SAAP- Estado, administración y Políticas Publicas- Políticas sociales - Vilma Paura

5/8/2018 SAAP- Estado, administración y Políticas Publicas- Políticas sociales - Vilma Paura - slidepdf.com

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X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado por la Sociedad Argentina de

Análisis Político y la Universidad Católica de Córdoba, Córdoba, 27 al 30 de julio

de 2011

Las familias como destinatarias de las políticas sociales.

Consideraciones conceptuales en torno a las iniciativas de transferencias

condicionadas de ingresos.

Argentina, 2002-2010

Vilma Paura

[email protected] del Proyecto Interdisciplinario UBACyT MS-1O, Programación Científica

2010-2012 “Políticas sociales, enfoque de derechos y marginación social en Argentina”

(Facultad de Derecho – Facultad de Ciencias Sociales), dirigido por Laura Pautassi y

codirigido por Gustavo Gamallo. Maestranda en la Maestría de Políticas Sociales de la

UBA. Docente en la Universidad Nacional de Tres de Febrero y en la Universidad

Nacional de General Sarmiento.

ResumenEn la última década se implementaron tres iniciativas de política social que, con

modalidades diferentes, definen a las familias como destinatarias. ¿Qué ventajas puede

implicar para las personas, para las familias y para la sociedad el hecho de que las

familias sean destinatarias de las políticas de intervención social ¿En qué medida y en

qué condiciones la familia sigue siendo una asociación significativa para la satisfacción

del bienestar del hombre?

Aquí se presentan algunas consideraciones conceptuales sobre la idea de las familiascomo destinatarias de políticas y sobre el lugar de las políticas familiares en la tensión

entre familiarismo y desfamiliarización.

Summary

Three iniciatives have been implemented in the last decade in Argentine, which, with

different modalities, define families as their recipients. What are the implied advantages

for the people, the families, and society, in the fact that families are the recipient of

1



policies of social intervention? To what extent and under what conditions is the family

still a significant association for the satisfaction of man’s welfare?

This paper will present some conceptual considerations on the idea of the family as the

recipient of policies and on the place of family policies in the tension between

familiarism ande defamilirism.

2



Ponencia preparada para el X Congreso Nacional de Ciencia Política, organizado

por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la Universidad Católica de

Córdoba, Córdoba, 27 al 30 de julio de 2011".

Las familias como destinatarias de las políticas sociales.

Consideraciones conceptuales en torno a las iniciativas de transferencias

condicionadas de ingresos. Argentina, 2002-2010

Vilma Paura

[email protected]

Integrante del Proyecto Interdisciplinario UBACyT MS-1O, Programación Científica

2010-2012 “Políticas sociales, enfoque de derechos y marginación social en Argentina”

(Facultad de Derecho – Facultad de Ciencias Sociales), dirigido por Laura Pautassi y

codirigido por Gustavo Gamallo. Maestranda en la Maestría de Políticas Sociales de la

UBA. Docente en la Universidad Nacional de Tres de Febrero y en la Universidad

Nacional de General Sarmiento.

Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas

Subárea temática: 8- Políticas Sociales

Los orígenes sociales, pues, nos han marcado ya profundamente antesde que el Estado del bienestar intervenga de verdad en nuestras vidas.

Conclusión lógica: deberíamos interesarnos por lo que sucede en el seno de las familias antes que en las políticas de enseñanza.

Gosta Esping Andersen, 2010: 57.

1. Introducción

Tomando como marco el complejo escenario de las políticas sociales implementadas en

la Argentina en la última década, con sus cambios y permanencias, en este trabajo

presentaremos algunas primeras consideraciones sobre la relación entre la tendencia de

definir a las familias –en particular las familias pobres- como destinatarias privilegiadas

de las políticas que, según sostenemos, se plantea en el discurso público estatal 1 y la

1 Sólo a modo de ejemplo, citamos algunas expresiones que se incluyen en un documento elaborado en elMinisterio de Desarrollo Social de la Nación (MDS): En este modelo, el lugar otorgado a la familia escentral ya que es la organización social responsable de la reproducción de la vida, de la construcción de

3



concepción de familia/s y de formas de intervención que se pone de manifiesto en las

tres iniciativas de transferencia condicionada de ingresos que en la última década se

desarrollaron desde el Estado nacional y que, con modalidades diferentes, definen a las

familias como destinatarias: el Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados

presentado discursivamente en torno al “Derecho Familiar de Inclusión Social”, el

Programa Familias por la Inclusión Social, dirigido a las familias en situación de

vulnerabilidad, y la Asignación Universal por Hijo, dirigido a adultos 2 en situación de

precariedad laboral (desempleados, informales con salarios menores al mínimo vital y

móvil), en tanto responsables de hijos e hijas, niños y adolescentes y personas

discapacitadas a cargo. 3

Esta aproximación forma parte de un trabajo más ambicioso en elaboración que,

esperamos, pueda dar cuenta de algunas dimensiones de la relación entre las

transformaciones de las familias y las políticas sociales que las definen como

destinatarias en el caso de nuestro país en la etapa post ajuste estructural.4

Nos apoyamos en una perspectiva teórica que considera la tensión entre familiarización

y desfamiliarización como una de las dimensiones sustantivas para explicar una

la identidad, y quien prepara a los individuos para su autonomía. Es por ello que la ley (Ley 26.061:

Protección Integral de los Derechos de los Niños, Niñas y Adolescentes) contiene una serie de

disposiciones que promueven el apoyo de la estructura familiar, y sostienen la importancia de que lasniñas, niños y adolescentes crezcan y se formen en ella. Es responsabilidad del Estado brindar la

asistencia apropiada para que la familia pueda cumplir con sus responsabilidades en la crianza y protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. La intervención pública debe priorizar

aquellas medidas de protección integral de derechos que tengan por finalidad la reservación y fortalecimiento de los vínculos familiares. (MDS, noviembre de 2010: Políticas Sociales del

Bicentenario. Un Modelo Nacional y Popular, Tomo II. Glosario, Buenos Aires: 57); Tenemos una clara

concepción de que la manera de romper la pobreza es, para los adultos generar trabajo y, para losniños, garantizarles la educación. Estamos convencidos que debemos romper el circuito

intergeneracional de la pobreza, esto es que de padres pobres nacerán hijos pobres (ídem: 84).

Asimismo, en la página web del organismo se lee: …este Ministerio trabaja en la protección y la

promoción de la familia como eje fundamental de las políticas públicas destinadas a impulsar la

integración social, la protección de los derechos, el desarrollo pleno de todos sus miembros y la

inclusión social (mayo 2011).2 Nuestra aclaración sobre “las modalidades diferentes” de estas iniciativas tiene que ver centralmente

con dos temas: a) el debate sobre si la AUH puede considerarse una transferencia condicionada de

ingresos en tanto es parte del sistema de Asignaciones Familiares, como un componente no contributivo,

b) con la discusión sobre a quiénes está dirigida esta intervención: si a los adultos/padres, si a los

niños/hijos. En todo caso, nos interesa tomarla como una política familiar, según la definición que usamos

en este trabajo. 3 Agradezco los comentarios de mi compañera en el proyecto UBACyT MS10, Mora Straschnoy, quien

me llamó la atención sobre estas cuestiones y los aportes de María Ignacia Costa, con quien comparto

discusiones sobre estos temas en el marco de la materia Políticas Sociales Comparadas en la Licenciatura

en Políticas Sociales de la Universidad Nacional de General Sarmiento.4 Este trabajo es parte de mi tesis en la Maestría en Políticas Sociales, Facultad de Ciencias Sociales,

UBA, sobre Las familias como destinatarios/sujetos de las políticas sociales. El caso de los PTCI en la Argentina 2002-2010, dirigida por Fabián Repetto.

4



configuración de políticas sociales (Gosta Esping Andersen, 1993, Chiara Sarraceno,

1995, Juliana Martínez Franzoni, 2008). Los interrogantes principales que guían esta

presentación son cómo se manifiesta esta tensión en los dos universos de análisis: el

discurso público estatal y las iniciativas implementadas y cuál es el tipo de relación que,

a partir de esa respuesta, puede establecerse entre ambos.

A partir de este horizonte, nos proponemos realizar un abordaje conceptual sobre 1) la

consideración de las familias como sujeto o destinatarias de las políticas sociales, y 2) la

ubicación de las políticas dirigidas a las familias en el conjunto de las políticas sociales,

en la tensión familiarización/desfamiliarización y en relación con las otras esferas de

asignación de recursos (Martínez Franzoni, 2008). Además, en un tercer apartado,

plantearemos algunas dimensiones de análisis que pueden ser útiles para pensar las

limitaciones y los alcances de las PTCI entre las políticas para las familias pobres como

vía para intervenir en la situación de pobreza y marginalidad.

Como primera instancia, nos basamos en la definición de Gosta Esping Andersen

(2010) que postula que una política es familiarista cuando asigna un máximo de

obligaciones a la unidad familiar, mientras que la desfamiliarización hace referencia,

por un lado, a las políticas que reducen la dependencia individual con respecto a la

familia y, por otro, al grado en que se relajan las responsabilidades familiares en el

logro del bienestar de la unidad familiar. Pero también nos guía la idea de que se trata

más de una cuestión de grado que de una alternativa de tipo “esto o aquello” (Esping

Andersen, 2010).

A partir de esta mirada, sostenemos que las tres iniciativas que mencionamos se

inscriben en un modelo familiarista que concibe y da lugar a la familia como “medio”

para sostener prácticas de asignación de recursos altamente familiarizadas, pero que las

particularidades que presentan deben ser atendidas para dar cuenta de grados de

familiarización/desfamiliarización. En este sentido, también nos preguntamos en qué

medida las iniciativas interpelan, desafían o se entienden, en mayor o menor medida,

con el discurso público ¿familiarizador/desfamiliarizador? de las mismas áreas estatales

que les dieron origen y el lugar que parece otorgarse/reconocerse a las familias en él.

De este modo, las acciones dirigidas a las familias con el objetivo –dicho en términos

sintéticos- de que puedan mejorar su condición actual y romper la transmisión

intergeneracional de la pobreza se apoyan en la responsabilidad de las propias familias.

Cargan, así, a las familias destinatarias de nuevas responsabilidades sin atender a las

limitaciones que estas familias de sectores pobres vienen enfrentando y que son,

5



precisamente, uno de los causantes de su condición de pobreza. En tanto se inscriben en

un discurso público estatal que da centralidad a las familias como destinatarias de

políticas, nos parece que analizar la relación entre ambos componentes, recuperar la

dimensión político- ideológica para mirar las modalidades diferentes en un proceso de

corta duración (una década) y la intención de reconocer grados de

familiarización/desfamiliarización puede contribuir con la posibilidad de identificar

“fallas” (en sentido geológico) y vías de ajuste.

2- Las familias, destinatarias de políticas

En las últimas décadas, los estudios sobre la familia fueron consolidándose como un

campo de investigación signado por la confluencia de distintas perspectivas

disciplinarias (Bjerg y Boixadós, 2004). Investigaciones de diversa índole y en

diferentes momentos5 contribuyeron a problematizar la idea de familia y a reconocerla

como una construcción histórica y social, es decir, el carácter histórico de la familia

como institución social hoy no presenta discusión.

Esta problematización fue enriquecida durante los años 80 y 90 6 por el cuestionamiento

al concepto de “familia” y el creciente uso de “familias”, cambio que, tal como señala

Elizabeth Beck Gernsheim (2003), no fue meramente arbitrario ni pura sutileza

académica, sino que reflejó una discusión sobre la imagen de familia: entre una imagen

de familia tradicional como unidad padre-madre, hijo, legitimada oficialmente y

vinculada de por vida, y las otras formas familiares, consideradas por muchos sectores

sociales como imperfectas, desviadas, deficientes y disfuncionales. 7

5 Científicos sociales como Le Play, Durkheim, Foustel de Coulanges, Tocqueville o Laslett, para

mencionar sólo algunos, preocupados en distintas épocas por los cambios que se manifestaban en la

organización familiar en relación con el tamaño, la composición, la tipología, la estructura, la autoridad y

la jerarquía, contribuyeron a delimitar la familia como objeto de investigación.6 En la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo celebrada en El Cairo en 1994 se

dedicó un capítulo a la familia, sus funciones, derechos, composición y estructura y en este apartado se

planteó que: La familia es la unidad básica de la sociedad. El proceso de rápido cambio demográfico y

socioeconómico ha influido en las modalidades de formación de las familias y en la vida familiar y ha provocado cambios considerables en la composición y en la estructura de las familias. Las ideas

tradicionales de las funciones domésticas y de los progenitores no reflejan las realidades y lasaspiraciones actuales, pues son cada vez más las mujeres que en todo el mundo ocupan empleos

remunerados fuera de su casa. Al mismo tiempo, diversas causas de desplazamiento han provocado

mayores tensiones en la familia, al igual que los cambios económicos y sociales.7 Mediante una cita de los sociólogos norteamericanos Brigitte y Peter Berger en su libro The war over

the Family: Capturing the Middle Ground, Elizabeth Beck Gernsheim (2003: 22) señala uno de los

momentos fundantes en este cambio de perspectiva: The year 1980 was to be the “Year of the Family”, to

be celebrated by a White House Conference on the subject. It was during the endless seminars and colloquia preparing this Conference that the question of definition surfaced dramatically. During this preparatory period, a radical semantic shift took place in the definition of the family [...] The change was

6



El desplazamiento del singular al plural da cuenta de un cambio de sentido en la forma

de pensar “la familia”: de su consideración como un modelo único de familia nuclear,

heterosexual, integrada por el padre, la madre y los hijos de ambos, se induce a pensar

un conjunto heterogéneo de familias, con diferencias en su constitución, duración,

estrategias, etc. Implica también una reconsideración de la familia en el sentido de que

ya no sólo es pensada como un espacio de amor, cooperación y cuidado, sino que es

definida, además, como un ámbito de conflictos, de poder, a veces de abuso de poder e

incluso de violencia.

Este cambio de mirada interpela de diferente modo a las políticas sociales que no

deberían desconocer las “nuevas formas familiares” 8 ni dejar de ver, entre otros

aspectos, que la distribución de los recursos, del tiempo y de las tareas implica

situaciones de tensión y de lucha hacia el interior de las familias.

Esta perspectiva está presente en los documentos producidos por especialistas de los

organismos internacionales, entidades que muestran un particular interés en las familias

como unidad de intervención de las políticas sociales. En esta línea, las Naciones

Unidas declararon 1994 como el Año Internacional de la Familia y la Comisión

Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) llevó a cabo varios encuentros

relacionados con el tema en la región. 9 Como señala José Luis Machinea, Secretario

Ejecutivo de la CEPAL entre diciembre de 2003 y junio de 2008, en la presentación de

un libro que reúne los aportes de esas reuniones, entre las principales conclusiones de

los especialistas se planteó que el modelo tradicional de familia integrada por un padre

proveedor, una madre dueña de casa e hijos ya no se corresponde a la estructura

predominante de los hogares y las familias en América Latina (y ) que desde hace poco

más de una década los hogares y las familias latinoamericanas urbanas vienen

mostrando una creciente heterogeneidad, entre otras cosas debido a que los países de

la región comparten muchas de las tendencias globales que afectan la evolución de las

from speaking about the family to speaking about families. At first glance, this may seem an innocent shift [...] Upon closer scrutiny, the shift reveals itself as anything but innocent: It gave governmental

recognition to precisely the kind of moral relativism that has infuriated and mobilized large numbers of Americans. 8 El entrecomillado responde a la idea de que en verdad no se trata en todos los casos de nuevas formas,

sino de formas que antes eran invisibilizadas.9 A modo de ejemplo, en 1993 se llevó a cabo la Reunión Regional de América Latina y el Caribe

preparatoria del Año Internacional de la Familia, en Cartagena de Indias. Entre 2004 y 2007, la División

de Desarrollo Social de la CEPAL, con el auspicio de la UNFPA y los aportes del Centro

Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)- División de Población de la CEPAL y la

Unidad Mujer y Desarrollo, organizó cuatro reuniones de especialistas en el tema familia para realizar undiagnóstico de la diversidad de estructuras familiares en América Latina que además de reflejar la

heterogeneidad regional diera cuenta de la variedad de políticas públicas orientadas a las familias.

7



familias […] (y que) Esta gran heterogeneidad de situaciones familiares se desarrolla

en un contexto de persistentes desigualdades sociales y mecanismos de exclusión y

estratificación social (en Arraigada/ CEPAL, 2007: 20).

El concepto de “familias” es, entonces, bienvenido, pero hace necesaria una revisión de

las categorías de análisis y de las estrategias de búsqueda de información. Además,

como hemos indicado, pone sobre la mesa el debate sobre cómo generar nuevas formas

de intervención social que atiendan no sólo la heterogeneidad en términos de tamaño y

composición, roles y relaciones de poder, sino también, según el lugar que ocupan las

familias con necesidades diferenciadas en cada estructura social.

Ya Emile Durkheim identificó a la familia como la “especie social” más antigua y más

simple. En tanto se trata de un “tipo natural objetivo”, Durkheim propone examinar los

tipos familiares con la curiosidad natural que el naturalista o el físico ponen en sus

investigaciones, respetando la naturaleza de las cosas. Y agrega que para alcanzar la

estructura de un tipo familiar real y desechar los prejuicios, se impone la identificación

de prácticas colectivas, regulares y constantes: costumbres, que serán reconocibles

gracias a su exterioridad y la coacción que ejercen sobre los individuos (Cicchelli-

Pugeault y Chicchelli, 1999).

Por su parte, según Pierre Bourdieu, la familia funciona a la vez como “cuerpo” y como

“campo social”. Como cuerpo, ya que para poder reproducirse, esto es, mantener o

mejorar su posición, transmitiendo su volumen y estructura del capital, debe actuar

como una suerte de sujeto colectivo, manteniendo la integración por medio de la

inculcación de la creencia en el valor de esa unidad. En tanto campo, la familia funciona

como un espacio de juego, donde hay relaciones de fuerza, física, económica, cultural,

simbólica, ligadas al volumen y a la estructura del capital que poseen los miembros que

la integran y donde hay luchas para conservar o transformar esas relaciones de fuerza

(Alonso Benito, Criado y Moreno Pestaña, 2004). Por ello, se impone considerar que las

acciones –familiares o individuales– son producto de negociaciones conflictivas entre

miembros vinculados por relaciones asimétricas de poder (González de la Rocha, 1986).

Sin dudas, fue fundamental el aporte del feminismo para haber puesto en tela de juicio

la visión de la familia como ámbito armonioso e igualitario y, de este modo, transitar

desde la idea normativa de la familia como célula fundamental a una noción sobre la

pluralidad, complejidad y tensiones propias de las relaciones familiares, lo que permite

que la familia sea material legislativo , susceptible de ser regulada por la justicia

terrenal (Montaño, 2007:78).

8



Desde la perspectiva feminista se ha influido también en un cambio de objetivo de las

políticas: mientras que lo que caracterizó a las políticas de familia en el pasado era la

defensa de la institución, de la “familia como tal”, única e invariable, desde el enfoque

feminista se postuló la transformación de las familias como medio para el bienestar, la

satisfacción de necesidades y el cumplimiento de los derechos. Es decir, ya no se trata

de tener políticas que produzcan “un tipo de familia”, sino de políticas que a través de la

familia –es decir, como un medio-, como a través de otros ámbitos, permitan el

bienestar de las personas (Montaño, 2007).

Ahora bien, la concepción de familia que predomina en cada sociedad no se ajusta

directamente a recomendaciones de tipo alguno –ni de organismos internaciones, ni de

reflexiones académicas-, sino que es resultado de luchas por el sentido, de procesos de

producción simbólica en los que participan diferentes actores con distintos recursos y

poder. En un artículo publicado hace algunos años, Estela Grassi puso en cuestión “la

obviedad de la familia” a la que definió como un objeto polémico (Grassi, 1996). Su

argumentación nos parece central para analizar la definición de las familias como

destinatarias de políticas en el discurso público actual. La autora planteaba que, con

mayor sistematicidad que en épocas anteriores, desde finales del siglo XIX, en la

Argentina, la familia era objeto de planes y programas elaborados en diferentes áreas

de las políticas sociales, de manera explícita, en algunos casos, o como “el código

oculto”, las más de las veces. Es decir, como un “supuesto” referido al tipo de unidad

que conforman (o deberían conformar) los destinatarios de estas políticas y acerca de las

funciones, obligaciones y distribución de responsabilidades en el interior de tal unidad.

Y llamaba la atención sobre la fuerza de lo “obvio” de estos supuestos implícitos sobre

los comportamientos de los agentes institucionales, que derivan de ellos el sentido de

sus acciones, produciendo mensajes que prescriben comportamientos. Las concepciones

de familia quedan, así, expresadas en las justificaciones y los considerandos de los

funcionarios. Pero, y nos interesa resaltar este punto, tal como señala Estela Grassi,

esos “códigos ocultos” (o no) y esos mensajes prescriptivos o coercitivos no deben

entenderse como producciones fantasmagóricas de organismos burocráticos y

abstractos, ya que son expresión de representaciones sociales que forman parte del

sentido social que tiene la institución en cada época; resultado, a su vez, de los

procesos de hegemonización en el campo cultural (Grassi, 1996: 107). Porque las

políticas que definen a las familias como destinatarias deben ser analizadas también

como un campo de controversia ideológica en el cual los distintos agentes sociales y

9



políticos confrontan diversos modelos de sociedad y diferentes concepciones de lo que

para ellos es la familia (Flaquer, 2000). 10

Pero, además, no basta con develar la o las concepciones de familia que subyacen en el

discurso público –entre los funcionarios, los decisores políticos, los investigadores- para

poder diseñar e implementar políticas sociales que contribuyan a mejorar las

condiciones de vida de los miembros de esas familias. Es fundamental no sólo

identificar las categorías de análisis, sino ajustarlas, revisarlas, operacionalizarlas. Y

establecer una relación entre la teoría, la investigación empírica y las propuestas de

políticas. Si no, es posible quedar a mitad de camino. Así, a modo de ejemplo, cabe

considerar una observación que realizara Raúl Bisio en 1999. Al analizar la forma en

que se había estudiado la relación entre informalidad y familia en la Argentina, el autor

señalaba que existía en ese momento un fuerte consenso entre los especialistas acerca de

la centralidad social y analítica de la familia para comprender el fenómeno de la

informalidad. Pero agregaba que en la mayor parte de los estudios la familia era

incorporada como una unidad operacional para la recolección seriada de datos

estadísticos (censos y encuestas permanentes). Entonces, sostenía Bisio, desde las

definiciones operacionales de hogar, familia, empresa de hogar, etc, hasta la institución

real de la familia existía un abismo o vacío no teorizado (Bisio, 1999).

De cara a las múltiples recomendaciones de los organismos de Naciones Unidas y al

importante consenso que se registra entre especialistas sobre la necesidad de atender a

las transformaciones operadas en las familias, hoy podríamos actualizar estas

consideraciones de Bisio para revisar el lugar que ocupan las familias como

destinatarias/sujeto o unidad de intervención de políticas sociales en nuestro país.11

10 Es que, entre otras condiciones, las políticas pueden desarrollarse en o entre distintos departamentos o

ser promovidas por grupos de presión distintos, que despliegan recursos estratégicos diferentes

(discursivos, políticos, económicos) y que pueden estar en conflicto, por lo que no es de esperar una

práctica unívoca en los diferentes niveles de la gestión de las políticas, sino que cada vez los supuestosson activados y las especificaciones son reinterpretadas por los actores respectivos, en circunstancias

variadas (Grassi, 1996) y que cabe esperar cierta incoherencia (Martínez Franzoni, 2008; (Molineux,

2000). Pero, además, porque para descifrar las políticas (y las sociedades en la que se inscriben) vale no

perder de vista que no hay práctica ni estructura que no sea producida por las representaciones,

contradictorias y enfrentadas, por las cuales los individuos y los grupos dan sentido al mundo que les es

propio (Chartier, 1992). 11 Hemos tenido especial cuidado en los usos de “destinatarias”, “sujetos” o “unidad de intervención”,

conscientes de que no deseamos hablar de las familias como objeto de las políticas sociales. En este

punto, seguimos a Claudia Danani (1996) cuando sostiene que es posible reconocer dos perspectivas

básicas de recuperación del papel de los sujetos en los procesos recorridos por las ciencias sociales: una

que identifica a la población destinataria como receptora de las políticas, y la segunda, orientada a captar,

precisamente, la participación diferencial de la heterogeneidad de los sujetos en la política. Este trabajo

nos ha guiado en cierta reflexión, aun cuando el objetivo de la autora es llamar la atención sobre otro punto, que es un cierto desplazamiento a la hora de construir el objeto de investigación ya que las propias

poblaciones y sujetos destinatarios suelen pasar a ser objeto de investigación en lugar de las políticas.

10



Una vía para superar primeras limitaciones es pensar la familia como objeto de políticas

públicas en una red conformada por políticas transversales, sobre la base de una

ciudadanía individual y social, como una perspectiva que contribuya a la elaboración y

definición de una agenda de políticas públicas dirigidas a las familias (Goldani, 2005).

Si como sostiene Chiara Saraceno (2009), las “políticas familiares” se han movido

desde la periferia al centro en la mayoría de los estados de bienestar europeos,

estimulados por la relación de la mayor participación de las mujeres en el mercado de

trabajo, la baja fertilidad y el envejecimiento de la población, en nuestro país –

podríamos decir en la región latinoamericana- la centralidad de la familia como sujeto

de las intervenciones sociales que se pone de manifiesto en algunos tramos del discurso

público está estimulada no sólo y no tanto por estos cambios sociodemográficos y la

heterogeneidad de sus formas, sino por la gravedad de la pobreza y el lugar que se

reconoce a las familias como vía para superar esta situación (es lo que parece indicar el

peso con el que estas variables se consideran en el diseño de las intervenciones).

Además, si tenemos en cuenta que muchos de los cambios observados en torno de la

familia provienen de deseos y opciones individuales y no son fruto de patologías

sociales, las políticas públicas deberían orientarse a facilitar y no a limitar las opciones

individuales, proponiendo los recursos necesarios para el bienestar de todos los

miembros de la familia. Atendiendo a ello, resulta legítimo indagar en qué medida las

políticas actuales dirigidas a la familia en América Latina y, en la Argentina según

nuestro particular interés, tienen en cuenta los cambios producidos, en qué grado son

sólo el resultado de una mirada sesgada sobre las familias, en qué medida son sesgadas

porque son ciegas a las transformaciones de la familia o lo son porque el objetivo

fundamental es contribuir a mitigar la pobreza (Arraigada, 2007).

En esta línea, Cecilia Pérez Díaz (2007) llama la atención sobre el peligro del

ocultamiento y señala lo que define como “un tipo de ilusión” con respecto a la idea de

familia y su relación con la pobreza:

porque justamente detrás de estas miradas globales o transversales

de la familia en su relación con la pobreza, y más aún de las familias

pobres, pareciera esconderse y develarse a la vez una especie deilusión que la sociedad en su conjunto, pero particularmente el

Estado, tiene acerca de la familia y que debemos definitivamente…dejar ir: La Familia, ese corpus social y moral, esa institución pivote,

asexuada y resiliente capaz de proteger, formar, recibir y transferir recursos, sancionar a sus miembros en la dialéctica del bien y del

11



mal, y por que no decirlo, cubrir al Estado en sus déficit de

producción y protección social a la comunidad (Pérez Díaz, 2007:22-23).

Si la familia es el sitio de reproducción de la cultura, el primero y más importante

agente de socialización en una comunidad, ¿qué hay de especial con respecto a las

familias pobres? La pobreza se transmite a través de la familia, cruza generaciones, las

historias de carencias se van transmitiendo de abuelos a padres y de padres a hijos.

Por ello, la familia es el mejor lugar de intervención para romper el círculo de la

pobreza y afianzar la democracia (Maura, 2005:3).

3- Las políticas dirigidas a las familias en la tensión familiarización-

desfamiliarización

¿En qué medida, entonces, las familias pueden ser buenas destinatarias de políticas

sociales, o, en otras palabras, por qué desarrollar “políticas familiares”? ¿Qué ventajas

puede implicar para las personas, para las familias y para la sociedad el hecho de que las

familias sean si no el centro, al menos un foco importante en el diseño de políticas de

intervención social? ¿Qué desventajas o precauciones sería conveniente considerar? En

palabras de Gosta Esping Andersen (2010), ¿en qué medida y en qué condiciones la

familia sigue siendo una asociación significativa para la satisfacción del bienestar del

hombre?

Las políticas dirigidas a las familias forman parte del conjunto de las iniciativas

desarrolladas en los regímenes de bienestar que se configuraron a partir de la segunda

posguerra. Es más, podemos decir que si “estiramos el concepto”, estas formas de

intervención social son de más antigua data. No obstante, si se trata de establecer un

momento a partir del cual se instala con mayor fuerza la idea de políticas familiares, por ejemplo en los estados europeos, podríamos señalar la creación en 1989 del

Observatorio Europeo de las Políticas Familiares Nacionales, dependiente de la

Comisión Europea. Y como ya mencionamos, la celebración del Año Internacional de la

Familia en 1994, organizado por las Naciones Unidas. Pero no es este el lugar para

abordar esta discusión.

En este apartado intentaremos proponer una conceptualización de políticas familiares

que nos permita analizar su lugar en el marco de la configuración de políticas sociales y

en la tensión entre las esferas de asignación de recursos (Martínez Franzoni, 2008).

12



LLuís Flaquer (2000) define como políticas familiares las intervenciones públicas para

facilitar recursos a las personas con responsabilidades familiares a fin de que puedan

desempeñar las tareas y actividades derivadas de ellas en las mejores condiciones

posibles, en especial las de atención a los hijos menores dependientes.

Por su parte, en algunos de los trabajos presentados en el marco de las reuniones

convocadas por CEPAL entre 2004 y 2008 que mencionamos en el inicio de esta

exposición, se proponen distintas formas para encuadrar las diferentes iniciativas

destinadas a las familias. Estas conceptualizaciones amplían el universo comprendido

entre las políticas familiares. En tanto no presentan variaciones sustantivas entre sí de

acuerdo a los propósitos del presente trabajo, nos apoyaremos en la propuesta de Irma

Arraigada (2007), según la cual las políticas familiares forman un amplio conjunto en el

que se pueden distinguir intervenciones: 1) orientadas a actualizar la normativa sobre

derecho de familia, violencia intrafamiliar y doméstica, regulación de nuevos tipos de

uniones, entre otros temas; 2) dirigidas a la protección de las familias más vulnerables y

en la extrema pobreza, proporcionando un piso de seguridad social básico para todos

sus miembros como derechos de ciudadanía; 3) enfocadas en modificar patrones

culturales sexistas en la familia y modelos familiares patriarcales, y 4) tendientes a

modificar las capacidades de las familias para autoabastecer sus necesidades básicas

relacionadas con educación, salud, empleo, transporte y vivienda o con la articulación

entre familia y trabajo, educación y trabajo, etc. 12

Esta propuesta conceptual nos resulta adecuada para dar cuenta de la complejidad del

conjunto de políticas que se dirigen a las familias o que las toman como centro de

intervención. Pero si volvemos al análisis que realiza Flaquer, en realidad, también él,

desde otro enfoque, recupera la multidimensionalidad de las políticas familiares al

considerar entre las variables de análisis el grado de institucionalización, es decir, la

existencia y el ordenamiento de organismos estatales y de la sociedad civil que, de

distinto modo, siguen el desarrollo de medidas cuyo eje sean las familias. El autor

español plantea, además, que bajo la etiqueta pueden ocultarse estrategias muy

diferentes, hasta opuestas: desde una política demográfica natalista o una

neomalthusiana hasta una acción a favor de la emancipación de las mujeres y los niños

u otra que refuerce un modelo familiar paternalista. Por ello, asevera, toda política

12 Algunas de las clasificaciones ponen el acento, por ejemplo, en si se trata de políticas de familia o para

la familias. Estas consideraciones no aparecen en la denominación en inglés: family policies. No profundizaremos aquí este tema.

13



familiar implica una toma de decisiones en torno a cuestiones normativas y es un campo

de conflicto entre grupos ideológicos con posiciones muchas veces enfrentadas.

En un sintético recorrido histórico sobre las políticas familiares desarrolladas en los

países de Europa occidental, Flaquer sostiene que en los años 30 tuvieron un carácter

claramente natalista (especialmente en casos como Francia, Bélgica, Alemania) y

fueron contrarias a la emancipación femenina, en tanto se apoyaban en transferencias

monetarias a las familias para que las mujeres pudieran quedarse en la casa a cuidar a

los niños. Es decir, sostiene el autor, estas políticas familiares de primera generación

admitían explícitamente el modelo patriarcal de división de funciones entre hombres y

mujeres: varones, cabezas de familia, vinculados al mundo de la producción y

responsables del sustento del hogar, y mujeres, encargadas del trabajo doméstico y del

cuidado de los hijos y otras personas dependientes, confinadas al ámbito de la

reproducción. Pero en los años sesenta, como consecuencia centralmente de las

presiones de los movimientos feministas y de la incorporación de las mujeres de clase

media al trabajo remunerado, las políticas familiares mostraron un cambio en una gran

parte del viejo continente. Las políticas de segunda generación admitieron como un

hecho consumado y altamente favorable la intervención de la mujer en el mundo

productivo y por ello, tendieron a una mejor conciliación entre la profesión y la vida en

familia, un reparto más equitativo del trabajo familia, un incremento de la oferta de

servicios destinados a las familias, es decir, un mejor ajuste entre las esferas productiva

y reproductiva. Y, en los noventa, frente al debate sobre la necesidad de reformas que

permitieran reducir el gasto público sin dejar de atender las nuevas necesidades de las

familias, la mayoría de los estados europeos se han planteado qué nuevas políticas

desarrollar.

En su ya clásico trabajo de inicios de los 90, Gosta Esping Andersen (1993) planteó la

importancia de considerar la relación entre Estado, mercado y familia en la

configuración de los “regímenes de bienestar”. Son bien conocidas las observaciones

que recibió el autor, fundamentalmente desde el feminismo, porque a pesar de

mencionar el valor del lugar de la familia, esta perspectiva estuvo casi ausente en el

resto de su análisis. Una de los primeros cuestionamientos provino de Jane Lewis

(1992), que planteó la necesidad de incorporar al concepto de “régimen de bienestar” la

relación entre el trabajo remunerado y no remunerado y la contribución que este último

representa para el bienestar de las familias. Esta autora propuso analizar la medida en

que los regímenes de bienestar se basan en el modelo de familia del “varón sustentador

14



o proveedor”. 13 Por su parte, Ann Orloff propuso pensar el efecto de las políticas en

términos de desfamiliarización del bienestar, definida como la capacidad de las mujeres

de crear y mantener los hogares de manera autónoma, aunque aclaró que no en términos

de la autonomía que promueve el liberalismo, sino en el marco de la interdependencia

en la que hombres y mujeres nos desenvolvemos (Martínez Franzoni, 2008).

De esta forma, los debates permitieron instalar una nueva dimensión en el análisis de los

regímenes de bienestar: el familiarismo o la desfamiliarización. Entre una vasta

literatura, Chiara Saraceno (1995) amplió la mirada. Señaló que el familiarismo se

puede entender como una confianza permanente en la familia, en su solidaridad

intergeneracional y en su estructura de género, como proveedora de trabajo y servicios

asistenciales y como integradora de medidas inadecuadas de apoyo a los ingresos. Y,

entonces, como plantea la socióloga italiana tomando como base el caso de su país,

puede no basarse exclusivamente o, incluso, prioritariamente en una figura fuerte del

varón sustentador (male bread winner), sino en una familia percibida como una unidad

de ingresos y recursos, donde cada uno contribuye de acuerdo con sus oportunidades,

aunque estas oportunidades difieran según el género. En este caso, lo que se da por

supuesto no es tanto la figura del varón sustentador como la solidaridad familiar y de los

parientes y la responsabilidad prioritaria de las mujeres (casadas y madres) en el

suministro de asistencia.

Gosta Esping Andersen (2000) revisó su propio trabajo 14 y realizó nuevos aportes al

debate. En principio, sostuvo, junto con Chiara Saraceno, que una dimensión de análisis

era la medida en que las familias absorbían los riesgos sociales, por lo tanto, ambos

autores prefieren hablar de grados de familiarismo o de desfamiliarización. Entonces,

define Esping Andersen, un régimen de bienestar familiarista es aquel en el que la

política pública presupone/exige que las unidades familiares carguen con la

responsabilidad principal del bienestar de sus miembros. Y un régimen es

13 Frente a la tipología de Gosta Esping Andersen, Jane Lewis señaló como en Irlanda y Gran Bretaña se

trataba de un modelo de varón sustentador “fuerte”, con una participación marginal de las mujeres en el

mercado de trabajo, escasos servicios de guardería infantil y exiguos derechos de maternidad, mientras

que en Francia se lograba un modelo “modificado”: una integración de las mujeres en el mercado de

trabajo más intensa y un mayor reconocimiento de sus derechos como trabajadoras y madres al mismo

tiempo. Suecia, por su parte, era un buen ejemplo del modelo familiar de varón sustentador “débil”, ya

que a partir de las décadas del 60 y 70 se impulsó la inserción laboral de las mujeres en el mercado de

trabajo avanzando a una familia de doble empleo mediante la introducción de servicios de guardería,

excedencias parentales y un impuesto sobre la renta individualizado Flaquer (2000).14

Su obra Fundamentos sociales de las economías industriales (2000) fue publicada en inglés en 1999.

El tema de la familia será central en este trabajo y en los que le siguen en la obra del autor.

15



desfamiliarizador cuando trata de aliviar el peso de la provisión del bienestar sobre las

familias y de disminuir la dependencia de los individuos de las redes de parentesco.

¿Cómo impacta, como se operacionalizan estos modelos en el formato de las políticas

implementadas? El familiarismo se corresponde con una política familiar pasiva y muy

poco desarrollada, constituye una combinación de sesgo de protección social basado en

el varón proveedor con la centralidad de la familia como proveedora de cuidados y

como responsable final del bienestar de sus miembros. La desfamiliarización, en

cambio, se manifiesta en políticas que reducen la dependencia individual de la familia,

que maximizan la disponibilidad de los recursos económicos por parte del individuo

independientemente de las reciprocidades familiares o conyugales (Esping Andersen,

2000).

En un régimen familista la responsabilidad principal del bienestar se deposita en las

familias y en las mujeres en las redes de parentesco. Puede suceder que las mujeres

trabajen en forma remunerada y desarrollen distintas estrategias para articular trabajo y

familia, como la reducción de objetivos y los cambios de proyectos tanto en el plano

laboral como familiar, la delegación de una tarea de cuidado en manos de otra persona y

la alternancia de etapas de producción para la familia y para el mercado, para lo que se

establecen, por ejemplo, las licencias maternales. Pueden existir, entonces, estrategias y

medidas de “conciliación” que, en realidad, caen sobre las espaldas de las familias y de

las mujeres en particular (en el doble sentido: de que las llevan a cabo y de que las

“diseñan” en tanto no son previstas por la legislación o las intervenciones estatales), y

contribuyen a mantener la división sexual del trabajo.

En un régimen desfamiliarizador hay una derivación hacia las instituciones públicas y

hacia el mercado. Un escenario desfamiliarizador puro no existe y es poco probable y

los procesos de desfamiliarización pueden ser muy variados y seguir diferentes ritmos.

Dependen, en mucho, del peso que tengan los servicios del Estado, de la extensión de

los servicios lucrativos y de la implicación de las redes informales (Aguirre, 2007).

Por otra parte, mientras que los supuestos ideológicos del régimen familista son, en

general, la centralidad de la institución del matrimonio legal y una rígida división

sexual del trabajo, en el régimen desfamiliarizador se parte del cuestionamiento de la

separación privado–público, lo que conduce al planteo de políticas activas.

En relación con este aspecto, al referirse a la tensión entre familiarismo y

desfamiliarización, Esping Andersen llama la atención sobre el riesgo de confusión que

puede implicar el uso de estos términos, justamente por aquello que sosteníamos de que

16



la definición de las políticas familiares se inscribe en un debate ideológico, en una lucha

por el sentido sobre qué es la familia y cuáles son los objetivos de las políticas. Así,

argumenta el citado autor, para un norteamericano, una política pro familiar implica un

intento, cristiano y conservador, de restaurar los valores familiares tradicionales (sea lo

que fuere que esto significa). Pero, para un escandinavo, el término implica un “estado

del bienestar atento con las mujeres”: una política activa orientada a reducir las cargas

relativas al cuidado de la familia (Esping Andersen, 2000).

En una dirección similar, pero que nos interesa particularmente para pensar en el caso

argentino, Juliana Martínez Franzoni distingue el familiarismo en los países de América

Latina del que existe en los países de Europa y de América del Norte. En estos últimos,

dice la autora, el familiarismo alude a una situación más específica: se trata de países en

los cuales se espera que las familias asuman las responsabilidades del cuidado casi

exclusivamente. En la Europa mediterránea, en relación con el cuidado, la importancia

relativa del Estado y de los mercados es escasa frente al papel de las familias. Estos

países se diferencian de otros en los cuales una mayor proporción del cuidado se

traslada al mercado (como en EEUU), o se traslada a programas sociales públicos

(como en Suecia). En América Latina, sostiene Franzoni (2008:126) estamos ante una

noción mucho más amplia de familiarización: se espera que las familias no sólo

asuman la responsabilidad del cuidado, sino que además se transformen en unidades

productivas y en redes de protección social, precisamente frente a la debilidad o el

desvanecimiento de las fronteras entre unas y otras prácticas de asignación de los

recursos. Sostiene que aunque comparativamente mucho menos que en lo que define

como régimen de bienestar familiarista15, los regímenes estatal- proteccionista y

estatal-productivista (entre los que ubica a la Argentina) tienen amplios contingentes de

población desprotegida, tanto del mercado laboral como de la política pública. Por eso,

esta autora los califica también como

informales: en el marco de las familias y de las redes sociales deapoyo, las personas despliegan múltiples estrategias para llenar los

vacíos que dejan tanto su capacidad de satisfacer privadamente el acceso a los bienes y los servicios, como la propia participación

estatal. En ambos casos también, el trabajo femenino no remunerado a

tiempo completo realiza un importante aporte a la producción del bienestar. Alrededor de la mitad de las mujeres cónyuges se dedica al

15 J. Martínez Franzoni (2008) ha hecho un aporte desde esta perspectiva al identificar tres principalesregímenes de bienestar en América Latina, cada uno asociado a principales efectos en la

estructura social, tanto en términos de desmercantilización como de desfamiliarización.

17



trabajo no remunerado. La mayor participación laboral femenina se

encuentra en los sectores con altos ingresos y niveles educativos(reflejando los cambios culturales) y en sectores de bajos ingresos y

niveles educativos bajos (reflejo de las necesidades económicas)(Martínez Franzoni, 2008:119).

Es decir, las políticas familiares, como todas las intervenciones sociales, pueden tener

diversas modalidades, orientaciones y ocupar un lugar distinto en la configuración de

políticas de cada país. Como argumentan José Adelantado y otros (1998), en tanto

dispositivos gubernamentales, permiten la gestión de la desigualdad asignando a cada

esfera de la estructura social (mercantil, estatal, doméstica y relacional) determinado

papel en la satisfacción de las necesidades, reequilibrando el flujo entre ellas de forma

continua, operando como un principio organizativo de las esferas. La política social

intenta alterar los flujos de recursos de bienestar entre los sectores, mediante

procedimientos de mercantilización o desmercantilización, estatalización o

desestatalización, familiarización o desfamiliarización, comunitarización o

descomunitarización. Con ello, se consigue una redefinición sustancial de los aspectos

o instituciones sociales sobre los cuales se pretende operar (Adelantado, 1998:145).

Además, aclaran los autores, la regulación no es siempre bidireccional entre el Estado y

los otros tres sectores, ni tiene siempre la misma intensidad: así, los traspasos adquieren

sentidos diversos, a menudo pluridimensionales y pueden normatizar el nuevo status de

una relación u orientar una tendencia. Estas diversas direcciones tienen que ver con que

las políticas sociales se articulan con un conjunto de políticas y programas que forman

parte de un determinado modelo de regulación público-administrativo del conflicto

social.

Atendiendo a esta perspectiva, retomamos las palabras de Esping Andersen (2010), que

sostiene que no es la mera presencia de un derecho social, sino las reglas

correspondientes y las precondiciones las que dictan hasta qué punto los programas del

bienestar social ofrecen auténticas alternativas a la dependencia del mercado. Del

mismo modo, podríamos decir que no es el mero reconocimiento de un derecho social

sino las reglas y las precondiciones y (para mirar adentro de esta idea de

precondiciones), los supuestos ideológicos y las herencias institucionales (Weir y

Skocpol, 1993), las que dictan hasta qué grado los programas familiarizan o

desfamiliarizan.

Así, frente a transformaciones como el aumento del número de familias monoparentales

y de familias recompuestas y la entrada masiva de la mujer en el mercado laboral, y a la

18



preocupación de las sociedades por resolver estas tensiones, Gosta Esping Andersen

(2010) insiste en la necesidad de abandonar sistemas concebidos bajo un modelo

familiarista en el que los derechos son reconocidos para aquel (generalmente varón) que

tiene una actividad remunerada y a través de él, por extensión, a los demás miembros de

su familia. Recomienda, entonces, implementar políticas sociales que desfamiliaricen.

Esto es, políticas para las familias que desfamiliaricen. En el núcleo de cómo pensar una

nueva política familiar encontramos esta aparente paradoja: el bienestar de la familia en

las sociedades contemporáneas presupone una “desfamiliarización” de ciertas tareas,

sostiene Esping Andersen, 2010.

Frente a esta aparente paradoja, nos parecen centrales dos señalamientos en los que

insiste el mencionado autor: a) que, por el contrario, la desfamiliarización no tiene un

contenido antifamiliar, sino que se refiere al grado en que se relajan las

responsabilidades asociadas al bienestar de la unidad familiar, tanto para que estas sean

contenidas por el Estado como por el mercado. Es por ello que en general, las políticas

familiares activas están reñidas con los regímenes familiaristas, que más bien se

inclinan por limitar la interferencia pública a aquellos casos en los que han fracasado las

redes sociales primarias.

b) que empíricamente se trata más de una cuestión de grado que de una alternativa de

tipo “esto o aquello”.

En trabajos recientes, Chiara Saraceno (2008, 2009) llama la atención sobre la relación

entre la inadecuación de las políticas que se están aplicando en algunos países europeos

y las transformaciones operadas en las familias y sus necesidades, como germen de

nuevas formas de desigualdad y tensión social. En efecto, plantea la socióloga italiana,

las políticas familiares se han movido de la periferia hacia el centro en la mayoría de los

Estados de Bienestar europeos, estimuladas por la preocupación frente al incremento de

la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, la baja fertilidad y el

envejecimiento de la población. El foco de esta inquietud es cómo responder a la

necesidad de cuidado de aquellos que no pueden hacerlo por sí mismos, los menores y

los ancianos. Señala, al mismo tiempo, que todos los países europeos adoptan

combinaciones variadas de desfamiliarización a través de la provisión de servicios y

sostienen la familiarización a través de garantizar licencias pagas y varias formas de

pagos por cuidado. Pero la combinación entre estos modelos presenta grandes

variaciones entre los casos nacionales. Esto, sostiene Saraceno, tiene consecuencias

tanto en la división sexual del trabajo y la desigualdad de género como así también en

19



las desigualdades entre sectores sociales (Saraceno, 200916) y frente a políticas

inadecuadas, el que los individuos y las familias recurran a soluciones viejas

(solidaridad familiar) y nuevas (migraciones por trabajo) puede causar nuevas tensiones

y desigualdades (Naldini y Saraceno, 2008).

4- Limitaciones y alcances de las PTCI como políticas familiares y como vía para

intervenir en la situación de pobreza. Consideraciones iniciales

En el marco de la aplicación de políticas neoliberales que se impusieron a partir de los

años 80 y 90 en América Latina, las políticas sociales sufrieron una transformación

sustantiva. La mayor parte de los trabajos ha puesto el acento en tres ejes: a) la puesta

en cuestión de los principios de universalidad y solidaridad y una creciente

legitimación de la focalización “reduccionista” (Sojo: 2007) como estrategia para

orientar las políticas sociales. 17 Esta tendencia se tradujo en el predominio de políticas

sectoriales focalizadas y en la consolidación de una amplia variedad de programas que

planteaban atender a grupos específicos de la sociedad, con necesidades diversas; b) la

privatización de servicios y bienes que estaban encuadrados en los sistemas de

seguridad social públicos que hasta ese momento, con diferentes ritmos y niveles de

cobertura, se habían ido consolidando en la región, y c) el traspaso de responsabilidades

de financiamiento, coordinación y seguimiento de las políticas desde la esfera de los

estados nacionales a niveles regionales o locales de gestión, es decir, un proceso de

descentralización. Con menor énfasis se ha señalado una cuarta tendencia: d) una mayor

carga de responsabilidad a las familias y a la comunidad para sostener las condiciones

de vida de sus miembros.18

Este “paquete” se apoyaba en el supuesto de que la reactivación económica y la

distribución primaria del ingreso tendrían como consecuencia la elevación del nivel de

16La traducción es nuestra.

17 Varios autores han llamado la atención sobre los cambios asignados a la idea de focalización que es un

instrumento de política y pasó a ser casi un “principio filosófico”. Así, Ana Sojo (2007) plantea que

mientras en los años 70 el concepto de focalización estuvo asociado con intervenciones relacionadas con

la redistribución con crecimiento y el eje del análisis se enfocaba en las causas estructurales de la

pobreza, en los 80, el planteamiento de la focalización se vio sometido a una reducción de carácter

conceptual y político. Claudia Danani (2007), por su parte, marca que con la aplicación de las políticas

neoliberales al concepto de focalización se lo sustrajo del nivel procedimiental para otorgarle una entidad

de modelo “político-filosófico”. 18 No nos detendremos a considerar aquí si esta tendencia puede ser considerada en el mismo nivel que

los tres ejes anteriores o si en realidad fue resultado de estos cambios. Lo que nos interesa centralmente esno dejar de identificar esta dirección de mayor carga a las familias en el marco de la tensión entre las

esferas de asignación de recursos: Estado, mercado y familia.

20



vida por efecto del “derrame”, de forma que se garantizaría la capacidad de pago para

utilizar los servicios privados a los sectores no pobres de la sociedad. Mientras los

sectores pobres recibirían la asistencia necesaria para salir de la pobreza.

Siguiendo las “recomendaciones” 19 de los organismos internacionales de crédito20, los

estados latinoamericanos implementaron un conjunto de programas focalizados entre

los que ocuparon un lugar central aquellos que se definían como de “combate a la

pobreza”. Varios autores han estudiado cómo impactó la implementación de estos

programas en el entramado de políticas21 y sus alcances y limitaciones en el

mejoramiento de las condiciones de vida de las personas.

Como resume Susana Hintze (2006), en la Argentina se pasó de una intencionalidad de

universalismo igualitario -en la práctica más ligada a los derechos de los trabajadores

que a los de ciudadanía-, a una de asistencialismo compensatorio. Durante la primera

mitad de los 90 las políticas y programas se focalizaron en grupos social y

biológicamente vulnerables y, por ejemplo, se destacaron las iniciativas de apoyo

nutricional ligadas a acciones de control y prevención de la salud materno-infantil, por

ejemplo). En la segunda mitad de esa década, frente al aumento de la desocupación,

ocuparon un lugar central los planes de empleo que adoptaron formas diversas como

subsidios directos a desocupados (sujetos a capacitación o contraprestación laboral),

creación de empleo público temporal (bajo modalidades de pasantías) y subsidios a la

generación de empleo en el sector privado.

19Compartimos con Claudia Danani (2007) que hablar de recomendaciones es un eufemismo por

“imposiciones”. 20 Entre otros especialistas que han definido el rol de los organismos internacionales, Estela Grassi,

Susana Hintze y María Rosa Neufeld (1994) plantean que estas instituciones supranacionales pueden ser

consideradas “usinas político- ideológicas que inspiran los programas locales”. Las autoras evalúan el

impacto que los análisis y las recomendaciones de estos organismos supranacionales tuvieron en el diseño

y la implementación de políticas sociales durante “el ajuste estructural” en la Argentina. Señalan, entre

otros aspectos, la naturalización del costo social de las reformas por parte de estas instituciones, auncuando era posible identificar posiciones diversas entre los equipos técnicos de un mismo organismo y

también entre los organismos. Por su parte, Laura Golbert y Gabriel Kessler (citado en Repetto, 2001)

indicaron como estos organismos producían información comparativa sobre la magnitud y la extensión de

la pobreza, esta información era legitimada por prestigiosos profesionales y los medios de comunicación

consideraban a estas fuentes como más confiables que las nacionales. Destacamos este rol que jugaron los

organismos internacionales porque, con cambios de orientación en sus recomendaciones (que estamos

analizando en otro trabajo), su voz sigue teniendo peso en la definición de las políticas sociales y, por

ende, en la formación del discurso público sobre el lugar de las familias.21 Entre ellos, Fabián Repetto (2004) analizó comparativamente los casos de Chile y Argentina. En la

Argentina, sostiene el autor, el conjunto de políticas públicas ligadas directamente a la situación social se

transformó en un sentido excluyente y las acciones frente a la pobreza respondieron a lo que denominó

una “estrategia acotada”, basada en programas focalizados llevados adelante desde múltiples y

desarticulados ámbitos. Y pone el acento en las baja capacidad de gestión pública para diseñar eimplementar políticas que pudieran ser exitosas para resolver la crítica situación social, resultado en gran

medida de la dificultad para congeniar capacidad técnica con capacidad política

21



Hecho este breve repaso, en esta sección presentaremos algunas consideraciones

conceptuales de cara a lo que distinguimos como la cuarta tendencia: una mayor carga

de responsabilidad a las familias y a la comunidad para sostener las condiciones de vida

de sus miembros.

Al respecto, Guillermo Sunkel (2006) señala que el paradigma de los años 90 mantuvo

en América Latina la orientación familista del modelo vigente hasta los años 80, en

tanto combinaba el sesgo de la protección social dirigida hacia el hombre proveedor con

la centralidad de la familia y la mujer como protectora y responsable última del

bienestar de sus miembros. Pero, sostiene este autor, en este esquema familista, la nueva

etapa se caracterizó por el desplazamiento hacia las familias de previsiones que

antiguamente proveía el estado y, además, porque se produjo una masiva incorporación

de la mujer al mercado del trabajo sin que el régimen absorbiera el peso de la protección

familiar liberando a la mujer de las responsabilidades familiares. Es decir, si hasta los

años 80 parecía existir una sincronía entre la organización social y la organización de

las familias, con el cambio que significaron las políticas neoliberales de los años 80/90

se produjo un desajuste: el Estado empezó a delegar responsabilidades sociales

precisamente en la etapa en la que comenzaba a ser mayor la incorporación de las

mujeres al trabajo extradoméstico (Pautassi, 2008, Schmukler Scornik y Campos,

2009). Estas responsabilidades recayeron, en gran parte en las familias y, dentro de

ellas, en las mujeres.

Desde mediados de los años noventa pero con mayor fuerza a partir del cambio de

milenio, la modalidad de programas focalizados “reduccionistas” fue perdiendo lugar y

consenso frente a la implementación de otro tipo de iniciativas, los programas de

transferencias condicionadas de ingresos (PTCI), caracterizados por la entrega de un

subsidio estatal en la forma de una transferencia monetaria otorgada generalmente a las

madres buscando promover el “capital humano” de las familias.

Estos modelos de políticas y programas se aplicaron también en la Argentina, como en

el resto de la región.

Con respecto a los PTCI, una gran cantidad de estudios han señalado sus limitaciones y

alcances y sus efectos sobre la distribución del ingreso, la estratificación social y las

condiciones de vida de las personas.

Ernesto Cohen y Rolando Franco (2006) señalan, entre otros aspectos, que en tanto los

PTCI plantean el tema de la temporalidad, referencia que en algunos casos es explícita y

en otros no: estas iniciativas suelen establecer plazos que resultan muy breves –tres a

22



ocho años en el máximo– para alcanzar los objetivos que se proponen, en particular el

cambio de actitud en relación con la acumulación de capital humano. Llaman la

atención sobre la necesidad de que estos programas incorporen el acompañamiento a las

nuevas generaciones en la terminalidad de la educación secundaria e introduzcan

acciones que contribuyan a generar mejores posibilidades para competir en igualdad de

condiciones para el ingreso al mercado de trabajo.

Poniendo el acento en la carga que representan para las familias, Laura Pautassi y Carla

Zibecchi (2010) plantean que

a primera vista puede sostenerse que la combinación entre:

condicionalidad, know how técnico instalado tras varios

años de focalización y una transferencia directa al destinatario, representaron una triada irrebatible, instalando

a estos programas como la “gran alternativa”. A esto seagrega que, de acuerdo con las evaluaciones, reducirían

ciertas “redes de intermediación” o una redefinición de las

prácticas clientelares. Asimismo, han sido recomendados y,en muchos casos, financiados por los organismos

internacionales de asistencia crediticia. […] (Por otro lado)numerosos objetivos caracterizan a estos programas,

presentándose, en el corto plazo, la reducción de la pobreza

a partir de la transferencia de ingresos condicionados y, en

el largo plazo, la reducción de la pobreza a través de la“acumulación de capital humano” a partir de laincorporación de nuevas competencias educativas y

formativas, y el mejoramiento en los niveles de salud y

nutrición, para lo cual el involucramiento de las familias esindispensable para el logro de este objetivo, es decir, las

familias son consideradas co-responsables en la estrategiade reducción de la pobreza (Pautassi y Zibecchi, 2010:24) .

Las mismas autoras invocan otros trabajos, como el de Alberto Minujín (2007), en losque se reconocen otros objetivos que se presentan en la mayoría de los PTCI, entre ellos

aumentar el número de niños y niñas que asisten a la escuela y/o mejorar las

condiciones de salud con la intención de reducir la pobreza, reducir la pobreza a partir

de una ayuda económica de manera condicionada, reducir el trabajo infantil y la

deserción escolar al condicionar la transferencia a una asistencia mínima a la escuela,

actuar como red de contención, es decir, proveer un mínimo nivel de consumo para que

las familias no caigan en condiciones de pobreza aún más extremas, en algunos casos,

alcanzar una mejora institucional con base en un apoyo financiero complementario a las

23



escuelas y centros sanitarios; y cambiar el comportamiento de los pobres hacia el

cuidado de la salud y la educación, especialmente de los/as hijos/as. .

Por su parte, Fabián Repetto (2009) destaca que este tipo de intervención está ayudando

a interpelar la magnitud e incluso la calidad de los sectores sociales de educación y

salud, a través de la condicionalidad que establece. Su propósito fundamental es atenuar

la pobreza por ingreso en el corto plazo así como aumentar el capital humano (en

especial de las nuevas generaciones) a mediano-largo plazo. Dado que el apropiado

funcionamiento de estas intervenciones está fuertemente ligado a los logros de cada país

en cuanto a la universalización de los servicios sociales básicos, resulta crucial lograr

una estrecha y eficiente colaboración entre quienes lideran estos programas y los

sectores de educación, salud y nutrición. Por ello, el autor enfatiza la necesidad de

propiciar la coordinación entre los ministerios de los sectores sociales, a la vez que

promover la estrecha colaboración entre el nivel central y los niveles descentralizados o

locales.

De ningún modo esta selección de lecturas pretende brindar un análisis exhaustivo de

las perspectivas frente a los PTCI, pero nos permitirá enhebrar más adelante algunas

consideraciones.

Pondremos el foco ahora en el lugar de las familias en los PTCI.

En las dos modalidades brevemente reseñadas, los programas focalizados de “combate a

la pobreza” y los PTCI, los destinatarios fueron definiéndose de acuerdo a los objetivos

y los criterios de focalización. Mientras que en los programas “de combate a la

pobreza”, en general, se definían como “beneficiarios” personas en situación de pobreza

y/o vulnerabilidad, los PTCI definen como destinatarias y “sujetos de derechos” a las

familias como instancias privilegiadas en tanto son consideradas centrales para romper

“el círculo vicioso de la pobreza” o “la transmisión intergeneracional de la pobreza”.

Sobre esta transición, Cecilia Pérez Díaz (2007) señala que en el tratamiento de las

políticas sociales orientadas a la superación de la pobreza, se experimentó [desde fines

de los años 90 en adelante] una evolución (con éxitos y desaciertos) desde la perspectiva

de cómo se entiende [esta política] con las familias pobres y con quién o quiénes de sus

miembros establece relaciones o alianzas. Y señala que así se pasó de una noción de

“beneficiario” como genérico y pasivo a un esfuerzo por identificar a los miembros de

las familias a partir de una fuerte segmentación, etaria en algunos casos (mayores de 65

años, niños), territorial, étnica, por sexo o por estratificación social. Pero, enfatiza la

autora, este esfuerzo se apoyaba en un diseño de políticas generalmente dirigidas a “los

24



miembros de la familia” los que, individualmente, se debían relacionar con el aparato

público en lógicas de fuerte segregación familiar (sólo mayores de 65 años; binomio

madre-hijo, sólo hombres, etc.) y hasta de exclusión de servicios o prestaciones para

algunos integrantes de la familia (en ciertos casos en que sólo podía entregarse un

beneficio por familia aunque hubiesen otros causantes del mismo). La mencionada

autora señala que el criterio no estaba vinculado sólo con estrategias de focalización con

un amplio nivel de sofisticación sino que reflejaban también una lectura

compartimentada, estática, homeostática de la familia y de los sujetos de atención del

Estado, de los ciudadanos. En este modelo, las mujeres: adultas, trabajadoras pero

inempleables, expertas cuidadoras y “con mucho tiempo disponible”22, con pocos

recursos y casi nada de poder se convirtieron en las interlocutoras privilegiadas de las

burocracias. (Pérez Díaz, 2007)

Por el contrario, desde la perspectiva de esta autora, funcionaria durante los gobiernos

de Ricardo Lagos y Michelle Bachelet en Chile, las recientes aproximaciones de

políticas sociales, de protección social o lucha contra la pobreza como Chile Solidario,

Oportunidades en México, Fame Zero en el Brasil, Familias para la Inclusión en la

Argentina y otros similares en la región, establecen un giro radical al considerar a la

familia como sujeto de intervención y a sus miembros como sujetos individuales y

titulares de derechos.

En forma simultánea al proceso reseñado, en las últimas décadas se profundizaron

transformaciones sustantivas en la conformación de las familias como resultado de

nuevas tendencias demográficas y de cambios culturales. Estas mutaciones que se

verificaron a nivel mundial adquirieron un perfil particular en América Latina y,

también en la Argentina.

Desde las consideraciones realizadas, ubicamos a los PTIC con sus particularidades en

una intersección analítica entre las “políticas familiares” y las iniciativas de atención a

la pobreza. Como hemos reseñado, aun cuando están dirigidas a las familias pobres,

estas iniciativas no comparten las características de los programas de “combate a la

pobreza” que se hicieron comunes en los años del ajuste estructural, o al menos, no

todas las características. Más bien, según algunos analistas, se instalan como iniciativas

superadoras. Tampoco se trata genéricamente de “políticas familiares”. A partir de la

clasificación, ya mencionada, que propone Irma Arraigada (2007), las ubicamos

claramente en un grupo dentro de este amplio conjunto: el de aquellas iniciativas

22 El entrecomillado es nuestro, en tanto ponemos en discusión la idea de tiempo disponible.

25



dirigidas a la protección de las familias más vulnerables y en la extrema pobreza,

proporcionando un piso de seguridad social básico para todos sus miembros como

derechos de ciudadanía. Pero, también comparten algunos rasgos de lo que Arraigada

define en el cuarto grupo: pueden o no ser políticas tendientes a modificar las

capacidades de las familias para autoabastecer sus necesidades básicas relacionadas con

educación, salud, empleo, transporte y vivienda o con la articulación entre familia y

trabajo, educación y trabajo, etc. Y, en última instancia, podrían también incluir

atributos de las iniciativas enfocadas en modificar patrones culturales sexistas en la

familia y modelos familiares patriarcales.

En este escenario, las tres iniciativas de transferencia de ingresos que se han

implementado en la última década en la Argentina: el Programa Jefas y Jefes de Hogar

Desocupados “Derecho de Inclusión Social”, el Programa Familias por la Inclusión

Social, y la Asignación Universal por Hijo, presentan características relevantes para ser

tomadas como un prisma que nos permita indagar en la relación entre políticas sociales

y familias.

A modo de final abierto

Algunos estudios sociológicos dan cuenta de cómo para los sectores medios, el retiro

del Estado de funciones y mecanismos de protección que hasta ese momento había

realizado derivó en un mayor grado de mercantilización en tanto estas familias tienen,

claro que con niveles diferentes- más condiciones para recurrir al mercado para cubrir

sus riesgos. En el caso de los sectores más pobres, el debilitamiento de la asignación

estatal de recursos significó un proceso de mayor familiarización, con consecuencias de

mayor carga para las familias y en particular, para las mujeres. En esta dirección, según

analizó Denis Merklen (2005), el deslizamiento que representó la pérdida de centralidad

del trabajo como factor de integración también se manifestó en el deslizamiento que se

produjo en relación con la figura del trabajador (definido idealmente como varón

proveedor) y su familia como destinatarios de las políticas sociales, con las

consecuencias que esta representación tenía sobre el entramado de políticas. En

reemplazo de esta dinámica, la pobreza adquirió centralidad y en ese contexto, ya no

serían las familias de los trabajadores las destinatarias de las políticas, sino las familias

pobres. Sobre la centralidad que representa la familia para los sectores más pobres, este

autor señala que, en la Argentina, como consecuencia de las transformaciones operadas

en los años 90, el barrio pasó a cumplir funciones que las instituciones habían

26



abandonado y así, para los sectores populares, el barrio y la familia se convirtieron en

agentes centrales de socialización, mientras que en otros círculos sociales la escuela y el

empleo siguieron siendo los ámbitos fundamentales de socialización (Merklen, 2005).

Entonces, cabe considerar que las políticas sociales se desdoblaron en un modelo de

mayor mercantilización y mayor familiarización, que impactó de diferente modo en los

sectores sociales: mientras los sectores medios y altos se apoyan en los servicios que

pueden pagar en el mercado y, en menor medida, en las familias, los sectores populares

tienen menos posibilidades de recurrir al mercado y entonces el nivel de familiarización

es mayor.

Tal como hemos comentado, diversos estudios han hecho énfasis en las limitaciones de

las tres iniciativas que nos ocupan, desde perspectivas diferentes. 23 En breve síntesis,

muchos remarcan que las intervenciones sociales continúan afianzando la idea de

responsabilización a las familias y las personas por su condición de pobreza, de aquí

que también se definen las acciones estatales como soportes para que ellos mismos

puedan superar su situación, resultado de una invisibilización de condiciones

estructurales entre los factores causales de la situación de pobreza. Por ello, señalan

muchos trabajos, si bien las asignaciones monetarias provistas constituyen una “ayuda”,

no permiten una modificación sustancial de las condiciones de vida. Otros autores han

hecho hincapié en la necesidad de atender puntualmente dimensiones como la

atribución de responsabilidades de cuidado y la cobertura de los servicios y la

segmentación de la oferta que cristalizan las desigualdades sociales y la fragmentación

institucional.

Nos parece que tener en cuenta que se trata más de una cuestión de grado que de una

alternativa de tipo “esto o aquello”, como sostiene Esping Andersen, es clave para

realizar una lectura comparada de las tres iniciativas de transferencia condicionada de

ingresos que nos proponemos analizar. La perspectiva de considerar un mayor o menor

grado de familiariación/desfamiliarización y la posible existencia de combinaciones

variadas de indicios de familiarización y de desfamiliarización , como sugiere Chaira

Saraceno, abre un abanico de preguntas que pueden brindar pistas interesantes. Por otro

lado, un análisis de la coherencia/incoherencia, la correspondencia mayor o menor,

entre el discurso público estatal y cada una de las iniciativas analizadas, con una mirada

23 Existe una vastísima literatura sobre el tema. No analizaremos aquí los señalamientos, pero estos

trabajos forman parte del corpus que tenemos en cuenta para nuestra elaboración. Entre ellos, lasinvestigaciones de Arcidiácono, Bermúdez, Costa, Crosetto, Golbert, González, Hintze, Nucci, Pautassi,

y Zibecchi que citamos en la bibliografía.

27



que contemple los cambios y las continuidades entre ellas en el corto plazo, puede

contribuir, en primer lugar, a sacar del ocultamiento aquellos códigos ocultos a los que

hace referencia Estela Grassi para luego proponer algunas líneas de acción que

reconozcan, cuestionen y tensionen los límites de la política actual. 24

Como resultado de estas consideraciones conceptuales, nuestra indagación a futuro

pondrá el acento en recuperar la centralidad de la dimensión política para ubicar

analíticamente estas intervenciones en el esquema de políticas sociales en la Argentina.

En este sentido, consideramos la idea de que en tanto políticas para las familias pobres

se inscriben como campo de lucha entre diferentes sectores sociales y políticos que

dirimen –como códigos ocultos o como expresiones públicas- diferentes concepciones

de sociedad y de familias. Además, en esta misma esfera política, participan del debate

en torno a la tensión entre mercantilización/desmercantilización-

familiarización/desfamiliarización frente al reconocimiento público –¿instalado,

legítimado?- de los derechos como satisfactores de necesidades.

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24 Como dice Fabián Repetto (1999a), tomar en cuenta el papel de lo este autor denomina “restricciones

institucionales” implica reconocer que estas pueden ser obstáculos insalvables en el corto plazo.

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