MINISTERIO DE EDUCACION NACIONALVICEMINISTERIO DE EDUCACIÓN SUPERIOR

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

BASES PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNMARCO NACIONAL DE CUALIFICACIONES

RESUMEN EJECUTIVO

Blanca Lilia Caro A.

Trabajo realizado con:Andrés Casas

Marzo de 2011

CONTENIDO INFORME GENERAL

PRESENTACIÓN........................................................................................10

I PARTE. LOS MARCOS DE CUALIFICACIONES..............................................14

1. QUÉ SON LOS MARCOS DE CUALIFICACIONES (MC).......................161.1. Conceptos sobre los que se sustentan.........................................................161.2. Definición y rasgos esenciales de los MC.....................................................181.3. Objetivos y alcance de los MC......................................................................211.4. Tipos de MC..................................................................................................241.4.1. Tipos según M. Young (2005).......................................................................241.4.2. Tipos según R. Tuck (2007)..........................................................................261.4.3. Tipos según D. Raffe (2009).........................................................................271.4.4. Tipos según Billorou y Vargas (2010)...........................................................30

2. ASPECTOS GENERALES DEL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE MARCOS DE CUALIFICACIONES..................................................................33

2.1. Dimensiones y condiciones para el desarrollo de un MC..............................332.2. Acuerdos previos para orientar el diseño y la implementación del MC........362.2.1. Definición de los actores participantes y de sus roles..................................372.2.2. Identificación y caracterización de los problemas existentes.......................372.2.3. Definición de los objetivos del MC................................................................402.2.4. Definición del alcance y tipo de MC..............................................................412.2.5. Definición de la dirección y administración del MC......................................432.3. Diseño e implementación de los MC.............................................................472.3.1. Elementos esenciales del diseño..................................................................49

a. Principios que deben orientar el diseño.................................................49b. Definición del número de niveles...........................................................49c. Elaboración de los descriptores de nivel................................................51d. Aseguramiento de la calidad..................................................................54

2.3.2. Elementos esenciales de la implementación................................................57a. Los condicionantes de la implementación..............................................57b. La lógica institucional y las comunidades de confianza.........................58

II PARTE. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES DE MNC................................60

3. LECCIONES DE LA PRIMERA GENERACIÓN DE MNC PARA TENER EN CUENTA SEGÚN EXPERTOS DE LA OIT..........................................60

3.1. Cuestionamientos sobre algunos supuestos del diseño de los MNC.............613.2. Observaciones sobre otros aspectos del diseño de los MNC........................633.2.1. Módulos, unidades y créditos.......................................................................63

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3.2.2. Los descriptores de niveles..........................................................................643.2.3. La integración de aprendizajes académicos y vocacionales.........................653.2.4. La acreditación de aprendizajes informales previos (AAIP)..........................653.2.5. El desarrollo profesional de docentes...........................................................663.3. Problemas comunes en la implementación de los MNC...............................663.4. Alternativas para los países en desarrollo....................................................68

4. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES...............................................704.1. El Proceso de Bolonia, el Proceso de Copenhage y los Marcos de

Competencias Clave y de Cualificaciones de Europa...................................714.1.1. El Proceso de Bolonia...................................................................................714.1.2. The Tuning Project........................................................................................724.1.3. El Proceso de Copenhage.............................................................................76

a. El Sistema Europeo de Créditos para Educación y Capacitación Vocacional (ECVET)......................................................................................77b. El Marco Europeo de Referencia para el Aseguramiento de la Calidad de VET (EQAVET)..............................................................................................77

4.1.4. Marco Europeo de Referencia de Competencias Clave para la Educación a lo Largo de la Vida...........................................................................................78

4.1.5. El Marco Europeo de Cualificaciones (EQF) para el Aprendizaje Permanente...79

4.2. Marcos Nacionales de Cualificaciones. Estudios de caso..............................844.2.1. Reino Unido..................................................................................................844.2.2. Escocia.......................................................................................................1074.2.3. Australia.....................................................................................................1334.2.4. Irlanda........................................................................................................1714.2.5. México........................................................................................................1934.2.6. Chile...........................................................................................................2084.2.7. Brasil..........................................................................................................2454.2.8. Estados Unidos...........................................................................................255

5. RESUMEN Y LECCIONES DE LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL......2735.1. Elementos a destacar de cada país............................................................2735.2. Lecciones generales de la experiencia internacional.................................291

III PARTE. COLOMBIA. AVANCES Y DESAFÍOS EN TORNO A CONDICIONES Y ELEMENTOS CLAVE PARA EL DESARROLLO DE UN MNC................299

6. AVANCES NORMATIVOS Y DE POLÍTICA......................................2996.1. Bases de la política y de las disposiciones normativas vigentes en materia

de educación y de formación para el trabajo.............................................3006.2. Desarrollos posteriores y principales avances en cada uno de los sistemas

de formación de capital humano................................................................304

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6.2.1. Educación Básica y Media..........................................................................304a. Desarrollo normativo y de política........................................................304b. La educación básica y media en cifras.................................................316

6.2.2. Educación Superior.....................................................................................320a. Desarrollo normativo y de política........................................................320b. La educación superior en cifras............................................................329

6.2.3. Sistema Nacional de Formación para el Trabajo (SNFT).............................336a. Desarrollo normativo y de política........................................................336b. Normalización de competencias laborales...........................................338c. Certificación de competencias laborales..............................................342d. Formación para el trabajo....................................................................3441. Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA..............................................3442. Entidades de Formación para el Trabajo y el Desarrollo Humano.......353e. Acciones para la consolidación del SNFT..............................................361f. Sistemas de información sobre oferta y demanda de recursos humanos. .362

6.3. Resumen de los avances nacionales..........................................................364

7. EXPERIENCIAS NACIONALES DE ARTICULACIÓN...........................3717.1. Experiencias de articulación.......................................................................3717.1.1. Barranquilla. Instituto Tecnológico de Soledad Atlántico- ITSA................3717.1.2. Cartagena. Secretaría de Educación.........................................................3877.1.3. Valle del Cauca. Universidad Autónoma de Occidente..............................3957.1.4. Valle del Cauca. INTEP - Roldanillo............................................................4037.1.5. Valle del Cauca. Alianza Comunitec...........................................................4077.1.6. Valle del Cauca. Universidad del Valle.......................................................4107.1.7. Valle del Cauca. Secretaría de Educación.................................................4127.1.8. Antioquia. Proyecto de la Secretaría de Educación de Antioquia y el Banco

Mundial.......................................................................................................4137.1.9. Antioquia. Alianza Industria.......................................................................4167.1.10. Medellín. Secretaría de Educación.............................................................4197.1.11. Medellín. Alianza Futuro Digital.................................................................4267.1.12. Bogotá. Secretaría de Educación Distrital (SED)........................................4287.1.13. Bogotá. Alianza Artesanías........................................................................4367.1.14. Bogotá. Alianza Software y Teleinformática..............................................4377.1.15. Bogotá. Escuela Tecnológica Instituto Técnico Central..............................4397.2. Aspectos a destacar de las experiencias de articulación visitadas.............441

8. DESAFÍOS DE ALGUNOS PROGRAMAS EN MARCHA EN LOS SECTORES DE EDUCACIÓN Y DE FORMACIÓN..............................................446

8.1. La educación media y su articulación con la educación superior...............446

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a. Certificación o reconocimiento del aprendizaje en la media articulada.....448b. Diversidad de experiencias e iniciativas de articulación......................449c. Cobertura y disponibilidad de cupos para progresión..........................450d. Deficiencias de la educación básica que se hacen visibles..................451e. El principal desafío: diversificar las opciones para todos los jóvenes en la educación media........................................................................................451

8.2. La educación superior y el fortalecimiento de la educación Técnica y Tecnológica................................................................................................457

8.3. El Sistema Nacional de Formación para el Trabajo.....................................459

IV PARTE. CONDICIONES INSTITUCIONALES Y PLAN DE TRABAJO PARA LA ESTRUCTURACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UN MNC....................464

9. CONDICIONES INSTITUCIONALES PARA UN SISTEMA DE CUALIFICACIONES.....................................................................464

9.1. Creación de condiciones institucionales para un SC...................................4649.1.1. Comisión Interinstitucional de Gestión del Recurso Humano –CIGERH.

4689.1.2. Sistema de Certificación de Competencias Laborales –SICECOL-...............4719.1.3. Sistema de Calidad de la Formación de Capital Humano –SCAFCH-...........471

10. PLAN DE TRABAJO PARA LA CONSTRUCCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UN MC......................................................................................473

10.1. Introducción...............................................................................................47310.2. Plan de trabajo y esquema de la guía........................................................47710.3. Etapa Preparatoria.....................................................................................47910.4. Etapa de Diseño.........................................................................................48310.4.1. Fase 1. Conceptualización del MNC............................................................48310.4.2. Fase 2. Pre-diseño del MNC........................................................................48810.4.3. Fase 3. Pilotaje del MNC.............................................................................49510.4.4. Fase 4. Adopción y definición del esquema institucional y del sistema de

aseguramiento de la calidad del MNC........................................................51010.5. Etapa de Implementación...........................................................................51510.5.1. Fase 1. Definición del Plan para la Implementación del MNC....................51610.5.2. Fase 2. Ejecución del Plan de Implementación del MNC............................520

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PRESENTACIÓN

La globalización económica y los rápidos avances tecnológicos de los últimos años impusieron en todos los países y en especial a aquellos en desarrollo, la necesidad de transformar y modernizar el aparato productivo, elevar la productividad, aumentar la generación y distribución de riqueza con equidad y mejorar la calidad de vida de la población. Esto trajo consigo fuertes exigencias sobre los sistemas de educación y de formación para el trabajo y una nueva dinámica a los mercados laborales, no solo por dar origen a nuevas ocupaciones, sino además por la necesidad de “renovar y actualizar permanentemente destrezas y competencias, como factor esencial para afrontar ajustes estructurales, aumentar la productividad, innovar y reasignar recursos humanos con eficacia”…. "la vida media de las destrezas se acorta” (OCDE, 2008).

A los sistemas educativos y de formación para el trabajo impuso la necesidad de alinearse a estas nuevas demandas no solo para dar respuesta a las necesidades del mercado laboral, sino para brindar a los individuos la posibilidad de acceder a una formación permanente que les permita ampliar sus oportunidades, mejorar sus condiciones de vida y ejercer de manera plena la ciudadanía. Así, la formación y la gestión de los recursos humanos tienen un papel central tanto en el desarrollo económico por su incidencia en la innovación tecnológica, la productividad y con ello, en la competitividad, así como en el logro de metas sociales de equidad y igualdad de oportunidades para la superación de la pobreza y la exclusión social.

En atención a estos nuevos desafíos, la última Recomendación (R195) de la OIT sobre el Desarrollo de Recursos Humanos (2004), “focaliza su atención en el desarrollo de competencias, en el aprendizaje permanente y en la estrecha relación entre empleos de calidad, calidad de vida y equidad”… y resalta “la importancia de la innovación, la competitividad, la productividad, el crecimiento económico, la creación de trabajo decente y la empleabilidad de las personas” (Cinterfor/OIT, 2006).

Para la elaboración y aplicación de políticas en materia de educación y formación, la Recomendación 195 plantea a los países miembros “desarrollar un marco nacional de cualificaciones que facilite el aprendizaje permanente, ayude a las empresas y las agencias de colocación a conciliar la demanda con la oferta de competencias, oriente a las personas en sus opciones de formación y de trayectoria profesional, y facilite el reconocimiento de la formación, las aptitudes profesionales, las competencias y la experiencia previamente adquiridas; dicho marco debería ser adaptable a los cambios

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tecnológicos y a la evolución del mercado de trabajo, y dar cabida a las diferencias regionales y locales, sin que ello le reste transparencia en el plano nacional”.

Además, para el reconocimiento y certificación de las aptitudes profesionales, la Recomendación 195 plantea que: 1) Deberían adoptarse medidas, en consulta con los interlocutores sociales y basándose en un marco nacional de cualificaciones, para promover el desarrollo, la aplicación y el financiamiento de un mecanismo transparente de evaluación, certificación y reconocimiento de las aptitudes profesionales, incluidos el aprendizaje y la experiencia previos, cualquiera que sea el país en el que se obtuvieren e independientemente de que se hubiesen adquirido de manera formal o no formal; 2) Los métodos de evaluación deberían ser objetivos, no discriminatorios y vinculados a normas; y, 3) El marco nacional debería incluir un sistema de certificación confiable, que garantice que las aptitudes profesionales sean transferibles y reconocidas por los sectores, las industrias, las empresas y las instituciones educativas.

Así, la nueva recomendación de la OIT (la antecede, la Recomendación 150 de 1975) recoge y promueve la experiencia desarrollada en muchos países en relación con la construcción de marcos nacionales de cualificaciones en el contexto de políticas y estrategias de mejoramiento y articulación de la educación y la formación para el trabajo y de éstas con el mundo laboral y productivo.

El presente trabajo tiene como propósito servir de referencia y documento base para iniciar el proceso de construcción de un Marco Nacional de Cualificaciones. En tal sentido, se propuso como objetivos: i) Revisar, sistematizar y analizar experiencias internacionales en el diseño y desarrollo de Marcos de Cualificaciones; ii) Revisar y valorar las estrategias y mecanismos desarrollados en el país para la articulación de los sistemas de educación y de formación y su contribución a la construcción e implementación de un MNC para Colombia a la luz de los elementos claves identificados de las experiencias internacionales; y, iii) proponer una ruta de trabajo para tal fin.

1. QUÉ SON LOS MARCOS DE CUALIFICACIONES (MC)

Los MC se sustentan en cuatro conceptos básicos que la R195 de la OIT define como:

a) el aprendizaje permanente que engloba todas las actividades de aprendizaje realizadas a lo largo de la vida con el fin de desarrollar las competencias y cualificaciones;

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b) los resultados de aprendizaje expresados en términos de competencias que abarcan los conocimientos, las aptitudes profesionales y el saber hacer que se dominan y aplican en un contexto específico;

c) las cualificaciones designan la expresión formal de las habilidades profesionales del trabajador, reconocidas en los planos internacional, nacional o sectorial, y

d) la empleabilidad se refiere a las competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan la capacidad de las personas para aprovechar las oportunidades de educación y de formación que se les presenten con miras a encontrar y conservar un trabajo decente, progresar en la empresa o al cambiar de empleo y adaptarse a la evolución de la tecnología y de las condiciones del mercado de trabajo (OIT, 2004).

Para la OECD (2007)1 un Marco de Cualificaciones “es un instrumento para el desarrollo y clasificación de cualificaciones de acuerdo a un conjunto de criterios sobre los niveles de aprendizaje logrados. Este conjunto de criterios pueden estar implícitos en las cualificaciones en sí mismas o hacerlos explícitos en los descriptores de niveles. El alcance de los marcos puede comprender todos los logros y rutas de aprendizaje o puede circunscribirse a un sector o nivel educativo en particular, por ejemplo la educación inicial, la educación de adultos o a un área ocupacional. Algunos marcos pueden tener más elementos de diseño y una estructura más rígida que otros; algunos pueden tener una base legal mientras otros pueden representar un consenso entre actores sociales. Todos los marcos de cualificaciones sin embargo, establecen una base para mejorar la calidad, la accesibilidad, los vínculos y el reconocimiento público o laboral de cualificaciones, dentro de un país o internacionalmente”.

El sistema de cualificaciones, del cual el marco hace parte, incluye todos los aspectos relacionados con el reconocimiento del aprendizaje: los arreglos institucionales, los procesos de aseguramiento de la calidad, los procesos de evaluación y certificación y demás mecanismos que ligan la educación y la formación al mercado laboral y a la sociedad civil (Tuck, 2007). Esta distinción es importante porque la introducción de un MNC requiere con frecuencia una serie de reformas complementarias que sustenten un sistema de cualificaciones.

El rasgo distintivo más importante de los MNC es la valoración de las cualificaciones independientemente de las instituciones que ofrecen los programas. Es decir, la definición de las cualificaciones según estándares, 1 Citado por Tuck, Ron (2007)

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competencias ó resultados de aprendizaje y su clasificación en niveles independientemente de la forma o lugar donde tales cualificaciones hayan sido adquiridas.

Young (2009) describe los rasgos distintivos de los MC (que los diferencia de los sistemas de cualificaciones tradicionales) así: en los MC, las cualificaciones: o Son definidas y descritas bajo un conjunto único de criterios o Son ordenadas jerárquicamente en niveles, cada uno con su descriptor

característicoo Son clasificadas en áreas ocupacionales o Son descritas en términos de resultados de aprendizaje,

independientemente del sitio y forma como fueron adquiridas.o Son definidas en términos de, según el enfoque que se adopte, unidades o

módulos de aprendizaje, estándares ó competencias, a los cuales, con frecuencia, se socia un número de horas de aprendizaje expresado en créditos. El estudiante debe cumplir un número de créditos para lograr una cualificación

o Incluyen criterios explícitos contra los cuales cualquier aprendizaje puede ser evaluado (evaluación de competencias)

La construcción de un MC debe partir de los objetivos que se espera lograr. CEDEFOP2 resume los objetivos que se han planteado la mayoría de los países europeos, independientemente de la etapa de desarrollo en que se encuentre el MNC:

i. Hacer los sistemas nacionales de cualificaciones más fáciles de entender, nacional e internacionalmente

ii. Fortalecer la coherencia de los sistemas de cualificaciones conectando diferentes partes de la educación y la capacitación y haciéndolo fácil de entender

iii. Mejorar la permeabilidad de la educación y la capacitación, clarificando y fortaleciendo los vínculos horizontales y verticales dentro de los sistemas existentes.

iv. Apoyar el aprendizaje permanente construyendo rutas de aprendizaje mejorando el acceso, la participación y la progresión

v. Ayudar al reconocimiento de un amplio rango de resultados de aprendizaje (incluyendo aquellos adquiridos a través del aprendizaje no formal e informal)

vi. Fortalecer el vínculo y mejorar la comunicación entre la educación, la capacitación y el mercado de trabajo

2 CEDEFOP. The development of NQF in Europe. Working Papers Nro 8. 2010.

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vii. Abrir el sistema nacional de cualificaciones a aquellas reconocidas por fuera de la educación formal y la capacitación

viii. Crear una plataforma para la cooperación y el diálogo con un amplio grupo de actores y grupos de interés.

ix. Proveer un punto de referencia para el aseguramiento de la calidad

Según Tuck3 existen dos razones que son comunes al desarrollo de MC: la promoción del aprendizaje a lo largo de la vida y el reconocimiento y aseguramiento de la calidad.

La promoción del aprendizaje a lo largo de la vida incluye objetivos tales como:

o Mejorar la comprensión de las cualificaciones y las rutas de aprendizaje y como se relacionan entre sí

o Mejorar el acceso a la educación y a la formación para el trabajoo Crear incentivos para aprovechar oportunidades de educación y de

formación para el trabajoo Hacer las rutas de progresión más fáciles y claras, mejorando la

movilidad de los estudianteso Incrementar y mejorar la transferencia de créditos entre cualificacioneso Incrementar el reconocimiento de aprendizajes previos (RAP)

El reconocimiento y el aseguramiento de la calidad incluye objetivos como:

o Asegurar que las cualificaciones sean relevantes a las necesidades sociales y económicas

o Asegurar que los estándares de la educación y la formación para el trabajo sean definidos por acuerdos sobre los resultados del aprendizaje y aplicados consistentemente

o Asegurar que la educación y la formación para el trabajo cumplan estándares de calidad

o Conseguir el reconocimiento internacional de las cualificaciones nacionales

El aseguramiento de la calidad incluye además:o Validación de las cualificaciones (asegurar que la cualificación cumple

con los criterios acordados)o Acreditación y auditorías de los oferentes de programas de educación y

de formación para el trabajo (asegurar que los oferentes cuentan con los recursos y arreglos para ofrecer programas conducentes a las cualificaciones incluidas en el MC con la calidad requerida)

3 El resto de esta sección se extrae de Tuck (2007).

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o Aseguramiento de la calidad de la evaluación conducente al reconocimiento de la cualificación (incluye aproximaciones directas tales como pruebas nacionales y/o indirectos, como el monitoreo del trabajo de los oferentes)

Tipos según M. Young (2005)A pesar de que muchos MC comparten algunas características (por sus orígenes en modelos basados en competencias de la educación y formación para el trabajo), estos varían considerablemente. A partir de esas variaciones, Young (2005) identifica cinco tipos de diferencias:

Marcos comunicadores y Marcos regulatoriosTodos los MC tienen un rol comunicador (ofrecen un mapa de cualificaciones con indicaciones de rutas de progresión entre niveles y a través de sectores) y sirven de guía a estudiantes y a oferentes en la elección de estudios y de oferta de programas. Sin embargo cuando cumplen solo este rol se les denomina también MC facilitadores, en oposición a aquellos que tienen un rol más regulatorio. Por ser poco prescriptivos, su uso es limitado y su éxito depende enteramente de la voluntad de cooperar. Por ello, muchas de las viejas barreras para la progresión pueden continuar operando. No obstante, la elección entre prescripción y consenso no es cuestión de cuál es mejor, sino del propósito y de la capacidad política, es decir, de lo que es posible.

Marcos débiles y Marcos fuertes4

Mientas los Marcos fuertes establecen requerimientos estrictos para incluir una cualificación, en los débiles, los requerimientos son menos exigentes. Los gobiernos tienden a moverse hacia Marcos fuertes en la medida en que facilitan la coordinación y la rendición de cuentas. Sin embargo, entre más fuerte el Marco, menor probabilidad de lograr acuerdos y de incorporar una amplia diversidad de necesidades de aprendizaje.

Marcos parciales y Marcos exhaustivosEsa distinción se refiere al alcance de un MC. Solo en algunos países incluye todas las cualificaciones que están disponibles. El alcance puede referirse: a) el tipo de cualificación (académica o de formación para el trabajo; pública o privada -ejemplos de éstas últimas son las de Microsoft o CISCO, aunque raramente son incluidas en los MC-); b) el nivel de la cualificación (algunos MC incluyen cualificaciones universitarias y en algunos países – Inglaterra por ejemplo- existen Marcos específicos para la educación superior); c) el sector de la cualificación (el Marco puede ser específico para un sector ocupacional,

4 Por las connotaciones de los términos, algunos prefieren distinguir entre Marcos estrictos (tight) y Marcos flexibles (loose).

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con es el caso en muchos países de Latino América; puede ser desarrollado para una región dentro del país; ó puede cubrir varios países)

Marcos basados en unidades y Marcos basados en cualificacionesOtro aspecto en que varían los MC es en cómo son registradas las cualificaciones en el Marco. Un supuesto inicial y compartido por muchos, es que las cualificaciones deben basarse en unidades, es decir, los resultados del aprendizaje necesarios para una cualificación en particular son divididos en sus elementos básicos o unidades -metodología que proviene del análisis funcional-. El primer paso supone partir las habilidades y el conocimiento asociados a una cualificación en partes pequeñas o unidades. Cada unidad es asignada a un nivel y a cada una se asocia el número de horas que se creen necesarias para adquirir dichas habilidades y conocimiento. El segundo paso implica especificar el número de unidades que se necesitan para lograr la cualificación y la forma como pueden ser combinadas.

La idea es que este enfoque de diseño de las cualificaciones maximiza la flexibilidad y facilita a usuarios y empleadores la elección de unidades que mejor se ajustan a sus intereses.

Tipos según R. Tuck (2007)Separados Vinculados Unificados

La educación general y la formación para el trabajo están organizadas en rutas separadas

y distintas

Existen diferentes rutas con énfasis en similitudes y

equivalencias. Vr. gr. ciertas estructuras comunes o

transferencia de créditos entre ellas.

Existe un sistema único

Según el autor, tradicionalmente en la mayoría de los países han prevalecido los sistemas separados porque la educación formal y la formación para el trabajo han sido consideradas independientes y distintas. No obstante, con la nueva agenda de educación a lo largo de la vida y la expansión de la formación para el trabajo han llevado a muchos países a sistemas vinculados, unificados o a una combinación de los dos.

Tuck hace una segunda distinción entre Marcos rígidos y Marcos flexibles, más que ser una diferencia absoluta, esta distinción va en un continuum. La mayoría de los MC tienen algo de rasgos rígidos y algo de rasgos flexibles.

Marcos Rígidos Marcos Flexibles

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Prescriptivos acerca del diseño y aseguramiento de la calidad de las cualificaciones

Tienen propósitos regulatorios Aspiran a lograr metas sociales

más amplias Tienden a aplicar reglas y

procedimientos comunes a todas las cualificaciones.

Basados en principios generales Cumplen un rol comunicador y

facilitador Regulan hasta cierto punto Aceptan diferencias en enfoque

cuando es necesario

Tipos según D. Raffe (2009)Con base en la tipología de MNC propuesta por Allais (2007) a partir de sus propósitos de transformación (si parten de los sistemas de educación y de formación actual o proponen nuevos), Raffe distingue tres tipos de MC: comunicador, reformador y transformador, cuyas diferencias no son absolutas sino más bien se ubican en un continuum:

Un Marco comunicador parte de los sistemas actuales de educación y de formación para el trabajo y busca hacerlos más transparentes y fáciles de entender, con el objeto de racionalizarlos, mejorar su coherencia, estimular el acceso e identificar oportunidades de transferencia y progresión entre programas

Un Marco reformador parte de los sistemas existentes pero aspira a mejorarlos en determinada forma, por ejemplo, mejorando la calidad y la consistencia, llenando los vacíos de oferta o incrementando la rendición de cuentas. Típicamente es creado por Ley y tiene un rol regulador.

Un Marco transformador parte de una propuesta de sistema de educación y/o formación para el trabajo y define las cualificaciones en ese nuevo sistema, sin referencia a los sistemas actuales. Típicamente usa resultados del aprendizaje para especificar las cualificaciones de manera independiente de los estándares existentes, de las instituciones y de los programas.

Tipos según Billorou y Vargas (2010)De acuerdo con Billorou y Vargas (2010) los MC se pueden clasificar según distintas dimensiones: Por las funciones que cumplen: si su diseño cumple un rol transformador de las cualificaciones (regulatorios) o de comunicación y orientación (flexibles) Por su estructura interna: si su diseño incluye todas las cualificaciones en una estructura única (unificados) ó sólo tramos de cualificaciones (vinculados).

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Por su cobertura: si su diseño incluye todos los sectores ocupacionales desde la educación y de la formación para el trabajo (inclusivos) ó solo un segmento de ellos (parciales) Por su contenido: si su diseño incluye solo los niveles y cualificaciones (restringidos) o si además incluye los itinerarios formativos, los módulos y contenidos de la formación (abarcativos),

2. ASPECTOS GENERALES DEL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE MARCOS DE CUALIFICACIONES

a. El proceso de introducir un MC involucra tres dimensiones interrelacionadas: técnica, social y política5.

La dimensión técnica es la que recibe mayor atención. Comprende la especificación de los resultados del aprendizaje y de los descriptores respectivos, la definición de los criterios y procedimientos para introducir las cualificaciones al Marco, del sistema para establecer los estándares y los controles para asegurar la calidad, de los principios para la progresión y la transferencia de créditos y los procedimientos para hacerlos cumplir. La dimensión social (cultural e institucional) refleja el amplio rango de cambios que involucra. Un MNC implica un nuevo “lenguaje nacional” sobre el aprendizaje para ser compartido por usuarios, oferentes y grupos de interés. Toma tiempo para que este lenguaje sea hablado y comprendido. Hay un proceso largo de cambio cultural mientras los diseños de programas, de pedagogías y de evaluación se alinean a los criterios y principios del MC. Introducir un MC implica construir confianza en las cualificaciones y seguridad de que se ajustan a las descripciones del Marco. La dimensión política implica la conciliación de intereses de distintos grupos de actores respecto a cualquier reforma educativa y más aún, respecto de un MC que con frecuencia intenta regular el sistema o redistribuir el poder, por ejemplo, a favor de los usuarios o de los empleadores.

b. Acuerdos previos6.

Para el desarrollo de un Marco de Cualificaciones es fundamental aclarar y definir previamente los aspectos que orientarán el diseño e implementación del mismo

Definición de los actores participantes y de sus rolesEL MC es producto de un diálogo y acuerdo entre todos los actores sociales o grupos de interés involucrados. En tal sentido, en la definición del diseño y de 5 Raffe (2009)6 Raffe (2009)

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las estrategias de implementación del MC es fundamental la participación de los entes rectores de las políticas educativa y laboral, de representantes del sector productivo –empleadores, asociaciones gremiales y organizaciones de trabajadores–, de representantes de las instituciones (públicas y privadas) oferentes de los distintos niveles educativos, de la formación para el trabajo y de educación para el trabajo, asociaciones de docentes y representantes de las normales y de las facultades de formación de docentes. Además, como actores de apoyo y consulta, investigadores académicos, centros de investigación, centros de desarrollo tecnológico, entidades y organismos proveedores de información y, asociaciones estudiantiles y profesionales.

Identificación y caracterización de los problemas existentes Es necesario definir con claridad el problema que se quiere resolver y el alcance de éste, es decir, si afecta todos los sectores productivos o todos niveles de la educación y de la formación para el trabajo o solo a algunos de ellos. Además, en contextos de recursos limitados, es importante establecer prioridades. En muchos países el desarrollo del MNC se centra inicialmente en un número limitado de sectores ocupacionales. Pretender incluir todas las cualificaciones de la educación y formación para el trabajo en un sistema modular completo de resultados de aprendizaje puede ser una tarea muy costosa dado que los beneficios no justifican la inversión en el corto plazo.

Definición de los objetivos del MCPara el éxito del proceso de diseño e implementación es fundamental comenzar por tener claridad sobre el propósito y los objetivos que se espera que el MC contribuya a lograr.

Atrás se mencionaba que aunque los objetivos varían entre países, Tuck destaca dos propósitos que son comunes: la promoción del aprendizaje a lo largo de la vida y, el reconocimiento y aseguramiento de la calidad. Billorou y Vargas por su parte, mencionan dos propósitos adicionales: Promover la doble pertinencia de las cualificaciones y contribuir a la inclusión social y a una mayor equidad en materia de educación, formación y oportunidades de empleo.

Promover la doble pertinencia de las cualificaciones según los autores, incluye garantizar que las cualificaciones respondan al entorno socio-productivo y garantizar que las cualificaciones respondan al amplio espectro de necesidades de aprendizaje de las personas

Contribuir a la inclusión social y a una mayor equidad social significa: a) contribuir a la inserción o reinserción educativa y laboral de los sectores más desfavorecidos; b) contribuir a transformar las actividades informales en trabajo decente implementando mecanismos por los que se reconozca

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formalmente el aprendizaje logrado a través de la experiencia; c) contribuir a corregir las desigualdades y asimetrías que se dan en lo que respecta a la participación en la educación, la formación y las oportunidades de empleo; y, d) dar información y orientación a las personas que se vinculan al mercado laboral acerca de las cualificaciones, los requisitos, las formas de acceso a cada nivel, las ofertas de formación y las facilidades para acceder a los programas

Definición del alcance y tipo de MCDe acuerdo con Tuck, una vez se definan los objetivos que se persiguen, es fundamental establecer el alcance del MC, por lo menos, el inicial7.

Una decisión inicial básica se relaciona con qué sectores de la educación y de la formación va a incluir el MNC. Son tres los principales sectores de la educación y de la formación con intereses en un MNC: la educación secundaria superior (educación media), la educación y formación para el trabajo y la educación superior. Algunos países han elegido comenzar a construir el MC para un solo sector y el más común ha sido el de formación para el trabajo (VET por su sigla en inglés), debido que a través del mundo este sector ha sido el más débil. Según Tuck, los problemas más comunes son: desactualización de los contenidos, las cualificaciones no fueron desarrolladas para responder a las nuevas necesidades sociales y económicas, falta de participación de otros en la determinación de estándares, falta de flexibilidad, inconsistencia en la aplicación de estándares, baja estima pública y poca articulación con cualificaciones académicas. El desarrollo de un MC vocacional o de formación para el trabajo es una forma de enfrentar esta situación.

Sin embargo, algunos MC desarrollados se han originado en la educación superior. Usualmente en este nivel el propósito está asociado usualmente al desarrollo de un sistema de acumulación y transferencia de créditos o con el reconocimiento internacional.

Definición de la dirección y administración del MC8

La gobernanza ó dirección estratégica y la definición de política relacionada con el MC es usualmente llevada a cabo por un organismo o consejo rector, aunque la naturaleza de la dirección depende de la estructura organizacional del MC. La gerencia o administración es la implementación de un acuerdo el cual es llevado a cabo por los dirigentes ejecutivos de las principales organizaciones con responsabilidades en el MC, quienes deben responder al organismo o consejo rector.7 La recomendación internacional más frecuente basada en la experiencia, es que si el objetivo es un MC comprehensivo que abarque todas las cualificaciones nacionales, éste debe ser el resultado de un proceso gradual.

8 Tomado de Tuck, 2007

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Es una práctica internacional que el manejo del MC lo realice una agencia de carácter nacional –como una autoridad nacional de cualificaciones- independiente del gobierno pero que responde ante él. Son tres las razones para recomendar este modelo: i) los intereses del gobierno en el MC son estratégicos, la medida en que es la base para el logro de los objetivos de una política más amplia. El proceso de construcción del MCN puede traer desacuerdos entre grupos o asociaciones sociales en los que el gobierno no quiere intervenir; el MNC será más exitoso si genera un sentido de propiedad entre los grupos sociales y los oferentes de educación y de formación para el trabajo. Esto es más fácil de lograr si el gobierno no está directamente involucrado; y tercero, desde el punto de vista práctico, el manejo del MC es una responsabilidad operacional continua y el gobierno puede preferir asignarla a un ente aparte.

La dirección del MC involucra la coordinación de la política entre los ministerios del gobierno y el aseguramiento de la participación de los grupos de interés. Para que un MC opere efectivamente, deben desarrollarse cuatro conjuntos de funciones: a) Administración del MC; b) Desarrollo de estándares y de cualificaciones; c) Aseguramiento de la calidad de la educación y de la formación para el trabajo; y, d) Evaluación y certificación

c. Elementos esenciales del diseño de un MC

Definición del número de nivelesEl punto de partida para definir el número de niveles es el conocimiento actual que tienen los grupos de interés acerca de las cualificaciones clave y las relaciones entre ellas. Esto le ayudará a entender y relacionarse con el sistema de niveles propuesto. Un MNC es difícil de que sea aceptado por las personas si no responde al “sentido común”9. En general, para el país debe ser claro la ruta de progresión de las cualificaciones de la secundaria básica a la secundaria superior (educación media) y a las cualificaciones de la educación superior. También debe ser claro el progreso de las cualificaciones de la secundaria básica a la estructura de cualificaciones de la formación para el trabajo.

El número de niveles varía entre países –entre 5 y 12 niveles- aunque la mayoría tiende a tener entre 8 y 10 niveles.

Elaboración de los descriptores de nivelLa Comisión de las Comunidades Europeas define los resultados de aprendizaje como: “El conjunto de conocimientos, habilidades y competencias que un

9 En especial respecto de aquellas más significativas, puesto que el MC debe propender por mirar y reflejar las nuevas necesidades del mercado laboral y los puntos de referencia internacionales.

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individuo ha adquirido y es capaz de demostrar luego de haber culminado el proceso de aprendizaje. Los resultados de aprendizaje son afirmaciones de lo que un aprendiz se espera que sepa, entienda y/o sea capaz de hacer al final del período de aprendizaje”.....“Los resultados de aprendizaje pueden ser formulados en relación con cursos, unidades, módulos o programas individuales.....organismos internacionales pueden usarlos como con fines de comparabilidad, transferencia de créditos y reconocimiento”

Por el amplio rango de resultados que deben cubrir, los descriptores de nivel no pueden ser muy detallados o precisos. Una definición amplia facilita la ubicación de cualificaciones con diferentes énfasis, en un mismo nivel; en otras palabras, ofrece la base para una descripción detallada de las especificaciones técnicas que guiarán la ubicación de la cualificación en un nivel particular. Pretender tener todas las cualificaciones definidas en un formato detallado y estandarizado de resultados de aprendizaje antes de establecer el MNC puede ser una tarea muy exigente y compleja que puede condicionar la implementación del Marco.

Aseguramiento de la calidadEl aseguramiento de la calidad es un elemento esencial para lograr la confianza de los grupos de interés del país y de la comunidad internacional en el MC. Comprende: a) la validación de las cualificaciones y/o estándares; b) la auditoría y acreditación de las instituciones; y, c) la calidad de la evaluación que conduce al reconocimiento de las cualificaciones.

Validación de las cualificaciones.- Un enfoque simple para validar las cualificaciones es definir los criterios que debe cumplir una cualificación para ser incluida en el MC: existe necesidad de la cualificación; la cualificación ha sido diseñada de tal forma que se ajusta al propósito; y, los estándares de logro requeridos son apropiados y aplicados consistentemente.

Acreditación y auditoría de instituciones.- La acreditación institucional cumple un doble propósito: Asegurar que los programas conducentes al reconocimiento de las cualificaciones del MC son ofrecidos con un nivel de calidad aceptable y, animar a las instituciones a centrarse en el mejoramiento de la calidad

Calidad del sistema de evaluación Los métodos de evaluación deben ser válidos, confiables, prácticos y costo-efectivos. A diferencia de la evaluación con referencia a norma -con referencia a los resultados del grupo evaluado-, en la evaluación con referencia a criterio -con referencia a estándares establecidos previamente- los estudiantes que cumplen con los requerimientos o estándares logran la cualificación, independientemente de qué tan bien o mal se desempeñen otros estudiantes. Esta última facilita la evaluación de

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aprendizajes previos en la medida que el evaluado puede presentar evidencia de la competencia adquirida a través de la experiencia y si ésta se ajusta a los resultados de aprendizaje del módulo, éste se le reconoce.

d. Elementos esenciales de la implementación de un MC

La implementación del MC está condicionada por:o Un marco normativo coherenteo La articulación política y técnica de los Ministerios de Educación y Trabajoo La participación de los actores sociales involucradoso El financiamiento adecuado del proceso de desarrollo del MCo Programas de incentivos y estrategias focalizadas, para promover la

inserción y reinserción formativa y el aprendizaje permanenteo Programas de apoyo al mejoramiento y fortalecimiento de las instituciones,

junto con políticas de estímulos –pueden estar ligados al financiamiento-, para que apoyen el desarrollo y logro de los objetivos del MC

Para facilitar la implementación del MC además del desarrollo de políticas y medidas complementarias es necesario promover y producir cambios institucionales. Al respecto, Raffe (2003) distingue entre la lógica intrínseca de un marco de cualificaciones y la lógica institucional en el cual está inmerso. El proceso de implementación del MC consiste en la armonización de estas dos lógicas dentro el contexto social en que se inscriben, el cual está determinado por la dinámica de las relaciones entre los grupos de interés y las formas de liderazgo, de participación y de toma de decisiones prevalentes.

Para Tuck, el éxito de la implementación depende de las comunidades de confianza es decir, aquella que se logra a través del tiempo en asociaciones de profesionales y otras comunidades ocupacionales al igual que en instituciones educativas y empleadores. Tradicionalmente, la confianza en las cualificaciones se deriva en una gran medida de la confianza en las instituciones

3. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

La revisión de la experiencia internacional se basó en el estudio detallado de ocho países a partir de información secundaria. El estudio incluyó el contexto socioeconómico, la estructura y características del sistema educativo y del sector de formación profesional y la evolución del MC, sus reformas y situación actual. Tres fueron los criterios de selección de los países: (i) cubrir diferentes etapas de desarrollo de Marcos de Cualificaciones desde los 80’s; (ii) incluir países desarrollados y países de la región y, (iii) conocer distintos enfoques y

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estrategias de diseño e implementación. En la tabla 4.1 se presentan los países según etapa de desarrollo de los MNC (Billorou y Vargas, tomado de Tuck) y los seleccionados para estudio.

Los países estudiados fueron: de la primera generación de MC (segunda mitad de los 80’s y primera de los 90’s): Reino Unido10, Escocia y Australia; de la segunda generación de MC (segunda mitad de los 90’s y comienzos de los 2000: Irlanda y México; y de la tercera generación: Chile, Brasil y Estados Unidos. A continuación se resumen las lecciones generales de las experiencias revisadas. Se comienza por aquellas de los cuatro países que realmente han desarrollado MC. En la segunda parte, se resumen las experiencias de los países de la región y de Estados Unidos.

En general, en todos los países que se han encaminado a la construcción de un marco de cualificaciones o que se encuentran en ese proceso, se centran inicialmente en la articulación de la formación profesional en todos sus niveles.

La formación técnica parece tener un rasgo común: baja calidad y pertinencia y poca articulación y respuesta a las necesidades del sector productivo. De ahí que la ruta común es concentrar los esfuerzos iniciales en fortalecer este sector a partir de un modelo de formación por competencias basadas en resultados. Proceso que involucra el desarrollo de sistemas de normalización, certificación y evaluación de competencias y sistemas de acreditación. De ahí en adelante, varían los marcos institucionales y de gestión de dichos sistemas y las formas de diseño e implementación.

Reino Unido, Escocia, Irlanda y AustraliaEn cuanto a los sistemas educativos y de formación para el trabajo:

1. La mayoría de los estudiantes permanece en el sistema educativo regular hasta cumplir los 18 años. Aunque la educación es obligatoria hasta los 16, los años adicionales que requiere la secundaria superior son requisito básico de ingreso a las instituciones de educación superior. Las encuestas que se realizan en estos países muestran que concluir la totalidad de la secundaria incrementa las posibilidades de tener una progresión positiva (hacia el empleo o hacia mayores niveles de formación).

2. Existe una amplia oferta de cualificaciones que les permite a los estudiantes elegir entre rutas de progresión alternativas, lo cual promueve el uso y apropiación del marco. Una de las principales dificultades asociadas con la implementación de MNC se refleja en la inexistencia de cualificaciones que 10 Incluye Inglaterra, Norte de Irlanda y Gales. Escocia desarrolló su propio proceso de manera independiente

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señalen las posibilidades de progresión entre la educación secundaria y la post-secundaria y entre la post-secundaria y la superior.

3. Orientar efectivamente a los estudiantes del sistema educativo constituye un reto significativo para los Consejeros de Carrera. En todos los países se han desarrollado sistemas de información y portales de Internet que muestran a los estudiantes las alternativas educativas que surgen a partir de las cualificaciones disponibles y las diferentes opciones en el mercado laboral.

4. En todos los países existen programas específicos de formación y financiamiento para los jóvenes, que los habilita para progresar hacia niveles superiores. Estos programas se encuentran diseñados especialmente para quienes no siguen la "ruta tradicional", para desertores del sistema, estudiantes en riesgo de deserción o adultos. Al finalizar estos procesos de formación se obtienen cualificaciones que facilitan el retorno o permanencia en el sistema de formación de capital humano, materializando así la política de aprendizaje permanente. El programa Youthreach en Irlanda se dirige a jóvenes desempleados, desertores del sistema con edades entre los 15 y 20 años, con el fin de que adquieran una cualificación en los primeros niveles del marco. En el Reino Unido más de un millón de personas ha obtenido una cualificación a partir del desarrollo del programa Train to Gain.

5. Para quienes no siguen la ruta tradicional, los Programas de Aprendices constituyen una alternativa en la que se invierten importantes recursos. En el caso del Reino Unido, algunos de los programas y cursos que se ofrecen bajo este esquema son equivalentes a cualificaciones del nivel superior.

En cuanto a temas institucionales y la participación de actores claves:

1. La fortaleza de las instituciones que representan a los actores involucrados con el marco aumenta las posibilidades de éxito en su implementación. La participación permanente y sistemática del sector productivo a través de instancias claramente establecidas, como los Consejos Sectoriales de Competencias, constituye un elemento fundamental en todos los países estudiados.

2. En la mayoría de los países se le ha prestado un interés especial a la organización de las cualificaciones vocacionales debido a la diversidad de este sector, no sólo en términos del tipo de certificaciones que se ofrecen sino también en función del gran número de instituciones certificadoras. En los

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países estudiados estas instituciones tienen una representación que desempeña un papel clave dentro del sistema de cualificaciones.

3. La existencia de sistemas de información que facilitan la toma de decisiones. Contar con información sobre las cualificaciones del recurso humano (oferta) y sobre las necesidades de formación por parte del sector productivo (demanda) permite identificar las deficiencias o fortalezas del capital humano actual y por tanto la revisión y el desarrollo de cualificaciones de acuerdo con las necesidades de mediano plazo.

Respecto al desarrollo de los MNC:

1. La flexibilidad y estabilidad de los MNC. La implementación de los MNC ha sido un proceso lento que ha estado de reformas de todo tipo. La estructura del marco debe ser lo suficientemente flexible y estable para asegurar la garantía de transparencia y continuidad.

2. El tiempo requerido para la implementación se encuentra determinado también por el tiempo destinado a probar la bondad de ajuste de las cualificaciones que se actualizan o desarrollan antes de iniciar su reconocimiento oficial. En los países estos procesos de pilotaje superan los tres años y se busca que participen de manera un número representativo de entidades de formación y capacitación.

3. La preocupación por contar con organizaciones independientes encargadas de administrar el MNC, con la suficiente independencia y autonomía y con responsabilidades claras en términos de rendición de cuentas.

4. La importancia de desarrollar sistemas de información sobre los trayectos de estudio y laborales de la población joven que permiten orientar la toma de decisiones.

5. La preocupación por contar con sistemas de registro y difusión de las cualificaciones, los estándares y las competencias.

6. Independientemente del carácter académico o técnico de la cualificación, se insiste en la pertinencia de incorporar en ellas competencias básicas y laborales generales. En los países estudiados estas competencias se encuentran no sólo en programas y cursos de los primeros niveles del marco sino que llegan hasta los niveles superiores y su

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oferta es altamente valorada por diferentes actores, especialmente por el sector productivo.

7. La experiencia en los procesos de implementación y los resultados parciales de las evaluaciones demuestran la importancia de utilizar un lenguaje claro y sencillo para explicar las cualificaciones y el esquema de titulaciones subyacente. En Irlanda la complejidad del lenguaje asociado a las cualificaciones del marco se reconoce como uno de los principales obstáculos para su implementación y adopción.

Chile, México y BrasilEn el contexto regional, todavía no puede hablarse de experiencias de MNC comprehensivos y articulados que incluyan las diferentes ofertas de cualificaciones. No obstante, se ha avanzado en el camino requerido para la construcción de MNC en la medida que se están trabajando temas de normalización, evaluación y certificación de competencias laborales.

En estos tres países se ha avanzado también en la construcción de sistemas de información de registro y difusión de las cualificaciones, los estándares y las competencias, los perfiles ocupacionales y las NTCL. En esta labor, ha sido fundamental el rol de los Comités Sectoriales de Gestión por Competencias en México, de los Organismos Sectoriales en Chile y de los Comités Técnicos Sectoriales en Brasil.

La participación de diferentes actores en estas organizaciones ha facilitado la definición de una agenda de capital humano para la competitividad y en el caso de México, las proyecciones de futuras competencias a 10 años.

Todos estos procesos han estado acompañados de reformas a la educación media y de la media técnica en particular, las cuales apuntan a atender de manera especial, la problemática de calidad, pertinencia, cobertura de la educación media y en particular, la media técnica. Aunque la dicotomía entre media académica y media técnica no parece estar en la agenda, cada vez más se reconoce la necesidad de la formación general en quienes optan por la modalidad técnica.

En el caso de Chile, las reformas, puesto en marcha después de amplios procesos de pilotaje, han tenido importantes repercusiones sobre el sistema de capacitación. Una de las más importantes ha sido la creación del Catálogo Nacional Electrónico de Competencias Laborales que permite el diseño y oferta de cursos modularizados.

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Estados Unidos Finalmente, aunque en Estados Unidos no existe un MNC como tal, existe un sistema de cualificaciones cuyas equivalencias son aceptadas entre los diferentes Estados y que señalan las diferentes rutas de progresión. Para facilitar esta labor se han construido una serie de sistemas de información que facilitan la toma de decisiones, entre los que se encuentran:

El Sistema de Datos Integrados de la Educación Postsecundaria, que unifica la información de este sector.

O*NET OnLine, que contiene información sobre los conocimientos y competencias requeridos por las diferentes ocupaciones.

La Universidad de Harvard le ha recomendado al gobierno americano considerar la experiencia Europea en torno a la formación vocacional y en particular a la disponibilidad de programas dirigidos a los jóvenes durante la secundaria, que les permiten combinar el aprendizaje regular con el aprendizaje en ambientes laborales. Pide analizar también la experiencia de los Programas de Aprendices, los altos estándares que manejan y el alto nivel de cualificaciones que obtienen sus egresados. Esta información es utilizada para sustentar su propuesta de reforma de tres puntos: 1) Rutas múltiples, 2) Mayor participación de los empleadores y 3) Nuevo pacto social con los jóvenes.

En Colombia resulta urgente poner en marcha un nuevo pacto social con los jóvenes como lo propone la Universidad de Harvard para los Estados Unidos. En los países estudiados, especialmente los europeos y Australia, se tiene claramente establecido los programas y cursos que pueden tomar los estudiantes antes de finalizar la educación secundaria, se establecen equivalencias entre las cualificaciones ofrecidas, se explican las trayectorias que estas cualificaciones ofrecen y existen programas específicos para que las personas NEET (Not in Education, Employment or Training) puedan vincularse al sistema y aumentar su capital humano.

4. COLOMBIA. AVANCES Y DESAFÍOS EN TORNO A CONDICIONES Y ELEMENTOS CLAVE PARA EL DESARROLLO DE UN MNC

a. Resumen de los avances normativos y de política

De manera breve, los principales avances del país en materia de formación por competencias, aseguramiento de la calidad, articulación y pertinencia de los sistemas de educación y de formación para el trabajo, se pueden sintetizar en lo siguiente:

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El fomento de una educación por competencias básicas y ciudadanas desde el preescolar hasta la educación superior y del desarrollo gradual de competencias laborales, generales y específicas, desde la educación media

El desarrollo y operacionalización de una política de fortalecimiento de la educación técnica y tecnológica, la cual se convirtió en eje articulador de: i) una propuesta de articulación vertical de los niveles educativos desde la educación media hasta la educación superior; ii) el desarrollo de un esquema de progresión a partir de una formación por ciclos propedéuticos; iii) el fomento de una educación pertinente mediante un esquema de incentivos a la conformación de alianzas entre los sectores educativo, productivo y gubernamental

La creación de Centros Regionales de Educación Superior, los cuales no solo han dado respuesta a una política de desconcentración de la oferta para ofrecer oportunidades a poblaciones tradicionalmente excluidas de la posibilidad de acceder este nivel educativo, sino que además se han convertido en centros de canalización y materialización de la articulación y el fortalecimiento de la educación T&T.

Creación y desarrollo de esquemas de incentivos a la articulación y a la implementación de la política de fortalecimiento de la T&T: Fondo Concursable, Fondo FEM y mecanismos alternativos de crédito con el Icetex.

La creación y puesta en marcha Sistema Nacional de Acreditación de programas e instituciones de educación superior que incluye tanto el registro calificado de todos los programas (cumplimiento de las condiciones mínimas de calidad) y la acreditación de alta calidad de programas e instituciones.

La creación y puesta en marcha del Sistema Nacional de Formación para el Trabajo con desarrollos y avances importantes en materia de normalización y certificación de competencias laborales y, de formación para el trabajo con una propuesta curricular flexible, basada en el desarrollo de competencias, con esquemas de modularización o desarrollo de unidades que permiten a los estudiantes la elección de rutas de aprendizaje.

La organización y puesta en marcha del Sistema de Calidad de la Formación para el Trabajo –SCAFT, con un esquema de certificación de calidad de programas e instituciones. Además la expedición de la

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reglamentación de la organización, oferta y funcionamiento de la prestación del Servicio Educativo para el Trabajo y el Desarrollo Humano (antes denominado educación no formal).

La formalización de: i) una política de Competitividad y Productividad, con una propuesta de 15 planes de acción a ser desarrollados en el marco del Sistema Nacional de Competitividad, siendo uno de ellos, Educación y competencias laborales; ii) la expedición de la Ley para el fortalecimiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, y de la política con seis estrategias para elevar la capacidad del país para generar y usar conocimiento científico y tecnológico, siendo una de ellas, fortalecer el recurso humano para la investigación y la innovación a través del proyecto orientado a aumentar el número de doctores en el país.

La reorganización del marco institucional existente del Sistema Nacional de Normalización, Certificación y Metrología (SNNCM), el cual cambia de nombre a Subsistema Nacional de Calidad, dependiente del Sistema Nacional de Competitividad. Lo anterior junto con la formulación de estrategias para el fortalecimiento de las actividades de expedición de reglamentos técnicos, normalización, acreditación, designación, evaluación de la conformidad y metrología. Con ello se busca obtener el reconocimiento internacional del Subsistema Nacional de la Calidad.

Todo lo anterior confluyó y se integró en una propuesta de política de fortalecimiento del Sistema de Formación de Capital Humano –SFCH y para el desarrollo de la Estrategia Nacional de Gestión del Recurso Humano –EGRH- en Colombia.

b. Desafíos que plantean algunos programas en marcha en los sectores de Educación y de Formación

1. La educación media técnica

El decreto reglamentario de la Ley General de Educación (1994) en lo referente a las titulaciones, además de introducir el Certificado de Bachillerato Básico, establece que el Diploma de Bachiller hará mención a la formación recibida, académica ó técnica, especificando además, la especialidad cursada. La Ley estableció que “además de las áreas propias de las especialidades que se ofrezcan en la educación media técnica, serán obligatorias y fundamentales las mismas 9 áreas señaladas para la educación básica en un nivel más avanzado. El decreto 1860 por su parte, reglamentó

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que en cualquier caso, estas áreas obligatorias y fundamentales comprenderán como mínimo el 80% del plan de estudios, por lo que las otras áreas o asignaturas que incluya el plan de estudios para lograr los objetivos del proyecto educativo institucional, “no podrán sobrepasar el veinte por ciento de las áreas establecidas en el plan de estudios”. Estas “otras áreas” incluyen las de especialización de la media o media técnica.

No parece coherente, que proponiendo una educación técnica equivalente máximo al veinte por ciento del plan de estudios, la titulación deba especificar la formación recibida, académica ó técnica, lo cual parece contrario a la norma misma11. De cualquier manera, la educación media técnica no fue claramente reglamentada, punto sobre el cual se vuelve más adelante.

Años más tarde, como una salida a la falta de calidad y pertinencia en la mayoría de los casos, se dieron directrices generales para el establecimiento de convenios de las instituciones de educación media técnica (IEMT) con el SENA o con instituciones de educación de formación para el trabajo y desarrollo humano. Respecto de los primeros, la falta también de reglamentación de esta propuesta, condujo a la proliferación de convenios SENA-IEMT a los que las Secretarías de Educación resultaron ajenas, por lo cual terminó el SENA liderando el programa y expidiendo en 2004, la Guía Metodológica del mismo12, en la que establecía, entre otras cosas, las funciones de cada uno de los actores del programa –MEN y Secretarías de Educación, IEMT y SENA-. Para ese momento ya la situación presionaba la necesidad de involucrar a las SED/SEM y de ejecutar el programa a través suyo a partir de la firma de convenios interadministrativos con el SENA y así quedó consignado en dicha guía13.

Hasta 2009, cuando el SENA expide los Nuevos Lineamientos del Programa de Integración con la Educación Media, la articulación se hacía con programas de formación profesional basados en NCL que respondieran a un Módulo de formación dentro de una estructura curricular. El estudiante recibía - además de la titulación de bachillerato técnico expedido por el plantel educativo-, un Certificado de Aptitud Profesional (CAP) en el área técnica específica en el o los Módulos cursados. Con el CAP obtenido en la media, el estudiante podía continuar la cadena de formación en el SENA, obteniendo en un año, el título de Técnico Profesional y en dos adicionales, el de Tecnólogo. Entraba directamente al SENA si se inscribía en el semestre siguiente a su graduación del bachillerato y si había disponibilidad de cupos; de lo contrario, debía

11 La titulación correspondiente a la educación media será parte del proceso de discusión del MC.12 SENA. Guía metodológica para el programa de articulación del SENA con la media técnica. 2004. 13 LAS IEMT privadas debía continuar suscribiendo convenios con el SENA

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someterse al proceso regular de convocatoria abierta del SENA. Esto último continúa siendo así.

A partir de 2009, se dan unas nuevas orientaciones al programa desde el SENA. En el marco del Manual de Procesos y Procedimientos, adoptado mediante resolución en 2008, se restringe la titulación de Técnico Profesional solo para 36 programas de formación profesional14 y se opta por la titulación de Técnico (ver Tabla 6.5). Los nuevos lineamientos del programa eliminan la oferta de programas de formación complementaria y estipulan que “toda la matrícula del programa de integración con la educación media, que se haga a partir del 1 de enero de 2010, debe ser en el nivel Técnico” y que todos los programas de formación titulada, diferentes a Técnico que pasaban al 2010, debían terminar durante esa vigencia.

La política de fortalecimiento de la educación T&T por su parte (lanzada a mediados de la década pasada), jalonó la articulación de la media con la educación superior dentro de una estrategia para mejorar la calidad y pertinencia de la educación T&T y aumentar las posibilidades de acceso a estudios postsecundarios mediante cadenas de formación por ciclos propedéuticos.

Este proyecto, no solo amplió el espacio de posibilidades de articulación a las IES con programas de formación T&T por ciclos propedéuticos, sino que además, le dio un propósito más específico y de mayor proyección.

2. La educación media y su articulación con la educación superior

En ese contexto, se presentan las siguientes observaciones sobre la articulación de la media con la educación superior.

Certificación o reconocimiento del aprendizaje en la media articulada

Frente al tema de las certificaciones que se reconocen a los estudiantes de media como resultado de la articulación, se presentan situaciones diversas:

14 Resolución 3139 de 2009, Certificaciones de la formación profesional del SENA. La Dirección de Formación Profesional expidió la resolución 2432 de 2010 en la que definió los programas de nivel técnico que pueden ser certificados como técnicos profesionales (ver Anexo 5 del capítulo 6).

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i. IES que otorgan Certificados de Técnico Laboral, y que de continuar con la cadena de formación en ésta son candidatos, en un año adicional, a obtener el título de Técnico Profesional, y en dos más, el de Tecnólogo.

ii. IES que otorgan Certificados de reconocimiento de créditos, los cuales, de seguir estudios en la misma, son homologados a un año de un programa Técnico Profesional, entrando al tercer semestre del mismo.

iii. El SENA, como se mencionó atrás, otorga el título de Técnico. De continuar su cadena de formación allí, con un año adicional obtiene el título de Tecnólogo15. De acuerdo con el Manual de Procesos y Procedimientos, los programas Técnicos tienen una duración máxima de 12 meses (la etapa productiva o práctica no puede ser inferior al 50% de la duración total). Traducidos en períodos y horas, se dictan por trimestres de 440 horas cada uno. En la media, se ofrece en 4 trimestres por año, para un total de 3.560 horas en los dos años.

iv. Por decreto, las IETDH solo pueden otorgar Certificados de Aptitud Ocupacional (CAO) de dos tipos: Certificado de Técnico Laboral y Certificado de Conocimientos Académicos. El primero corresponde a programas de formación laboral con una duración mínima de 600 horas. Al menos el 50% de la duración del programa debe corresponder a formación práctica tanto para programas en la metodología presencial como a distancia. El segundo corresponde a programas de formación académica16 con una duración mínima de 160 horas.

Lo anterior muestra que bajo la articulación se presentan distintos productos o reconocimientos, que en el proceso de construcción del Marco de Cualificaciones deberán ser estudiados y estandarizados.

Al respecto surgen preguntas como: 1. Qué es un Técnico del SENA17? Un Técnico Laboral de una IES? Un

Técnico Laboral de una IETDH? Son equivalentes? 2. Qué es un Técnico Profesional de una IES ó un Técnico Profesional del

SENA (en los 36 programas para los que restringió esta titulación)? Son equivalentes?

15 De acuerdo con el Manual de Procesos y Procedimientos, los programas conducentes a Título de Tecnólogo tiene una duración máxima de 24 meses.16 Tienen por objeto la adquisición de conocimientos y habilidades en los diversos temas de la ciencia, las matemáticas, la técnica, la tecnología, las humanidades, el arte, los idiomas, la recreación y el deporte, el desarrollo de actividades lúdicas, culturales, la preparación para la validación de los niveles, ciclos y grados propios de la educación formal básica y media y la preparación a las personas para impulsar procesos de autogestión, de participación, de formación democrática y en general, de organización del trabajo comunitario e institucional.17 Una apreciación derivada de las entrevistas con profesionales del SENA, es que un Técnico del SENA no es un técnico profesional ni un exactamente técnico laboral, aunque puede estar más cercano a éste.

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3. Qué es un tecnólogo del SENA? Un tecnólogo de una IES? Son equivalentes?

4. Cómo lograr un equilibrio entre la necesidad de dar pronta respuesta a los requerimientos de recurso humano del sector productivo y la necesidad de ofrecer una formación de calidad? No va en contravía, acortar cada vez más el período de aprendizaje necesario para las titulaciones (como vamos, en un futuro muy cercano, los egresados de la media articulada estarán saliendo como tecnólogos) y buscar promover simultáneamente la valoración de la educación T&T?

Diversidad de experiencias e iniciativas de articulación

Además de las diferencias en el tipo de reconocimiento de la formación en la media articulada, existe una diversidad de experiencias e iniciativas de articulación de la media con la educación superior, como se mostró en el capítulo 7º. Si bien la diversidad encontrada en 15 experiencias resulta interesante pues expresa iniciativas regionales y locales con diferencias en el enfoque, alcance y operación de la articulación, también genera incertidumbre por el desconocimiento que existe respecto de esa diversidad.

Por lo anterior, surgen preguntas como:1. Qué se sabe sobre qué está pasando con la articulación? Logra su

objetivo? Cuál es su impacto? 2. Cuántas modalidades de articulación existen? Cuáles de esas

modalidades se destacan por su concepción, enfoque y resultados? Cuáles necesitan más orientación, apoyo y recursos?

3. Cuántas IEM en el país están articuladas? Cuántas con una IES? Cuántas con el SENA?

4. Cuántas IEM están articuladas con una IETDH? Con cuáles? Qué programas les ofrecen? Qué alternativas tienen estos estudiantes para la progresión en una cadena de formación?

5. Qué pasa con los estudiantes de media de regiones apartadas? Se benefician de esta iniciativa? Qué alternativas se les ofrece?

Cobertura y disponibilidad de cupos para progresión

Como se vio en el capítulo 7º, en el caso de algunas Alianzas son éstas las que seleccionan un grupo de IEM para participar en el programa de articulación. En otros casos, la SED/SEM dentro de un proceso de convocatoria, selecciona un número de IEM bajo los criterios que establece. Las preguntas que surgen al respecto son:

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1. Qué pasa con todas aquellas IEM que quedan por fuera de las alternativas que se ofrecen de articulación? No les interesa? No cumplen con las condiciones para participar en el programa?18

2. Cuántas son en el país y qué se conoce de ellas?3. Para quién es la articulación?

En los grandes centros urbanos en particular, la falta de garantía de la disponibilidad de los cupos que se requieren para que todos los estudiantes del programa puedan continuar con la cadena de formación en la institución con la se articuló, comienza a representar un cuello de botella. De hecho, las IES y el SENA advierten sobre la disponibilidad de cupos con que cuentan, por lo cual, escogen los mejores estudiantes para los cupos de que disponen. En el caso de Cartagena, donde los cupos en las IES y los CERES no eran suficientes, la SED realizó una rápida gestión con otras IES para garantizarles la continuidad del proceso educativo a los estudiantes en articulación. Sin embargo, en otros casos, cuando no se hace esa gestión, qué pasa con las expectativas generadas en los estudiantes sobre las posibilidades de continuar en una cadena de formación? En este caso va a depender de las oportunidades que tenga de ingresar a otras instituciones o al SENA a través de sus procesos de convocatoria abierta.

Otro aspecto que afecta la progresión, tiene que ver con la homologación o reconocimiento de los créditos certificados a los estudiantes de media, solo por la IES con la que se articularon. En el caso de Bogotá, la SED proyecta negociar que esta homologación sea reconocida por lo menos en todas las IES que participan en el programa.

Deficiencias de la educación básica que se hacen visibles

En desarrollo de la articulación, es generalizada la observación que tienen las IES articuladas con las IEM, sobre la necesidad de reforzar las competencias básicas y algunos contenidos del plan de estudios para un mejor aprovechamiento del programa de articulación por parte los estudiantes. Hay que decir que la articulación ha permitido además, hacer visibles estas deficiencias. Ello las ha llevado a realizar un trabajo con los docentes de las IEM, o bien para orientarlos sobre las competencias y contenidos que requieren refuerzo o para realizar dicha tarea de manera conjunta. Se desconoce si este grado de compromiso y labor conjunta se desarrolla en todos los casos.

18 En Bogotá, 167 (47%) de las 356 IEM oficiales no están cubiertas por ninguno de los programas (articulación y media especializada).

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Si bien las estrategias de mejoramiento de la calidad de la educación y de la formación de competencias básicas se realizan desde la educación básica primaria, también en cierto, que las deficiencias identificadas en la educación media deben ser atendidas y resueltas. No puede dejarse a la articulación esa tarea, no solo porque su objeto es específico, sino porque además, porque su cobertura no es universal.

El principal desafío: diversificar las opciones para todos los jóvenes en la educación media

La educación media es una etapa fundamental para el futuro de estudiantes. Es un período de la vida y de la formación donde es esencial el refuerzo y fortalecimiento de las competencias (básicas, ciudadanas y laborales generales) y la exploración de intereses y habilidades específicas.

Como se vio en el capítulo 6º, uno de los avances en la última década ha sido la propuesta y puesta en marcha de una concepción de la educación basada en el desarrollo de competencias básicas, ciudadanas y laborales generales a lo largo de todo el ciclo formativo y desde la educación media, el desarrollo de competencias laborales y específicas. Las competencias laborales generales comprenden aquellas personales, intelectuales, de emprendimiento, interpersonales, organizacionales y tecnológicas necesarias para desempeñarse en el mundo laboral. Las competencias específicas preparan para el desempeño en una ocupación en un sector productivo. Este cambio de enfoque de la educación, promovió la transformación del diseño curricular, de los procesos de enseñanza-aprendizaje y de los fundamentos y práctica de la evaluación.

Sin embargo, no se ha reglamentado ni se ha definido una política clara y específica para la educación media, y menos, para la media técnica. Según la Ley General de Educación la educación media “constituye la culminación, consolidación y avance en el logro de los niveles anteriores y comprende dos grados, el décimo y el undécimo. Tiene como fin la comprensión de las ideas y los valores universales y la preparación para el ingreso del educando a la educación superior y al trabajo.

El decreto 1860 reglamentario de la Ley, hace referencia a la educación media en dos aspectos:

i. La posibilidad de una oferta flexible de los dos grados que la conforman: “podrán ser organizados en períodos semestrales independientes o articulados, con el objeto de facilitar la promoción del educando, procurar su

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permanencia dentro del servicio y organizar debidamente la intensificación y especialización”….además, “para ofrecer alternativas al educando para conformar su plan de estudios, las asignaturas y los proyectos pedagógicos de carácter técnico o académico, se integrarán en conjuntos o unidades, cuyo curso se cumplirá en períodos semestrales o menores”; y,

ii. La “organización” del llamado servicio especial de educación laboral (?) de que habló la Ley (para las personas que luego de culminar la educación básica quisieran optar por esta formación): “este servicio comprende programas de estudios organizados por períodos semestrales que incluyen disciplinas y actividades pedagógicas para la formación en ocupaciones y complementos necesarios para la formación integral, según lo defina el correspondiente proyecto educativo institucional, teniendo en cuenta las orientaciones del Ministerio de Educación Nacional y los resultados de los estudios sobre mercado laboral regional y local”. Además estableció que dicho servicio podría “ser validado por quienes hayan culminado satisfactoriamente la educación básica, a través de la presentación de los respectivos exámenes de validación (?) en el campo del arte, el oficio o la técnica y la prueba de haber laborado en dicho campo, por un período no menor de dos año”.

Respecto de la educación media técnica específicamente, la Ley dedica un par de artículos para definirla19 y establecer sus objetivos20. Define que para la creación de instituciones de educación media técnica o para la incorporación de otras y para la oferta de programas, se deberá tener una infraestructura adecuada, el personal docente especializado y establecer una coordinación (?) con el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA u otras instituciones de capacitación laboral o del sector productivo.

Por su parte el decreto reglamentario de la Ley, solo hace mención a que los “ los institutos técnicos, los institutos de educación media diversificada, INEM y los establecimientos que ofrezcan exclusivamente educación media técnica,

19 Art. 32. La educación media técnica prepara a los estudiantes para el desempeño laboral en uno de los sectores de la producción y de los servicios, y para la continuación en la educación superior. Estará dirigida a la formación calificada en especialidades tales como: agropecuaria, comercio, finanzas, administración, ecología, medio ambiente, industria, informática, minería, salud, recreación, turismo, deporte y las demás que requiera el sector productivo y de servicios. Debe incorporar, en su formación teórica y práctica, lo más avanzado de la ciencia y de la técnica, para que el estudiante esté en capacidad de adaptarse a las nuevas tecnologías y al avance de la ciencia. Las especialidades que ofrezcan los distintos establecimientos educativos, deben corresponder a las necesidades regionales.20 Art 33. Son objetivos específicos de la educación media técnica: a) La capacitación básica inicial para el trabajo; b) La preparación para vincularse al sector productivo y a las posibilidades de formación que éste ofrece, y c) La formación adecuada a los objetivos de educación media académica, que permita al educando el ingreso a la educación superior.

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podrán incorporar en su proyecto educativo institucional, programas del servicio especial de educación laboral(?)”.

Qué significa para una media técnica oficial, contar con la infraestructura adecuada y el personal docente especializado? Y qué significaba en ese momento, coordinar con el SENA u otras instituciones de capacitación laboral o con el sector productivo? Por qué, para qué y cómo?. Frente a la ausencia de una política que orientara, diera lineamientos, alcance y viabilidad práctica a la llamada media técnica, ésta terminó en esfuerzos aislados de las IEMT por dar alternativas de formación a estudiantes de escasos recursos, en la mayoría de los casos, en oficios auxiliares de tecnología blanda que no exigen más que un docente con conocimiento en la materia.

Como ya se mencionó al comienzo de esta sección, años más tarde se comienzan a dar directrices para una articulación más formal con el SENA orientada a mejorar la calidad y pertinencia de la media técnica.

Desde entonces, el camino recorrido en términos de articulación (resumido al comienzo), muestra hoy su evolución a esquemas con mayor proyección. Sin duda contribuye a dar alternativas de mayor calidad y pertinencia para la salida laboral o para la progresión hacia niveles superiores de educación.

Ahora, si bien el esquema actual de la articulación aumenta la probabilidad de progresión vertical, también limita las oportunidades de elección y de exploración horizontal. En efecto, con ella se ha desarrollado un enfoque de oferta única (técnica) para los estudiantes de IEM en una relación individual entre la IEM y la IES o el SENA, con una oferta cerrada de programas, que para quienes no son de su interés, se ven obligados a cursarlos o a ignorarlos. Un sondeo de opinión realizado por el INTEP (Roldanillo, Valle) entre 355 estudiantes de los colegios con los que se articula, sobre sus aspiraciones para continuar con su formación profesional una vez obtenido el título de bachiller, mostró que solo 34% de ellos deseaba continuar con el programa de articulación. En opinión del gerente del proyecto, “los estudiantes en la media no tienen otra opción que ver los módulos específicos del tema agrícola (debido al carácter técnico de las instituciones) y una vez obtienen el título prefieren inscribirse en programas de Economía, Administración y Contaduría”.

De otra parte, establecer normativamente que las IEMT deberán tener una infraestructura adecuada y personal docente especializado, no consulta las implicaciones presupuestales que ello significa para las SED/SEM en el caso de las IEMT oficiales. Si bien se debe apoyar y fortalecer los colegios que cuentan ya con tal infraestructura y ofrecen una educación técnica de calidad,

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también lo es que en muchos casos es necesario buscar alternativas que representen economías de escala con mayor beneficio/costo para las secretarías de educación y para las IEM. Es interesante en ese sentido la experiencia de Cartagena, relatada en el capítulo 7º, (primera ciudad que montó -10- CERES en su casco urbano) donde, conservando la idea de los antiguos CASD, montó 5 centros llamados Nodos, en los que distribuye la oferta de programas de formación técnica que responden a la agenda de competitividad de la ciudad. El SENA y las IES que forman parte de la Alianza con la SED, ofrecen esos programas en los Nodos, los cuales son dotados con la infraestructura y tecnología de comunicaciones necesarias para su desarrollo. Las IEM pueden articularse con uno o más Nodos y los estudiantes son apoyados con transporte para desplazarse en contra-jornada al Nodo de su interés. Estos Nodos a su vez están articulados con la oferta de educación superior en los CERES, es decir, los egresados de media articulada, pueden continuar sus estudios en los CERES o en el SENA ó la IES con la que estuvo articulado.

Por todo lo expuesto, es necesaria una política que de lineamientos sobre los fines de la educación media que requiere el país, con metas de corto y mediano plazo e instrumentos precisos para lograrlo. Todo ello dentro de una concepción de una educación media abierta que brinda diversas posibilidades de exploración y de formación a todos los estudiantes que puedan seguir según sus intereses y dentro de las cuales, la formación técnica sea una opción.

Se debe propender por una visión amplia de educación media que supere la dicotomía académica/técnica abriendo el espectro de posibilidades y en la que la articulación deje de concebirse solo para la media técnica y como alternativa para los pobres. Ello debe comenzar desde el mismo discurso oficial –el cual tiene un gran impacto en el imaginario colectivo- el cual, sin proponérselo, contribuye a esta asociación cuando plantea por ejemplo, dentro de las acciones estratégicas del Plan de Desarrollo para el próximo cuatrienio, desarrollar y gestionar un recurso humano con las siguientes características:...…”jóvenes, estudiantes de educación media, con un alto nivel de desarrollo de competencias básicas, suficiente para enfrentar los esquemas de formación de educación superior, de tal manera que la oferta de este nivel, no tenga que retroceder para otorgar formación en estas competencias. Todos los jóvenes, especialmente los más vulnerables, enganchados en la educación media, estarán inmersos en un esquema de formación que les permita el desarrollo de competencias laborales (subrayado nuestro), con lo cual se facilite su inserción en la educación superior (sic) o en el mercado de laboral”.

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A nuestro juicio, no deben confundirse dos propósitos distintos. Uno, la necesidad de promover la expansión, calidad y valoración de la formación laboral y en particular, de la educación técnica (elemento clave en el desarrollo de un Marco y un Sistema de Cualificaciones) y otro, la obligación del Estado de focalizar su acción en la atención de las necesidades de la población más vulnerable para garantizarles el acceso a la educación, a través por ejemplo, de esquemas de subsidios y financiamiento que incentiven su elección por programas T&T, dentro de la estrategia para su fortalecimiento.

Como lo plantean Gómez, et al. (2009), “es necesario generar espacios para la exploración de intereses y aptitudes en diferentes campos del conocimiento (de índole científica, tecnológica, artística, humanística u ocupacional), que permitan a los jóvenes contrastar sus intereses y construir sus proyectos profesionales. Un mecanismo efectivo para esta exploración es la diversificación”…..la cual …..”no puede basarse en la separación entre lo académico y lo técnico, ni tampoco debe estar dirigida exclusivamente al mercado de trabajo o a la formación universitaria. Debe orientarse a fomentar la exploración de intereses y aptitudes de los estudiantes en relación con la gran diversidad existente de áreas o tipologías del conocimiento moderno; tanto de índole científica como tecnológica, artística, humanística, social, etc. En este sentido, debe darse paso a una diversificación de campos de conocimiento para la exploración y profundización. Este tipo de diversificación busca profundizar en un campo de conocimiento a través de un énfasis que no apunta a la especialización, sino más bien a una inmersión inicial en un campo de conocimiento. Constituye un reto actual de los sistemas educativos que exige formas complejas y creativas de solución”.

Una experiencia que se aproxima a este enfoque (aunque presenta algunas limitaciones de la articulación ya planteadas) es la desarrollada por la SED de Bogotá. Se trata de su programa de Media Especializada21, el cual tiene un enfoque académico y cuyo propósito es la inmersión del estudiante de media en una de 15 áreas académicas. Se fundamenta en procesos de convocatoria a través de los cuales seleccionó 61 IEM y 10 IES, que se articulan una de las esas 15 áreas definidas por la SED para este programa. Al momento de graduarse como bachilleres los estudiantes (aún no hay egresados del programa) recibirán un certificado de créditos académicos expedido por la IES respectiva, los cuales son reconocidos por ésta, de continuar el estudiante estudios en ella. La idea a futuro es que sean reconocidos por cualquiera de las

21 Aunque el nombre del programa parece contradecir lo planteado por Gómez, et. al, realmente no hace justicia a su propósito y enfoque.

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IES participantes en el programa. Además, la SED proyecta ofrecer diferentes alternativas de articulación (técnica y académica) en una misma localidad.

La política a la que nos venimos refiriendo debería, entre otros: i. Promover el desarrollo de un sistema de información y monitoreo de los

egresados de la educación media22.ii. Rescatar la importancia de la orientación vocacional, la cual parece en

algunos casos estar siendo sustituida con eventos o sesiones de información a los estudiantes de 9º grado, sobre las distintas áreas de conocimiento y formación, sobre las agendas de competitividad regional, sobre el quehacer de las empresas y el mundo laboral, etc. Si bien estas estrategias son importantes, sus beneficios pueden ser mayores en cuando hacen parte de un programa de orientación vocacional, el cual tiene como finalidad apoyar y orientar al estudiante en la exploración de sus intereses y habilidades desde los primeros años de la secundaria básica;

iii. Incluir entre sus metas de mediano plazo, la de aumentar el tiempo de este nivel de formación23.

iv. Y de manera especial, hacer una apuesta ambiciosa con un propósito de alcance gradual a largo plazo encaminado a reformular el esquema institucional de la oferta de educación media similar a la de los CERES.

Conseguir los objetivos sociales y formativos del nivel medio, particularmente la diversificación y profundización en diversas áreas del conocimiento, como alternativa al modelo homogéneo de educación académica general, es muy difícil en el actual contexto organizacional de los ‘colegios’.

Es necesario organizar institutos (o colegios) especializados en educación media y fortalecerlos académicamente para generar ‘modelos demostrativos’ del nuevo tipo de educación media propuesto (formación científico-técnica bivalente). Estas instituciones ofrecerían una solución a la necesidad de brindar un espectro amplio y diversificado de oportunidades de formación científico-técnica a la juventud que egresa de grado 9. Como se anotó previamente, en el nivel local, existiría un conjunto de instituciones especializadas en el nuevo tipo de educación media (grados 10, 11 y, preferiblemente, 12). A estas instituciones accederían los egresados del nivel básico interesados en este tipo de educación. Con el fin de diversificar y ampliar la oferta posible de áreas de especialidad, la oferta de estas instituciones sería planificada en el nivel local, de manera que al egresado de grado 9 se le brindara una amplia variedad de áreas del saber científico-técnico para su elección, constituyendo así un

22 Una política complementaria debería dirigirse específicamente al grupo de población entre 18 y 24 años que se encuentra por fuera del sistema con estrategias de educación y capacitación, de desarrollo personal, social y económico, apoyados en esquemas de incentivos. Los países del Reino Unido por ejemplo, tienen gran fortaleza en políticas dirigidas específicamente a estos grupos de población (14 a 18 años y de 19 a 25 años) y en los sistemas de información sobre los mismos. 23 Muchos expertos han recomendado aumentar en un año la educación media, para un total de 12 años de educación básica y media. De hecho, como se vio en la tabla de resumen de la experiencia internacional (Tabla 5.1), en países como Australia la educación equivalente a lo que llamamos básica y media es de 12 años; en Reino Unido y Escocia, de 13 años y en Irlanda de 14 años.

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modelo de diversificación interinstitucional de la oferta de educación media.(Gómez, et al, 2009)

3. La educación superior y el fortalecimiento de la educación Técnica y Tecnológica

Si bien el establecimiento del sistema nacional de la acreditación se registra como un avance, uno de los mayores retos para el país, además de aumentar la cobertura y el acceso, es la acreditación de calidad de programas e instituciones de educación superior. Luego de casi 18 años de establecer la creación de este sistema, solo se ha logrado la acreditación de la sexta parte de los programas de pregrado y la décima parte de las IES. Es sobre el sistema de aseguramiento de la calidad que se crean las comunidades de confianza (Tuck, 2007) necesarias para dar credibilidad a las cualificaciones, por lo que resulta central en la configuración del sistema nacional de cualificaciones.

Como se mostró en la III parte del informe, las experiencias visitadas y la evaluación de resultados dan indicios de que el proyecto, a través de los CERES24, ha tenido -en algunas regiones más que en otras-, efectos y resultados significativos en ampliación de cobertura de la educación superior, en mejorar la calidad y pertinencia de la media, en brindar oportunidades de acceso y progresión a muchos jóvenes y adultos que usualmente quedan excluidos de esos beneficios, en orientar la educación y la formación a las apuestas productivas regionales y a las necesidades específicas del sector productivo. Por supuesto, una evaluación nacional del impacto del proyecto podrá precisar la magnitud y variación de estos efectos.

Algunas Alianzas, sin embargo25, identifican amenazas que ponen en riesgo su proyección y algunas dificultades en torno a la articulación con la media o la progresión de los estudiantes hacia los ciclos superiores, las cuales fueron planteadas en el capítulo 7º. Vale la pena resaltar aquí, algunos de ellos:

Aunque se reconoce el papel fundamental que juega la participación del SENA en estos procesos, también se le considera como una amenaza para la sostenibilidad de los proyectos, por la gratuidad y menor tiempo para obtener la titulación en los programas del SENA. Este riesgo aumenta cuando el SENA ofrece uno o más de los programas que se ofrecen en los CERES. Si a esto se 24 Aunque los Centros Regionales de Educación Superior- CERES- nacieron 3 o 4 años antes, a partir de la puesta en marcha de la política de fortalecimiento de la educación T&T en 2006 (a través de la 1º convocatoria de la bolsa concursable) se comenzó a promover la reorientación de la oferta de los CERES a programas de educación T&T y así, se convirtieron en el instrumento y canal de las Alianzas para ejecutar los proyectos de dicha política. Aunque muchos CERES no operan en el marco de dichas Alianzas.25 A través de las entrevistas realizadas a las Alianzas de las experiencias visitadas.

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agrega, las diferencias vistas atrás, sobre las certificaciones y titulaciones reconocidas a los estudiantes de la media, la competencia también amenaza la articulación de las IEM con las IES. Por ello, para algunos entrevistados el proceso de integración con el SENA tiene mayor viabilidad y sostenibilidad.

La sostenibilidad de la Alianza se ve amenazada cuando comienza a percibirse cierta sobreoferta de recursos humanos por la limitada capacidad de absorción del mercado de trabajo local, con lo cual el programa se agota con unas pocas cohortes de egresados. Esto se presenta principalmente cuando el programa se focaliza a atender las necesidades de recursos humanos de un sector muy específico de empresas. La sostenibilidad en estos casos se fundamentan en las posibilidades de proyectarse a otros sectores de la economía ya sea, a partir del diseño de nueva oferta o de la incorporación de aliados de otros sectores. También la sustentan en los resultados de un programa de emprendimiento que lidera unas entidades de la Alianza.

Una amenaza en torno a la articulación con la media tiene que ver con su sostenibilidad financiera. Los recursos del Fondo FEM y los aportes de las administraciones locales (cuando existen) han viabilizan la operación. Sin embargo, para que este proceso de articulación funcione con estándares altos de pertinencia y calidad en un mayor número de instituciones se requiere explorar fuentes alternativas de financiación26. Los componentes de la canasta que merecen una atención prioritaria son: materiales de formación para estudiantes, horas de formación en contra-jornada, transporte y alimentación.

El factor económico afecta la progresión de los estudiantes a los ciclos tecnológico y profesional. Aunque en la mayoría de las experiencias visitadas no hay todavía graduados de técnica profesional, la Universidad del Valle llama la atención sobre la inexistencia de fuentes de financiamiento para el nivel tecnológico diferentes a los recursos provenientes del Icetex. Se perciben también problemas para la financiación del ciclo profesional. Aunque los programas ofrecidos en las Alianzas llegan hasta el nivel de tecnología, la UAO reconoce los créditos logrados para avanzar con el ciclo profesional. Sin embargo, a pesar de que existen oportunidades de financiamiento y descuentos especiales, el costo de la matrícula es el principal obstáculo para facilitar la progresión de los estudiantes al ciclo profesional27.

Para los oferentes, también el factor económico limita la puesta en marcha de acciones de sostenibilidad asociadas con el fortalecimiento de los

26 La Alianza Turismo y Portuaria no aplicó a recursos del Fondo FEM y los aliados han tenido que destinar recursos propios para financiar las actividades de formación27 El costo de un semestre del ciclo profesional es superior a 3 millones de pesos.

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programas, como por ejemplo la formación permanente de los docentes, su actualización en temas técnicos y las consultas a expertos nacionales.

4. El Sistema Nacional de Formación para el Trabajo

Quizás uno de los mayores retos que tiene el MEN es en relación con la Educación Formación para el Trabajo y el Desarrollo Humano –IFTDH, al cual ya ha comenzado hacer frente desde 2006 con la expedición de diversas normas para su regulación.

Sin embargo, en relación con estas instituciones y programas, las secretarías de educación y IES las consideran “una rueda suelta”. Las primeras alegan que no tienen capacidad institucional para verificar las condiciones establecidas para los registros, en particular en lo relativo a que “Los programas de formación laboral deben estructurarse por competencias laborales específicas, teniendo como referente las normas técnicas de competencias laborales definidas por las mesas sectoriales que lidera el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA. Por regla general para estructurar el plan de estudios se tomarán las normas de competencia de los niveles de cualificación C y D de la Clasificación Nacional de Ocupaciones; si no existen normas en estos niveles de cualificación se pueden tomar las normas de competencia del nivel de cualificación B”. Al respecto, algunas Secretarías solicitan asesoría al mismo SENA.

De acuerdo con la información suministrada por la Unidad de ETDH del Ministerio de Educación, a diciembre de 2010 las Secretarías de Educación habían otorgado 2.585 licencias de funcionamiento de 2.750 solicitudes; y de un total de 9.313 solicitudes de Registro, se le había otorgado 7.801 programas, quedando pendientes o en proceso, 1069 y siendo rechazadas a 443 programas. La Certificación de Calidad sólo la han obtenido 32 programas.

Lo anterior pone en evidencia la necesidad urgente de centrar toda la atención en este momento, más que en la acreditación de calidad, en el registro calificado de los programas, el cual sí tiene carácter obligatorio. Esto en razón a que conocer el mundo de la ETDH resulta fundamental en la etapa de diseño del MC como se explica en el Plan de Trabajo.

i. Establecer un tiempo para dicho registro de permite realizar un censo de instituciones y de programas y su clasificación y caracterización básica.

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Aunque el MEN ya cuenta con una herramienta interactiva -El Sistema de Información de Educación para el Trabajo SIET-, para que las Secretarías de Educación registren la información de instituciones28 y programas y las IETDH la información sobre matrícula, esta última aún se desconoce y el “censo” de instituciones y programas se remite al número de solicitudes de licencias de funcionamiento y de Registro que se tenga al momento29.

ii. Establecer la obligatoriedad del registro de la matrícula (tal como se establece para la educación básica, media y superior), para el cual se cuenta con una planilla que contiene información detallada de cada uno de los matriculados por programa, permitiría caracterizar la población atendida30. La caracterización de la oferta y la demanda de ETDH, contribuiría a hacer más transparente esta formación.

iii. Establecer un esquema de registro similar al del registro calificado (y llamarlo de igual manera) de los programas de educación superior, a través de un organismo del tipo de CONACES como por ejemplo, los llamados Organismos de Tercera Parte que tienen a su cargo la verificación de condiciones y el otorgamiento de la acreditación o certificados de calidad. Eso garantiza la calidad del proceso y de la cual depende la generación de confianza sobre esta formación, muchas veces cuestionada.

En cuanto al SENA,

i. Es importante capitalizar toda la experiencia y saber acumulados por esta institución en lo referente a la normalización, formación y certificación de competencias laborales y, en la clasificación nacional de ocupaciones. Por esto, el SENA es un actor central en el diseño del MC31.

28 Dado que se desconoce cuántas IEM están articuladas con IETDH, sería importante incluir en la información de la institución, si tiene convenio con IEM’s, con cuántas y cuáles (nombre y código DANE e ICFES).29 En la página Web del MEN, no se reporta ninguna estadística de la ETDH, aunque presenta el Sistema de Información de la Educación para el Trabajo –SIET- como una herramienta que, entre otras cosas, “Divulga información confiable a la comunidad educativa y al público en general sobre las instituciones y los programas” y “permite la consulta permanente de la información reportadas por las Secretarías”. De hecho el acceso al SIET está restringido a las IETDH-30 La planilla incluye la siguiente información individual de los matriculados: fecha de ingreso, jornada, género, estado civil, fecha de nacimiento, lugar de origen, estrato, sisben, nivel de educación, ocupación, discapacidad, grupo multicultural (indígena, afrodescendiente, población room), desplazado, reinsertado y cabeza de familia31 El CONPES 3674 no hace mención alguna al SNFT cuando establece el esquema institucional del la EGERH y de SIDECOL, por lo tanto no es claro como se inserta o articula con éstos.

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ii. A pesar de los importantes avances del SENA en esas materias, no parece haber permeado el sector de la ETDH, a pesar de algunos esfuerzos que ha realizado en estos últimos años al respecto, como se en el capítulo 6º. Así que a este respecto hay mucho camino por recorrer aún.

iii. Es importante considerar la recomposición de la oferta de formación. Las estadísticas de oferta de cupos presentadas en el mismo capítulo, muestran que a diciembre de 2010, de algo más de 6 millones de cupos ofertados, solo el 15% correspondía a formación titulada (861.4 mil), los cuales representaban apenas la mitad (49%) de la demanda efectiva (1.7 millones)32. Mientas que respecto de los programas complementarios, la oferta (85% del total de cupos ofertados), representó el 140% de su demanda efectiva (3.6 millones).

Al respecto la Misión contra la Pobreza y la Desigualdad33, buscando una explicación al vertiginoso crecimiento del SENA a partir del análisis de las cifras oficiales, encontró: Un gran incremento en el número de horas de formación, especialmente a través de la contratación de agentes externos de formación (principalmente instructores cátedra) y,

La multiplicación de cursos de muy corta duración34: i) el porcentaje que representan los cursos de hasta 5 horas en el total de “cupos” pasó del 2,4% a 13,7%, ii) los cursos de hasta 20 horas pasaron del 15,7% al 31,3%. y, iii) los cursos de 40 horas o menos del 34% al 55,7%.

“Por tipos de formación es claro que la expansión se ha centrado en la formación complementaria: de representar el 80.3% de los alumnos curso en el 2001 pasó al 91.1% en 2004. Por su parte, la formación titulada creció a un ritmo mucho menor. Los alumnos curso se multiplicaron por 1.4, cuando los de la complementaria lo hicieron por 3.6”.

Por último, no solo es necesario un sistema integrado de información sobre la oferta y demanda de recursos humanos sino además un sistema de información sobre las competencias actuales y futuras que demanda el sector

32 85% de la demanda por títulos en ocupación u oficio, 61% de la demanda por título de Técnico y 31% de la demanda por título de Tecnólogo. 33 López, Hugo. La expansión reciente del alumnado del SENA. Examen de las cifras oficiales y retos estratégicos para la institución. 2006.34 Aunque el análisis se realizó respecto del período 2001-2004, parece, por las cifras, que sigue vigente

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productivo. Un componente clave de este sistema es la información proveniente del seguimiento a egresados de los sistemas educativos y de formación para el trabajo. Aunque se rescatan los esfuerzos del MEN por hacer seguimiento a los graduados de la educación superior y los del SENA por entender la dinámica ocupacional, no se sabe qué pasa con los egresados de la media, del SENA y menos aún de programas de las IFTDH. La información de seguimiento a egresados es por tanto incompleta y carece de suficiente representatividad. Al respecto, el Plan de Desarrollo 2010 - 2014 propone el desarrollo de una red de observatorios y la evaluación y ajuste de las estrategias existentes para el seguimiento al mercado laboral. En esta red, se busca involucrar a los observatorios del MEN y del SENA, la plataforma ScienTI de Colciencias, observatorios regionales, encuestas a egresados y encuestas a empresarios.

5. CONDICIONES INSTITUCIONALES Y PLAN DE TRABAJO PARA LA ESTRUCTURACIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE UN MNC

Condiciones institucionales para un sistema de cualificaciones

El documento CONPES 3674 de 2010 define una política integral de largo alcance que apunta al fortalecimiento del Sistema de Formación del Capital Humano (SFCH) para la construcción de una Estrategia Nacional de Gestión de Recursos Humanos (EGERH) cuyo propósito es fomentar: (1) una mayor movilidad entre los diferentes niveles y modalidades educativas, (2) una mayor pertinencia de la formación y la articulación del SFCH con el sector productivo, (3) el fortalecimiento de los procesos de aseguramiento de la calidad de oferta de formación, y (4) la determinación de las bases para una política de aprendizaje permanente en la población35.

Para la construcción de la Estrategia Nacional para el Gestión del Recurso Humano –EGERH- en Colombia, plantea cuatro estrategias entre las cuales contempla la estructuración de un Marco Nacional de Cualificaciones (MNC) que permita el reconocimiento y certificación de las competencias, habilidades y conocimientos de las personas a partir de las necesidades de capital humano del sector productivo y para que éste pueda realizar procesos de selección de personal más eficientes. Igualmente, el MNC facilitará la movilidad y progresión de los estudiantes en el sistema educativo para fomentar la acumulación de capital a lo largo de la vida.

35 Estos lineamientos de política se enmarcan, entre otros, en las propuestas desarrolladas en la Política Nacional de Competitividad y Productividad (CONPES 3527), de la misma forma que pretenden ser coherentes con el proceso de implementación de la Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (CONPES 3582).

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Además con esta estrategia se busca: i) fomentar la acreditación de calidad; ii) la certificación de competencias laborales; iii) establecer mecanismos claros de comunicación a través de los cuales tanto el sector productivo como el sector educativo, puedan conocer y exponer sus demandas y ofertas; y iv) el diseño e implementación de nuevos mecanismos de recolección de información para conocer la disponibilidad del recurso humano en Colombia.

Además prevé mejorar la disponibilidad, oportunidad y articulación de la información acerca de la dinámica del recurso humano del país; Generar capacidad de análisis de la información de demanda y oferta laboral; Propiciar la coordinación interinstitucional y, fomentar la ampliación de la capacidad de los gobiernos locales, así como de agentes no gubernamentales involucrados en sector productivo y de formación a nivel local

En el Plan de trabajo que se propone para el diseño e implementación del MNC, se sugiere una organización institucional que se inscribe en el Esquema Institucional que propone el CONPES para la operación de la Estrategia de GERH36, el cual se sustenta en tres pilares: i) La Comisión Interinstitucional para la Gestión del Recurso Humano (CIGERH); ii) El Sistema de Certificación de Competencias Laborales (SIDECOL); y, iii) El Sistema de Calidad del SFCH (SCAFCH).

Comisión Interinstitucional de Gestión del Recurso Humano –CIGERH.

La CIGERH será el ente rector de la Estrategia Nacional para la Gestión del Recurso Humano en Colombia e integrará la información proveniente tanto del sector productivo como del sector de formación y a partir de su análisis, establecerá lineamientos de política que permitan orientar la oferta de recurso humano en el país. Esta Comisión estará integrada por el Ministro de la Protección Social, el Ministro de Educación Nacional, el Ministro de Comercio, Industria y Turismo, el Director de Colciencias y el Director del Departamento Nacional de Planeación.

La –CIGERH- tomará las decisiones y desarrollará lineamientos basada en los insumos proporcionados por las cuatro Subcomisiones. Un Comité Ejecutivo37

36 Es posible que en desarrollo del diseño del MC surjan sugerencias de ajuste al esquema institucional, como se verá en el siguiente capítulo.37 Conformado por el Director de Análisis y Política de Recurso Humano del Ministerio de la Protección Social –MPS-, encargado de ejercer la secretaría técnica del Comité, el Director de Fomento de la Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional –MEN-, el Director de Productividad y Competitividad del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo –MCIT-, el Subdirector de Colciencias y el Director de Desarrollo Social del Departamento Nacional de Planeación –DNP-.

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apoyará técnica y operativamente a los miembros principales de la CIGERH a partir de la articulación, revisión y aprobación de informes y lineamientos que desde las Subcomisiones sean presentadas ante este organismo.

La operación de la CIGERH se sustenta en 4 sub-comisiones, una de las cuales tendrá a su cargo el desarrollo de MNC:

“Será liderada por un delegado del Ministerio de la Protección Social, quien ejercerá la secretaría técnica. Se encargará de diseñar e implementar un plan de acción que permita la construcción de un MNC, lo cual implica la elaboración de estándares para la construcción de las normas laborales, la coordinación de los procesos de discusión para la construcción de estas últimas, la estandarización y homologación de la clasificación nacional e internacional de ocupaciones y la homologación de las titulaciones en términos de competencias laborales y viceversa, entre otros. Esto implica el desarrollo de acciones continuas de actualización del MNC, así como el proceso de internacionalización del mismo. Apoyarán esta Subcomisión, técnica y operativamente, delegados del Ministerio de Educación, Ministerio de Comercio Industria y Turismo, Colciencias, Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- y delegados del Departamento Nacional de Estadística – DANE- según sus competencias”.

En el esquema institucional que se propone para el desarrollo del diseño e implementación del MC se sugiere ajustar la composición y funciones de esta subcomisión.

Sistema de Certificación de Competencias Laborales –SICECOL-

Impulsar un modelo de Gestión del Recurso Humano con un enfoque de competencias, demanda herramientas de valoración que sean reconocidas y aceptadas por todos los agentes participantes en el mercado laboral. Por esta razón, es necesario dar mayor visibilidad y valoración a la certificación de competencias laborales que realiza el SENA y otros organismos de certificación acreditados por el Organismo Nacional de Acreditación (ONAC)38.

6. PLAN DE TRABAJO PARA LA CONSTRUCCIÓN E IMPLEMENTACIÓN

DE UN MC

En la construcción de un MNC es fundamental tener claro desde el comienzo varias consideraciones:

38 Creado en el marco del Subsistema Nacional de la Calidad, subsistema establecido a través del CONPES 3446 de 2006

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1. Es un proceso de mediano y largo plazo. Como plantea Young “introducir un MNC basado en niveles, estándares y resultados no es cualquier reforma”. Así lo ha demostrado la experiencia internacional como se vio en la II parte del informe. Es un proyecto que no puede responder a afanes cortoplacistas y por ello demanda una gran voluntad y compromiso político para brindar y asegurar todas las condiciones para su desarrollo.

2. Es un proceso que implica reformas y un cambio cultural. Los analistas de las primeras experiencias de MC han mostrado cómo, en los países en donde se pretendió, a partir de los MNC, transformar todo el sistema de educación y de formación para el trabajo, con los años tuvieron que replantear los objetivos. Sin embargo, por modestos que éstos sean, un proceso que busca pasar de un sistema basado en la lógica institucional a uno basado en la lógica de los resultados del aprendizaje, lleva inevitablemente a reformas, a un nuevo lenguaje y a cambios en la concepción y visión del sistema de cualificaciones.

3. Es un proceso gradual, que debe partir de lo existente. Por todo lo anterior, la implementación del MNC es gradual y debe partir de la incorporación al Marco de las cualificaciones existentes.

4. Es un proceso de amplia participación y consulta. La característica esencial de este proceso es su fundamentación en la participación, compromiso y logro de consensos entre los principales actores y grupos de interés. Por ello, parte de las tareas de la etapa preparatoria es la de definir los actores, grupos y mecanismos de participación.

5. Es un proceso que demanda recursos. El tiempo de dedicación de equipos técnicos, los procesos de consulta, el acompañamiento al proceso por expertos internacionales, la contratación y realización de estudios, etc., demanda identificar y costear posibles fuentes de financiación y asegurar dichos recursos en el corto plazo y mediano plazo.

6. Es un proceso que requiere acompañamiento técnico internacional. El país puede capitalizar la amplia experiencia acumulada en torno al desarrollo de Marcos y Sistemas de Cualificaciones especialmente por parte de los países europeos (y Australia) quienes a través de organismos como la Comisión Europea, entidades como el Centro Europeo para el Desarrollo de la Capacitación Vocacional (CEDEFOP), las universidades y centros de investigación, han producido una enorme cantidad de documentos de alto nivel técnico, producto de estudios, investigaciones y seguimiento a estas

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experiencias. Así mismo, organismos como la OIT y la OCDE han acompañado y observado analíticamente estos desarrollos.

7. Es un proceso que debe responder a las necesidades nacionales y simultáneamente alinearse a las demandas internacionales. Si bien todo el proceso de diseño se enfoca a que las cualificaciones respondan a los requerimientos del sector productivo, de las personas y de la sociedad, es importante mantener referentes en aras de sintonizar al país con las demandas internacionales, actuales y futuras, de competencias y de viabilizar la transferencia y movilidad internacional de los estudiantes.

8. Es un proceso que va más allá de lo técnico. El desarrollo de un MNC no solo implica conocimientos técnicos en torno al diseño de los elementos que lo constituyen. Implica el desarrollo de mecanismos efectivos de coordinación de los sistemas que conforman la política integral de Formación de Capital Humano y de Gestión de Recursos Humanos planteada por el Conpes 3674 de 2010 (resumida en el capítulo 8º) los cuales hacen posible la implementación del MNC. De lo contrario termina siendo un instrumento vacío. Además implica procesos largos de discusión y controversia que deben motivar la búsqueda de consensos; de éstos dependerá el apoyo que requiere su implementación. Por lo anterior, así como demanda la voluntad y compromiso de los decisores de política, también demanda una fuerte dosis de paciencia y compromiso de profesionales y técnicos y demás actores y grupos de interés participantes en el proceso. De ahí, como lo plantea Raffe (2009), el proceso de introducir un MC involucra tres dimensiones interrelacionadas: técnica, social y política.

Raffe advierte además que “las más radicales transformaciones de la educación y de la formación profesional pueden lograrse a través de un MNC implementado de manera incremental, interactiva y razonablemente consensuada, con variaciones entre sub-marcos y a lo largo del tiempo y, con políticas y medidas de apoyo que orienten la implementación y el uso del MC”.El plan de trabajo propone el desarrollo de 3 etapas: Preparatoria, Diseño e Implementación. La etapa de diseño se subdivide en 4 fases: Conceptualización, Pre –diseño, Pilotaje y Adopción y Definición del esquema institucional del MNC. La etapa de implementación a su vez, se subdivide en 2 fases: preparación e inicio de la implementación. Aunque no se especificó de manera expresa en el plan de trabajo, terminada la etapa de implementación –la cual puede tomar un buen número de años-, comienza una etapa de seguimiento. En la gráfica siguiente se sintetiza el plan de trabajo propuesto.

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ETAPAPREPARATORIA

ETAPADE DISEÑO

ETAPA DEIMPLEMENTACIÓN

Plan de Trabajo para la construcción e implementación del MNC

La Guía se desarrolla de acuerdo al siguiente esquema metodológico:

Síntesis del alcance de la Etapa (o Fase) en un cuadro resumen inicial que define brevemente el objetivo de la etapa (o fase); enumera las actividades a realizar en esa etapa o fase; sugiere instrumentos de apoyo para el desarrollo de las mismas y define el producto esperado de la etapa o fase.

Luego del cuadro, se explica el alcance de cada actividad a realizar. Se destaca y remite a la sección del informe donde se desarrolla el tema respectivo. Se ilustra con ejemplos y se hacen recomendaciones sobre materiales y casos que pueden servir de referencia.

Obj

etiv

os

Prod

ucto

s

Plan de Implementación

AprobadoCualificaciones incluidas en el

MNC

Inclusión de cualificaciones

Iniciar proceso de Implementación

Preparatoria

Conceptualización

Piloto

Adopción

Plan de Implementació

n

Elaborar Propuesta IOF para la etapa

de Diseño

Definir los objetivos y

alcance del MNC

Propuesta IOF

aprobada

Documento de conceptualización del MNC aprobado

Pre-diseño

Elaborar el perfil del

MNC

Perfil del MNC

aprobado

Validar el perfil

Perfil validado y ajustado

Adoptar el MNC y definir esquema

institucional

MNC y esquema institucional

aprobado

Definir Plan de Implementación

ACOMPAÑAMIENTO DE EXPERTOS INTERNACIONALES

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Las etapas y fases propuestas siguen la secuencia presentada. Sin embargo, es conveniente que algunas actividades se realicen o inicien en etapas previas, como se recomienda en el texto.

En el presente resumen se presenta la síntesis del alcance de cada etapa o fase.

Etapa Preparatoria

1. ETAPA PREPARATORIA - RESUMEN

OBJETIVO Elaboración de la propuesta institucional, operativa y financiera para la etapa de diseño del MNC

ACTIVIDADES DE LA SUBCOMISIÓN DEL MNC

1. Definición de la estructura institucional para el desarrollo del trabajo2. Definición de los sectores en los que hará el pilotaje del MC e inicio

de los estudios sectoriales3. Definición de la metodología y responsables de los procesos de

consulta a los actores y grupos de interés definidos en 14. Elaboración de cronograma de las 4 fases del diseño5. Estimación del costo e identificación de las fuentes de los recursos

para la financiación de cada fase de la etapa de diseño6. Elaboración del documento con la propuesta operativo-financiera

para el diseño del MC7. Presentación a la CIGERH para su aprobación

Instrumentos de apoyo:

1. Documento MEN. Bases para la construcción e implementación de un MNC

2. Plan de implementación del Conpes 3674 de 20103. Presupuestos y POA de funcionamiento e inversión de instituciones

públicas participantes

PRODUCTO Propuesta institucional, operativa y financiera para la etapa de diseño del MNC aprobada

Etapa de Diseño

Fase 1. Conceptualización del MNC

1. ETAPA DE DISEÑO

FASE 1. CONCEPTUALIZACIÓN DEL MNC - RESUMEN

OBJETIVO Definir los objetivos y alcance del MNC.ACTIVIDADESDE LA SUBCOMISIÓN Y GRUPO TÉCNICO

1. Diagnóstico de problemas en el sistema existente de cualificaciones en el país en los sectores educativo y de formación para el trabajo.

2. Análisis de la contribución de un MC a la solución de los problemas identificados.

3. Definición de los objetivos del MC que se va a diseñar4. Definición del alcance y tipo de MC que se va a diseñar5. Elaborar el documento de conceptualización del MNC

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6. Presentación al CIGERH.7. Consulta a grupos de interés definidos en la etapa preparatoria.8. Ajuste de la propuesta de acuerdo con los resultados de la consulta9. Presentación al CIGERH para su aprobación

Instrumentos y recursos de apoyo:

1. Documento MEN. Bases para la construcción e implementación de un MNC

2. Diagnóstico de problemas del sistema de cualificaciones vigente3. Acompañamiento de expertos internacionales

PRODUCTO Documento de conceptualización del MNC aprobado

Fase 2. Pre-diseño del MNC

2. ETAPA DE DISEÑOFASE 2. PRE – DISEÑO DEL MNC - RESUMEN

OBJETIVO Elaborar el perfil (estructura) del MNC

ACTIVIDADES DE LA SUBCOMISIÓN Y GRUPO TÉCNICO

1. Definición del número de niveles2. Definición de los descriptores de nivel3. Definición la medida del volumen/tamaño de las cualificaciones por

nivel (créditos)4. Análisis de la consistencia interna de la estructura del MNC5. Revisión de la consistencia del marco normativo vigente con los

objetivos del MNC6. Elaboración del documento de Perfil del MNC7. Presentación al CIGERH8. Consulta amplia con los actores y grupos de interés definidos en la

etapa preparatoria9. Ajustes al Perfil del MNC según resultados de la consulta10. Presentación al CIGERH para su aprobación

Instrumentos y recursos de apoyo:

1. Documento MEN. Bases para la construcción e implementación de un MNC

2. Experiencias específicas y recursos recomendados en esta guía3. Acompañamiento de expertos internacionales

PRODUCTO Documento de Perfil del MNC

Fase 3. Pilotaje del MNC

1. ETAPA DE DISEÑO

FASE 3. PILOTAJE DEL MNC - RESUMEN

OBJETIVO Validar la estructura del MNC a partir de análisis sectoriales

ACTIVIDADES DE LAS MESAS TÉCNICAS SECTORIALES Y DEL COMITÉ TÉCNICO

1. Estudios sectoriales (de sectores elegidos para el pilotaje)2. Análisis de resultados de estudios con actores y grupos de

interés sectoriales3. Validación y ajuste del Perfil del MNC a luz de los análisis

sectoriales4. Presentación de resultados del pilotaje a actores y grupos de

interés5. Documentación del proceso y de los resultados del pilotaje y,

de las consultas y consensos.6. Presentación al CIGERH del perfil del MNC validado y ajustado

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Instrumentos y recursos de apoyo:

1. Experiencias específicas recomendadas en esta guía2. Acompañamiento internacional

PRODUCTO Perfil del MNC validado y ajustado

Fase 4. Adopción y definición del esquema institucional y del sistema de aseguramiento de la calidad del MNC

2. ETAPA DE DISEÑOFASE 4. ADOPCIÓN DEL MNC Y DEFINICIÓN DEL SISTEMA DE

SEGURAMIENTO DE LA CALIDAD - RESUMENOBJETIVO Adoptar oficialmente del MNC y definir el esquema institucional de

dirección, administración y operación del mismo

ACTIVIDADES DE LA SUBSOMISIÓN DEL MNC

1. Definición de los estándares de calidad para la inclusión de cualificaciones en el MNC

2. Sistemas de aseguramiento de la calidad y de certificación de competencias

3. Elaboración de la propuesta institucional para la dirección, administración y operación del MNC, su costo y financiación.

4. Propuesta de ajuste normativo para su consistencia con los objetivos y requerimientos del MNC (si aplica)

5. Preparación de norma para la adopción del MNC y para la creación del ente (si aplica) administrador ó gerente del MNC

6. Presentación al CIGERH para su aprobación. Ajuste de la propuesta según recomendaciones del Consejo

7. Desarrollo del trámite legal correspondiente

PRODUCTO MNC y esquema institucional aprobado y adoptado mediante norma legal

Etapa de Implementación

Fase 1. Definición del Plan para la Implementación del MNC

3. ETAPA DE IMPLEMENTACIÓNFASE 1. DEFINICIÓN DEL PLAN PARA LA IMPLEMENTACIÓN DEL MNC -

RESUMENOBJETIVO Definir el Plan de implementación del MNC

ACTIVIDADES DE LA SUBCOMISIÓN Y GRUPO TÉCNICO

1. Creación del ente o agencia que administrará el MNC2. Definición de los estándares del sistema de información sobre las

cualificaciones.3. Definición de estrategia de difusión y socialización general del MNC4. Definición de costos y financiación de la implementación del MNC5. Definición del Plan de implementación

Instrumentos y recursos de apoyo:

1. Recomendaciones internacionales incluidas en esta guía2. Acompañamiento internacional

PRODUCTO Documento con Plan de implementación del MC

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Fase 2. Ejecución del Plan de Implementación del MNC

3. ETAPA DE IMPLEMENTACIÓN

FASE 2. EJECUCIÓN DEL PLAN DE IMPLEMENTACIÓN - RESUMEN

OBJETIVO Iniciar la ejecución del Plan de implementación del MNC

ACTIVIDADES1. Iniciar la inclusión de cualificaciones existentes en los sectores

estudiados según la estrategia establecida2. Iniciar los programas definidos en el Plan3. Otras definidas en la estrategia de implementación

Instrumentos y recursos de apoyo:

1. Perfil del MNC2. Análisis sectoriales de la estructura ocupacional y la oferta de

formación3. Plan de implementación4. Acompañamiento internacional

PRODUCTO Meta definida para una primera fase de la implementación.

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