Risques Fiscaux: Sources, Divulgation et Gestion

Risques Fiscaux Sources, Divulgation et Gestion

Ricardo VellosoDépartement des Affaires Fiscales, FMI

Présentation à la Conférence 2009 de l’ICGFM Miami, 21 mai 2009

Introduction

• Les Risques Fiscaux pourraient être définis comme des déviations des extrants fiscaux (déficits, dette/PIB) des attentes lors des prévisions budgétaires et/ou autres prévisions fiscales.

• Quel est le niveau de grandeur des risques fiscaux pour differénts groupes de pays?

• Quelles sont les sources les plus importantes de risques?

• Que peuvent faire les preneurs de décisions au sujet des risques fiscaux?

Contexte• Intérêts accrus dans la divulgation et la gestion des

risques fiscaux : plus de pays préparent des déclarations de risques fiscaux.

• La présentation s’appuie sur une communication récente du FAD discutée à la Réunion du Conseil de Direction du FMI.

• Expansion du travail actuel du FMI sur la transparence fiscale (Code et Manuel Revisés sur la Transparence Fiscale).

• Directives Préliminaires: outil pour les preneurs de décision qui évolueront avec l’expérience.

• Requêtes supplémentaires en services consultatifs dans ce domaine.

Grandes Lignes de la Présentation

• Quel est le niveau de grandeur des risques fiscaux?

• Quelles sont les principales sources de risques fiscaux ?

• Comment les pays divulguent-ils les risques fiscaux dans la pratique?

• Directives préliminaires pour l’identification, la divulgation et la gestion des risques fiscaux.

• Une déclaration imaginable de risques fiscaux

Quel est le Niveau de Grandeur des Risques Fiscaux? Déviations Surprises dans la Dette/PIB

10th Percentile

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001

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req

uenc

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mean-1sd +1sd-2sd +2sd-3sd +3sd-4sd +4sd-5sd +5sd

-30 -20 -10 0 10 20 30In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast

Total obs. 398; mean=-0.77; sd=6.78; skewness=0.21; kurtosis=6.96

Deviations of Debt/GDP--All Countries

Quel est le Niveau de Grandeur des Risques Fiscaux? Déviations Surprises dans la Balance/PIB

10th Percentile

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req

uenc

y

mean-1sd +1sd-2sd +2sd-3sd +3sd-4sd +4sd-5sd +5sd-6sd +6sd

-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast

Total obs. 1397; mean=-0.36; sd=3.21; skewness=-0.47; kurtosis=8.96

Deviations of Balance/GDP--All Countries

Déviations Surprises dans la Balance/PIB

10th Percentile

01

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01

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Fre

qu

en

cy


-10 -5 0 5 10In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast

Total obs. 378; mean=0.02; sd=2.20; skewness=-0.42; kurtosis=6.80

Advanced Countries

10th percentile

02

04

06

08

01

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12

01

40

Fre

qu

en

cy

mean-1sd 1sd-2sd 2sd-3sd 3sd-4sd 4sd-5sd 5sd-6sd 6sd

-20 -15 -10 -5 0 5 10 15 20In percent of GDP; positive deviation if actual > forecastTotal obs. 388; mean=-0.57; sd=3.52; skewness=-0.66; kurtosis=10.34

Emerging Countries

10th Percentile

02

04

06

08

01

00

12

01

40

16

0F

req

ue

ncy


-15 -10 -5 0 5 10 15In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast


Developing Countries

Sources de Risques Fiscaux• Les risques fiscaux proviennent des chocs

macroéconomiques et de la matérialisation des dettes éventuelles.

• Les sources de chocs macroéconomiques incluent la croissance réelle du PIB, l’inflation, les prix des produits agricoles, et les taux d’intérêts et d’échanges.

• Les dettes éventuelles sont des obligations provoquées par des événements incertains et peuvent être:– Explicites: définies par la loi ou un contrat, e.g.,

garanties de dettes.– Implicites: surviennent de la proprieté de SOE par le

gouvernement, de l’attente que le gouvernement fournira l’assistance (e.g., suite à des désastres naturels, aux déposants en cas de faillite des banques, etc.).

Crises de Devises(dépréciation d’au moins 25 p.p. et d’au moins 10 p.p. plus élevée que l’année précédente)

10th percentile

05

10

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Fre

que

ncy

mean-1sd +1sd-2sd +2sd-3sd +3sd

-10 -5 0 5 10In percent of GDP; positive deviation if actual > forecast


Deviations of Balance/GDP--All Countries

Exportateurs de Pétrole: Années d’augmentation des Prix du Pétrole

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req

uenc

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mean-1sd +1sd-2sd +2sd-3sd +3sd-4sd 4sd

-30 -20 -10 0 10 20 30 40In percent of GDP; positive deviation if actual > forecastTotal obs. 27; mean=-6.07; sd=10.23; skewness=-0.70; kurtosis=2.94

Deviations of Debt/GDP--Fuel Exporters

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69

1215

18F

req

uenc

y

mean-1sd +1sd-2sd +2sd-3sd +3sd

-15 -10 -5 0 5 10 15 20In percent of GDP; positive deviation if actual > forecastTotal obs. 26; mean=3.16; sd=5.18; skewness=-0.41; kurtosis=5.69

Deviations of Balance/GDP--Fuel Exporters

Sources des Résultats des Risques Fiscaux

• Augmentations réellement considérables, immédiates, inattendues du ratio dette/PIB : crises bancaires; crises de taux d’échanges (particulièrement lorsqu’une grande partie de la dette est valorisée en devises étrangères); le fait d’assumer les dettes.

• Risques plus courants du déficit fiscal: ralentissement de la croissance économique, termes défavorables des échanges commerciaux.

Couts Fiscaux des Crises Bancaires

Coûts bruts vs. Coûts nets

Taux de récupération: risques fiscaux du côté de l’ actif

Crises Bancaires: Coûts Fiscaux Nets(en pourcentages du PIB)

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50%

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1980

Indo

nesia

Jam

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Thailand

Turkey

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Venez

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ay

Brazil

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Argent

ina

2001

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ia

Argent

ina

1989

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Czech

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Mala

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Colom

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2

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uania

Bolivi

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Colom

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8

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Sta

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Argent

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1995

Eston

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Norway

Crises Bancaires: Taux de Récupération(récupération en tant que portion des coûts fiscaux bruts)

0%

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100%

Sweden

Norway

Mala

ysiaChil

e

Colom

bia 199

8

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n

Bolivi

a

Urugu

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United

Sta

tes

Korea

Ecuad

or

Brazil

Paragu

ay

Thailand

Venez

uela

Czech

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Eston

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Finlan

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Jam

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Indo

nesia

Nicara

gua

Mex

ico

Lith

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Domini

can R

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Turkey

Bulga

ria

Argent

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1995

Argent

ina

1980

Argent

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1989

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2001

Colom

bia 198

2

Croat

ia

Latvi

a

Philip

pines

Russia

Sri La

nka

Vietn

am

Avantages de la Divulgation• Renforce les incitations pour assurer que les risques

sont identifiés, estimés et soigneusement gérés.• Encourage des réponses politiques plus rapides et

sans heurts. • Augmente la confiance dans la qualité de la gestion

financière parmi les intervenants.• Réduit l’incertitude pour les investisseurs et les

contribuables. • Améliore l’accès aux marchés financiers

internationaux.• Tendance internationale vers une divulgation plus

importante.

Chocs Macroéconomiques• Les risques fiscaux des chocs macroéconomiques

sont divulgués par maints pays, y compris tous les pays de l’UE, la plupart des membres de l’OCDE et certains pays à marchés émergents (Brésil, Chili, Indonésie).

• Modalités:– Analyse de Sensibilité (e.g., salaire minimum au

Brésil).– Scénarios macroéconomiques alternatifs

accomplis (Nouvelle-Zélande).– L’incertitude en ce qui concerne les projections de

niveau de référence est parfois illustrée à travers un graphique semi-circulaire (US).

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La Nouvelle-Zélande• Responsabilités claires pour des prévisions macro

et fiscales afin d’aider à assurer des budgets réalistes.

• Des experts indépendants évaluent les prévisions macro et fiscales.

• La sensibilité du budget et des prévisions fiscales à moyen terme aux variations dans les hypothèses clés.

• Les scénarios alternatifs macroéconomiques et fiscaux accomplis sont considérés en même temps que les scénarios de niveau de référence.

• Cette approche fournit aux preneurs de décision une meilleure idée du parcours probable des montants fiscaux généraux et améliore leur capacité de juger si les effets des chocs fiscaux risquent d’être temporaires ou permanents.

17

18

Définition Générale

- Obligations qui ont été contractées, mais dont le synchronisme et le montant dépendent de la survenue de certains événements futurs hors du contrôle du Gouvernement.

Autre définition

- Obligations conditionnelles hors-bilan (comptabilité).

Dettes Éventuelles

Dettes Éventuelles

Contingent Liabilities

Explicit (obligations based on contracts, laws,

or clear policy commitments).

Implicit(political or moral obligations,

rather than contractual)

Guarantees(loan; trade and exchange rate; minimum pension;

income, profit and rate of return guarantees under PPPs)

Bailouts(of public enterprises, financial institutions,

subnational governments, strategic private firms)

Natural disaster spending

Legal claims against the state

Natural disaster relief

Othere.g. ideminities; insurance programs; uncalled capital

Environmental cleanup

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20

• Pratiques de Divulgation axées sur les normes de comptabilité, de communication de rapports et de transparence.

– Normes de Comptabilité (IPSAS):

– Normes Statistiques (GFSM 2001).– Pratiques d’Excellence de l’OCDE (2001), Code et Manuel de Transparence Fiscale du

FMI (2007).

• Requis egalement par le PFM ou la législation sur la transparence fiscale (Australie, Brésil, Canada, Chili, Colombie, France, Nouvelle Zélande, Nigéria, Pakistan, Pérou, Royaume-Uni).

Loss can be measuredRecord in financial statements

and disclose nature of contingency

Disclose nature of contingency and amount

No Disclosure

Loss cannot be reasonably measured

Disclose nature of contingencyDisclose nature of

contingencyNo

Disclosure

Likelihood and measurability of loss

Loss more likely than not (probability > 50%)

Loss less than likely but more than remote

Loss remote

Dettes Éventuelles

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• Moyens de divulgation:– États Financiers (Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, USA).

– Documentation budgétaire

– Cadre fiscal à moyen terme (Chili, Colombie, Pérou).

– Rapports de gestion de la dette (Japon, République tchèque, Turquie).

– Rapports de risques fiscaux (Australie, Brésil, Chili, Colombie, Indonésie, Nouvelle-Zélande).

Dettes Éventuelles

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• Les déclarations de Divulgation comprennent habituellement:1. Classification en principales catégories.

2. Importance fiscale, nature et justification.– Exposition totale, coûts prévus et pertes “inattendues”.– Explications pour les changements dans les CL entre les

périodes.– Lorsque la quantification est difficile, discussions sur la nature et

la portée.– But de politique publique, durée et bénéficiaires prévus

3. CL individuels principaux: description de leur nature, portée et quantification (souvent valeur nominale).

4. Informations sur les demandes passées sur le gouvernement.

5. Informations sur les actifs de réserve (e.g., dépots fonds d’assurance).

Dettes Éventuelles

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• Exemptions de la divulgation:• CL Implicites, pour minimiser les risques

moraux.• Informations qui, si elles sont quantifiées,

seraient préjudiciables:– Intérêts économiques substantiels du pays. – Sécurité ou défense du pays.– Relations internationales du gouvernement.– Litiges et négociations en cours.

• Exemptions s’appliquant principalement aux quantifications des CL; leur existence, leur nature et leur portée générale devraient être divulguées tout de même.

Dettes Éventuelles

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What countries disclose

Loan GuaranteesGuarantee and Insurance Programs

Infrastructure Guarantees

Pension Guarantees

Lawsuits

Environmental Liabilities

Callable Capital (International Org.)

Quasi-fiscal deficit Central Bank

Implicit Liabilities

Unquantifiable Liabilities

Australie, Canada, Chili, Colombie, Nouvelle Zelande, Afrique du Sud

Africa, US

Chili, Colombie

Chili, Afrique du Sud, USA

Australie, Bresil, Canada, Chili, Colombia, New Zealand, US

Canada, Nouvelle-Zelande, USA

Australie, Chili

Australie, Canada, Nouvelle-Zelande

Australie, Canada, Nouvelle-Zelande

Chili, Pakistan, USA

Maximum autorisé, valeur nominale, perte prévue (annuellel& NPV), pertes non prévues (annuelles& NPV; 95% & 99% probabilité), détails de garantie et pret garanti (maturite, devises, interets)

Valeur Nominale

PAYS SELECTIONNES INFO QUANTIFIABLE DIVULGUÉE

Perte maximum, perte prevue (annuelle & NPV), perte non prevue (annuelle & NPV; 5, 50, 95, 99% probabilite), evolution des pertes prevues du NPV

Valeur nominale, paiements prévus (annuel & NPV), demandes sur garanties passées

Valeur nominale (annuelle, NPV), gamme de pertes prévues, pertes non prévues (99%), taux de succès passés valeur nominale (montants réclamés), pertes prévues

Couts prévus

Déficit quasi-fiscal et position capitale de CB; dettes garanties de CB

Description de s dettes

Couts fiscaux des crises bancaires passées, couts passés de stabilisation des prix du carburant

Divulgation des CL dans la Pratique

Directives pour la Divulgation et la Gestion des Risques Fiscaux

• Les risques fiscaux auxquels le gouvernement est exposé devraient être identifiés et divulgués pour faciliter une politique fiscale effective.

• Les risques devraient être réduits de manière rentable.

• Il devrait y avoir un cadre légal administratif clair pour contrôler la gestion fiscale générale et l’exposition du gouvernement aux risques fiscaux.

• Les risques devraient être systématiquement incorporés dans l’analyse fiscale et le processus budgétaire.

Directives Identification & Divulgation

• Disponibilité de l’information: compilation et suivi de tous les risques—importance, probabilité, et lorsque possible, quantification.

• Cadre législatif/comptable pour divulgation des risques, avec hypothèse de publication; exceptions basées sur des critères clairs (matérialité, risque moral, préjudice à l’intérêt national ).

• Présentation complète des risques dans la documentation budgétaire, possiblement dans les déclarations de risques fiscaux.

DirectivesRéduction Rentable des Risques

• Les efforts pour répondre à ou réduire les risques fiscaux avant qu’ils ne soient pris ou materialisés incluent une combinaison de:– Évaluation de si le gouvernement devrait prendre un

risque particulier .– Modification de l’activité pour réduire le risque.– Prendre une assurance ou autrement transférer ou

partager les risques, particulièrement avec ceux qui sont capables d’influencer les résultats.

– Allouer les risques, basé sur une évaluation de la meilleure capacité d’assumer et gérer les risques.

Directives Cadre Légal/Administratif

• Allocation claire des responsabilités entre le CG et le reste du secteur public sur l’utilisation des fonds publics.

• La gestion du risque fiscal peut être facilité par une unité CG qui peut surveiller et contrôler les risques en général et considérer les interactions.

• L’intégration à la gestion fiscale est facilitée par l’emplacement de l’unité dans le MoF.

• Les ministères/agences doivent avoir des responsabilités clairement specifiées pour la gestion de leur exposition au risque.

• La responsibilité de prendre des risques devrait être séparée de celle d’estimer les coûts potentiels.

Directives Incorporation des Risques

Fiscaux dans la Politique Fiscale et le Processus Budgétaire

• L’analyse des risques devrait être incorporée dans le cadre politique macroéconomique, avec des cibles fiscales laissant la possibilité que certains risques puissent se matérialiser.

• L’exposition aux risques fiscaux devrait être incorporée dans l’analyse de durabilité fiscale.

Directives Incorporation des Risques

Fiscaux dans la Politique Fiscale et le Processus Budgétaire

• Les décisions sur les dettes éventuelles devraient être intégrées au cycle budgétaire annuel de sorte que les propositions soient considerées en même temps que les instruments concurrents.

• Un cadre devrait être en place pour exiger l’approbation parlementaire des dettes éventuelles.

• Une affectation du budget annuel pourrait être inclue pour couvrir les coûts prévus des dettes éventuelles (généraux, par principales catégories, ou spécifiques).

Risques macroéconomiques et Sensibilité du Budget

- Discussions sur les archives de prévisions macroéconomiques durant les années récentes, comparant les hypothèses utilisées dans les prévisions budgétaires contre les résultats réels. -Sensibilité des recettes globales et des dépenses aux variations dans chacune des hypothèses économiques clé sur lesquelles le budget est basé (e.g., impact des taux d’échange et des taux d’intérêt sur les recettes et les dépenses), avec explication des mécanismes sous-jacents.

- Les méthodes possibles et dispositifs de présentation incluent des scénarios alternatifs ou des graphiques semi-circulaires.

Déclaration de Risques Fiscaux


Dette Publique

- Sensibilité des niveaux de la dette publique et des coûts du service de la dette aux variations dans les hypothèses concernant e.g., les taux d’échange et les taux d’intérêt. L’impact de la stratégie de gestion de la dette sur l’exposition aux risques du gouvernement.

- Cadre politique et institutionnel pour les emprunts du gouvernement et les prêts.

Dépenses Conditionnelles du Gouvernement Central

- Valeur prévue et exposition brute du gouvernement aux dettes éventuelles—spécialement les garanties du gouvernement central (e.g., aux entreprises publiques); les rapports doivent inclure les groupes élargis de garantie mais aussi toute garantie individuelle principale. La justification et les critères pour la disposition de garantie devraient être divulguées.


Dépenses Conditionnelles du Gouvernement Central (suite)- Secteur bancaire: Système d’assurance des dépôts et—dans la mesure ou les autorités pensent que cela ne cause pas de risque moral—risques du secteur bancaire.- Action légale contre le gouvernement central: Les demandes de remboursement passées (incluant les montants) et la valeur nominale des demandes actuelles, incluant un déni de responsabilité que la communication du risque n’indique pas une reconnaissance par le gouvernement de cette responsabilité.- Désastres naturels: Impact fiscal des désastres dans les années récentes. Niveau et opération de fonds de prévoyance possibles pour les désastres naturels (si c’est applicable).

Partenariats Public Privé - Résumé du programme des PPP, incluant (i) comment il s’adapte dans l’infrastructure du pays et autres besoins d’investissement, aussi bien que (ii) le cadre politique et la justification pour les PPP.


Partenariats Public Privé (suite)- Révélation générale cumulative des PPP existants du gouvernement et révélation brute des garanties et d’instruments similaires.

Entreprises Étatiques- Cadre politique pour les SOE (politique de fixation des prix, politique pour les dividendes). - Performance financière et position du secteur SOE et des plus grands SOE.- Performance financière et position des banques étatiques.

Gouvernements Sous-nationaux-Cadre légal pour les relations fiscales intergouvernementales, et résumé de la position financière et de la performance financière gouvernementale sous-nationale récente (aggrégat).

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Merci!

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Economy & Finance

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