Diritto materiale e processuale dell’Unione europea Corso di aggiornamento anno 2016

Lezione 4Milano, 22 marzo 2016

Il ricorso in annullamento e il ricorso in carenza

Prof.ssa Benedetta Ubertazzi

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RICORSO IN ANNULLAMENTO E IN CARENZAProf.ssa Benedetta UbertazziProfessore aggregato di diritto dell’Unione EuropeaUniversità degli Studi di Milano-BicoccaStudio Ubertazzibenedetta.ubertazzi@ubertazzi.it

ART. 263 TFUEIL RICORSO IN ANNULLAMENTO

Il principale mezzo di ricorso per l’annullamento degliatti adottati dalle istituzioni UE (effetto ex tunc ederga omnes)

Altri mezzi (effetto ex nunc e non erga omnes):1. rinvio pregiudiziale di validità (ex art. 267 TFUE);2. dichiarazione incidentale d’inapplicabilità (ex art. 277 TFUE);3. ricorso per responsabilità extracontrattuale (ex art. 268 TFUE).

Legittimati passivi - co 1coloro che possono essere convenuti in giudizio inquanto autori dell’atto oggetto di impugnazione:

Parlamento Europeo e Consiglio: atti legislativi. Consiglio, Commissione, Banca centrale europea: atti

che non siano pareri o raccomandazioni. Parlamento Europeo e Consiglio Europeo: atti destinati a

produrre effetti giuridici nei confronti di terzi.

Atti impugnabili – co. 1L’atto avverso il quale è promosso il ricorso perannullamento deve essere:1. compiutamente identificato dal ricorrente ed2. esistentealtrimenti il ricorso è irricevibile.

Atti impugnabili – co. 1L’art. 263 c.1 TFUE identifica gli atti impugnabili sulla basedella loro:a) provenienza: atti legislativi, atti di Consiglio,

Commissione e BCE, atti di Parlamento Europeo eConsiglio Europeo destinati a produrre effetti versoterzi.

b) qualificazione giuridica:(i) efficacia giuridica vincolante (sono esclusi ipareri e le raccomandazioni).

L’efficacia vincolante di un atto deriva dal suo contenutosostanziale indipendentemente dal nomen juris utilizzato.

(ii) carattere definitivo.

Atti impugnabili - comma 1Non sono suscettibili di impugnazione:

1. Atto meramente preparatorio;2. Atto meramente confermativo di precedenti

atti vincolanti;3. Atto meramente esecutivo di norme

preesistenti.

Legittimati attivi

A. RICORRENTI PRIVILEGIATI (c. 2)

B. RICORRENTI SEMI-PRIVILEGIATI (c. 3)

A. RICORRENTI NON PRIVILEGIATI (c. 4)

A. RICORRENTI PRIVILIEGIATI – comma 2

Stati membri, Parlamento Europeo, Consiglio eCommissione sono titolari della più ampialegittimazione ad agire:- possono proporre ricorso verso qualsiasi attoimpugnabile;

- anche avverso atti di cui non sono destinatari;- senza dover dimostrare alcun interesse ad agire

In quanto enti costitutori del sistema che agiscono nell’interesse della legalità.

A. RICORRENTI PRIVILIEGIATI – comma 2

•Per gli Stati membri: solo per lo Stato in senso «classico» con esclusione delle sue articolazioni decentrate (che possono agire SOLO in veste di ricorrenti non privilegiati).

B. RICORRENTI SEMI-PRIVILIEGIATI – comma 3

Legittimati ad impugnare• Corte dei Conti SOLO nella misura in cui• Banca Centrale Europea il ricorso è funzionale• Comitato delle Regioni alla salvaguardia delle

rispettive prerogative

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

• PERSONE FISICHE nozione di diritto nazionale

• PERSONE GIURIDICHE nozione di diritto UE

• Prescinde dalla natura pubblica o privata della personalità conferita dall’ordinamento nazionale competente;

• Non richiede legame con territorio UE;• Anche gli Stati Terzi.

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

3 TIPOLOGIE DI ATTI IMPUGNABILI

1. Atti adottati nei confronti del ricorrente;2. Atti che riguardano direttamente e

individualmente il ricorrente;3. Atti regolamentari che riguardano

direttamente il ricorrente e che noncomportano alcuna misura diesecuzione.

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

• Il ricorrente non privilegiato è tenuto a dimostrare di avere un INTERESSE AD AGIRE

- Annullamento/riforma atto impugnato può produrre conseguenze giuridiche sulla sua situazione;

- Ricorso può procurargli beneficio.

Esempio: T-443/93, Casillo Grani. Nel caso di un ricorso proposto da una società concorrente con altra beneficiaria avverso la decisione che autorizzava tali aiuti, il Tribunale ha constatato il venir meno dell’interesse ad agire della ricorrente per effetto del suo sopravvenuto fallimento che aveva reso irrilevante la sua qualità di concorrente dell’impresa beneficiaria

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

• l’interesse ad agire deve essere PERSONALE

• ed EFFETTIVO (non meramente ipotetico).

Esempio: T-1/08, Buczek. Il tribunale ha negato tale carattere nella misura in cui il ricorrente ha chiesto l’annullamento integrale di una decisione della Commissione che ordinava il recupero di aiuti indirizzati a diverse imprese, sussistendo tale carattere solo per la parte in cui la decisione riguardava la restituzione dell’importo delle risorse trasferite al ricorrente.

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

il ricorrente è riguardato DIRETTAMENTE quando:

i. il provvedimento UE contestato producedirettamente effetti sulla situazione giuridicadel ricorrente;

ii. il provvedimento UE non lascia alcun poterediscrezionale ai destinatari incaricati dellasua applicazione ha carattere AUTOMATICOsenza bisogno di altre norme intermedie.

(INTERESSE DIRETTO)

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

il ricorrente è riguardato INDIVIDUALMENTE quando:«Il provvedimento impugnato lo tocchi a causa dideterminate qualità personali, ovvero di particolaricircostanze atte a distinguerlo dalla generalità e quindi loindentifichi alla stessa stregua dei destinatati» (CG 15.7.64,Plaumann).

Ricorrente deve dimostrare che l’atto, di cui non èformalmente destinatario, lo pregiudicaesattamente come se si fosse trattato di unadecisione adottata nei suoi confronti(INTERESSE INDIVIDUALE).

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

Esempio: CG C-309/89, Cadorniu.

Il regolamento impugnato riservava l'utilizzazione di unadicitura («crémant») a «vini spumanti di qualità prodottiin una regione determinata» e in condizioni specifiche indue Stati membri (Francia e Lussemburgo).

Regolamento ha carattere normativo si applicaalla generalità degli operatori economiciinteressati MA non per questo non concerneindividualmente il ricorrente (singolo operatoreeconomico).

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

• Società, con sede in un terzoStato membro (Spagna),elabora e mette in commercio«vini spumanti di qualità prodottiin una regione determinata»;

• Molto tempo prima dell'adozione del regolamento,l’impresa aveva registrato inSpagna un marchiodenominativo contenente laparola «CREMANT» e ne avevafatto uso sia prima che dopo laregistrazione;

CG C-309/89, Cadorniu

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

L’impresa si trova in particolari circostanze che ladistinguono dalla generalità degli altri operatori economiciin rapporto al regolamento

Il regolamento giunge al risultato di impedirle di far uso delsuo marchio denominativo.

CG C-309/89, Cadorniu

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4CG C-343/07, Bavaria

• Il reg. n. 1347/2001 mira ad attribuire al prodotto«Bayerisches Bier» (birra bavarese) la tutela delle IGPprevista dal reg. n. 2081/92, riconoscendo a qualsiasioperatore, i cui prodotti soddisfino i requisiti prescritti, ildiritto di porli in commercio utilizzando detta IGP.

• Società Bavaria è titolare di vari marchi «Bavaria».

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4CG C-343/07, Bavaria

IL REGOLAMENTO 1347/2001 RIGUARDADIRETTAMENTE E INDIVIDUALMENTE BAVARIA?

«normativa produca direttamente effetti sulla posizionegiuridica del singolo soggetto».

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

CG C-343/07, Bavaria

Il reg. n. 1347/2001 fa salvo il marchio preesistente«Bavaria» a condizione che rispetti il reg. n. 2081/92.

Il reg. 1347/2001 incide (non automaticamente edirettamente ma soltanto) indirettamente (tramite il reg.2081/92) su Bavaria.

Normativa UE NON produce direttamente effetti sullaposizione giuridica del singolo soggetto.

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

CG C-343/07, Bavaria

Bavaria non è direttamente interessata dal regolamenton. 1347/2001

NON LEGITTIMATA A PROPORRE RICORSO IN ANNULLAMENTO

C. RICORRENTI NON PRIVILIEGIATI – comma 4

TERZA CATEGORIAAtti regolamentari che riguardano direttamente il ricorrente e che

non comportano alcuna misura di esecuzione

- Non è necessario l’INTERESSE INDIVIDUALE;- Garantisce tutela anche nelle ipotesi di mancanza di un atto nazionale

di esecuzione dell’atto UE di cui poter contestare la validità;- Evita che il singolo per ottenere protezione debba violare atto UE per

ottenere una pronuncia di illegittimità nell’ambito del procedimento avviato nei suoi confronti.

Atto (i) a portata generale; (ii) non legislativo; (iii) che non implica misure di esecuzione.

Vizi dell’atto – comma 21) VIZIO DI INCOMPETENZA:

a) Incompetenza assoluta dell’UE atto adottato in violazione del principio di attribuzione;

b) Incompetenza relativa della singola istituzione che ha adottato l’atto senza averne potere.

Vizi dell’atto – comma 22) VIOLAZIONE DI FORME SOSTANZILI:

Mancato rispetto di regole procedimentali che le istituzioni devono osservare:a) Errata individuazione della base giuridica;b) Mancata consultazione di un soggetto il cui

parere è obbligatorio;c) Mancata audizione del soggetto interessato

dagli effetti pregiudizievoli dell’atto da adottare;d) Mancanza di motivazione ex art. 296 TFUE.

Vizi dell’atto – comma 23) VIOLAZIONE DEI TRATTATI E DI OGNI

ALTRA REGOLA DI DIRITTO RELATIVA ALLA LORO APPLICAZIONE

ANCHE:- Norme di accordi internazionali;- Diritto internazionale consuetudinario;- Principi generali dell’ordinamento UE.

Vizi dell’atto – comma 24) SVIAMENTO DI POTERE:

Quando l’istituzione esercita un potere chel’ordinamento UE le conferisce per ilconseguimento di una finalità diversa daquella in vista della quale quel potere èprevisto dall’ordinamento.

Termini di impugnazione – comma 6

•«I ricorsi previsti dal presente articolodevono essere proposti nel termine didue mesi a decorrere, secondo i casi,dalla pubblicazione dell'atto, dalla suanotificazione al ricorrente ovvero, inmancanza, dal giorno in cui ilricorrente ne ha avuto conoscenza.»

Termini di impugnazione – comma 6• CONDIZIONE DI RICEVIBILITÀ POSTA DALLA NORMA:

(i) se il ricorso non viene presentato entro il termine è irricevibile;(ii) Il mancato rispetto del termine è rilevabile d’ufficio.

• TERMINE EFFETTIVO: da calcolare tenendo conto degli artt. 51 reg. proc. CG e 102.2 reg. proc. T. (i termini procedurali sono prorogati di 10 giorni in ragione della distanza).

Termini di impugnazione – comma 6DIES A QUO:

(i) Pubblicazione atto;(ii) Notificazione atto;(iii)Conoscenza atto.

ART. 264 TFUE«Se il ricorso è fondato, la Corte di giustizia dell'Unione europea dichiara nullo e non avvenuto l'atto impugnato […]»

• La sentenza di annullamento ha efficacia erga omnes;

• L’atto perde efficacia ex tunc;• L’annullamento può essere totale o parziale.

Limitazione degli effetti nel tempo – comma 2

«Tuttavia la Corte, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti dell'atto annullato che devono essere considerati definitivi.»

• La CGUE e il Tribunale possono indicare quali effettigiuridici dell’atto impugnato devono essere consideratidefinitivi.

• In alcuni casi i giudici UE hanno previsto che gli effetti attoannullato si produrranno sino ad adozione di nuovo attosostitutivo purché ciò avvenga entro un termineragionevole.

ART. 265 TFUE

«Qualora, in violazione dei trattati, il Parlamentoeuropeo, il Consiglio europeo, il Consiglio, laCommissione o la Banca centrale europea siastengano dal pronunciarsi, gli Stati membri e lealtre istituzioni dell'Unione possono adire la Cortedi giustizia dell'Unione europea per far constataretale violazione. Il presente articolo si applica, allestesse condizioni, agli organi e organismidell'Unione che si astengano dal pronunciarsi.[…]»

RICORSO IN CARENZA

ART. 265 TFUE

in caso di «VIOLAZIONE DI TRATTATI»

OMESSA ADOZIONE DI UN ATTO DOVUTO

IL RICORSO IN CARENZA HA L’OBBIETTIVODI FAR CESSARE L’INERZIA DELLEISTITUZIONE UE.

Legittimazione attiva• RICORRENTI PRIVILEGIATI: Stati e istituzioni (c. 1)Non devono dimostrare interesse ad agire (si presume);Ricorso contro l’omessa emanazione di qualsiasi atto;Tra le istituzioni: Parlamento Europeo, Corte dei Conti, BCE

• RICORRENTI NON PRIVILEGIATI: persone fisiche/giuridiche(c. 3)Devono dimostrare interesse ad agire;Ricorso solo per omissione di atti che dovevano essere

emanati nei loro confronti;Se oggetto ricorso è l’attuazione delle regole di concorrenza

applicabili alle imprese davanti al Tribunale

Legittimazione passiva

• Commissione;• Consiglio;• Parlamento Europeo;• Consiglio Europeo;• Banca Centrale Europea;• Organi o organismi UE.

CARENZA IMPUGNABILESi tratta di un NON FACERE, un’INERZIA,un SILENZIO dell’istituzione che sarebbetenuta ad agire.

omissione censurabile varia a seconda che si tratti di:

A)RICORRENTI PRIVILEGIATI;B)RICORRENTI NON PRIVILEGIATI.

A) Carenza impugnabile – ricorrenti privilegiati

• Mancata adozione di qualsiasi atto,indipendentemente dalla natura, dalla forma o dalcarattere definitivo o vincolante dell’atto omesso.

• Omissione deve essere contra jus violazione deldiritto UE violazione di una norma specifica (inTrattati o altre disp. norm.) che preveda l’OBBLIGODI ADOTTARE UN ATTO GIURIDICO.

- Solo di rado la norma è formulata in modo esplicito;- Esistenza dell’obbligo deve ricostruirsi sulla base di una

valutazione più ampia che tenga conto (i) del tenoreletterale; (ii) interpretazione sistematica e teleologica.

A) Carenza impugnabile – ricorrenti privilegiati

• E gli atti discrezionali?

Giurisprudenza restrittiva: i ricorsi in carenzapromossi contro la Commissione diretti a far valerela mancata proposizione di un ricorso perinadempimento sono costantemente dichiaratiirricevibili in ragione del potere discrezionaledell’istituzione.

B) Carenza impugnabile – ricorrenti non privilegiati

• ATTO DOVUTO (non quando l’atto implica l’esercizio diun potere discrezionale);

• ATTO VINCOLANTE (che non sia una raccomandazioneo un parere);

• ATTO NEI CONFRONTI DEL RICORRENTE;

• ATTO CHE LO AVREBBE RIGUARDATOINDIVIDUALMENTE.

Per valutare la ricorribilità non si deve guardare alla veste formale che l’attoavrebbe se venisse emanato bensì alla sua natura e alla sua idoneità aprodurre effetti giuridici.

PROCEDIMENTO – comma 21) FASE PRELIMINARE di carattere amministrativo;2) FASE GIURISDIZIONALE.

- I soggetti devono essere i medesimi in entrambe le fasi;

- Il thema decidendum definito nella fase 1 non è modificabile successivamente.

1. FASE PRECONTENZIOSA• MESSA IN MORA: richiesta formale indirizzataall’istituzione di adottare l’atto di cui si denuncial’omissione.

- Forma libera;- Deve contenere l’espresso avvertimentodell’intenzione di adire il giudice in caso dimancata ottemperanza;

- Deve essere precisa sotto il profilo soggettivo eoggettivo.

1. FASE PRECONTENZIOSA• Dalla ricezione della messa in moral’istituzione ha un termine di 2 MESI perevitare la proposizione del ricorsogiurisdizionale:Momento iniziale da quando lacontestazione è regolarmente pervenuta aldestinatario;Momento finale quando la PRESA DIPOSIZIONE è notificata al ricorrente.

1. FASE PRECONTENZIOSA• PRESA DI POSIZIONE: reazione dell’istituzione alla messa in mora.

ADOZIONE ATTO SOLLECITATO

RIFIUTO ESPLICITO DI ADOTTARLO

Entro 2 mesi dalla messa in mora!

2. FASE CONTENZIOSA

• Decorsi 2 mesi dalla notifica della messa in mora senza una presa di posizione dell’istituzione

L’interessato matura un DIRITTO POSITIVO A PROPORRE RICORSO IN

CARENZA

2. FASE CONTENZIOSA- Azione da proporre entro un nuovo termine inderogabile

di 2 mesi (dalla scadenza dei 2 mesi assegnati con la messa in mora).

- CGUE non può entrare nel merito della controversia Compito della CGUE è solo quello di accertare l’esistenza di una carenza!

SENTENZE HANNO NATURA DI MERO ACCERTAMENTO

ART. 266 TFUE«L'istituzione, l'organo o l'organismo da cui emanal'atto annullato o la cui astensione sia statadichiarata contraria ai trattati sono tenuti aprendere i provvedimenti che l'esecuzione dellasentenza della Corte di giustizia dell'Unioneeuropea comporta […]».

Conseguenze in capo alle istituzioni in caso di accoglimento daparte della CGUE di un ricorso in annullamento o in carenza.

ART. 266 TFUEOBBLIGO DI OTTEMPERENZA

Obbligo di conformarsi alla sentenza cioè di adottare tutti gli atti necessari a realizzare un assetto normativo conforme al principio di diritto indicato dalla CGUE in un termine ragionevole.

• Esercizio di una nuova attività normativa avente ad oggetto la situazione regolata dall’atto annullato;

• Revoca/modifica atti adottati in precedenza sul presupposto dell’atto annullato.

GRAZIE!