חיים" "כישורי הארצית של משרד החינוך עולה כי גירסה זו לא תאמה את אורח החיים במגזר זה. להערכתה רק באמצע שנת הלימודים התש"ע תסתיים הכנת גירסה המותאמת לצורכי המגזר הערבי, ורק לחטיבות הביניים. גירסה המתאימה לבתי הספר היסודיים

במגזר הערבי הייתה בהכנה בזמן הביקורת. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי רגישות תרבותיתיסוד בפעילות מניעה בקרב אוכלוסיות שונות של היא תנאי תלמידים, ומן הראוי היה שהוא ייערך לגיבוש תכניות רגישות

תרבות במועד מוקדם ככל האפשר.

בבתי הספר התיכוניים מופעלות שתי תכניות נקודתיות - "משמעות",. 3 למניעת השימוש בסמים, ו"נוהגים בראש אחר" שעניינה אלכוהול ונהיגה.מניעה תכנית עדיפה שבעבודת המניעה לימד כאמור, מחקר הערכה

כוללנית, כמו "כישורי חיים", מתכנית נקודתית.ובאלכוהול, 34 בסמים למלחמה הלאומית והרשות החינוך משרד מחקר

הערכה אודות התכנית למניעת שימוש בסמים למוח אין חלקי חילוף, , דצמברדוח מסכם מדעי חלק ב', הערכת האפקטיביות של התכנית

2007.

103

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

נמצא כי עד מועד הביקורת, כשנה וחצי לאחר מועד הגשת המחקר האמור שתוצאותיו לימדו על הצורך בתכנית כוללנית,הספר לבתי הנוגעת החינוך משרד של מסקנתו יושמה לא לתלמידים כוללנית מניעה תכנית אין דהיינו התיכוניים,

במוסדות הללו.

ביצוע.4 הוא בסמים למלחמה אחד מתחומי הפעילות של הרשות פרויקטים של יעילותם על מהם ללמוד שניתן הערכה מחקרי

הסברתיים-מניעתיים או טיפוליים.

104

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

זה כשלוש שנים, תכניות מניעה חדשות ומפעיל משרד החינוך פרסם, ו"ניסיוניות" לתלמידים בבתי ספר על-יסודיים - "משמעות" ו"סמים אליך

. ממסמכי היחידה35לב" בתחום הסמים ו"טיפ-טיפה" בתחום האלכוהולומהסבריה של המפקחת הארצית של ואלכוהול בשפ"י למניעת סמים משרד החינוך עולה כי בשנת הלימודים התשס"ח נעשה שימוש בפרקים

מתוך התכניות האמורות בבתי הספר העל-יסודיים.

נמצא כי לא נעשה כל מחקר הערכה כדי לבחון את יעילות התכניות ולקבוע אם אמנם ראוי ליישמן בכל בתי הספר או

שמא יש להפעיל תכנית אלטרנטיבית.למניעת תכניות של יעילותן לבחינת הערכה מחקרי ביצוע ראשון מדעי כלי הוא פסיכואקטיביים בחומרים השימוש הסמים בנגעי המאבק ההצלחה של מידת להערכת במעלה למלחמה לרשות מעיר המדינה מבקר משרד והאלכוהול. בסמים ולמשרד החינוך כי בהפעלת תכניות מניעה ללא מחקרי הערכה הם מנעו מעצמם מידע חיוני על הצלחתו של המאבק והביאו לידי השקעה גדולה של משאבים ללא יכולת להעריך

את תוצריה.

פעולות למניעת השימוש בחומרים פסיכואקטיבייםועדה עירונית למאבק בנגע הסמים המסוכנים

נקבע, חדש[ ]נוסח המקומיות המועצות ובפקודת העיריות בפקודת כאמור, כי על הרשויות המקומיות לבחור ועדה שתפקידה ליזום ולתכנן פעילות לקידום טיפול מקיף במאבק בנגע הסמים המסוכנים, לגבי מניעה, שיקום וטיפול, לרבות טיפול בהשלכות הנובעות מהתמכרות לסמים, להגישביצוע אחר ולעקוב תכניותיה את המקומית ברשות המועצה לאישור זו חובה הסמים(. בנגע למאבק הוועדה - )להלן המאושרות התכניות

. עוד נקבע בפקודת העיריות2005הוחלה על הרשויות המקומיות במרס כי ועדה שחובה להקימה לפי כל דין תתכנס לפחות אחת לשלושה חודשים.

נמצא כי בעיריות שנבדקו הוועדה למאבק בנגע הסמים לא . בעיריית באקה-ג'ת לא נבחרה2005הופעלה כנדרש, מאז

ועדה כזאת, וממילא לא נקבעו תכניות עירוניות למאבק בנגע

סמים אליך לב, תכנית למניעת השימוש לרעה ורדית הלמן, ורדה זיק, 35הרשותבסמים, והספורט, התרבות החינוך משרד ייחודיות, לאוכלוסיות

משמעות תכנית מניעה; רות לקט, עדה ליפציגר, 2003למלחמה בסמים י-יא לכתות סמים דצמברבנושא והספורט, התרבות החינוך משרד ,

,טיפ-טיפה, אלכוהול במידה הנכונה; רות לקט, חנה שטרליד, 2004.2006משרד החינוך שפ"י,

105

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הסמים ולא נמצא גורם שקיים הליכי תכנון וייזום אינטגרטיבייםהעיריות בשלוש והאלכוהול. הסמים בנגעי המאבק בנושא מועצת של הכהונה תקופות משתי אחת בכל האחרות, העירייה, נבחרה ועדה אך עד מועד סיום הביקורת היא לא התכנסה כנדרש - בעיריית אשדוד הוועדה כלל לא התכנסה;

; ובנתניה2009בקריית אונו התכנסה הוועדה לראשונה ביוני המועצה של הכהונה בתקופת פעמיים התכנסה הוועדה

התכנסה רק פעם2009(, ובשנת 2008הקודמת )עד נובמבר . 2009אחת, במרס

106

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

ועדה להקים כי עליהן לעיריות העיר משרד מבקר המדינה למאבק בנגע הסמים ולהפעילה כנדרש בפקודות כדי שתמלאפעילות ולייזום לתכנון האחראי העירוני כגורם ייעודה את לטיפול פסיכואקטיביים, בחומרים השימוש למניעת עירונית

בנפגעי נגעים אלה ולפיקוח על פעילות זו.

כי2009בתשובתו מדצמבר בבאקה-ג'ת הוועדה הממונה יו"ר הודיע ,2009בעקבות פניית משרד מבקר המדינה נבחרה הוועדה בנובמבר

והיא "תעסוק, בין היתר, בנושא מיפוי צרכי הקהילה בתחומי ההסברההחינוך והמניעה של נגעי הסמים והאלכוהול".

, הודיעה כי הוועדה כונסה במרס2010עיריית נתניה, בתשובתה מאפריל ויו"ר הוועדה הונחה להקפיד לכנסה אחת לשלושה חודשים.2010

התארגנות קהילתית למאבק בנגע הסמים הרשות למלחמה בסמים רואה בפעילות קהילתית נגד שימוש בחומרים פסיכואקטיביים מנוף להגברת המודעות לנושא, וזאת כדי ליצור הלך רוח

ציבורי השולל שימוש בחומרים אלה. יוזמת פעילות קהילתית למניעת1990משנת הרשות למלחמה בסמים

שימוש בחומרים פסיכואקטיביים, באמצעות הרשויות המקומיות, במסגרת פרויקט להתארגנות קהילתית למאבק בנגעי הסמים והאלכוהול )להלן -

פרסמה הרשות למלחמה בסמים מדריך להתארגנות1994הפרויקט(. ב- )להלן - המדריך(.36קהילתית למאבק בנגע הסמים

על פי המדריך מטרת ההתארגנות הקהילתית היא "ליצור תנועה חברתית רחבה ואווירה ציבורית השוללת שימוש בסמים, תוך יצירת שיתוף פעולה הדוק בין הנהגת היישוב תושבי היישוב הסגל המקצועי ומשרדי הממשלה השונים. הפעילות הקהילתית משלבת בפעילות ההסברה והמניעה שירותי חינוך פורמלי ובלתי פורמלי, ועדי שכונות והורים, שירותי רווחה ובריאות

ומשטרת ישראל".

שנים וחלו שינויים רבים15ממועד פרסום המדריך חלפו כ-.1הפעולה ובדרכי פסיכואקטיביים בחומרים השימוש בהרגלי מועד עד עודכן לא המדריך כי נמצא ִאתם. להתמודד השימוש למניעת התייחסות כל למשל, בו, אין הביקורת;

בחומרים נדיפים ובאלכוהול.

ציבורית.2 מועצה המקומית ברשות להקים ראוי כי נקבע במדריך למלחמה בסמים, בראשותו של ראש הרשות המקומית או ממלא מקומו, וחבריה יהיו אנשי מקצוע, נציג ממשלה ונציגי התושבים. המועצה תאשר

משה בר, 36 המאבק בנגע הסמים ברמה היישובית מדריך להתארגנות .1994, הרשות הלאומית למלחמה בסמים, פברואר קהילתית

107

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

את תקציב הפרויקט ותפקח על הפעולות בשטח. עוד נקבע כי ברשותועדה ומניעה", חינוך "להסברה ועדה ועדות: שלוש יוקמו המקומיות

"לטיפול ולשיקום" וועדה "למשולבות אזרחים באכיפת החוק".

108

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

, בעקבות תיקון פקודת העיריות, כאמור, מועצת2005משנת לשיקום למניעה, בוועדה לבחור חייבת המקומית הרשות המקומי לקידום המאבק תכנית לקבוע ולטיפול שבסמכותה יישומה. נמצא כי הרשות למלחמה ולפקח על בנגע הסמים בסמים לא שינתה את הנחיות המדריך בהתאם לכך וגם לא- העמידה את המתאם היישובי למאבק בנגע הסמים )להלן הצורך על להלן( )ראו הפרויקט במסגרת הפועל המתאם(

להתייחס לוועדה זו בעבודתו עם הגופים שנקבעו במדריך. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות למלחמה בסמים כי ראוי היה לבחון את תפקידי המתאם וסמכויותיו לפי המצב החוקי

ב- הרשות2005שנוצר על פיו. על לפעול אותו ולהנחות דיחוי לבחינת תפקידי המתאם למלחמה בסמים לפעול ללא

ולשינוי ההנחיות במדריך על פי הקבוע בחוק.

הודיעה הרשות למלחמה בסמים למשרד מבקר המדינה כי2010במאי מדריך חדש מצוי בשלבי הכנה אחרונים.

מתאם יישובי למאבק בנגעי הסמים והאלכוהול ברשויות המקומיות שהצטרפו לפרויקט פועל מתאם ותפקידו ליזום ולרכזבסמים מממנת שליש למלחמה ביישוב. הרשות הפרויקט פעולות את הוצאות עלות ואת להעסקתו הנוגעות המקומית הרשות מהוצאות

פעילויותיו.בפרויקט 2008בשנת .1 השתתפו בהן58 שפעל מקומיות רשויות

קהילתיים רכזים גם היישובים מן בכמה פעלו למתאם פרט מתאם. מהרשויות המקומיות פעל רכז לפעילות קהילתית בקרב17לעולים. ב-

מהרשויות פעל רכז לעולים מאתיופיה. הרכזים,8עולים מחבר העמים וב-למעט שניים, פעלו בד בבד למתאמים.

ועבודת ההסברה200בכ- מונה מתאם רשויות מקומיות לא בשילוב והאלכוהול, הסמים בנגעי המאבק בתחום והמניעה

גורמי המניעה האמורים, מוטלת על כתפי הרשות המקומית. ידי הרשות למלחמה מינוי מתאמים על כי בביקורת התברר שפנו מקומיות ברשויות רק נעשה השונים ביישובים בסמים

אליה ביזמתן וביקשו למנות מתאם.

מבקר למשרד הסבירה בסמים למלחמה ברשות קהילה תחום ראש המדינה: "ישנן רשויות שאנו מזהים אותן כרשויות 'נזקקות' למתאם, בשלמדד עפ"י עולים; עתיר ישוב היותה )כגון: לרשות יחודיים מאפיינים הפשיעה שמפרסמת המשטרה; עפ"י מדרג סוציו אקונומי ומדדים נוספים( אך עדיין אינן בשלות לפנייה אלינו לבקשת מתאם, לגבי רשויות אלה אנולהכנסת שלהן המוטיבציה להגברת ומגוונות רבות בדרכים פועלים

109

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

מתאם... בשטח מתבצעת פעילות רבה להגדלת מספר הרשויות שיפעילו מתאם. פעילות זו נעשית ברובה באמצעות שיחות טלפוניות עם גורמים מובילים ביישוב, ייזום מפגשים עם גורמי שטח ביישוב וראשי רשויות לצורך הנעת תהליך שבסופו תתבצע פנייה רשמית של היישוב אלינו לבקשת

מתאם."

110

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

כי בסמים למלחמה לרשות מעיר המדינה מבקר משרד התנהלותה זו בעייתית משום שייתכן שרשויות מקומיות רבות,אינן ואקוטית, רחבה ביישובן והאלכוהול הסמים שבעיית יוזמות פעולות בתחום זה אם מבעיות תקציביות וארגוניות אם ממחדל בהתנהלותן. על הרשות למלחמה בסמים לשקול את האפשרות למנות מתאם ברשויות מקומיות שזוהו כ"נזקקות", בלי לבקש את השתתפותן במימון העסקתו ופעילותו, ולהטיל

עליו ליזום ביישוב פעילות מניעה רחבת היקף.

אי-מינוי מתאם ברשויות נזקקות בא לידי ביטוי במספר הרשויות במגזרב- רק כי התברר מתאם. בהן שמונה מכ-10הלא-יהודי רשויות80

כ- לעומת הלא-יהודי, מהמגזר מכ-50מקומיות מקומיות רשויות 150 במגזר היהודי, מונו מתאמים יישוביים.

לפרויקט.2 הצטרפה אשדוד עיריית רק שנבדקו העיריות מארבע בזמן בפרויקט, נכללו לא האחרות הרשויות שלוש מתאם. ומינתה

הביקורת, ולא מונה בהן מתאם. להלן הפרטים:עיריית באקה-ג'ת לא ביקשה להצטרף לפרויקט ואינה כלולה בו.)א( 2001עיריית קריית אונו הפסיקה את השתתפותה בפרויקט בשנת )ב(

ועד מועד סיום הביקורת לא חזרה להשתתף בו, וממילא לא פעל מתאם- פעמים שלוש בסמים למלחמה לרשות פנתה העירייה בתחומה.

ובינואר 2006, במאי 2005בדצמבר - בבקשה לצרפה מחדש2009 לפרויקט ולמנות בה מתאם. עד מועד סיום הביקורת בקשתה לא נענתה.

סמים2009ביולי אלימות, למניעת יחידה "מנהלת העירייה מינתה ואלכוהול" שבין תפקידיה כלולה גם עבודתו של המתאם.

בפרויקט2005בשנת )ג( השתתפותה את נתניה עיריית הפסיקה , בעקבות המלצת הוועדה2009וממילא לא פעל מתאם בתחומה. במאי

הרשות נציגי עם העירייה נציגי נפגשו בעירייה, הסמים בנגע למאבק למלחמה בסמים כדי לדון ב"העסקת 'מתאם עירוני' בתחום הסמים". הרשות למלחמה בסמים הציעה לעירייה להעסיק מתאם ורכזים למגזר האתיופי ולמגזר ארצות חבר העמים והבטיחה לממן את מחצית הוצאות העסקתו של המתאם, את מלוא הוצאות העסקת הרכזים ואת מחצית

ההוצאות הכרוכות בפעילות המניעה. , למעלה מחצי שנה לאחר מועד הסיכום2010נמצא כי עד לפברואר

האמור, לא מומשה הצעת הרשות למלחמה בסמים.

משרד מבקר המדינה העיר לעיריות כי בהיעדר מתאם הן חסרו גורם היוזם פעילות מניעה ומתאם בין המערכות השונות ברשות העוסקות במניעת השימוש בחומרים פסיכואקטיביים ובטיפול במשתמשים בחומרים אלה. היעדר מתאם עלול לפגוע ביעילותמיטבי טיפול ובמתן והאלכוהול הסמים בנגעי המאבק

למשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים.

111

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

112

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

התחום הבית-ספריך ו נ י ח ה ד ר ש מ ח ו ק י פ ב ר פ ס י ת ב

מחקר כי 2005מנתוני כאמור עולה השתמשו9.9% התלמידים מן )כ- תלמידים(, 55,000בסמים )כ-15.8% נדיפים בחומרים השתמשו

ו-88,000 תלמידים( אלכוהוליים 49.4% משקאות שתו תלמידים(. 274,000)כ-

ליישום.1 ואלכוהול שבמסגרת שפ"י אחראית למניעת סמים היחידה הממלכתיים החינוך במוסדות החינוך משרד של המניעה תכניות של החינוך במוסדות נעשית אינה מניעה פעילות והממלכתיים-דתיים. מחוזיים מפקחים שמונה מונו המניעה תכניות ליישום החרדי. המגזר נעזרים ב"מדריכי האחראים לפעילות המניעה בבתי הספר. המפקחים סמים" - עובדים מקצועיים שהוכשרו להנחות את בתי הספר בהפעלת תכניות המניעה - המשמשים גם רפרנטים מומחים במקרים של מעורבות

תלמידים בשימוש בחומרים פסיכואקטיביים. החליט משרד החינוך לתקצב ממונה על תחום מניעת2004מינואר .2

הספר בתי בכל מב"ס( - )להלן ובאלכוהול בטבק בסמים, השימוש . בהוראות הקבע של100העל-יסודיים שבהם מספר התלמידים עולה על

משרד החינוך נקבע כי המב"ס ירכז את כל הגורמים המטפלים, את כל הפעולות, את כל התכניות ואת כל ההנחיות בנושא וידאג ליישמן על פי

גמול כתוספת למשרתו. היועצת6%מדיניות משרד החינוך, והוא יזכה ל-לתהליך אחראית תהיה מב"סית המשמשת הספר בבית החינוכית והפעלת הדרכה )פיתוח, והדידקטי והערכה( ביצוע )תכנון, הלוגיסטי התכניות(. אם המב"ס הוא בעל תפקיד אחר, הוא יהיה אחראי לתהליך

הלוגיסטי והיועצת החינוכית תהיה אחראית לתהליך הדידקטי. 1,46037מנתוני משרד החינוך עולה כי בשנת הלימודים התשס"ט פעלו כ-

,50בתי ספר על-יסודיים שמספר התלמידים בכל אחד מהם עלה על כ- וכ-150מתוכם מהמגזר החרדי, בתי ספר על-יסודיים שבכל1,150

תלמידים ומעלה.100אחד מהם למדו

עוד עולה מנתוני משרד החינוך כי בשנת הלימודים התשס"ט בתי ספר שאמור1,150 בתי ספר מ-890פעלו מב"סים רק ב-

היה לפעול בהם מב"ס. נמצא כי משרד החינוך לא קבע מי יבצע את ריכוז פעילות

, ובעצם,100המניעה בבתי הספר שמספר תלמידיהם קטן מ-אין בידיו מידע בדבר פעילותם בתחום המניעה.

570משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי מצב שבכ- מבתי הספר העל-יסודיים אין אחראי לפעילות המניעה יש בוומן לפגוע בפעילות המניעה בכשליש ממוסדות החינוך, כדי

התשס"ט37 הלימודים לשנת הנתונים בקובץ הרשומים המוסדות מספר .50 וכלל מוסדות שמספר תלמידיהם קטן מ-1,696הסתכם ב-

113

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הראוי שמשרד החינוך ידאג לקביעת אחראי לפעילות המניעהבאותם בתי ספר החסרים מב"ס.

למדריך יעביר המב"ס כי נקבע החינוך משרד של הקבע בהוראות הבית-ספריות הפעולות על תקופתי דיווח שפ"י מטעם עליו הממונה

והערכתן ומשוב על התכניות שבוצעו. לא בנתניה ובחמישה באשדוד העל-יסודיים הספר בתי בכל כי נמצא הומצאו דיווחים תקופתיים ולא חולקו שאלוני משוב לתלמידים. בכל בתי

הספר העל-יסודיים באשדוד ובשלושה בנתניה גם

114

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

לא התקיימה הערכה בנוגע לאופן העברת התכנים השונים, וממילא לאהופקו לקחים לשיפור העברת התכניות העתידיות.

משרד מבקר המדינה העיר לעיריות אשדוד ונתניה כי עליהןהמב"סים להפעלת החינוך, משרד עם אחת בעצה לפעול,

כנדרש.

מאפריל בתשובתה אשדוד, בשנת2010עיריית תפעל כי הודיעה , הלימודים הבאה על פי הנחיות משרד החינוך להפעלת המב"סים כנדרש.

מהסבריה של המפקחת הארצית של משרד החינוך למשרד מבקר.3אמורה היסודיים הספר בתי ברוב כי עולה הביקורת, בעת המדינה, היועצת החינוכית לעסוק בנושא המניעה, ובאין יועצת חינוכית, ימלא את

התפקיד מורה. מנתוני משרד החינוך עולה כי במחצית מבתי הספר היסודיים כלל לא מועסקת יועצת חינוכית וברוב בתי הספר שפועלת בהם יועצת חינוכיתממשרתה. בחלק רק זה בתפקיד גם ההוראה, לצד מועסקת, היא כתוצאה מכך מי שיועד להיות בעל התפקיד המרכזי בפעילות המניעה בבתי הספר היסודיים כלל לא קיים בכמחציתם, ובבתי הספר האחרים

הוא אינו פנוי דיו להפעלה נאותה של התכנית.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי במצב הדברים האמור אין לדעת כיצד תופעל תכנית המניעה, ומן הראוי ליצור

תשתית אלטרנטיבית להפעלת תכנית זו באופן ראוי.

" ם י י ח י ר ו ש י כ " ת ל ע פ ה לקראת שנת הלימודים התשס"ח הפיץ משרד החינוך חוזר מנכ"ל.1

ולחטיבות והממלכתיים-דתיים הממלכתיים היסודיים הספר בתי לכל הביניים והורה להפעיל את "כישורי חיים" במערכת החינוך. בחוזר הובהרתלמידים. עם לשיחות מובנית הצעה כוללת חיים כישורי "התכנית כי התכנית מתמקדת בפיתוח כשירות רגשית חברתית של תלמידים ובחיזוקעם בהתמודדות וחיצוניים פנימיים היכולת שלהם להשתמש במשאבים סוגיות התפתחותיות ועם מצבים שונים". בנוסף התכנית כוללת הנחלת ידע, הבהרת ערכים ופיתוח כישורים בנושאים כגון מניעת התנהגויות סיכון, מניעת שימוש לרעה בחומרים פסיכואקטיביים. משרד החינוך גם הפיץהצעה ובו אוגדן הביניים ולחטיבות היסודיים הספר בתי מנהלי לכל

מערכי שיעורים, המותאמת לכל30לתכנית, במסגרת "כישורי חיים", ובה גיל.

יקצו שעה שבועית אחת בחוזר המנכ"ל נקבע כי בתי הספר היסודיים להפעלת "כישורי חיים". בחטיבות הביניים תופעל התכנית במסגרת שעת החינוך הקבועה במערכת יחד עם נושאים אחרים. את המורים המפעילים

את תכניות המניעה למיניהן תנחה היועצת החינוכית של בית הספר.

115

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

יושמה ההחלטה להפעיל את לא בתי הספר ברוב כי נמצא מבקר למשרד שפ"י מנהלת של מהסבריה חיים". "כישורי המדינה ומהערכות שפ"י עולה כי עד לתחילת שנת הלימודים התש"ע, שנתיים לאחר שהוחל ביישום התכנית, היא הופעלה רק בחלק קטן מבתי הספר העבריים שאינם דתיים - בכמחצית מבתיהספר בבתי הביניים. מחטיבות ובכשליש היסודיים הספר הממלכתיים-דתיים והממלכתיים-ערביים היא כלל לא הופעלה,

כאמור.

116

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי היישום השולישהוחל לאחר שנתיים חיים", "כישורי המניעה תכנית של אוכלוסיית של הצרכים את מובהק באופן סותר ביישומה, ומותיר אותה ללא כל פעילות מניעה. על משרד התלמידים החינוך לפעול לאלתר להפעלת התכנית בכל בתי הספר, כפי

שהוא תכנן לעשות.

אשר לבתי הספר התיכוניים, נקבע בחוזר המנכ"ל כי תכניות המניעה.2יועברו בשעת החינוך הקבועה בד בבד לנושאים אחרים.

נמצא כי מסגרת הזמן שנקבעה בהוראות הקבע לתכניות מניעה בכיתותישימה, מפני ש"כישורי חיים", כאמור, לא הותאמה לבתי התיכון אינה אלטרנטיבית זמן מסגרת קבע לא החינוך משרד התיכוניים. הספר לפעילות מניעה בכיתות התיכון, ומהסבריה של המפקחת הארצית של משרד החינוך למשרד מבקר המדינה עולה כי בהנחיות למב"ס מומלץ

שעות שנתיות, אבל10-15להפעיל תכניות מניעה בכיתות התיכון במשך גם למשך בכיתות אלה 6בפועל משרד החינוך מאשר תכנון פעילות

שעות שנתיות בלבד.

מזערית זמן מסגרת קביעת המדינה, מבקר משרד לדעת יישומה הן תנאי ראשוני לקיום לפעילות מניעה והקפדה על פעילות מניעה יעילה בקרב בני נוער. על משרד החינוך לקבועולצדה מסגרת תכנית מניעה כוללנית לבתי הספר התיכוניים

זמן שתחייב את הנהלות בתי הספר להקדיש די זמן לתכניה.

" י " פ ו א " ת י נ כ ת ת ל ע פ הבשימוש התנסו לא שעדיין נוער ולבני לילדים נועדה חיים" "כישורי בחומרים פסיכואקטיביים. משרד החינוך והרשות למלחמה בסמים החליטו לפעול גם בקרב תלמידים המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים. לשםלטיפול התמודדות( יכולות ופיתוח )אימון "אופ"י" תכנית גובשה כך המשתמשים תלמידים משתתפים לא זו בתכנית המזדמן. במשתמש

בחומרים פסיכואקטיביים דרך קבע שהופנו לטיפול ברשויות הרווחה.ב- לראשונה הופעלה היועצות2005"אופ"י" בידי מופעלת התכנית .

החינוכיות של בתי הספר או בידי העו"סים הפועלים במסגרת בתי ספרכ- והיא מועברת בקבוצות של פנימיות, כ-10עם במשך תלמידים 15

בתחום ידע בעלי להיות חייבים והעו"סים החינוכיות היועצות מפגשים. הסמים.

עובדים155עד סיום שנת הלימודים התשס"ט הוכשרו להפעלת התכנית קבוצות שהשתתפו בהן כ-210שהפעילו תלמידים, דהיינו פחות1,700

.2005 מהנוער הלומד שהשתמשו בסמים פעם אחת בשנת 5%מ-

117

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

משרד מבקר המדינה העיר למשרד החינוך כי לנוכח השיעורנוער בקרב פסיכואקטיביים בחומרים משתמשים של הגבוה לומד, מן הראוי היה שהמשרד יפעיל את "אופ"י" בהיקף רחב

שיענה על צורכיהם של הזקוקים לטיפול זה.

מינואר הודיע בתשובתו "נערך להרחבת2010משרד החינוך הוא כי מנחים. החל90תהליך הכשרת מנחי תוכנית אופ"י. השנה מוכשרים עוד

משנת תש"ע נכללת הכשרת המנחים במסגרת קורסי

118

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

שנים לפחות. הכשרה מוגברת של4חובה ליועצים חינוכיים בעלי ותק של התלמידים מספר של משמעותית הגדלה תאפשר בתכנית מנחים

המשתתפים בתכנית."

י ד חר ה ר ז מג ב ך ו נ י ח ה ת ו ד ס מומוכרים פרטיים חינוך מוסדות הם החרדי במגזר החינוך מוסדות רוב שאינם רשמיים והפיקוח עליהם בתחום החינוך מוגבל. לצדם גם מוסדות

.38"פטור" שאינם בפיקוח בתחום החינוך והפיקוח המינהלי עליהם מוגבל מנתוני משרד החינוך עולה כי בשנת הלימודים התשס"ט למדו במוסדות

תלמידים, שהם כ-227,000החינוך של המגזר החרדי כ- מכלל15.6% התלמידים בישראל.

תלמידי המגזר החרדי לא השתתפו במחקרי הרשות למלחמה בסמים, לכן אין לרשות נתונים על שיעורי השימוש בחומרים פסיכואקטיביים בקרב

תלמידים אלה. מהסבריה של הרשות למלחמה בסמים למשרד מבקר המדינה עולה כיפעולה בתחום כל השנים לשתף סירבו במגזר החרדי החינוך מוסדות

פעילות המניעה בקרב תלמידיהם. באשדוד ובנתניה, שתיים מארבע הערים שנבדקו, למדו בשנת הלימודים

כ- 14,600התשס"ט תלמידים, בהתאמה, במוסדות החינוך של המגזר החרדי, והם4,200וכ-

, בהתאמה, מכלל התלמידים בערים הללו.13% וכ-35%היוו כ- נמצא כי במוסדות חינוך אלה לא נעשתה כל פעילות למניעת השימוש

בחומרים פסיכואקטיביים.

משרד מבקר המדינה העיר לרשות למלחמה בסמים ולמשרדליצירת דרכי הידברות עם מוסדות כי עליהם לפעול החינוך

החינוך החרדי כדי לשלב אותם בפעילות המניעה.

למלחמה הרשות מנכ"ל הודיע המדינה מבקר לפניית משרד בתגובה בסמים כי הוא יפעל לאלתר למציאת אפיקים לשיתוף פעולה עם מנהלי רשתות החינוך של המגזר החרדי כדי להפעיל תכניות מניעה גם בקרב תלמידיהן. הרשות למלחמה בסמים הודיעה בתשובתה כי הנושא נכלל

.2010בתכניות העבודה שלה לשנת

ל א ר ש י ת ר ט מש החליטו משרד החינוך והמשרד לביטחון הפנים להרחיב את2001בשנת

את ולשלב תלמידים בקרב המניעה בנושאי המשותפת הפעילות החרדי", 38 במגזר החינוך מוסדות של הפיזיות "התשתיות על דוחות

.37 עמ' ,2007הביקורת בשלטון המקומי לשנת

119

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

בתחום גם החינוך במוסדות המופעלות המניעה בתכניות המשטרה הסמים.

בהוראות הקבע של משרד החינוך נקבע כי המשטרה, בהיותה הרשותההיבטים את המניעה לתכניות תתרום החוק, אכיפת על הממונה הייחודיים הקשורים להכרת החוק, לכיבודו ולענישה המתחייבת מהפרתו. על פי הוראות הקבע תעביר המשטרה לתלמידים את המידע המתאים

בכל

120

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

המניעה בתכניות תשתלב המשטרה תכנית המניעה. מנושאי אחד הקיימות בבתי הספר ולא תופעל כיחידה נפרדת.

למשרד מבקר המדינה, ממרס חוליית2010בתשובתה , מסרה ראש מניעה והסברה במחלקת נוער שבחטיבת החקירות של המשטרה )להלן -

כי בשנת מניעה( חוליית בנתה המשטרה מערכי שיעורים2006ראש והכינה מצגת בעבור השוטר המרצה, והם אושרו על ידי משרד החינוך.

נמצא כי המשטרה לא הכשירה קבוצת שוטרים לפעילות המניעה וקבעהנוער במשטרה" ו"עובדי ביישובים בפני39כי השוטרים הקהילתיים ירצו

תלמידי בתי הספר העל-יסודיים. מהסבריה של ראש חוליית מניעה למשרד מבקר המדינה עולה כי "מנהלי בתיה"ס כמעט ולא ביצעו פניות מסודרות ליישום המודל ]שילוב שוטרים ב"כישורי חיים"[ בבתי הספר". פניות ליחידות הנוער ולשוטרים קהילתייםכפי ומוסדר מרוכז "באופן נרשמו לא ספר בבתי הרצאות להעביר שמסדיר ומחייב המודל, כחלק מתוכנית 'כישורי חיים' של משרד החינוך".אליהם שפנו הספר בתי מספר על מרוכז מידע נמצא לא במשטרה

בבקשה להעביר הרצאות. משרד החינוך הסביר בתשובתו כי "מרגע שמשטרת ישראל שינתה את דרך פעולתה ולא הקצתה כוח אדם ייעודי לתוכנית לא ניתן לממש את

החלק הזה בצורה מובנית."

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי משהחליט לשלב את המשטרה בתכניות המניעה של בתי הספר היה עליו לדאוג ליישום החלטתו ולפעול בתיאום עם המשטרה לשילוב שוטריםהמניעה לתלמידי חיים" או בתכניות באופן מובנה ב"כישורי בתי הספר העל-יסודיים ולא להותיר בידי מנהלי בתי הספר את

שילובם של השוטרים על פי בחירתם וביזמתם האישית.

פעילות מניעה בשיתוף הורים שילוב בדבר תפיסתו את חיים" "כישורי במסגרת הציג החינוך משרד ההורים בפעילות זו: "הבית הוא המקום הראשון שמקנה לצעיר כוחות בריאים להתמודד בחיים בכלל ועם סכנות בפרט... עלינו המחנכים לרתוםמודעותם את ולהגביר ולמניעה, לחינוך שותפים להיות ההורים את לחשיבות מעורבותם בחינוך הילדים, על ההורים ללמוד מהם הגורמים הדוחפים מתבגרים לעשן, לשתות או לצרוך סמים, ולפעול לנטרולם."מידע, משחקי הרצאות כמו ההורים, להפעלת הצעות הובאו בתכנית

תפקידים ופעילות משותפת הורים-ילדים.מדריך2004בדצמבר בסמים למלחמה והרשות שפ"י לאור הוציאו

5 שהופץ לכ-40פעילות להורים בנושא מניעת נגע הסמים בקרב מתבגריםשל0 ולמתאמים המניעה בתחום בשפ"י הפועלים מחוזיים מדריכים "עובדי נוער במשטרה" הם שוטרים שהוכשרו והוסמכו לחקור בני נוער39

ועיסוקם חקירת בני נוער, בילוש ומניעת עבריינות נוער.

121

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הרשות למלחמה בסמים. במבוא למדריך נכתב כי "מחקרים רבים הוכיחו כי להורים תפקיד חשוב ביותר במניעת השימוש בסמים של ילדיהם. אחת הדרכים להשפיע ולהתמודד עם תופעת השימוש בסמים היא דרך לימוד הנושא הכרת הבעיות והעמקת הידע על התופעות השונות יכולה להקל

על ההבנה, ומתוכה לאתר ולבנות דרכי התמודדות." בעניין

ירושלים: משרד החינוך והרשותהורים, סמים ומתבגרים, נעמי קרמניצר, 40.2004הלאומית למלחמה בסמים, דצמבר

122

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

מייחס החינוך "משרד כי נכתב הסמים בנושא החינוך משרד מדיניות חשיבות רבה ביותר למעורבות ולשיתוף הורים בפעילות החינוכית בנושא

הסמים ורואה בכך יסוד הכרחי ומשמעותי בתהליך המניעה." בבאקה-ג'ת ובנתניה, שתיים מארבע העיריות שנבדקו, לא יזמו פעילות מניעה בשיתוף הורים. עיריית אשדוד מפעילה, במסגרת חברה עירונית,התשס"ט הלימודים בשנת בו שהתקיימו משמעותית" להורות "מרכז לנושא נגעו לא הפעילויות כי נמצא הורים. למאות הדרכה פעילויות השימוש בחומרים פסיכואקטיביים. פעילות הסברה לשיתוף הורים במניעה

11 מ-5בהיקף שעות מוגבל, שלא עלה על שעתיים בשנה, התקיימה ב-התקיימה דומה פעילות שבאשדוד. העל-יסודיים העירוניים הספר בתי

בבתי הספר בקריית אונו. עיריית אשדוד הודיעה בתשובתה כי "בעקבות הביקורת יושם דגש על תכני הסברה הנוגעים למאבק בנגעי הסמים והאלכוהול גם בתכנית "המרכז

ביוני הלימודים2010להורות משמעותית". בשנת כי העירייה הודיעה תש"ע היא קיימה פעילות הסברה להורים, כאמור לעיל, למעט במגזר

מבתי הספר14החרדי בכל בתי הספר העל-יסודיים ובכל גני הילדים, וב-(.40היסודיים )מתוך כ-

נמצא כי משרד החינוך לא פרסם הנחיות בכתב בנוגע להיקף הרצוי של פעילות מניעה בשיתוף הורים ולתכניה, לא הפנה

לחומרי רקע, כמו המדריך, וגם לא קיים הדרכות בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות למלחמה בסמים ולמשרדהורים למעורבות שיש הרבה החשיבות לנוכח כי החינוך הורים להדרכת מודל לפתח היה ראוי המניעה, בפעילות ולהנחות את מנהלי בתי הספר לקיים בסדנאות בית-ספריות

פעילות כזאת כדי לשתף הורים בפעילות המניעה.

כי בתשובתה למשרד מבקר המדינה הודיעה הרשות למלחמה בסמים .2010נושא הדרכת הורים נכלל בתכנית העבודה שלה לשנת

בתשובתו למשרד מבקר המדינה הודיע משרד החינוך כי "החל משנת הלימודים תש"ע הוחל בפיתוח מודולות שונות להתערבויות עם הורים, הן במסגרת תוכנית המניעה בבתי הספר והן במסגרת מרכזי הנחיית הורים

בקהילה".

י ע ו צ ק מ ך ו נ י ח י ז כ מר ו ם י י ת י י ש ע ת ר פ ס י ת בת " מ ת ה ד ר ש מ ח ו ק י פ ב ם י י ת י י ש ע ת ר פ ס י ת ב

האגף להכשרה מקצועית ופיתוח כוח אדם במשרד התמ"ת מפקח על בתי ספר על-יסודיים תעשייתיים. בשנת הלימודים התשס"ח פעלו בפיקוחו

בתי ספר תעשייתיים השייכים לכמה רשתות חינוך, ולמדו בהם כ-70כ- תלמידים. 13,500

123

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

, הגיעו15-18התלמידים בבתי הספר שבפיקוח משרד התמ"ת, בגילים לבתי הספר האלה לאחר שנשרו מבתי ספר שבפיקוח משרד החינוך.

רבים מהם מגלים קשיים התנהגותיים ותפקודיים

124

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

ורבים מהם מוגדרים הנובעים ממצוקות אישיות, משפחתיות וחברתיות, .41כנוער בסיכון ומוכרים לגורמי הקהילה, הרווחה, הטיפול והאכיפה

מחקר בחומרים2005ממצאי השימוש על נתונים גם כוללים 52%פסיכואקטיביים בקרב תלמידי בתי הספר שבפיקוח משרד התמ"ת -

11% השתמשו בסמים וכ-21.6%דיווחו על שתיית משקאות אלכוהוליים, .42השתמשו בחומרים נדיפים

הרשות למלחמה בסמים ושפ"י הם גופים מקצועיים ובידיהם הכלים.1 המחקריים הנדרשים לבניית תכניות מניעה. בד בבד, במשך השנים, רכש האגף להכשרה מקצועית במשרד התמ"ת ניסיון רב בעבודה חינוכית עםכי משרד נמצא אוכלוסיית התלמידים המצויה בבתי הספר שבפיקוחו. שבאחריותו הספר בבתי המניעה תכניות את לגבש בחר התמ"ת ו"מדריכות התעשייתיים הספר בתי של חינוכיות יועצות באמצעות

המנחות את היועצות בפעילות המניעה. תהליך גיבוש התכניות43צוותים"לא נעשה בשיתוף עם הרשות למלחמה בסמים ועם שפ"י.

למשרד מבקר המדינה כתב משרד התמ"ת:2009בתשובתו מדצמבר שנה עם40"במשרד התמ"ת הצטבר ניסיון מקצועי רב של למעלה מ-

נוער לומד ועובד. אנו רואים את עצמנו כגוף ידע מקצועי בעל המומחיותהאדם כח איכות ולומדים. עובדים תלמידים לגבי ביותר הרב והניסיון והניסיון המצטבר אינם נופלים מאלה של משרד החינוך ומשרד הרווחה... הפעילויות שמגובשות מדי שנה... נבנות בהתאם לעקרונות המניעה של הרשות למלחמה בסמים... תוך התאמה לצרכי אוכלוסית התלמידים בבתי

הספר."

משרד מבקר המדינה העיר למשרד התמ"ת כי ראוי היה לנצלהרב המחקרי והידע המקצועיים הגורמים של ניסיונם את ולהסתייע בהם ושפ"י למלחמה בסמים בידי הרשות שנמצא

לבנייה מיטבית של תכניות מניעה בבתי הספר התעשייתיים.

את תכניות המניעה בבתי הספר התעשייתיים מפעילים כל מיני גופים.2מן המגזר השלישי העוסקים בטיפול או במניעה.

נמצא כי משרד התמ"ת לא קבע קריטריונים לא לבחירתם של הגופים הללו ולא להכשרה הנדרשת מעובדיהם. יתרה מזאת, הוא אף לא קיבל כל מידע על אופן הכשרתם של העובדיםאחד כל המקצועית שהנחתה התפיסה ועל המניעה בתחום

ואחד מהם בעבודתו.

אגף בכיר להכשרה ולפיתוח כח-אדם, המחלקה לחניכות ונוער הפיקוח על41 , מאפייני אוכלוסיית התלמידים של בתי"ס במשרדהצוותים הטיפוליים

.1, עמ' התמ"ת.20, עמ' 5 לעיל, לוח מס' 5, ראו הערה 2005 מחקר 42 "מדריכות צוותים" - מורות בעלות תואר שני בייעוץ חינוכי ובעלות הכשרה43

של הרשות למלחמה בסמים או שפ"י בתחום הסמים.

125

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עוד נמצא כי בכל אחד מבתי הספר האלה פעלו בעת ובעונהוכל אחד מהם הפעיל תכנית גופים כאלה, וכמה אחת כמה במשך כמה שעות בשנת הלימודים, בלי שאפשר יהיה להקפיד

על רצף לימודי וחינוכי הנדרש לכל תכנית.

משרד התמ"ת הסביר בתשובתו למשרד מבקר המדינה: "הועדה הביתעל אחראים החינוכית והרשת ביה"ס[... מתוך חינוך ]גורמי ספרית הפעלת התכניות של בתי הספר... המשרד ]התמ"ת[ איננו מהווה גורם המכתיב זהות הגורמים עימם תתקשר הרשת... ככל הידוע לנו, ברשות

למלחמה

126

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

בסמים ובמשרד החינוך לא קיימת רשימה מסודרת של גופים מומלצים לעבודה עם נוער, כל שכן נוער עובד ולומד. עד שתאושר רשימה כזו אנו מנחים את רשתות החינוך להפעיל שיקול דעת מקצועי... נשמח מאוד אםמומלצים גופים של רשימה תוציא ואלכוהול בסמים למלחמה הרשות

לעבודה עם נוער."

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד התמ"ת כי אין להשלים עםבחומרים שימוש למנוע שנועדו חינוכיים תכנים שבו מצב גופים מיני כל בידי לתלמידים מועברים פסיכואקטביים גופים בידי אושרו ולא נבחנו לא ושיטותיהם שיכולותיהם ובמשרד בסמים למלחמה ברשות לכך מקצועיים המוסמכים למלחמה הרשות על זה. מצב לשינוי לפעול ועליו החינוך, ביצוע אופן על דעתם את לתת התמ"ת ועל משרד בסמים לקביעת ולפעול התעשייתיים הספר בבתי המניעה פעילות

גופים שיוכשרו ויוסמכו לביצוע עבודה חינוכית זו.

הערכה.3 מחקר התמ"ת משרד יזם התשס"ח הלימודים בשנת הספר בבתי פסיכואקטיביים בחומרים השימוש למניעת לפרויקטים

. במחקר נבדק מהן ההשלכות של הפרויקטים האלה בבתי44התעשייתייםהספר ואם מפעיליהם משיגים את התוצאה הרצויה.

מן המחקר עולה כי "מיקוד התוכן העיקרי של כלל הפעילויות בפרויקטעם התמודדות הוא הגיל שכבות כל ובקרב בעלות( ושלא )בעלות אלימות" ואילו למניעת השימוש בחומרים פסיכואקטיביים נעשות פעילויותלחומרים בנוגע ידע חוסר על מורים המחקר ממצאי יחסית. מעטות פסיכואקטיביים בקרב תלמידי כיתות ט ועל עלייה בשיעור שתיית משקאותששימוש הסכמה מתוך הגבוהות בכיתות בסמים ובשימוש אלכוהוליים "עוזר להתמודד עם בעיות". המחקר אף מראה שיעילותן של בסמים

פעולות המניעה בבתי הספר התעשייתיים נמוכה. בעקבות המחקר נכתבה מחדש תכנית הליבה להתמודדות עם תופעת

, ובשנת הלימודים התשס"ט הוחל2008הסמים והיא פורסמה בספטמבר ביישומה. נמצא כי גם תכנית זו נכתבה בידי עובדות משרד התמ"ת ללא מעורבותם של הרשות למלחמה בסמים ושפ"י. עוד הודיע משרד התמ"תחיים", "כישורי את להפעיל החלו התעשייתיים הספר בתי ברוב כי ובשמונה מהם אף החלו להפעיל כמה תכנים מתוך "אופ"י" שהותאמו

לאוכלוסיית התלמידים בבתי הספר הללו.

ך ו נ י ח ה ד ר ש מ ח ו ק י פ ב י ג ו ל ו נ כ ט ך ו נ י ח י ז כ ר מ ( היו בפיקוח משרד התמ"ת2006-2007עד שנת הלימודים התשס"ז )

בתי ספר תעשייתיים. בשנת הלימודים התשס"ח הועברו 80 מתוכם10 אגף בכיר להכשרה ולפיתוח כח-אדם, המחלקה לחניכות ונוער הפיקוח על44

הטיפוליים, למניעתהצוותים תוכניות של ואיכותנית כמותית הערכה , תשס"ח )ביצוע המחקר: מירב מנור-גורן(.סמים ואלכוהול

127

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

לפיקוח אגף שירותי חינוך ורווחה שבמשרד החינוך )להלן - אגף שח"ר( ושמם הוסב ל"מרכזי חינוך טכנולוגי" )להלן - מח"טים(. בשנת הלימודים

כ- האלה הספר בבתי למדו התלמידים2,000התשס"ט תלמידים. מקשיים הם גם סובלים התעשייתיים, הספר בבתי כמו במח"טים,

בתחומים רבים וזקוקים לעזרתה של היועצת החינוכית.המפקחת ושל החינוך משרד של הארצית המפקחת של מהסבריהן הארצית של אגף שח"ר למשרד מבקר המדינה עולה כי פעילות המניעה

במח"טים נעשית בידי היועצת החינוכית ובידי המסגרות

128

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

שח"ר באגף ייעודים תקציבים "בהיעדר - הספר בתי את המפעילות נוספים של האגף אין הקצאה של משאבים מניעה, תכניות להפעלת

לתכניות ייחודיות לנושא זה."

נמצא כי משרד החינוך לא בחן את פעילויות המניעה שבוצעורק מבצעיהן. כישורי ועל תכניהן על פיקח ולא במח"טים דיווחים שח"ר אגף קיבץ המדינה מבקר משרד לבקשת מהמח"טים על פעילויותיהם, ומהם עולה כי שניים מהמח"טיםפעילויות ביצעו והאחרים מניעה פעילות ביצעו לא כלל בהיקפים שונים, לרוב באמצעות הצוות החינוכי של בית הספר.

מאפייניה של אוכלוסיית התלמידים בבתי הספר התעשייתייםהחינוך משרד שבפיקוח ובמח"טים התמ"ת משרד שבפיקוח מחייבים פעילות מניעה יותר אינטנסיבית מבבתי ספר אחריםעם בשיתוף זו לאוכלוסייה מתאימה מניעה תכנית וגיבוש גם התמ"ת משרד על שפ"י. ועם בסמים למלחמה הרשות פעילות את שיבצעו הגופים לבחירת מידה אמות לקבוע המניעה והטיפול בבתי הספר התעשייתיים ובמח"טים. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אין להסתפק בפעילות המניעה שמקיימות המסגרות המפעילות את בתי הספר ועליו לגבש ללא דיחוי, בהתייעצות עם שפ"י, תכניות מניעה וטיפול

שניוני לתלמידי המח"טים שבאחריותו.

ה ח ו ו ר ה ד ר ש מ ח ו ק י פ ב ך ו נ י ח ת ו ר ג ס מ השירות לשיקום נוער באגף תקון שבמשרד הרווחה מקיים שתי מסגרות לשיקום ולטיפול יומי בבני נוער שמוסדות החינוך הפורמליים לא הצליחוומית"ר. בשנת הלימודים התשס"ח - מפתן לענות לצרכיהם המיוחדים

חניכים2,600 בני נוער, מהם כ-3,250טופלו בשתי המסגרות האלה כ- מוסדות מית"ר.6 חניכים ב-650 מוסדות מפתן ו-23ב-את.1 המרכז הרווחה שבמשרד תקון באגף נוער לשיקום השירות

פעילותן של מסגרות מפתן ומית"ר לא ריכז נתונים על סוגי הנזקקויות שלהמפקחת אספה המדינה מבקר משרד לבקשת אלה. מסגרות חניכי את הרווחה שבמשרד נוער לשיקום בשירות טיפול לשירותי הארצית הנתונים הנוגעים לבני הנוער המטופלים במסגרות הללו וחישבה אותםכי עולה אלה מנתונים ידנית.

בחומרים30%כ- משתמשים ומית"ר מפתן שבמסגרות הנוער מבני פסיכואקטיביים.

129

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

כי השירות לשיקום נוער במשרד הרווחה דיווח למשרד מבקר המדינה צוותי מפתן ומית"ר מפנים לגורמי טיפול בקהילה בני נוער שעולה לגביהם חשד שהם משתמשים בחומרים פסיכואקטיביים או שידוע שהם עושים

2 מהמוסדות קיימת "התערבות טיפולית במערך קבוצתי". ב-15זאת. ב- מהן, מפתן תל אביב ומית"ר חיפה, הועסק במשרה חלקית עובד "מומחה

לטיפול בהתמכרויות" שנתן גם טיפול פרטני לנזקקים.

130

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

במפתן הסוציאלית לעובדת יתן45בתדריך הסוציאלי "העובד כי נקבע ברמה והן פרטנית ברמה הן טווח, וארוך טווח קצר טיפולי מענה

קבוצתית, בהתאם לצורכי החניך והמסגרת". מהסבריה של המפקחת הארצית לשירותי טיפול בשירות לשיקום נוער באגף תקון שבמשרד הרווחה עולה כי העו"סים במפתן לא הוכשרו לטפל בחניכים המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים. השתלמות אחת בלבד, שעניינה מיומנויות בזיהוי והתערבות ראשונית לנוער נפגע סמים, התקיימה במסגרת הרשות למלחמה בסמים לפני כחמש שנים. המפקחת ציינה כיכיום הפועלים העו"סים ורוב עו"סים, של גבוהה תחלופה יש במפתן במסגרת זו לא זכו אפילו להכשרה הזאת. היא הוסיפה כי במפתן ובמית"ר

לא נעשית כל פעילות מניעה בתחום השימוש באלכוהול.

לחניכים ניתן לא הללו מהמוסדות במחצית כי נמצא בתחום טיפול כל פסיכואקטיביים בחומרים המשתמשים השימוש בתחום טיפול ניתן לא ובכולם בסמים, השימוש

באלכוהול.

משרד הרווחה הסביר בתשובתו כי "בכל המסגרות, גם באלו שבהם לא נעשתה התערבות טיפולית במערך קבוצתי, נעשתה התערבות טיפוליתבהתמכרויות לטיפול מומחים טיפול לגורמי הופנו ונערים פרטנית

בקהילה."עבודה2007בנובמבר .2 תכנית "בניית על הרווחה משרד החליט

משותפת בין המפתן לבין היחידה להתמכרויות ברשות המקומית" בתחוםמניעת השימוש בסמים.

שנת בתחילת ורק כשנה, נמשכו המשותפת העבודה בתכנית הדיונים הלימודים התשס"ט התחיל משרד הרווחה להפעיל את תכנית המניעהשמונה כוללת התכנית סמים". "פיילוט - ניסיונית כתכנית האמורה מפגשים קבוצתיים של חניכים, העוסקים במניעת שימוש בסמים, וסדנאות להורי החניכים, לצד טיפול פרטני במשתמשים ביחידה להתמכרויות או בידי עו"ס סמים. ב"פיילוט הסמים" משתתפים שלושה מפתנים בלבד -

מפתן קריית ים, מפתן אשדוד ומפתן יבנה. הותאם הפילוט תוצאות "בעקבות כי בתשובתו הודיע הרווחה משרד

מסגרות נוספות."6המודל לצרכי המפתנים והורחבה הפעלתו ל-

נמצא כי הרשות למלחמה בסמים, האחראית להכשרת עובדים ולגיבוש תכניות שעניינן המאבק בנגעי הסמים האלכוהול, לא

הייתה שותפה בגיבוש "פיילוט הסמים".

בתשובתו קבע משרד הרווחה כי "השירות לטיפול בהתמכרויות ]במשרד הרווחה[ הינו השירות המומחה במשרדנו לפיתוח תוכניות ומענים לטיפול

נוער, 45 לשיקום השירות החברתיים, והשירותים הרווחה משרד תדריך . 2008, פברואר לעובדת הסוציאלית במפתן

131

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

בגיבוש בסמים למלחמה הרשות את לשתף צורך אין בהתמכרויות. תוכניות על להתמכרויות מהשירות דיווח מקבלת הרשות התכנית.

שפותחו." בחוק הרשות למלחמה בסמים נקבע כי אחד מתפקידיה של הרשות הוא לתכנן ולקדם מסגרות פעולה ושירותים למניעה, לטיפול ולשיקום ולפעול

לפיתוח תכניות פעולה לצרכים אלה. הרשות

132

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

למלחמה בסמים פועלת גם בתחום המחקר וגם בתחום פיתוח תכניות מניעה וטיפול. מן הראוי היה שמשרד הרווחה ישתף את הרשות למלחמה

בסמים בגיבוש התכנית האמורה.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הרווחה כי לנוכח השימושומית"ר, הנרחב בחומרים פסיכואקטיביים בקרב חניכי מפתן ראוי היה לקיים במסגרות אלה, במהלך כל השנים, פעילות מניעה ותכניות טיפול בהיקף רחב ולהכשיר עובדים לצורך זה. על משרד הרווחה, בשיתוף הרשות למלחמה בסמים, להיערךהחומרים בתחום ולטיפול מניעה לפעילות מיידי באופן

הפסיכואקטיביים במוסדות אלה.

התחום החוץ בית-ספרי" ר ע ו נ ם ו ד י ק "

משרד החינוך עוסק בפיתוח ובהפעלה של שירותים חינוכיים-טיפוליים לבנינוער ולבני בסיכון, נוער בני לרבות נוער שהתנתקו ממערכת החינוך, המאופיינים בניידות גבוהה בין מסגרות חינוכיות ובהיעדרות תכופה מבית הספר. "קידום נוער" הוא אחד מן השירותים האלה ותפקידו לאתר את אותם בני נוער, לטפל בהם ולשלבם מחדש בחברת נוער בני גילם אוולארגן "לפתח וכן נאותה, חינוכית-חברתית חלופה בשבילם ליצור מנותק ולנוער בסיכון לנוער חברתיים - טיפוליים - חינוכיים שירותים

בגילים עבודה[ או לימוד בשנת 46" 14-18]ממסגרות טופלו2008. כ- נוער לקידום בכ-19,000בשירות בסיכון נוער בני רשויות150

לומדים נוער שאינם בני דהיינו מנותק, נוער כמחצית מהם מקומיות. ואינם עובדים ונוטים לעסוק בפעילות אנטי-חברתית או פלילית וכן נוער

במאסר ובמוסדות לנוער עבריין. מטופל ואינו נוער" "קידום עם קשר יוצר אינו המנותק הנוער רוב

זו. להערכת חוקרים בסיכון בשנת47במסגרת הנוער בני , מספרם של עמד על כ-2002 לפחות. כ-50,000 מבני הנוער שלמדו בשנת7.5% נשרו ממערכת החינוך והתנתקו מכל מסגרת של חינוך או עבודה2002

על עמד ומספרם הנושרים25,000כ- מספר היה בפועל כי סבורים חוקרים תלמידים.

לפחות קיים גלוי" "נושר כל מזה, משום שעל גדול החינוך ממערכת "נושר סמוי" אחד, דהיינו תלמיד הנעדר בתדירות גבוהה מבית הספר או

אינו משתתף באיזושהי מסגרת חינוכית מתאימה. במסמך האסטרטגיה לשיתוף פעולה שגיבשו משרד החינוך והרשות.1

- מסמך האסטרטגיה( נקבע2008למלחמה בסמים בפברואר )להלן "המתווה שמשרד החינוך אמור לתת לבני נוער מנותקים ונוער בסיכון".

ונוער, 46 חברה מינהל החינוך משרד ותוכניות שירותים הפעלת נוהלי .1, עמ' במערך היחידה לקידום נוער בארץ

חיים להב, "תופעת הנשירה ממערכת החינוך - הוויכוח על המספרים ומי47 . 6-7, עמ' 2004, מאי מחשבותמשלם את המחיר",

133

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

לכלל הנוער המטופל ב"קידום נוער" נקבע כי "עקב השימוש הנרחבשבשתייה הסכנות בנושא וייעוץ הסברה פעולות מוצעות באלכוהול מופרזת של אלכוהול, וכן פעולות הסברה בנושא השימוש בסמים." לנוער בסיכון שאינו משתמש בסמים הוצעו במסמך האסטרטגיה תכניות מניעה

ומיזמים, כמו "אלטרנתיב" ו"מכורים לחיים".

134

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

בגדר הללו הקביעות את הותיר החינוך משרד כי נמצא נוער". "קידום של בפעילותו אותן הטמיע ולא הצהרות למשרד החינוך במשרד נוער" "קידום מנהל של מהסבריו מבקר המדינה עולה כי ברוב היחידות לקידום נוער לא נעשית פעילות ממוקדת מטרה ורציפה בתחום מניעת השימוש בסמים, והשירות לקידום נוער כלל לא עוסק בפעילות הסברה ובייעוץ

בתחום השימוש באלכוהול.

במסמך שמוצעות המניעה "תוכניות בתשובתו: הסביר החינוך משרד או הרשות למלחמה בסמים מותנות בהשתתפות המשרד האסטרטגיה בתקצוב הפעולות. בשנים האחרונות לא הוקצו בכלל משאבים לנושא, לא על ידי המשרד ולא על ידי הרשות למלחמה בסמים. הביצוע החלקיברשויות נוער לקידום היחידות ביוזמת נעשו המניעה תוכניות של ייעודית מניעה תוכנית אין אלכוהול בנושא ידם. על ומומנו המקומיות לנוער מנותק. בימים אלו אנו פועלים בשיתוף הרשות למלחמה בסמיםאלכוהול באמצעות עם להתמודדות ערכת הפעלה להפקת ואלכוהול ולעשות נוער מתכנן השנה להכשיר את עובדיו סרטים. האגף לקידום

שימוש בערכה במסגרות קידום נוער שברשויות המקומיות." בארבע העיריות שנבדקו פעלו מחלקות לקידום נוער, ובשנת הלימודיםבהן טופלו התשס"ט

בני נוער. נמצא כי רק כ-660כ- מהם השתתפו בפעילות מניעה100 מובנית, רובם בנתניה ובאשדוד.

במסמך האסטרטגיה הוצע להפעיל תכנית "מניעה שניונית" לטיפול.2להתערבות עובדים "הכשרת לה שנדרשה מזדמן" משתמש ב"נוער בסמים" קבוע משתמש ל"נוער טיפולית." חינוכית תוכנית באמצעות הוצעה במסמך האסטרטגיה הכשרת עובדים לצורך "איתור, זיהוי, אבחון,

השמה וליווי מקצועי חוץ בית-ספרי". עובדים. מתשובתו של משרד770 הועסקו ב"קידום נוער" כ-2009בשנת

עובדים הוכשרו בעשר השנים האחרונות לליווי90החינוך עולה כי רק . 48מקצועי של בני נוער משתמשים ולטיפול שניוני בהם

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי פעילות המניעהבסמים השימוש בתחום נוער" "קידום של המצומצמת ואי-פעילותו בתחום השימוש באלכוהול לא תואמים את שיעוריבקרב שנמצאו פסיכואקטיביים, בחומרים הגבוהים השימוש נוער מנותק - אוכלוסיית היעד שלו. על "קידום נוער" להיערך ללא דיחוי לפעילות מניעה בהיקף רחב בקרב מטופליו, כלומרומשתמש בנוער משתמש מזדמן לטיפול להכשיר את עובדיו

עובדים השתתפו בהכשרה לאיתור, לזיהוי, לאבחון ולליווי מקצועי של80 48 12להפעלת תכנית גמילה )" השתתפו בהכשרה10בני נוער משתמשים ו-

הצעדים"(.

135

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

קבוע ולגבש תכנית מניעה וטיפול נאותה לאוכלוסייה נזקקתזו.

136

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

י ל מ ר ו פ י ת ל ב ך ו נ י חר ע ו נ ת ו ע ו נ ת

תנועות הנוער הן כלי חינוכי ראשון במעלה לילדים ולבני נוער. מנתוניבשנת כי עולה החינוך תנועות2009משרד של בפעילויות השתתפו

כ- בישראל תנועות250,000הנוער של פעילותן על לפיקוח חניכים. הנוער אחראי מינהל חברה ונוער שבמשרד החינוך.

הרשות מנכ"ל של בראשותו הבין-משרדי, הצוות מהמלצות אחת למלחמה בסמים, הייתה להכשיר מדריכים בתנועות הנוער לתחום מניעת השימוש בחומרים פסיכואקטיביים. הרשות למלחמה בסמים אף הכינה

.49תכנית הדרכה בנושא

להכשרת תכנית לפועל הוציא לא החינוך משרד כי נמצא בחומרים השימוש מניעת שעניינה נוער בתנועות מדריכים ונוער חברה מינהל מנהל של מהסבריו פסיכואקטיביים. במשרד החינוך, המפקח על פעילות תנועות הנוער, עולה כי

תנועות הנוער כלל לא עוסקות בפעילות מניעה בתחום זה.

ם י נ ו ד ע ו מ ו ם י ס " נ ת מבישראל2009בשנת קהילתיים מרכזים למתנ"סים החברה הפעילה

יישובים.137 מתנ"סים ב-172בע"מ )להלן - החברה למתנ"סים(

ממרס למשרד2009במכתבה למתנ"סים החברה הודיעה מבקר המדינה כי היא "אינה פועלת בתחום המניעה בסמים

ואלכוהול".

משרד החינוך הקים ועדה, בהשתתפות נציגים ממחלקות המשרד, שתדוןלגילאי חטיבות כוללת הנוער בראייה מערכתית והעצמה של ב"קידום

הגישה הוועדה לוועדת תכנון2009הביניים והחטיבות העליונות". בינואר במשרד החינוך "מתוה לתכנון אסטרטגי" בנושא, ובו נקבע כי יש ליצור

"רצף חינוכי בין החינוך הפורמלי לחינוך הבלתי פורמלי".

נמצא כי בתחום מניעת השימוש בחומרים פסיכואקטיביים אין רצף חינוכי כזה ולא נעשית פעילות למניעה במסגרות החינוך

הבלתי פורמלי. משרד מבקר המדינה מעיר לרשות למלחמה בסמים, למשרדהאפשרות את לבחון עליהם כי למתנ"סים ולחברה החינוך ובמתנ"סים הנוער בתנועות פעילות לשילוב יחד לפעול ליצור שעניינה מניעת השימוש בחומרים פסיכואקטיביים כדי

נעמה גורן, 49 נלחמים בסמים - תכנית הדרכה לתנועות וארגוני נוער, .1998הרשות למלחמה בסמים, ספטמבר

137

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

את הרצף החינוכי הנדרש לפעילות כזו בין החינוך הפורמלילחינוך הבלתי פורמלי.

מועדונים שכונו11עיריית אשדוד הפעילה, באמצעות חברה עירונית, השתתפו כ-2009מתנ"סים. בשנת בני נוער בכל מיני פעילויות3,740

רק כי נמצא אלה. מניעה150במועדונים בפעילות השתתפו מהם שהתקיימה בהם.

138

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

מניעה בקרב בני נוער יוצאי אתיופיה ויוצאי ארצות חברהעמים

בשני העשורים האחרונים הגיעו לארץ עולים מאתיופיה ומארצות חבר העמים, שתי אוכלוסיות המתמודדות עם אתגר קשה - השתלבות בחברה הישראלית שתרבותה ודפוסיה החברתיים אחרים משלהן. משבר העלייה,ונורמות במשפחה משבר הישראלית, בחברה והתערות קליטה קשיי לידי רבים מהם צעירים הביאו בקרב חלק מהעולים שתייה מקובלות

שימוש בסמים, ובייחוד לידי שתייה של משקאות אלכוהוליים. מאמצע שנות התשעים של המאה העשרים התפתחה ברשות למלחמה בסמים, במשרד הרווחה ובמשרד החינוך גישה מקצועית הערה ל"רגישותהתקוות האמונות, הערכים, את ולהפנים לקבל ומוכנה התרבותית" והשאיפות של הקבוצה התרבותית שחבריה נזקקים לסיועם של השירותים הסוציאליים. לכן, גורם הרווחה המטפל צריך להכיר את התרבות, את הערכים ואת הנורמות של הקבוצה התרבותית כדי לתת לה את הטיפול המיטבי. מראשית שנות האלפיים החל משרד הרווחה במחקרי הערכה

.50של תכניות רגישות תרבות לטיפול בעולים מאתיופיה

תכנית מניעה קהילתית רגישת תרבות לבני נוער יוצאי אתיופיההשנים תרבות2004-2005במהלך רגישת התערבות "תכנית גובשה

אתיופיה יוצאי נוער לבני ובסמים באלכוהול לרעה השימוש למניעת .51ולהוריהם"

בקרב 2008בשנת .1 הופעלה תכנית המניעה יוצאי450 נוער בני קבוצות טיפול ב-26אתיופיה ב- יישובים. לכל קבוצה שני מנחים -20

האחד מתחום הטיפול בהתמכרויות, והאחר יוצא אתיופיה דובר אמהריתהעובד עם בני נוער ביישוב.

מיליון1.77ההוצאות של הפעלת תכנית המניעה באותה שנה הסתכמו ב- מיליון ש"ח והשירות להתמכרויות1.62 מימן 52ש"ח - "הפרויקט הלאומי"

מימן מיליון ש"ח. בשנת 0.15במשרד הרווחה קטנו ההכנסות2009 לתכנית הקציב הרווחה משרד - התכנית ש"ח0.55למימון מיליון

ל- את הקצבתו הקטין הלאומי" לפיכך,0.54ו"הפרויקט מיליון ש"ח. יישובים15, והיא הופעלה ב-2009צומצם היקף תכנית המניעה בשנת

בלבד. דוח שנתי של ראו פרק "טיפול באוכלוסיות נזקקים מקרב יוצאי אתיופיה", 50

. 1447-1480, עמ' ב58מבקר המדינה הלאומית51 הרשות אתיופיה, עולי של הלאומי הפרויקט הרווחה, משרד

עמותת החינוך, משרד הקליטה, משרד ואלכוהול, בסמים למלחמה תכנית התערבות רגישת תרבות למניעת"אפשר", ליאורה שחר )עורכת(

השימוש לרעה באלכוהול ובסמים לבני נוער יוצאי אתיופיה ולהוריהם(.2006)ספטמבר

הפרויקט הלאומי לקהילה האתיופית בישראל בע"מ - חברה ללא כוונת52 המיועדת וולונטריים, ארגונים וכמה היהודית הסוכנות בידי שנוסדה רווח

לקליטת עולי אתיופיה בישראל.

139

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

לנוכח הנתונים על מספרם הגדול של בני נוער יוצאי אתיופיהלמלחמה הרשות על פסיכואקטיביים, בחומרים המשתמשים בסמים לבחון דרכים להרחבת תכנית המניעה משום שהפער בין היקף האוכלוסייה הנזקקת לה ובין המענה הניתן כיום במסגרת

תכנית המניעה הוא חסר פרופורציה לחלוטין.

140

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

המשך על שוקדים "אנו בתשובתה: הודיעה בסמים למלחמה הרשות פיתוח התוכניות למניעה ולהגדלת פעילות ההסברה בקרב העדה."

התכנס צוות של נציגי הרשות למלחמה בסמים, משרדי2007ביוני .2"בניית בנושא לדון הלאומי והפרויקט והקליטה החינוך הרווחה, סמים נפגעי אתיופיה יוצאי לעולים לסיוע בינמשרדית אסטרטגיה

הוצגה תכנית עבודה שהכין הצוות בעלות של2008ואלכוהול". באוגוסט מיליון ש"ח, שהוקצה מתקציב הרשות למלחמה בסמים, ותקציב עתידי

בסך מיליון ש"ח שיוקצה מתקציב משרד הקליטה. התמקדה בפעילות מניעה בתחום הקהילתי ובהסברה53התכנית המוצעת

הוצעו פעילויות עוד מידע באמהרית(. ועלוני ובטלוויזיה ברדיו )קמפיין בהיקף מצומצם בתחום המחקר והטיפול בנפגעי סמים יוצאי אתיופיה.מנחה של משרה בסמים למלחמה הרשות אישרה התכנית להנחיית

כוללני.

( כשנה לאחר הצגת2009נמצא כי עד מועד הביקורת )יולי התכנית, רוב פעילות המניעה שהוצעה בתכנית הזאת לא יצאה

לפועל.

תכנית מניעה קהילתית רגישת תרבות לבני נוער יוצאי ארצות חברהעמים

הרשות למלחמה בסמים, משרד הקליטה ומשרד הרווחה החליטו להפעיל תכנית התערבות רגישת תרבות בקרב בני נוער יוצאי ארצות חבר העמיםהתכנית אתיופיה. יוצאי בקרב שהופעלה לתכנית שווים שמרכיביה

הופעלה לראשונה בשנת 54"מתבגרים בעלייה" יישובים.2008 בשבעה וחינוך, רווחה שירותי לפיתוח "אפשר" עמותת הפעילה התכנית את

בני נוער והוריהם. בשנת 120והשתתפו בה באותה שנה כ- גדל2009 מספר היישובים שנכללו בתכנית לתשעה ומספר בני הנוער שהשתתפו בה

.110קטן ל-

משרד מבקר המדינה מעיר לרשות למלחמה בסמים, למשרד הקליטה ולמשרד הרווחה כי בשל הנתונים על השימוש הנרחביוצאי ארצות חבר נוער בני בחומרים פסיכואקטיביים בקרב

הרשות הלאומית למלחמה בסמים, 53 תוכנית עבודה לבניית אסטרטגיה ואלכוהול סמים נפגעי אתיופיה יוצאי לעולים לסיוע ,בינמשרדית

.2008אוגוסט הרשות למלחמה בסמים, המשרד לקליטת עלייה, שירות הרווחה, משרד54

עמותת בהתמכרויות, לטיפול השירות החברתיים, והשירותים הרווחה וחינוך, רווחה שירותי לפיתוח תוכנית"אפשר" בעלייה" "מתבגרים

ובסמים באלכוהול לרעה שימוש למניעת תרבות רגישת התערבות מסכם, דוח והוריהם המדינות חבר יוצאי נוער בני אוגוסטבקרב

2008.

141

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

העמים, מן הראוי ששלושת הגופים שיזמו את התכנית ירחיבוויפעילו אותה בהיקף הנדרש לפי צורכי אוכלוסייה זו.

142

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

תכנית מניעה רגישת תרבות לתלמידים עולים ייעוץ תכנית החינוך משרד פיתח התרבות רגישת הגישה במסגרת לתלמידים עולים מתוך תפיסה חברתית "הרואה בריבוי התרבויות נכסים לאומיים ובשילוב בין תרבויות עמדה מסתגלת ומתמודדת מתוך חתירה

55לשוויון הזדמנויות."

בכנסת2006בנובמבר והתפוצות העלייה ועדת של ישיבה התקיימה שיוחדה לדיון ב"התמכרויות לאלכוהול וסמים של צעירים עולים". בעקבות

, צוות של נציגי משרד החינוך ומשרד2006הדיון בוועדה התכנס בדצמבר למניעת אסטרטגיה לפיתוח משותפת "תוכנית לגבש כדי הקליטה

הצוות שוב2007אלכוהול וסמים בקרב עולים במערכת החינוך". בינואר התכנס לקביעת תכנית פעולה.

, הוחלט לתכנן "ערכה2007בסיכום המפגש השלישי של הצוות, במרס המיועדת לצוותים בית-ספריים המעבירים תכניות מניעה בבתי ספר על יסודיים". בעניין תוכן הערכה נקבע, בין היתר, כי "רצוי שהערכה תכלולשמפעילים למורים מניעה תוכניות בהתאמת הצורך של הרציונל את תוכניות מניעה בכיתות בהם ישנם תלמידים עולים... רצוי שהערכה תכלולועקרונות של עבודה חינוכית עם אוכלוסיית תמרורים, כללים, הצעות,

תכלול שהערכה רצוי מניעה. לתוכניות בהקשר מודלCDעולים עם הפעלות תכלול שהערכה רצוי ויישומים. להפעלות רעיונות עבודה,

מותאמות שהופעלו בהצלחה בפועל בכיתות בהן ישנם תלמידים עולים."בית מורים לצוות הכשרות: סוגי בשלושה צורך "קיים כי נקבע עוד ו"ישנה בקהילה" נוער ולעובדי עולים הורים קבוצות למנחי ספריים, עדיפות שמנחי קבוצות ההורים יהיו מנחים מקצועיים מקרב ארץ המוצא

של ההורים העולים". מהסבריה של המדריכה הארצית לנושא הייעוץ לתלמידים עולים במשרדכי בשנת הלימודים התשס"ח קבע משרד החינוך משרה החינוך עולה ייחודית ליישום התפיסה האמורה - "מנחה" - וממלאי משרה זו יפעלו בכל היישובים שקיימת בהם אוכלוסייה גדולה של עולים מאתיופיה ומארצות

איתר ובשנת הלימודים26חבר העמים. משרד החינוך יישובים כאלה "מנחות"24 "מנחות". בשנת הלימודים התשס"ט פעלו 28התשס"ח מונו

בתי ספר יסודיים59בכל היישובים הללו, וניתנה הדרכה לצוותי המורים ב- חטיבות ביניים, על פי התפיסה החברתית האמורה. 88וב-

המפקחת הארצית של משרד החינוך מסרה לעובדי משרד.1 סיים משרד החינוך להכין את2009מבקר המדינה כי בדצמבר

בתחילת56הערכה ההמלצה. מועד לאחר וחצי שנתיים , הערכה הופצה ל"מנחות". ממועד זה ועד מאי2010פברואר

הופצה הערכה ליועצות חינוכיות ולעובדי חינוך אחרים2010לעולים, 55 הייעוץ לנושא ארצית מדריכה - כץ רונית לפיתוח תוכנית

והתמקצעות בייעוץ לתלמידים עולים בכלל ולתלמידים עולים בסיכון.נחשון, 56 נגה שימוש למניעת עולים תלמידים עם לעבודה מדריך

משרד החינוך, הרשות,2009 באלכוהול ובסמים, גישה רגישת תרבות,הלאומית למלחמה בסמים.

143

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

שתודרכו להפעילה במוסדות החינוך. באותו המועד לא היההחינוך מוסדות מספר בדבר זמין מידע החינוך משרד בידי

שהחלו להפעיל את הערכה. עוד נמצא כי עד מועד הביקורת לא הוכשרו "מנחים" לא.2

לקבוצות הורים ולא לעובדי נוער בקהילה.

144

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

שטיפול העובדה את בחומרה רואה המדינה מבקר משרד משרד החינוך ביישום ההמלצות בדבר תכנית מניעה לתלמידים עולים חורג ממסגרת זמן סבירה, דהיינו הכשרת העובדים לאההמלצות הגשת מועד לאחר שנים כשלוש ורק הושלמה, התכנית להפעלת הנדרשת הערכה והופצה הוכנה בנושא תלמידים בקרב פסיכואקטיביים בחומרים שימוש למניעת

עולים.

תכניות להתמודדות עם אלימות, סמים ואלכוהול בקרבבני נוער

תכנית תמ"ר אס"אעל מרכזי פשיעה "איום נוער בפשיעת רואה הפנים לביטחון המשרד ובחוסנה של החברה פוגעת במרקם החברתי היא ישראל שכן מדינת הכובד במרכזי אובחנו ואלכוהול סמים אלימות, בעתיד... הישראלית לפשיעה והידרדרות בני הנוער", ומצא "העדר אינטראקציה בין גורמיםאין לקחים". ורשמים אין החלפת אינפורמציה בישוב. העוסקים בנוער המשרד סבר כי מיסוד שיתוף פעולה בין גורמי הנוער הפועלים ביישובגג אחת הוא תנאי הכרחי להתמודדות עם אלימות, סמים תחת קורת

.57ואלכוהול)ספטמבר .1 התשס"ב הלימודים אוגוסט 2001משנת - 2002)

סמים אלימות, עם להתמודדות רשותית מערכתית תכנית הופעלה ואלכוהול )להלן - תמ"ר אס"א(. מטרות התכנית היו צמצום האלימותשימוש השוללות עמדות חיזוק ובקהילה, הספר בבית ילדים בקרב וחיזוק בני נוער וצמצום השימוש בהם בקרב בחומרים פסיכואקטיביים גורמי החוסן ומעגלי התמיכה של ילדים ובני נוער במשפחה, בבית הספר

.58ובקהילה- - ועדת תמ"ר אס"א ארצית את התכנית הפעילה ועדה בין-משרדית מהרשות במשטרה, נוער ממדור החינוך, ממשרד נציגים בה וישבו למלחמה בסמים, מהמשרד לביטחון הפנים, ממשרד הקליטה, משירות המבחן לנוער במשרד הרווחה וממרכז השלטון המקומי. תפקיד הוועדה לגבש עקרונות פעולה מנחים להטמעת התכנית ברשות המקומית, ללוות

את תהליך ההטמעה ולאשר לרשות תכניות.

אתר המשרד לביטחון הפנים באינטרנט - "פרוייקט אס"א".57 תמ"ר-אס"א תכניות מניעה רשותיות משרד החינוך מינהל חברה ונוער, 58

נוער ובני ילדים בקרב סיכון התנהגויות ממצאיםלצמצום תשס"ז. , בתופעת "מאבק בפרק נכללו ולהערכתה התכנית להפעלת הנוגעים

החינוך", במוסדות האלימות ואירועי מבקרהבריונות של שנתי דוח .735, כרך ראשון, עמ' ב58המדינה

145

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

היגוי ועדת למנות נדרשה אס"א לתמ"ר שהצטרפה מקומית רשות לתכנית, לקבוע יעדים אופרטיביים, למפות תכניות קיימות ביישוב, לתכנן תכנית רשותית בראייה תלת-שנתית ולגייס משאבים לביצועה. המימון לזה הוקצה בחלקו מתקציב משרד החינוך. ממסמכי משרד החינוך עולה כי

מיליון6עד לשנת הלימודים התשס"ז הקציב משרד החינוך לתכנית כ- ולפרויקט הצטרפו הייתה אמורה62ש"ח יישובים. כל רשות מקומית

לגבש תכנית מניעה לילדים ולבני נוער ברמות סיכון שונות מתוך ראייהקהילתית-רשותית המשיקה להם מ"בוקר ועד ערב".

146

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

על.2 להתבסס אמורה הייתה תכנית המניעה של הרשות המקומית קביעות של מיקום התנהגויות סיכון והיקפן ודפוסי בילוי ופנאי של תלמידי בתי הספר ביישוב באמצעות שאלון שנבנה בידי שפ"י. השאלון הופץ, בכל

מהשנים בתכנית2005-2007אחת זו בתקופה שהשתתפו ליישובים , תמ"ר אס"א. ממצאי השאלון כללו מידע מפורט על שימוש בחומריםהביניים בחטיבות היסודיים, הספר בבתי נוער בני של פסיכואקטיביים הרשות ראש לידיעת הובאו השאלונים נתוני התיכוניים. הספר ובבתי

המקומית ולטיפולו.

מהסבריה של מרכזת מחקר ההערכה והמשוב במינהל חברה ונוער למשרד מבקר המדינה עולה כי הנתונים הללו נוצלו רק

המקומי מקומית59במישור רשות של מדיניות לקבוע כדי בודדת, ומשרד החינוך לא ניסה לבחון את הנתונים במישור הארצי. הנתונים לא רוכזו, וממילא לא הועלו לדיון בפורום

משרדי או בין-משרדי כלשהו. משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי מאחר שלא ריכז את ממצאי השאלונים ולא העלה אותם לדיון, נמנע מן המשרדמניעה מדיניות בקביעת לו לסייע היכול בכלי חשוב שימוש

וטיפול.

בשנת הלימודים התשס"ח הופסקה הפעלת התכנית בלי שנבחנה.3 ולצמצום השימוש בחומרים פסיכואקטיביים. תרומתה למיגור האלימות הסבירה ונוער חברה במינהל בסיכון התנהגויות מניעת על המפקחת

ממאי במכתבה המדינה, מבקר הופסקה2009למשרד התכנית כי , מקבלי ברמת דיון נערך לא ומנכ"לים, שרים חילופי ש"עקב משום

החלטות במשרד, לגבי הפקת לקחים ומסקנות מהפעלת התכנית."

ושימוש אלימות למניעת הפרויקט את זנח החינוך משרד בחומרים פסיכואקטיביים לאחר שבע שנות הפעלה, בלי שביצעשנות הפעלתו. הפרויקט במהלך יישום תוצאות הערכה של בפועל, ההחלטה על ביטול הפרויקט התקבלה ללא דיון ממשיההשלכות להיבחן אמורות היו שבמסגרתו המשרד בהנהלת

הנובעות מהחלטה זו.

תכנית נאס"אהחל אס"א, תמ"ר הפעלת משהופסקה התשס"ח, הלימודים בשנת "הוליסטית רשותית למניעת נשירה ונוער להפעיל תכנית מינהל חברה לטפל היא התכנית של מטרתה הביניים". בחטיבות וגלויה סמויה בתלמידים בסכנת התנתקות מבית הספר ומהקהילה ולאפשר להם לחוות הצלחה שתגביר את תחושת שייכותם למסגרות הפעילות. משרד החינוך

על מידת ניצול הנתונים במישור המקומי ראו פרק "היקף השימוש בחומרים59פסיכואקטיביים", פרק משנה - "נתונים במישור המקומי".

147

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

צופה כי יישום פעילות מעין זו תביא לידי שינוי בדפוסי התנהגות בקרב בני הנוער שהתנהגותם מאופיינת בנשירה ממסגרות חינוכיות, בגילויי אלימות,

בצריכת סמים ובשתיית אלכוהול )להלן - נאס"א(. הפעלת התכנית ברמה היישובית מחייבת הקמתה של ועדה שתפקידהאחר ולעקוב עירונית תכנית לגבש חינוכיות, ממסגרות נשירה למנוע יישומה ולהעסיק רכז נאס"א שילווה את התלמיד ויתמוך בו בבית הספר

ומחוצה לו.

148

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

18 ו-11בשנות הלימודים התשס"ח והתשס"ט נכללו בתכנית נאס"א רק רשויות מקומיות, בהתאמה, ממחוז מרכז בלבד, ומשרד החינוך הקצה

ש"ח, בהתאמה. 785,000 ש"ח ו-775,000לצורך זה

מקום אין כי החינוך למשרד מעיר המדינה מבקר משרד להפעלת תכנית נאס"א במחוז אחד בלבד, אלא יש להפעילהניסויית לזמן קצוב ועל פי תוצאותיה להחליט כיצד במסגרת

ניתן להרחיבה למישור הכלל-ארצי.

הטיפול בנפגעי סמים ואלכוהול במוסדות אמבולטורייםרישוי מוסדות אמבולטוריים

ולמכורים פסיכואקטיביים בחומרים למשתמשים הטיפולי המענה ניתן על-ידי המחלקות לשירותים ולבני משפחותיהם המבקשים להיגמל חברתיים שברשויות המקומיות, שמשרד הרווחה משתתף במימונן. מענההרשות בידי ממומנים ששירותיהן ציבוריות עמותות גם נותנות כזה למלחמה בסמים ומשרד הרווחה שגם מפקח על עבודתן. משרד הבריאות

נותן למכורים שירותי אשפוז וטיפול תרופתי ממושך במתדון או סובוטקס. 1993בחוק הפיקוח על מוסדות לטיפול במשתמשים בסמים, התשנ"ג-

עוד במשתמשים. סוציאלי לטיפול מוסד לניהול הדרישות גם נקבעו נקבעה בחוק החובה לקבל רישיון לניהולו. בקשה לרישיון למוסד לטיפולתקבע שהוועדה לאחר בחוק. קבוע שהרכבה לוועדה תוגש סוציאלי שהבקשה היא לרישיון למוסד לטיפול סוציאלי, היא תעביר אותה לאישורו של שר העבודה והרווחה ויחולו על מבקש הבקשה הוראות חוק הפיקוח

. בתקנות הפיקוח על מעונות הוגדר מוסד1965על מעונות, התשכ"ה- לטיפול סוציאלי, שניתן בו טיפול סוציאלי והמטופלים אינם מתגוררים בו,אמבולטורי(. מוסד - )להלן סוציאלי" לטיפול אמבולטורי כ"מוסד יחידה לטיפול המחלקה לשירותים חברתיים ברשות מקומית המפעילה

במשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים היא מוסד כזה. פעלו 2009בתחילת מוסדות אמבולטוריים לטיפול בנפגעי סמים181

45 יוחדו לטיפול במבוגרים, 85ואלכוהול, רובם של הרשויות המקומיות - 15 לטיפול בנפגעי אלכוהול. חוץ מהם פעלו עוד 32לטיפול בבני נוער ו-

מרכזי יום לבני נוער.4מרכזי יום למבוגרים ו-

מוסדות56, עולה כי 2009מנתוני משרד הרווחה, מאפריל אמבולטוריים לטיפול בנפגעי סמים ואלכוהול פעלו בלי רישיון.

לא היה7חלק מהם פעלו ללא רישיון במשך שנים רבות: ל- פעלו ללא רישיון במשך שנתיים17רישיון מאז החלו לפעול,

שנים ארבע עד שנים. 5-9 פעלו ללא רישיון במשך 8ו-

149

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

, בעת שמשרד מבקר המדינה בדק את נושא המאבק בנגעי2009בשנת כי ונמצא הרישוי, לאכיפת הרווחה משרד פעל והאלכוהול, הסמים

מוסדות אמבולטוריים ללא רישיון.34 פעלו 2009באוקטובר

150

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

בידי משרד הרווחה האמצעים לאכוף על הרשויות המקומיות המפעילות מוסדות אמבולטוריים ללא רישיון לתקן ליקויים ולמלא אחר כל התנאים הנדרשים לקבלת רישיון. בחוק הפיקוח על מעונות ניתנה בידי שר הרווחהשמשרד מאחר רישיון. ללא הפועל אמבולטורי מוסד לסגור הסמכות יש גדול מההוצאות להפעלת מוסדות אבולטוריים הרווחה מממן חלק

ביכולתו להפסיק מימון זה.

נמצא כי משרד הרווחה לא סגר מוסדות אמבולטוריים שפעלוובכך אפשר הוצאותיהם, את מלממן פסק ולא רישיון ללא לאלה הפועלים ללא רישיון להמשיך ולפעול ללא כל מניעה

אפקטיבית מצדו.

משרד הרווחה הודיע בתשובתו כי "הסמכות לסגירת מוסדות היא בידי משרד הרווחה, אולם ההליך החוקי והמשפטי עד לסגירה או הפסקת מימון הוא ארוך וממושך וכרוך בבירורים רבים. אנו פועלים לבדוק ברמת

הנהלת המשרד האם יש דרכים שיפשטו את ההליך."

העובדה שמוסדות בחומרה את רואה מבקר המדינה משרד אמבולטוריים לטיפול בנפגעי סמים ואלכוהול פעלו ללא רישיון ובניגוד להוראות החוק, וכמה מהם אף פעלו כך במשך שניםזה היא רבות. החובה המוטלת על מוסדות ציבוריים בתחום מוחלטת ונובעת הן מהצורך של הבטחת שלום הציבור הפוקד את המתקנים הציבוריים הן מהחובה לספק את השירות במוסד כזה על פי אמות מידה וסטנדרטים מסוימים. יתרה מכך, אין להשלים עם מציאות שבה רשויות מקומיות, האוכפות את הדיןמתקנים רישיונות אחרים, מפעילות בעצמן מיני לכל הנוגע דיחוי ללא אפוא לפעול הרווחה משרד על רישיון. ללא לאכיפת החוק על אותן רשויות מקומיות המפעילות מוסדות

אמבולטוריים ללא רישיון.

מתן טיפול לבני נוער נפגעי סמים ואלכוהולבכ-.1 כי עולה לעיל מ-200מהנתונים לא250 הרשויות המקומיות

או בסמים המשתמשים נוער בבני לטיפול אמבולטוריות יחידות פעלו באלכוהול.

נמצא כי משרד הרווחה לא הנחה את לשכות הרווחה ברשויות המקומיות הללו כיצד עליהן לתת שירותי טיפול פסיכו-סוציאלי

לבני נוער נפגעי סמים ואלכוהול שבתחומן.טיפול מתן כי הרווחה למשרד העיר המדינה מבקר משרד הרשות על בחקיקה שהוטלה חובה היא לנזקק סוציאלי המקומית, והימנעות מלקבוע הסדרים למתן השירות לבני נוער

151

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

נפגעי סמים ואלכוהול פוגמת ביכולתן של הרשויות לתת אתדרכים לבחון הרווחה משרד על בחוק. כנדרש הטיפול שיאפשרו לכל הרשויות המקומיות לאתר בני נוער נפגעי סמים

ואלכוהול בתחומן ולטפל בהם כנדרש מהן. בעיריית באקה-ג'ת לא היה כל שירות לטיפול בבני נוער.2

המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים.

152

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

ניתן לא כי באקה-ג'ת לעיריית העיר המדינה מבקר משרד להשלים עם מצב שאין נעשית כל פעילות לאיתור בני נוערדרכי לפתח ועליה בהם, ולטיפול ואלכוהול סמים נפגעי נוער בבני לטיפול הרווחה, משרד עם בהתייעצות פעולה,

בתחומה המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים.

המשתמשים.3 הנוער לבני ניתן שנבדקו האחרות העיריות בשלוש בשלוש כי נמצא מסגרות. מיני בכל טיפול פסיכואקטיביים בחומרים בחומרים המשתמשים נוער בבני לטיפול שירות בהן שהופעל הערים

כ- למדו העל-יסודיים30,000פסיכואקטיביים הספר בבתי תלמידים מלמדים על2005בתחומן בשנת הלימודים התשס"ט. ממצאי מחקר

פסיכואקטיביים בחומרים שהשתמשו ערים, באותן תלמידים, אלפי חינוך ממסגרות המנותקים נוער לבני בנוסף וזאת גבוהה, בתדירות

בני330שהשתמשו בחומרים אלה. באותה שנה טופלו בשלוש הערים כ-נוער שהשתמשו בחומרים פסיכואקטיביים; שני שליש מהם באשדוד.

פעילות איתור יזומה"איתור היא בתע"ס שהוגדרו כפי הסוציאלי השירות ממטרות אחת פונה ואינה חברתיים לשירותים המחלקה לשירותי הזקוקה אוכלוסייה אליה". הטיפול במשתמשים בסמים ובנפגעי סמים הופקד בידי עו"ס סמיםאת ולבדוק סמים נפגעי של איתור פעולות ליזום היתר, בין שנדרש,

הצרכים וסוגי המענים הדרושים לאוכלוסייה זו. משרד הרווחה קבע בתע"ס: "האיתור הוא אמצעי לגיוס בני נוער מכורים לחומרים פסיכואקטיביים והבאתם לטיפול. פעולות האיתור ייקבעו על ידי

מנהל המחלקה לשירותים חברתיים בתאום ובאישור הפיקוח".

נמצא כי מנהלי מחלקות הרווחה בארבע העיריות שנבדקו לא קבעו את דרכי הפעולה שייעשו לאיתור בני נוער המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים, והמחלקות לא יזמו פעולות לאיתור

משתמשים כאלה.

הבהיר כי "מדיניות הטיפול2010משרד הרווחה, בתשובתו מראשית יוני הדרגים. בכל מקצועי דיון לאחר השירות ידי על מועברת נוער בבני השירות לא העביר לרשויות המקומיות, מדיניות אשר ממליצה על תוכניתהמבקר ידי על נמצאה לא ולכן לטיפול, והבאתם למתמכרים איתור

תוכנית זו."

ת ו י ר י ע ה ל ש דע מי י ר ג מא ב ש מו י שמחקר מנותק2005ממצאי נוער בני שיעור כי כאמור, מלמדים,

המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים גבוה בהרבה משיעור המשתמשים

153

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

בקרב בני נוער לומד. הרשויות המקומיות מפעילות גורמים שונים לטיפולרק אלה, גורמים טיפלו הלימודים התשס"ט בשנת בסיכון, נוער בבני

בני נוער.5,000באשדוד ובנתניה, בכ-

154

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

מבני הנוער הללו הופנו בידי הגורמים שטיפלו25נמצא כי רק בהם לעו"ס סמים נוער. מנהלי מחלקות הרווחה בכל העיריותלרשותם שעמדו המידע במאגרי השתמשו לא שנבדקו ולא פעלו נוער בסיכון בני נתונים על בעיריותיהם הכוללים לאיתור בני נוער משתמשים בחומרים פסיכואקטיביים הזקוקים

לטיפול. נוער בני על זמין מידע היה אף הטיפול מגורמי לכמה המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים, והוא לא הובא לידיעת

עו"ס סמים נוער:

ייחודים.1 למענים מחלקה פעלה אשדוד עיריית של הרווחה באגף במצוקה. בנערות היתר, בין שטיפלה, מיר"ן( - )להלן בסיכון לנוער ונערות מנהלת מיר"ן המציאה למשרד מבקר המדינה "רשימת נערים

2008בטיפול המחלקה אשר להם נגיעה בסמים/אלכוהול" נכונה לשנת ממטופלי מיר"ן, שנולדו בשנים105. מהרשימה עולה כי 2009עד יוני

מבני נוער9, השתמשו בסמים או באלכוהול. התברר כי רק 1984-1995אלה נמצאו בטיפול של עו"ס סמים נוער.

10 תיקי מטופלים מבין בני הנוער הללו נמצאו 25בבדיקה אקראית של מקרים חמורים של משתמשים בחומרים פסיכואקטיביים, שלא הועברו

לידיעת עו"ס סמים נוער. להלן דוגמה: , שאושפזה בבית חולים בעקבות שתיית אלכוהול עד1994נערה ילידת

ביולי הופנתה וניסיון התאבדות, עו"ס משפחה2008כדי שוכרה בידי לטיפול במיר"ן. מהרישומים בתיקה עולה כי "בשיחות עמה דיווחה עלמה זמן שהתה הנערה בסמים'". ולסירוגין באלכוהול קבוע 'שימוש בפנימייה, אבל "הדבר לא צלח... הגיעה למצבי סיכון קיצוניים, ברחה מהפנימייה... שתתה אלכוהול עד כדי שוכרה ואיבוד בוחן מציאות, נטלה

ונהגה באלימות." במרס 'חגיגת' ואקסטזי "שוב הובאה...2009כדורי 2009לבי"ח כשהיא שתויה ולאחר נטילת כדורי אקסטזי". באפריל וביולי

פנתה מנהלת מיר"ן למעון צופיה בבקשה לקלוט את הנערה והתריעהביומו". המידע לא יום והמצוקה בהם הנערה שוהה מידי "על הסיכון

הועבר לעו"ס סמים נוער כדי לנסות וליצור קשר עם הנערה. איתרה המחלקה לקידום נוער באשדוד 2009בשנת .2 בני נוער13

- פסיכואקטייביים בחומרים שהשתמשו מטופליה השתמשו11מבין השתמשו בחומרים נדיפים. המידע2בסמים ושתו משקאות אלכוהוליים ו-

לא הועבר לעו"ס סמים נוער. להלן דוגמה:התקבל נער, יליד 2007ביולי , לטיפול במחלקה לקידום נוער.1992

דיווחה עובדת המחלקה כי הוא כנראה מעשן סמים.2008בספטמבר צוין בגיליון הטיפול שבתיקו ש"חייבים ליצור קשר2009בתחילת פברואר

עם עו"ס סמים שתטפל בו." באותו חודש בשיחה שנערכה במחלקה עם הנער נקבעו תנאים שלפיהם עליו "לא לעשן סמים בזמן הלימודים ולפני הלימודים ולהתחיל טיפול" אצל עו"ס סמים. נמצא כי המידע כלל לא

הועבר לעו"ס סמים נוער כדי לנסות וליצור קשר עם הנער.

155

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

משרד מבקר המדינה העיר לעיריות כי קיים חוסר הלימה ביןבחומרים המשתמשים בתחומיהן הנוער בני מספר העיריות הנוער שטופלו. על בני מספר ובין פסיכואקטיביים המטופלים מעגל את ולהרחיב האיתור פעולות את להגביר מקרב בני הנוער ולהיעזר לשם כך גם במאגרי המידע הקיימים אצלן. על משרד הרווחה לבחון דרכים שיאפשרו לכל הרשויותבתחומן ואלכוהול סמים נפגעי נוער בני לאתר המקומיות

ולהעניק להם את הטיפול הדרוש.

156

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

עיריית אשדוד הודיעה בתשובתה כי "הרשות מקבלת את הערת הביקורת.נוהלי יגובשו וכן המטופלים, מספר להרחבת האיתור פעילות תוגבר הערת בעקבות ברשות. הגורמים כל עם בתיאום מעודכנים עבודה הביקורת מוסדו קשרי העבודה בין מרכז היעוץ לנוער ]במסגרתו פועלות עו"ס סמים[... לבין יחידת מיר"ן ומתקיים מפגש שבועי בין שני הגופים לצורך איתור, אבחון והערכה. כמו כן, פעל המנהל לשירותים החברתיים לכתיבת נוהל העברות תיקים בין היחידות, לפיו כל חשד לשימוש בסמים

יעבור לידיעת מרכז ייעוץ."

התקציב למאבק בנגעי הסמים והאלכוהול בקרב בנינוער

הסמים בנגעי המאבק נטל בעיקר נושאים ממלכתיים גופים ארבעה והאלכוהול - הרשות למלחמה בסמים ומשרד החינוך המתמקדים בתחומיבתחום הפועלים הבריאות ומשרד הרווחה ומשרד והמניעה ההסברה בשנת להם. ובמכורים פסיכואקטיביים בחומרים במשתמשים הטיפול

הסתכמו הוצאותיהם של ארבעת הגופים האלה, שיוחדו למאבק2008 והאלכוהול, הסמים בנגעי

כ-131בכ- לעומת ש"ח מיליון בשנת 96.4 ש"ח מיליון בעת2005 , הוקצו כ-2008. בשנת 36% - גידול של 2005שהתפרסמו נתוני מחקר

בחומרים93 במשתמשים הטיפול לתחום מההוצאות ש"ח מיליון .60 מיליון ש"ח לתחום המניעה38פסיכואקטיביים ובמכורים להם וכ-

בשנת לטיפול, מההוצאות במכורים2008כמחצית לטיפול יועדו , פסיכואקטיביים את61לחומרים ייעד הבריאות משרד מבוגרים. רובם ,

מיליון ש"ח - לגמילה פיזית של מכורים ולטיפול רפואי31תקציבו - כ- ייעד כ- מיליון ש"ח מהוצאותיו לטיפול9מתמשך בהם, ומשרד הרווחה

באלכוהוליסטים. משרד הרווחה אחראי לחלק הארי של התחום הטיפולייועדו לטיפול48במשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים - כ- מיליון ש"ח

מיליון ש"ח לטיפול4.6במשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים, מתוכם כ-בבני נוער המשתמשים בחומרים אלה.

הובאו נתונים על שיעורי הנבדקים שהשתמשו בחומרים2005במחקר פסיכואקטיביים בשבוע האחרון שלפני מועד הצגת שאלון המחקר, שניתן ללמוד מהם על היקף המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים בתדירותמספר את המחקר עורכי העריכו המחקר תוצאות פי על גבוהה. המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים בתדירות גבוהה )"שבוע אחרון"(

מבוגרים854,700בקרב אוכלוסיות הנוער הלומד והמבוגרים כמפורט: 60 - ומשרד הבריאות משרד הרווחה ו-56.7 מיליון ש"ח, בהתאמה,31.1

למניעה ו-29.4 מיליון ש"ח, מהם 34.9לטיפול; הרשות למלחמה בסמים - מיליון ש"ח למניעה.8.8 לטיפול; משרד החינוך - 5.4

להערכת המדענית הראשית של הרשות למלחמה בסמים מצויים בישראל61 סוגיות נבחרות מכורים לסמים. הכנסת מרכז המחקר והמידע, 12,500כ-

.2.2.09בתחום הטיפול של הוועדה למאבק בנגע הסמים,

157

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

מבוגרים93,440 שתו משקאות אלכוהוליים; 62 בני נוער לומד133,270ו-ו-26,650ו- בסמים לומד השתמשו נוער בני לומד35,540 נוער בני

. 63השתמשו בחומרים נדיפים

הנתונים אינם כוללים בני נוער שלמדו במסגרות חינוך של המגזר החרדי62 ולא נכללו בסקר וכן בני נוער המנותקים ממסגרות חינוך.

)מבוגרים(.18, לוח 46 )נוער לומד(; עמ' 3, לוח 16 עמ' 2005 מחקר 63

158

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

גבוהה בתדירות השותים המבוגרים מספר כי עולה אלה מנתונים ממספר בני הנוער, ומספר המבוגרים6.4משקאות אלכוהוליים גדול פי

פי גדול בסמים גבוהה בתדירות הנוער1.5המשתמשים בני ממספר המשתמשים בסמים או בחומרים נדיפים. ההקצאות התקציביות לטיפול במשתמשים בסמים אינן עומדות בפרופורציה כלשהי ליחס האמור, ובשנת

בחומרים2008 המשתמשים במבוגרים לטיפול ההוצאות היו פסיכואקטיביים גבוהות פי עשר מההוצאות לטיפול בבני נוער המשתמשים

בחומרים אלה. להלן נתוני הרשות למלחמה בסמים ומשרד הרווחה של ההוצאות לטיפול

2008במבוגרים ובבני נוער המשתמשים בחומרים פסיכואקטיביים בשנת )במיליוני ש"ח(:

טיפולסך הכול נוערמבוגרים

הרשות למלחמה בסמים3.32.15.4משרד הרווחה43.44.648סך הכול46.76.753.4

המשתמשים נוער בבני לטיפול ההוצאות היקף כי עולה מהנתונים כ-2008בחומרים פסיכואקטיביים קטן והוא היווה בשנת בלבד12.5%

מכלל ההוצאה לטיפול במשתמשים בחומרים אלה. יצוין כי הרוב המוחלט של בני נוער לומד המשתמשים בתדירות גבוהה בחומרים פסיכואקטיביים מצויים במסגרות חינוך שאינן ערוכות לתת טיפולבלשכות כלשהי במסגרת טיפול מקבלים אינם והם פסיכו-סוציאלי

הרווחה.משרד וממסמכי בהתמכרויות לטיפול השירות מנהלת של מהסבריה

לא נדון נושא היקף הטיפול בבני נוער2009הרווחה עולה כי עד סוף בפברואר במבוגרים. הטיפול להיקפי מנהלת2009בהשוואה הגישה

להגדלת הצעה הרווחה משרד להנהלת בהתמכרויות לטיפול השירות היקף הטיפול בבני נוער בתוך חמש השנים הבאות. בהצעה זו התבקש המשרד להגדיל את מספר המוסדות האמבולטוריים לטיפול בבני נוער

; להגדיל את מספר מרכזי היום לנוער מ-70 ל-45ברשויות המקומיות מ-ל-4 ש"ח50,000; לבנות סל פרויקטים קבוצתיים לנוער בעלות של 8

.64ליישוב; לבנות מערך איתור מקומי לבני נוער מכורים והבאתם לטיפולעד מועד סיום הביקורת ההצעה טרם נדונה.

במסגרת כי הרווחה למשרד העיר המדינה מבקר משרד לשנת התקציביים בדיקה2010הדיונים יקיים שהוא ראוי

בדבר היחס שבין ההקצאות התקציביות לטיפול בבני נוער ובין ההקצאות לטיפול במבוגרים. כדאי ורצוי שמסקנות בדיקה זו

(.24.2.09 צרכים לשרות להתמכרויות - תוכניות חומש - רשויות מקומיות )64

159

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

לטיפול השירות מנהלת של בהצעתה לדיון בסיס יהיו במשתמשים הטיפול בתחום התקציב ולסיכום בהתמכרויות

בחומרים פסיכואקטיביים.

160

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

יש צורך בהגדלת המענים כי משרד הרווחה הודיע בתשובתו: "מוסכם יחידות לטיפול20 יפתחו 2010לבני נוער והשירות פועל לכך, כבר בשנת

מרכזי יום לנוער משתמש בסמים, זאת בנוסף על הקיים."2בקהילה ו-

משרד החינוך בקרב ילדים ובני נוער במוסדות65הוצאות משרד החינוך לפעילות המניעה

בכ- התשס"ט הלימודים בשנת הסתכמו להלן9.1החינוך מיליון ש"ח. נתוני משרד החינוך על ההוצאות משנת הלימודים התשס"ה )ספטמבר

אוגוסט 2004 - למספר2005 ביחס התשס"ט הלימודים שנת עד ) התלמידים במוסדות החינוך בשנים אלה והצגה גרפית של היחס ביניהם

)סכומי התקציב במיליוני ש"ח(:

שנת לימודיחסתקציבתלמידים*התשס"ה1,740,8639.165.26התשס"ו1,735,0819.225.31התשס"ז1,786,2978.814.93התשס"ח1,810,2569.245.10התשס"ט1,848,8319.064.90

תלמידים הלומדים בגני ילדים ציבוריים, בבתי ספר יסודיים, בחטיבות ביניים* של החינוך מוסדות תלמידי את כוללים המספרים תיכוניים. ספר ובבתי

המגזר החרדי שמשרד החינוך אינו מקיים בהם פעילות מניעה.

הוצאות היחידה למניעת סמים, אלכוהול וטבק שבמשרד החינוך.65

161

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

מהנתונים האלה עולה כי הקצאות משרד החינוך לתחום מניעת השימוש ,1.1%בחומרים פסיכואקטיביים קטנו מאז שנת הלימודים התשס"ה בכ-

. כתוצאה מכך קטנה ההוצאה לתלמיד6.2%ומספר התלמידים גדל ב-. 6.8%בכ-

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד החינוך כי אין להשלים עםפסיכואקטיביים בחומרים המשתמשים מספר שבה מציאות בני הנוער גדל עם השנים והקצאות המשרד למניעת בקרב התופעה הולכות וקטנות. מגמה זו מחייבת בדיקה יסודית כבר

במסגרת דיוני התקציב הקרובים.

אכיפת מגבלות על מכירת משקאות אלכוהולייםהתשל"ז-193בסעיף העונשין, לחוק העונשין(,1977א חוק - )להלן

נאסרה מכירת משקאות משכרים לקטין. מציאות שבה כמחצית מבני הנוער בישראל שותים משקאות אלכוהוליים

יש בה כדי לעורר חשש ממשי שאין אוכפים(2005)על פי נתוני מחקר בחוק שנקבע לקטינים משכרים משקאות למכור האיסור את כראוי גם הנגישות הגדולה לעסקים המוכרים משקאות אלכוהוליים העונשין.

בשעות הלילה תורמת במידה רבה לתופעה מדאיגה זו. מרכז השלטון המקומי התריע על "תופעה הולכת וגוברת בה בני נועראשר משכרים... משקאות להבנה ניתנת בלתי בקלות לרכוש יכולים גורמים... למעשי אלימות וונדליזם כתוצאה משתיית משקאות חריפים על ידי בני הנוער" והדגיש כי קיימים "קשיים רבים באכיפת חוק זה - הנושא אינו עומד בסדר עדיפות גבוה קטינים אינם נושאים עימם תעודת זהות,

.66לפקח ]של רשות מקומית[ אסור לחקור קטין ועוד" אלכוהול נמכר בכל מיני מקומות, כמו חנויות לממכר מזון או מקומות מכירה הפועלים לרוב בכל שעות היממה, למשל, חנויות בתחנות הדלקאלכוהוליים ומשקאות דברי מתיקה סיגריות, לממכר וקיוסקים וחנויות

. 67)"פיצוציות"(כמה מעורבים לקטינים אלכוהול מכירת למניעת האכיפה בפעולות גורמים - הרשויות המקומיות כרשויות רישוי, משטרת ישראל, אגף הרישוי במשרד הפנים ומרכז השלטון המקומי כמייצגן של הרשויות המקומיות.

להלן הממצאים הנוגעים לכל אחד מגופים אלה:

המקומי, 66 השלטון מרכז טבק מוצרי מכירת האוסר החוק אכיפת .2009, המלצות לרשויות המקומיות, ינואר ואלכוהול לקטינים

"פיצוציות" - כינוי לקיוסקים הפתוחים גם בשעות הלילה ומוכרים, בין היתר,67משקאות אלכוהוליים.

162

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

רשויות מקומיותם י י ק ה ן י ד ב ת ו ל ב ג מ ת פ י כ א

הרשות המקומית עומדת בחזית הראשונה של המאבק בנגע האלכוהולמשקאות מכירת על בחוק הקיימות המגבלות לאכיפת לפעול ובידה אלה משקאות מכירת על מגבלות ולקביעת לקטינים אלכוהוליים

בתחומה. )להלן - חוק רישוי עסקים(, והתקנות1968חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-

והצווים שהותקנו מכוחו מסדירים רישוי עסקים, ונקבעו בהם, בין השאר, העסקים טעוני הרישוי, סוגי רישיונות העסק, התנאים למתן רישיונות ואלה המורשים לקביעתם וכן הדרכים לאכיפת החוק על המנהלים עסק טעון רישוי בלי רישיון או שלא על פי התנאים שנקבעו בו. בחוק נקבע כי רשות הרישוי לעסק טעון רישוי, בתחום הרשות המקומית, היא ראש הרשות

המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך. חוק רישוי עסקים קובע שניהול עסק טעון רישוי ללא רישיון או היתר זמני או ללא קיום אחד מתנאי הרישיון או ההיתר הזמני או ללא קיום תקנהרישוי שהתקינו שרי הפנים, הבריאות, איכות מהתקנות לעסקים טעוני הסביבה, ביטחון הפנים, העבודה והחקלאות זו עברה. עסקי מזון, לרבותרישוי(, טעוני )עסקים עסקים רישוי בצו כלולים משקאות, מכירת

)להלן - צו רישוי עסקים(, כעסקים טעוני רישוי. 1995התשנ"ה-ניתן להגיש כתב אישום. לאחר הרשעה רשאי בית בגין עברות כאמור משפט, בין השאר, לצוות על הפסקת עיסוק בעסק ולצוות כי לא ינהל אדם בחצרים נשוא האישום עסק טעון רישוי ללא רישיון. גם משהוגש כתב אישום רשאי בית המשפט לתת צו כאמור. כדי למנוע הכנה לניהול עסקבית המשפט רשאי להוציא צו למניעת רישיון עסק, או לפתיחתו ללא פעולות. חוק רישוי עסקים מסמיך ראש רשות מקומית לצוות בכתב על הפסקה ארעית של העיסוק בעסק והוא קובע כי בצווים כאמור מותר להורות למשטרה להיכנס לחצרים נשואי הצווים, והיא יכולה לנקוט אתכל האמצעים, לרבות שימוש בכוח סביר, כדי להבטיח ציות להוראות הצו.

מנתוני המחלקות לרישוי עסקים בשלוש מהעיריות שנבדקו.1עולה כי בתחומן פעלו כ-68)אשדוד, נתניה וקריית אונו( 800

בתי עסק )לא כולל מרכולים( שמכרו משקאות אלכוהוליים, ו-.69 מהם פעלו ללא רישיון עסק389

בצו רישוי עסקים נקבע כי עסק טעון רישוי שמוכרים בו "משקאות.2משכרים לצורך צריכה במקום ההגשה" חייב באישור המשטרה.

המוכרים68 עסק בתי ולכן מוסלמית, ברובה היא באקה-ג'ת אוכלוסיית משקאות אלכוהוליים הם בגדר תופעה שולית.

; קריית380 מ-188; נתניה - 318 מ-127 בתי עסק ללא רישיון: אשדוד - 69.100 מ-74אונו -

163

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

פעלו האמורות הערים הגישו687בשלוש שגם עסק בתי מהם לא קיבלו את אישור148משקאות אלכוהוליים. נמצא כי

לידי להביא סמכותן את הפעילו לא והעיריות המשטרה, .70סגירתם

;359 מ-87; נתניה - 318 מ-52 בתי עסק ללא אישור משטרה: אשדוד - 70.10 מ-9קריית אונו -

164

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

משקאות.3 מכירת על מידע היה לא כלל ונתניה אשדוד בעיריות אלכוהוליים לקטינים בתחומן.

ממסמכים בתיקי מחלקת רישוי עסקים בעיריית קריית אונו עולה כי.4 בשלושה בתי עסק בעיר המגישים משקאות אלכוהוליים נמכרו באמצע

משקאות אלכוהוליים לקטינים, בניגוד לחוק. בעקבות דיווחים של2007 , על "ניהול עסק ללא רישיון2007מפקחי מחלקת רישוי העסקים, מסוף

באוקטובר אונו, קריית עיריית ראש הוציא מהתנאים" ,2007וסטייה שנפתחו לאחר מינהליים. סגירה צווי האמורים העסק בתי לשלושת

מחדש, העירייה לא בדקה אם הם עומדים בדרישות הצו.התרחש בקריית אונו אירוע שבו ילד בן 2008בספטמבר השתכר,13

איבד את הכרתו והיה שרוי בסכנת חיים, לאחר שקנה אלכוהול באחדמבתי העסק האמורים. לאחר האירוע סגרה המשטרה את בית העסק ל-

יום.30 חרף המקרה החמור הזה לא פיקחה עיריית קריית אונו על בתי העסק האלה כדי לוודא שאין הם מוכרים עוד משקאות אלכוהוליים לקטינים והם

מקפידים על שעות הסגירה שנקבעו להן לפי דין.פתיחת.5 מועדי בדבר עזר חוקי התקינו האמורות העיריות שלוש

עסקים וסגירתם, ולפיהם נדרשו בעלי עסקים לסגור את עסקיהם בשעותונתניה, פעלו עשרות בתי עסק הלילה. בשתי הערים הגדולות, אשדוד

למכירת משקאות אלכוהוליים גם בלילה. נדרשו1957בחוק עזר לנתניה )פתיחת עסקים וסגירתם(, התשי"ח-)א(

גם בעלים של בתי אוכל ושל קיוסקים לסגור את עסקיהם בשעות הלילה.עסקיהם את לסגור נדרשים ומשקאות מזון לממכר העסק בתי רוב בחצות "זולת אם ניתן לבית העסק ]בית אוכל, בית עינוג או קיוסק[ היתר

לילה".

כי בניגוד32נמצא הלילה כל פתוחים בנתניה עסק בתי להוראות חוק העזר, ורובם מוכרים משקאות אלכוהוליים.

מנתוני האגף לרישוי עסקים בעיריית נתניה עולה כי שישה בתי עסק(1) )שלוש "פיצוציות", בית קפה אחד ושתי מסעדות( קיבלו היתר לפעול גם

בשעות הלילה.

נמצא כי עיריית נתניה לא קבעה קריטריונים למתן היתר זה,לעסקים לתת לנכון מצאה העירייה מדוע לדעת ניתן ולא המוכרים גם משקאות אלכוהוליים היתר לפעול בשעות הלילה.

נרשמו (2) נתניה פתיחתן18בעיריית על ל"פיצוציות" בלבד דוחות הללו הדוחות כי עולה עירוני לפיקוח ממסמכי האגף הלילה. בשעות

דצמבר של השנייה במחצית הביקורת2009נרשמו התחלת לאחר , בעירייה בתחום זה.

165

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

עסק)ב( בתי )פתיחת לאשדוד עזר חוק התקינה אשדוד עיריית , העוסק גם בחובת סגירת בתי עסק ובתי אוכל1976וסגירתם(, התשל"ו-

ועינוג, שבו פורטו לבתי העסק השונים שעות סגירה בימים אחרים ובשעותאחרות, אך לא יאוחר מחצות.

166

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

באשדוד פעלו עסקים רבים שמכרו משקאות אלכוהוליים גםבשנת הלילה. ספטמבר 2008בשעות ועד רשמה2009

ו-94העירייה וכן 390 דוחות ו-4 בהתאמה,51 התראות, לבתי עסק שפעלו אחרי חצות, רובם בתי עסק לממכר אוכל

ומשקאות. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות כי מעבר לחובתן לאכוףכלי בכל לאחוז עליהן דין, פי על לפעול עסקים בעלי על המצוי בידיהן כדי להילחם בנגע האלכוהול ולפעול לסגירת בתי

עסק המוכרים משקאות אלכוהוליים לקטינים.

משרד הפנים

במינהל לשלטון מקומי שבמשרד הפנים פועל "אגף לרישוי.1 עסקים ואתרי רחצה", ותפקידו לקבוע מדיניות בתחום אכיפתעסק בתי לרבות המקומיות, ברשויות העסקים רישוי דיני נתונים היו לא האגף בידי אלכוהוליים. משקאות המוכרים כמו אלכוהוליים, משקאות המוכרים עסק בתי על בסיסיים בידי רישיון עסק. פועלים ללא וכמה מהם סוגיהם מספרם, מידע אם מתבצעת אכיפה של המגבלות היה גם לא האגף ושל לקטינים אלכוהול מכירת על העונשין בחוק שנקבעו המוכרים עסק בתי המחייבת עסקים רישוי בצו הדרישה נתונים, כמו גם ומגישים אלכוהול לקבל אישור מהמשטרה. מספר בתי עסק שנסגרו לאחר שמכרו משקאות אלכוהוליים

לקטינים, לא היו בידי האגף.

מינה מנכ"ל משרד הפנים ועדה בין-משרדית לרישוי עסקים1993ב-.2 המקיימת דיונים בכל מיני נושאים הנוגעים לתחום זה, ו"החלטות הוועדהתשתית וכן בשטח העסקים רישוי לעבודת מקצועית תשתית מהוות

.71החקיקה חדשה ולשדרוג בחקיקה קיימת" , עולה כי2005-2009מעיון בפרוטוקולים של ישיבות הוועדה, מהשנים

ביוני שהתקיימה משקאות2007בישיבה מכירת בעניין הוועדה דנה משכרים משקאות מכירת איסור חוק להצעת בהקשר אלכוהוליים במתחמים של תחנות דלק. עמדת הוועדה כפי שנכתבה בפרוטוקול הדיון הייתה כי "שתיית אלכוהול הינו נושא מאוד רגיש ומביא לאסונות בין השאר נהיגה בשכרות מביאה לאובדן חיי אדם ולאלימות על כן הועדה מציעה כייש כן וכמו דלק בתחנות נוחות בחנויות ימכרו משקאות משכרים לא

להגביל מכירת המשקאות משכרים בשעות הלילה".

נמצא כי עד מועד הביקורת, שנתיים לאחר ישיבתה של הוועדההבין-משרדית, לא פעל משרד הפנים ליישום המלצותיה.

משרד הפנים - המינהל לשלטון מקומי, האגף לרישוי עסקים ואתרי רחצה,71.8, עמ' 2007, ספטמבר רישוי עסקים ושלטון מקומי"משולחן הוועדה",

167

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים כי כגורם מתכללהרשויות מן נתונים ריכוז בידיו שיהיה ראוי מדיניות הקובע משקאות המוכרים בתחומן העסק בתי על המקומיות אלכוהוליים ועל עמידתם בהוראות החוק. נתונים אלה יסייעו בידו לנתח את המצב הקיים ועל בסיס הממצאים להתוות את המדיניות ולגבש את דרכי הפעולה הראויות להגברת האכיפהרישוי העסקים. עוד מעיר משרד מבקר המדינה כי דיני של ראוי היה לפעול ליישום המלצותיה של הוועדה הבין-משרדית בדבר איסור מכירת משקאות אלכוהוליים בתחנות דלק והגבלת

מכירתם בשעות הלילה.

168

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

משטרת ישראל"קצין משטרה בדרגת23בסעיף .1 כי נקבע רישוי עסקים לחוק )א(

רב-פקד ומעלה רשאי לצוות בכתב על סגירה לאלתר של חצרים שבהם עוסקים במכירת משקאות משכרים, אם נוכח שהדבר דרוש לשמירת שלום הציבור או להחזרת שלום הציבור שהופר, ומותר למשטרה להשתמש בכוח באופן סביר כדי לבצע צו סגירה כאמור; צו לפי סעיף קטן זה תקפו יהיה לתקופה שפורשה בו שלא תעלה על שלושים יום, ויחולו עליו הוראות סעיף

כאילו היה צו הפסקה מינהלי."22 במחלקת אבטחה במשטרה פועל אגף לרישוי עסקים. בתשובה לפניית משרד מבקר המדינה כתב ראש מדור רישוי למשרד מבקר המדינה, ביולי

, כי במדור אין נתונים מרוכזים זמינים בנוגע למספר ה"פיצוציות"2009ביזמת שנסגרו ה"פיצוציות" ולמספר עליהן הפיקוח להיקף ומיקומן,

הודיע האגף לחקירות ולמודיעין במשטרת2009המשטרה. בספטמבר ישראל למשרד מבקר המדינה כי "בידי משטרת ישראל לא קיימים נתונים

סטטיסטיים הנוגעים למיפוי פשיעה בפיצוציות."

משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי מיפוי עסקים המוכריםעל מרוכז ומידע היממה שעות בכל אלכוהוליים משקאות סגירת עסקים הם נתונים בסיסיים היכולים לסייע בידה לאכוף

את הוראת החוק.

הודיעה המשטרה כי2009בתשובתה למשרד מבקר המדינה מדצמבר לקטינים אלכוהול במכירת למאבק ישראל "כחלק מהערכות משטרת

, היחידות הונחו, בין היתר, למפות את המקומות2010בשנת העבודה בהם בני נוער נוהגים לצרוך משקאות אלכוהוליים, מקומות בהם נמכריםפיצוציות מועדונים, בילוי, פאבים, משקאות אלכוהוליים, לרבות מוקדי וכד'. נתונים אודות מידע מרוכז על סגירת עסקים אינם מצויים באופן

ממוחשב."ממאי בשנת 2010בתשובתה רק כי המשטרה הודיעה החלו2010

מחוזות המשטרה להזין למחשב תיקי רישוי, והזנת הנתונים תושלם בסוףאלכוהול.2010 המגישים העסקים היקף מהו לדעת יהיה ניתן אז ,

נתונים על כלל העסקים שמוכרים אלכוהול יהיו זה לא במאגר מידע שהרי עסקים אלו אינם טעוני אישור המשטרה.

בשנים .2 כי עולה למשרד מבקר המדינה -2007מדיווחי המשטרה פתחה 2008 היא ו-558 מכירת351 בגין בהתאמה, חקירה, תיקי

אלכוהול לקטינים. מנתוני מחלקת תביעות במשטרה עולה כי בעקבות פתיחת התיקים גובשו

ו-92 אישום44 כתבי בשנים 72 פחות2007-2008 דהיינו בהתאמה, , מחמישית מתיקי החקירה שנפתחו.

הנתונים מתייחסים למספר האישומים שהוגשו בשנה הרלוונטית ללא קשר72ו-6למועד פתיחת תיק החקירה; מכתבי האישום האמורים, בהתאמה,1

נכונים ל-2009התייחסו לשידול קטינים לשתות משקה משכר. נתוני שנת 1.11.09.

169

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

כי פתיחת תיקים ללא משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה אכיפה אמצעי לשמש כדי די בה אין אישום כתבי הגשת אפקטיבי כלפי אותם מוכרי אלכוהול העוברים על החוק. יתרה מזאת, יש בזה כדי לעודד עברות מסוג זה. על המשטרה לפעולמלמכור עסקים בעלי להרתיע בניסיון אישום כתבי להגשת

משקאות אלכוהוליים לקטינים.

170

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

לצורך2009בתשובתה מדצמבר כי הודיעה המשטרה ש"מוסכם עוד אכיפה יעילה ויצירת הרתעה, יש חשיבות גם לגיבוש ראיות והגשת כתבי אישום בתוך זמן קצר. בתכנית הלאומית ]בנושא צריכת האלכוהול עליה

בנובמבר יש התייחסות גם לנושא2009החליטה, כאמור, הממשלה ] עוד הודיעה המשטרה כי ההתייחסות לנושא2010זה." בתשובתה ממאי

תהא "הן במישור החקיקתי והן בתכנית ההערכות המשטרתית הקובעתלהגברת אפקטיביות ומדדים יעדים לרבות בתחום לפעילות אבני דרך הטיפול, ובכלל זה הגדלת נפח התיקים בהם מוגש כתב אישום בגין מכירת

אלכוהול לקטינים".כי2009בספטמבר .3 המדינה מבקר למשרד המשטרה מסרה

ניהלה "פיצוציות" המוכרות חומרים פסיכואקטיביים היא במאבקה נגד יולי בכמאה2009בסוף אלה חומרים לאיתור אינטנסיבית פעילות

"פיצוציות" ברחבי הארץ. בפעילות זו נתפסה כמות גדולה של חומרים פסיכואקטייביים וכן כלים לשימוש בחומרים אלה. "כמו כן נאספו ראיותנסגרו מכך וכתוצאה לקטינים אלכוהול פיצוציות שמכרו כנגד ועדויות ר' הרשות צו של וחלקן עפ"י פיצוציות, חלקן בהוראת קצין משטרה

המקומית."בימים אלה עוסקת היא כי למשרד מבקר המדינה הודיעה המשטרה בפיתוח מודל עבודה לאכיפת החוק ב"פיצוציות" "שיוביל לתהליך לאיסוף ראיות טוב יותר כמו גם שיתוף הפעולה עם רשויות אכיפה נוספות למיגור תופעות מכירת אלכוהול לקטינים, עבירות סמים למיניהם ועבירות נלוות

נוספות."

מרכז השלטון המקומי ובתחומי המקומיות, הרשויות כלל את מאגד המקומי השלטון מרכז

פעילות רבים הוא גם משמש להן גורם מקצועי מסייע ומכוון. היחידה לבריאות הציבור במרכז השלטון המקומי )להלן - היחידה( יזמה

למכור2008בשנת האיסור אכיפת לנושא חשיבה צוות של הקמתו משקאות אלכוהוליים ומוצרי טבק לקטינים )להלן - צוות החשיבה(. בצוותהפנים, ממשרד מהמשטרה, המקומיות, מהרשויות נציגים השתתפו ממשרד הבריאות ומהרשות למלחמה בסמים. בישיבתו הראשונה של צוות

, הוחלט לגבש המלצות לבניית מודל לאכיפת2008החשיבה, באוגוסט החוק לאיסור מכירת אלכוהול ומוצרי טבק לקטינים. ההמלצות שיגובשוברמה אכיפה לפעילות בסיס וישמשו המקומיות הרשויות לכל יופצו

היישובית. אושר מסמך המלצות שהכין הצוות,2009בישיבת צוות החשיבה בינואר

ומנהל היחידה דיווח לחברי הצוות כי "עם תחילת עבודתה של הכנסת ה-מרכז השלטון המקומי יקדם 18 הצעות חוק שהן: הרחבת סמכויות2

הפקחים העירוניים תוך מתן זכות להטיל על בתי העסק קנס מינהלי; בעלי עסקים יחויבו לדרוש מקטין תעודת זהות בעת רכישת מוצרי טבק

ואלכוהול".

171

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

בוחבוט2009בפברואר מר שלמה יו"ר מרכז השלטון המקומי שלח והמחלקות הפיקוח למנהלי ולמנכ"ליהן, המקומיות הרשויות לראשי לרישוי עסקים ולמתאמי הרשות למלחמה סמים מכתב שעניינו אכיפה לאוצירף לקטינים טבק ומוצרי אלכוהול למכור האיסור של מספיקה

למכתבו את המלצותיו של צוות החשיבה. ההמלצות נוגעות לארבעה תחומים: הידוק שיתוף הפעולה בין הרשויות המקומיות למשטרה, כמו ביצוע תצפיות משותפות למפקחים ולשוטריםבגין דוחות הגשת כמו סביבתית", "אכיפה משותפות; ניידות והפעלת מכירת איסור עירוניים, עזר בחוקי פעילות שנקבעו בשעות אי-עמידה

אלכוהול

172

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

לאחר שעה שתיקבע בחוק עזר ואיסור על השמעת מוזיקה רועשת מחוץ לבית העסק; הסברה, כמו יצירת מערך הסברה בעיתונות מקומית ומכתביכמו ומעורבות הקהילה, החוק; מגבלות בדבר הסברה לבעלי עסקים

הפעלת סיירות הורים ומתנדבים.

משלוח למעט פעל, לא המקומי השלטון מרכז כי נמצא המכתב, לבחינת דרכים ליישום המלצותיו ולפיקוח על ביצוען)יוני הביקורת מועד עד כי נמצא עוד המקומיות. ברשויות

( לא הונחו על שולחן הכנסת הצעות החוק האמורות.2009 משרד מבקר המדינה מעיר למרכז השלטון המקומי כי, כמייצג הרשויות המקומיות העומדות בחזית המאבק בנגע האלכוהול,ולא זה בתחום זמן לאורך אינטנסיבית פעילות לקיים עליו

להסתפק במתן המלצות חד-פעמיות.

יזמות חקיקה למאבק בנגע האלכוהול ( לפקודת העיריות ניתנה בידי העירייה הסמכות להסדיר20)249בסעיף

ומוסדות ועסקים מזנונים משקה, בתי חנויות, של וסגירתם פתיחתם לפקודת העיריות נקבע: "מועצה250נוספים שפורטו בפקודה. בסעיף

שהיא הדברים ביצוע לעירייה לאפשר כדי חוקי-עזר להתקין רשאית נדרשת או מוסמכת לעשותם על פי הפקודה או כל דין אחר או לעזור לה

בביצועם." בשל השיעור הגבוה של השותים משקאות אלכוהוליים בקרב בני נועראלימה התנהגות לידי מביא האלכוהול כי העובדה ובשל ומבוגרים ולגרימת תאונות דרכים, הוגשו לאחרונה כמה הצעות לחקיקה חדשה בתחום המאבק בנגע האלכוהול. במועד סיום הביקורת היו מונחות על שולחן הכנסת ארבע הצעות חוק, רובן הצעות חוק פרטיות מטעם כמה

חברי כנסת.

ולרשות לביטחון הפנים משרד מבקר המדינה העיר למשרד למלחמה בסמים כי לנוכח היקף המשתמשים באלכוהול ולנוכח הנזקים שהוא גורם, עליהם ליזום לאלתר חקיקה שתגביל את שעות המכירה של משקאות אלכוהוליים ואת מיקומם של בתי עסק המוכרים אותם, ותאפשר אכיפה אפקטיבית של מגבלותמשקאות מכירת בדבר בחוק הקיים האיסור ושל אלה

אלכוהוליים לקטינים.

מינואר "כחלק2010בתשובתו כי הפנים לביטחון המשרד הודיע מהתוכנית הלאומית ]לצמצום הצריכה המופרזת של אלכוהול[ המשרד לבט"פ ]לביטחון הפנים[ הפיץ לאחרונה תזכיר חוק הכולל מספר הצעות חקיקה שיסייעו לצמצום הצריכה הלא אחראית של אלכוהול. המשרד

173

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

ובאלכוהול אף בוחנים חקיקה לבטחון פנים והרשות למלחמה בסמים בהשגת שייסיע נוסף חקיקה מקבץ לקדם מנת על בעולם רלוונטית

המטרה."עם המשרד "יחד היא כי בתשובתה הודיעה למלחמה בסמים הרשות חקיקה הצעות של שורה גיבשה ישראל, ומשטרת הפנים לביטחון המיועדות לצמצום צריכת האלכוהול בכלל ובמקומות ציבוריים במיוחד.

מיום בישיבתה ישראל ממשלת בפני הובאו החוק 20/12/09הצעות ואושרו על ידה. בהמשך אושרו גם על ידי ועדת השרים לחקיקה והועברולביטחון המשרד עם יחד שוקדים אנו בכנסת. חקיקה הליכי להמשך

הפנים על קידום חקיקה נוספת בתחום זה."

174

מאבק השלטון המקומי בנגעי הסמים והאלכוהול

סיכום

נרחב שימוש על מלמדים המשטרה ונתוני מחקרים נתוני כאחד. ומבוגרים נוער בני בקרב פסיכואקטיביים בחומרים להיגרם שעלולים החמורים הנזקים על והמידע הנתונים משימוש בחומרים אלה מחייבים את הרשות למלחמה בסמים ואת משרד החינוך להיערך במהירות להרחבת פעילות המניעה

בתחום זה. על משרד הרווחה לפעול ללא דיחוי להקמת מאגר נתונים על מטופלים בתחומי נזקקות שונים, לרבות תחום הטיפול בנפגעי סמים ואלכוהול. על הרשות למלחמה בסמים לקבל ממשרדבידם המצויים הנתונים כל את הרווחה וממשרד הבריאות מטופלים על ארצי נתונים מאגר נוסף דיחוי ללא ולהקים הטיפול מדיניות את עליו ולבסס השונות הטיפול במסגרות

בתחום זה.בחומרים השימוש למניעת הפעילות של יעיל ליישום מישורים בכמה לפעול ראוי נוער בני בקרב פסיכואקטיבים כדלהלן: על הרשות למלחמה בסמים לשקול את האפשרות למנות מתאם יישובי למניעה קהילתית ברשויות מקומיות שזוהוהעסקתו במימון השתתפותן את לבקש בלי כ"נזקקות" המניעה תכניות להרחבת דרכים לבחון עליה ופעילותו; האוכלוסייה היקף בין שהפער משום העולים באוכלוסיות הנזקקת לה ובין המענה הניתן כיום במסגרת תכנית המניעההחינוך לדאוג לקביעת הוא חסר כל פרופורציה. על משרד הפסיכואקטיביים החומרים בתחום המניעה לפעילות אחראי באותם בתי ספר החסרים בעל תפקיד שכזה, ובד בבד עליובתי בכל חיים" "כישורי התכנית להפעלת לאלתר לפעול דיחוי ללא להיערך גם עליו לעשות; שתכנן כפי הספר, לפעילות מניעה בהיקף רחב בקרב מטופלי "קידום נוער". עלליצירת דרכי הרשות למלחמה בסמים ומשרד החינוך לפעול הידברות עם מוסדות החינוך החרדי כדי לשלב אותם בפעילות

המניעה. בפעילות הורים למעורבות שיש הרבה החשיבות לנוכח לפתח ומשרד החינוך בסמים למלחמה המניעה, על הרשות את ולהנחות בית-ספריות בסדנאות הורים להדרכת מודל יהיו שההורים כדי מניעה פעילות לקיים הספר בתי מנהלי

שותפים לה.החינוך ומשרד התמ"ת משרד בסמים, למלחמה הרשות על הספר בבתי המניעה פעילות ביצוע אופן על דעתם לתת ויוסמכו יוכשרו גופים אילו ולקבוע ובמח"טים התעשייתיים

לביצוע עבודה חינוכית זו.

175

דוח על הביקורת בשלטון המקומי

הרשויות לכל שיאפשרו דרכים לבחון הרווחה משרד על בתחומן ואלכוהול סמים נפגעי נוער בני לאתר המקומיות ולהעניק להם את הטיפול הנדרש. בד בבד על העיריות להגביר את פעולות האיתור ולהרחיב את מעגל המטופלים מקרב בני

הנוער ולהיעזר לשם כך גם במאגרי המידע המצויים אצלן. משרד מבקר המדינה מעיר לעיריות כי מעבר לחובתן לאכוף על בעל עסק לפעול על פי דין, עליהן לאחוז בכל כלי המצוי בידיהן כדי להילחם בנגע האלכוהול ולפעול לסגירת בתי עסק

המוכרים משקאות אלכוהוליים לקטינים.

176