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Cen

treReporte sobre la Pobreza Crónica 2008-09

Escapando las Trampas de la PobrezaResumen

Bienvenidos al Reporte sobre la Pobreza Crónica 2008-09

Créditos de las fotografías de la portada

Izquierda superior: © Giacomo Pirozzi/Panos Pictures (2006). Derecha superior: © Ami Vitale/Panos Pictures (2006). Izquierda inferior: © Crispin Hughes/Panos Pictures (2005). Derecha inferior: © Dermot Tatlow/Panos Pictures (2006).

El Reporte sobre la Pobreza Crónica 2008-09 es la culminación de una amplia investigación, análisis y compromiso llevados a cabo por mucha gente tanto dentro del Chronic Poverty Research Centre, como fuera. El CPRC quisiera agradecer a todos aquellos que han contribuido en este reporte en una gran cantidad de formas, y especialmente a las muchas personas viviendo en pobreza crónica, quienes han compartido su experiencia y conocimiento con nosotros.

El reporte fue escrito por Tony Addison, Caroline Harper, Martin Prowse y Andrew Shepherd, junto con Armando Barrientos, Tim Braunholtz-Speight, Alison Evans, Ursula Grant, Sam Hickey, David Hulme y Karen Moore. Los Directores Editoriales de este reporte fueron Ursula Grant y Martin Prowse. Para ver todos los agradecimientos y leer el reporte completo, puede descargar una copia en www.chronicpoverty.org/ o solicitar una versión impresa enviando un correo electrónico a cprc@manchester.ac.uk.

Este resumen fue traducido al español por Alejandra Ramón y Martínez de AlvaPrinted on Revive 50:50 Silk (FSC Mixed 70%) by Belmont Press Limited, Northampton (FSC Accredited TT-COC-2168)

Actualmente, la investigación sobre el desarrollo es evaluada principalmente en términos de su contribución en cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), en particular, el ODM1: reducir la pobreza absoluta a la mitad para 2015. Sin embargo, aún y cuando se logre cumplir con el primer ODM, todavía quedarían aproximadamente 800 millones de personas viviendo en pobreza absoluta y privación – muchas de las cuales serán crónicamente pobres. Sus vidas son extremadamente difíciles y, al ser marginalizadas, sus historias son rara vez contadas.

Este reporte busca contar parte de sus historias, y lo hace a través de la vida de siete personas crónicamente pobres: Maymana, Mofizul, Bakyt, Vuyiswa, Txab, Moses y Angel. La pobreza crónica es un fenómeno múltiple y complejo, pero sus bases se encuentran en la falta de poder. Los pobres gastan mucha energía en tratar de mejorar sus condiciones tanto para ellos, como para sus hijos. Pero con recursos escasos, poca educación, y mala salud, sus esfuerzos son comúnmente inútiles.

El Chronic Poverty Research Centre (Centro de Investigación sobre la Pobreza Crónica, CPRC por sus siglas en inglés) tiene como objetivo atraer la atención mundial sobre estos asuntos y buscar las formas para acabar con la pobreza crónica. Este reporte es producto de una gran cantidad de investigación llevada a cabo durante los últimos años por la asociación del CPRC y otros muchos en el mundo preocupados por terminar con la pobreza. No pretende tener todas las respuestas, pero sugiere políticas que los servidores públicos a nivel nacional, los socios para el desarrollo y los movimientos sociales pueden usar para atacar las múltiples y comunes causas de la pobreza crónica.

Mientras este reporte era concluido, el aumento de los precios de los alimentos dio lugar a que la hambruna se convirtiera en el tema central del debate sobre la pobreza global. Los crónicamente pobres son aquellos que están bajo el mayor riesgo. Para cada una de las 400 millones de personas crónicamente pobres debe haber un mejor futuro. Todos deben participar en este desafío. El Reporte sobre la Pobreza Crónica 2008-09 es un llamado a tomar acción.

Joanne Alston Andrew Shepherd Encargada del Departamento Central de Investigación, Director, DFID (por sus siglas en inglés) CPRC

1Resumen

Resumen

Este reporte argumenta que enfrentar la pobreza crónica debe

ser la prioridad mundial para nuestra generación.

Durante los últimos cinco años, en un período de creación de riqueza global sin precedentes, el número de individuos viviendo en pobreza crónica ha aumentado. Entre 320 y 443 millones de personas están actualmente atrapadas en condiciones de pobreza que dura muchos años, en ocasiones toda su vida. Frecuentemente, sus hijos heredan esta pobreza crónica si es que sobreviven su infancia. Mucha gente crónicamente pobre muere prematuramente de problemas de salud que pudieron haber sido prevenidos fácilmente. Para los crónicamente pobres, la pobreza no es simplemente un ingreso muy bajo: se trata de un nivel de privación multidimensional – hambre, desnutrición, analfabetismo, falta de agua potable, falta de acceso a servicios básicos de salud, discriminación social, inseguridad física y exclusión política. Cualquiera que sea la manera en que sea catalogado el problema de pobreza crónica – como sufrimiento humano, como vulnerabilidad, como fracaso a las necesidades básicas, como supresión de derechos humanos, como degradación de la ciudadanía – una cosa es clara. La pobreza crónica generalizada ocurre en un mundo que tiene el conocimiento y los recursos para erradicarla.

Este reporte argumenta que enfrentar la pobreza crónica debe ser la prioridad mundial para nuestra generación. Existen fuertes bases éticas que sostienen que las personas crónicamente pobres merecen la atención y el esfuerzo internacional, nacional y personal. Atacar la pobreza crónica es vital si nuestro mundo desea alcanzar un nivel aceptable de justicia y equidad. También hay razones pragmáticas importantes para hacerlo. Entre más temprano se enfrente la pobreza crónica, se obtendrán mucho mejores resultados a un costo mucho más bajo. De manera más amplia, reducir la pobreza crónica provee beneficios públicos globales en términos de estabilidad y salud pública tanto políticos, como económicos.

Los crónicamente pobres no son un grupo distinto. La mayoría de ellos son ‘trabajadores pobres’ con una minoría incapaz de participar en el mercado laboral. Incluyen gente que es discriminada; individuos socialmente marginalizados; miembros de grupos étnicos, religiosos, indígenas, nómadas y de castas; migrantes y trabajadores vinculados; refugiados y desplazados internos; personas discapacitadas; aquéllos con mala salud; y los jóvenes y ancianos. En muchos contextos,

las mujeres y las niñas pobres son más propicias a padecer la pobreza de por vida. Pese a esta heterogeneidad, podemos identificar cinco principales trampas que definen a la pobreza crónica.

Inseguridad 1. – usualmente, los crónicamente pobres son aquellos que habitan en ambientes inseguros, y quienes tienen menos recursos o derechos para enfrentar tensiones y shocks. Por lo general, sus estrategias involucran el intercambio de objetivos de largo plazo (como acumular recursos o educar a sus hijos) por metas de corto plazo para mejorar sus vidas.

Ciudadanía limitada2. – las personas crónicamente pobres no tienen una voz política significativa y carecen de representación política efectiva. Las sociedades en las que viven y los gobiernos que ejercen autoridad sobre ellos no reconocen sus necesidades más básicas y sus derechos.

Desventaja espacial3. – lejanía, ciertos tipos de recursos naturales base, exclusión política e integración política débil son algunas de las características que pueden contribuir a la creación de trampas de pobreza crónica dentro de un país. La desventaja espacial también ocurre a lo largo de naciones enteras

(las cuales hemos llamado Países mostrando Insuficiencias Crónicas). A pesar de su proximidad a posibles ventajas, muchas localidades urbanas se encuentran en gran desventaja, con servicios públicos pobres o incluso inexistentes, altos índices de violencia y condiciones de vida desesperadas.

Discriminación social4. – comúnmente, las personas crónicamente pobres tiene relaciones sociales – de poder, patronazgo, competencia, colaboración y apoyo – que los pueden atrapar en relaciones de explotación y les pueden negar el acceso a bienes y servicios públicos y privados. Éstas están basadas en sistemas de clase o casta, género, identidad religiosa y étnica, edad, así como otros factores.

Pocas oportunidades de trabajo5. – donde hay poco crecimiento económico, o donde el crecimiento está concentrado en enclaves, las oportunidades de trabajo son muy limitadas y mucha gente puede ser explotada. Este tipo de trabajo permite la supervivencia diaria, pero no permite la acumulación de recursos y la educación de sus hijos.

2 Reporte sobre la Pobreza Crónica 2008-09

El reporte identifica cinco políticas clave para responder a estas cinco trampas. Estas políticas no abordan las trampas de la pobreza crónica una por una. Más bien, son una serie de políticas integrales que pueden atacar las múltiples y comunes causas de la pobreza crónica.

Se da prioridad a dos rubros políticos – protección social (Capítulo 3) y servicios públicos para aquellos que son difíciles de alcanzar (Capítulo 5) – los cuales pueden encabezar el ataque en contra de la pobreza crónica. Junto con estas políticas también están la anti-discriminación y la igualdad de género (Capítulo 5), la construcción de activos individuales y colectivos (Capítulos 3, 4 y 6), así como la urbanización y la migración estratégicas (Capítulos 4 y 5). Al ponerlas en práctica de manera conjunta, estas políticas reducen la pobreza crónica de manera directa, y crean y mantienen un compacto de justicia social que definirá los esfuerzos a largo plazo para erradicar la pobreza crónica (Capítulo 6). Esos compactos sociales aseguran la distribución de bienes y servicios públicos que contribuyen a la justicia y a la equidad.

En un reporte global como este, nos hemos esforzado por crear recomendaciones políticas que puedan ser aplicadas en muchos países. Sin embargo, tal y como lo muestra el reporte, las políticas para reducir y erradicar la pobreza crónica requieren ser adaptadas a cada uno de los contextos nacionales. Aunque muchos de los casos de estudio que son incluidos se refieren a países específicos, usamos una simple tipología para diferenciar los principales tipos de contextos nacionales. Utilizando un análisis por grupo de 131 países no-miembros de la OECD, identificamos cuatro diferentes grupos de países (Capítulo 1/Anexo J):

Países mostrando Insuficiencias Crónicas (CDCs• *)

Países mostrando Insuficiencias Crónicas Parciales • (PCDCs*)

Países mostrando Mejoras Consistentes pero Parciales • (PCIs*)

Países mostrando Mejoras Consistentes (CIs• *) * por sus siglas en inglés

Aun y cuando los patrones son complejos, es evidente que los avances que se han logrado en términos de pobreza crónica en el este de Asia, el Sudeste Asiático, Medio Oriente, el norte de África y partes de Centro y Sudamérica todavía no se han traducido en progreso en África sub-sahariana y en el sur de Asia.

Los Países mostrando Insuficiencias Crónicas muestran niveles de mortalidad de niños al nacer (36%), mortalidad infantil (30%) y pobreza de un dólar al día (17%) mucho más altos que su proporción de la población total (10%). Más aún, la proporción de la mortalidad de niños al nacer, la mortalidad infantil y la pobreza en los CDCs ha estado aumentando a través del tiempo.

Por el contrario, los Países mostrando Mejoras Consistentes muestran niveles mucho menores en términos de mortalidad

de niños al nacer (6%), mortalidad infantil (11%) y pobreza de un dólar al día (22%) que su proporción de la población total (33%). La proporción de la mortalidad de niños al nacer, la mortalidad infantil y la pobreza en los CIs ha estado disminuyendo a través del tiempo. Aunado a lo anterior, el análisis de trayectoria por país ha demostrado que el número de CDCs está aumentando a través del tiempo, mientras que el número de CIs está disminuyendo.

La clasificación de Países mostrando Insuficiencias Crónicas ofrece evidencia de un grupo de países que se han quedado atrapados en una ‘trampas de privación’. Más del 80% de los crónicamente pobres se encuentran en países con privación crónica completa y parcial, y esta proporción aumenta en más de 90% cuando India y China son excluidos (ver Tabla 4). En este reporte argumentamos que los CDCs requieren

de un enfoque político muy diferente (más aún cuando estos últimos se encuentran en riesgo de entrar dentro de algún tipo de conflicto – ver Capítulo 6). Los Capítulos 3 y 6 brindan recomendaciones políticas para estos países.

La Política y el Desafío PolíticoSi las necesidades y los derechos de las personas crónicamente pobres van a ser enfrentados, requieren de dos formas de asistencia, las cuales están relacionadas, pero al mismo tiempo son distintas. En el corto plazo, para sobrevivir y mejorar sus posibilidades inmediatas tanto para ellos, como para sus hijos, los pobres requieren acciones prácticas que cumplan con sus necesidades más inmediatas y establezcan una plataforma para futuras mejorías. Esto supone cambio político, asignar recursos adicionales y encontrar maneras efectivas de hacer llegar los servicios a los crónicamente pobres. En el largo plazo, los crónicamente pobres requieren de asistencia para organizar y desarrollar vínculos políticos, a fin de promover instituciones sociales y políticas que les otorguen voz (directa o a través de representantes o de una élite ilustrada) para apoyar sus demandas. Esto es complejo y, en este reporte, es conceptualizado como la promoción de un compacto social justo a nivel nacional. Lo anterior se debe traducir a nivel internacional, como un cambio de la caridad de extraños distantes, hacia la solidaridad de conciudadanos globales.

La acción efectiva en contra de la pobreza crónica constituye un desafío tanto para las políticas ortodoxas actuales, como para los procesos políticos nacionales e internacionales que otorgan sólo una prioridad secundaria a la reducción de la pobreza en la asignación de recursos (Capítulo 2). Si las personas crónicamente pobres van a ser asistidas, las políticas deben ir más allá del llamado ‘post-Consenso de Washington,’ y atacar de manera directa las cinco trampas de la pobreza identificadas en este reporte. Esto implica profundizar el enfoque político actual de inseguridad y ciudadanía, e incorporar las otras tres trampas de la pobreza – desventaja espacial, discriminación social y pocas oportunidades de trabajo – dentro de la política ya establecida.

Los Países mostrando Insuficiencias Crónicas muestran niveles de mortalidad de niños al

nacer, mortalidad infantil y pobreza de un dólar al día mucho más altos que su proporción de

la población total, y esta proporción ha estado aumentando a través del tiempo.

3Resumen

Lozaj Nabitutilett de 80 años, cuida de sus seis nietos huérfanos. Sus cinco hijas murieron de SIDA (Rakai, Uganda). Foto © Rob Cousins/Panos Pictures (2004).

Las Estrategias para la Reducción de la Pobreza (PRSs por sus siglas en inglés) son un vehículo que podría dar lugar a lo anterior. Estas últimas han tenido cierto progreso en cambiar la política hacia una perspectiva basada en evidencia, y enfocar mayor atención al análisis sobre la pobreza. No obstante, un análisis detallado de diez recientes PRSs indica que los crónicamente pobres son generalmente invisibles para aquellos que hacen y ponen en práctica las políticas nacionales. Algunas de las políticas identificadas en las PRSs podrían ser benéficas para los crónicamente pobres. Sin embargo, existe poca evidencia de un análisis específico sobre la pobreza persistente, o de una selección de políticas que se enfoquen en gente crónicamente pobre. Aun y cuando la protección social se encuentra dentro de la agenda de algunos PRSs, no es claro cómo llegará y beneficiará a las personas crónicamente pobres. Asuntos tales como la justicia y la ciudadanía no son temas para los PRSs, la anti-discriminación y la igualdad de género son marginales y, sorpresivamente, la urbanización y la migración raramente son mencionadas.

Aunque las opciones políticas son importantes, la asignación de recursos y la calidad en su implementación son las características que determinan el impacto sobre la pobreza. Estas últimas dependen de los procesos políticos que determinan la política pública y su administración. Las PRSs pudieron haber sido un medio para movilizar a los distritos electorales en favor de los pobres y los crónicamente pobres, y para construir compactos sociales más justos. Hoy en día, esta oportunidad no ha sido aprovechada. Tanto la primera como la segunda generación de PRSs son consideradas en la mayoría de los países, como un producto de los donadores. La tercera generación de PRSs debe ser vista como un proyecto político nacional que dé paso a procesos políticos formales (debates parlamentarios, plataformas políticas, campañas electorales), así como espacios y redes informales, para las voces de los pobres y de sus representantes.

De forma polémica, este reporte encuentra que aquellos países que responden de manera más efectiva a la pobreza crónica (tanto en sus PRSs como en su implementación política) tienen sistemas políticos poco abiertos – Etiopía, Uganda y Vietnam. Esto sugiere que es mucho más probable que la pobreza crónica sea tomada más en serio en la agenda política de aquellos países en donde hay un ‘proyecto de la élite’ enfocado en la construcción nacional, el cual reconoce la necesidad de un compacto social entre los ciudadanos y el estado. Los crónicamente pobres no requieren simplemente de apoyo para ‘obtener las políticas correctas,’ sino que también necesitan apoyo para ‘obtener las políticas de manera correcta.’ Esto significa pensar más allá del mantra contemporáneo de democracia, elecciones y descentralización.

Dando Prioridad a la Protección SocialEste reporte confirma y amplía la conclusión del Reporte sobre la Pobreza Crónica 2004-05. La protección social y, en particular

la asistencia social, desempeña un papel muy importante en la reducción de la pobreza crónica (Capítulo 3). Ésta ataca la trampa de la inseguridad protegiendo a los pobres de shocks y reduciendo su vulnerabilidad extrema; los ayuda a mantener y acumular activos a fin de que puedan mejorar sus vidas, así como su productividad; y contribuye a la transformación

de relaciones económicas y sociales de manera que fortalezcan las expectativas de vida a largo plazo de los pobres y de los crónicamente pobres.

Aun y cuando los sectores privado, informal y público desempeñan un papel en la provisión de protección social, la provisión pública de la protección social requiere se le dé prioridad. Hay cuatro razones que sostienen lo anterior:

En muchos países de bajo ingreso, las formas tradicionales • de protección social se están debilitando.

Nuevas formas de protección social privada, tales como las • remesas, raramente llegan a los crónicamente pobres.

Los mercados de seguros privados son virtualmente • inexistentes en aquellas regiones en donde los crónicamente pobres están concentrados y, generalmente, están fuera del alcance económico de los crónicamente pobres en otras regiones.

La globalización está creando un mundo en el cual los más • pobres están expuestos a nuevas y, quizás mayores niveles de riesgos – crisis financieras, re-estructuras económicas, aumento de los precios de los alimentos y calentamiento global.

El conocimiento base disponible para guiar el diseño de las políticas de protección social se ha fortalecido enormemente en años recientes. Construir sobre esta base a través del monitoreo sistemático y la evaluación es una tarea decisiva. Aunque este conocimiento base proporciona muchas lecciones importantes, dos de ellas son de particular importancia para las personas en pobreza crónica:

La protección social y, en particular la asistencia social, desempeña un papel muy

importante en la reducción de la pobreza crónica.

4 Reporte sobre la Pobreza Crónica 2008-09

La familia, en lugar del individuo, debe ser el la principal • unidad de análisis.

Las transferencias de ingreso pueden ser combinadas • con otras formas de apoyo (servicios de salud infantil, paquetes nutricionales, educación básica, capacitación de habilidades y transferencia de recursos), con el propósito de que la pobreza multidimensional y los procesos inter-generacionales puedan ser atacados.

Hay una gran cantidad de evidencia que demuestra que la protección social es un medio costo-beneficio para reducir la pobreza y la pobreza crónica que es costeable; y que puede crecer incluso en países relativamente pobres. Existen casos de estudio que revelan de manera muy amplia como la protección social puede promover la reducción de la pobreza de forma masiva. En Uganda, por ejemplo, está ayudando a fomentar y fortalecer el compacto social.

Sin embargo, las políticas de protección social efectivas no sólo requieren de un buen análisis técnico, sino que necesitan de un ambiente político interno propicio para su iniciación, expansión y financiamiento. En muchos países la protección social ha sido introducida por los partidos políticos dominantes, en donde los ‘líderes’ desempeñan un papel clave, en lugar de ser el resultado del cabildeo de la sociedad civil. Comúnmente, los programas han sido percibidos como un componente de construcción nacional, en lugar de ser vistos como parte de la preocupación de los donadores sobre la reducción de la pobreza. Así pues, proporcionar recomendaciones técnicas a los partidos políticos y a los ‘campeones ejecutivos’ es una actividad esencial – y necesita ser vinculada a los debates internos sobre ideología y metas nacionales. En ocasiones se piensa que las élites económicas y la clase media se opondrán a la protección social porque temen que lleve a la dependencia y al aumento de impuestos. No obstante, muchas de las intervenciones examinadas en este reporte no encuentran una resistencia significativa durante su iniciación. A la larga, promueven la evolución de distritos electorales que apoyan ampliamente la protección social.

Nuestro estado de conocimiento es ahora suficiente para proponer la creación de una Estrategia de Protección Social Global para 2010 que tenga como objetivo la erradicación de la pobreza extrema para 2025.

Crecimiento económico y pobreza crónicaLa evidencia acerca de las formas en que las personas crónicamente pobres se relacionan con el crecimiento se encuentra dividida. Pero lo que sí sabemos indica que tiene un beneficio limitado. Los crónicamente pobres generalmente se encuentran en regiones con el menor potencial para la agricultura y muy lejos de los principales mercados nacionales. Con una pobre infraestructura en transporte y comunicaciones, esta gente ha quedado fuera de los procesos de crecimiento nacional y de la globalización. Aun y cuando los crónicamente pobres se encuentran bien integrados dentro de las economías nacionales e internacionales, comúnmente obtienen poco.

Muchas personas crónicamente pobres dependen de algún trabajo que es inseguro, mal pagado, insalubre y peligroso. Pueden tener pocas oportunidades para mejorar su situación. Aquellos que gozan de buena salud trabajan duro, pero sin mucha educación, con pocos recursos, y con escasa posibilidad de un trabajo digno, sus oportunidades son limitadas. Existen severas restricciones acerca de qué tanto puede beneficiar el crecimiento económico en las vidas de muchas personas crónicamente pobres.

El reporte identifica tres principales áreas en donde un cambio político puede ayudar a fortalecer la contribución que el crecimiento económico puede tener para reducir la pobreza crónica – agricultura, urbanización estratégica y protección social.

El reporte destaca tres pilares que podrían aumentar de manera importante la contribución que la agricultura puede tener para salir de la pobreza.

1. Infraestructura y, particularmente, infraestructura en transporte. Esto ‘ensancha’s a los mercados locales, de tal manera que los grupos de terratenientes locales, comerciantes y empleadores ya no puedan imponer sus

precios sobre los trabajadores, productores o consumidores locales; también mejora la seguridad en los alimentos; y reduce los costos de transporte para aquéllos en busca de trabajo fuera del área en donde habitan.

2. Educación. Aumenta la productividad agrícola; facilita la transferencia hacia actividades no agrícolas; e incrementa las posibilidades de que los migrantes puedan trasladarse de manera exitosa a zonas urbanas (y enviar remesas a sus hogares).

3. Información. Por lo general, los crónicamente pobres carecen de acceso a información importante acerca de oportunidades de trabajo, cambios en los precios de productos e insumos y nuevas técnicas. La respuesta a lo anterior ha sido, tradicionalmente, la ampliación de la agricultura. Sin embargo, mucho del trabajo reciente indica la necesidad de mejorar el acceso a la información para los más pobres a través de un espectro más amplio de agencias privadas, públicas y no gubernamentales.

El segundo enfoque es sobre la urbanización estratégica. Este reporte argumenta que esto no requiere simplemente de cambios políticos. Por el contrario, necesita que los políticos cambien su estrategia. En lugar de ver a las áreas urbanas como unidades diferenciadas que requieren ser reguladas por controles de planeación (los cuales rara vez se ponen en práctica), los políticos deberían considerar una estrategia de planeación urbana nacional más agresiva y dinámica. Tal estrategia conectaría a las regiones más pobres con las ciudades con potencial económico, promovería el desarrollo de pueblos y ciudades de zonas pobres y atacaría la cuestión de discriminación social en los mercados laborales urbanos.

El tercer enfoque político es la protección social – reforzando los argumentos dados anteriormente. A nivel familiar, la protección social puede ayudar a las personas crónicamente pobres a mejorar su consumo, pero también a aumentar su

Muchas personas crónicamente pobres dependen de algún trabajo que es inseguro,

mal pagado, insalubre y peligroso.

5Resumen

productividad y su nivel de recursos. En ‘zonas en recesión,’ la entrada de recursos de protección social puede estimular a los mercados locales y contribuir al dinamismo económico.

La búsqueda de esas políticas da lugar a muchos desafíos – en términos de los costos que implican desviar recursos de otros programas y movilizar recursos adicionales. Ciertamente, necesitamos enfocarnos en costos y beneficios a corto plazo. No obstante, también necesitamos reconocer que el crecimiento económico genera un rápido cambio social, especialmente mediante la urbanización y la migración, y que estos cambios afectan a los crónicamente pobres. Un cambio puede dar paso a nuevos espacios políticos para organizar y articular voces – tal y como se observa cuando los sindicatos y los movimientos sociales se movilizan alrededor de asuntos vitales como la vivienda y el desplazamiento. La urbanización y el crecimiento también pueden tener su lado negativo. Ambos pueden destruir el sustento y se pueden asociar con altos niveles de desigualdad económica que facilitan la concentración del poder político. Se requiere de una política que maneje y contenga estos efectos perjudiciales.

Un cambio social transformadorLos órdenes sociales tales como la clase, la casta o las relaciones de género, tienen una influencia profunda en las vidas, bienestar y aspiraciones de las personas crónicamente pobres (Capítulo 5). Esos órdenes no son fijos, sino que evolucionan a través del tiempo. Actualmente, bajo las presiones de la globalización, están cambiando más rápido que nunca, pero la idea de que todas las sociedades eventualmente serán iguales es poco probable. Los órdenes sociales existentes determinan tres de las trampas de la pobreza crónica que mantienen a la gente pobre, pobre – discriminación social, ciudadanía limitada y pocas oportunidades de trabajo.

La promoción de un cambio social progresivo es apenas mencionada en los PRSs y en documentos políticos similares, pero es esencial para enfrentar la pobreza crónica. Las personas crónicamente pobres no sólo requieren de ‘buenas políticas,’ sino que necesitan de sociedades que los ayuden a alcanzar sus derechos y alzar la voz sobres sus problemas. El reporte identifica tres objetivos sociales prioritarios – igualdad de género, inclusión social y aumento de capacidades. Cinco políticas son particularmente efectivas en alcanzar estas metas:

educación post-primaria;•

servicios de salud reproductiva;•

migración y urbanización estratégica;•

legislación anti-discriminación; y•

un ambiente propicio para movimientos sociales.•

Ejemplos prácticos ilustran las formas en las que se pueden llevar a cabo tales políticas para ayudar a las personas crónicamente pobres para hacer valer sus derechos e

incrementar sus capacidades. Éstas incluyen los programas de comida de mediodía para alumnos en Tamil Nadu, la incorporación de la migración dentro de los PRSs, los centros de trabajo en India, y la creación de cooperativas de pepenadores en Asia y América latina. Aunque la promoción de un cambio social transformador no es una tarea fácil, estos ejemplos demuestran cómo programas innovadores pueden contribuir a esta meta.

Terminar con el conflicto armado y construir un compacto socialLa violencia es un problema para los pobres en todas las sociedades, pero especialmente en los CDCs. La pobreza puede ser una causa de la violencia – del crimen a la guerra civil. La injusticia puede iniciar guerras, pero conforme progresan, los motivos comerciales pueden comenzar a conducirlas. Y el comercio es muchas veces el iniciador de las guerras civiles, especialmente cuando los recursos naturales valiosos son el precio. Así pues, terminar con las guerras involucra enfrentar a aquellos que hacen uso de la violencia para hacerse poderosos

y ricos. Pero una vez que estos ‘agitadores’ son removidos (o contenidos), la paz no está garantizada.

Una forma de reducir la fragilidad del estado y, como consecuencia, la violencia y el conflicto, es mediante la construcción y el mantenimiento

de un compacto social. Es ahí donde el estado actúa para reducir los riesgos de las personas – a través de la ley y el orden, servicios e infraestructura – a cambio de su compromiso hacia el estado (incluyendo su disposición a financiarlos mediante impuestos). Un compacto social establece obligaciones mutuas entre el estado y el individuo y proporciona la base para que este último asigne su dinero, a través del pago de impuestos, para la construcción del estado. Por lo tanto, el estado se convierte en una institución que entra de forma significativa dentro de las vidas de la gente pobre, en lugar de un ente abstracto (o peor aún, algo que tratan de evitar a toda costa). Para alcanzar esto, es necesario crear instituciones fiscales que se enfoquen en los pobres y en sus necesidades. De esta manera, el compacto social puede ser integral en la percepción que tienen las personas sobre la justicia y la igualdad.

Históricamente, han existido diferentes modelos para alcanzar un compacto social viable, pero el común denominador ha sido un sistema efectivo de finanzas públicas, incluyendo la generación de ingreso. Esta última es especialmente importante en estados frágiles: los nuevos líderes requieren de un buen inicio a través de ‘mejoras rápidas.’ Muchas de esas ganancias rápidas serán áreas que se ocupen directamente de la pobreza crónica – servicios de salud básicos e infraestructura a regiones remotas (comúnmente rebeldes). Reducir el riesgo de las personas a través de la ley y el orden, servicios e infraestructura debe ser la forma de actuar. Lo anterior establece obligaciones mutuas entre el estado y el individuo y provee la base para que los individuos asignen su dinero, mediante el pago de

Erradicar la pobreza crónica para 2025 es un objetivo posible – si los

gobiernos nacionales y las organizaciones internacionales hacen los compromisos

políticos y asignan los recursos necesarios.

6 Reporte sobre la Pobreza Crónica 2008-09

Una pequeña niña trabajadora con una pancarta en una demostración llevada a cabo por la ONG india Mariposas y el Sindicato ‘Bal Mazdoor’ (Trabajador Infantil), denunciando el abuso en contra de los trabajadores infantiles (Delhi, India). Foto © Paul Smith/Panos Pictures

impuestos, para la construcción del estado. Esta es la verdadera plataforma de la ciudadanía.

Erradicar la pobreza crónicaErradicar la pobreza crónica para 2025 es un objetivo posible – si los gobiernos nacionales y las organizaciones internacionales hacen los compromisos políticos y asignan los recursos necesarios. Esto parecería una meta muy ambiciosa para algunos CDCs pero, a pesar de ello, se pueden obtener rápidas ganancias en algunas naciones estables y relativamente prósperas, donde viven muchas personas crónicamente pobres (Bangladesh, China, India) durante los próximos años.

Aunque las políticas para reducir la pobreza crónica deben ser específicas de acuerdo con el contexto, actualmente existe una clara evidencia de cinco políticas que pueden encabezar los esfuerzos nacionales e internacionales.

Protección social• – la protección social provista por el sector público y, particularmente la asistencia social, desempeña un papel vital en reducir la inseguridad y aumentar las oportunidades para que los crónicamente pobres se integren al proceso de crecimiento.

Servicios públicos para los difíciles de alcanzar• – hacer disponibles servicios de salud reproductiva y educación post-primaria, puede romper con la transferencia inter-generacional de la pobreza y tener un efecto dramático en el futuro de las familias crónicamente pobres.

Construcción de activos individuales y colectivos• – la posesión de activos incrementa la capacidad personal (y colectiva) de los crónicamente pobres. Entre más recursos – psicológicos, así como físicos y sociales – posea una familia, mayor será la influencia que tendrá en las redes y transacciones sociales, así como en los mercados

financieros formales.

Políticas de anti-discriminación e igualdad de género• – atacar la discriminación social promueve un compacto social justo e incrementa las oportunidades económicas de los crónicamente pobres.

Urbanización y migración estratégicas• – la pobreza crónica sigue siendo, principalmente, un fenómeno rural y la pobreza crónica urbana puede ser particularmente difícil porque las personas crónicamente pobres no tienen acceso a los beneficios de la urbanización, y no pueden aprovechar las oportunidades ofrecidas por la migración. Las personas crónicamente pobres requieren que se les otorgue la oportunidad de migrar mediante políticas educativas y de anti-discriminación. Es necesario un nuevo concepto de planeación urbana que reconozca los efectos benéficos del crecimiento urbano, y que permita a los migrantes rurales pobres obtener una parte de la productividad urbana.

Para apoyar el ataque en contra de la pobreza crónica será necesario modificar las principales modalidades de la reducción de la pobreza mundial – las Estrategias de Reducción de la Pobreza y los Objetivos de Desarrollo del Milenio.

Estrategias de Reducción de la Pobreza – Los PRSs seguirán siendo un instrumento esencial, pero requieren:

proporcionar mayor información sobre diferentes tipos • de personas pobres y analizar la pobreza crónica a nivel nacional;

pasar de ser documentos propiedad de los donadores, a ser • un producto de las sociedades nacionales; y

ir más allá de las recetas políticas, y atacar los cambios • sociales y políticos que son requeridos para lograr sus metas.

Objetivos de Desarrollo del Milenio – Los ODM requieren ser extendidos después de 2015 para poder incorporar de manera completa el ataque global en contra de la pobreza crónica. Esto significa:

establecer una meta para la eliminación de la pobreza • extrema para 2025;

establecer los objetivos de acceso a la protección social • básica para todas las personas pobres y vulnerables para 2020; y

establecer la meta de acceso universal a la educación post-• primaria para 2020.

Este reporte habla mucho acerca de política. Pero la necesidad de un cambio político no debe enmascarar el hecho de que los crónicamente pobres son, en sí mismos, los principales actores para superar su propia pobreza. Hoy en día, cuando su existencia es reconocida, los crónicamente pobres son percibidos tanto por los políticos, como por la imaginación popular como dependientes y pasivos. Nada podría estar más lejos de la realidad. La mayoría de las personas crónicamente pobres están luchando y trabajando por mejorar sus vidas y el futuro de sus hijos en circunstancias muy difíciles que ellos no han elegido. Ellos requieren de compromisos reales, complementados con acciones y recursos, para apoyar sus esfuerzos y superar los obstáculos que los atrapan en la pobreza y les niegan su ciudadanía.

7Resumen

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8 Reporte sobre la Pobreza Crónica 2008-09

Nota técnica de la Figura 1

Un cartograma es un mapa que ilustra una variable específica por tamaño relativo. En este caso la variable es el número de personas pobres, de acuerdo con la línea de pobreza absoluta de un dólar diario, en cada país. De este modo, cada estado nación – prescindiendo de su área territorial real – se muestra de manera proporcional en tamaño al número absoluto de gente pobre que vive ahí.

El algoritmo que crea un cartograma de un mapa, manteniendo formas reconocibles, aunque reestructurando el tamaño de los países, ha sido una especie de ‘santo grial’ para el mundo cartográfico. Previos algoritmos han simplificado enormemente el mapa a fin de poder hacer esto, convirtiendo las formas complejas de los países en una especie de círculos o hexágonos del lado derecho. Esta nueva solución ha hecho avanzar a la ciencia. Desarrollado en 2005 por Mark Newman y Michael Gastner de la Universidad de Michigan, está inspirado por la difusión de moléculas de gas. Posteriormente, el profesor Danny Dorling (Universidad de Sheffield), colaboró con Mark Newman y con colegas en Sheffield, para crear el proyecto ‘Worldmapper,’ y ofrece una serie de cartogramas del mundo en línea (ver http://www.worldmapper.co.uk).

Los datos demográficos utilizados fueron obtenidos de ‘2005 Medium Variant’ de las Perspectivas Demográficas Mundiales: Base de Datos sobre Población, Revisión de 2006 (ECOSOC División de Población, disponible en: http://esa.un.org/unpp/index.asp?panel=. (Los datos demográficos para Cisjordania y Gaza son para los Territorios Palestinos Ocupados. Los datos demográficos para Serbia y Montenegro son para Serbia más Montenegro). Por razones técnicas, naciones con menos de 1,000,000 habitantes (en su mayoría pequeñas islas) fueron excluidas.

Los índices de pobreza de un dólar al día fueron obtenidos de los Indicadores del Desarrollo Mundial 2006 del Banco Mundial, y hacen referencia al último año disponible. Para aquellos países sin datos y los países miembros de la OECD, se utilizaron estimadores del CPRC.

Los colores de los países se refieren a la clasificación del CPRC para cada país, tal y como se describe en la leyenda del cartograma. La clasificación está basada en un análisis por grupo de acuerdo con el nivel de, y cambio en, el promedio de bienestar/depravación, utilizando datos que abarcan por lo menos 20 años entre 1970 y 2003. El análisis utiliza cuatro indicadores bienestar/depravación – PIB per cápita, mortalidad infantil, fertilidad y desnutrición. Ver Anexo J para una lista completa de países, y Anderson (2007) para más detalles en el análisis por grupo.

Así, aunque la mayoría de las personas crónicamente pobres viven en Asia, los países con mayor depravación crónica se encuentran en África sub-sahariana, con cinco excepciones.

El mapa de condiciones de países fue producido por el grupo de Desigualdades Sociales y Espaciales (SASI por sus siglas en inglés) en el Departamento de Geografía de la Universidad de Sheffield, y la gráfica final fue diseñada por Nick Scarle (Unidad de Cartografía, Escuela de Medio Ambiente y Desarrollo, Universidad de Manchester).

Método cartográfico © 2006 Grupo SASI (Universidad de Sheffield) y Mark Newman (Universidad de Michigan). Diseño © 2008 CPRC y Nick Scarle (Universidad de Manchester).

El Chronic Poverty Research Centre (Centro de Investigación sobre la Pobreza Crónica, CPRC por sus siglas en inglés) es una asociación internacional de universidades, centros de investigación y ONGs establecida en 2000, financiado inicialmente por el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID por sus siglas en inglés). El DFID no se hace responsable de cualquier información proporcionada o los puntos de vista expresados en este reporte.

Acerca del Chronic Poverty Research Centre

Director del CPRC:Dr Andrew Shepherd, Overseas Development Institute

Directores Asociados del CPRC:Professor Tony Addison, University of Manchester Dr. Caroline Harper, Overseas Development Institute Professor David Hulme, University of ManchesterProfessor Andy McKay, University of Sussex

Directora del Programa del CPRC:Julia Brunt, Overseas Development Institute

El CPRC es administrado desde el:Brooks World Poverty InstituteSchool of Environment and DevelopmentThe University of ManchesterHumanities Bridgeford Street Manchester, M13 9PLUK

Teléfono: +44 (0)161 306 6436Fax: +44 (0)161 306 6428Correo electrónico: cprc@manchester.ac.ukPágina web: www.chronicpoverty.org

Asociados del CPRCBangladesh Institute of Development Studies (BIDS) – Programme of Research on Chronic Poverty in Bangladesh (PRCPB), Dhaka,

BangladeshBrooks World Poverty Institute (BWPI), University of Manchester, Manchester, UKDepartment of Economics, University of Sussex, Falmer, Brighton, UKDevelopment Initiatives (DI), Somerset, UKDevelopment Research and Training (DRT), Kampala, UgandaEconomic Policy Research Center (EPRC), Kampala, UgandaHelpAge International, London, UKIndian Institute of Public Administration (IIPA), New Delhi, India and CPRC-India partners: - Gujarat Institute of Development Research, Gujarat, India. - Jawaharlal Nehru University, New Delhi, India. - National Council of Applied Economic Research, New Delhi, India.Innovation, Environnement et Développement en Afrique (IED Afrique), Dakar, Senegal. Coordinador Regional del CPRC en África

Occidental. Países Centrales: - CEDRES, Faculté des Sciences Economiques et de Gestion, Ouagadougou, Burkina Faso - Department of Economics, University of Ghana, Legon, Ghana - FIDESPRA (Forum International pour le Développement et l’Echange de Savoir-faire au Service d’une Promotion Rurale

Auto-entretenue), Cotonou, Benin - IFAN, Université Cheikh Anta Diop, Dakar, Senegal - Réseau MARP, Niamey, NigerInstitute for Development Policy and Management, University of Manchester, Manchester, UKInstitute of Development Studies (IDS), University of Sussex, Brighton, UKOverseas Development Institute (ODI), London, UKProgramme for Land and Agrarian Studies (PLAAS), University of the Western Cape, Bellville, South Africa

Afiliados del CPRC Institute of Development Studies, Nairobi, Kenya

Se invita a los lectores a citar o reproducir material del Reporte sobre la Pobreza Crónica 2008-09 para sus propias publicaciones, pero como titular de derechos de autor, el Chronic Poverty Research Centre solicita el debido reconocimiento (incluyendo los detalles de la dirección de la página web del CPRC), y una copia de la publicación. El texto completo de este reporte puede ser descargado de la página web del CPRC: www.chronicpoverty.org

Derechos reservados © Chronic Poverty Research Centre

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Cen

treEl Reporte sobre la Pobreza Crónica 2008-09Este reporte es acerca de los aproximadamente 320 a 443 millones de personas que viven atrapadas en la pobreza crónica – gente que seguirá siendo pobre por mucho tiempo o durante toda su vida, y cuyos hijos son propensos a heredar su pobreza. Los crónicamente pobres experimentan múltiples depravaciones, incluyendo hambre, desnutrición, analfabetismo, falta de acceso a agua potable y a servicios de salud básicos, discriminación social, inseguridad física y exclusión política. Muchos morirán prematuramente de enfermedades fácilmente prevenibles.

A través de nuestra investigación identificamos cinco principales trampas que determinan la pobreza crónica – inseguridad, ciudadanía limitada, desventaja espacial, discriminación social y pocas oportunidades de trabajo – y ofrece respuestas políticas clave para estas últimas.

Nuestro argumento es que el desarrollo de un ‘compacto social justo’ entre los ciudadanos y los estados debe ser el foco para la erradicación de la pobreza. Los actores del desarrollo pueden cuidar de tal compacto mediante la protección social, servicios públicos, acciones efectivas de anti-discriminación, igualdad de género, crecimiento económico y política fiscal, y la administración de los procesos de migración y urbanización.

Para mostrar el lado humano detrás de las estadísticas y las políticas, entrelazamos las historias de la vida de siete personas crónicamente pobres desde Asia hasta África dentro de nuestro reporte. Las descripciones de las vidas de Angel, Moses, Txab, Vuyiswa, Bakyt, y Maymana y Mofizul, ayudan al lector a comprender de mejor manera las múltiples y complejas causas de la pobreza crónica.

La mayoría de la gente en pobreza crónica lucha y trabaja para mejorar su vida, y para crear un mejor futuro para sus hijos en circunstancias difíciles. Ellos necesitan compromisos reales complementados con acciones y recursos para apoyar los esfuerzos para superar los obstáculos que los atrapan en la pobreza.

Nuestro argumento es que el ataque en contra de la pobreza crónica debe ser la prioridad global de nuestro tiempo, y que la erradicación de la pobreza para el 2025 es un objetivo posible – si los gobiernos nacionales y las organizaciones internacionales están dispuestos a hacer los compromisos políticos y asignar los recursos necesarios.

Es nuestro deseo que este reporte inspire a una mayor reflexión sobre cómo atacar la pobreza crónica de forma efectiva y – sobre todo – estimule acciones para hacerlo suceder.

Chronic Poverty Research CentreEl CPRC es una asociación internacional de universidades, centros de investigación y ONGs.

El CPRC busca proveer investigación, análisis y orientación política que estimule el debate nacional e internacional para que las personas en pobreza crónica tengan más voz en la formulación de la política y obtengan una mayor parte de los beneficios del progreso.

Socios del CPRC:

ISBN 978-1-906433-44-4

www.chronicpoverty.org