Riigikontrolli audit “Keskkonnaprojektide rahastamine SA

Keskkonnainvesteeringute Keskus kaudu"

Kas keskkonnatasudest riigieelarvesse laekuva raha jaotussüsteem on läbipaistev ja tagab eraldatud raha

sihipärase ja tulemusliku kasutamise?

Peakontrolör Tarmo Olgo25.10.2008

Auditeeritud valdkonna ülevaade

Keskkonnatasude seadus näeb ette, et keskkonnatasudest riigieelarvesse laekuv tulu suunatakse sihtotstarbeliselt SA Keskkonnainvesteeringute Keskus, kelle kaudu toetatakse looduskeskkonna säilitamisele ja parandamisele suunatud projekte.

SA Keskkonnainvesteeringute Keskuse asutajaõigusi teostab Rahandusminister.

Raha

• Aastatel 2000–2007 on KIK toetanud üle 10 000 keskkonnaprojekti kogusummas 3,3 miljardit krooni.

• 2007. aastal eraldas KIK toetust 1392 projektile kogumaksumusega ligi 686 miljonit krooni.

Keskkonnaprojektide rahastamine perioodil 2005-2007 suurenes 1,5 korda

Suure osa KIKi toetustest saab Keskkonnaministeerium

KIKist on toetust saanud põhiliselt ministeeriumi ning keskkonna- ja looduskaitse korraldamisega seotud valitsemisala projektid.

Aasta KIKi sõlmitud keskkonnaprojektide lepingute

kogumaksumus

Nendest KKMi valitsemisalas

% KIKi toetustest

2005 434 270 736 186 899 332 43%

2006 489 383 873 202 292 070 41%

Keskkonnatasudest laekuva raha jaotuse korraldus

• Kuigi KIK on Rahandusministeeriumi valitsemisalasse kuuluv iseseisev juriidiline isik, on KIKile eraldatud vahendite sihipärase ja läbimõeldud kasutamise suunamisel keskkonnatasude seaduse kohaselt keskne roll keskkonnaministril.

• Rahandusministeerium on KIKi suhtes küll valitsev ministeerium, aga tal ei ole sellest valdkonnast ülevaadet ning järelevalvetoiminguid ta selles valdkonnas ei teosta.

• Raha sihtotstarbelist kasutamist korraldavad riigi sihtasutus Keskkonnainvesteeringute Keskus ja Keskkonnaministeerium.

Keskkonnatasudest laekuva raha jaotuse korraldus

Keskkonnaministeerium KIK

•Teeb ettepaneku KIKist rahastatavate keskkonnavaldkondade ja valdkondade vahel raha jagunemise proportsioonide kohta

•kehtestab projektitaotluste vormistamise ja hindamise reeglid

•hindab projekti taotlusi sisuliselt

•Teeb KIK’ nõukogule ettepaneku rahastatavate projektide kohta.

• KIKi nõukogu kinnitab keskkonnaministri ettepanekul rahastavate keskkonnavaldkondade nimekirja ja raha jagunemise proportsioonid valdkondade vahel

•võtab vastu projektitaotlusi ja kontrollib nende vormistuse vastavust nõuetele

•sõlmib toetuse saajaga sihtfinantseerimise lepingu

•kontrollib projektide elluviimist

Auditi põhiküsimused:

• Kas keskkonnatasudest laekuvate rahade jaotussüsteem on läbipaistev ja tagab rahade sihipärase ja tulemusliku kasutamise?

• Kas KIK sisekontrollisüsteem toimib selliselt, et on tagatud keskkonnaprojektideks eraldatud rahade sihipärane ja tulemuslik kasutamine?

Kas keskkonnatasudest laekuvate rahade jaotussüsteem on läbipaistev?Hindamiskriteerium:

• Keskkonnatasudest laekuvat raha jaotatakse keskkonnavaldkondade vahel selgete põhimõtete alusel ning valdkonna rahastamise ulatuse määramisel lähtutakse Eesti keskkonnastrateegiast ning keskkonnategevuskavast.

• Keskkonnavaldkondade rahastamiseks esitatud projektitaotluste hindamine toimub vastava ala spetsialistide poolt ühetaoliste ja selgete reeglite alusel, tagades projektide hindamise sõltumatuse

Keskkonnavaldkondade vahelise rahastamise proportsioonide määramine.

• Keskkonnavaldkondade rahastamise proportsionaalse jaotuse ja keskkonna arengukavade vaheline seos ei ole jälgitav

• Valdkondade rahastamisettepaneku koostamise käik on läbipaistmatu. Ettepaneku koostamiseks puuduvad ministeeriumis selged põhimõtted ja ühtsed reeglid

• Rahastamisettepanekute tegemisel lähtutakse valdkonna eelmiste aastate osakaalust ning ministeeriumi valitsemisalale pandud riiklikest keskkonnakaitsealastest kohustustest, mida peab täitma, kuid milleks ei ole riigieelarvest raha ette nähtud ja/või mida on varasematel perioodidel rahastatud KIKist projekti põhiselt.

Rahastatavate projektide hindamine Keskkonnaministeeriumis

Auditi tulemusel leiti:

• Projektitaotlusi hindavad hindamisrühmad ühetaoliste hindamiskriteeriumite alusel.

• Hindamisrühmad on komplekteeritud KKMi ja selle valitsemisala

ametnikest. Ministeeriumi väliseid osapooli ei kaasata.

• Projektitaotluste hindamise sõltumatus ei ole alati tagatud. Projektide hindajad hindavad iseenda koostatud projekte.

• Ministeeriumis puuduvad kontrollisüsteemid hindamisrühmade töö üle.

Miks on Keskkonnaministeeriumi valitsemisala toetamine KIKist taunitav?Ministeeriumi toetamine KIK-st:

• hägustab keskkonnaministri vastutust keskkonnavaldkonna korraldamise eest ning võimaldab ministril katta olulise osa ministeeriumi valitsemisala kuludest ministeeriumi eelarve väliselt

• muudab ministeeriumi eelarve läbipaistmatuks, kuna osa tegevusi ja nende täitmiseks vajalikke kulutusi jäävad eelarves kajastamata

• tekitab põhjendamatut bürokraatiat ja lisakulutusi. Ametnike aeg kulub projektide koostamisele ja nende hilisemale hindamisele. Looduskaitsekeskuse hinnangul kulub selleks ligi 1mln krooni aastas

• vähendab ministeeriumiväliste projektide võimalusi saada KIK-st toetust. Ministeeriumi ja ministeeriumi välise projekti konkureerimisel soosib süsteem ministeeriumi projekte.

• halvendab Keskkonnaministeeriumi valitsemisala asutuste eelarve distsipliini. KIKist rahastatavate tegevuste planeerimisse suhtutakse pealiskaudselt ning ei peeta kinni KIKi esitatud nõuetest.

Toetuste eraldamine ja järelevalve KIK-s

Hindamiskriteerium

• On tagatud kõigi rahastatavate projektide ühetaoline kohtlemine, rahastamiseks tehtud otsuste üheselt mõistetavus ning kogu protsessi läbipaistvus.

• Projektide rahastamist reguleerib KIK nõukogu kehtestatud finantseerimiskord

Toetuse eraldamine ja järelevalve KIK-st

Auditi tulemusel leiti:

• Projekte rahastatakse sageli erinevalt nõukogu kehtestatud finantseerimiskorrast.

• Alati ei olnud järgitud: rahastamise ajalist piirangut; maksegraafikuid; nõudeid projektide rahastamiseks tehtavate ettemaksete suuruse kohta.

• Rahastatud kulud ei vastanud mõnel juhul abikõlblike kulude

määratlusele

• Projektide kohapealne kontrollimine ei andnud sageli kindlust, et projektikulud vastavad tegelikkusele

Keskkonnatasudest laekunud rahade mõju keskkonnaleHindamiskriteerium

• Keskkonnatasude kasutamise mõju hinnatakse ning avalikkusel ja keskkonnapoliitikaid rakendavatel ametkondadel on tagasiside selle kohta, kas rahakasutuse kohta tehtud otsused on õiged.

• Iga projekti lõppemisel hinnatakse projekti tulemuste ja keskkonnamõju vastavust lubatule.

Projektide tulemuslikkusele on vähe tähelepanu pööratud

Auditi tulemusel leiti

• keskkonnaprojektidega saavutatud tulemusi ei hinnata, mistõttu ei ole teada kuidas on projektide rahastamine aidanud kaasa arengukavad kehtestatud keskkonnaeesmärkide täitmisele

• projekti lõppemisel tuleb anda aru projekti kuludest, kuid mitte projekti keskkonnamõju vastavust lubatule

• puuduvad reeglid keskkonnatasudest rahastatud projekti mõju hindamiseks pärast projekti lõppemist.

Olulised otsustuskohad:

• Lõpetada Keskkonnaministeeriumi põhitegevuse rahastamine KIK-st, tagades ministeeriumi põhitegevuse stabiilse rahastamise riigieelarvest

• Määrata Keskkonnaministeerium KIK asutajaõiguste teostajaks

• Kaaluda KIK likvideerimist iseseisva juriidilise isikuna pärast 2013. aastat ning panna sihtasutuse ülesannete täitmine kohustuseks mõnele olemasolevale või vajaduse korral selleks otstarbeks loodavale Keskkonnaministeeriumi asutusele