RESUMEN EJECUTIVO EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIOS PARA LA … · 2014-12-15 ·...

Evaluación Externa del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva

Versión final preliminar 218

RESUMEN EJECUTIVO

EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIOS PARA LA VIVIENDA PROGRESIVA

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTONOMA DE MÉXICO MARZO DE 2003

El Programa de Ahorro y Subsidios a la Vivienda Progresiva forma parte del “Programa

Nacional de Desarrollo Social 2001-2006, Superación de la Pobreza: una tarea Contigo”

cuyo objetivo primordial es generar igualdad de oportunidades y apoyar el desarrollo de

las capacidades de la población en condiciones de pobreza, así como de los grupos de

mayor vulnerabilidad, a través del fortalecimiento de sus capacidades. Al elevar la calidad

de vida de su población objetivo, el Programa busca atender los objetivos anteriores con

la meta principal de lograr que la familia disfrute de una vivienda digna y decorosa.

El programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva se encuentra contemplado

dentro del Programa Sectorial de Vivienda 2001-2006, cuya tarea es desarrollar

oportunidades de acceso a vivienda propia con servicios básicos, a través de la aplicación

de un subsidio federal así como la participación corresponsable de los sectores público,

privado y social.

A través de la participación de los gobiernos locales y la sociedad civil, el programa de

vivienda busca promover y concertar programas y políticas públicas para atender a

familias o individuos que desean comprar, construir, rentar o mejorar su vivienda,

buscando fortalecer las políticas de subsidios directos y transparentes para la adquisición

y mejoramiento de la vivienda, así como de las oportunidades existentes para la población

urbana y rural.

En este contexto de políticas públicas, se asume que la evaluación de los programas

sociales es indispensable para la formulación y retroalimentación de las políticas públicas.

La evaluación contribuye a mejorar el diseño y la operación de los programas ya que

permite conocer y medir sus resultados, alcances y limitaciones, en particular en lo que se

refiere a los efectos e impactos en las condiciones de vida de la población atendida. De



esta forma se busca contribuir en la posterior toma de decisiones tendientes al

mejoramiento de la futura programación, operación y rendición de cuentas.

La evaluación también posibilita el examen de los efectos no previstos en los beneficiarios

y en los lugares donde opera el Programa; propone medidas de reorientación de sus

acciones; mejora la funcionalidad de sus procesos; y en general, aumenta la efectividad y

eficiencia del uso de los recursos para el logro de sus objetivos.

Con estos antecedentes y supuestos, la División de Estudios de Posgrado de la Facultad

de Economía de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) realizó la

evaluación del Programa de Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva en el ejercicio

fiscal 2002, de conformidad con el artículo 63 fracción V, inciso b del Presupuesto de

Egresos de la Federación (PEF) para el ejercicio fiscal del 2002 y con los numerales 8.1 y

8.2 de las Reglas de Operación del mencionado Programa. A continuación se presentan

de manera sintética los principales resultados de dicha investigación.

EL SUSTENTO INSTITUCIONAL DEL PROGRAMA

El Programa de Ahorro y Subsidios a la Vivienda Progresiva (VIVAh) se inscribe en el

marco de la estrategia de política social delineada en el Plan Nacional de Desarrollo y de

la política de integración y desarrollo del sector vivienda contenida en el Programa

Sectorial de Vivienda 2001-2006. Desde esta perspectiva, el Programa cuenta

formalmente con sustento institucional al constituir potencialmente un instrumento

relevante para materializar los objetivos de la estrategia general de desarrollo de la

presente Administración.

La Política de Desarrollo Social establecida en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006

tiene como objetivo propiciar la igualdad de oportunidades y condiciones que aseguren a

la población el disfrute de los derechos individuales y sociales consagrados en la

Constitución, elevar los niveles de bienestar y calidad de vida de los mexicanos,

disminuyendo la pobreza y la exclusión social.

Para cumplir con dichos objetivos, el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 establece

que la Política de Desarrollo Social conjuntará esfuerzos de los sectores público, social y



privado para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la educación, la salud y la

vivienda. Respecto a este último rubro, el artículo 4 de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos confiere el derecho a todas las familias de disfrutar de una

vivienda digna y decorosa.

En atención a este imperativo Constitucional, así como de conformidad con las políticas y

objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, el Programa Sectorial de Vivienda

2001-2006 tiene por objeto promover las condiciones para que las familias, en especial

las que tienen mayores carencias, tanto en las zonas rurales como en las urbanas,

disfruten de viviendas dignas, con espacios y servicios adecuados, calidad en su

construcción y seguridad jurídica en su tenencia.

La necesidad de una política de vivienda revitalizada responde a las dimensiones

conjuntas del rezago habitacional y las necesidades de vivienda que se generarán como

producto del incremento demográfico, que se refleja en la formación de hogares, y del

deterioro natural que año con año presenta el inventario de vivienda.

En el marco demográfico actual, de mantenerse las tendencias observables, se estima

que para el año 2010 habrá en el país alrededor de 30 millones de hogares, lo que se

reflejará en una demanda anual promedio de 731 mil 584 unidades nuevas para cubrir las

necesidades de crecimiento. Del mismo modo, si se considera el año 2030, se estima que

habrá 128.9 millones de mexicanos en 45 millones de hogares, por lo que el incremento

habitacional en 30 años deberá ser de 23 millones de unidades. Lo anterior representa la

necesidad de edificar a partir de ahora, un promedio de 766 mil viviendas anuales.

Con base en estas cifras, el Gobierno Federal se ha propuesto la meta de alcanzar un

ritmo de financiamiento y construcción de vivienda de 750 mil unidades en el año 2006,

cifra que deberá sostenerse al menos en ese nivel, a partir de ese año. Asimismo, para

atender la necesidad de vivienda que evite el deterioro del inventario habitacional, se

requiere dar mantenimiento a las viviendas que actualmente están catalogadas como

adecuadas y como regulares, para evitar que pasen a formar parte del rezago

habitacional y que con ello éste se incremente. De acuerdo con los cálculos, se estima

que para los próximos 10 años se requiere un promedio anual de 398 mil 162 acciones de

mejoramiento.



El reto que plantea a las políticas públicas esa tarea es mayor, en la medida en que las

condiciones del mercado habitacional han ocasionado que las familias de menores

recursos no tengan acceso a los créditos hipotecarios con los ingresos que obtienen,

provocando fenómenos sociales que limitan un desarrollo urbano ordenado. Es por eso

que en el ámbito de la Política de Desarrollo Social, en conjunto con el Programa Sectorial

de Vivienda 2001-2006, se plantea homologar e integrar los programas de subsidios en

beneficio de las familias de menores ingresos. Con esa finalidad, el Fideicomiso Fondo

Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO), sectorizado en la Secretaría de

Desarrollo Social opera el Programa de Apoyos y Subsidios a la Vivienda Progresiva.

En el marco de aquel esfuerzo de integración de programas de vivienda, este Programa

tiene como foco de atención el abasto de vivienda nueva para el grupo de la población

ocupada que devenga ingresos menores a 3 salarios mínimos, grupo al que de esta

manera se considera como representativo de la población en situación de pobreza

extrema.

Si se considera el promedio anual de necesidades de vivienda de 731 mil 584 viviendas

nuevas, y 398 mil 162 mejoramientos, y se utilizamos la distribución de ingreso por

hogares, la necesidad de vivienda básica se ubica en 299 mil 392 viviendas nuevas y

162,943 mejoramientos.

LOS OBJETIVOS DEL PROGRAMA

En este contexto, el propósito general del Programa de Ahorro y Subsidios ara la Vivienda

Progresiva --la estimación de cuyo grado de cumplimiento constituyó el objetivo central

de este estudio--, es mejorar la calidad de vida de la población en pobreza extrema,

impulsando su desarrollo con la oportunidad de acceder a una vivienda propia dotada de

servicios básicos. El presente estudio también buscó evaluar el cumplimiento de los

objetivos más específicos del Programa, como son el fortalecimiento de las posibilidades

económicas de las familias, mediante la consolidación de un patrimonio familiar inicial, el

fomento al ahorro previo, y la generación de empleos al nivel regional; el fortalecimiento

de la cohesión social; y la planeación de un desarrollo urbano sustentable.



LAS ESTRATEGIAS DEL PROGRAMA

Para acceder a ese conjunto de objetivos, el programa tiene como principal instrumento la

asignación de un subsidio federal, con el que se busca promover la participación de los

gobiernos estatal y municipal tanto como la aportación de los beneficiarios, y como

principales estrategias las de: a) selectividad, para garantizar que los recursos lleguen

efectiva y exclusivamente a la población objetivo del Programa; b) corresponsabilidad y

coordinación interinstitucional entre niveles de gobierno involucrados; c) equidad

distributiva como norma para establecer los criterios y modalidades de asignación de los

recursos del programa entre las entidades federativas de la República; d) transparencia,

que busca dar claridad y hacer del conocimiento de la sociedad y de los propios

beneficiarios los contenidos y procedimientos operativos del programa; y e)

sustentabilidad, que se refiere a la necesidad de que el Programa fortalezca el empleo y

los fundamentos económicos de las ciudades, en condiciones de conservación del medio

ambiente y de mejoramiento de las condiciones sanitarias.

LOS PROBLEMAS DE LARGO PLAZO DEL PROGRAMA

La realización de este ejercicio de evaluación se produce en el contexto de un programa

que en sus primeros años de operación ha mostrado algunas dificultades para cumplir sus

metas físicas y financieras anuales, lo que ha limitado el alcance de su cobertura e

impactos. Esta afirmación es válida tanto en lo referente al cumplimiento del objetivo

general del Programa, que es el de mejorar la calidad de vida de la población en pobreza

extrema, impulsando su desarrollo con la oportunidad de acceder a una vivienda propia

dotada de servicios básicos, como en lo que respecta a los objetivos más específicos,

como son el fortalecimiento de las posibilidades económicas de las familias, la cohesión

social y la planeación de un desarrollo urbano sustentable.

Las dificultades para acceder a ese conjunto de objetivos, se vinculan directamente a los

problemas que HA enfrenta la aplicación, en los hechos, de algunos de los principios

estratégicos centrales del programa, como son: la selectividad; la corresponsabilidad

entre niveles de gobierno (y el correlato de ésta, que es la coordinación entre los mismos);

la equidad distributiva entre entidades federativas (en el contexto de un programa que

aspira a contar con una cobertura nacional); la transparencia; y la sustentabilidad.



CAMBIOS A LAS REGLAS DE OPERACIÓN EN 2002

Los principales cambios realizados a las Reglas de Operación al inicio del ejercicio fiscal

2002 parecen haber tenido por objetivo central, precisamente, la elevación del nivel de

eficacia del programa en términos de su capacidad para cumplir en tiempo y forma con las

metas físico financieras programadas al inicio de cada año. Tales modificaciones trataron

de mejorar el desempeño del Programa en algunos aspectos críticos para el logro de sus

principales objetivos, buscando subsanar principalmente tres tipos de deficiencias: a)

ausencia de una metodología clara y transparente de selección de beneficiarios; b) el

elevado porcentaje de subejercicio del gasto programado, mismo que en los años

anteriores estuvo limitando el cumplimiento de las metas físicas del programa, habida

cuenta que por ley los subsidios sociales deben ejercerse en el curso del año fiscal

correspondiente, so riesgo de “perderse” desde la perspectiva del Programa; y c) el

también elevado porcentaje de viviendas que, al finalizar el año, no han sido terminadas

y/o no cuentan con los servicios básicos de agua, energía eléctrica y drenaje, de manera

que no pueden ser habitadas.

Es desde esta perspectiva general que pueden ser interpretados los principales cambios a

las Reglas de Operación en 2002, vinculadas a: a) la sustitución del sistema de puntaje

que anteriormente normaba el proceso de selección de beneficiarios, por el

establecimiento de una línea de ingreso, equivalente a tres salarios mínimos, para reducir

el margen de error de inclusión y aumentar la transparencia del Programa, y maximizar la

cobertura e impactos del programa; b) la elevación del monto del aporte requerido al

beneficiario para participar en el Programa, eventualmente para elevar el sentido de

responsabilidad del mismo beneficiario y reforzar los incentivos para la conformación de

una cultura del ahorro; c) la sustitución del anterior sistema de distribución de subsidios

entre entidades federativas, basado en índices que promediaban rezagos y necesidades

de vivienda (en el caso del subprograma de adquisición) y niveles de pobreza y

marginación (en el caso del subprograma de mejoramiento), por un nuevo sistema que

combina estos índices con un criterio de desempeño --que recompensa con subsidios

adicionales a las entidades federativas que hayan observado los mejores desempeños

relativos durante el año previo--, con la finalidad de estimular la progresión de las

capacidades técnico administrativas y los niveles de eficiencia de los gobiernos locales y



especialmente para estar en condiciones de ejercer en tiempo y forma los recursos

asignados por el mismo; d) la elevación del monto del subsidio federal, de un máximo de

24 mil pesos en 2001 a un máximo de 30 mil pesos en 2002, para buscar elevar la calidad

de la prestación otorgada e incentivar la participación en el Programa; y e) el aumento

en la participación relativa de los apoyos al subprograma en terrenos propiedad del

beneficiario, para compensar en alguna medida las dificultades que ha enfrentado el

avance del subprograma basado en la aportación de terrenos por parte de los gobiernos

locales, habida cuenta de las posibles dificultades que éstos pueden estar enfrentando

para constituir las reservas territoriales que los habilitarían para participar exitosamente en

dicho subprograma.

En un balance general, puede señalarse que los cambios introducidos a la normatividad

del Programa en 2002 podrían contribuir a mediano plazo, de manera eventual, a mejorar

los impactos esperados del mismo. Tal es el caso de la ampliación de su cobertura para

incluir a partir de este año a las zonas rurales, en adición a las urbanas. La elevación del

monto del subsidio federal, por su parte, se puede traducir en una mayor calidad de la

vivienda y, por esta vía, de la calidad de vida de los beneficiarios. La introducción de un

más preciso criterio de focalización de la población beneficiaria, que sustituye el sistema

de puntaje anteriormente vigente por un método discriminante basado en una línea de

ingreso de tres salarios mínimos, permitiría reducir el margen de error de inclusión y

beneficiar a un porcentaje mayor de la población objetivo del Programa, tal y como ésta

se define actualmente

Sin embargo, desde una perspectiva de más corto plazo, las modificaciones practicadas a

las Reglas de Operación en 2002 parecen haber distado de aportar un marco estratégico

e instrumental suficiente para subsanar las principales deficiencias operativas del

programa.

CUMPLIMIENTO DE METAS FINANCIERAS

De esta manera, en lo que respecta a la eficacia del programa, en términos del

cumplimiento de metas físico-financieras, el cotejo entre subsidios y gasto programados,

por un lado, y subsidios y gasto ejercidos al cierre de 2002, por otro, señala que las metas

financieras globales del programa fueron cumplidas en ese año en poco menos del 80 por



ciento. La discrepancia entre gasto programado y ejercido, que fue del orden de los 317

millones de pesos (sobre un gasto programado a inicios de 2002 por mil 214 millones), es

atribuible fundamentalmente al desempeño registrado por el subprograma de adquisición

de vivienda nueva, que es con mucho la parte más significativa del programa, al

representar alrededor del 70 por ciento del presupuesto ejercido por el VIVAh.

Dentro del Subprograma de Adquisición, la parte medular está constituida por la vertiente

de construcción de viviendas en terrenos proporcionados por los gobiernos locales,

mientras que las acciones realizadas en terrenos de los propios beneficiarios del

programa siguen ocupando una posición marginal. En esa medida, el desempeño

financiero general del programa es explicado básicamente por lo que ocurre con aquella

vertiente del subprograma de adquisición.

Así, en 2002 se ejercieron 20 mil 186 subsidios por concepto de construcción de vivienda

en terrenos proporcionados por los gobiernos locales, que representan el 93.4 por ciento

de los 21 mil 609 subsidios totales ejercidos en el contexto del subprograma de

adquisición de vivienda. La aplicación de los subsidios para vivienda en terrenos de

gobiernos locales fue financiada con recursos presupuestales de 607.4 millones de pesos,

equivalentes al 96.6 por ciento del gasto total del subprograma de adquisición, que en

2002 ascendió a 628.9 millones de pesos.

El desempeño estatal en términos de grado de cumplimiento de metas financieras exhibe

una notable diferenciación en la que destaca un pequeño grupo de entidades federativas

que denotan un sustancial sobrecumplimiento de metas y que tienden a concentrar la

parte mayoritaria del presupuesto ejercido globalmente por el programa VIVAh. Tales son

los casos de Aguascalientes, con un sobrecumplimiento de metas del orden del 171 por

ciento, al haber erogado 74 millones 318 mil pesos en el curso del año, a partir de un

presupuesto programado de 43 millones 448 mil pesos a inicios del ejercicio fiscal; Baja

California, con un sobrejercicio de 106.2 por ciento; Colima (sobrejercicio de 106.9 por

ciento); Chihuahua (270.7 por ciento); Nayarit (405.8 por ciento); Tamaulipas ((125.9 por

ciento); Yucatán (196 por ciento); y Zacatecas (174.6 por ciento). El resto de las

entidades federativas observan subejercicio de recursos en relación a las metas

financieras programadas a inicios de año, en varios casos inferior al 50 por ciento de las

mismas.



Estos desempeños marcadamente asimétricos de los estados en términos de desempeño

presupuestal guardan relación de manera directa con la capacidad de aplicación de los

recursos del programa y con la norma distributiva interestatal contenida en las Reglas de

Operación 2002, que premia con asignaciones adicionales de gasto a los estados con

mejor desempeño en el plano de la capacidad de ejercicio del presupuesto.

CUMPLIMIENTO DE METAS FISICAS

En lo que se refiere al grado de cumplimiento de las metas físicas, se observa que en la

vertiente de construcción de vivienda nueva se iniciaron 20 mil 833 obras de las 21 mil

340 obras autorizadas, es decir, el 97.6 por ciento de las mismas. Del conjunto de 20 mil

833 obras iniciadas, se logró concluir 5 mil 750, equivalentes al 27.6 por ciento de aquel

total, en tanto que 14 mil 813 (aproximadamente el 71 por ciento del total) se hallaban a

principios del año en curso todavía en proceso. Al combinar los porcentajes de viviendas

concluidas y los de avance registrados en las obras en proceso, se obtiene el porcentaje

de avance físico a nivel nacional, que es del orden del 82.5 por ciento.

También en el plano del avance físico se observan grandes disparidades en el

desempeño de las entidades federativas. Un pequeño grupo de entidades federativas que

lograron cerrar el año fiscal con la totalidad (el 100 por ciento) de las viviendas concluidas

(Aguascalientes, Nayarit, San Luis Potosí y Sonora). El resto de las entidades lograron

concluir menos del 50 por ciento de las viviendas, registrándose 13 casos estatales en

que no se logró concluir ninguna obra. La excepción es Durango, que tuvo un desempeño

intermedio al haber terminado el año con más del 50 por ciento de viviendas concluidas.

También en el plano del grado de avance registrado en las obras en proceso se observan

grandes variaciones interestatales. La mayoría de los estados muestran porcentajes de

avance superiores al 50 por ciento, destacando los casos de Baja California Sur, Durango,

Sinaloa, Tlaxcala y Zacatecas, con porcentajes de avance superiores al 90 por ciento. La

excepción está representada por los casos de Campeche, que exhibe un avance del 44.6

por ciento, Chiapas (42.7 por ciento), Guerrero (31.5 por ciento) y Jalisco (49.9 por

ciento).



En lo que se refiere a la infraestructura de servicios básicos (agua, drenaje y electricidad)

que debe quedar instalada al momento de concluir y entregar las viviendas, se observa

que sólo en tres entidades federativas la totalidad de las viviendas concluidas cuenta con

las respectivas obras de cabecera, redes secundarias y tomas domiciliarias. Tales son los

casos de Aguascalientes, Nayarit y Tlaxcala (este último en la vertiente de viviendas

construidas en terrenos de los beneficiarios). Para el resto de las entidades no se dispone

de información suficiente o bien se observan fuertes carencias, sobre todo en los planos

de la inexistencia de redes secundarias y tomas domiciliarias.

COSTO EFECTIVIDAD DEL PROGRAMA

En lo que respecta al costo efectividad de las acciones de vivienda nueva asciende a 79

mil 445 pesos, es decir son 164% mayores que el costo de los subsidios que otorga al

programa a los beneficiarios. El cálculo de este indicador incluye tanto el aporte del

gobierno federal como el que las reglas de operación fijan como límite a los gobiernos

locales, incluyendo costos indirectos. También incluye el aporte de los beneficiarios,

establecido en 7 mil 500 pesos por las reglas de operación del programa, más los costos

incrementales de la operación o funcionamiento de la vivienda nueva construida.

Los costos incrementales suman 311.9 millones de pesos, que es el valor presente neto

del flujo de desembolsos que cubrirá el propietario de la vivienda por conceptos de

escrituración, conexión a servicios de agua potable y luz, el pago de las tarifas

correspondientes a esos servicios e impuesto predial, que se toman como costos

incrementales porque suponemos que el beneficiario parte de una situación en la que no

tiene una vivienda, a otra en la que se convierte en propietario de un bien inmueble.

También se asume que los beneficiarios empiezan a ampliar sus viviendas a partir del

segundo año, a razón de 10 metros cuadrados anuales a lo largo del periodo de cinco

años que las reglas del programa fijan como lapso mínimo que los beneficiarios deben

habitar las viviendas. Bajo este supuesto, el costo efectividad de 79 mil 445 pesos

corresponde a una vivienda de 66 metros cuadrados que el beneficiario del programa

tendrá al término del periodo de cinco años.



EFICIENCIA DEL GASTO

La eficiencia con que se ejerce el gasto --utilizando como indicadores aproximados la

capacidad para terminar las obras en tiempo y la capacidad para entregar las viviendas

debidamente dotadas de los respectivos servicios básicos de agua, energía eléctrica y

drenaje— dista de ser satisfactoria en términos generales, si bien exhibe cierta

variabilidad entre entidades federativas. Se puede observar que la capacidad para

terminar las obras en tiempo y entregar las viviendas debidamente dotadas de los

respectivos servicios básicos de agua, energía eléctrica y drenaje, distan de ser

satisfactoria en términos generales, si bien exhibe cierta variabilidad entre entidades

federativas.

COSTOS UNITARIOS

Los costos unitarios exhiben una elevada variabilidad entre las distintas entidades

federativas del país. En el caso del subprograma de vivienda en terrenos provistos por los

gobiernos locales, los costos unitarios llegan a ser de 4 mil 671 pesos en el caso de

Guerrero, en comparación con niveles de 30 mil 600 pesos en los estados de

Aguascalientes, Baja California y Jalisco. Sin embargo, tales costos se ubican en la

mayoría de los estados alrededor de los 30 mil pesos.

En lo que atañe al subprograma de mejoramiento de vivienda, los contrastes más

significativos son los observables entre, por un lado, entidades como Hidalgo, Chihuahua

y Colima, con costos unitarios inferiores a los 2 mil pesos, y, por otro lado, estados como

Baja California Sur, Nayarit y Chiapas, con costos unitarios de 4 mil pesos o más.

VALORACIÓN DEL CUMPLIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS ESTRATÉGICOS DEL PROGRAMA

En lo que atañe al cumplimiento de los principios estratégicos centrales del programa,

como son los de selectividad (focalización), equidad distributiva interestatal, coordinación

y corresponsabilidad entre los diversos niveles de gobierno y transparencia, se puede

observar en primer lugar que los subsidios del Programa están básicamente bien

focalizados en la población objetivo del mismo, ya que su asignación muestra sólo un



pequeño error de inclusión. El 97 por ciento de los jefes de familia beneficiados perciben

ingresos equivalentes a tres salarios mínimos o menos, que es la línea de ingreso que

opera como criterio central de focalización de los apoyos. Y el análisis de focalización

entre entidades federativas revela una pequeña variabilidad en la precisión con que se

logran concentrar los apoyos en la población objetivo del Programa Más allá, el Programa

se distribuye en forma relativamente equilibrada entre los diversos estratos de ingreso que

integran al universo de población objetivo, alcanzando a brindar cierta cobertura a familias

con ingresos extremadamente reducidos.

A juzgar por el tamaño de las necesidades y tomando en cuenta que los grupos de

menores ingresos normalmente no son cubiertos por la oferta privada de vivienda y por

los programas habitacionales para los trabajadores, la cobertura del programa pareciera

en este sentido insuficiente. En el ejercicio fiscal 2002, la cobertura del programa en

vivienda nueva fue de 9.4% de la demanda anual de vivienda, estimada en 300 mil

unidades de acuerdo a cifras del programa sectorial; y de 4% de las necesidades de

mejoramiento de vivienda estimada en 2 millones 580 mil viviendas. Con este nivel de

cobertura, se requerirían 18 años para cubrir el rezago existente. En cuanto a cubrir las

necesidades de vivienda nueva, tan sólo cubrir la demanda del año 2002 con un

programa similar llevaría 7.8 años.

La concreción de los objetivos redistributivos del programa entre regiones y entidades

federativas ha sido limitada. Se observa una tendencia a la concentración de los apoyos

en unos cuantos estados. En 2002, para el caso de las unidades básicas de vivienda en

sus dos modalidades, sólo once estados de la República capturaron el 70% de los

subsidios que, a su vez, concentran al 27% de la población nacional (véase cuadro 3.1).

El total de los subsidios para vivienda progresiva alcanzó a sólo 26 de las 32 entidades

federativas y esos estados que resultaron beneficiados concentran de acuerdo a las cifras

del último censo de población al 66% de los habitantes del país.

En este sentido, se puede señalar que la pertinencia de la fórmula actual de asignación

entre estados es incuestionable desde el punto de vista de que permite efectivamente

“premiar” a los gobiernos locales que observan una mayor eficiencia en el cumplimiento

de metas físicas y financieras, de manera que la aplicación de dicho estímulo podría

reducir en alguna medida el nivel de subejercicio del gasto. No obstante, el fortalecimiento



de los objetivos de eficiencia parece estar obrando en perjuicio de otro de los principios

claves del programa, que es el carácter redistributivo que debe tener el programa entre

regiones y entidades federativas. En particular, se plantea el riesgo de que la tendencia a

la reconcentración de los apoyos en los estados que registran un mejor desempeño se

prolongue en el tiempo en forma indefinida, debido a la insuficiencia o la falta de

respuesta por parte de los gobiernos locales más rezagados en términos del

mejoramiento de sus capacidades de gestión de los recursos del Programa.

El objetivo de transparentar la operación del programa ha sido cumplido de manera

efectiva. La asignación de las viviendas por entidades federativas es hecha del

conocimiento del público con el procedimiento de asignación establecido por las Reglas

de Operación. El otorgamiento del subsidio no ha estado sujeto a su condicionamientos al

pago de una comisión o a presiones políticas. Existe un proceso efectivo de verificación

de los datos contenidos en la Cédula de Información Socioeconómica. La mayor parte de

los beneficiarios son seleccionados mediante sorteos realizados públicamente. Existe un

programa de promoción y difusión a nivel nacional para dar a conocer el Programa a la

población objetivo. Y las obras se realizan mediante contrato y licitación pública.

PRINCIPALES RESULTADOS DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO DEL VIVAH 2001

El análisis de impacto realizado en este estudio, basado en la realización de una encuesta

practicada en 338 viviendas construidas por el Programa VIVAh en 2001, encontró que el

6.8% de dichas viviendas se hallaban sin ocupar, generalmente debido al hecho de

carecer de alguno o varios servicios básicos (agua, electricidad o drenaje) o por no haber

sido entregadas a sus propietarios. Por esta razón se logró entrevistar a 315 beneficiarios

(93.2% del total de viviendas visitadas), que generaron la información consignada en lo

que sigue.

- CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LOS BENEFICIARIOS

El programa mantiene cierto balance entre los apoyos concedidos a hombres y mujeres,

ya que casi la mitad del número de subsidios se dirigen a mujeres. Beneficia

principalmente a familias encabezadas por personas jóvenes, menores de 37 años de

edad, si bien atiende a un pequeño núcleo de personas de la tercera edad. El



analfabetismo es marginal y la mayoría de los beneficiarios han cursado al menos la

escuela primaria, con cerca de un 40 por ciento provistos de educación secundaria.

Predominan los jefes de familia que tienen entre 1 y 3 dependientes económicos que

habitan en la misma vivienda VIVAh, y generalmente cuentan al menos con un menor de

15 años de edad, que suele asistir a la escuela.

- NIVELES DE INGRESO, FOCALIZACION Y ESTRUCTURA DEL EMPLEO

Los subsidios del programa están bien focalizados, ya que su asignación muestra sólo un

pequeño error de inclusión: 97 por ciento de los jefes de familia beneficiados perciben

ingresos equivalentes a tres salarios mínimos o menos. Más allá, el Programa se

distribuye en forma relativamente equilibrada entre los diversos estratos de ingreso que

integran al universo de población objetivo, alcanzando a brindar cierta cobertura a familias

con ingresos extremadamente reducidos. Por lo demás, el programa no muestra a corto

plazo efectos sobre los niveles de ingreso individuales o familiares.

El universo de los beneficiarios está dominado por los hogares en los que sólo trabaja un

miembro de la familia, que se ocupa como trabajador asalariado en los sectores de

comercio y servicios, a sueldo fijo. También se detecta una presencia relevante de

trabajadores por cuenta propia y amas de casa. Este cuadro sugiere la existencia de una

división de funciones familiares en la que predomina la especialización del hombre como

proveedor de ingreso, ocupado en sectores donde usualmente predomina el empleo

urbano precario, de elevados niveles de informalidad, baja productividad, reducidos

ingresos, alta inestabilidad laboral y escasa cobertura de seguridad social. Por otro lado,

la mujer se desempeña generalmente como ama de casa encargada del trabajo

doméstico y el cuidado infantil, siendo el trabajo infantil muy marginal. Esta estructura

ocupacional y del trabajo familiar no se ve significativamente modificada a corto plazo con

el cambio a la vivienda nueva provista por el VIVAh.

- CARACTERISTICAS DE LA VIVIENDA

Propiedad.- Uno de los impactos más relevantes del programa se refiere a la existencia o

no de una relación de propiedad del beneficiario respecto a la vivienda en que habita.

Mientras que antes de la recepción del subsidio menos del 10 por ciento de los



beneficiarios habitaba en una vivienda de su propiedad, pues la mayoría rentaba vivienda,

con posterioridad a la recepción del subsidio el 96.5 por ciento habitaba en una vivienda

de su propiedad. Lo anterior señala que el programa está cumpliendo eficazmente uno de

sus objetivos centrales, que es dotar de una vivienda propia a quienes carecen de ella y

por tanto se ven en la necesidad de rentar o pedir en préstamo un espacio habitacional;

cabe sin embargo señalar que todavía hay un pequeño porcentaje de beneficiarios que

capturan el beneficio del programa para obtener un ingreso extraordinario mediante el

arrendamiento de la misma.

Materiales.- En lo que atañe al tipo de materiales de que están hechas las viviendas, es

posible observar una mejoría significativa a raíz de la incorporación al programa,

disminuyendo la frecuencia de las viviendas con techos y paredes de cartón, lamina u

otros materiales precarios, y aumentando la de materiales más resistentes como el

tabique el ladrillo o el concreto, entre otros. En la misma tónica, disminuye la frecuencia

de los pisos de tierra y aumenta la los pisos de cemento, mosaico y otros materiales

resistentes.

Servicios básicos de vivienda.- El acceso a servicios urbanos básicos de vivienda, como

agua entubada, electricidad y drenaje ha disminuido a partir de la incorporación al

programa, en lo que significa una limitación desde la perspectiva del cumplimiento tanto

de las normas de operación específicas como de los objetivos más amplios del programa.

Otros servicios básicos.- El acceso a otros tipos de servicios básicos en la colonia

muestra limitaciones todavía mayores en las viviendas VIVAh. En los casos de la

disponibilidad de servicios de educación básica, salud y pavimentación, la gran mayoría

de las viviendas (en porcentajes que varían entre el 78 y el 95 por ciento de las mismas)

no cuenta con acceso al servicio en las cercanías de la colonia. En los casos del

alumbrado público, el alcantarillado, la recolección de basura y el transporte público, si

bien la mayoría de las viviendas cuenta con servicios de esta clase en su colonia,

subsisten porcentajes importantes (entre 14 y 26 por ciento) de viviendas que carecen de

acceso a los mismos.

Obras de ampliación o mejoramiento.- La mayor parte de los beneficiarios había

realizado alguna obra de mejoramiento o ampliación de vivienda en los 12 meses



anteriores a la realización de la entrevista. Poco más de la tercera parte de ellos ha

construido cuartos adicionales, procediendo en el corto plazo a concretar el objetivo de

progresividad en la construcción de la vivienda que figura en el diseño del programa

VIVAh.

Un porcentaje relativamente amplio (52 por ciento) de los beneficiarios que realizaron

obras de mejoramiento, reparación o ampliación de su vivienda, invirtieron en las obras

correspondientes sumas superiores a los cinco mil pesos, financiadas mediante

préstamos. Además, un tercio de los beneficiarios piensa realizar alguna obra de

mejoramiento o ampliación de vivienda en los próximos 12 meses, para lo cual la mayor

parte de ellos planean gastar más de cinco mil pesos.

- DISEÑO Y OPERACIÓN DEL PROGRAMA

Dificultades y modalidades de ahorro.- Si bien tres cuartas partes de los beneficiarios

opinan que el esquema de pago es cómodo o adecuado, para el 25 por ciento restante tal

esquema resulta muy presionado. Esta circunstancia guarda cierto correlato con el

tiempo que tarda cada beneficiario en reunir la suma monetaria requerida para participar

en el Programa: mientras que al 43 por ciento les tomó de uno a seis meses conjuntar los

recursos requeridos, un porcentaje similar (43.5 por ciento) consumió en ese esfuerzo 12

meses o más, incluyendo un 8.2 por ciento al que les tomó dos años o más ahorrar los

recursos para el enganche.

Mecanismos de ahorro para enganche.- En orden de importancia, los principales

mecanismos de ahorro para reunir los recursos del enganche son la participación en cajas

de ahorro o cajas de solidaridad, la mantención del dinero en casa u otro lugar, la

realización de préstamos con intereses, y la participación en tandas.

Complejidad de trámites y tiempo de entrega del subsidio.- La mayoría de los

beneficiarios considera que los trámites asociados con la inscripción al programa son

sencillos, si bien un grupo importante considera que los trámites son lentos, que se exigen

demasiados documento o que se pide un enganche excesivo. Por lo demás, la mayor

parte de los subsidios son entregados en forma relativamente rápida, de uno a tres meses



después de haber sido autorizados, aunque se detecta casi un 10 por ciento de casos en

que el subsidio tarda 12 meses o más en ser entregado al beneficiario.

Condicionamiento económico o político del subsidio.- El otorgamiento del subsidio no ha

estado condicionado al pago de una comisión, a presiones políticas o a la inscripción a

otros programas gubernamentales.

Participación en otros programas.- Sólo una minoría muy restringida (no mayor al 6 por

ciento) de los beneficiarios recibe ayuda de otros programas federales como PROGRESA,

FISM, PROCAMPO y otros.

Ayuda para trámites.- La gran mayoría de los beneficiarios no reciben ayuda para realizar

los trámites de ingreso al programa. En los pocos casos en que sí hay ayuda, ésta

proviene de los promotores del programa, del llamado grupo antorcha en el caso de un

estado en especial, y de promotores vecinales.

Visitas para confirmar datos.- En cuatro quintas partes de los casos se registraron visitas

a los beneficiarios por parte de personal del programa para verificar los datos contenidos

en la Cédula de Información Socioeconómica.

Medios de información sobre autorización del subsidio.- La mayoría de los beneficiarios se

enteraron que habían sido seleccionados para recibir el subsidio al asistir a la celebración

del sorteo. El resto se enteró, en orden decreciente de importancia, por medio de la

delegación política, amigos o familiares, promotores, medios de comunicación y asamblea

vecinal.

Calidad da atención por parte de los promotores.- El 92.4 por ciento de los beneficiarios

piensa que la atención recibida de parte de los promotores del programa fue buena o muy

buena. Las opiniones negativas en este sentido se asocian a una percepción de

prepotencia por parte de los promotores.



- NIVELES Y CAMBIOS EN PATRIMONIO DE ENSERES DOMESTICOS Y MEDIOS DE TRANSPORTE

La recepción del subsidio y el traslado a la vivienda nueva se asociaron a ligeros

aumentos en el acervo de enseres domésticos y medios de transporte propiedad de los

beneficiarios. Así ocurrió con un conjunto de enseres que impactan significativamente en

la calidad y nivel de vida de las familias, como refrigerador, licuadora, estufa, lavadora y

televisión, con los que cuenta la mayor parte de los beneficiarios. Y también hubo un

ligero aumento de acervos en la posesión de otros enseres menos frecuentes entre las

familias beneficiarias, tales como máquina de coser, computadora, automóvil, camioneta,

motocicleta y bicicleta.

- CUMPLIMIENTO DE EXPECTATIVAS

El 97.5 por ciento de los beneficiarios declaró haber logrado cumplir con los propósitos

que tenía esperados para este subsidio, y un porcentaje similar señala que volvería a

solicitar otro subsidio en el futuro.

- CAMBIOS PERCIBIDOS EN LA CALIDAD DE VIDA

Ingreso.- El 60 por ciento de los beneficiarios afirma que su calidad de vida ha mejorado

en términos de ingreso a partir del subsidio, en tanto que el 15 por ciento señala que ha

empeorado. Y en una escala del uno al diez, el 48.6 por ciento de los beneficiarios señala

que su calidad de vida en términos de ingreso ha mejorado en un factor de cinco o

menos.

Salud.- La mitad de los beneficiarios señalan una mejoría en términos de salud a partir del

subsidio, si bien otro 19 por ciento dice que sus familias han empeorado en este aspecto.

Y en una escala del uno al diez, el 46.7 por ciento de los beneficiarios señala que su

calidad de vida en términos de salud ha mejorado en un factor de cinco o menos.

Vivienda.- El 85 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de vida ha mejorado

en términos de vivienda a partir del subsidio, con el 10 por ciento afirmando que ha

empeorado. Y el 28 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de vida en

términos de vivienda ha mejorado en un factor de cinco o menos.



Alimentación.- Poco más de la mitad de los beneficiarios han mejorado su calidad de vida

en términos de alimentación a partir del subsidio, y 6 por ciento la han empeorado. Y en

una escala del uno al diez, el 40 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de

vida en términos de alimentación ha mejorado en un factor de cinco o menos.

Educación.- El 60 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de vida ha

mejorado en términos de educación a partir del subsidio; el 10.5 por ciento, que ha

empeorado. Y el 45.7 por ciento de los beneficiarios señala que su calidad de vida en

términos de educación ha mejorado en un factor de cinco o menos.

Seguridad personal.- Cuatro quintas partes de los beneficiarios señalan progresos en

términos de una mayor seguridad y confianza personal, pero otro 14 por ciento estima que

vive ahora en medio de una mayor inseguridad y preocupación.

Relaciones intrafamiliares.- El 80 por ciento de beneficiarios señala que su relación

familiar ha mejorado a raíz de la recepción del subsidio, y sólo el 4 por ciento estima que

las relaciones con su familia se han deteriorado

Relaciones intracomunitarias.- El 70 por ciento de los beneficiarios dice que su relación

con la comunidad ha mejorado con posterioridad a su incorporación al programa, y sólo el

5 por ciento habla de un deterioro en este sentido.

CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

El VIVAh es un programa bien focalizado, al llegar efectivamente al estrato social al que

pretende dar cobertura, y que cumple con su propósito central de dotar de vivienda propia

a quienes carecen de ella, en lo que constituye el principal impacto del Programa. La casi

absoluta mayoría de los beneficiarios no contaban con una vivienda de su propiedad

antes de incorporarse al Programa, y más de la mitad pagaban renta por concepto de

vivienda.

En lo que respecta a las características de la vivienda, del lado positivo se registran

mejorías en el plano de la calidad de los materiales de la vivienda, observándose también

la existencia de una importante proporción de beneficiarios que han realizado o tienen



planeado realizar obras de ampliación o mejoramiento de sus viviendas, contribuyendo

con ello a materializar el concepto de progresividad en la construcción de vivienda en que

se basa la estrategia del Programa.

Del lado de las limitaciones, se observa que en el tránsito de la vivienda anterior a la

vivienda VIVAh ha disminuido en una pequeña proporción el acceso a servicios urbanos

básicos de vivienda como agua entubada, electricidad y drenaje, al tiempo que el acceso

a otros tipos de servicios básicos en la colonia muestra limitaciones todavía mayores. Ello

es especialmente relevante en los casos de la disponibilidad de servicios de educación

básica, salud y pavimentación, en los que la gran mayoría de las viviendas no cuenta con

acceso al servicio en las cercanías de la colonia; en menor medida, también es el caso

del alumbrado público, el alcantarillado, la recolección de basura y el transporte público,

si bien la mayoría de las viviendas cuenta con servicios de esta clase en su colonia.

Los otros impactos positivos centrales del Programa son los que se perciben en el plano

de las dotaciones de acervos patrimoniales distintos a la propiedad de la vivienda --como

son enseres electrodomésticos y medios de transporte propios--, en los que se registra

una pequeña ampliación asociada al cambio a la vivienda VIVAh, así como los

observados en el plano del mejoramiento en la calidad de vida, que destaca progresos

pequeños, pero muy generalizados, en los aspectos de ingreso, salud, educación,

alimentación, condiciones de vivienda, seguridad personal y relaciones intrafamiliares e

intracomunitarias.

La posibilidad de lograr impactos más relevantes en estos planos depende de la

eventualidad de lograr inscribir la operación del programa VIVAh en el marco de una

estrategia de desarrollo local y/o regional de carácter más integral, que comprenda

acciones complementarias al menos en dos planos centrales: por un lado, al nivel de los

mercados de trabajo regionales, mediante actividades de capacitación y medidas más

activas de generación de empleo de calidad, con objeto de incidir en el nivel de ingreso;

por otro lado, al nivel de la estrategia de localización urbana de las viviendas VIVAh así

como de las políticas complementarias de dotación de infraestructura de servicios básicos

de diversos tipos (salud, educación, transporte, entre otros), con miras a inscribir a las

familias beneficiadas por el Programa en entornos urbanos más propicios al mejoramiento

de las capacidades y la calidad de vida.



PRINCIPALES PROBLEMAS Y LIMITACIONES ACTUALES DEL PROGRAMA

Ahora bien, el cotejo entre los objetivos y estrategias de Programa, por un lado, y los

resultados obtenidos por el mismo en términos de avance físico y financiero, así como en

la concreción de sus principales estrategias, revela tendencias y problemas que limitan el

alcance de los indudables impactos positivos que tiene el programa, como se ilustró en

este estudio. Se pueden identificar cuatro grandes órdenes de problemas que es

necesario abordar para otorgar una mayor eficacia al Programa: Una mayor

especificación de la población objetivo del Programa y la readecuación de los

mecanismos de selección y participación de beneficiarios; la complementación de los

actuales mecanismos de coordinación y corresponsabilización entre niveles de gobierno

con objeto de elevar la eficacia y eficiencia del Programa en términos de su capacidad

para alcanzar más plenamente las metas financieras y físicas; el mejoramiento de la

operación del Programa en lo que respecta a la equidad distributiva en los esquemas de

asignación de subsidios entre entidades federativas; y la integración de bases de datos de

beneficiarios

En el primer aspecto, el referido a la definición de la población objetivo y mecanismos de

selección y participación de los beneficiarios, se observa que actualmente el Programa

beneficia en buena medida a grupos sociales que en sentido estricto no quedan

encuadrados en la categoría de pobres extremos, tal y como formalmente lo establece la

normatividad del mismo. El Programa beneficia parcialmente a pobres extremos, pero

también a familias con ingresos superiores a los que definen esta categoría de pobreza,

en asociación con dos factores centrales. Más aún, la complejidad de los trámites y los

requerimientos de aporte financiero por parte del beneficiario restringen adicionalmente

las posibilidades de participación de los pobres extremos.

En el segundo aspecto, el de la eficacia y la eficiencia en el cumplimiento de metas físico

financieras, se observó que el programa presenta elevadas proporciones de obras de

vivienda iniciadas pero que no han sido terminadas al cierre del año, y de viviendas que

son concluidas sin contar con los servicios básicos de agua, drenaje y energía eléctrica,

tal y como establece la normatividad del Programa. La existencia de retrasos en la

conclusión de las obras de urbanización en los fraccionamientos se traduce en bajos



niveles de ocupación del total de las viviendas. Y aunque en menor media que en años

anteriores, el Programa también exhibe un relativamente elevado porcentaje de

subejercicio de los recursos al finalizar el año fiscal, que no sólo significa un problema de

eficacia en el cumplimiento de las metas financieras, sino una pérdida de recursos desde

la perspectiva del Programa, ya que el presupuesto no ejercido durante el año ya no

puede ser utilizado en posteriores ejercicios.

El problema de las viviendas que son terminadas sin contar con los servicios de agua,

drenaje y electricidad se vincula, a su vez, a una combinación de factores: i) los tiempos

relativamente estrechos de ejecución del programa durante el año fiscal, en el contexto de

un programa altamente complejo en términos de la variedad de actores institucionales que

deben concurrir en la operación del Programa; y ii) la debilidad de las finanzas públicas

locales, en algunos casos, para proveer los servicios sociales básicos que estipula el

Programa.

En el tercer aspecto, asociado a la equidad distributiva interestatal del Programa, destaca

el conflicto entre los objetivos de eficiencia en términos de capacidad de ejercicio del

gasto en tiempo y forma, por un lado, y de equidad distributiva en la asignación de

subsidios entre entidades federativas, por otro. Las razones que parecen explicar la

relativamente menor presencia de algunas de las entidades que presentan mayores

rezagos de vivienda en la distribución de los recursos del Programa, parecen vincularse a

la escasa capacidad financiera, técnica y administrativa de los gobiernos locales en varios

de los estados de menor grado de desarrollo socioeconómico y mayor rezago de vivienda,

de manera que enfrentan mayores dificultades para participar en el Programa.

En el cuarto aspecto, el de la integración de bases de datos de beneficiarios, se constata

que la falta de una base de datos única para todos los estados provoca retrasos en la

disposición de la información y hace más difícil el análisis longitudinal de las 60 variables

que contiene cada cédula. Por otra parte, la excesiva manipulación de información que

propicia la dispersión de datos en distintos archivos electrónicos y en listados en papel

incrementa la probabilidad de cometer errores en la interpretación de los datos, lo que

puede llevar a emitir juicios equivocados basados en información errónea.



PROPUESTA DE MEJORAMIENTO Y FORTALECIMIENTO

Frente a tales problemas se formula en este estudio una propuesta de mejoramiento y

fortalecimiento del programa, que en lo que respecta al problema de especificación de la

población objetivo del Programa y la readecuación de los mecanismos de selección y

participación de beneficiarios, plantea la conveniencia de que el programa proceda a

especificar en mayor medida la población objetivo hacia la cual se desea dirigir de manera

prioritaria. En todo caso, si se desea beneficiar a toda la gama de grupos de ingreso que

participan actualmente en el Programa, que comprende tanto a pobres extremos, como a

pobres moderados y otros que están ligeramente por encima de esta condición, se podría

contemplar la posibilidad de diferenciar los montos de aportación del beneficiario

requeridos para participar en el Programa, reduciendo en términos absolutos o relativos el

aporte exigido a las familias que presentan una mayor intensidad de la pobreza.

También se propone la flexibilización de requisitos para los beneficiarios, principalmente

respecto al pago del enganche por parte de los mismos, lo cual haría que el programa

tuviera un alcance mucho mayor. Para enfrentar este problema también podrían crearse

alternativas de pago, reducir el monto del enganche en algunos casos o crear

instituciones de ahorro y crédito locales. Además, se propone reducir el número de

trámites que tienen que realizar los beneficiarios.

Para elevar la eficacia y eficiencia en el cumplimiento de las metas físico financieras del

programa se plantea en primer término alargar los tiempos de ejecución del programa.

Los operadores del programa en los estados sugieren buscar adelantar la fecha de

publicación de las reglas de operación a principios de enero, para permitir una mejor

planeación y administración del programa, lograr una asignación y liberación de recursos

más rápida y dejar por lo menos 120 días para la obra, es decir, comenzar la construcción

en el mes de septiembre. En esta forma la entrega de viviendas se podría hacer en el

mes de noviembre o diciembre. También se podría pensar en una apertura anticipada de

los tiempos de inscripción al programa.

Otras propuestas apuntan a promover la institucionalización de presupuestos multianuales

que permitan una mejor programación y ejecución de las obras, y/o la introducción de

salvedades que permitan ejercer recursos con posterioridad a la conclusión del año fiscal;



garantizar, por parte del Gobierno Federal, la provisión de servicios sociales urbanos

básicos, mediante una combinación de mayores recursos y mejor coordinación del

Programa con otras partidas presupuestales (caso del ramo 33); Promover una

participación más activa de los municipios, así como procurar una mejor coordinación y

cooperación interinstitucional de todos los posibles involucrados (en especial, acuerdos

más estrechos entre los tres niveles de gobierno para así poder terminar las unidades

habitacionales en forma integral); Promover el fortalecimiento de la capacidad financiera

de los gobiernos locales mediante el impulso de una reforma fiscal federalista que tenga

esa orientación; institucionalizar mecanismos de fortalecimiento de la capacidad técnica y

administrativa de los gobiernos municipales, que incidan en sus habilidades para diseñar

y aplicar políticas de planeación urbana, conformación de reservas territoriales, etc;

especificar e institucionalizar políticas para dar respuesta al problema de conformación de

reservas territoriales para desarrollo de vivienda básica, al nivel de las áreas urbanas del

país, y en forma complementaria contemplar la posibilidad de desarrollar programas de

dotación de vivienda en zona ya urbanizadas; y adaptar el programa a condiciones

locales, por ejemplo para definir que tipo de vivienda se debe construir en cada estado, e

incluso en cada región, pues las necesidades son diferentes. Se trata entonces de buscar

la regionalización del programa, haciendo las reglas de operación ad hoc por región,

brindando a los estados un mayor margen de maniobra.

En lo que atañe a la problemática de equidad distributiva interestatal del Programa, es

dable contemplar la posibilidad de diseñar e institucionalizar mecanismos de

fortalecimiento de las capacidades técnicas y financieras de los gobiernos locales,

cuidando al mismo tiempo de no sesgar la distribución de subsidios en contra de las

entidades más rezagadas, a través de acciones directas por parte del gobierno federal

en aquellos aspectos en que los gobiernos locales presentan deficiencias notables y

evidentes.

Y respecto al tema de la integración de bases de datos de beneficiarios, la formación de

una sola base de datos para el registro de solicitantes en cada estado que atiende el

programa, no sólo facilitará el análisis de los datos sino que, aparte, puede ayudar a hacer

más expedita la pre—evaluación de las solicitudes que se hace en las oficinas centrales

del programa. Esto puede favorecer la eliminación de puntos muertos a lo largo del

proceso de calificación de solicitantes y selección de beneficiarios.



VISION PROSPECTIVA DEL PROGRAMA

De mantenerse las actuales restricciones planteadas por las reglas prevalecientes de

operación del programa, así como por otras políticas y programas gubernamentales, es

posible prever la continuación en los próximos años de las dificultades antes apuntadas,

es decir: a) se seguiría beneficiando a un grupo social que en su mayor parte no está

constituido por pobres extremos, en tanto que el grupo social en pobreza extrema

continuará ocupando un lugar secundario en el contexto de estas vertientes de la política

social; b) la dificultad de muchos gobiernos para financiar los servicios sociales básicos de

las viviendas que provee el programa, se continuará traduciendo en la imposibilidad de

ocupación de las viviendas respectivas por parte de los beneficiarios seleccionados,

circunstancia por la cual el programa tendrá previsiblemente una efectividad reducida y

unos impactos muy limitados sobre la población objetivos del mismo; c) los atrasos en la

construcción de viviendas tendrán efectos similares a los enunciados en el numeral

anterior, habida cuenta que la gran proporción de viviendas no concluidas también

significa la imposibilidad en muchos casos de ocupación de las viviendas, lo que hace

significativamente ineficaz e ineficiente a este programa; y d) las posibilidades de

expansión futura del programa serán crecientemente limitadas por la problemática

representada por las dificultades para la constitución de reservas territoriales. En este

escenario tendencial, en suma, se estaría todavía muy lejos de alcanzar las 300 mil

viviendas anuales que demanda el sector de la población de menores ingresos.

En el escenario alternativo, asociado a la posibilidad de que se logre impulsar un proceso

de cambio sustancial del diseño estratégico del Programa, bajo los lineamientos antes

sugeridos, sería posible acceder en mayor medida que en la actualidad, a los siguientes

objetivos: a) una mejor focalización en la población en pobreza extrema; b) un

mejoramiento en la eficacia del gasto federal en términos de logro de metas físicas y

financieras, que se materializaría en mayores porcentajes anuales de gasto ejercido,

viviendas terminadas y viviendas con servicios urbanos básicos; y c) el mejoramiento de

la equidad distributiva en la asignación de subsidios entre entidades federativas, en razón

del tratamiento diferenciado a las entidades federativas con mayor rezago de viviendas y

en términos de capacidades institucionales, técnicas y financieras locales.



CONCLUSIÓN GENERAL

A manera de conclusión general de este estudio, se puede señalar que el Programa de

Ahorro y Subsidios para la Vivienda Progresiva ha demostrado tener capacidad para

materializar sus objetivos centrales, como ha sido puesto en evidencia mediante el

análisis de los cambios positivos que se registran en el nivel y calidad de vida, el

patrimonio, y la cohesión familiar y comunitaria de los beneficiarios y sus familias. Es por

esta razón, y habida cuenta de las significativas carencias y necesidades futuras en

términos de vivienda para los grupos sociales de menores ingresos, que dicho Programa,

en lo que constituye la principal recomendación del estudio, debe ser fortalecido, tanto en

el plano de los recursos financieros, como en el de la remoción de los principales

obstáculos y problemas de diseño estratégico que limitan su eficacia en términos de

cumplimiento de metas físicas y financieras.

RESUMEN EJECUTIVO EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIOS PARA LA … · 2014-12-15 ·...

Documents

Transcript of RESUMEN EJECUTIVO EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DE AHORRO Y SUBSIDIOS PARA LA … · 2014-12-15 ·...