Resultados alentadores de un proceso iniciado en 2014:

la compra pública de carne de cerdo a productores familiares

organizados en CALUPROCERD, por el Ministerio del Interior

Documento elaborado por la Unidad de Coordinación Regional del Programa Fidamercosur CLAEH

Diciembre de 2016

Programa FIDA Mercosur CLAEH

Edi�cio MercosurLuis Piera 1992, piso 2Montevideo, UruguayTel./Fax: (598) 2413 6411 / 2413 6381

info@�damercosur.orgwww.�damercosur.org

Sumario

Antecedentes ............................................................3

Organización ............................................................6

Resultados ................................................................7

Aprendizajes .............................................................9

Perspectivas ..............................................................10

Anexo I .....................................................................11

Anexo II ....................................................................30

Anexo III ...................................................................35

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Los primeros intentos en Uruguay para lograr un programa de compras públicas al servicio del desarrollo rural se iniciaron en 2005, des-de el Programa Uruguay Rural (PUR).

La necesidad de contar con un instrumento que garantizara un mercado seguro para los productos de la agricultura familiar lle-vó a que en varias ocasiones se diseñaran pequeñas pruebas piloto, en el entendido que al acercar las partes (institución estatal, productores) se iniciaría un proceso fluido de comercialización.

Una de estas pruebas se inició con el aval de Instituto Nacional de Alimentación (INDA) para comprar directamente productos de la agricultura familiar.

Los magros resultados de estos ensayos de-mostraron la inviabilidad de la idea en las condiciones vigentes. La oferta que se lo-graba reunir era escasa, con bajos niveles de calidad, muy heterogénea y no lograba continuidad. El nivel organizativo de los productores familiares no estaba preparado para programar una producción colectiva donde todos tenían que comprometerse a una calidad y cantidad de producto deter-minados. Y menos aún estaban preparados para mantener la oferta en el tiempo.

El voluntarismo y las buenas intenciones expresadas en esos intentos mostró que se podía estar haciendo algo que nadie que-ría: “comprar alimentos caros, de mala ca-lidad, para que fueran consumidos por los sectores más necesitados”.

No alcanzaba con la voluntad política: hacía falta organizar y planificar la producción. Se imponía un tiempo de reflexión que per-mitiera buscar un nuevo camino.

Estas experiencias fallidas sirvieron de enorme aprendizaje para trazar una estra-tegia de largo plazo que permitiera levan-tar las limitaciones encontradas. También en ese período y financiado por una pe-queña donación del FIDA, un equipo téc-nico del PUR logró un avance estudiando los mecanismos de licitaciones que se rea-lizaban en las compras públicas del Estado y analizando las posibles ofertas de la agri-cultura familiar. Concluía que el mecanis-mo de licitación pública imperante prácti-camente descartaba la participación de la agricultura familiar.

Tanto los errores cometidos como los es-tudios realizados permitieron diseñar un nuevo camino a recorrer, que permitiera cambiar ciertas condiciones, de manera de

Antecedentes

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que parte de las compras públicas fueran una herramienta viable y confiable tanto para los productores familiares como para el Estado.

Se concluyó entonces que era necesario: i) adecuar el marco legal, ii) contar con or-ganizaciones de productores fuertes, con capacidad de gerenciamiento y muy com-prometidas y disciplinadas con la idea de participar en un programa de compras pú-blicas, y iii) articular preferentemente con instituciones que expresaran claramente la voluntad política frente a los retos y desa-fíos que tenía la idea de un plan de compras públicas. La ley 19292 aprobada en 2014 declaró de interés general la producción fa-miliar agropecuaria y la pesca artesanal, y estableció que el Estado garantizará a este tipo de productores una reserva mínima de 30 % del mercado de bienes alimenticios para las compras centralizadas y de 100 % para las no centralizadas, siempre que exis-ta la oferta correspondiente.

La consagración de esta política pública en el Uruguay es el resultado de un largo proceso de análisis y aprendizaje de par-te de los integrantes de la delegación de Uruguay ante la Reunión Especializada de Agricultura Familiar del Mercosur (REAF): autoridades de la Dirección General de Desarrollo Rural del Ministerio de Gana-dería, Agricultura y Pesca (MGAP-DGDR), a cargo de la coordinación nacional, y re-presentantes de las organizaciones de la agricultura familiar que participan de la sección nacional y de la plenaria semestral de la REAF.

Ambas partes trabajaron a instancias de la incorporación en la agenda de la REAF del debate sobre las políticas de compras públicas aplicadas en Brasil —Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) y Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE)— y del desarrollo del Programa de Coopera-ción Horizontal entre todos los países parti-cipantes de la REAF que fue financiado por la agencia de cooperación técnica de Brasil (ABC), a partir del acuerdo de ministros sec-toriales firmado en Brasilia en el año 2010.

El proceso seguido en el marco de la REAF es sin lugar a dudas el precursor de la san-ción de la referida ley, que adapta a las condiciones de Uruguay la experiencia de las políticas de compras públicas vigentes en Brasil orientadas a privilegiar la provisión por parte de la agricultura familiar.

La legislación busca complementar las tradi-cionales políticas sectoriales agropecuarias de estímulo a la producción de la agricultu-ra familiar en las que se invierten recursos para promover la cantidad y calidad de la producción de este sector (por lo general desde el MGAP), con las políticas de com-pras públicas en las que invierte el Estado para atender algunas de sus necesidades (fuerzas armadas, hospitales, escuelas, mu-nicipios, etc.) o con programas sociales de atención de familias carenciadas. De esta manera se pretende ofrecer a la agricultu-ra familiar una reserva de mercado que la ayuda a desarrollar las competencias de sus organizaciones en materia de comercializa-ción, que suele ser uno de los cuellos de botella que debe sortear para desarrollarse.

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La política consagrada plantea en consecuen-cia que los productores deben nuclearse en organizaciones de al menos cinco integran-tes, de los cuales por lo menos un 70 % de-ben ser productores familiares agropecuarios o pescadores artesanales, con registro activo en la Dirección General de Desarrollo Rural, y deben inscribirse en el Registro Nacional de Organizaciones Habilitadas (RENAOH).

El RENAOH es gratuito y está abierto todo el año. Cada organización se registra por única vez, y puede agregar o quitar socios interesados en participar del régimen de compras públicas, de manera sencilla y en cualquier momento.

En 2014, al amparo de lo establecido por la legislación mencionada, el Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca, a través de la Dirección General de Desarrollo Rural, realizó las articulaciones necesarias con el Ministerio del Interior (MI) y la Intendencia Municipal de Canelones (IMC), y se firmó el primer acuerdo de compra pública por parte de este ministerio a la Cooperativa de la Asociación de Productores de Cerdos del Uruguay (CALUPROCERD).

Este convenio —que forma parte de una estrategia mayor del sector público que in-volucra otros tres convenios firmados por el propio Ministerio del Interior con organi-zaciones similares proveedoras de carne de pollo, harinas y fideos— ha sido renovado desde entonces y se ha perfeccionado, a punto tal que en abril de 2016 se firmó una nueva versión con miras a continuar con el negocio durante este año y el siguiente.

El acuerdo involucra actualmente a unos 150 productores familiares de cerdos, agre-miados en la Asociación, que logran entre-gar el producto requerido a través de su cooperativa al Ministerio del Interior.

La Asociación debe cumplir (actualmen-te) una cuota de entrega de 30 toneladas mensuales a las cárceles (500 animales por mes), y de 7 animales mensuales a la Escuela Nacional de Policía. La frecuencia de entrega se programa por parte de la Cooperativa, que está organizada en gru-pos locales, que funcionan en diversos departamentos del país. Cada productor se compromete ante su grupo a entregar los animales en determinada fecha y eso implica hacer un plan de producción en cada predio.

El negocio empezó en 2014 con casi 18 to-neladas por mes y en 2016 se comprome-tieron 40 toneladas por mes.

El precio del kilogramo de media res por-cina provisto por la cooperativa se fija al inicio de cada año y es pagado a los 30 días de cada entrega por el Ministerio del Interior. Este precio se reajusta a lo largo del ejercicio en función de una paramétri-ca desarrollada a tales efectos, que toma en cuenta: el tipo de cambio; los precios de la ración de madres, lechones y cerdos; el índice de precios de productos farma-céuticos; el índice de costos de insumos de la construcción; el índice medio de sa-larios; el precio del gas oil; y el índice de precios al consumo.

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El desarrollo del negocio involucra directa-mente a tres actores institucionales:

• el Ministerio del Interior como com-prador, que asume el compromiso de compra a un precio de referencia que se ajusta con una paramétrica acordada con la cooperativa.

• CALUPROCERD como vendedor, res-ponsable de organizar la entrega de carne al Ministerio del Interior. Grupos de productores de diferen-tes departamentos del país proveen a la cooperativa y asumen el com-promiso de remitir los animales a la planta de faena, donde CALUPRO-CERD contrata el fasón. Asimismo, la cooperativa se encarga de coordi-nar la logística (transporte) de todo el proceso.

• la Intendencia Departamental de Ca-nelones, responsable por el progra-ma de certificación y trazabilidad de los sistemas de producción familiar, que promueve la innovación de los procesos productivos.

Complementariamente, la Asociación Uru-guaya de Productores de Cerdos (AUPC), en la que se basa CALUPROCERD, imple-menta un miniprograma de desarrollo, gra-cias a las posibilidades que se abren con la existencia del convenio con el Ministerio del Interior. En este miniprograma de desarro-llo hay proyectos diversos, que involucran a varias instituciones públicas. Se destacan los casos de:

• el INIA que, con aporte propio y recursos de un proyecto de tecno-logía financiado por el BID que eje-cuta la DGDR-MGAP, ha instalado dos núcleos de selección y uno de

cruzamiento para la producción de padrillos que se venden a los socios de la cooperativa para mejorar sus rodeos;

• la Universidad de la República que, con recursos de otro proyecto BID también ejecutado por la DGDR-MGAP, trabaja en el desarrollo de tecnologías de producción para ajustar las recomendaciones de ma-nejo del engorde de cerdos en las condiciones de producción particu-lares de los socios (agricultores fa-miliares) de la cooperativa;

• el propio MGAP que, a través de la DGDR, otorgó un proyecto de fortalecimiento institucional (PFI) a CALUPROCERD que permite a esta financiar parte de los costos de asis-tencia técnica multidisciplinaria que ofrece a sus asociados (agrónomo, veterinario y asistente social, 14 jor-nadas técnicas por mes) hasta fines de 2016, a lo que se dará continui-dad a partir de 2017 con recursos del proyecto FIDA que también eje-cuta la DGDR.

El funcionamiento del sistema es moni-toreado por un comité de seguimiento, que se reúne mensualmente, integrado por un representante del Ministerio del Interior, un representante de la Intenden-cia de Canelones y un representante de CALUPROCERD.

Este comité de seguimiento tiene como cometidos acordar entre las partes los vo-lúmenes, lugares de entrega, control de calidad, ajuste de los precios; y proyectar y supervisar los planes de mejora tecno-lógica e innovación en los procesos pro-ductivos.

Organización

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El proceso de trabajo que dio lugar a la integración de productores en torno a la cooperativa y, a partir de esta, a la contra-tación con el Ministerio del Interior para la venta de medias reses de cerdo, inició en setiembre de 2013, ante la constatación de algunos grupos de productores de las di-ficultades que enfrentaban para comercia-lizar su producción en términos de precio y estacionalidad del negocio, que consistía en la venta fundamentalmente de lechones para las fechas festivas.

El proceso se coronó el 15 de febrero del 2014 con la firma del primer convenio con el Ministerio del Interior, que establecía el compromiso de los productores asociados de producir un nuevo producto (para ellos): la media res, de cierta calidad, con fijación de cantidad de entrega y frecuencia. El 10

de marzo siguiente ingresó el primer lote de animales a frigorífico y el 12 de marzo se realizó la primera entrega de carne al Mi-nisterio del Interior.

Al inicio, las entregas de animales involucra-ron a unos 30 productores de pocas locali-dades, para dar cumplimiento al convenio firmado con el Ministerio del Interior, te-niendo un peso relativamente alto la oferta de animales terminados de los productores de mayor escala, y participando los más pe-queños con entregas más esporádicas (pero siempre dándole lugar a las mismas en el momento que estaban disponibles, dejando a veces de lado alguna entrega que pudie-ran tener en el mismo momento los pro-ductores más grandes, para ir logrando la integración progresiva de la mayor cantidad de agricultores familiares al negocio).

Resultados

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Actualmente, unos 150 productores de ocho localidades están entregado animales al sistema que maneja la cooperativa, y los volúmenes de entrega, que comenzaron siendo del orden de 18 toneladas por mes, se incrementaron a 30 toneladas por mes en 2015 y alcanzaron las 40 toneladas por mes en 2016.

El negocio ha resultado beneficioso para todas las partes. El comprador, porque ha incorporado un producto de calidad a su menú de abastecimiento, sustituyendo parciamente la carne vacuna, de mayor precio relativo, por carne de cerdo. Los productores reciben un mejor precio que el que cobran cuando venden en el mer-cado, a partir del precio fijado según la paramétrica y descontando los costos que la cooperativa asume en fletes y fasón in-dustrial. Y tienen certeza de colocación de una cantidad programada de producción —este era uno de los problemas originales del negocio—, así como tienen certeza del cobro, aunque sea a plazo.

Los márgenes de rentabilidad de los pro-ductores han mejorado y ellos mismos han decidido no cobrar todo el valor resultan-te de descontar los costos directos de flete y fasón del precio que paga el Ministerio del Interior. Retienen para la cooperativa un porcentaje del precio —3 % al inicio y 10 % en la actualidad— para ir financiando con recursos propios parte de la estructura administrativa contratada (estudio contable y estudio jurídico) y de la estructura técnica (cinco profesionales, actualmente). La re-serva hecha de esta forma también ha per-mitido, en alguna ocasión en que el pago del Ministerio del Interior se atrasó algunos días, pagar igualmente en fecha a los pro-

ductores, evitando posibles descontentos con el sistema.

La cooperativa logró reservar de esta forma 2 millones de pesos en 2015 y se proyecta que logrará 9 millones de pesos en 2016 (300.000 dólares).

Así, las ganancias de la cooperativa son uti-lizadas para los fines ya mencionados y, por decisión de la Asamblea de Grupos (integra-da por representantes de los 16 grupos de productores adheridos al sistema), también se aplican a dos fondos: i) Fondo de Desa-rrollo (dinero que se asigna a los grupos para que lo utilicen con fines productivos como fondo rotatorio), y ii) Fondo Social (también de manejo de los grupos, en la misma for-ma), para atender necesidades no producti-vas de los miembros de cada grupo.

La organización toma las decisiones a par-tir de lo que acuerda la Asamblea de Gru-pos y lleva a la práctica dichas decisiones a través del Consejo de Administración. Este está integrado por diez miembros: cinco titulares y cinco suplentes. De los titula-res, tres residen próximos a la localidad de San Jacinto, Canelones, y dos responden a otras zonas, alejadas del departamento de Canelones, en las que hay grupos de productores integrados a la cooperativa, de manera de responder, en la medida de lo posible, a los intereses comunes de to-dos los productores integrados al sistema. El Consejo de Administración funciona con la totalidad de sus miembros (titulares y su-plentes) como estrategia para ir generando relevos, y delega la gestión en un grupo operativo que integran cinco miembros, que residen en su totalidad en las inmedia-ciones de San Jacinto.

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• Se ha podido desarrollar el nego-cio de la compra pública gracias al compromiso formal interinstitucio-nal, de conocimiento público, con reglas claras (cantidad, precio, for-ma de pago, tipificación de produc-to, control de calidad del producto).

• Han sido importantes los apoyos de varias instituciones, y no solo la voluntad de acuerdo entre las par-tes compradora y vendedora, para lograr avanzar con perspectivas de crecimiento e integración de agri-cultores familiares al sistema, acom-pañando la oferta de productores más capitalizados que han sido en muchos momentos los garantes del cumplimiento de los volúmenes comprometidos.

• Los grupos y la cooperativa han sido muy estrictos en la calificación de los productores que se han integrado al siste-ma. En algunos casos debió suspender y en otros excluir del ne-gocio a los que incum-

plían los compromisos asumidos, para mantener la estabilidad de la organización colectiva.

• La compra pública ha sido un ele-mento central en la mejora de las oportunidades de comercialización de los agricultores familiares. Pero el agrupamiento alcanzado en torno a la atención de la compra pública está abriendo oportunidades para que la organización llegue al merca-do privado con el producto desarro-llado para el Ministerio del Interior y con otros productos alternativos, ampliando el horizonte de negocio de los productores integrados.

Aprendizajes

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El grupo integrado a la cooperativa y radi-cado en Tomás Berreta, Río Negro, ha lo-grado implementar, además del negocio con el Ministerio del Interior, un acuerdo con ADEOM para vender carne a los fun-cionarios de la Intendencia de Montevideo afiliados al gremio, con pago a descontar de los salarios de estos.

Asimismo, con el conocimiento de la coo-perativa pero no como iniciativa de esta, el mismo grupo de productores de Tomás Berreta, que dispone de una oferta ma-yor de carne que la que puede canalizar a través del convenio con el Ministerio del Interior, ha arrendado una carnicería para llegar directo al consumidor y lo ha hecho con muy buen suceso, a punto tal que ha debido “comprar” animales a otros pro-ductores de la cooperativa para atender la demanda.

La posibilidad de integrar estas modalida-des de negocio como alternativas para ser implementadas, ya no por un grupo miem-bro de la cooperativa sino por la propia CA-LUPROCERD, están sobre la mesa y forman parte de su agenda de trabajo.

Adicionalmente la cooperativa está procu-rando encontrar otros clientes en el sector público con los que cerrar acuerdos simi-lares al del Ministerio del Interior y con gremios de empleados con los cuales pue-da llegar a acuerdos de ventas del mismo modo que con los funcionarios afiliados a ADEOM en la Intendencia de Montevideo.

Pensando algo más lejos, también está en su agenda de trabajo el análisis de la posibili-dad de elaborar algunos productos porcinos con marca propia de la cooperativa, como alternativa de diferenciación y desarrollo de una marca, y para llegar más directamente al consumidor en algunos puntos del país.

La cooperativa procura también continuar ba-jando progresivamente la dependencia de los recursos que ha recibido (recibe y recibirá en el futuro próximo) del MGAP a través de di-ferentes proyectos que ejecuta la DGDR. Para ello, la ampliación de los mercados de venta y la retención de parte del precio como fondo de reserva (ganancias empresariales) son par-te de la estrategia, así como el pago parcial de los servicios técnicos de extensión por los productores integrantes de los grupos.

Perspectivas

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Anexo I

Ley de producción familiar agropecuariay pesca artesanal,

n.ºº 19292

Proyecto de ley aprobado en la Cámara de Representantes.

Mensaje y proyecto de ley del Poder Ejecutivo.

Informe de la Comisión Especial de Población y Desarrollo Social de la Cámara de Representantes.

7 de octubre de 2014.

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Anexo II

Asociación Uruguayade Productores de Cerdo CALUPROCERD

Nota comercial de oferta de su-ministro de carne de cerdo al Ins-tituto Nacional de Rehabilitación, Ministerio del Interior.

30 de marzo de 2016.

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Anexo III

Ministerio del Interior

Autorización de compra directa por excepción CDE 09/2016.

Convenio entre Ministerio del Interior, CALUPROCERD e Inten-dencia Departamental de Cane-lones.

13 de abril de 2016.

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EdiciónDepartamento de Publicaciones del CLAEH

Diseño y armadoEliana Gonnet

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