RELACIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO EN ARGENTINA Raíces históricas, institucionales y conflictos...
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RELACIONES ENTRE NIVELES DE RELACIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO EN ARGENTINAGOBIERNO EN ARGENTINA
Raíces históricas, institucionales y conflictos Raíces históricas, institucionales y conflictos persistentespersistentes
Oscar Cetrángolo y
Juan Pablo Jiménez
XVI SEMINARIO REGIONAL DE POLITICA FISCALCEPAL – ILPES
Santiago de Chile – 26 al 29 de enero de 2004
CONTENIDO
Raíces de los conflictos
• Creación de provincias y federalismo
• Desequilibrio productivo y financiamiento público
• Historia de las relaciones Nación-provincias y leyes de
coparticipación
Relaciones durante vigencia de la Ley 23548 (desde 1988)
Impacto de la crisis
Perspectivas futuras
LAS PROVINCIAS EN LA HISTORIA ARGENTINA
Etapas del proceso de provincialización
Provincias previas a la
Constitución Nacional
Provincias previas a la
Constitución Nacional
Provincias creadas
durante los cincuenta
Provincias previas a la
Constitución Nacional
Provincias creadas
durante los cincuenta
Provincias creadas
durante los noventa
Distribución territorial del Producto Bruto Geográfico 2002
I: Ciudad de Buenos Aires
II: Bs. As., Córdoba, Mendoza y Sta. Fe.
III: Chubut, Neuquén, Sta. Cruz y T. del Fuego
IV: Catamarca y San Luis
23%
53%
7%
2%
8%
3%4%
III
III
IVV
VI
VII
V: E. Rios, La Pampa, R. Negro, Salta y Tucumán
VI: Jujuy, Misiones y San Juan
VII: Corrientes, chaco, Formosa, La Rioja y Stgo. Del Estero
Producto Bruto Geográfico por habitante (2002)
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Cop. Afectada Cop. No Afectada Transf. de la nación Regalías Rec. Tributarios Otros Rec. propios
Historia de las relaciones entre la Nación y las provincias
Tres períodos:
• Separación de fuentes tributarias (1853-1890)
• Concurrencia “de hecho”(1890-1935)
• Leyes de coparticipación (desde 1935)
Paradoja de la historia de la coparticipación (desde 1935)
Hechos:
Incorporación de tributos a la masa coparticipable
Intentos de consolidación en un régimen troncal
Aumento de coeficientes primarios provinciales
Resultados:
Relativa constancia de participación efectiva de
las provincias
Diversidad y superposición de repartos
Incorporación de tributos al sistema de coparticipación
AÑO LEY TRIBUTOS INCORPORADOS 1935 12139
12143 12147
Internos Ventas Réditos
1946 12956 Ganancias eventuales y beneficios extraordinarios. 1951 14060 Sustitutivo a la transmisión gratuita de bienes. 1973 20221 Tierras aptas para explotación agropecuaria, regularización patrimonial, divisas,
parque automotor, valores mobiliarios, aceites lubricantes y los que en el futuro establezca la Nación como impuestos indirectos. También serán incluidos los de asignación específica una vez finalizado el objetivo de su creación.
1988 23548 Todos los impuestos nacionales existentes o a crearse con las siguientes excepciones: a) derechos de importación y exportación; b) aquellos cuya distribución esté prevista en otros regímenes; c) aquellos con afectación específica al momento de promulgación de esta norma. Cumplido el objetivo de su creación se incorporarán al esquema.
Evolución de los coeficientes de distribución primaria hasta 1973 y régimen Federal de
Coparticipación desde entonces
LEYES PERIODO NACION PROVINCIAS Y MCBA
12143 y 12147 1935-1946 82,5% 17,5% 12956 1947-1958 79,0% 21,0% 14788 1959 66,0% 34,0% 1960 64,0% 36,0% 1961 62,0% 38,0% 1962 60,0% 40,0% 1963 58,0% 42,0% 1964-1966 54,0% 46,0% 1967 59,2% 40,8% 1968-1972 61,9% 38,1% 20221 1973-1980 46,7% 53,3%(a) 1981-1984(d) 48,5% 51,5%(b) 23548 1988 42.34% 57,66%(c)
Distribución porcentual de recursos tributarios nacionales (1935-2002)
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Coparticipables
Comercio Exterior
Otros
Nómina Salarial
Recaudación bruta de impuestos nacionales (1935-2002)
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Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans.
Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. Otros Recursos Tributarios
Distribución porcentual de impuestos coparticipables (1935-2002)
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Provincias Nación Seguridad Social
Relación Nación-provincias durante los años noventa
Condicionantes:Crisis macroeconómica
Crisis y reforma previsional
Conflictos políticos
Rasgos salientes: Límite máximo en recaudación (22% del PIB)
Cambios en estructura tributaria
Modificación y multiplicación de mecanismos de
distribución
Nivel y estructura de la recaudación tributaria total 1990-2002
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Ingresos, Benef. y Gcias. de Cap. Patrimonios Internos sobre Bs., Serv. y trans.
Comercio Ext. y Transacc. Intern. Salarios y Contrib. a la Seg. Soc. Otros Recursos Tributarios
Recursos Provinciales
Estructura de la recaudación tributaria1990 y 1993
1990
Ganancias4%
Iva Bruto18%
Internos Unificados7%
Combustibles11%
Ap. y Contrib. Seg. Soc.30%
Comercio Exterior12%
Otros18%
1993
Ganancias10%
Iva Bruto38%
Internos Unificados5%
Combustibles5%
Ap. y Contrib. Seg. Soc.31%
Comercio Exterior6%
Otros5%
Estructura de la recaudación tributaria1996 y 2002
1996
Ganancias15%
Iva Bruto44%Internos Unificados
5%
Combustibles5%
Ap. y Contrib. Seg. Soc.24%
Comercio Exterior5%
Otros2%
2002
Ganancias17%
Iva Bruto30%
Combustibles9%
Ap. y Contrib. Seg. Soc.17%
Comercio Exterior12%
Otros11%
Internos Unificados4%
Transferencia a provincias de recursos nacionales. En millones de pesos de 2002
CONCEPTO 1990 1996 2002Coparticipación Federal 9,223.7 12,976.1 8,356.7Inundaciones (Leyes N° 23.658 y 23.916) 63.4Fdo. Financ. Déficits Pciales. 231.0 1.0Clausula de Garantía 604.0Ganancias (14%) 1,488.2 1,365.9Gcias. (Excedente del Fondo del Conurbano) 27.9 184.6Ganancias (Suma Fija) 105.3Fondo Educativo 33.4 1.7Seguridad Social 265.6 437.6 371.8 - Bienes Personales 232.3 280.5 - Ley N° 23.549 265.6 - IVA (11%) 205.3 91.3Impuesto Combustibles 253.3 918.1 365.0 - Vialidad 244.1 513.6 219.4 - Obras Infraestructura 256.8 109.7 - F.E.D.E.I. 9.2 147.7 35.9Fdo. Compensador de Deseq. Pciales. 797.2 536.1Transferencia de Servicios 1,927.6 800.5FONAVI 1,591.6 1,418.7 505.3Reg. Energía Eléctrica (Ley 24.065) 177.9 180.1Reg. Simplif. p/peq. Contrib. (Ley 24.977) 64.7TOTAL 11,628.6 20,913.0 12,732.5
Modificaciones en Relación Nación-provincias
Cambios en funciones (descentralización)
Pactos y acuerdos de alcance general
Modificaciones en la asignación de impuestos
específicos
Acuerdos bilaterales y arreglos poco transparentes
(actas, distribución de ATN)
Instrumentos
Rasgos de la distribución de impuestos actual
Afectación de impuestos coparticipables básicamente al
sistema previsional
Impuestos sobre energías con destino a infraestructura
provincial
Pujas por el destino dentro del Presupuesto Nacional
Otros destinos provinciales
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NACION (libre disponibilidad)
23.0% (T-$580)
37.7% 80.8% 36.0%39.0% (T-$3)
29.0% 22.9% 20% 100% 30.2% 100%
PROVINCIAS (según 23548)
$440+30.8% (T-$580)
50.4% 14.5% 30% 48.2%53.8% (T-$3)
38.8%
ATN$20+2.5% (T-$580)
0.9% 0.3% 0.9%0.9% (T-$3)
0.7%
Prev. Soc. Nacional$120+29.6%
(T-$580)23.7% 4.5% 70% 15% 12.1% 21.0% 100% 100%
Cajas provinciales 0.7%6.3% (T-$3)
Pcia. Buenos Aires $650
Prov. exc. Bs. As.14% (T-580)-
$650
FONAVI 33.2%Vialidad provincias 13.7%
Infraestructura provincias
6.9%
FEDEI y F. Compens. 2.3% 79.0%Energía Eólica 1.3%
F. Fid. Tansp. El. Federal 19.8%
INCUCAI $3Bibliotecas 16.1%I. N. Teatro 3.2% 13%CONFER 27%INCAA 40%INTA 31.3%Min. RREE 38.5%Fdo. Fomento Cinem. 100%Secr. Turismo 100%
Fdo. Fid. Subsidio Cons. Gas
100%
Serv. Publicos Sta. Cruz 100%
Act. Tabacaleras 100%
Disposiciones de los Pactos que afectan la distribución de recursos
Fecha Denominación Modificación de la distribución de recursos Norma que lo ratifica
12 de agosto de 1992
Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales
Afectación del 15% de los recursos coparticipables para el financiamiento del sistema previsional.
Suma fija de $43.8 millones mensuales para cubrir desequilibrios fiscales de provincias.
Suma mínima garantizada para provincias de $725 millones mensuales.
Ley 24.130
12 de agosto de 1993
Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento
Aumenta el fondo para desequilibrios provinciales a $45.8 millones.
Incrementa la suma mínima garantizada a $740 millones mensuales.
Da inicio al proceso de transferencia de las Cajas de Jubilaciones Provinciales a la Nación.
Decreto 1807/93
6 de diciembre de 1999
Compromiso federal Introducción de suma fija en transferencias a provincias ($.1,350 millones en 2000 y luego promedios trienales).
Desafectación de 50% de recursos de leyes especiales.
Financiamiento de cajas provinciales de previsión social.
Ley 25.235
17 de noviembre de 2000
Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal
Modificación de la suma fija a transferir durante 2001 y 2002 a $1364 millones mensuales.
Bases para nueva ley de coparticipación.
Transferencia de programas sociales y de empleo a las provincias.
Ley 25.400
Disposiciones de los Pactos que afectan la distribución de recursos (continuación)
Fecha Denominación Modificación de la distribución de recursos Norma que lo ratifica
15 y 17 de julio de 2001
Compromiso por la Independencia, el Acuerdo de apoyo institucional para la gobernabilidad de la República Argentina y la segunda Addenda al Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal
Reducción de las transferencias en igual proporción que la disminución de salarios y haberes previsionales, hasta un 13%.
Afectación de hasta $1000 millones de anticipo de Impuestos a las Ganancias para ayudar a las Provincias a través del Fondo Fiduciario del Desarrollo Provincial.
Cancelación de diferencias por garantía de coparticipación a través del FFDP.
Decreto 1584/01
27 de febrero de 2002
Acuerdo Nación - Provincias sobre la relación financiera y bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos
Se eliminan las sumas fijas y garantías en la coparticipación, retornándose al sistema de coeficientes.
El 70% del impuesto a los débitos y créditos en cta. cte. se destina a la Nación.
Canje de deuda provincial a cargo de la Nación y limite en la afectación de coparticipación para pagar deuda reprogramada (15%).
Bases para futuro régimen de coparticipación.
Ley 25.570
Otros rasgos institucionales
Multiplicidad y diversidad de consejos y
comisiones federales
Papel de los municipios
Impacto de la crisis sobre relación Nación-provincias
Distribución de recursos: abandono de suma fija
Endeudamiento: renegociación a cargo de Nación
con límite del 15% en afectación de coparticipación
(bail out)
Reglas fiscales: reducción de déficit en 60% (PFO)
Nuevo gasto asistencial a cargo de la Nación
(cambio en distribución de funciones)
Composición del gasto por finalidad y nivel de gobierno
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Provincias2000
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Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública
Composición del gasto por finalidad y nivel de gobierno
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Nación 2000
Nación 2002
Provincias2000
Provincias2002
Municipios2000
Municipios2002
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Funcionamiento Educ., Cult., C. y T. Salud Prev. Social Otro Gasto Social Serv. Economicos Deuda Pública
Desafíos futuros
1. Problemas estructurales previos a los noventa:
Debilidad institucional
Inestabilidad macroeconómica
Crisis previsional
Falta de solvencia del sistema tributario
Desafíos futuros
2. Problemas que cobraron importancia en los noventa
Eliminación de tributos “distorsivos”
Nuevo esquema de reparto sobre ingresos
marginales
Introducción de reglas fiscales, fondo anticíclico…
Armonización tributaria
Desafíos futuros
3. Problemas estructurales no debidamente discutidos:
Financiamiento de políticas sociales compensadoras
Atención de desequilibrios fiscales regionales
Desafíos futuros
4. Incertidumbres que deben despejarse antes de nueva
legislación
Futura estructura tributaria
Futuro sistema previsional
Alcances y financiamiento de política asistencial
Impacto de renegociación de deudas
Recomendación final
Relativizar importancia de ley de coparticipación: no hay
una solución única para todos los problemas
Se puede avanzar con algunos de los problemas con mayor
celeridad que otros
El futuro arreglo no será definitivo (corto vs. mediano
plazo)
El futuro arreglo debe incorporar elementos flexibles