Revista de la CEPAL 83, Crecimiento, competitividad y...

R E V I S T A D E L A C E P A L 8 3 • A G O S T O 2 0 0 4

CRECIMIENTO, COMPETITIVIDAD Y EMPLEO EN PERU, 1990-2003 • NORBERTO E. GARCIA

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Crecimiento, competitividady empleo en Perú, 1990-2003

Norberto E. García

El crecimiento del empleo de calidad necesario para disminuir el

empleo informal y el desempleo en Perú, depende de que se acelere y

diversifique la inversión privada en el sector transable. Una de las prin-

cipales restricciones para acelerarla es la débil competitividad del sec-

tor transable no extractivo. En 1990-2003, la mejora de su competitividad

se basó esencialmente en el descenso de los costos laborales, enfoque

socialmente injusto y económicamente ineficaz. Para elevar la

competitividad es indispensable un régimen macroeconómico con un

tipo de cambio real competitivo y estable —cuya aplicación enfrenta

obstáculos— y el aumento de la productividad total a nivel

microeconómico. Esto último debe buscarse a través de políticas

microeconómicas y mesoeconómicas, siendo el principal obstáculo la

visión estrecha que dominó el escenario económico en el decenio de

1990, según la cual el incremento de la competitividad se logra redu-

ciendo los costos laborales medios.Norberto E. García

Investigador Asociado

del Instituto de Estudios Peruanos (IEP)

e Investigador Líder de la Red de Políticas

de Empleo del Consorcio de Investigacio-

nes Económicas y Sociales (CIES)

Perú

✒ [email protected]



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IEmpleo, pobreza y crecimiento

En Perú existe un estrecho vínculo entre el tipo deempleos generados y la evolución de la pobreza. Paralas familias de ingresos medios y bajos, la principalfuente de ingresos es el trabajo de sus miembros ocu-pados. No debería sorprendernos entonces que la po-breza se mantenga a niveles muy altos, puesto que lamayoría de los empleos generados en el decenio de1990 era de muy baja calidad, en términos de produc-tividad, ingresos, estabilidad y protección social aso-ciada. En dicho decenio el empleo formal creció a unatasa anual de 1,2%, mientras que el empleo informallo hizo a un ritmo de 4,7% al año, acentuándose así latendencia observada en décadas anteriores.

En la actualidad, menos de 25% de los peruanosactivos tiene acceso a un empleo estable cuya produc-tividad permita una remuneración digna. El 75% res-tante se desempeña en actividades independientes in-formales de muy baja productividad, en labores agrí-colas con una productividad aun menor, como asala-riados sin contrato laboral en microempresas informa-les que no brindan estabilidad ni un ingreso digno, ose encuentra abiertamente desempleado en las zonasurbanas del país. Es importante señalar que sólo un10% de este 75% está en situación de desempleo abier-to, mientras que la mayor parte del 90% restante seinserta en ocupaciones de muy baja productividad. Porconsiguiente, el problema del empleo en Perú es per-cibido por su población no tanto como desempleo

abierto, sino principalmente como una muy baja ex-pectativa de tener un empleo digno y estable que con-tribuya a elevar su nivel de vida.

Por el lado de los ingresos laborales, entre 1980y 1991 los salarios registraron una caída de 65%. Pesea la recuperación observada en 1992-1997, en el año2000 estaban todavía muy por debajo del nivel de 1980,y los ingresos de la mayor parte de los trabajadoresinformales y agrícolas eran inferiores a la línea de po-breza por persona activa. La participación de las remu-neraciones en el producto interno bruto (PIB) se redujode 37% en 1978 a 32% en 1992 y 24,5% en 2001.1

Las magnitudes expuestas indican que el proble-ma del empleo en Perú no puede abordarse sólo conpolíticas de corto plazo, políticas activas de empleo yprogramas de empleo directo, que por su naturalezainciden en no más de un 5 ó 6% de la población eco-nómicamente activa (PEA). Debe enfrentarse entoncescon una política de mediano y largo plazo, es decir,con una estrategia de crecimiento.

A mediano plazo, el incremento del empleo decalidad está determinado por el ritmo de crecimientode la inversión. Tanto el aumento del empleo de cali-dad en los segmentos modernos como los recursosnecesarios para transformar productivamente los seg-mentos atrasados y mejorar la situación de los allíocupados, dependen de que se acelere la inversión yel crecimiento económico.

1 Tres choques explican esta tendencia: la crisis de la deuda deprincipios del decenio de 1980, la hiperinflación de 1989-1990 y ladesregulación laboral que siguió de hecho a la reforma laboral“flexibilizadora” de la década de 1990.

IILa política macroeconómica reciente

La administración que asumió a mediados de 2001heredó una recesión que se inició en 1998 y se pro-fundizó hasta principios de 2002. Desde mediados de2001 se llevó adelante una política de reactivación queincluyó un aumento mesurado del gasto público y unapolítica monetaria expansiva y focalizada en el descen-so de la tasa de interés interna. Esta política logró sa-car al país de la recesión sin elevar la tasa inflacionaria,pero se ocupó poco de la mejora de la competitividad.Así, impulsado por la reactivación y la puesta en mar-

cha de nuevos proyectos extractivos, el crecimientodel PIB fue de 4,9% en 2002 y de 4,0% en 2003 (INEI,2004).

Junto con aumentar el gasto público, en 2001-2003 se redujo el déficit fiscal, debido al aumento de



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los ingresos tributarios y, sobre todo, del endeudamien-to externo público en 2002-2003; esto acentuó la vul-nerabilidad financiera y real frente a un eventualrepunte de la tasa de interés internacional.

Se suponía que la reactivación vía gasto públicoy baja de la tasa de interés, unida a una política deequilibrios macroeconómicos y de estabilidad de losprecios y del tipo de cambio real (a través de una flo-tación sucia), abrirían el camino al aumento de la in-versión privada. No obstante, la inversión bruta total,que había caído 26% en 1997-2001, creció sólo 0,7%en 2002 y 4,0% en 2003, año en que el coeficiente deinversión bruta total se situó en 15,2% del PIB. Estacifra estaba aproximadamente 10 puntos porcentualespor debajo de la necesaria para alcanzar el crecimien-to económico anual de 7% que se requeriría para irreduciendo el problema de empleo. En particular, lasimportaciones mensuales de bienes de capital siguie-ron siendo bajas en 2001-2003, pese a la incidencia delos grandes proyectos de Antamina y Camisea,2 y lomismo señalan los registros mensuales de las inversio-nes en construcción. La debilidad de la inversión pri-vada se explica en parte por la desaceleración de lasprincipales economías del Norte en 1999-2002. Perotambién, como se verá posteriormente, existen razonesinternas más profundas.

El impulso derivado del aumento del gasto públi-co y de la expansión monetaria en 2001 y 2002 tendióa diluirse con el transcurso del tiempo. Desde fines de2003 se percibe una nueva desaceleración del PIB y delempleo, a pesar de la liquidez existente. El repentino

aumento de las exportaciones a principios de 2003 (latasa del año llegó a 15%) compensó en parte el debi-litamiento del efecto expansivo del gasto público y dela política monetaria. Como el 70% de ese aumento sedebió a alzas en los precios y el volumen de los pro-ductos básicos tradicionales exportados por Perú, esdifícil otorgarle carácter permanente. Aunque tambiénes cierto que crecen rápidamente las exportaciones notradicionales.

El crecimiento por reactivación en 2001-2002generó un crecimiento muy bajo del empleo formal yun incremento alto del empleo informal, en línea conel muy escaso crecimiento de la inversión privada ypública y reproduciendo las tendencias de largo pla-zo. La ausencia de un fuerte impulso inversor contri-buyó a un muy escaso aumento del empleo de calidad.

En las circunstancias descritas, cobra vida el de-bate en torno al rumbo que ha de seguirse y las polí-ticas que han de adoptarse para acelerar la inversiónprivada y lograr un crecimiento sostenido del empleode calidad. Este trabajo plantea una hipótesis comoaporte a ese debate, centrando la atención en los sec-tores modernos formales de la economía peruana, yaque es allí donde se ubica el obstáculo principal paralograr un crecimiento alto y sustentable. Un crecimien-to elevado en los segmentos modernos es condiciónnecesaria, pero no suficiente, para lograr la transfor-mación productiva de los segmentos atrasados y suincorporación al crecimiento: así lo sugieren, entreotras experiencias, las de Chile (1983-2003) y Méxi-co (1986-2003).

2 Compañía Minera Antamina y Yacimiento de Gas Camisea.

IIIUn curso estratégico

La economía peruana enfrenta dos grandes problemasprioritarios: su débil competitividad y la necesidad decrear empleos de calidad. Por consiguiente, cualquierestrategia de crecimiento debe necesariamente atacarambos frentes.

En una economía pequeña, abierta y endeudadacomo la peruana, lo anterior implica aplicar políticas anivel macroeconómico, mesoeconómico y microeconó-mico para: i) acelerar decisiones de inversión privada

en sectores transables (productores de bienes y serviciosexportables e importables), y ii) ampliar los mercadospara esos bienes y servicios. La combinación de políti-cas de los tres niveles indicados es lo relevante en unaconcepción estratégica (García, 2004).

Como ha sucedido en otros países de América La-tina, Perú se integró mucho más plenamente a los mer-cados financieros internacionales —a través del endeu-damiento y la entrada de capitales— que a los mer-cados comerciales externos, donde sigue siendo esen-cialmente un exportador de productos primarios suje-tos a fluctuaciones. Este desequilibrio en su inserción



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externa debe ser corregido para que el país pueda ace-lerar el crecimiento de las exportaciones, crecer a unritmo alto, reducir el peso del pago de la deuda y ge-nerar empleo. Si se desea acelerar las exportaciones,hay que saber cuáles son las de comportamiento másdinámico en el ámbito mundial, esto es, considerar lacalidad de su inserción comercial y no sólo el coefi-ciente de apertura (Svarzman, 2004).

En 1990-2000 las exportaciones mundiales deproductos primarios —lo que exporta Perú— han sidolas de más lento crecimiento. Esto si se las compara conlas de alta tecnología, que hacen uso intensivo de cono-cimiento y capacidades; con las de tecnología interme-dia, cuyos productos y procesos se basan en economíasde escala y que crecieron por encima del promedio; oincluso con las de baja tecnología, como confeccionesy calzado, o las de manufacturas que hacen uso inten-sivo de recursos naturales (Svarzman, 2004). Sólo lagran demanda de productos primarios extractivos ori-ginada en el alto crecimiento de China alteró a partirde 2003 esa tendencia, al presionar sobre la oferta decommodities. Sin embargo, es difícil suponer que estehecho ha de modificar en forma permanente las ten-dencias estructurales en materia de exportaciones deproductos primarios.

Por consiguiente, la política económica deberíacrear las condiciones para consolidar lo avanzado enmateria de exportaciones y estimular gradualmente laproducción de bienes y servicios de mayor demandaen mercados internacionales y con mayor valor agre-gado. En particular, para Perú son importantes lasexportaciones de bienes y servicios que hacen uso in-tensivo de recursos naturales, pero que han sido some-tidos a procesamientos posteriores para elevar su va-lor agregado mediante un mayor contenido de empleoy mejores eslabonamientos de empleo hacia atrás.

El factor prioritario es el rápido aumento de lainversión privada en productos transables (particular-mente exportables). El constante aumento de la dispo-nibilidad de divisas así logrado es una condición ne-cesaria pero no suficiente, en una economía endeuda-da externamente como la peruana, para lograr un cre-cimiento más rápido de la inversión en productos notransables y, por ende, de la inversión en los segmen-tos modernos en su conjunto. Cabe señalar que ladinamización de los sectores no transables no es auto-mática —como lo señala la experiencia de México en1994-2002— y que se necesitan acciones y políticaspara lograrla.

A su vez, un crecimiento alto y sostenido de lainversión privada en productos transables, que sea

acompañado también por un aumento de la inversiónprivada en productos no transables de segmentos mo-dernos, permite la generación sostenida de empleos decalidad a un ritmo elevado en los segmentos moder-nos y proporciona los recursos necesarios para la trans-formación productiva de los segmentos atrasados, si seconsigue profundizar las políticas de transformaciónproductiva e ir articulando los segmentos rezagadoscon el crecimiento de los segmentos modernos.

Las estimaciones preliminares efectuadas paraeste trabajo muestran que para lograr un crecimientodel empleo de calidad de 4% anual en los próximosaños —cifra indispensable para absorber el alto creci-miento de la PEA en los segmentos modernos y reducirsignificativamente la informalidad en un plazo razo-nable— la inversión privada en sectores transablesdeberá aumentar aproximadamente en 8% anual, lo quedemandará un aumento anual de las exportaciones decasi 9%. Estas cifras son compatibles con un creci-miento sostenido del PIB de 7% anual.3

Con un crecimiento anual sostenido de la inver-sión privada en sectores transables que supere ligera-mente el 8% y que induzca un incremento anual de lainversión en no transables de 7%, en veinte años elempleo de calidad casi se triplicaría, gracias a los nue-vos empleos de mayor productividad y al aumento delas remuneraciones reales inducido por la mejora de laproductividad. Dado el alto ritmo de crecimiento es-perado de la PEA total, superior al 2,6% anual, el bol-són de ocupados en niveles de muy baja productivi-dad se reduciría desde un 67% a cerca de 39%. Sobredicho bolsón deberían incidir, paralelamente, las polí-ticas orientadas a transformar y mejorar la productivi-dad de los allí ubicados.

Aun cuando se haga hincapié, correctamente, enque los factores decisivos para acelerar la inversiónprivada son: i) los equilibrios macroeconómicos, ii) laestabilidad de las reglas del juego para la inversión pri-

3 Las proyecciones expuestas en el texto fueron elaboradas con laexpresión reducida del modelo que se presenta en forma completaen García (2002a). Se trata de un modelo de macroempleo quedistingue entre un sector transable y otro no transable, e incorporafunciones que ajustan la rentabilidad de la inversión privada a tra-vés del tipo de cambio real y la productividad total. La inversión ensectores transables y no transables depende de la rentabilidad yaumentos esperados de la demanda de productos transables. El in-cremento de la inversión en cada sector determina el crecimiento amediano plazo del empleo, dado el aumento ya citado de la produc-tividad total de cada sector. El modelo distingue un sector de em-pleo de calidad vinculado al comportamiento de los sectorestransables y no transables, y un sector de empleo de baja calidad,vinculado a segmentos atrasados rurales y urbanos.



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vada, iii) la seguridad jurídica y iv) la credibilidad delgobierno y el país y la confianza en ellos, hay que teneren cuenta un quinto factor omitido: la competitividad,que determina la rentabilidad de la inversión privada,necesaria para que las empresas inviertan al alto ritmorequerido.

Una rentabilidad elevada de los sectores transablesno extractivos es indispensable para atraer nuevosemprendimientos y diversificar la inversión en ellos,actualmente concentrada en minería, pesca industrialy gas e hidrocarburos. Una alta rentabilidad es tambiénnecesaria para transferir parte de ella a menores pre-cios y mayor calidad. En un enfoque de largo plazo,la rentabilidad de los sectores transables no extractivosdebe alcanzar gradualmente el nivel que se necesitapara inducir un alto crecimiento de la inversión priva-da en ellos.

En el caso de Perú, la rentabilidad depende esen-cialmente del aumento de la competitividad de lasempresas y del país. La competitividad está determi-nada por el tipo de cambio real y la productividad totala nivel microeconómico —de todos los recursos utili-zados por las empresas—, incluyendo la infraestruc-tura productiva y otros factores del entorno microeco-nómico. Para elevar la rentabilidad en sectores transables

no extractivos a los niveles requeridos, es indispensa-ble: i) contar con un tipo de cambio real competitivo yestable que, en una fase de ignición, estimule decisio-nes de invertir; ii) comenzar a reducir la diferenciaentre la productividad total de Perú y la de los paísescompetidores. Elevar la productividad total a nivelmicroeconómico reduce los costos totales unitarios, damargen a mejoras de calidad y permite aumentar larentabilidad de la inversión. Pero como este procesotiene un plazo de maduración significativo, es impor-tante contar con un tipo de cambio real competitivo yestable, que puede ser implementado con mayor rapi-dez y sostenido hasta que se logre el crecimiento sus-tentable de dicha productividad total.

Cabe señalar también que una rentabilidad eleva-da es condición necesaria pero no suficiente. Si se tra-ta de impulsar expectativas e imprimir dinamismo a lasdecisiones de inversión privadas en un escenario comoel actual, habrá que efectuar fuertes cambios institucio-nales que estimulen esas decisiones. Los nuevos con-venios de comercio exterior pueden cumplir esa fun-ción.

En la práctica, se trata de estimular decisiones deinversión privada locales, ya que un porcentaje muyalto de la inversión esperada es interna y no externa.

IVCrecimiento de la inversión privada,

tipo de cambio real y productividad

En un contexto como el del Perú, la rentabilidad ensectores transables no extractivos está determinada,esencialmente, por la evolución del tipo de cambio realy por el ritmo de aumento de la productividad total anivel microeconómico. Veamos cómo se comportaronestas variables en el pasado reciente.

1. Tipo de cambio real

Como muestra el gráfico 1, en Perú el tipo de cambioreal (TCR) multilateral ha caído persistentemente. Des-de principios de 1985 hasta comienzos de 2003 bajócerca de 64%, según las series estadísticas del BancoCentral de Reserva de Perú (BCRP), y 73% entre 1985y 1992, tomando en este caso como año de compara-ción uno posterior al programa de shock de 1990. Sise retrocede hasta fines del decenio de 1970, se obser-

va también un apreciable descenso, de 70%, entre 1978y 1995 (Moguillansky, 1996). Aunque la hiperinflaciónde 1989-1990 hubiese distorsionado los datos, y eldescenso efectivo del tipo de cambio real fuese menorque el registrado en las series estadísticas, es induda-ble que el tipo de cambio real multilateral cayósignificativamente entre 1978 y 1992, porque aun an-tes de 1990 ya se había observado un fuerte descenso(en 1978-1989). De 1992 a 1994 tuvo una leve recu-peración y de ahí en adelante, con fluctuaciones, ten-dió a permanecer estable hasta 2002. En 2003, el BCRP

tuvo éxito en acompañar la depreciación del dólar, loque desembocó en una recuperación parcial del tipo decambio real multilateral.

La relación de precios entre los productos tran-sables y no transables, medida por el índice del BCRP,cayó 68% en 1985-2002, confirmando así que el



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descenso del tipo de cambio real redujo notablementela rentabilidad media de los transables, aun cuandotambién aquí la hiperinflación de 1989-1990 puedeestar llevando a sobreestimar la magnitud del descen-so. De esta tendencia deriva el empeoramiento de losprecios relativos para el sector agrícola y el sectorturismo, con efectos adversos sobre la rentabilidad deambos. En la economía peruana, tanto la agriculturacomo el turismo son importantes proveedores de divi-sas y generadores de empleo directo e indirecto.

Conviene hacer presente que la objeción al alzadel tipo de cambio real por su impacto adverso sobrelos salarios reales deja de tener peso cuando esa alzaes gradual y el ritmo de aumento de la productividadcompensa su efecto sobre los salarios.

2. La productividad total

El segundo factor relevante para la rentabilidad es elcomportamiento de la productividad total a nivelmicroeconómico. Es importante aquí la productividadde todos los recursos utilizados por las empresas y,además, la oferta de infraestructura crítica para la com-petitividad. Los indicadores disponibles son macro-económicos, que agregan los comportamientosmicroeconómicos.

Como se desprende del cuadro 1, todos los estu-dios empíricos disponibles muestran un considerableestancamiento o incluso descenso de la productividadtotal en 1970-1990, seguido por una leve alza en 1990-

1997 que osciló —según el autor de que se trate— entorno al 1% anual. A partir de este último año, es muyprobable que la recesión que afectó al país en 1998-2001 haya contribuido al descenso de la productividadtotal. Un trabajo reciente del Banco Mundial (DeFerranti y otros, 2003) confirma los resultados expues-tos para los decenios de 1970 y 1980 y estima un cre-cimiento de la productividad total de 0,7% anual en1991-1997. Por lo tanto, en 1970-2000 la productivi-dad total de Perú exhibió un virtual estancamientocomo tendencia neta de largo plazo, en circunstanciasde que muchos de los países con que compite (China,Chile, Estados Unidos, Japón, la República de Coreay otros) exhiben alta productividad y/o registran en ellaavances significativos, de 1 a 4% anual. En un estudioreciente (García, 2002a) se afirma que el estancamientoa mediano plazo de la productividad aparente por sec-tores fue un fenómeno difundido en todas las ramas deactividad, salvo la minería.

Un indicador que ratifica las tendencias en ma-teria de productividad total es el comportamiento alargo plazo de la inversión en maquinaria y equipocomo proporción del PIB. Según señala Iguiñiz (2001),este indicador bajó de 24% en 1975 a aproximada-mente 8,6% en 2001. La acumulación de capital alargo plazo en maquinaria y equipo es en sí un indi-cador significativo, dado su efecto sobre la composi-ción del acervo de capital y, por ende, sobre la pro-ductividad total. Pero además es importante porquecomplementa otras variables clave que forman partedel acervo de capital. Este acervo, definido en unsentido amplio, abarca el crecimiento a largo plazode la proporción de mano de obra capacitada, la di-fusión de criterios de gestión en materia de producti-vidad y competitividad, el aumento del conjunto deconocimientos específicos para lograr mejoras deproductividad, la introducción de innovaciones tecno-lógicas blandas y duras, y otros aspectos. Dicho deotro modo, la caída en la proporción del PIB destina-da a inversión en maquinaria y equipo está advirtien-do que hay otros factores clave para elevar la produc-tividad —como los enumerados— que están siendotambién afectados u omitidos. Esto lo confirma elpropio Iguiñiz (2001) cuando verifica que el gastopúblico real en educación por alumno, utilizado comovariable sustitutiva de la calidad del gasto en educa-ción para el 80% de menores ingresos, declinópersistentemente desde fines del decenio de 1960 yactualmente es inferior en 50% al de 1968.

Además, los análisis empíricos de Porter (2003)confirman lo expuesto, al señalar que Perú se encuen-

GRAFICO 1

Perú: Evolución del tipo de cambio real,1985-2003(Índices del tipo de cambio real, 1994=100)

Fuente: Series estadísticas, boletines mensuales y base de datos delBanco Central de Reserva de Perú (BCRP).

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Cambio real multilateral

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tra entre los países más atrasados en materia de com-petitividad microeconómica, como se verá posterior-mente.

En síntesis, las tendencias del tipo de cambio realy de la productividad total impulsaron la baja a largoplazo de la rentabilidad en los sectores transables noextractivos.

Por consiguiente, la reducción de aranceles y laeliminación de controles administrativos que se lleva-ron a cabo en los primeros años del decenio de 1990se hicieron con un tipo de cambio real en descenso yuna productividad total muy baja. Todo esto afectó sinduda la protección efectiva y la rentabilidad de lossectores transables, ante lo cual la válvula de escapefue la reducción de los costos laborales medios. Comose verá en una sección posterior, la reducción de talescostos sólo compensó parcialmente el efecto combina-

do de la caída del tipo de cambio real, la aperturacomercial y una productividad estancada. Aunque per-mitió la sobrevivencia y el nacimiento de algunas ac-tividades transables cuya productividad les asegurabaun margen competitivo, no fue suficiente para impul-sar significativamente la diversificación de las inver-siones en productos exportables ni la sustitución com-petitiva de importaciones, lo que tuvo repercusionesgraves para el empleo.

Dicho de otro modo, como consecuencia de lastendencias descritas, la tasa de protección efectivasobre las utilidades se redujo sensiblemente en lasactividades transables, afectando su rentabilidad. Sinembargo, no sufrieron efectos adversos sectores comola minería, los hidrocarburos y la pesca, cuya rentabi-lidad depende más de las características del recursonatural que valorizan.

CUADRO 1

Perú: Estimaciones de la productividad total de los factores,1950-1959 a 1991-2000(Variaciones anuales medias, en porcentajes)

Período IPE Beltrán y Vega Vega Vallejos y Calvo ySeminario Centeno Centeno Valdivia Bonilla

(1998) (1989) (1997) (1999) (1998)

1950-59 1,5a 1,0 1,5 1,1 2,7 ...1960-69 1,4b 2,5 2,0 1,3 1,7 ...1970-80 -0,8c 0,3 1,1 -0,8 -0,6 ...1981-90 -3,9 -3,6 0,3d -2,4 -4,0e ...1991-2000 1,0 3,4f ... -0,4g 1,8h 1,8i

Fuente: Instituto Peruano de Economía (IPE, 2001).

a 1951-1960. b 1961-1970. c 1971-1980. d1981-1988. e 1980-1990. f 1991-1995. g 1991-1996. h 1991-1998. i 1993-1996

VTipo de cambio real y competitividad

En la actualidad, tiende a predominar la idea de queel tipo de cambio real multilateral debería permanecerestable. De hecho, a partir de 1994 ha permanecidorelativamente estable, aunque con fluctuaciones, excep-to en 2003. En este año, como se dijo antes, la deva-luación del dólar incidió en el tipo de cambio real, allograr el BCRP acompañar el descenso del dólar respectode las demás divisas.

Son varias las razones que explican la estabilidaddel tipo de cambio real. Entre ellas cabe destacar lassiguientes: i) cuando a principios del decenio de 1990

se abrió la economía, el BCRP estaba batallando porcontrolar una hiperinflación y el rezago cambiario erausado con ese fin; ii) en 1990-1998, el BCRP asumió quela mejora de la competitividad, como sostenía el go-bierno, descansaba en la reducción de los costos labo-rales y el mejoramiento de la infraestructura, y no en eltipo de cambio real; iii) la economía peruana se carac-teriza por generar divisas a través de la gran producciónprimaria extractiva tradicional y de los cultivos y ac-tividades ilegales, por lo que el tipo de cambio queequilibra las cuentas externas tiende a ser inferior al



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necesario para alcanzar una alta rentabilidad en sec-tores transables no extractivos; iv) en el decenio de1990 se instaló en la cultura empresarial y técnica es-pecializada la meta de un tipo de cambio real esta-ble, pero no se analizó en qué grado éste era compe-titivo ni se tuvo en cuenta la caída que había tenidoen 1980-1992; v) hacia fines del decenio de 1990, elelevado endeudamiento privado y público en divisasgeneró un escenario en el que una devaluación realpodía causar pérdidas instantáneas en muchas empre-sas, elevar el costo fiscal de servir la deuda públicaexterna y debilitar gravemente la confianza en el país;vi) el síndrome recesivo que afecta a las decisionesde inversión de muchas empresas conduce a una de-manda de divisas más débil, y vii) el ingreso de divi-sas en cuentas financieras sólo se reguló a principiosde 2004.

Los factores señalados no justifican la omisión deun régimen de tipo de cambio real competitivo. Peroexplican por qué en la práctica el BCRP tuvo que estarmuy activo en el mercado de divisas para impedir quecayera el tipo de cambio real bilateral con el dólar. Dehecho, en 2002, 2003 y los primeros meses de 2004dicho banco compró grandes cantidades de divisas, entérminos netos, las que constituyeron una proporciónmuy elevada de las reservas internacionales. Y en mar-zo del 2004 tuvo que adoptar, por vez primera desde laimplantación de la apertura financiera, una regulaciónde la cuenta de capital, estableciendo un encaje de 20%sobre los créditos externos.

No obstante, lo principal es que no es factiblemodificar aisladamente la política cambiaria. Habríaque modificar el régimen macroeconómico en su con-junto, alineando las políticas monetaria, fiscal ycambiaria, para defender no sólo una meta de inflación,como se hace en la actualidad, sino además una metade tipo de cambio real competitivo y estable.4 Sólo sepuede alcanzar y sostener un tipo de cambio real com-petitivo si se coordinan estrechamente las políticascambiaria, monetaria y fiscal para perseguir los dos

objetivos intermedios señalados, y si se utiliza un ins-trumental no ortodoxo para regular los grandes movi-mientos de capital de corto plazo y, en situaciones crí-ticas, evitar la fuga de divisas. Por definición, siguiendoa Frenkel (2004), el carácter expansivo de la políticamacroeconómica en una economía pequeña, abierta yendeudada con el exterior descansa en un tipo de cam-bio real competitivo, y no en las políticas monetaria yfiscal.5 Por consiguiente, aunque sería deseable un alzagradual del tipo de cambio real, en Perú esto sólo se-ría viable si se modificara el régimen macroeconómicoen su conjunto y no sólo la política cambiaria. Y uncambio de esa profundidad es menos esperable en laspresentes circunstancias, pues la estrategia predominan-te es la inversa: estabilidad del tipo de cambio real aun nivel no competitivo y rol expansivo de las políti-cas monetaria y fiscal.

Hay que recordar que el rezago cambiario afectano sólo a la producción exportable, sino también a laproducción que compite con las importaciones, estáorientada al mercado interno y es una gran generado-ra de empleo.

A falta de un alza del tipo de cambio real, la me-jora de la competitividad dependerá enteramente de lareducción de costos unitarios y/o del aumento de laproductividad total a nivel microeconómico. Un incre-mento esperado muy lento o nulo en dicho tipo de cam-bio ejerce una presión adicional sobre el ritmo de cre-cimiento de la productividad total, que debería acele-rarse para mejorar la competitividad en un mundo enque muchos países devalúan y todos se esfuerzan pormejorar esa productividad.

4 Frenkel (2004), Ball (1998), Rodrik (2003) y Williamson (2003).

5 Siguiendo a Frenkel (2004), diremos que un régimen de tipo decambio real competitivo y estable contribuye a aumentar el empleopor tres vías: i) a través del aumento a mediano plazo de las expor-taciones netas, de la inversión y de la tasa de crecimiento, inducidopor la mayor rentabilidad de los sectores transables; ii) por el alzaen la elasticidad empleo-producto debido al abaratamiento del com-ponente nacional y de la fuerza de trabajo, y al mayor costo de loscomponentes importados y equipos (que incide en los sectorestransables y no transables), y iii) por la función preventiva frente alos impactos de perturbaciones externas, típica de un régimen detipo de cambio real competitivo y estable que reduce las pérdidasde empleo provocadas por choques externos.



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En el decenio de 1990 se buscó elevar la competitivi-dad a través de mejoras de la infraestructura y, princi-palmente, de la reducción de los costos laborales me-dios. Se entiende por costo laboral medio el costo la-boral total por unidad de trabajo, y por costo laboralunitario el costo laboral total por unidad producida.

El ajuste a la crisis de la deuda externa de princi-pios de la década de 1980, así como el impacto de lahiperinflación en 1989-1990, hicieron caer las remu-neraciones reales en un 65%. Por consiguiente, la aper-tura comercial de comienzos del decenio de 1990 seapoyó en un costo laboral muy bajo, y a lo largo deese decenio las remuneraciones medias se fueron re-cuperando muy lentamente: en 2000 aún eran 40% másbajas que en 1980.

Si bien hubo un descenso de los sobrecostos6 la-borales no salariales y se redujo la indemnización pordespido, la vía principal para aminorar los costos en ladécada de 1990 fue la reforma laboral y las conductasque ella indujo. Al introducir la flexibilidad contractual—múltiples contratos más baratos que los contratosestables— y reducir de hecho la capacidad de nego-ciación de los trabajadores, la reforma laboral influyódirectamente en los costos laborales medios; pero ade-más provocó conductas desreguladoras que tambiénafectaron a dichos costos (gráfico 2).

El camino que se adoptó fue principalmente el detrasladar una proporción mayoritaria de los asalariadosa contratos más baratos. Según Martínez y Tokman(1999), hacia 1996 el costo laboral de un asalariadoestable en la industria era de 2,1 dólares por hora, perose reducía a 1,37 dólares para el que tenía contrato decorto plazo y a 1,1 dólares para aquel sin contrato.7 El

gráfico 2 muestra que entre 1991 y 2001 aumentó a32% la proporción de asalariados con contratos tem-porales (flexibles), como cabía esperar después de lareforma. Pero, paradójicamente, se acrecentó muchomás la proporción de asalariados sin contrato, que seelevó a 47% en 2000.

La fuerte alza en la proporción de asalariados sincontrato en el sector privado se debió al aumento dela evasión —para reducir costos— y al crecimiento enla década de 1990 de la proporción de asalariados deempresas pequeñas y microempresas en el total deasalariados privados. En estas empresas la evasión tien-de a ser mayor que en las medianas y grandes.

Como resultado de estas tendencias, el empleocon contratos estables descendió a un 21% de la ocu-pación asalariada privada en 2000: un 79% de los asa-lariados en el sector privado del país tenían contratosde corta duración o no tenían contrato.

El traslado masivo de asalariados a contratos me-nos onerosos redujo en 14% los costos laborales medios,lo que equivalió a un descenso de una sola vez de 4,7%en los costos totales unitarios (García, 2002a). Por lotanto, aun cuando fue una válvula de escape, la baja delos costos laborales resultó del todo insuficiente para

VICostos laborales medios frente

a costos totales unitarios

6 En Perú, los sobrecostos laborales se definen como todas las par-tidas que se agregan al costo salarial para estimar el costo laboralque enfrentan las empresas. Incluye la imputación por vacaciones,y feriados, el impuesto de solidaridad sobre la nómina salarial, elaporte empresarial para la compensación por tiempo de servicio,los aportes para el pago del seguro de salud ocupacional y acciden-tes del trabajo, y otros componentes del costo laboral no salarial.7 Los asalariados sin contrato se definen estadísticamente comoaquellos que, según las encuestas de hogares, no registran un con-trato laboral ni contribuciones para seguridad social, salud o pen-siones.

GRAFICO 2

Asalariados privados según contratolaboral, 1991-2001

Fuente: Chacaltana y García (2002); Instituto Nacional de Estadís-tica e Informática (INEI), Encuesta Nacional de Hogares, tercer tri-mestre (varios años).

Año

Permanentes

1991 200125

46,6

FlexiblesSin contrato



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compensar las presiones generadas por la caída del tipode cambio real, la reducción de la protección arancela-ria y de los controles, y el estancamiento de la produc-tividad.

La reducción de los costos laborales medios diopie a un considerable aumento del trabajo precario, ya una conflictividad laboral larvada que se hizo mani-fiesta en los primeros años de los gobiernos de transi-ción y democrático. Esto último, como quedó demos-trado en 2002 y 2003, creó un grave problema al inci-piente modelo exportador.

En esencia, ese problema no es sólo de justiciasocial, sino también de eficacia económica. En contras-te con la escasa reducción de costos unitarios quepuede obtenerse mediante una conflictiva reducción delos costos laborales, un aumento sostenido de la pro-ductividad de 2 a 4% anual genera una disminución delos costos unitarios de cerca de 25% en siete años. Labaja de los sobrecostos laborales puede contribuir, perono es la base principal para un aumento significativode la competitividad a mediano plazo.

La reducción de los sobrecostos laborales es insufi-ciente: i) porque los costos laborales unitarios son unafracción pequeña de los costos totales unitarios, dada ladrástica caída de las remuneraciones como proporción delPIB en 1980-2000; y ii) porque con una gran reducciónde los sobrecostos laborales se puede lograr un descensode una sola vez de 7% a 8% de los costos laboralesmedios, lo que equivale a una disminución de una solavez de cerca de 3% de los costos totales unitarios. Estoda una idea de lo que puede lograr esta estrategia.

Lo expuesto hasta acá sugiere que hacia el futurola estrategia de competitividad basada en la reducciónde los costos laborales tenderá a agotarse. En cambio,una estrategia que se asiente en el aumento sostenidode la productividad total para bajar los costos totalesunitarios y mejorar la calidad del producto tiene mayorviabilidad sociopolítica, porque las mejoras de lacompetitividad no se obtienen a expensas de alguno delos actores y, sobre todo, son compatibles con el alza alargo plazo de las remuneraciones reales, al ritmo quepermita el respectivo crecimiento de la productividad.

El tema, entonces, no es sólo la reducción de loscostos laborales medios y los sobrecostos laborales,enfoque simplificado que se utilizó en el pasado recien-te y que perdura en la actualidad. De lo que se trata esde cómo llevar a la práctica con rapidez un esfuerzosostenido por elevar la productividad de todos los re-cursos a nivel de las empresas, y lograr así reduccio-nes persistentes de los costos totales por unidad pro-ducida y mejoras de calidad. En Martínez y Tokman

(1997) se plantea como alternativa el aumento de laproductividad del trabajo para reducir los costos labo-rales por unidad en dólares, con el fin de elevar lacompetitividad. En García (2002a) y en este artículose hace hincapié en el incremento de la productividadtotal para reducir los costos totales unitarios en dólaresa nivel microeconómico incluyendo los del entorno yla infraestructura para facilitar la inversión, así comoel alza del tipo de cambio real para lograr la reducciónde los costos en divisas. Por consiguiente, en esta pro-puesta el menor costo laboral proviene del aumento dela productividad laboral, pero éste no es el único fac-tor de reducción de los costos totales unitarios, ya quepor definición el aumento de la productividad totalimplica prestar atención a todos los principales com-ponentes de los costos totales unitarios, y el alza del tipode cambio real disminuye el costo en divisas.

Los costos totales por unidad producida a nivelmicroeconómico pueden verse como la suma de losinsumos necesarios por unidad de producto multipli-cados por el precio de cada insumo. Reducir el con-junto de coeficientes de requerimientos de cada tipo deinsumo por unidad de producto (o aumentar la produc-tividad de cada insumo) es la principal vía para dismi-nuir a mediano plazo los costos totales unitarios ymejorar la calidad a nivel microeconómico. Esto equi-vale a plantear que el descenso de los costos totalesunitarios depende del aumento de la productividad detodos los insumos —productividad total— a nivelmicroeconómico.

Una manera de incorporar como objetivo de lapolítica económica el aumento requerido de la produc-tividad total es suponer que con una política macroeco-nómica de corto plazo “correcta”, en sucesivos cortosplazos, el proceso de ajuste a largo plazo de los mer-cados generará espontáneamente un aumento sosteni-do de la productividad total. No obstante, Katz (2000),García (2002a) y Porter (2003) señalan que en losactuales procesos de modernización productiva sonindispensables acciones y políticas deliberadas a nivelmicroeconómico, y no sólo macroeconómico, parainducir procesos exitosos de modernización y de me-jora de la productividad. No basta con aplicar políti-cas macroeconómicas, porque ellas implican plazosmás largos y, por su situación social, Perú no disponede tanto tiempo. Se torna así impostergable la adop-ción de políticas que incidan significativamente, a ni-vel microeconómico, en una mayor productividad to-tal de las empresas y el mejoramiento de su entorno.

Este enfoque no ignora la necesidad de transfor-mar a los segmentos más atrasados, en áreas rurales oen actividades informales, aun cuando no es ese el tema



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del presente trabajo. Pero para transferir recursos ha-cia esos segmentos con el propósito de mejorarsignificativamente su productividad y sus ingresos, esindispensable que los sectores más modernos puedancrecer a ritmos muy elevados, que permitan una ma-yor transferencia de recursos. De otro modo, las trans-ferencias para elevar la productividad de los segmen-

tos rezagados continuarán siendo relativamente muydébiles, como lo han sido en los últimos 30 años. Paraacelerar el crecimiento de los segmentos modernos esimprescindible elevar la productividad total de las ac-tividades transables no extractivas y establecer un ré-gimen macroeconómico de tipo de cambio real com-petitivo y estable.

VIIEl crecimiento de las

exportaciones y el empleo

No obstante, cabe destacar que una mayor productivi-dad total puede hacer más competitivo al país, pero nogarantiza por sí sola que aumente el empleo de cali-dad. Para lograr esto último es imprescindible combi-nar las políticas destinadas a elevar la productividadcon las medidas orientadas a impulsar decididamentela ampliación de mercados externos y promover las ex-portaciones.

En un país pequeño, con tres cuartas partes de supoblación activa ocupada en actividades de muy pocaproductividad o desocupada, no existe un mercadointerno dinámico que pueda impulsar decisiones deinversión privadas en un contexto de economía abier-ta. Si el tipo de cambio real se eleva a mediano plazo,cabe esperar un mejor desempeño de las actividadesque compiten con las importaciones. Pero en ausenciade un tipo de cambio real alto, es difícil que las acti-vidades de sectores transables orientadas hacia el mer-cado interno puedan contribuir mucho a acelerar elcrecimiento, antes de que los efectos del aumento dela productividad en sectores exportables contribuyana dinamizar dicho mercado.

Es preciso entonces aplicar un conjunto de medi-das destinadas a eliminar los obstáculos a las exporta-ciones, obtener su diversificación, y lograr que crez-can a tasas muy superiores al aumento de la producti-vidad, es decir, a tasas sostenidas de 8 a 9% anualdurante plazos prolongados. Para alcanzar el efectobuscado en el empleo, el incremento de las exporta-ciones deberá preceder, y después acompañar, el au-mento de la productividad total.

Es útil recordar aquí que el punto de partida es elretraso absoluto y relativo de Perú en materia de ex-portaciones. En 2001, sus exportaciones per cápita a

precios constantes eran inferiores a las registradas en1975, y a principios del siglo XXI, lo mismo que 50años atrás, en las exportaciones peruanas siguen pre-dominando (casi con 70%) los productos primarios,principalmente minerales y metales.

Además, las exportaciones se encuentran muyconcentradas en tres sentidos (Aráoz, 2002): i) el 68%corresponde a productos tradicionales, como mineros,pesqueros, hidrocarburos y productos agrícolas, auncuando estos últimos han declinado mucho y represen-tan sólo un 5% de las exportaciones tradicionales;ii) el 25% se destina a los Estados Unidos, el 24,9% atres países de la Unión Europea y Suiza, y el 15% acinco países de América Latina (Brasil, México, Co-lombia, Chile y Venezuela); y iii) el 95% es generadopor el 12% de las empresas exportadoras. En conse-cuencia, la política debería orientarse a diversificar lasexportaciones por tipo de bienes, mercados de destinoy empresas que las generan.

En la actualidad hay ocho mecanismos principa-les para acelerar las exportaciones: i) la negociaciónde acuerdos de comercio, en los que se viene avanzan-do con la firma del Acuerdo de promoción comercialandina y erradicación de la droga (ATPDEA) con los Es-tados Unidos, la ya inminente negociación con Bra-sil y el Mercosur y las negociaciones en marcha conlos Estados Unidos, la Unión Europea, Japón y Chi-na; ii) el acceso al crédito previo y posterior al embar-que y la difusión de los respectivos seguros y fianzas;iii) la difusión de normas de calidad y tipificación deproductos; iv) la identificación de mercados, nichos yestándares para productos exportados, lo que exigirá unaestrategia público-privada más potente de la que se havenido desarrollando; v) la difusión a la mayoría de las



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empresas de prácticas de gestión de la productividady la calidad, que hoy están circunscritas a unas 400empresas extranjeras y grandes empresas nacionales;vi) la reducción y mayor homogeneidad de los arance-les, que han sufrido importantes modificaciones de 1992en adelante ; vii) el desarrollo de la infraestructura pro-ductiva, lo que implica promover la aceleración de con-cesiones al sector privado; y viii) la eliminación de losobstáculos para el desarrollo del sector turismo.

Aráoz (2002) nos recuerda que en 1993-2002hubo ocho reformas sustantivas al régimen arancela-rio, que desembocaron en una baja de la tasa mediaoriginal y, lo que es más importante, en una fuertevariación entre las tasas específicas por tipo de bienes.Hacia fines de 2002, el arancel medio, ponderado porlas importaciones, se había reducido a 10,8%, pero encambio había aumentado a casi 32% el coeficiente devariación de la distribución de los aranceles. Además,existen sobretasas temporales a la importación (“sal-vaguardas”) establecidas apresuradamente en 2003 paracontener las importaciones de China y otros paísesasiáticos. Las modificaciones señaladas no respondena un programa, sino a decisiones puntuales que apun-tan a disminuir el costo de importar insumos interme-dios y bienes de capital o a elevar el costo de produc-tos de consumo, y reflejan iniciativas para beneficiarpor esta vía a los productores locales, dado que nopueden lograrlo a través del tipo de cambio real. Porconsiguiente, de manera paradójica, un tipo de cam-bio real estable se ha asociado últimamente a una po-lítica de tasas y sobretasas arancelarias variables paraganar competitividad por esta segunda vía.

Respecto a infraestructura, el Instituto Peruano deEconomía estimó en 2002 el monto de la inversiónnecesaria para llevar la infraestructura de puertos, ae-ropuertos, comunicaciones, autopistas, caminos, ener-gía, etc., al nivel que actualmente se registra en Co-lombia o Chile (IPE, 2002a y 2002b).

Para contar en 2014 con una infraestructura simi-lar a las existentes en Chile y Colombia en 2002, serequerirá en el decenio una inversión de unos 18.200millones de dólares, equivalente a 3% del PIB durante10 años. Puesto que el sector público carece de losrecursos financieros, humanos y materiales necesariospara encarar este desafío, es indispensable desarrollarcon rapidez una estrategia de concesiones al sectorprivado, inexplicablemente detenida en los últimoscuatro años.

Una estimación conservadora efectuada para estetrabajo sugiere que una inversión en infraestructura de18.200 millones de dólares se traduciría en la creación

directa de aproximadamente 200.000 puestos de trabajode un año de duración media, distribuidos en diez años,y la creación indirecta de alrededor de 500.000 pues-tos de trabajo, estos últimos con algún rezago. Estoindica que al fomentar la inversión privada en infraes-tructura pública que contribuya a mejorar la producti-vidad de las empresas no sólo se genera empleo por lamayor competitividad que se confiere a esas empresas,sino también porque la construcción misma de infra-estructura da origen a una gran cantidad de empleodirecto e indirecto. Se trata, por lo tanto, de una acti-vidad a la que debería darse prelación.

Respecto al sector turismo, su desarrollo es prio-ritario por tres razones: i) cuenta con un enorme poten-cial para generar divisas; ii) tiene un elevado efectodirecto e indirecto sobre el empleo; iii) es un sector enel que no existen barreras de entrada relacionadas conel conocimiento y grandes innovaciones, porque lascaracterísticas técnicas y de organización de las dife-rentes actividades que lo componen son ya conocidasy dominadas en el país.

Según Chacaltana (2002), el desarrollo del turis-mo en Perú se aceleró en 1992-1998, período en queel número de turistas se triplicó. En 1998 los turistasfueron 600.000 y los ingresos de divisas llegaron a 920millones de dólares. En la actualidad, pese a las difi-cultades planteadas por el conflictivo escenario in-ternacional, el número anual de turistas supera los900.000, y los ingresos de divisas por este conceptose han elevado proporcionalmente.

Hacia fines del decenio de 1990, y sin que exis-tiese una política activa para impulsar este sector, elturismo aportaba 40% por ciento de las divisas quegeneraban las exportaciones no tradicionales. Por suparte, entre 1992 y 1998 el empleo vinculado a activi-dades turísticas creció muy rápidamente, a una tasaanual de 15%. En 2000 el nivel de empleo del sectorturismo era similar al del sector de la construcción yequivalente a 40% del de la industria manufacturera,aunque el desarrollo turístico era aún incipiente des-pués de muchos años de estancamiento, y el tipo decambio real no era favorable. De otra parte, como elturismo es un generador neto de divisas, contribuye poresa vía a la generación indirecta de empleo en otrossectores. Por consiguiente, su potencialidad para inci-dir en la creación de empleo es igual o mayor que lade la construcción, con la ventaja sobre esta última deser un sector transable que contribuye a mejorar labalanza de pagos. Todo lo anterior apunta a la necesi-dad de políticas que fomenten el desarrollo del sectora través de mejoras de la seguridad personal y de la



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infraestructura turística en distintas zonas del país, lacolocación de paquetes turísticos mayoristas, la diver-

sificación de la actividad turística hacia el Amazonas,el desarrollo del turismo de aventura y otras medidas.

VIIILa capacitación, la flexibilidad

laboral y la productividad

En línea con los planteamientos teóricos de Amadeo yCamargo (1996), la evidencia empírica acerca de la in-dustria manufacturera peruana —cuyo perfil se acercaal perfil medio del sector transable— sugiere que elfuerte aumento de la inestabilidad contractual reduce loscostos laborales medios, pero inhibe el aumento de laproductividad laboral. En consecuencia, el efecto netosobre los costos laborales unitarios es inferior al que seaprecia si se observan sólo los costos laborales medios.La razón es simple: la mayor inestabilidad laboral inhibeel gasto en capacitación que hacen las empresas y, deese modo, afecta el incremento de la productividad la-boral (Chacaltana y García, 2002).

Una fuerte dosis de inestabilidad contractual—que como se vio en una sección anterior, en 2000afectaba al 79% de los asalariados del sector privado—genera, por el temor a la pérdida del empleo, un au-mento de la intensidad del trabajo y una mayor pro-ductividad laboral. Pero, por otro lado, desincentiva elgasto en capacitación que efectúan las empresas, ya queen estas circunstancias se hacen menos proclives ainvertir en capital humano y prefieren captar trabaja-dores capacitados de otras empresas. El efecto neto deuna mayor inestabilidad laboral sobre la productividades, por lo tanto, un tema empírico.

Chacaltana y García (2002) encontraron que lasempresas manufactureras de Perú con una mayor pro-porción de contratos laborales inestables tienen 28%menos probabilidades de invertir en capacitación queaquellas con una mayor proporción de empleo estable.También comprobaron empíricamente que las empre-sas que capacitan generan 25% más valor agregado queaquellas que no lo hacen, considerando otras variablescomo tamaño del negocio, nivel de activos y rama deactividad. Asimismo, encontraron una elasticidad (pro-ductividad laboral en la empresa/gasto en capacitaciónde la empresa) cercana a 0,10. Esto es, una reducción(aumento) de 50% en el gasto en capacitación de laempresa genera una caída (elevación) de 5% en suproductividad laboral. Por lo tanto, el efecto que pre-

domina es el impacto neto negativo sobre la producti-vidad.

La evidencia empírica, por lo tanto, apunta a unaconnotación de política nada trivial: en la medida enque predomine el efecto adverso sobre la productivi-dad laboral, la reducción de costos laborales mediosprovocada por un incremento significativo de la flexi-bilidad contractual es parcialmente neutralizada por elefecto adverso de esa flexibilidad sobre los costos la-borales unitarios, causado por un menor crecimientode la productividad.

En Perú, la reforma laboral buscó aminorar loscostos laborales medios por hora y facilitar el manejode la mano de obra. Pero al hacerlo, ignoró sus reper-cusiones sobre la capacitación y la productividad. Lafalta de capacitación se transformó así en una restric-ción para el aumento de la productividad total.

Según Chacaltana y García (2002), la evidenciapresentada plantea también una suerte de paradojaconceptual. Para movilizar la inversión privada se ne-cesita cierto margen de flexibilidad respecto de la manode obra. Sin embargo, si esa flexibilidad es demasia-do extrema —como parece haber sucedido en el casoperuano— empiezan a surgir desincentivos para lacapacitación y, por ende, obstáculos al aumento de laproductividad y la competitividad.

¿Cómo compatibilizar la dosis necesaria de fle-xibilidad en el mercado laboral y la también necesariainversión en el capital humano de los trabajadores que,como ya se dijo, genera mayor productividad en lasempresas?

Existen al menos tres alternativas, no excluyen-tes. La primera es capacitar a través de un sistemapúblico de capacitación, de amplio acceso, fuerte inci-dencia y costo nulo para las empresas. Pero esta al-ternativa supone una enorme disponibilidad de recur-sos fiscales, que no se concilia con la situación vigenteen Perú.

La segunda es hacer que la institucionalidad la-boral que establece los plazos y características de los



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contratos laborales tenga en cuenta los plazos necesa-rios para que una inversión en capacitación brinde unarentabilidad razonable a las empresas. Lo esencial aquíes que la institucionalidad laboral vigente —de hechoy de derecho— no debería incentivar plazos de con-tratación medios inferiores a los requeridos para quela inversión en capacitación sea rentable. Reducir laduración media de los contratos laborales a pocosmeses, en forma generalizada y profunda, equivale asuponer que la inversión en capacitación puede gene-rar en esos pocos meses la rentabilidad que la amortiza,lo que claramente no es realista.

La tercera alternativa es abrir paso a la flexibili-dad en las empresas con miras al aumento de la pro-ductividad, lo que además de servir de amortiguador

ante choques externos, demanda una menor dosis deinestabilidad laboral.

Adicionalmente, Chacaltana y García (2002) hi-cieron presente un factor relacionado con el contextoeconómico. En una economía que crece por períodosbreves para luego volver a caer en una fase recesiva,son muchas las empresas que no pueden hacer planesde largo plazo. En consecuencia, exhiben en sus ne-gocios tasas de descuento bastante altas, lo que impli-ca desechar todas las inversiones en capacitación cuyarentabilidad sea inferior a esas tasas. Por esta razón,un factor decisivo para inducir a las empresas a inver-tir más en capacitación y así elevar sistemáticamentela productividad total, es generar expectativas de cre-cimiento elevado y permanente.

IXLa apertura y el comportamiento

microeconómico

1. Apertura y crecimiento de la productividad anivel microeconómico

La apertura económica debería haber traído consigoaumentos significativos de la productividad total anivel microeconómico. Es importante reflexionar porqué no sucedió así, para tener en cuenta lo que surjade esa reflexión en el diseño de nuevas propuestas. Alrespecto, García (2002b) señala los factores que seenumeran a continuación.

En primer lugar, una economía más abierta ofre-ce mayores oportunidades de información y conoci-miento de innovaciones que una economía más cerra-da, y por este motivo, brinda un marco mucho máspropicio para el crecimiento potencial de la producti-vidad. Edwards (1998) analizó empíricamente la ex-periencia de 93 países y concluyó que la productivi-dad total de los factores tiende a crecer con más rapi-dez en una economía abierta que en una cerrada, por-que en la abierta hay mayores posibilidades de absor-ber el progreso tecnológico generado por los paíseslíderes; aunque no apuntó estrictamente a los factorescausales, señaló la necesidad de mayor investigaciónempírica microeconómica en torno a la apertura y alaumento de la productividad total de los factores. Res-pecto a esto último, Baily y Solow (2001) elaboraron

comparaciones internacionales de la productividad,conceptualmente construidas a partir de la empresa, yconcluyeron que la intensidad de la competencia inter-nacional (e interna) impacta fuertemente sobre la pro-ductividad. Esto, en el caso de Perú, lleva a preguntar-se cuáles son los factores que inhibieron a nivel micro-económico el crecimiento de la productividad total.Sobre este tema se volverá en los párrafos siguientes.

Un segundo aspecto importante es la influencia deun impulso exportador. El aumento de las exportacio-nes depende de la mejora de la productividad y lacompetitividad. Pero también es cierto que el énfasisen las exportaciones exige un alineamiento que con-duzca a aumentos de productividad. El esfuerzo deexportar demanda menores costos y mayor calidad enmateria de productos, conservación, transporte, comu-nicaciones y entrega. Obliga también a adaptarse amercados y pautas de países más avanzados. Todo ellorepercute en exigencias de mayor productividad y ca-lidad que, a medida que el impulso exportador sediversifique, se irán difundiendo a diferentes ámbitosde la economía. Pero si el impulso exportador quedaconfinado a los enclaves tradicionales —en Perú, laminería, la pesca industrial y el gas e hidrocarburos—,las presiones que conducen al aumento de la produc-tividad no se difunden.



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El tercer aspecto tiene que ver con la forma en quelos empresarios peruanos —muchos de ellos sin expe-riencia en materia de competitividad externa— perci-bieron concretamente la mayor competitividad exigi-da por la apertura. Si el mensaje central para lograrcompetitividad —como lo fue en Perú en el deceniode 1990— es el de reducir los costos laborales mediosa través de la flexibilización laboral y la reducción delos sobrecostos laborales, no existe relación entre lapercepción y la realidad, ya que ni siquiera una fuertebaja de costos laborales medios generaría un descensoapreciable y sistemático de los costos totales unitariosy una mejora de la calidad todos los años. Sólo elaumento permanente de la productividad total puedecausar tal descenso. Por consiguiente, el énfasis en lareducción de los costos laborales medios que se regis-tró en la década de 1990 sirvió como medida defensi-va, pero también actuó como un “mito”, impidiendoque el problema real fuese percibido y colocándolofuera de la reflexión empresarial. Tal reflexión habríasido necesaria para adoptar estrategias encaminadas aelevar la productividad de las empresas.

Lo expuesto tiene particular relevancia hoy: ¿quése debe hacer para terminar con el mito y entregar alos empresarios peruanos un mensaje apegado a larealidad que supere las limitaciones de lo planteado enel decenio de 1990? La información sobre índices decompetitividad provista por el World Economic Forumconfirma lo dicho. En el ordenamiento según el Índi-ce de Competitividad del Crecimiento, que se basa enuna muestra de 80 países, Perú bajó de la posición 54a la 57 en el período 1999-2002. Pero según el Índicede Competitividad Microeconómica, descendió de laposición 47 a la 68, principalmente por el deterioro delentorno para los negocios y las estrategias de las em-presas.8

Tomar la decisión de elevar la productividad anivel microeconómico es importante además desde elpunto de vista de la equidad. El crecimiento macroeco-nómico se difunde más a nivel microeconómico en unproceso con aumento de la productividad que en unajuste con reducción de costos laborales medios. Larazón es simple: el aumento de la productividad per-mite un alza de las remuneraciones reales, no así laestrategia de reducción de costos laborales.

Un cuarto aspecto es el siguiente: para que la po-tencialidad que ofrece una mayor apertura se transfor-

me en un impulso sistemático y permanente hacia elaumento de la productividad, es preciso alinear lasdecisiones microeconómicas con ese objetivo (Porter,1998; Katz, 2000). Esto a su vez requiere que el en-torno de los negocios (Porter, 2003) y la instituciona-lidad (Stiglitz, 1998; Katz, 2000) incidan a nivelmicroeconómico en forma concordante. Quizás lo mássignificativo sea el mejoramiento del entorno para losnegocios y del tejido institucional, con miras a facili-tar e inducir decisiones permanentes de elevar la pro-ductividad a nivel microeconómico (Porter, 1998; Katz,2000). Los elementos del entorno microeconómico quedeben mejorarse o reformarse se examinan en Porter(2003), mientras en García (2002a) se explora lo rela-tivo a la institucionalidad microeconómica en la expe-riencia peruana. Una economía de mercado no funcionasin las instituciones correspondientes. De igual mane-ra, un ajuste en la competitividad mediante aumentosde la productividad no se logra —o demora mucho enconcretarse— sin una institucionalidad que estimule laadopción de este tipo de decisiones.

Stiglitz (1998) señaló la importancia de aplicarnuevas formas de ingeniería institucional y nuevosmodelos de interacción de lo público y lo privado, si sedesea dar bases firmes a los nuevos modelos de creci-miento, contribuir a un mayor incremento de la produc-tividad total y lograr más equidad en los procesos demodernización. Porter (2003) describió la mejora delentorno de los negocios y las estrategias de las empre-sas como factor clave para elevar la competitividad, entanto que Katz (2000) hizo hincapié además en que espreciso analizar los cambios microeconómicos paraentender lo que ha sucedido con el surgimiento de losnuevos modelos abiertos y orientados al mercado.

En quinto lugar, además de generar un entorno yuna institucionalidad que faciliten y estimulen el au-mento de la productividad a nivel microeconómico, hayque sincronizar las políticas públicas de nivel interme-dio con la misma finalidad. El ejemplo típico, ausenteen la experiencia peruana de la década de 1990, es labatería de políticas orientadas a mejorar sistemática-mente la capacitación de la mano de obra y su produc-tividad.

2. El índice de competitividad microeconómica yel aumento de la productividad

Al analizar cómo operan las empresas de un país,Porter (2003) señala tres fases. En la primera, típicade los países más pobres (entre los cuales dicho autorclasifica a Perú), la competitividad descansa en la mano

8 Véase Cornelius (2003), Porter (2003) y World Economic Forum(www.worldeconomic forum.com).



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de obra barata y el uso de los recursos naturales delpaís, y la tecnología es asimilada vía imitación, impor-taciones e inversión directa. En la segunda fase, con-ducida por la inversión y típica de los países de ingre-so medio, la competitividad pasa a descansar en lasmejoras de la eficiencia para producir bienes y servi-cios estándares; esta fase se caracteriza por grandesinversiones en infraestructura, una administración pre-ocupada por el desarrollo de las empresas y fuertesestímulos a la inversión privada y a la llegada de ca-pitales, todo lo cual repercute en mejoras de la produc-tividad; los bienes y servicios se tornan más sofistica-dos, pero el cambio tecnológico sigue viniendo delexterior, pese a que existe la capacidad de adaptar ymejorar la tecnología extranjera. En la tercera fase,típica de los países de altos ingresos, la fuente decompetitividad predominante es la habilidad para pro-ducir bienes y servicios innovadores, en la fronteratecnológica global, utilizando los métodos más avan-zados disponibles; el entorno empresarial se caracteri-za por su fortaleza en diversas actividades y por laexistencia de cadenas de producción y aglomeracionesproductivas (clusters).

Cabe hacer aquí dos comentarios al planteamien-to de Porter (2003), dada su relevancia para este tra-bajo. El primero, que las fases pueden entenderse comoprocesos en los que ciertos factores gradualmente vanganando masa crítica, o desapareciendo, no como con-secuencia de una ley histórica sino por diversas cau-sas, entre las cuales se encuentra la acción de políti-cas privadas y públicas. Esto significa que pesa y tie-ne impacto el cambio en las actitudes, ideologías yenfoques respecto al desarrollo de las empresas, pro-yectados en las reglas que rigen su conducta.

El segundo comentario es que el análisis de Porter(2003) se refiere a países. Pero en muchas de las rea-lidades latinoamericanas, caracterizadas por la convi-vencia de segmentos modernos con un conjunto deactividades rezagadas o atrasadas, ese análisis sólo esválido para los segmentos modernos de cada país, queson los proclives a invertir y tienen la posibilidad dehacerlo. Sólo para ellos tiene sentido un procesosecuencial de construcción, a nivel microeconómico,de capacidades interdependientes. La heterogeneidadestructural en que hizo hincapié la escuelaestructuralista latinoamericana en los decenios de 1960y 1970, es típica de muchos países de América Lati-na, donde coexisten persistentemente segmentos mo-dernos y relativamente desarrollados con otros muyrezagados. Esto quiere decir que si se considera elsegmento moderno y estructurado del país, para el cual

tienen sentido las estrategias de modernizaciónmicroeconómicas, los factores que influyen en lacompetitividad, el grado de organización y el PIB percápita no corresponden al promedio del país en suconjunto. Por consiguiente, son los datos que caracte-rizan a los segmentos modernos, y no los promediosdel país, los útiles para evaluar la estrategia competi-tiva más apropiada.

Un ejemplo de lo que se viene exponiendo emergedel propio trabajo de Porter (2003), en cuyo gráfico 6se correlaciona la distribución del Índice de Competi-tividad Microeconómica por países con la distribucióndel PIB per cápita por países correspondiente a 2001,ajustado por la paridad de poder de compra. En esegráfico, Brasil aparece con un Índice de Competi-tividad Microeconómica ligeramente inferior al deTúnez, mientras que el de México se halla por debajodel de Croacia, Namibia, Jordania y Marruecos. En lapráctica, lo que sucede es que los indicadores queconstituyen la base de dicho índice son representati-vos del país en su conjunto, siendo que en el caso deBrasil y México deberían utilizarse los representativosde sus segmentos modernos. Lo mismo ocurre conPerú. Según el gráfico citado, el Índice de Competiti-vidad Microeconómica peruano es inferior al de Jorda-nia, Botswana, Namibia, Vietnam, Marruecos, El Sal-vador y Túnez, esto porque los indicadores adoptadoscomo base y normalizados para el país son sóloatribuibles al segmento moderno de la economía pe-ruana. Lo mismo pasa cuando consideramos el PIB percápita de Perú. A fines del decenio de 1990 éste ascen-día a aproximadamente 4.650 soles de 1994 (unos 2.400dólares), pero cuando se intenta una estimación del PIB

per cápita del segmento moderno, pertinente para elanálisis de la competitividad, el resultado casi triplicadicha cifra. Lo que esto implica es claro: si se conside-ra el PIB per cápita del segmento moderno, Perú clasifi-ca como país de ingreso medio y, por lo tanto, el aná-lisis de Porter lo ubica en la fase en que la conducciónde la la inversión debería haber contribuido al aumentode la productividad, y no en la fase en la que lacompetitividad descansa sólo en mano de obra barata.

Cuando se tiene en cuenta el conjunto de comen-tarios anteriores, no hay duda de que los segmentosmodernos de la economía peruana podrían haber pa-sado a la segunda fase en la década de 1990. Lo quelos frenó fue una visión restrictiva de la competitividad,confinada a la reducción de los costos laborales, quecausó graves daños sociales y tuvo consecuencias eco-nómicas más graves aún. El tema ahora es cómo cam-biar esa visión.



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En esta sección se pasa revista al tipo de propuestasque ya han sido formuladas para mejorar la producti-vidad total.

Porter (2003) describe un conjunto de factoresprioritarios a nivel microeconómico por su efecto so-bre la competitividad de las empresas, y los agrupa así:i) factores que determinan el entorno microeconómico,como la infraestructura física —de particular impor-tancia para Perú—, la infraestructura administrativa, lacalidad de los recursos humanos, el marco jurídico yjudicial, la infraestructura tecnológica, el desarrollo delos mercados financieros, el marco regulatorio de lainversión, los incentivos a la competitividad, las barre-ras comerciales y la intensidad de la competencia in-terna; y ii) factores que influyen sobre las estrategiasde las empresas, como la naturaleza de la ventaja com-petitiva, la sofisticación de los procesos productivos,la capacitación del personal, la comercialización, ladelegación de decisiones, la penetración en mercadosexternos, la capacidad de innovación y el uso de lagerencia profesional.

En García (2002a) se plantean cambios en el en-torno institucional y económico que influyen en las de-cisiones microeconómicas, entre ellos los siguientes:i) Reemplazar gradualmente el modelo predominan-

te de negociación laboral por otro que, además delos temas habituales de poder adquisitivo de lossalarios y protección social, incluya:— aspectos y compromisos de ambas partes que

contribuyan a elevar la productividad en laempresa, e

— incentivos salariales a la productividad quepermitan vincular los reajustes de salariosreales con aumentos de la productividad.

ii) Desarrollar la institucionalidad necesaria paradifundir gradualmente hacia la mediana y peque-ña empresa conductas y prácticas encaminadas aelevar su productividad.

iii) Fortalecer y modernizar la fiscalización del cum-plimiento de la legislación laboral, para reducirla muy elevada proporción de asalariados sincontrato; es probable que, por razones de eficien-cia, esto deba asociarse a la fiscalización del

pago de impuestos directos e indirectos por lasempresas.

iv) Poner en práctica políticas activas para fomentary financiar la innovación tecnológica. Puesto queactualmente la mayor parte de los países que com-piten con Perú tienen políticas de esta índole, laausencia de ellas en el ámbito peruano refuerzala tendencia a quedar atrás en materia de aumen-to de la productividad. Lo que debe hacerse no esabandonar una estrategia basada en recursos natu-rales valiosos, sino contribuir a darles más valoragregado a esos recursos mediante su elaboracióny el estímulo a la innovación. Esto ayudará ade-más a sentar las bases para una evolución gradualhacia un modelo de competencia basado en la in-novación, recurriendo a la adaptación de las inno-vaciones efectuadas en el exterior. Como Perú estáinserto en un mundo que se mueve hacia la com-petencia en productos y servicios que hacen usointensivo del conocimiento y la innovación, sepropone crear un Fondo concursable para innova-ciones y otras medidas destinadas a estimular yfacilitar la innovación en las empresas, generarmasa crítica en centros tecnológicos y universita-rios, y, sobre todo, a articular estos segmentos. ElFondo haría préstamos para financiar la etapa ini-cial de desarrollo y prueba de las innovaciones.

v) Impulsar un mercado de servicios de capacitacióny establecer un marco regulatorio para él. Con esepropósito se propone lo siguiente: crear un Con-sejo nacional de formación y establecer por leyun marco que regule el mercado de servicios decapacitación y formación; establecer un Fondo na-cional para la formación; estimular el desarrollode oferentes de calidad para este mercado; orien-tar este mercado hacia la formación por compe-tencias; establecer un sistema de certificación decalidad de los oferentes de servicios de capacita-ción; desarrollar un método para evaluar y certi-ficar la pertinencia de los oferentes y de sus ser-vicios; hacer mucho más uso de la formación enla empresa y ayudar a difundir prácticas que ele-ven la productividad; establecer incentivos fisca-les para que las empresas inviertan en formación

XLas políticas para elevar

la productividad total



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laboral y fortalecimiento de la gestión de la pro-ductividad y la calidad; y, siguiendo a Sierra ySato (2002), ampliar los recursos destinados asubsidiar los “bonopymes” con miras a cofinan-ciar los servicios de capacitación orientados a lapequeña y mediana empresa, pero focalizando suuso en la gestión de la productividad. Según Cha-caltana y García (2002), la capacitación en laempresa contribuye significativamente a elevar laproductividad a nivel microeconómico. En rigor,no se trata sólo de mejorar la capacitación en laempresa, sino también de que ésta adopte nuevasprácticas laborales y una concepción más avan-zada de la gestión de los recursos humanos, queacreciente la comunicación con los trabajadores,que haya formación permanente y que todo ellose traduzca en incentivos salariales. Todo esto,junto con más capacitación en la empresa, es loque redunda en alzas significativas de producti-vidad.9

vi) Fomentar la articulación de las pequeñas y me-dianas empresas en aglomeraciones (clusters) ocadenas productivas, o su vinculación con redesproductivas lideradas por empresas mayores,como lo exige el actual desarrollo de las pymes.Todos estos lazos, unidos a un mayor acceso a losrecursos, contribuyen a elevar su productividad,de modo que la eliminación de los obstáculos paradesarrollar tales aglomeraciones, cadenas o redesproductivas es una vía muy eficaz para mejorarla competitividad de las pymes que las integran.El Gobierno de Perú ya está poniendo en marchainiciativas en esta dirección, y sería muy positi-vo que las profundizara, facilitando sistemas man-comunados de información sobre los mercados,los proveedores, los sistemas de benchmarking ylas mejores prácticas entre las pymes. Estas me-didas tienen mucho más trascendencia de lo queparece, puesto que la mayor parte de las empre-sas de Perú son pequeñas o medianas.

9 Véase Ichniowski, Shaw y Prennushi (1995).

XIConclusiones

Este artículo hace hincapié en que el concepto de unacompetitividad basada en la reducción de los costos la-borales medios, que fue promovido en el decenio de1990 y persiste hasta hoy en Perú, no sólo no contri-buyó a generar una rentabilidad suficiente para indu-cir un aumento sostenido de la inversión privada ensectores transables, sino que ocultó la necesidad deelementos esenciales para mejorar la competitividad delas empresas peruanas: i) un tipo de cambio real com-petitivo y estable en la fase de ignición, y ii) un creci-miento sostenido de la productividad total a nivelmicroeconómico. Lo que se enfrenta ahora es cómoreorientar gradualmente el régimen macroeconómicoy las decisiones microeconómicas en las direccionesexpuestas. Es en este contexto que conviene situar lassiguientes conclusiones.

1. La competitividad, el tipo de cambio real y laproductividad total a nivel microeconómico

A partir de fines de la década de 1970, la productivi-dad dejó de ser una variable exógena y se transformó

cada vez más, de manera paulatina, en una variable depolítica, susceptible de modificarse positivamentemediante acciones privadas y públicas. Esto ocurriótanto en las economías desarrolladas como en lasemergentes, aunque de distinta manera. En un escena-rio como el actual, caracterizado por la revolución tec-nológica y organizacional más profunda de la historia,esa posibilidad de influir condujo gradualmente a laaceptación generalizada de que, en un entornoglobalizado, las mejoras de la competitividad depen-dían del aumento de la productividad total.

Dos cosas sobresalen en este contexto. La prime-ra es que para promover aumentos de productividad anivel microeconómico es preciso que en las empresashaya propensión a invertir (en innovaciones, capacita-ción, equipos, etc.), particularmente en sectores transa-bles. Un régimen macroeconómico de tipo de cambioreal competitivo y estable durante la larga fase de ig-nición, puede asegurar la rentabilidad necesaria paraacelerar decisiones de inversión en esos sectores.

La segunda es que un régimen de esa índole debeservir para dar tiempo al proceso de maduración quese necesita para que hagan sentir sus efectos las polí-ticas de aumento de la productividad total a nivelmicroeconómico.



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Para definir apropiadamente el criterio de compe-titividad que corresponde a un país como Perú, no sepuede desestimar que en él, como en muchos otrospaíses de América Latina, persiste la convivencia desegmentos modernos, y relativamente desarrollados,con segmentos muy rezagados. Esto quiere decir quecuando se consideran estrategias de modernizaciónmicroeconómica que tienen sentido para los segmen-tos modernos y estructurados del país, son los datosde estos segmentos, y no los datos medios del país, losque permiten evaluar la estrategia de competitividadmás apropiada. Es por este motivo que puederechazarse la reducción de los costos laborales comoúnica vía para elevar la competitividad, y aceptarse loque ha sido una tesis central de este trabajo: que lacompetitividad mejora con el aumento de la producti-vidad total a nivel microeconómico, en el contexto delo que Porter (2003) denomina fase de la economíaconducida u orientada por la inversión.

El enfoque propuesto de tipo de cambio real com-petitivo y estable y de aumento de la productividadtotal microeconómica no invalida el aporte que puedehacer la reducción de los sobrecostos laborales, perolo sitúa en una dimensión realista.

2. El tipo de cambio real, la productividad, lasexportaciones y el empleo

Un tipo de cambio real competitivo en la fase de igni-ción y el aumento sostenido de la productividad totalen sectores transables a nivel microeconómico son labase de la competitividad. Pero para que el empleo decalidad crezca a las tasas deseadas, la demanda deproductos transables y no transables debe crecer conmucho más rapidez que la productividad. Con un tipode cambio real competitivo y estable, el aumento dela demanda descansa inicialmente en el crecimiento delas exportaciones y de la producción que compite conlas importaciones. Por lo tanto, para avanzar más rá-pido en este campo se necesitan políticas que fomen-ten las exportaciones y también convenios comercia-les. El aumento de la producción e inversión en lossegmentos transables contribuirá paulatinamente adinamizar, de manera directa e indirecta, la demandainterna de bienes sustitutivos de las importaciones. Conesto el grueso de la inversión en sectores transablespodrá crecer a una tasa elevada y, si se aplican políti-cas de articulación apropiadas, inducir a nivel agrega-do un ritmo más rápido de crecimiento económico yun incremento significativo del empleo de calidad enlos segmentos modernos. A su vez, el alza en el em-

pleo y los salarios (en estos últimos por las mejorasde productividad) dinamiza la demanda interna. Enconsecuencia, la mejor política de empleo es combi-nar las medidas encaminadas a sostener un tipo decambio real competitivo y estable, a elevar la produc-tividad total a nivel microeconómico y a mejorar lacalidad del producto, por un lado, con medidas orien-tadas a acelerar aún más el crecimiento de las expor-taciones, por el otro.

3. La institucionalidad microeconómica

Para aprovechar el acceso a innovaciones que ofreceuna economía abierta no sólo es preciso aplicar unapolítica macroeconómica “correcta”, sino también ge-nerar un entorno microeconómico apropiado y, sobretodo, establecer un contexto institucional que facilitela adopción de innovaciones a nivel microeconómico.Dicho de otro modo, es imprescindible un contextoinstitucional (entendido como un conjunto de reglasdel juego que rigen la conducta de las empresas) queincida a nivel microeconómico y que induzca en esenivel a la adopción de políticas para elevar la produc-tividad.

Un corolario importante de lo expuesto es que elsistema institucional de incentivos no debería obstacu-lizar la adopción de estrategias microeconómicas paramejorar la productividad, como lo hizo la institucio-nalidad laboral peruana en la década de 1990, al ses-gar las estrategias microeconómicas hacia la reducciónde los costos laborales medios y borrar de la agendaempresarial el aumento de la productividad total.

4. La flexibilidad del mercado laboral y la flexibi-lidad para elevar la productividad

En 1990-2003, la reforma laboral peruana y la reac-ción pendular a décadas de protección laboral llevarona conductas que de hecho fueron más allá de lo que lareforma planteaba. Sea por ingenuidad de los respon-sables de las políticas, sea por prescindencia, el resul-tado fue un fuerte aumento del empleo precario en elmercado laboral, con un exceso de contratos inestablesy desprotegidos, surgidos en su mayor parte alpropagarse la contratación “en negro”. Esto acrecentóla precariedad laboral y el conflicto social. Asimismo,inhibió el gasto en capacitación de las empresas, lo quepasó a restringir el incremento de la productividad to-tal. Lo grave fue que el énfasis puesto en la reducciónde los costos laborales medios impidió reconocer cuá-les eran las fuentes reales de competitividad para el



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país. El mayor daño que esto causó fue llevar el deba-te sobre la competitividad a un ámbito poco relevante,económicamente ineficaz y socialmente conflictivo, yconvencer al actor principal, el empresariado peruano,de que era el correcto. De ahí que una de las mayorestareas en adelante sea la de aclarar a los empresariosque el enfoque predominante en el decenio de 1990debe ser reemplazado gradualmente por una estrategiade aumento de la productividad a nivel microeco-nómico y mesoeconómico. Esto supone mantener loscostos laborales reales alineados con el crecimiento dela productividad microeconómica e instalar un régimende tipo de cambio real competitivo y estable.

En consecuencia, lo que deberá dilucidar la polí-tica económica en este terreno es:i) qué medidas concretas pueden adoptarse para

reemplazar gradualmente la vieja flexibilidad delmercado de trabajo, ya agotada como estrategiade competitividad, e impulsar en cambio la “fle-xibilidad del proceso productivo para el aumentode la productividad total”, bajo el espacio de pro-tección brindado por un tipo de cambio real com-petitivo y estable durante el período de igniciónde esta estrategia; y

ii) cómo efectuar el tránsito de uno a otro enfoquede la competitividad, lo que implica combinarempíricamente la flexibilidad difundida para ele-var la productividad, por un lado, con el margen

de flexibilidad del mercado de trabajo que efecti-vamente necesitan las empresas, por otro, pues enla práctica la competitividad del país dependeráde esta mezcla.Sin un régimen macroeconómico de tipo de cam-

bio real competitivo y estable, estrategias microeco-nómicas de aumento de la productividad y una políti-ca agresiva de diversificación de las exportaciones yde suscripción de convenios comerciales, es poco pro-bable que aumenten significativamente la competiti-vidad, la inversión privada y el empleo de calidad.

Lo que se sostiene en este artículo difiere de lasrecomendaciones predominantes en Perú, que siguenhaciendo hincapié en la reducción de los costos labo-rales medios y que son promocionadas desde dentro yfuera del país. Se plantea aquí que la mejor política deempleo está dada por la voluntad de ampliar y diver-sificar mercados externos y por la pujanza para mejo-rar constantemente la competitividad a través de un tipode cambio real competitivo y estable y del aumento dela productividad, particularmente en el sector transable.Aunque esto puede parecer contradictorio desde unaperspectiva económica tradicional, es después de todocoherente con lo que el sentido común nos anticiparíapara una economía pequeña y abierta, inserta en unproceso de globalización y en una etapa histórica ca-racterizada por la calidad y variedad de las innovacio-nes disponibles.

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