Capitolo I

Lamministrazione e il suo diritto

La nozione di pubblica amministrazioneAmministrazione non un concetto giuridico, ma un termine riferibile a un qualsiasi soggetto (persona giuridica, pubblica o privata, ovvero individuo) che svolge unattivit rivolta alla soddisfazione di interessi correlati ai fini che il soggetto si propone di perseguire.Amministrazione in senso oggettivo lamministrazione regolata da norme giuridiche e svolta per la soddisfazione di interessi pubblici.Amministrazione in senso soggettivo lattivit amministrativa posta in essere dalle persone giuridiche pubbliche e dagli organi che hanno competenza alla cura degli interessi dei soggetti pubblici.Entrambi i concetti si completano a vicenda e nessuno dei due pu esistere a prescindere dallaltro.Amministrazione in senso soggettivo equivale a dire organizzazione amministrativa.Dal punto di vista del diritto positivo difficile rinvenire una definizione del concetto di pubblica amministrazione, difatti la nozione pi ampia ed attendibile appare senzaltro quella dellart. 1 comma 2 d.lgs 165/2001 (sulla privatizzazione del rapporto di lavoro presso lamministrazione) ma questa non ricomprende gli enti pubblici economici tra le amministrazioni pubbliche perch il rapporto di lavoro dei dipendenti era gi sottoposto ad una disciplina privatistica.Tale norma si riferisce a tutte le amministrazioni dello Stato ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e le amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunit montane e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari (ora Agenzie territoriali per la casa), le camere di commercio, industria, artigianato ed agricoltura e le loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali o locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, lagenzia per la rappresentanza nazionale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al d.lgs. 300/1999.

La nozione di diritto amministrativoIl diritto amministrativo la disciplina giuridica della pubblica amministrazione (in parte da essa posta ed in parte ad essa imposta) nella sua organizzazione, nei beni e nellattivit ad essa peculiari e nei rapporti che, esercitando tale attivit, si istaurano con gli altri soggetti dellordinamento.Gli Stati caratterizzati dalla presenza di un corpo di regole amministrative distinte dal diritto comune sono generalmente definiti come Stati a regime amministrativo.In Italia, dopo lunit nel 1865, si uniform la legislazione relativa ai territori annessi ad opera delle c.d. leggi di unificazioneLattivit giurisdizionale retta da principi e da una normativa del tutto peculiare ed autonoma rispetto al diritto amministrativo. Lattivit amministrativa pu essere esercitata dai soggetti pubblici tanto nelle forme del diritto pubblico quanto nelle forme del diritto privato.Gli atti di diritto privato della pubblica amministrazione non possono essere attratti nel diritto amministrativo perch i principi che li regolano sono propri del diritto privato.

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Disciplinata in parte dal codice civile poi lattivit amministrativa che determina, o concorre a determinare, la costituzione di status, di capacit, di rapporti di diritto privato, ad esempio mediante trascrizioni, registrazioni, documentazioni (c.d. amministrazione pubblica del diritto privato).Anche i rapporti tra diritto penale e diritto amministrativo si sono fatti pi stretti, infatti negli ultimi decenni molti reati sono stati depenalizzati per diventare illeciti amministrativi.

Lamministrazione comunitaria ed il diritto amministrativo comunitarioLe organizzazioni internazionali sono dotate di una propria struttura amministrativa. Il moltiplicarsi della disciplina dellattivit amministrativa poste da fonti comunitarie, in particolare da regolamenti e direttive, offre esempi rilevanti di condizionamento dellazione amministrativa e ormai comunemente accettata lespressione diritto amministrativo comunitario per descrivere questo complesso di normative.La Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti delluomo e delle libert fondamentali stata firmata a Roma il 4 novembre 1950 ed in Italia ne stata data esecuzione con la Legge 848/1955.Il Trattato di Nizza del 2001, ratificato in Italia con Legge 102/2002 ha ulteriormente modificato il trattato dellUnione europea prevedendo anche cooperazioni rafforzate tra gli Stati membri. A Nizza stata anche proclamata la Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea, che si articola in 6 capi relativi a dignit, libert, uguaglianza, solidariet, cittadinanza e giustizia e sancisce in particolare il diritto ad una buona amministrazione. Secondo la Corte Costituzionale, tale espressione, anche se non ha efficacia giuridica, ha carattere espressivo di principio comuni agli ordinamenti europei.La Carta dei diritti fondamentali dellUnione europea dovr essere ratificata a parte nonostante sia allegata alla Costituzione europea.Il diritto amministrativo comunitario in senso proprio soltanto quello avente ad oggetto lamministrazione comunitaria, e pu rilevare ai fini del diritto amministrativo italiano nel fatto che esso pu trasformarsi in uno strumento di circolazione di modelli giuridici che possano in futuro influenzare il nostro ordinamento.Per amministrazione comunitaria si intende linsieme degli organismi e delle istituzioni dellUnione europea cui affidato il compito di svolgere attivit sostanzialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi.Il moltiplicarsi dei compiti dellUnione europea determina per anche un parziale ridimensionamento del campo di azione dellamministrazione interna, e questo problema arginato dal principio di sussidiariet che per ha due facce, una garantista a favore del decentramento e dei poteri locali e laltra che pu agevolare processi di accentramento a favore del livello di governo superiore, consentendo a questultimo di agire anche al di l delle competenze ad esso attribuite formalmente, ogni qual volta lazione comunitaria si presenti come la pi efficace.Questo principio costituisce una vera e propria regola di riparto delle competenze tra Stati membri e Unione europea per salvaguardare le attribuzioni degli Stati stessi, ed stato inserito nel nostro ordinamento dalla Legge 59/1997 e dallart. 3 comma 5 del T.U. sugli enti locali, nonch dalla Legge Costituzionale n.3 del 2001.In particolare, nei settori di competenza concorrente tra Unione e Stati membri, lUnione pu intervenire soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi dellazione prevista non possano essere realizzati dagli Stati membri e possano dunque essere realizzati meglio a livello comunitario a motivo delle dimensioni o degli effetti dellazione stessa.

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Spesso le amministrazioni nazionali sono chiamate a svolgere compiti esecutivi delle decisioni adottate dallamministrazione comunitaria, e questo determina una complicazione del procedimento amministrativo nel senso che si assiste alla partecipazione ad esso sia delle amministrazioni italiane, sia dellamministrazione comunitaria, che emana latto finale destinato a produrre effetti per i cittadini. Tale situazione crea dubbi e incertezze in ordine al giudice (nazionale o comunitario) al quale deve rivolgersi il privato che si ritenga leso dallazione procedimentale.Si deve poi distinguere tra esecuzione in via diretta o quella in via indiretta che avviene cio avvalendosi della collaborazione degli Stati membri.La Commissione si avvale cos oggi di apparati esecutivi e di uffici che si sono creati e sviluppati spesso in materia non organica, mediante decisioni ad hoc, anche a motivo dellessenza di una riserva di legge in materia di organizzazione che avrebbe probabilmente imposto uno sviluppo pi omogeneo.Sotto il profilo soggettivo, nellamministrazione comunitaria assume un ruolo centrale la Commissione, che ha compiti di esecuzione delle norme comunitarie.

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Capitolo II

Ordinamento giuridico e amministrazione: la disciplina costituzionale

Diritto amministrativo e nozione di ordinamento giuridico.Con il termine ordinamento giuridico generale si indica lassetto giuridico e linsieme delle norme giuridiche che si riferiscono ad un particolare gruppo sociale.Le prescrizioni della Costituzione prevalgono sulle norme prodotte dalle altre fonti del diritto, ed proprio questa analisi che consente di chiarire quale sia la posizione dellamministrazione nellordinamento giuridico generale, ossia quali siano i suoi rapporti con gli altri soggetti del medesimo ordinamento.

Lamministrazione nella Costituzione: in particolare il modello di amministrazione emergente dagli artt. 5, 95, 97 e 98. La separazione tra indirizzo politico e attivit di gestione.La Costituzione si occupa dellamministrazione nella sezione II del titolo III della parte seconda. Oltre agli articoli presenti nello stesso titolo III, sezione I, relativi al governo (in particolare lart.95), si ricordano gli artt. 5, 28, 52, 114 e 118. Di rilievo sono poi le norme che interessano la materia dei servizi pubblici (artt. 32, 33, 38, 41, 43, 47), la responsabilit (art. 28) e le altre disposizioni comunque applicabili allamministrazione.Dal quadro normativo costituzionale emergono diversi modelli di amministrazione, nessuno dei quali pu essere considerato come modello principale.

1. In base lart. 98 Cost. Lamministrazione pare in primo luogo direttamente legata alla collettivit nazionale al cui servizio i suoi impiegati sono posti.

2. Vi poi il modello espresso dallart.5 Cost. e sviluppato nel titolo V della parte seconda, caratterizzato dal disegno del decentramento amministrativo e dalla promozione delle autonomie locali, capaci di esprimere un proprio indirizzo politico-amministrativo.

3. Lart.97 Cost. contiene una riserva di legge e mira a sottrarre lamministrazione al controllo politico del Governo e che si legittima per la sua imparzialit ed efficienza. Contemporaneamente, lo stesso art. 97 Cost. pone limiti al legislatore imponendogli di incidere sullamministrazione soltanto dettando regole per la disciplina della sua organizzazione.

Lanalisi dei modelli di amministrazione emergenti dal disegno costituzionale evidenzia la costante presenza della questione del rapporto tra amministrazione, governo e politica.Il Governo, insieme al Parlamento, esprime un indirizzo, qualificato dallart. 95 Cost. come indirizzo politico e amministrativo.Lindirizzo politico pu definirsi come la direzione politica dello Stato e quindi, come quel complesso di manifestazioni di volont in funzione del conseguimento di un fine unico, mentre lindirizzo amministrativo consiste nella prefissione di obiettivi dellazione amministrativa ma che deve comunque essere stabilito nel rispetto dellindirizzo politico.Lart. 2 comma 1 della Legge 400/1988 attribuisce al Consiglio dei ministri il compito di determinare, in attuazione della politica generale del governo, lindirizzo generale dellazione amministrativa e lart. 5 comma 2 lettera a) della Legge 400/1988, prevede che il Presidente del Consiglio dei ministri impartisca ai ministri le direttive politiche ed amministrative in attuazione delle deliberazioni del Consiglio dei ministri. Il D.Lgs 165/2001 attribuisce agli

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organi di governo lindirizzo politico-amministrativo (Artt. 4 e 14). Lart. 42 del T.U. sugli enti locali dispone a sua volta che il consiglio comunale e quello provinciale siano organi di indirizzo e di controllo politico-amministrativo.Lamministrazione deve essere leale verso la forza politica che detiene la maggioranza parlamentare, e deve essere uno strumento di esecuzione delle direttive politiche impartite dal ministro che assume la responsabilit degli atti del proprio dicastero.Il significato del D.Lgs. 165/2001 non quello di riservare lattivit di indirizzo ai soli organi politici, bens di identificare i contenuti dellattivit, qualificata come indirizzo politico-amministrativo, sottratta ai dirigenti, ai quali unattivit di indirizzo comunque spetta.Gli organi politici possono controllare e indirizzare il livello pi alto dellamministrazione la dirigenza soltanto utilizzando gli strumenti di cui al D.Lgs 165/2001 in particolare la prefissione di obiettivi e verifica dei risultati.A differenza degli atti amministrativi, gli atti politici sono sottratti al sindacato del giudice amministrativo in forza dellart.24 Legge 5992/89 (la legge istitutiva del Consiglio di Stato), ad esempio le deliberazioni dei decreti legge e dei decreti legislativi; gli atti di iniziativa legislativa del governo; la determinazione di porre la questione di fiducia; lo scioglimento dei consigli regionali.Nel diritto amministrativo stata elaborata la categoria degli atti di alta amministrazione (ad esempio i provvedimenti di nomina dei direttori generali delle aziende unit sanitarie locali e delle aziende ospedaliere) caratterizzati da una amplissima discrezionalit, considerati lanello di collegamento tra indirizzo politico e attivit amministrativa in senso stretto e sono soggetti alla legge ed al sindacato giurisdizionale.

I principi costituzionali della pubblica amministrazione: la responsabilit.Il principio di responsabilit enunciato dallart.28 Cost. i funzionari e i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici sono direttamente responsabili, secondo le leggi penali, civili e amministrative, degli atti compiuti in violazione di diritti. In tali casi la responsabilit civile si estende allo Stato e agli enti pubblici.Il termine responsabilit inteso dalla Costituzione si riferisce alla assoggettabilit ad una sanzione dellautore di un illecito, mentre spesso lo stesso termine usato in altre normative come quelle regionali, per indicare il soggetto che deve rendere conto del complesso dellattivit di un ufficio ad esso facente capo.La legge sul procedimento amministrativo ha previsto listituzione della figura del responsabile del procedimento, che soddisfa una esigenza di trasparenza e di identificabilit di un contraddittore allinterno dellamministrazione procedente che sia individuabile e contattabile dal cittadino, nel segno del superamento del principio dellimpersonalit dellapparato amministrativo.Recenti e molteplici leggi hanno introdotto le autorit o amministrazioni indipendenti, organismi pubblici caratterizzati da un alto grado di imparzialit e soggetti unicamente alla legge, che proprio in ragione della loro indipendenza dallesecutivo non rispondono politicamente allo stesso, ma neppure ad altri soggetti.

Il principio di legalit.Il principio di legalit esprime lesigenza che lamministrazione sia assoggettata alla legge, anche se esso applicabile non soltanto alla amministrazione bens a qualsivoglia potere pubblico.Nel nostro ordinamento giuridico convivono pi concezioni del principio di legalit.

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a) esso considerato nei termini di non contraddittoriet dellatto amministrativo rispetto alla legge (preferenze della legge). Lart.4 delle disposizioni preliminari al Codice Civile stabilisce che i regolamenti amministrativi non possono contenere norme contrarie alle disposizioni di legge e lart. 5 Legge 2248/1865 all.E, da cui discende lobbligo per il giudice ordinario di disapplicare gli atti amministrativi e i regolamenti non conformi alle leggi. Tale accezione, che corrisponde allidea di unamministrazione che pu fare ci che vuole purch non sia impedito dalla legge, stata successivamente superata dalle tesi della legalit formale e della legalit sostanziale.

b) Il principio di legalit inteso anche nella sua accezione di conformit formale, nel senso che il rapporto tra legge e amministrazione impostato non solo sul divieto di questultima di contraddire la legge, ma anche sul dovere della stessa di agire nelle ipotesi ed entro i limiti fissati dalla legge che attribuisce il relativo potere. Tale principio si applica ad alcuni atti amministrativi normativi, quali i regolamenti ministeriali.

c) Il principio della legalit inteso come conformit sostanziale intende fare riferimento alla necessit che lamministrazione agisca non solo entro i limiti di legge, ma in conformit della disciplina sostanziale posta dalla legge stessa, la quale incide anche sulle modalit di esercizio dellazione e, dunque, penetra allinterno dellesercizio del potere. Questa concezione si ricava dalle ipotesi in cui la Costituzione prevede una riserva di legge.

Vi sono tuttavia alcune differenze tra il principio di legalit e riserva di legge, questultima riguarda il rapporto tra Costituzione, legge ed amministrazione e, imponendo la disciplina legislativa di una data materia, ne limita lesercizio del potere normativo spettante allesecutivo (la sua violazione comporta lillegittimit costituzionale della legge stessa).Le differenze si sostanziano nel fatto che il principio di legalit attiene al rapporto tra legge ed attivit complessiva della pubblica amministrazione, quindi anche quella non normativa, ed il mancato rispetto di tale principio determina lillegittimit dellazione amministrativa.I parametri ai quali lattivit amministrativa deve fare riferimento sono non solo di legalit, ma anche di legittimit, la quale consiste nella conformit del provvedimento e dellazione amministrativa a parametri anche diversi dalla legge, ancorch alla stessa pur sempre collegati (norme regolamentari, statutarie e cos via). Tra questi parametri sono da annoverare anche regole non scritte.Il principio di legalit si risolve in quello di tipicit dei provvedimenti amministrativi: se lamministrazione pu esercitare i soli poteri autoritativi attribuiti dalla legge, essa pu emanare soltanto i provvedimenti stabiliti in modo tassativo dalla legge stessa.Occorre infine richiamare il principio del giusto procedimento elaborato dalla Corte costituzionale ed avente la dignit di principio generale dellordinamento: in particolare esso esprime lesigenza che vi sia una distinzione tra il disporre in astratto con legge e il provvedere in concreto con atto alla stregua della disciplina astratta.

Il principio di imparzialit.Lart.97 Cost. pone due principi relativi allamministrazione: il principio di buon andamento dellamministrazione e del principio di imparzialit.La dottrina e la giurisprudenza hanno affermato la natura precettiva e non programmatica della norma costituzionale, la quale pone una riserva di legge, inoltre stata affermata lapplicabilit diretta dei due principi sia allorganizzazione che allattivit amministrativa.

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Il concetto di imparzialit esprime il dovere dellamministrazione di non discriminare la posizione dei soggetti coinvolti.Limparzialit impone che lamministrazione sia strutturata in modo da assicurare una condizione di oggettiva aparzialit, ed in tal senso, la norma costituzionale conterrebbe una riserva di organizzazione in capo allesecutivo.Esempi di applicazione del principio si trovano nellart.98 Cost. il quale sancisce che i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione e quindi non di interessi partigiani; lobbligo di astensione sussistente in capo ai titolari di pubblici uffici allorch debbano decidere questioni alle quali essi siano interessati.Il principio di imparzialit impone il criterio del pubblico concorso per laccesso ai pubblici uffici, inteso ad evitare la formazione di una burocrazia politicizzata e richiede che la commissione giudicatrice sia formata prevalentemente da tecnici.Strettamente connesso allimparzialit il principio della predeterminazione dei criteri e delle modalit cui le amministrazioni si debbono attenere nelle scelte successive, il quale consente di verificare la rispondenza delle scelte concrete ai criteri che lamministrazione ha prefissato (c.d. autolimite).La parzialit ricorre quando sussiste un ingiustificato pregiudizio o una indebita interferenza di alcuni di tali interessi, mentre limparzialit riferita allattivit di scelta concreta, si identifica nella congruit delle valutazioni finali e delle modalit di azione prescelte. Tale congruit deve essere definita tenendo conto degli interessi implicati, di quelli tutelati dalla legge e degli altri elementi che possono condizionare lazione amministrativa.

Il principio di buon andamento.Il principio di buon andamento enunciato dallart.97 Cost. impone che lamministrazione agisca nel modo pi adeguato e conveniente possibile.In tema di conferimento di funzioni e compiti a regioni ed enti locali pare da collegare al buon andamento il principio di adeguatezza in relazione allidoneit organizzativa dellamministrazione ricevente, a garantire lesercizio delle funzioni. Questo principio stato costituzionalizzato dalla Legge Cost. n.3/2001 che, sostituendo lart. 118 Cost. Comma 1, stabilisce che lattribuzione delle funzioni tra comuni, province, citt metropolitane, regioni e Stato avvenga sulla base del principio di adeguatezza.Il buon andamento riferito alla pubblica amministrazione nel suo complesso, non al singolo funzionario o pubblico dipendente verso il loro dovere funzionale di buona amministrazione.

I criteri di efficacia, economicit, efficienza e trasparenza.Lamministrazione deve attenersi, oltre ai principi di buon andamento e di imparzialit, anche ai criteri di economicit, efficacia e trasparenza.Il criterio di efficienza indica la necessit di misurare il rapporto tra il risultato dellazione organizzativa e la quantit di risorse impiegate per ottenere quel dato risultato: esso costituisce la capacit di una organizzazione complessa di raggiungere i propri obiettivi attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi.Il criterio di efficacia invece collegato al rapporto tra ci che si effettivamente realizzato e quanto si sarebbe dovuto realizzare sulla base di un piano o un programma.Pertanto efficienza o efficacia non coincidono, ma utile notare che il termine efficacia ha un significato differente rispetto a quello impiegato per descrivere la rilevanza degli effetti sul piano dellordinamento generale.

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Il criterio di trasparenza pu essere riferito sia allattivit sia allorganizzazione e, dunque, alla duplice declinazione del termine amministrazione.Al concetto di trasparenza, inteso in senso ampio, possono essere ricondotti molti istituti, tra i quali il diritto di accesso, la pubblicit degli atti, la motivazione, la univoca definizione delle competenze, listituzione degli uffici di relazione con il pubblico, il responsabile del procedimento, e pi in generale le attivit di informazione e di comunicazione delle amministrazioni, disciplinate dalla legge 150/2000.

I principi di azionabilit delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione e di sindacabilit degli atti amministrativi. Il problema della riserva di amministrazione.Lart.24 comma 1 Cost. Stabilisce che tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri interessi legittimi. Lart. 113 Cost. dispone che contro gli atti della pubblica amministrazione sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi dinanzi agli organi di giurisdizione ordinaria o amministrativa. Tale tutela non pu essere esclusa o limitata a particolari mezzi di impugnazione o per determinate categorie di atti. La legge determina quali organi di giurisdizione possono annullare gli atti della pubblica amministrazione nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa.Questa disciplina esprime lesigenza che ogni atto della pubblica amministrazione possa essere sindacato da parte di un giudice e che tale sindacato attenga a qualsiasi tipo di vizio di legittimit: si tratta del principio di azionabilit delle situazioni giuridiche dei cittadini nei confronti dellamministrazione e del principio di sindacabilit degli atti amministrativi.Secondo la Corte costituzionale, la norma in esame non impedisce lemanazione delle c.d. leggi provvedimento (si tratta di leggi che hanno contenuto puntuale e concreto alla stessa stregua dei provvedimenti amministrativi), purch sia rispettato il canone di ragionevolezza. La legge provvedimento pu essere per sindacata soltanto dalla Corte costituzionale, alla quale tuttavia non possibile proporre direttamente ricorso da parte dei soggetti privati lesi.Emerge il problema della riserva di amministrazione, cio ci si deve chiedere se esista un ambito di attivit ristretto riservato alla pubblica amministrazione.Spesso il giudice amministrativo ha giurisdizione di merito, che gli consente di sindacare lopportunit delle scelte amministrative.Lidea della riserva di amministrazione sembra poi confliggere con altri principi, quali il principio della preferenza della legge, inoltre, una legge che non disponesse in via puntuale e concreta sostituendosi allamministrazione e nellesercizio di un potere in una situazione caratterizzata dalla presenza di pi interessi di cui occorre effettuare una valutazione e una ponderazione, violerebbe il principio di imparzialit cui il legislatore vincolato in tema di attivit amministrativa.Un caso diverso di riserva a favore dellamministrazione, relativo per allesercizio della funzione regolamentare, pare emergere dallart. 117 comma 6 Cost. che riconosce la potest regolamentare regionale in ogni materia diversa da quelle di competenza statale e la potest regolamentare dei comuni, province e citt metropolitane in ordine alla disciplina dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.

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Il principio della finalizzazione dellamministrazione pubblica agli interessi pubblici.Dallesame dellart. 97 Cost. Emerge il principio di finalizzazione dellamministrazione pubblica: il buon andamento significa congruit dellazione in relazione allinteresse pubblico; limparzialit, direttamente applicabile allattivit amministrativa, postula lesigenza di un soggetto parte, il quale tale in quanto persegue finalit collettive che lordinamento generale ha attribuito alla sua cura.Tali principi devono essere rispettati anche dal legislatore quando pone in essere la disciplina dellamministrazione. Ed applicabile anche allattivit di diritto privato dellamministrazione e allorganizzazione.

I principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza.Un ulteriore principio dellordinamento con riferimento allallocazione delle funzioni amministrative il principio di sussidiariet, inteso nel senso di attribuzioni di funzioni al livello superiore di governo esercitabili soltanto nellipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi ad esso affidati.Questo principio stato introdotto dapprima a livello comunitario dal Trattato CE.Il decentramento figura riferibile in generale a tutti i poteri decisori (non solo dunque a quelli amministrativi, ma anche a quelli politico-legislativi) e che implica la necessit che tali poteri non siano tutti racchiusi e conferiti in un centro. Secondo lart. 5 Cost. La Repubblica attua nei servizi che dipendono dallo Stato il pi ampio decentramento amministrativo e costituisce regola fondamentale dellorganizzazione amministrativa.Il decentramento un fenomeno organizzativo che pu assumere forme diverse: burocratico (il quale comporta soltanto il trasferimento di competenze da organi centrali a organi periferici di uno stesso ente), oppure autarchico (se comporta laffidamento, ad enti diversi dallo Stato, del compito di soddisfare la cura di alcuni bisogni pubblici).Il decentramento burocratico implicherebbe la responsabilit esclusiva degli organi locali nelle materie di propria competenza e lassenza di un rapporto di rigida subordinazione con il centro.Parte della dottrina (Sandulli) ritiene che in molti casi la presenza di organi statali locali realizzi, o abbia realizzato, un fenomeno di deconcentrazione nellambito di unamministrazione statale che per resta accentrata.Il decentramento autarchico pu essere previsto a favore di enti locali, consentendo cos che la cura di interessi locali sia affidata a enti esponenziali di collettivit locali, ovvero a favore di altri enti (c.d. decentramento istituzionale).La recente Legge 59/1997 art.1 c.2, ha attribuito al governo la delega per conferire agli enti locali e alle regioni tutte le funzioni e i compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunit, nonch tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti o altri soggetti pubblici. La delega stata esercitata con il D.Lgs 112/1998 ed a seguito di questo processo di conferimento di compiti e funzioni a Regioni ed enti locali, oggi lamministrazione italiana si configura essenzialmente come regionale e locale.Il principio di sussidiariet annoverato dalla Legge 59/1997 art.4 tra i principi e i criteri direttivi cui deve attenersi la regione nel conferimento a province, comuni ed enti locali delle funzioni che non richiedano lunitario esercizio a livello regionale.

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Lart. 3 comma 5 del T.U. sugli enti locali prevede che comuni e province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della regione, secondo il principio di sussidiariet.Il principio di sussidiariet pu essere inteso in senso non solo verticale (relativamente cio alla distribuzione delle competenze tra centro e periferia) ma anche orizzontale (nei rapporti tra poteri pubblici e organizzazioni della societ).Lart. 3 comma 5 del T.U. sugli enti locali prevede anche la possibilit che gli enti locali svolgano le proprie funzioni anche attraverso le attivit che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali: il cittadino quindi, da mero amministrato, viene considerato come promotore della vita politico-amministrativa.Lart. 118 comma 1 Cost. Stabilisce che le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni, salvo che, per assicurarne lesercizio unitario, siano conferite a province, citt metropolitane, regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza. Il Comma 3 precisa che Stato, regioni, citt metropolitane, province e comuni favoriscono lautonoma iniziativa dei cittadini, singoli o associati, per lo svolgimento di attivit di interesse generale, sulla base del principio di sussidiariet.Il principio di sussidiariet richiamato pure dallart.120 ultimo comma Cost., che disciplina i poteri sostitutivi dello Stato nei confronti dei governi locali e, recentemente, dalla L.131/2003 che contiene disposizioni per ladeguamento dellordinamento della Repubblica alla legge Costituzionale n.3/2001.

I principi costituzionali applicabili alla pubblica amministrazione: leguaglianza, la solidariet, la democrazia.Allamministrazione, come agli altri soggetti pubblici, si applicano senzaltro i principi di eguaglianza, di solidariet, di buona fede, e lart.52 stabilisce che lordinamento delle forze armate deve essere informato allo spirito democratico della Repubblica.Se il principio democratico informa lordinamento militare, esso, a maggior ragione, deve essere riferibile allamministrazione nel suo complesso, ed indica il governo della maggioranza nel rispetto dei diritti delle minoranze.La democrazia implica dunque la tutela dei diritti delle minoranze, nonch la possibilit di controllare in qualche modo lesercizio del potere politico nei vari settori.

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Capitolo III

Lorganizzazione amministrativa: profili generali

Introduzione.Ciascun ordinamento oltre a riconoscere la soggettivit e la capacit giuridica a tutte le persone fisiche, istituisce altri soggetti-persone giuridiche e questo vale anche per le persone giuridiche pubbliche.La dottrina e la giurisprudenza riconoscono come soggetti di diritto e dunque come centri di imputazione di situazioni giuridiche soggettive - anche organizzazioni che non hanno la personalit giuridica quali le associazioni non riconosciute (dette figure soggettive), le associazioni sindacali, i ministeri, le amministrazioni autonome e le autorit indipendenti non aventi personalit giuridica.

I soggetti di diritto nel diritto amministrativo: Gli enti pubblici.I soggetti di diritto pubblico costituiscono nel loro complesso lamministrazione in senso soggettivo, che si articola nei vari enti pubblici. Essi sono dotati di capacit giuridica e come tali sono idonei ad essere titolari di poteri amministrativi: in questo senso possono essere definiti come centri di potere.Accanto allamministrazione statale, vi sono le amministrazioni regionali nonch gli enti esponenziali delle comunit territoriali, riconosciuti dallordinamento generale in quanto portatori di interessi pubblici.Lamministrazione statale (ma anche quella regionale e locale) si articola in una serie di enti variamente collegati alla prima, ma da questi distinti in quanto provvisti di propria personalit.Nel corso del tempo, accanto agli enti territoriali nazionali, si sono aggiunti enti privati e soggetti che rappresentano anche espressioni spontanee che svolgono attivit rilevanti per la comunit, e per tale motivo sono stati riconosciuti come enti dallordinamento.Il mutamento del ruolo dello Stato, che, da soggetto chiamato ad intervenire direttamente ed in prima persona nella societ e nelleconomia, tende a configurarsi sempre pi come soggetto regolatore, ha agevolato il fenomeno della creazione di amministrazioni indipendenti e la vicenda della privatizzazione degli enti.

Il problema dei caratteri dellente pubblico.Lart.97 Cost. stabilisce il principio generale secondo cui i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, e lart. 4 della Legge 70/1975 afferma che nessun nuovo ente pubblico pu essere istituito o riconosciuto se non per legge.La norma costituzionale esprime il principio essenziale secondo cui spetta allordinamento generale e alle sue fonti individuare le soggettivit che operano al suo interno.Molti enti (consorzi, aziende speciali e cos via) continuano comunque ad essere istituiti da altri enti pubblici con determinazioni amministrative sulla base di legge e non per legge, pertanto si distingue in dottrina tra configurazione astratta e istituzione concreta dellente.La questione dellindividuazione degli enti pubblici stata risolta dalla giurisprudenza utilizzando una serie di indici esteriori, che qualificano lente se valutati nel loro complesso.

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Tra questi indici di pubblicit si ricordano la costituzione dellente ad opera di un soggetto pubblico; la nomina degli organi direttivi in tutto o in parte di competenza dello Stato o di altro ente pubblico; lesistenza di controlli o di finanziamenti pubblici; lattribuzione di poteri autoritativi.

La definizione di ente pubblico e le conseguenze della pubblicit.Lelemento essenziale della pubblicit di una persona giuridica va ricercato considerando la particolare rilevanza pubblicistica dellinteresse perseguito dallente.Linteresse pubblico quando la legge labbia imputato ad una persona giuridica, tenuta giuridicamente a perseguirlo: di qui il riconoscimento della pubblicit di quella persona giuridica.Lente pubblico istituito con una specifica vocazione allo svolgimento di una peculiare attivit di rilevanza collettiva.Lente pubblico non pu disporre della propria esistenza, a differenza dei soggetti privati, che possono decidere di ritirarsi e cio di smettere lattivit, oppure modificare loggetto della stessa.Non sempre facile individuare limputazione legislativa dellente, ma si ritiene che possano esserci alcuni elementi rivelatori, quali il finanziamento pubblico e lutilizzo di denaro pubblico da parte dellente.Tale criterio trova conferma negli artt. 11 e 14 della Legge 59/1997 i quali prevedono la trasformazione in associazioni o in persone giuridiche di diritto privato degli enti nazionali che non svolgono funzioni o servizi di rilevante interesse pubblico.Agli enti pubblici economici non vengono riconosciuti poteri autoritativi.La qualificazione di un ente pubblico importante perch comporta conseguenze giuridiche di rilievo.a) Soltanto gli enti pubblici possono emanare provvedimenti che hanno efficacia sul piano

dellordinamento generale alla stessa stregua dei provvedimenti dello Stato, impugnabili davanti al giudice amministrativo. Lautonomia intesa come possibilit di effettuare da s le proprie scelte ed altres riferita alla possibilit di porre in essere norme generali ed astratte che abbiano efficacia sul piano dellordinamento generale (c.d. autonomia normativa), si pensi agli enti territoriali, i quali possono emanare statuti e regolamenti e prefissarsi anche obbiettivi e scopi diversi da quelli statali (c.d. autonomia di indirizzo). In particolare dispone di autonomia di indirizzo la regione, in virt della posizione di autonomia ad essa costituzionalmente riconosciuta.La legge pu poi attribuire agli enti lautonomia finanziaria, cio la possibilit di decidere in ordine alle spese e di disporre di entrate autonome, lautonomia organizzativa che consiste nella possibilit di darsi un assetto organizzativo proprio anche diverso da modelli generali, lautonomia tributaria che consiste nella possibilit di disporre di propri tributi, e lautonomia contabile, cio la potest di derogare al normale procedimento previsto per lerogazione di spese e lintroito di entrate ed in particolare la sussistenza di un bilancio distinto da quello degli altri enti.La possibilit di agire per il conseguimento dei propri fini mediante lesercizio di attivit amministrativa che ha la natura e gli effetti di quella della pubblica amministrazione viene comunemente ricondotta alla nozione di autarchia.

b) Soltanto agli enti pubblici riconosciuta la potest di autotutela; lordinamento attribuisce cio a tali enti la possibilit di risolvere un conflitto attuale o potenziale di interessi e, in particolare, di sindacare la validit dei propri atti producendo effetti incidenti su di essi.

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Lautotutela costituisce di norma esercizio di funzione amministrativa attiva, e manifestazione di autotutela pure le decisioni su ricorso amministrativo.

c) Le persone fisiche legate da un rapporto di servizio agli enti pubblici sono assoggettate ad un particolare regime di responsabilit penale, civile e amministrativa.

d) Gli enti pubblici sono tenuti al rispetto dei principi applicabili alla pubblica amministrazione; alcuni loro beni sono assoggettati ad un regime speciale.

e) Lattivit che costituisce esercizio dei poteri amministrativi di regola retta da norme peculiari, quali quelle contenute nella L.241/1990 relativa ai procedimenti amministrativi.

f) Gli enti pubblici possono utilizzare procedure privilegiate per la riscossione delle entrate patrimoniali dello Stato.

g) Nellipotesi in cui abbiano partecipazioni in una societ per azioni, latto costitutivo pu conferire agli enti pubblici la facolt di nominare uno o pi amministratori o sindaci (art.2458 c.c.); la legge pu attribuire allo Stato o ad altri enti pubblici tale possibilit anche in mancanza di partecipazione azionaria (art. 2459 c.c.).

h) Gli enti pubblici sono soggetti a particolari rapporti o relazioni (con lo Stato, la regione, il comune, a seconda dei casi), la cui intensit (strumentalit, dipendenza, ecc) varia in ragione dellautonomia dellente.

Dai concetti di autotutela, autarchia e autonomia devono essere distinte le nozioni di autodichia e di autogoverno.Lautodichia consiste nella possibilit, spettante ad alcuni organi costituzionali in ragione della loro peculiare indipendenza, di sottrarsi alla giurisdizione degli organi giurisdizionali comuni, esercitando la funzione giustiziale relativamente alle controversie con i propri dipendenti.Lautodichia riconosciuta alla Camera, al Senato e alla Corte costituzionale.Il termine autogoverno indica la situazione che ricorre nellipotesi in cui gli organi dello Stato siano designati dalla collettivit di riferimento, anzich essere nominati o cooptati da parte di autorit centrali.

Il problema della classificazione degli enti pubblici.Gli enti possono essere suddivisi in gruppi in considerazione della finalit perseguita, e si distinguono in dottrina enti con compiti di disciplina di settori di attivit, enti con compiti di promozione, enti con compiti di produzione di beni e di servizi in forma imprenditoriale, enti con compiti di erogazione di servizi pubblici.In base al tipo di poteri attribuiti, si differenziano gli enti che posseggono potest normativa dagli enti che fruiscono di poteri amministrativi e da quelli che fanno uso della sola capacit di diritto privato.In ordine alle modalit con le quali viene organizzata la presenza di persone negli organi dellente si annoverano:

a) Enti a struttura istituzionale, nei quali la nomina degli amministratori determinata da soggetti estranei allente: si tratta di enti (ad esempio lINPS) che presuppongono la destinazione di un patrimonio alla soddisfazione di un interesse; la prevalenza dellelemento patrimoniale spiega lampia gamma di controlli cui questi enti sono tradizionalmente sottoposti.

b) Enti associativi, nei quali i soggetti facenti parte del corpo sociale sottostante determinano direttamente o a mezzo di rappresentanti eletti o delegati le decisioni fondamentali dellente. In essi si verifica quindi il fenomeno della autoamministrazione. Questi enti possono essere caratterizzati dalla presenta di

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unassemblea avente soprattutto compiti deliberanti. (ad esempio CONI, ordini e collegi professionali, accademie di natura pubblica).

In alcuni enti, poi, detti a struttura rappresentativa, i soggetti interessati determinano la nomina della maggioranza degli amministratori non direttamente, ma attraverso le proprie organizzazioni.La Costituzione contempla allart. 5 gli enti autonomi (autonomie locali), e ai fini della sottoposizione al controllo della Corte dei Conti, allart. 100 Cost, quella degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.Agli enti autonomi la Costituzione riconosce una particolare posizione di autonomia in particolare a comuni, province, citt metropolitane e regioni. Tali enti sono formazioni sociali entificate cui attribuita autonomia di indirizzo, potendo essi esprimere un indirizzo politico (nel caso della regione) o politico-amministrativo anche confliggente con quello statale.Il principio dellautonomia nei limiti fissati dallordinamento alla base della disciplina costituzionale delle universit, delle istituzioni di alta cultura e delle accademie, cio soggetti che possono darsi ordinamenti autonomi nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato (art. 33 Cost.).La legge ha di recente introdotto la categoria delle autonomie funzionali (art.1 D.Lgs 112/1998) o enti locali funzionali, per indicare quegli enti universit, camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, istituzioni scolastiche ai quali possono essere conferiti funzioni e compiti statali.Lart. 1 comma 4 lett. d, L.59/1997, esclude il conferimento a regioni, province e comuni dei compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale non solo dalle camere di commercio, ma anche dalle universit degli studi.Gli enti pubblici economici sono disciplinati nel codice civile (art. 2201 c.c., che si riferisce agli enti pubblici che hanno per oggetto esclusivo o principale unattivit commerciale, art. 2221 c.c., che esclude dal fallimento gli enti pubblici) ed in altre norme di legge (ad esempio art.409 n.4 c.p.c. e art. 37 L.300/1970).La classificazione contenuta nella L.70/1975 importante, poich per gli enti statali non economici (c.d. parastatali) pone una regolamentazione omogenea attinente al rapporto di impiego, ai controlli, alla gestione contabile, alla nomina degli amministratori.Gli enti a struttura associativa sono presi in considerazione dalla legge al fine di sottrarli allestinzione pura e semplice, in ragione del fatto che la formazione sociale cui essi sono esponenti non pu cessare di esistere.La Costituzione riconosce come dotati di autonomia gli enti territoriali: comuni, province, citt metropolitane, regioni e Stato.Il territorio consente di individuare gli enti stessi nonch le persone che vi appartengono per il solo fatto di esservi stanziate, ossia, proprio e soltanto per questo collegamento con il territorio (residenza). Lente territoriale politicamente rappresentativo del gruppo stanziato sul territorio e opera nellinteresse di tutto il gruppo, e ovviamente le sue funzioni sono individuabili in ragione del livello territoriale degli interessi stessi.Soltanto gli enti territoriali possono essere titolari di beni demaniali, posti al servizio di tutta la collettivit.Gli enti pubblici non territoriali, pur esponenziali di gruppi sociali, sono accomunati in ragione del perseguimento di interessi settoriali, tanto vero che vengono detti monofunzionali.

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Il carattere atipico degli enti pubblici ha indotto ha introdurre regimi di diritto speciale, come la normativa inerente listituzione e la regolamentazione di una serie di enti pubblici detti agenzie, (ad esempio lagenzia per i servizi sanitari regionali istituita dal D.Lgs 266/1993 e avente compito di supporto alle attivit regionali, lagenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni avente il compito di rappresentare lamministrazione pubblica in sede di contrattazione collettiva nazionale; lagenzia autonoma per la gestione dellalbo dei segretari comunali e provinciali istituita dallart.17 c.76 L.127/1997 avente personalit di diritto pubblico e sottoposta alla vigilanza del Ministero dellInterno; lagenzia spaziale italiana, riordinata con D.Lgs 128/2003 dotato di personalit giuridica di diritto pubblico e autonomia scientifica, finanziaria, patrimoniale e contabile; lagenzia per le erogazioni in agricoltura).Il recente decreto di riforma dei ministeri (D.Lgs 300/1999) ha previsto listituzione di strutture sottoposte ad indirizzo e vigilanza ministeriale e svolgenti attivit a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale. Tale decreto inoltre ha soppresso lagenzia nazionale per la protezione dellambiente (ANPA) trasferendo le sue funzioni alla nuova Agenzia per la protezione dellambiente e per i servizi tecnici.

Relazioni e rapporti intersoggettivi e forme associative.E difficile individuare le relazioni intercorrenti tra i vari enti e la posizione assunta dagli uni nei confronti degli altri. Vi sono per alcune relazioni intersoggettive fondamentali che corrono tra enti territoriali e altri enti.

1) La situazione di strumentalit strutturale e organizzativa di un ente, stabilita dalla legge, nei confronti di un altro ente, nella quale il primo viene a rivestire una posizione simile a quella di un organo. Questa situazione implica che lente principale disponga di una serie di poteri di ingerenza, in particolare di direttiva, di indirizzo, di vigilanza, di approvazione degli atti fondamentali e di verifica nei confronti dellente subordinato. Un esempio di ente strumentale costituito dalle aziende speciali che sono enti strumentali dei comuni ai sensi dellart.114 del T.U. sugli enti locali, e gli enti dipendenti dalle regioni.

2) Gli enti che svolgono unattivit che si presenta come rilevante per un altro ente pubblico territoriale, in particolare per lo Stato, non si trovano generalmente in una posizione di strumentalit strutturale e organizzativa marcata.Il maggior grado di autonomia spesso determinato dalla loro preesistenza rispetto al riconoscimento come enti pubblici, e la dipendenza e la strumentalit hanno natura funzionale pur comportando lassoggettamento dellente ad una serie di controlli e condizionamenti della loro attivit. Esempi di tali enti si ritrovano nelle Camere di Commercio, nella SIAE e negli enti parastatali.

3) Sono poi individuabili enti che non si pongono in relazione di strumentalit con lo Stato o con altri enti pubblici ed in questa categoria rientrano gli enti esponenziali e le formazioni sociali che godono della possibilit di determinarsi autonomamente (ad esempio gli ordini e collegi professionali, il Coni, le accademie di scienze ed arti che siano enti pubblici, gli enti locali non territoriali, ecc).

La vigilanza era tradizionalmente considerata una figura organizzatoria caratterizzata da poteri di ingerenza costituiti in particolare dal controllo di legittimit di un soggetto sugli atti di un altro, distinguendosi in ci dalla tutela, che attiene ai controlli di merito. Il suo contenuto si estrinseca nelladozione di una serie di atti, quali lapprovazione dei bilanci e

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delle delibere particolarmente importanti, nella nomina di commissari straordinari, nello scioglimento degli organi dellente, nella prefissione di indirizzi.La direzione caratterizzata da una situazione di sovraordinazione tra enti che implica il rispetto, da parte dellente sovraordinato, di un ambito di autonomia dellente subordinato. In particolare, la direzione si estrinseca in una serie di atti, le direttive, che determinano lindirizzo dellente, lasciando allo stesso la possibilit di scegliere le modalit attraverso le quali conseguire gli obiettivi prefissati.Dalle relazioni stabili occorre tenere distinti i rapporti che possono instaurarsi di volta in volta tra gli enti, si tratta dellavvalimento e della sostituzione.Lavvalimento era previsto dallart.118 ultimo comma Cost., ma stato cancellato dalla legge Cost. 3/2001, tuttavia esso ancora presente perch previsto da una legge ordinaria (art.3 c.1 lett.f Legge 59/97), e consiste nellutilizzo da parte di un ente degli uffici di un altro ente. Tali uffici svolgono attivit di tipo ausiliario, ad esempi preparatoria o esecutiva, ma non costituisce deroga di competenze trattandosi di una vicenda interna di tecnica organizzativa.Con il termine sostituzione si indica in generale listituto mediante il quale un soggetto (sostituto) legittimato a far valere un diritto, un obbligo o unattribuzione che rientrano nella sfera di competenza di un altro soggetto (sostituito) operando in nome proprio e sotto la propria responsabilit. Le modificazioni giuridiche che subiscono diritti, obblighi e attribuzioni incidono direttamente nella sfera del sostituito, in capo al quale si producono gli effetti o le conseguenze dellattivit posta in essere dal sostituto.Lordinamento disciplina il potere sostitutivo tra enti nei casi in cui un soggetto non ponga in essere un atto obbligatorio per legge o non eserciti le funzioni amministrative ad esso conferite, e la giurisprudenza sottolinea che il legittimo esercizio del potere di sostituzione richiede la previa diffida. Il potere sostitutivo in caso di inerzia pu essere esercitato direttamente da un organo dellente sostituto, ovvero da un commissario nominato dallente sostituto.In ordine ai poteri sostitutivi dello Stato sulla regione, la Corte costituzionale ha affermato che debba essere rispettato il principio della leale cooperazione, il quale impone allo Stato di intervenire soltanto dopo avere adottato le misure (informazioni attive e passive, sollecitazioni, ecc) idonee a qualificare lintervento del sostituto come necessario a causa dellinerzia della regione.Lart. 5 D.Lgs 112/1998 disciplina i poteri sostitutivi dello Stato in caso di accertata inattivit delle regioni e degli enti locali che comporti inadempimento agli obblighi comunitari o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali.Ai sensi dellart.120 c.2 Cost. infine, il Governo pu sostituirsi agli organi delle regioni, delle citt metropolitane, delle province e dei comuni nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria, oppure di pericolo grave per lincolumit e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedano la tutela dellunit giuridica o dellunit economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali, il comma 3 specifica che La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiariet e del principio di leale collaborazione.La delega di funzioni amministrative figura che ricorre nei rapporti tra Stato e regioni e tra regioni e enti locali. In particolare, le regioni, secondo quanto disposto dallart. 118 Cost (vecchia formulazione) esercitano in via normale le proprie funzioni amministrative delegandole alle province, ai comuni ed agli altri enti locali. Queste deleghe sono operate con legge (art. 118 c.2, art. 4 c.5 Legge 59/1997).

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La recente riforma della Legge Costituzionale 3/2001 ha sostituito lart.118 Cost, ed ha costituzionalizzato listituto del conferimento di funzioni amministrative ai vari livelli di governo locale sulla base dei principi di sussidiariet, differenziazione ed adeguatezza.Alcune forme associative, tradizionalmente distinte in federazioni e consorzi, possono essere costituite tra enti. Le federazioni di enti svolgono attivit di coordinamento e di indirizzo dellattivit degli enti federati, nonch attivit di rappresentanza degli stessi (ad esempio lACI, il CONI e le federazioni nazionali di ordini e collegi).Alcune federazioni comprendono anche soggetti privati, ed altre possono costituire federazioni di diritto privato (come lANCI associazione nazionale dei comuni italiani).I consorzi costituiscono una struttura stabile volta alla realizzazione di finalit comuni a pi soggetti, spesso realizzano o gestiscono opere o servizi di interessi comuni agli enti consorziati, i quali restano comunque di regola titolari delle opere e dei servizi.I consorzi pubblici possono essere classificati in entificati e non entificati, obbligatori e facoltativi; esistono poi consorzi formati soltanto da enti pubblici ovvero anche da privati.I consorzi entificati sono enti di tipo associativo.Nellambito delle forme associative tra enti, debbono altres essere ricordate le unioni di comuni (art.32 T.U. enti locali), mentre caratteri simili ai consorzi hanno gli uffici comuni che gli enti locali possono costituire mediante convenzione, e che operano con personale distaccato degli enti partecipanti ai quali viene affidato lesercizio di funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti allaccordo.

La disciplina comunitaria: in particolare, gli organismi di diritto pubblico.Il termine amministrazione comunitaria pu essere impiegato per indicare linsieme degli organismi e delle istituzioni dellUnione europea cui affidato il compito di svolgere attivit sostanzialmente amministrativa e di emanare atti amministrativi.Lordinamento comunitario riserva allamministrazione degli Stati membri una peculiare disciplina in vista, essenzialmente, della tutela della concorrenza e dei mercati.Lamministrazione pubblica condiziona il gioco della concorrenza sotto una duplice prospettiva: in quanto soggetto che, a mezzo di proprie imprese, presta servizi e produce beni in un regime particolare; e in quanto operatore che detiene una quota di domanda di beni e servizi.La direttiva CEE 80/273 della Commissione, modificata dalla direttiva 85/413, definisce le imprese pubbliche come le imprese nei confronti delle quali i pubblici poteri possono esercitare, direttamente o indirettamente, uninfluenza dominante per ragioni di propriet, di partecipazione finanziaria o della normativa che le disciplina.Lamministrazione, al fine di soddisfare esigenze collettive, non avendo mezzi e organizzazioni sufficienti deve sovente ricercare contraenti sul mercato per affidare loro la realizzazione di opere o per richiedere prestazioni e beni di valore economico complessivo rilevantissimo.Altra nozione di rilievo introdotta dal diritto comunitario quella di organismo di diritto pubblico, ricompresa nella disciplina in materia di appalti tra le amministrazioni aggiudicatrici, ed assoggettandola alla specifica disciplina ispirata ai principi di concorrenza. Si tratta di organismi:

a) istituiti per soddisfare specificamente bisogni di interesse generale aventi carattere non industriale o commerciale;

b) aventi personalit giuridica;

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c) la cui attivit finanziata in modo maggioritario dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico, oppure la cui gestione soggetta al controllo di questi ultimi, oppure il cui organo di amministrazione, di direzione o di vigilanza costituito per pi della met da membri designati dallo Stato, dagli enti locali o da altri organismi di diritto pubblico.

Le tre condizioni hanno carattere cumulativo.

Le figure di incerta qualificazione: in particolare, le societ per azioni a partecipazione pubblica.Le societ a partecipazione pubblica sono soggette ad una disciplina particolare: lart. 2449 c.c. prevede che, ove lo Stato (o altro ente pubblico) abbia partecipazioni azionarie, latto costitutivo possa ad esso conferire la facolt di nominare amministratori o sindaci, ovvero componenti del consiglio di sorveglianza, nonch revocarli.Questa eventualit consentita dallart.2450 c.c. anche quando lente non abbia partecipazione azionarie, allorch cos disponga la legge o latto costitutivo.E frequente infatti il caso di societ istituite direttamente ed unilateralmente dalla legge o di societ a costituzione obbligatoria.Si possono individuare almeno tre modelli:

1) le societ a partecipazione pubblica regolate da leggi speciali e chiamate a svolgere funzioni pubbliche (ad esempio Patrimonio s.p.a., Infrastrutture s.p.a.) possono essere accostate alle societ che risultano affidatarie di servizi in house senza necessit di una previa gara;

2) le societ a partecipazione pubblica direttamente affidatarie di servizi pubblici locali; di norma la scelta del socio privato avviene a mezzo gara;

3) le societ derivanti dal processo di privatizzazione;Affidamento in house il concetto delineato dalla giurisprudenza comunitaria con il quale si esclude che la disciplina sugli appalti trovi applicazione nei casi in cui tra amministrazione e imprese sussista un legame tale per cui il soggetto non possa ritenersi distinto dal punto di vista decisionale.Il legislatore italiano, la fine di evitare di mettere a gara laffidamento del servizio locale, ha utilizzato lo stesso schema nel settore dei servizi pubblici.Il T.U. sugli enti locali, modificato dallart.35 della Legge 448/2001 e dalla Legge 326/2003, prevede per i servizi locali di rilevanza economica tre forme di gestione:

a) societ pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le societ a capitale misto pubblico privato nelle quali il socio privato venga scelto attraverso lespletamento di gare con procedure ad evidenza pubblica;

b) societ pubbliche direttamente affidatarie del servizio come le societ a capitale interamente pubblico a condizione che lente o gli enti pubblici titolari del capitale sociale esercitino sulla societ un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la societ realizzi la parte pi importante della propria attivit con lente o gli enti pubblici che la controllano nella logica della concorrenza e del mercato;

c) affidamento del servizio a societ di capitali individuate attraverso lespletamento di gare.

Per la disciplina relativa alla dismissione delle partecipazioni azionarie nelle societ in cui sono stati trasformati gli enti privatizzati, lart.2 D.L. 332/1994 convertito in legge 474/1994, modificato dalla L.350/2004, accanto ai limiti al possesso azionario e al divieto della cessione della partecipazione, consente allo Stato di mantenere poteri speciali (golden share:

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opposizione allassunzione di partecipazioni che rappresentano almeno la ventesima parte del capitale sociale) esercitabili soltanto in caso di pericolo per interessi vitali dello Stato medesimo con riferimento alle societ operanti nel settore della difesa, dei trasporti, delle telecomunicazioni, delle fonti di energia e degli altri pubblici servizi, individuate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.Ricorre ente pubblico laddove lo statuto delle societ per azioni e la disciplina delle dismissioni implichino la impossibilit di uno scioglimento: infatti lesistenza e la destinazione funzionale della societ sono predeterminate con atto normativo e rese indisponibili alla volont dei propri organi deliberativi.Le societ a partecipazione pubblica maggioritaria sono assoggettate ad una disciplina di diritto speciale. Le societ per azioni a partecipazione pubblica locale sono soggetti privati nei limiti in cui possano disporre della propria esistenza e del proprio oggetto.I concessionari di opere e gli affidatari di servizi pubblici sono categorie di soggetti privati che presentano carattere pubblicistico, i quali, collocati in sul mercato in regime di libera concorrenza, sono assoggettati a settori c.d. esclusi allorch agiscano in virt di diritti speciali o esclusivi.Sono diritti speciali o esclusivi i diritti costituiti per legge, per regolamento o in virt di una concessione o di altro provvedimento amministrativo avente leffetto di riservare ad uno o pi soggetti lesercizio di attivit.Lart. 2461 c.c. si occupa delle societ di interesse nazionale estendendo ad esse la normativa di cui agli artt. 2458 e 2459 c.c. compatibilmente con le disposizioni delle leggi speciali che stabiliscono per tali societ una particolare disciplina circa la gestione sociale, la trasferibilit delle azioni, il diritto di voto e la nomina degli amministratori e dei dirigenti. Tra queste societ si ricorda la RAI tv, concessionaria del servizio pubblico.

Vicende degli enti pubblici.La costituzione degli enti pubblici pu avvenire per legge o per atto amministrativo sulla base di una legge, anche se in molti casi la legge si limitata a riconoscere come enti pubblici organizzazioni nate per iniziativa privata.Il legislatore non libero di rendere pubblica qualsiasi persona giuridica privata, infatti esistono limiti costituzionali che tutelano le formazioni sociali, la libert di associazione e altre attivit private.In ordine allestinzione degli enti pubblici, essa pu aprire una vicenda di tipo successorio (a titolo universale o particolare), ma lestinzione pu essere prodotta dalla legge o da un atto amministrativo basato sulla legge. Quanto alle modificazioni degli enti pubblici, si possono ricordare il mutamento degli scopi, le modifiche del territorio degli enti territoriali, le modificazioni delle attribuzioni, la trasformazione da ente non economico a ente pubblico economico e le variazioni della consistenza patrimoniale.Gli enti pubblici possono inoltre essere trasformati in persone giuridiche di diritto privato.Anche il riordino degli enti pubblici pu comportare lestinzione degli stessi o la loro trasformazione in persone giuridiche private.Recentemente, gli artt. 11 e 14 della Legge 59/1997 hanno conferito al governo la delega a emanare decreti legislativi diretti a riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi dalla assistenza e previdenza, le istituzioni di diritto privato e le societ per azioni controllate dallo Stato, individuando quale criteri e principi direttivi la fusione o soppressione di enti con finalit omologhe o complementari, la trasformazione di enti per i

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quali lautonomia non sia necessaria o funzionalmente utile in ufficio dello Stato o di altra amministrazione pubblica ovvero in struttura di universit, con il consenso della medesima, ovvero la liquidazione degli enti inutili.

La privatizzazione degli enti pubblici.La scelta di privatizzare gli enti pubblici sostenuta da molte ragioni. Quando tale vicenda comporta la trasformazione dellente in societ per azioni, questa in grado di reperire capitale di rischio sul mercato ed ha una snellezza dazione maggiore.La privatizzazione stata introdotta anche ai fini della riduzione dellindebitamento finanziario (art.1 c.6 Legge 474/1994).Pi in generale la privatizzazione formale oltre che sostanziale comporta che il potere pubblico rinunci ad essere imprenditore e quindi incide sul modello di intervento pubblico nelleconomia.In realt spesso il legislatore affida la gestione di interessi pubblici alle strutture privatizzate, ossia realizza una privatizzazione meramente formale, rimanendo il capitale nella totalit o nella maggioranza in mano pubblica.Le tappe fondamentali della privatizzazione sono le seguenti:

1) Lente pubblico economico viene trasformato in societ per azioni (privatizzazione c.d. formale, ovvero, fase fredda della privatizzazione) con capitale interamente posseduto dallo Stato.

2) Si procede poi alla dismissione della quota pubblica (privatizzazione c.d. sostanziale, o fase calda della privatizzazione). Questultima tappa disciplinata dal D.L.332/1994 convertito in Legge 474/1994 modificato dalla L.350/2003, che fa riferimento a procedure trasparenti e non discriminatorie.

La privatizzazione interessa soggetti che operano in tre settori principali:- nella gestione di partecipazioni azionarie (Iri, Eni);- nei servizi di pubblica utilit (Enel, telecomunicazioni, gas, ecc);- nel settore creditizio (istituti di credito di diritto pubblico);

Lordinamento italiano conosce anche altre forme di privatizzazione, caratterizzate dal fatto che gli enti vengono trasformati in soggetti privati non aventi scopo di lucro, come per la trasformazione obbligatoria degli enti che operano nel settore musicale in fondazioni di diritto privato disposta dal D.Lgs 367/1996.Il D.Lgs 509/1994, inoltre, prevede la trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza.Con il D.Lgs 419/1999 modificato dalla L.284/2002, sono state emanate norme in materia di privatizzazione, fusione, trasformazione e soppressione di enti pubblici nazionali, ridefinendo anche i compiti della SIAE.

I principi in tema di organizzazione degli enti pubblici.Per realizzare i propri fini, lamministrazione ha bisogno di un insieme di strutture e di mezzi personali e reali che il risultato di una certa attivit organizzativa la quale si deve svolgere nellosservanza della Costituzione.Lart. 97 Cost., che si riferisce letteralmente allorganizzazione, pu essere letto come norma di ripartizione della funzione di indirizzo politico tra governo e parlamento poich lattivit di organizzazione espressione di quella di indirizzo e si desume la sussistenza di una riserva di organizzazione in capo al Governo, che pu modellare le proprie strutture in ragione delle esigenze mutevoli che deve affrontare.

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Un riconoscimento espresso di tale riserva di organizzazione operato dallart. 17 c.1 lett. d Legge 400/1988, che prevede la figura dei regolamenti governativi disciplinanti lorganizzazione ed il funzionamento delle amministrazioni pubbliche secondo le disposizioni di legge; altro ancora lart.14 bis della stessa legge, il quale stabilisce che lorganizzazione e la disciplina degli uffici dei ministeri sono determinate con regolamento governativo su proposta del ministro competente, dintesa con il Presidente del Consiglio dei ministri e con il ministro del tesoro.Lart. 97 si riferisce allamministrazione statale, lart. 117 c.6 Cost. prevede che comuni, province e citt metropolitane abbiano potest regolamentare in ordine alla disciplina dellorganizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite, ed in questo caso la riserva di organizzazione disposta proprio dalla Costituzione.Debbono poi essere ricordati gli atti di organizzazione non aventi carattere normativo quali gli atti di istituzione di enti, di organi o di uffici, lassegnazione agli organi dei titolari, gli accordi tra pi amministrazioni che disciplinano attivit di interesse comune, o costitutivi di consorzi.Il potere di organizzazione oggi espressamente disciplinano dagli artt.2 e 5 del D.Lgs 165/2001.La prima norma afferma che le amministrazioni pubbliche definiscono secondo i principi generali fissati da disposizioni di legge e, sulla base dei medesimi, mediante atti organizzativi secondo i rispettivi ordinamenti, le linee fondamentali di organizzazione degli uffici e individuano gli uffici di maggior rilevanza.La seconda norma stabilisce che le pubbliche amministrazioni assumono ogni determinazione organizzativa con la capacit e i poteri del privato datore di lavoro: alle determinazioni operative gestionali occorre garantire adeguati margini e, cio, uno spazio di discrezionalit organizzativa.

Lorgano.La personalit giuridica delle organizzazioni riferita alle situazioni giuridiche e ai rapporti giuridici. Per poter agire le organizzazioni potevano ricorrere a due istituti:

a) la rappresentanza, alla stessa stregua di quella necessaria disposta per le persone fisiche incapaci di agire;

b) utilizzare la figura dellorgano;Attraverso lorgano la persona giuridica agisce e lazione svolta dallorgano si considera posta in essere dallente. Lorgano non separato dallente, quindi, a differenza di quanto accade nella rappresentanza, la sua azione non svolta in nome e per conto di altri, e corrisponde allattivit propria dellente. La capacit giuridica spetta comunque allente, che centro di imputazioni di effetti e fattispecie.Lorgano dunque uno strumento di imputazione e, cio, lelemento dellente che consente di riferire allente stesso atti e attivit; spesso lorgano permette allente di rapportarsi con altri soggetti giuridici o comunque di produrre effetti giuridici.Pi in particolare lorgano va identificato nella persona fisica o nel collegio in quanto investito della competenza attribuita dallordinamento (ad esempio, il contratto stipulato dal dirigente comunale si considera concluso dal Comune).In assenza del titolare, lordinamento indica colui che chiamato a svolgere le relative funzioni. Tra persona fisica preposta allorgano e ente pubblico corre un rapporto giuridico, definito rapporto di servizio.

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I poteri vengono attribuiti soltanto allente avente la soggettivit giuridica, ed esso si avvale di pi organi, ognuno di essi, pur senza esserne titolare, esercita una quota di quei poteri, detta competenza.La competenza ripartita secondo svariati criteri: per materia, per valore, per grado o per territorio.La competenza va tenuta distinta dallattribuzione, che indica la sfera di poteri che lordinamento generale conferisce ad ogni ente pubblico.

Limputazione di fattispecie in capo agli enti da parte di soggetti estranei alla loro organizzazione.Tra le attivit pubbliche che vengono esercitate da soggetti privati si pensi alle funzioni certificative spettanti al notaio, alle possibilit che concessionari emanino atti amministrativi o eroghino servizi pubblici, alla potest spettante ai cittadini di procedere allarresto in flagranza di reato, al potere degli interessati di produrre dichiarazioni sostitutive di certificazioni, alla possibilit di affidare ai terzi la riscossione dei tributi.Il privato pu agire direttamente in base alla legge, o in forza di un atto della pubblica amministrazione. Egli riceve spesso un compenso da parte dellente pubblico oppure da utenti che fruiscono della sua attivit. Lattivit si configura nei confronti dei terzi come pubblicistica, alla stessa stregua di quella che avrebbe posto in essere lente pubblico sostituito.

Classificazione degli organi.Sono esterni gli organi competenti ad emanare provvedimenti o atti aventi rilevanza esterna (i dirigenti, ad esempio, adottano gli atti che impegnano lamministrazione verso lesterno). Gli organi procedimentali (o organi interni) sono quelli competenti ad emanare atti aventi rilevanza endoprocedimentale.Organi centrali sono quelli che estendono la propria competenza allintero spettro dellattivit dellente; gli organi periferici, viceversa, hanno competenza limitata ad un particolare ambito di attivit, di norma individuato secondo un criterio geografico.Gli organi ordinari sono previsti nel normale disegno organizzativo dellente, mentre gli organi straordinari operano invece in sostituzione degli organi ordinari (in genere detti commissari).Gli organi permanenti sono stabili, gli organi temporanei svolgono funzioni per un limitato periodo di tempo (ad esempio le commissioni per i concorsi).Gli organi attivi sono competenti a formare ed eseguire la volont dellamministrazione; gli organi consultivi rendono pareri; gli organi di controllo sindacano lattivit posta in essere dagli organi attivi.La distinzione rispecchia quella tra attivit amministrativa attiva (che ha la finalit di curare gli interessi pubblici: c.d. amministrazione attiva), attivit consultiva (mediante la quale vengono espressi pareri) e attivit di controllo (la cui finalit quella di verificare lattivit amministrativa attiva alla luce di un parametro prefissato).Gli organi rappresentativi sono quelli i cui componenti, a differenza degli organi non rappresentativi, vengono designati o eletti dalla collettivit che costituisce il sostrato dellente. Tipico esempio di organo rappresentativo il sindaco, mentre organo non rappresentativo , ad esempio, il prefetto.

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Vi sono poi organi con legale rappresentanza e consistono in particolari tipi di organi esterni, cio che esprimono la volont dellente nei rapporti contrattuali con i terzi e che, avendo la capacit processuale, conferisce la procura alle liti per agire o resistere in giudizio.Per espressa volont di legge, alcuni organi sono dotati di personalit giuridica (e sono detti organi con personalit giuridica o organi-enti), profilandosi come titolari di poteri e come strumenti di imputazione di fattispecie ad altro ente (in quanto organi di questultimo), un esempio lISTAT, alla dipendenza della Presidenza del Consiglio dei ministri con compiti relativi alle indagini statistiche interessanti le amministrazioni statali.Sono organi monocratici quelli il cui titolare una sola persona fisica. Negli organi collegiali si ha la contitolarit di pi persone fisiche considerate nel loro insieme.Le ragioni per cui si procede allistituzione dellorgano collegiale sono quella di riunire in un unico corpo i portatori di interessi differenti e/o far confluire nel collegio pi capacit professionali e tecniche.Lesercizio delle competenze dellorgano collegiale avviene mediante deliberazione, la cui adozione segue un procedimento che, solitamente, consta delle seguenti fasi:

- convocazione del collegio , cio linvito contenente lordine del giorno, a riunirsi in un certo luogo in una certa data;

- presentazione di proposte sui punti allordine del giorno;- discussione ;- votazione .

Occorre distinguere tra quorum strutturale e quorum funzionale. Il primo indica il numero dei membri che devono essere presenti affinch il collegio sia legittimamente costituito (nei collegi perfetti si impone la presenza di tutti i componenti); il quorum funzionale indica il numero di membri presenti che debbono esprimersi favorevolmente sulla proposta affinch questa si trasformi in deliberazione.Nei c.d. collegi perfetti non ammessa lastensione; negli altri casi lastenuto considerato come assente o come votante, in questultimo caso, il voto di astensione non riduce il computo dei votanti in ragione del quale deve essere calcolato il quorum funzionale e, dunque, equivale a voto negativo.La deliberazione si perfeziona con la proclamazione fatta dal Presidente: le sedute vengono documentate attraverso processi verbali redatti dal segretario e servono ad esternare la deliberazione adottata.

Relazioni interorganiche. I modelli teorici: la gerarchia, la direzione ed il coordinamento.Tra gli organi di una persona giuridica pubblica possono istaurarsi relazioni disciplinate dal diritto.La gerarchia esprime la relazione di sovraordinazione-subordinazione tra organi diversi. Lomogeneit delle competenze giustifica i poteri spettanti al superiore gerarchico e il dovere di obbedienza di quello inferiore.Pi in particolare, i poteri caratteristici della relazione gerarchica sono:

a) il potere di ordine (che consente di vincolare lorgano subordinato ad un certo comportamento nello svolgimento della propria attivit) di direttiva (mediante la quale si indicano fini e obbiettivi da raggiungere, lasciando un margine di scelta in ordine alle modalit con cui conseguirli) e di sorveglianza sullattivit degli organi subordinati, i quali possono essere sottoposti a ispezioni e inchieste;

b) potere di decidere i ricorsi gerarchici proposti avverso gli atti dellorgano subordinato;23

c) potere di annullare dufficio e di revocare gli atti emanati dallorgano subordinato;d) potere di risolvere i conflitti che insorgano tra organi subordinati;e) poteri in capo allorgano superiore di avocazione (per singoli affari, per motivi di

interesse pubblico, indipendentemente dallinadempimento dellorgano inferiore) e sostituzione (a seguito di inerzia dellorgano inferiore).

Il potere di delega spettante al superiore sussiste soltanto nei casi previsti dalla legge.Il potere di emanare ordini relativamente alle funzioni ed alle mansioni dellinferiore gerarchico esclude la possibilit di scelta di questultimo, facendo sorgere il dovere di eseguirlo, salvo che lordine stesso non contrasti con la legge penale. Se il dipendente ritenga lordine palesemente illegittimo, deve farne rimostranza al superiore, dichiarandone le ragioni, ma poi obbligato ad eseguirlo se lordine viene rinnovato per iscritto (semprech non si tratta di ordine criminoso artt. 16 e segg. T.U. 3/1957).Altro tipo di relazione interorganica la direzione, per la quale lorgano sovraordinato ha il potere di indicare gli scopi da perseguire, ma deve lasciare alla struttura sottoordinata la facolt di scegliere le modalit e i tempi dellazione volta a conseguire quei risultati. Nella direzione, lorgano sovraordinato ha pi in particolare il potere di emanare direttive e quello di controllare lattivit amministrativa in considerazione degli obbiettivi da raggiungere.Rispetto alla gerarchia, la direzione comporta la sostituzione del potere di dare ordini con il potere di emanare direttive, ma che non vincolano completamente lorgano inferiore, ed il controllo non riguarda gli atti come nella gerarchia, ma si svolge in via successiva e investe lautorit.In dottrina si individua una ulteriore relazione interorganica, il coordinamento, riferendolo a organi in situazione di equiordinazione preposti ad attivit che, pur dovendo restare distinte, sono destinate ad essere ordinate secondo un disegno unitario. Contenuto di tale relazione sarebbe il potere, spettante ad un coordinatore, di impartire disposizioni idonee a tale scopo e di vigilare sulla loro attuazione ed osservanza.Il coordinamento definito dalla legge (es. art. 16, 17 e 25 D.Lgs 165/2001). I compiti di coordinamento possono essere riconosciuti ad un organo ad hoc oppure ad uno degli organi interessati al coordinamento (come gli organi collegiali). La possibilit che un segretario generale, capo dipartimento o altro dirigente comunque denominato svolga funzioni di coordinamento di uffici dirigenziali di livello generale infine prevista dallart. 16 D.Lgs 165/2001.Lesigenza di coordinamento tra lazione di pi soggetti pubblici soprattutto soddisfatta attraverso lutilizzo della conferenza di servizi.

Il controllo.Il controllo una importante relazione interorganica, che consiste nellattivit di verifica, esame e revisione delloperato altrui. Nel diritto amministrativo il controllo costituisce unautonoma funzione svolta da organi peculiari.Il controllo consiste in un esame, da parte di un apposito organo, di atti e attivit imputabili ad un altro organo controllato. Il controllo svolto in ogni caso nellambito delle relazioni gerarchiche dove lorgano gerarchicamente superiore controlla lattivit dellorgano subordinato.Il controllo, che sempre doveroso, deve essere svolto nelle forme previste dalla legge, e si conclude con la formulazione di un giudizio, positivo o negativo, sulla base del quale viene adottata una misura.

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Il controllo si divide in interno ed esterno a seconda che esso sia esercitato da organi dellente o da organi di enti diversi, un esempio di controllo interno costituito dal controllo ispettivo.Il controllo sugli organi degli enti territoriali previsto, per quanto riguarda le regioni, dallart.126 Cost. e dagli artt.141 e segg. T.U. sugli enti locali in ordine agli enti territoriali diversi dalla regione.Il controllo pu essere condotto alla luce di criteri di volta in volta differenti - conformit alle norme (controllo di legittimit, denominato vigilanza), opportunit (denominato tutela), efficienza, efficacia, ecc - ed avere oggetti diversi tra loro: organi, atti normativi, atti amministrativi di organi individuali e collegiali, contratti di diritto privato, attivit.Le misure che possono essere adottate a seguito del giudizio sono di vario tipo: repressive (annullamento dellatto), impeditive (le quali non eliminano latto ma ostano a che latto produca efficacia, come rifiuto di approvazione o visti), sostitutive (controllo sostitutivo).

1) Nel controllo sugli organi la misura la sostituzione allorgano ordinario nel compimento di alcuni atti, in altri casi la misura lo scioglimento dellorgano. Ancora diversa la misura che consiste nellapplicazione di sanzioni ai componenti lorgano.

2) Nellambito dei controlli sugli atti si distingue tra controlli preventivi (rispetto alla produzione degli effetti degli atti) e successivi (i quali si svolgono quando latto ha gi prodotto i suoi effetti).

In una via di mezzo tra controlli successivi e preventivi si collocano i controlli mediante riesame i quali procrastinano lefficacia dellatto allesito di una nuova deliberazione dellautorit decidente.

In particolare, il controllo di ragioneria nellamministrazione statale ed il controllo della Corte dei Conti.Un particolare tipo di controllo (contabile e di legittimit) il controllo di ragioneria esercitato dagli uffici centrali di bilancio a livello centrale e dalle ragionerie provinciali a livello di organi decentrati delle amministrazioni statali, i quali provvedono alla registrazione degli impegni di spesa risultanti dai provvedimenti assunti dalle amministrazioni statali e possono inviare osservazioni sulla legalit della spesa senza che ci abbia effetti impeditivi sullefficacia degli atti.Oggi gli uffici di ragioneria svolgono il controllo interno di regolarit amministrativa e contabile.Controllo successivo esterno e costituzionalmente garantito quello esercitato dalla Corte dei Conti organo al servizio dello Stato-comunit attraverso il meccanismo della registrazione e dellapposizione del visto.La Corte dei conti svolge anche altre importanti funzioni di controllo potendo richiedere alle amministrazioni pubbliche ed agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e pu effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti.Nel quadro dei controlli spettanti alla Corte dei conti si contemplano:

a) un controllo preventivo sugli atti;b) un controllo preventivo sugli atti che il Presidente del Consiglio dei ministri richieda

di sottoporre temporaneamente a controllo o che la Corte dei conti deliberi di assoggettare per un periodo determinato a controllo in relazione a situazioni di diffusa e ripetuta irregolarit rilevate in sede di controllo successivo;

c) un controllo successivo sui titoli di spesa relativi al costo del personale, sui contratti e i relativi atti di esecuzione, in materia di sistemi informativi automatizzati, stipulati dalle

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amministrazioni statali e sugli atti di liquidazione dei trattamenti di quiescenza dei pubblici dipendenti;

d) un controllo successivo sugli atti di notevole rilievo finanziario individuati per categorie ed amministrazioni statali che le sezioni unite stabiliscano di sottoporre a controllo per un periodo determinato;

e) un controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, esercitato da una speciale sezione della Corte;

f) un controllo sulla gestione degli enti locali effettuato dalla sezione delle autonomie: il controllo, originariamente limitato agli enti locali con popolazione superiore a ottomila abitanti e poi esteso ad altri comuni e province si conclude con un referto al Parlamento.La Legge 131/2003, nel dare attuazione allart.118 Cost., ha individuato due nuove forme di controllo:

1) La Corte dei conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte di Comuni, Province, Citt metropolitane e Regioni, in relazione al patto di stabilit interno ed ai vincoli derivanti dallappartenenza dellItalia allUnione Europea.

2) Le sezioni regionali di controllo della Corte dei conti verificano il perseguimento degli obbiettivi posti dalle leggi statali o regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza, nonch la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni e riferiscono sugli esiti delle verifiche esclusivamente ai consigli degli enti controllati;

g) un controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche, nonch sulle gestioni fuori bilancio e sui fondi di previdenza comunitaria.

La Corte, nellesercizio di una funzione ritenuta giurisdizionale, pronuncia il giudizio di parificazione sul rendiconto generale dello Stato (consistente nella certificazione di parit tra i conti della Corte medesima e quelli forniti dallamministrazione del tesoro), accompagnato da specifica relazione.La disciplina del controllo preventivo risulta dalla combinazione della L.20/1994 e del T.U. Corte conti. Ai sensi dellart.27 L.340/2000 latto trasmesso alla Corte conti diviene in ogni caso esecutivo trascorsi sessanta giorni dalla sua ricezione senza che sia intervenuta una pronuncia della sezione di controllo. Lesito del procedimento di controllo comunicato dalla sezione nelle ventiquattro ore successive alla fine delladunanza e le deliberazioni sono pubblicate entro trenta giorni dalla data delladunanza stessa.

Il t.u. della Corte dei conti contempla anche il meccanismo della registrazione con riserva, il quale consente allatto di venire vistato e registrato. In