REGLAMENTO TÉCNICO SOBRE CEMENTO HIDRÁULICO …³n_d… · Página 1 de 55 I Dirección de...

“Decenio de la Igualdad de Oportunidades para mujeres y hombres”

“Año de la Universalización de la Salud”

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I Dirección de Normatividad

REGLAMENTO TÉCNICO SOBRE CEMENTO HIDRÁULICO UTILIZADO EN EDIFICACIONES Y CONSTRUCCIONES DE CONCRETO EN GENERAL

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. ANÁLISIS DE LA CONSTITUCIONALIDAD Y LEGALIDAD DE LA PROPUESTA

Según el artículo 55 de la Constitución Política del Perú “los tratados celebrados por el Estado y en vigor forman parte del derecho nacional”; siendo ello así, forman parte del ordenamiento jurídico peruano, entre otros, el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la Organización Mundial de Comercio (en adelante, Acuerdo OTC-OMC)

y el Acuerdo de Cartagena que creó la Comunidad Andina1. En el marco del Acuerdo OTC-OMC y la Decisión 827 de la Comunidad Andina “Lineamientos para la elaboración, adopción y aplicación de reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad en los Países Miembros de la Comunidad Andina y a nivel comunitario” (en adelante, Decisión 827), los países pueden aprobar reglamentos técnicos2, con la finalidad de salvaguardar objetivos legítimos, tales como la salud, la vida y seguridad de las personas, así como para evitar prácticas que conduzcan al error al consumidor y medidas para proteger el medio ambiente, entre otros. Asimismo, el numeral 2.2 del artículo 2 del Acuerdo OTC-OMC establece que los países miembros deben asegurarse de no elaborar, adoptar o aplicar reglamentos técnicos que tengan por objeto crear obstáculos innecesarios al comercio internacional más de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo. En la misma línea, el artículo 6 de la Decisión 827, establece que los reglamentos técnicos no deben restringir el comercio más de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo, eligiendo la opción que genere menores costos de implementación. De igual manera, el artículo 7 de la decisión dispone que los reglamentos técnicos son definidos en función de las propiedades de uso y empleo de los productos a los que hace referencia y no de sus características descriptivas o de diseño. De acuerdo al artículo 1 del Decreto Supremo Nº 149-2005-EF, mediante el cual se dictan disposiciones reglamentarias al Acuerdo OTC-OMC, los trámites o requisitos que afecten de alguna manera la libre comercialización interna o la exportación o importación de bienes o servicios podrán aprobarse únicamente mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y por el del sector involucrado. De igual forma, el artículo 3 de la referida norma establece que la supervisión y fiscalización del cumplimiento de los reglamentos técnicos, las medidas adoptadas que afecten al comercio de servicios y/o las medidas similares o equivalentes será competencia de cada sector en el marco de las competencias asignadas por Ley.

1 Cabe señalar que, mediante la Resolución Legislativa Nº 26407, el Congreso de la República aprobó el “Acuerdo por

el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los Acuerdos Comerciales Multilaterales contenidos en el Acta Final de la Ronda de Uruguay”. Asimismo, mediante Decreto Ley Nº 17851, el Congreso de la República aprobó el “Acuerdo de Integración Subregional (Acuerdo de Cartagena)”; y, mediante la Resolución Legislativa Nº 26603 aprobaron el "Protocolo Modificatorio del Acuerdo de Integración Subregional Andino (Acuerdo de Cartagena)".

2 Según el Anexo del Acuerdo OTC, Reglamento Técnico es el “Documento en el que se establecen las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables, y cuya observancia es obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de producción, o tratar exclusivamente de ellas”.



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Por otro lado, el artículo 3 del Decreto Legislativo Nº 1047, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Producción (en adelante, D.L Nº 1047), señala que el Ministerio de la Producción (en adelante, PRODUCE) es competente en pesquería, acuicultura, industria, micro y pequeña empresa, comercio interno, promoción y desarrollo de cooperativas. Asimismo, es competente de manera exclusiva en materia de ordenamiento pesquero y acuícola, pesquería industrial, acuicultura de mediana y gran empresa, normalización industrial y ordenamiento de productos fiscalizados. Igualmente, es competente de manera compartida con los gobiernos regionales y gobiernos locales, según corresponda, en materia de pesquería artesanal, acuicultura de micro y pequeña empresa y acuicultura de recursos limitados, promoción de la industria y comercio interno en el ámbito de su jurisdicción. Adicionalmente, cabe mencionar que el Decreto Legislativo Nº 1304, que aprueba la Ley de Etiquetado y Verificación de los Reglamentos Técnicos de los Productos Industriales Manufacturados (en adelante, D.L N° 1304), otorga competencias a PRODUCE para supervisar, fiscalizar y sancionar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en los reglamentos técnicos referidos a productos industriales manufacturados para uso o consumo final, con excepción del etiquetado, en el marco de sus competencias. Además, dicho decreto legislativo en su artículo 8 señala que PRODUCE es la autoridad encargada de ejercer la potestad sancionadora respecto al incumplimiento de lo dispuesto en los reglamentos técnicos referidos a productos industriales manufacturados para uso o consumo final, con excepción del etiquetado. A su vez, el numeral 3.2 del artículo 3 del Reglamento de Organización y Funciones de PRODUCE, aprobado por Decreto Supremo Nº 002-2017-PRODUCE (en adelante, ROF), refiere que PRODUCE ejerce competencias de manera exclusiva en ordenamiento pesquero y acuícola, pesquería industrial, acuicultura de mediana y gran empresa, normalización industrial, y ordenamiento de productos fiscalizados. Asimismo, respecto de la innovación productiva y transferencia tecnológica en el ámbito de sus competencias. De igual manera, el artículo 15 del ROF de PRODUCE, establece que el Despacho Viceministerial de MYPE e Industria está a cargo del Viceministro de MYPE e Industria, quien es la autoridad inmediata a la Ministra de la Producción en materia de normalización industrial, calidad, ordenamiento de productos fiscalizados, promoción y fomento de la actividad industrial, cooperativas, MYPE y comercio interno. Igualmente, el artículo 95 del ROF de PRODUCE señala que la Dirección General de Políticas y Análisis Regulatorio (en adelante, DGPAR) es el órgano de línea con autoridad técnico normativa a nivel nacional, responsable de evaluar y proponer las políticas nacionales y sectoriales y las normas en las materias de micro, pequeña y mediana empresa, industria, parques industriales, innovación productiva y transferencia tecnológica, cooperativas y comercio interno; así como del ordenamiento de productos industriales manufacturados y productos fiscalizados. En esa línea, el artículo 99, literal c), del citado ROF, consigna que la Dirección de Normatividad de la DGPAR tiene entre otras, la función de formular y actualizar los reglamentos técnicos en materia de sus competencias en coordinación con los sectores



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que se vinculen y otros niveles del gobierno, en el marco de los acuerdos internacionales y la normatividad vigente, según corresponda. Cabe agregar, que el Plan Nacional de Competitividad y Productividad recoge el Objetivo Prioritario Nº 6: Ambiente de negocios, el cual establece generar las condiciones para desarrollar un ambiente de negocios productivo. Dicho objetivo prioritario contempla la Medida de Política 6.9: Estándares de Calidad y Reglamentación Técnica adecuados para un mercado competitivo; consistente en desarrollar e implementar un programa para la elaboración de reglamentos técnicos que contengan estándares de calidad y seguridad para los productos que se comercializan en el Perú. Con relación a la Medida de Política 6.9 antes mencionada, PRODUCE mediante la Resolución Directoral Nº 003-2019-PRODUCE/DGPAR, emitida por la DGPAR, aprobó la Hoja de Ruta que identifica los estándares de calidad y reglamentación técnica adecuados a un mercado competitivo, así como el Programa de Reglamentos Técnicos; dando cumplimiento al Hito 1 de dicha medida de política. Bajo este desarrollo normativo, se advierte que PRODUCE con el refrendo del Ministerio de Economía y Finanzas, tiene facultades para formular y aprobar mediante decreto supremo un reglamento técnico sobre cemento hidráulico utilizado en edificaciones y construcciones de concreto en general, que establezca las características del cemento, los procesos o métodos de producción del mismo, así como para supervisar, fiscalizar y sancionar el incumplimiento de las disposiciones contenidas en los reglamentos técnicos. II. ANTECEDENTES 2.1 Producto Cemento El cemento es un material inorgánico finamente molido, que cuando se mezcla con agua forma una pasta que se endurece mediante reacciones y procesos de hidratación, y que después del endurecimiento conserva su resistencia y estabilidad, incluso bajo el agua3. El cemento puede clasificarse en dos grandes grupos4: a) Hidráulicos: Aquellos en que la masa plástica aumenta su resistencia tanto al aire

como bajo el agua, es decir, pueden ser usados como cementos bajo el agua.

Dentro de los cementos hidráulicos, el más importante es el cemento portland5. Su predominancia en la industria de la construcción y en las grandes obras de ingeniería civil es tal, que cuando se habla de cemento se sobreentiende que es el Cemento Portland, el cual es utilizado en diversos sectores y principalmente en el sector de la construcción para la edificación de las viviendas, edificios, carreteras, puentes, así como, para la infraestructura industrial o del Estado.

b) No Hidráulicos: Aquellos que no pueden ser usados bajo el agua y solo

endurecen al aire.

3 3.4.4.16, ISO 6707-1:2017(en) Buildings and civil engineering works — Vocabulary — Part 1: General terms. 4 HSE. (2002). Construction Information Sheet No 26 - CEMENT. Caerphilly: HSE 5 Producido mediante la pulverización del clinker compuesto esencialmente de silicatos de calcio hidráulicos y que

contiene generalmente sulfato de calcio y eventualmente caliza como adición durante la molienda.



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La Asociación de Cementos Portland de los Estados Unidos distingue los tipos de cementos sobre la base de las especificaciones estándar provistas por la Sociedad Americana para Ensayos y Materiales6 (en adelante, ASTM por sus siglas en inglés). Según la ASTM C1507 el cemento portland puede ser de cinco tipos (I, II, III, IV y

V). Según la ASTM C5958 para el cemento portland adicionado existen seis

subvariedades del tipo I (IS, IP, I (PM), IL, IT e ICo). La variación depende de las piedras empleadas en su elaboración.

Según la ASTM C11579 el cemento hidráulico puede ser clasificado como Tipo GU, HE, MS, HS, MH y LH, cuya variación depende de su performance o desempeño.

El Perú cuenta con Normas Técnicas Peruanas (en adelante, NTP), que han sido

elaboradas en base a las normas técnicas ASTM antes señaladas. Así se tiene las NTP 334.00910, NTP 334.09011 y NTP 334.08212, en las cuales la clasificación de los tipos de cemento se encuentra acorde con la normativa de la ASTM, tal como se describe en el siguiente cuadro.

Cuadro N° 1

Tipos de Cemento Portland

Cementos Hidráulicos

Tipo Denominación

Cementos Portland

Tipo I Cemento Portland de uso general

Tipo II Cemento Portland de uso general de moderada resistencia a los sulfatos

Tipo III Cemento Portland de alta resistencia inicial

Tipo IV Cemento Portland de bajo calor de hidratación

Tipo V Cemento Portland de alta resistencia a los sulfatos

Cementos Portland adicionados (compuesto)

Tipo IS Cemento Portland adicionado con escoria de alto horno

Tipo IP Cemento Portland adicionado puzolánico

Tipo I (PM)

Cemento Portland adicionado con puzolánico modificado

Tipo IL Cemento Portland adicionado con caliza

Tipo IT Cemento Portland adicionado ternario

Tipo ICo Cemento Portland adicionado compuesto

Tipo GU Cemento Hidráulico de uso general

Tipo HE Cemento Hidráulico de alta resistencia inicial

6 Organismo de Normalización Americano que se ocupa de la normalización de diversas materias, entre ellos, de los

materiales de construcción. 7 ASTM C150/C150M – 16, Standard Specification for Portland Cement. 8 ASTM C595/C595M – 16, Standard Specification for Blended Hydraulic Cements. 9 ASTM C 1157/C1157M – 11, Standard Performance Specification for Hydraulic Cement. 10 NTP 334.009 CEMENTOS. Cemento Pórtland. Requisitos. 11 NTP 334.090 CEMENTOS. Cementos Portland adicionados. Requisitos. 12 NTP 334.082 CEMENTOS. Cementos Portland. Especificación de la performance.



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Cementos Hidráulicos

Tipo Denominación

Cementos hidráulicos especificado por

desempeño

Tipo MS Cemento Hidráulico de moderada resistencia a los sulfatos

Tipo HS Cemento Hidráulico de alta resistencia a los sulfatos

Tipo MH Cemento Hidráulico de moderado calor de hidratación

Tipo LH Cemento Hidráulico de bajo calor de hidratación Fuente: Sociedad Americana para Ensayos y Materiales - ASTM. Elaboración: Dirección de Normatividad - Produce.

2.2 Mercado del Cemento Con relación a la importancia del cemento, según la información de la Matriz Insumo Producto13, durante el periodo 2013-2017, el sector construcción adquirió alrededor de 104 insumos cada año, de los cuales el cemento es el principal insumo para el referido sector con una participación promedio de 10% por año, seguido del fierro corrugado (7,6%); los ladrillos (7,1%); piedra, arena y hormigón (6,7%); artículos de hormigón, de cemento y yeso (6,3%); y otros. Asimismo, la Encuesta Nacional de Hogares – ENAHO14, revela que durante el periodo 2012-2018, el cemento representó alrededor del 44,9% de los materiales utilizados para el piso. Ahora, para el caso de los techos, las planchas de calamina fibra de cemento o similares y el concreto armado (productos que son derivados del cemento) registraron una participación de 40,8% y 39,2%, respectivamente. Por último, para el caso de las paredes, la categoría de materiales de vivienda correspondiente a ladrillo o bloques de cemento registró una participación de 51,9%. De lo expuesto, se observa que el cemento es el material predominante tanto en los pisos, techos como paredes de las viviendas. Por lo tanto, se considera un elemento de suma importancia para la estructura de los inmuebles que se construyen. La comercialización del cemento en el Perú se realiza mediante la venta de cemento embolsado y a granel, iniciándose con el fabricante o el importador de cemento (oferta del producto). Respecto a la comercialización del cemento embolsado, ésta se realiza a través de diferentes intermediarios: distribuidores nacionales, redes exclusivas de ferreterías, puntos de venta no exclusivos mayoristas (ferreterías mayoristas), los que a su vez pueden comercializar el producto mediante tiendas especializadas (retail) o ferreterías minoristas. Sobre la comercialización del cemento a granel, ésta se realiza principalmente por los fabricantes e importadores más grandes, siendo que los despachos por lo general son directos del fabricante o importador al cliente final, que puede ser una constructora (grande, mediana o pequeña), una empresa fabricante de concreto, o un fabricante de otro producto que tiene como base el concreto (ladrillos de concreto, etc.). Para el caso particular del Perú, la oferta del cemento está compuesta principalmente por nueve ofertantes de cemento, de éstos, cuatro ofertantes han concentrado casi el total de la producción en el período 2009-2018. De modo particular, el ofertante

13 INEI, Cuentas Nacionales, 2013-2017. 14 Inei, Encuesta Nacional de Hogares, 2009-2018. Ver: http://iinei.inei.gob.pe/microdatos/

http://iinei.inei.gob.pe/microdatos/



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UNACEM S.A.A. durante el período de referencia fue el principal ofertante de cemento, con una participación del 47% en el 2018, seguido de los ofertantes Yura S.A., Cementos Pacasmayo S.A.A. y Caliza Cemento Inca S.A. con una participación del 24%, 22% y 4%, respectivamente. Por otra parte, la participación de los demás ofertantes como Rocatech S.A.C., Cemex Perú S.A., Direpsur S.C.R.L., Mixercon S.A. e Inversiones en Cemento S.A., en su conjunto alcanzaron una participación del 3% en el 2018. Cabe resaltar, que UNACEM S.A.A., Yura S.A., Cementos Pacasmayo S.A.A., Caliza Cemento Inca S.A. y Rocatech S.A.C. se caracterizan como productores nacionales; mientras que, Cemex Perú S.A., Direpsur S.C.R.L., Mixercon S.A. e Inversiones en Cemento S.A., se caracterizan como importadores. De acuerdo a la información estadística del Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI, en términos absolutos, la producción nacional de cemento en el Perú se ha incrementado en 49,4% desde el año 2009 hasta el año 2018, pasando de 7 229 mil a 10 799 mil TM, significando una tasa de crecimiento promedio anual del 4,58%. En cuanto a la importación del cemento se ha registrado un incremento del 604,3% desde el año 2009 hasta el año 2018, pasando de 139 mil a 982 mil TM, significado una tasa de crecimiento promedio anual alrededor de 24,2%. Por último, durante el período 2009-2018, el cemento de procedencia nacional registró una participación del 95% respecto a la producción total (nacional e importado) de cemento en el país, en tanto que el cemento importado registró una participación del 5%, dentro del cual el número de comercializadores ha pasado de 4 en el año 2009 a 18 en el año 2018, significando un incremento de 350%, así como una tasa de crecimiento promedio anual de 18.19%. Respecto a los tipos de cemento de carácter nacional, en el año 2018 el cemento Tipo I “Cemento Portland de uso general” fue el principal tipo de cemento con una participación de 39,4%. En segundo y tercer lugar se encuentran el Tipo IP “Cemento Portland Adicionado con puzolana pulverizada” y el Tipo ICo “Cemento Portland Adicionado compuesto” correspondientes al grupo de cementos portland adicionados, con participación de 19,7% y 14,8%, respectivamente. Seguido a estos cementos, se ubican el Tipo GU “Cemento Hidráulico de uso general” con 8,8%; el Tipo MS “Cemento Hidráulico de moderada resistencia al sulfato” con 6,8%; el Tipo HS “Cemento Hidráulico de alta resistencia al sulfato” con 3,7% y el Tipo HE “Cemento Hidráulico de alta resistencia temprana” con 3,3%; mientras que los Tipos I(PM), V, IL y II tienen participaciones por debajo de 2%. También se observa que no existen registros de producción de los Tipos III, IV, IS, IT, MH y LH. En cuanto al cemento de naturaleza importado, en el año 2018 el cemento Tipo I “Cemento Portland de uso general” fue el principal tipo de cemento importado con una participación de 68,4% del volumen total de importaciones de cemento, seguido del Tipo V, ICo, GU y IP, con participaciones del 2,3%, 1,6%, 0,5% y 0,4%, respectivamente. La demanda de cemento se encuentra principalmente compuesta por los hogares y el Estado. Por el lado de los hogares la demanda se canaliza a través de empresas constructoras grandes, medianas y pequeñas para la construcción de viviendas, así como, a través de personas naturales (maestros de obras y/o propietarios) para la autoconstrucción de viviendas15; y por el lado del Estado la demanda de cemento se

15 Según CAPECO en el sector construcción se tiene que un 60% es sostenido por la "autoconstrucción", actividad que

fomenta construir casas y departamentos por sí mismo a través de una variedad de métodos diferentes, que se puede simplificar en dos formas: la planificada por profesionales en arquitectura e ingeniería civil; y, la inmediata sin asesoría técnica. Cabe resaltar que la autoconstrucción adolece de varios problemas que incrementan el nivel de vulnerabilidad de las viviendas y merma la calidad de vida de las personas.



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canaliza mediante empresas constructoras principalmente grandes para la construcción de obras públicas. Asimismo, las empresas constructoras pueden adquirir el cemento como producto para la elaboración del concreto o adquirir el concreto de empresas fabricantes de concreto. III. DESCRIPCIÓN DE LA PROBLEMÁTICA 3.1 Identificación del problema Si bien el mercado de cementos en el Perú, ha registrado un crecimiento favorable tanto a nivel nacional como a nivel de producto importado, así como la creación de diversos canales de comercialización; resulta importante precisar que toda relación de consumo, que naturalmente involucra a la empresa y al consumidor, será beneficiosa si el producto se desempeña de manera óptima cumpliendo con los requisitos mínimos de seguridad, caso contrario se traducirá en un daño para el consumidor, el mercado y para la sociedad. Cabe manifestar que, en el mercado peruano, se manifiesta evidencia de que la comercialización del cemento no estaría cumpliendo con los requisitos mínimos de seguridad, ello teniendo como base el análisis de las fichas técnicas, el incumplimiento de las normas técnicas verificado a través de ensayos de laboratorio, y la casuística del incumplimiento de normas técnicas. A continuación, se desarrolla cada una de estas tres evidencias: a) Análisis de fichas técnicas de fabricantes y/o importadores de cemento De acuerdo a la información de los fabricantes y/o importadores de cemento, en el Perú se comercializan 16 marcas y 13 tipos de cemento (de 17 tipos que se encuentran establecidos en las normas técnicas), así como un total de 43 cementos (entre marcas y tipos), de los cuales el cemento Tipo I es comercializado por 10 marcas; los Tipos IP y GU por 6 marcas; los Tipos V y HS por 4 marcas; el Tipo ICo por 3 marcas; los Tipos I (PM), HE y MS por 2 marcas; y los Tipos II, IL y LH por una sola marca. Es importante precisar que no se ha identificado fabricación ni importación de cemento del Tipo III, IV, IS e IT.

De acuerdo con información de CAPECO, solo el 3% de las obras de autoconstrucción en Lima es 100% formal, es decir, que cumple con todas las condiciones o hábitos formales para serlo (título de propiedad, licencia, planos, dirección de la obra y compra de materiales), mientras que el 15% es totalmente informal (no cumplen con ningún requisito). Los puntos más críticos son la falta de cumplimiento de requisitos técnicos de construcción, especialmente en la obtención de la licencia de construcción, la falta de elaboración de planos por un ingeniero o arquitecto y la falta de participación de profesionales calificados en las obras. Aunado a ello, la informalidad también se puede ver reflejada en el uso de materiales de construcción de subestándar



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Cuadro N° 2

Identificación de los tipos de cemento según marcas

A partir del análisis de la información de las fichas técnicas de los 43 cementos (entre marcas y tipos) que se comercializan en el Perú, el Cuadro Nº 3, muestra lo siguiente: En 7 casos se cumplen todas las evaluaciones de las propiedades físicas y

químicas del producto, requeridas en las normas técnicas nacionales y extranjeras.

En 36 casos no se corrobora el cumplimiento total de las evaluaciones de las

propiedades físicas y químicas del producto. Ahora, de los 36 casos se aprecia lo siguiente:

En 16 casos no se cuenta con todos los resultados de los ensayos de las

propiedades físicas y químicas del producto, siendo entonces el cumplimiento de las normas técnicas de manera parcial.

En 15 casos, las fichas técnicas no presentan ningún resultado de los ensayos sobre las propiedades físicas y químicas del producto.

En 5 casos no se registran fichas técnicas disponibles en la página web de la empresa.

De este escenario, se concluye que es latente el riesgo de que en el mercado peruano exista y se estén comercializando cementos que no cumplen con los requisitos mínimos de seguridad.

I II III IV V IS IP I (PM) IL IT Ico GU HE MS HS MH LH

Andino X X X X X* X* 6

Sol X 1

Apu X 1

Atlas X 1

Yura X X X X X X X X 8

Frontera X 1

Rumi X 1

Pacasmayo X X X X X 5

Mochica X X 2

Amazónico X 1

Caliza Cemento Inca S.A. Inka X X X X 4

Direpsur S.C.R.LTDA. Wari X X 2

Rocatech S.A.C. Mishky X X X 3

Mixercon S.A. Cemento Nacional X X X 3

Cemex X X 2

Quisqueya X X 2

10 1 0 0 4 0 6 2 1 0 3 6 2 2 4 1 1 43

Elboración: Dirección de Normatividad - Produce

Total

Total marcas

Unacem S.A.A.

Yura S.A.

Cemex Peru S.A.

ASTM C-1157 / NTP 334.082ASTM C-150 / NTP 334.009 ASTM C-595 / NTP 334.090

MarcaEmpresa

Fuente: Fichas técnicas de las empresas cementeras y Cuestionario a empresas cementeras - Produce

*/ Es un cemento hidráulico Tipo HS y MH.

Cementos Pacasmayo S.A.A.



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Cuadro N° 3 Cumplimiento de las propiedades físicas y químicas del cemento

b) El incumplimiento de las normas técnicas – ensayos de laboratorio El incumplimiento de las propiedades físicas y químicas observadas en el literal anterior también se evidencia con los resultados de los ensayos de laboratorio. En tal sentido, a efectos de contrastar la posible existencia y comercialización de cementos que no cumplen con los requisitos mínimos de seguridad, PRODUCE consideró pertinente conocer las características técnicas de los cementos que se comercializan en el mercado nacional. Para ello, realizó una toma de muestra de cementos en el mercado nacional y posteriormente realizó los respectivos ensayos y certificación de los productos. Para la muestra bajo estudio se consideró el cemento Tipo I “Cemento Portland de uso general”, puesto que este representa el 39,4% de la producción nacional y el 68,4% de las importaciones de cemento. Así entonces, se adquirieron tres bolsas de cemento de fabricantes nacionales y dos bolsas de cemento importado, con lo cual se tuvo un total de cinco muestras de cemento. La realización de los ensayos y certificación de los productos se realizó a través de un Organismo de Certificación de Productos (en adelante, OCP)16 el cual se encargó de realizar los ensayos y la evaluación correspondiente para determinar el cumplimiento de las propiedades físicas y químicas establecidas en la norma técnica ASTM C150 y la NTP 334.009. La evaluación de las cinco muestras de Cemento Portland Tipo I, dio como resultado que tres muestras cumplieron con todos los requisitos establecidos en la ASTM C150 y NTP 334.009. No obstante, las muestras Nº 4 y Nº 5 no cumplieron con todas las

16 International Certification Services S.R.L.

I II III IV V IS IP I (PM) IL IT Ico GU HE MS HS MH LH

Andino CT CP CP CP CP CT 6

Sol CT 1

Apu CT 1

Atlas FT/SI 1

Yura S/FT S/FT S/FT CP S/FT CP FT/SI CT 8

Frontera S/FT 1

Rumi CP 1

Pacasmayo FT/SI FT/SI FT/SI FT/SI FT/SI 5

Mochica FT/SI FT/SI 2

Amazónico FT/SI 1

Caliza Cemento Inca S.A. Inka FT/SI FT/SI FT/SI CT 4

Direpsur S.C.R.LTDA. Wari CT CP 2

Rocatech S.A.C. Mishky CP CP CP 3

Mixercon S.A. Cemento Nacional CP CP CP 3

Cemex CP CP 2

Quisqueya FT/SI FT/SI 2

10 1 0 0 4 0 6 2 1 0 3 6 2 2 4 1 1 43

7 16%

16 37%

15 35%

5 12%


S/FT: Sin fichas técnicas

FT/SI: Fichas técnicas sin información

CP: Cumplimiento parcial

Total marcas

*/ Es un cemento hidráulico Tipo HS y MH.

Fuente: Fichas técnicas de las empresas cementeras y Cuestionario a empresas cementeras - Produce

Total

Unacem S.A.A.

Yura S.A.

Cementos Pacasmayo S.A.A.

Cemex Peru S.A.

Empresa Marca

ASTM C-150 / NTP 334.009 ASTM C-595 / NTP 334.090 ASTM C-1157 / NTP 334.082

CT: Cumplimiento total



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propiedades establecidas en las normas antes señaladas; en particular, se tiene que la muestra Nº 4 no cumplió con el límite superior de la propiedad química de “Pérdida por Ignición”, mientras que la muestra Nº 5, además de no cumplir con el límite superior de la propiedad química “Pérdida por Ignición”, tampoco cumplió con la propiedad de “Residuo insoluble”, los resultados se muestran en el siguiente cuadro:

Cuadro N° 4

Cumplimiento de requisitos del Cemento Portland Tipo I

De acuerdo a los resultados del cuadro anterior, se advierte que el 40% de la muestra (dos de cinco) no cumple en su totalidad con las propiedades físicas y químicas establecidas en las normas técnicas nacionales y extranjeras, con lo cual se contrasta lo señalado en el apartado anterior sobre la existencia y comercialización de cementos que no cumplen con los requisitos que requiere el producto para su adecuado desempeño en su utilización por parte del consumidor, situación que se traduce en un deterioro de las condiciones de calidad y seguridad de la edificación para la cual el cemento fue destinado, generando pérdidas no solo de carácter económico sino también de vidas humanas a causa de una mala edificación. Es importante señalar que, independientemente del tamaño de la muestra bajo estudio, los resultados obtenidos muestran correspondencia con el diagnóstico de las fichas técnicas, en relación con el incumplimiento de las normas técnicas y ello a su vez se manifiesta en la casuística del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (en adelante, INDECOPI), conforme se desarrolla en el siguiente punto. c) Incumplimiento de las normas técnicas – Casuística

En el Perú, conforme señala el numeral 6.2 del artículo 6 del Decreto Legislativo Nº 1044, Decreto Legislativo que aprueba la Ley de Represión de la Competencia Desleal;

Muestra N° 1 Muestra N° 2 Muestra N° 3 Muestra N° 4 Muestra N° 5

Nacional Nacional Nacional Importado Importado

Contenido de aire del mortero, volumen %:

Máximo 12% 5% 6% 6% 5% 7%

Finura, Superficie específica, (m2/kg)

Ensayo de permeabilidad al aire:

Mínimo 260 387 334 345 412 483

Expansión en autoclave, máx. % 0,80% 0,00% 0,09% 0,08% 0,00% 0,01%

Resistencia a la compresión, Mpa:

3 días 12 23,6 27,9 28,8 22,4 19,3

7 días 19 31,8 34,1 34,5 33,6 25,6

Tiempo de fraguado, ensayo Vicat

Tiempo de fraguado, min, no menor que 45 110 124 118 125 140

Tiempo de fraguado, min, no mayor que 375 255 270 270 270 285

Óxido de magnesio (MgO), máx. % 6,0% 1,60% 2,86% 2,80% 1,40% 1,80%

Trióxido de azufre (SO3), máx. %:

Cuando (C3A) es 8% o menos 3,0%

Cuando (C3A) es más del 8% 3,5% 2,70% 3,20% 3,23% 2,65% 2,30%

Pérdida por ignición, máx. %:

Cuando la caliza no es un ingrediente 3,0% 1,90% 2,30% 2,20% 9,10% 6,90%

Cuando la caliza es un ingrediente 3,5%

Residuo insoluble, máx. % 1,5% 0,52% 0,85% 0,84% 0,63% 6,80%

Fuente: Certificado de conformidad del OEC - International Certification Services S.R.L. Elboración: Dirección de Normatividad - Produce

Tipo I

Resistencia, no menor que los valores mostrados para

las edades indicadas a continuación:

Requisitos químicos

Requisitos físicos

NTP-334.009 / ASTM C- 150

(Cemento Tipo I)Limites



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un acto de competencia desleal es aquel que resulte objetivamente contrario a las exigencias de la buena fe empresarial que deben orientar la concurrencia en una economía social de mercado. La represión de la competencia desleal se fundamenta en el Principio de Leal Competencia, el cual implica que la concurrencia en el mercado debe guardar conformidad con los parámetros relativos a la igualdad de oportunidades para los competidores, respetando los preceptos relativos a la buena fe y moral comercial, según la costumbre y los usos mercantiles17. Así, la contravención de la buena fe empresarial, desde un ángulo objetivo, se produce al lograr o pretender lograr la preferencia de los demandantes por causas distintas a la propia eficiencia, tal como ocurre, por ejemplo, cuando una empresa distorsiona la información sobre los bienes o servicios que ofrece y, en consecuencia, altera la valoración que se puede realizar sobre éstos en el mercado18. La represión de la competencia desleal resulta ser una disciplina de la actividad de policía que ejerce el Estado, cuya finalidad es contribuir a que, en la realidad del mercado, se produzca la máxima competencia por eficiencia posible. En este sentido, el objetivo de esta disciplina es que el ejercicio de la libre iniciativa privada, la libertad de empresa, la libertad de industria y producción de bienes y servicios, y la libertad de comercio interior y exterior, no signifiquen la realización de actos de competencia desleal que afecten el adecuado funcionamiento del mercado, que lo alejen (aún más) del modelo teórico de competencia perfecta19. Dentro de las características del modelo teórico de competencia perfecta destaca la transparencia del mercado20, entendida como la disponibilidad de información relevante del mercado (por ejemplo, sobre precios, clima, producción, comercio, consumo y existencias) para todos los participantes de este21, de tal manera se garantiza que la decisión de compra sea adecuada y racional22. Los actos de competencia desleal afectan negativamente la transparencia del mercado, a tal punto que, el Decreto Legislativo Nº 1044 identifica como actos que afectan la transparencia del mercado a: los actos de engaño y los actos de confusión. Los actos de engaño son aquellos que tienen como efecto, real o potencial, el inducir a error a los consumidores del mercado sobre los atributos, beneficios o condiciones de algún servicio o producto que brinde un agente económico, utilizando para ello, la difusión de información incorrecta, falsa u omitiendo la verdadera. Por su parte, los actos de confusión son las conductas imitadoras desarrolladas por un agente, destinadas a confundir a los consumidores respecto de los productos, servicios, actividad o establecimiento de otro agente competidor, con la evidente finalidad de desviar a su

17 Aramayo, A., Gagliuffi, I., Maguiña, R., Rodas, C., Sosa, A. y Stucchi, P. (2013). Análisis de las funciones del Indecopi

a la luz de las decisiones de sus órganos resolutivos. Competencia Desleal y Regulación Publicitaria. Disponible en: http://repositorio.indecopi.gob.pe/bitstream/handle/11724/5559/competencia_desleal.pdf?sequence=1&isAllowed=y

18 Ídem. 19 Ibidem. 20 Gedesco (2020). Características del mercado de competencia perfecta. Disponible en: https://www.gedesco.es/blog/caracteristicas-del-mercado-de-competencia-perfecta/ 21 Russo, C. (2018). Considerations on Market Transparency. A Lit Review on Pros and Cons of Market Transparency.

Disponible en: https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/law/consultation/mt-workshop-considerations-on-mt_russo_en.pdf

22 Gedesco (2020). Características del mercado de competencia perfecta. Disponible en: https://www.gedesco.es/blog/caracteristicas-del-mercado-de-competencia-perfecta/



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favor la demanda de esta clientela como consecuencia de tal estrategia23. Por lo tanto, en un contexto donde la comercialización del cemento no cumple los requisitos mínimos de seguridad, se configurarían actos de competencia desleal en el mercado, deteriorando el bienestar del consumidor. Dicha problemática no es ajena a nuestro país, dado que existen antecedentes de competencia desleal en la comercialización de cementos. Así entonces, es pertinente traer a colación la Resolución Nº 157-2018/CCD-INDECOPI de fecha 29 de agosto de 2018, emitida por la Comisión de Fiscalización de la Competencia Desleal del INDECOPI, que declaró fundada la denuncia presentada por la Organización No Gubernamental Asociación en Defensa de los Derechos del Consumidor San Francisco en contra de la empresa Direpsur S.C.R.L, por la comisión de los actos de competencia desleal en la modalidad de engaño, por difundir publicidad en redes sociales y en los empaques del producto “Cemento Wari Tipo I”, consignando los siguientes enunciados: “ASTM - C595”, “ASTM C150/C150M-09”, “NTP 334090”, “NTP 334.090”, “cementos de calidad internacional” y “rendimiento por encima del referido en las normas técnicas” que daban a entender que dicho cemento cumplía con estándares de calidad establecidos en las referidas normas. La consecuencia jurídica de la infracción cometida por la citada empresa fue la imposición de una multa, además, de una medida correctiva consistente en el cese definitivo e inmediato de la difusión de los anuncios infractores que daba a entender que el producto “Cemento Wari Tipo I” cumplía con estándares de calidad establecidos en las normas técnicas, cuando ello no era cierto. En efecto, este caso permite contrastar una vez más lo señalado en el apartado anterior sobre la existencia y comercialización en el mercado peruano de cementos que no cumplen con los requisitos mínimos de seguridad. 3.2 Causas del Problema Se identifican dos causas o factores que permiten justificar que el consumidor de cemento enfrenta una disyuntiva, ósea una problemática, respecto a la existencia y comercialización de un producto que no cumple con los requisitos mínimos de seguridad. Dentro de las causas o factores que explican la problemática bajo estudio, podemos mencionar a las fallas de mercado y a las fallas regulatorias. a) Fallas de mercado Externalidades negativas tanto para los ofertantes y demandantes del

producto Las externalidades se refieren a situaciones en las que el efecto de la producción o el consumo de bienes y servicios impone costos o beneficios a otros que no se reflejan en los precios cobrados por los bienes y servicios que se proporcionan24. En consecuencia, la existencia y comercialización de cementos que no cumplen los requisitos mínimos de seguridad genera efectos negativos sobre aquellos fabricantes e importadores de

23 Aramayo, A., Gagliuffi, I., Maguiña, R., Rodas, C., Sosa, A. y Stucchi, P. (2013). Análisis de las funciones del Indecopi

a la luz de las decisiones de sus órganos resolutivos. Competencia Desleal y Regulación Publicitaria. Disponible en: http://repositorio.indecopi.gob.pe/bitstream/handle/11724/5559/competencia_desleal.pdf?sequence=1&isAllowed=y

24 OECD (2003). Glossary of Industrial Organisation Economics and Competition Law. Disponible en: http://www.oecd.org/regreform/sectors/2376087.pdf

http://www.oecd.org/regreform/sectors/2376087.pdf



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cemento que cumplen con los requisitos mínimos de seguridad del producto. Ello debido a que estos últimos dentro de su estructura de costos incluyen lo correspondiente a la implementación de los requisitos mínimos de seguridad del producto mientras que aquellos fabricantes e importadores que no cumplen dichos requisitos no incluyen dichos costos, lo cual crea un desbalance en la competencia del mercado toda vez que no todos los fabricantes e importadores existentes competerían bajo las mismas reglas. Por otra parte, el inadecuado almacenamiento del cemento (no colocar los cementos sobre durmientes o parihuelas de madera para evitar el contacto con el suelo. Poner más de 10 bolsas apiladas ocasiona que las que están en la parte inferior se endurezcan. No almacenar cementos en lugares cerrados. Almacenar cementos expuestos al sol, a las lluvias y corrientes de aire. No cubrir los cementos con bolsas plásticas para protegerlo de la humedad y la intemperie25) produce efectos negativos sobre los consumidores finales, dado que el cemento pierde sus propiedades físicas y químicas, por lo que se estaría comercializando productos que no cumplen con los requisitos mínimos de seguridad. Esta situación provoca que los consumidores no puedan adquirir cementos seguros, pese haber sido fabricados adecuadamente o incluso pese a haber pasado por los ensayos correspondientes. Adicionalmente, para el caso específico de la importación del producto debe tenerse en cuenta que el cemento bien manejado tiene una vida útil de hasta tres meses. En el transporte del cemento por barco, tras una larga distancia, existe el riesgo de que la humedad lo dañe. El riesgo de daño es mayor cuando el cemento se transporta a granel, el cual podría dañarse aun cuando el cemento esté empaquetado. Dentro de los riesgos de importación del cemento a granel se destaca que el producto se carga en temperaturas altas, que la bodega del barco no es seca, y la contaminación por la carga anterior. En relación con el riesgo del cemento empaquetado, las bolsas no son adecuadas si no se cuenta con material impermeable26. De acuerdo a lo señalado, la existencia y comercialización de cementos que no cumplen los requisitos mínimos de seguridad frente a aquellos que sí los cumplen; sumado al inadecuado almacenamiento del cemento, representa una limitación para que los consumidores puedan contar con información fidedigna –configurándose una asimetría en la información- que les permita diferenciar entre los productos que cumplen con los requisitos mínimos de seguridad y aquellos que no, generando dicha situación el incremento de la existencia y comercialización de cementos, en el mercado nacional, de aquellos que no cumplen con los requisitos mínimos de seguridad, ocasionando externalidades negativas tanto en los ofertantes como en los demandantes del producto.

25 Unacem – Construyendo Oportunidades “¿Cómo almacenar el cemento?”

Ver: https://www.unacem.com.pe/wp-content/uploads/2014/12/Flyer-FINAL.pdf 26 Larepublica.Net (02 de marzo de 2015). Calidad del cemento importado genera alerta. Recuperado de

https://www.larepublica.net/noticia/calidad_del_cemento_importado_genera_alerta?__cf_chl_captcha_tk__=dadf62d6aeb60173e21ee28fc83ec60cd218ce48-1580241484-0-ASjXEK1ozvMUrwpiHjne7G_ZTszaVf83CN4uRd4peDkBPRT-mfQKozTi4ksw5R3OqstjPxtVnMoa1FM9JbaBIwtW8rxYZBkScXB0KRqUZzBZO8J02zOnKyGBlO8Ph6yubz1Gt_TOSSeT9H7CCMjYGEGMEIgt8ni-TPywch0c7dojwkb5beKkreXV-pyz_Mi7HOiAyUU294g2NWWk51G2snJrdAidjFk4b-o_nzygRM-hZlIXGTQP1W2H320lwERHJNFlvX_7aPHHoe1ANxXKvPvqD6nob-yflQqYNTUM6hhPjb_itXKD5CetCAyyw62lpA2y82psDHNl3Vk0uFmmEIt9EOLAMMuLqtKnxv-YZPZEDIl2yaUs9y_hZd6MstXE1g

https://www.unacem.com.pe/wp-content/uploads/2014/12/Flyer-FINAL.pdf



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Asimetría de información La información asimétrica, como indica el adjetivo, se refiere a situaciones en las que un agente en el mercado posee información mientras que otros agentes involucrados en el mismo mercado no la poseen. Existen dos principales tipos de asimetría de información, la primera vinculada a cuando dos (o más) personas están a punto de acordar un intercambio, y una de ellas tiene información que las otras no tienen, esta situación se conoce como selección adversa27. La literatura sobre selección adversa investiga los arreglos que permiten la segmentación del mercado de acuerdo con la calidad no observada. Por ejemplo, las compañías de seguros y los bancos evalúan a sus clientes con el uso de deducibles y requisitos colaterales (Rothschild & Stiglitz, 1976)28, los vendedores señalan la calidad de sus productos ofreciendo garantías de productos a los clientes, o los trabajadores señalan su capacidad al obtener títulos académicos (Spence, 1973)29, etc. Es importante enfatizar que la segmentación del mercado no proviene principalmente de cierta información inherente, por ejemplo, las garantías o deducibles, sino más bien de un menú de contratos ofrecidos a los agentes que conduce a la autoselección, revelando su información privada30. El segundo tipo de asimetría de información es aquel caso que se produce después de que se obtiene un acuerdo entre las personas, situación a la que se denomina riesgo moral. A menudo, el marco utilizado para analizar situaciones de riesgo moral es el problema del principal-agente, en el cual un individuo, el director, quiere contratar a otro individuo, el agente, para realizar una tarea determinada. Sin embargo, una vez que se ha firmado el contrato, el agente puede tomar una acción que no es observable para el principal (acción oculta) u obtener información sobre algunas características del entorno que el principal no puede adquirir (información oculta). A diferencia del caso anterior, en el que a los agentes se les ofreció un menú de contratos, las situaciones de riesgo moral implican que cada agente recibe el mismo contrato; por lo tanto, el contrato debe tener en cuenta las asimetrías de información futuras y, abordar el problema de los incentivos31. La forma en la que el Estado puede mejorar la falla de mercado que genera la información asimétrica es brindando información y/o estableciendo las condiciones para que la información que poseen los agentes (más informados) se provea a los principales (menos informados), como, por ejemplo, que las empresas provean de información a sus usuarios colocando en sus etiquetas las fechas de vencimiento, los ingredientes de sus productos, las contraindicaciones, etc.32 Así entonces, en el Perú frente a la asimetría de información, el Estado, garantiza el derecho a la información de los consumidores promoviendo que el sector público respectivo y el sector privado faciliten y promuevan espacios e instrumentos de información a los consumidores a fin de hacer más transparente el mercado; y así velar por una información que sea veraz y apropiada para que los consumidores tomen

27 Quy-Toan Do (2003). Asymmetric Information. The World Bank. Disponible en: https://siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/84797-1114437274304/Asymmetric_Info_Sep2003.pdf 28 Rothschild, M. & Stiglitz, J. (1976). Equilibrium in competitive insurance markets: An essay in the economics of

imperfect information. The Quarterly Journal of Economics, 80: 629-649. 29 Spence, A.M. (1973). Job market signaling. The Quarterly Journal of Economics, 87: 355-374. 30 Quy-Toan Do (2003). Asymmetric Information. The World Bank. Disponible en: https://siteresources.worldbank.org/DEC/Resources/84797-1114437274304/Asymmetric_Info_Sep2003.pdf 31 Ídem. 32 Dammert, A., Molinelli, F. & Carbajal, M. (2013). Teoría de la Regulación Económica. Universidad de San Martín de

Porres. Fondo Editorial. Primera Edición.



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decisiones de consumo de acuerdo con sus expectativas33. En ese sentido, la Ley N° 29571, Código de Protección y Defensa del Consumidor, establece como un derecho al consumidor, el derecho a la información, de tal manera que, el proveedor tiene la obligación de ofrecer al consumidor toda la información relevante para tomar una decisión o realizar una elección adecuada de consumo, así como para efectuar un uso o consumo adecuado de los productos o servicios. De otra parte, la mencionada ley exige que dicha información debe ser veraz, suficiente, de fácil comprensión, apropiada, oportuna y fácilmente accesible, debiendo ser brindada en idioma castellano. Asimismo, prohíbe toda información o presentación u omisión de información que induzca al consumidor a error respecto a la naturaleza, origen, modo de fabricación, componentes, usos, volumen, peso, medidas, precios, forma de empleo, características, propiedades, idoneidad, cantidad, calidad o cualquier otro dato de los productos o servicios ofrecidos34. En ese sentido, la información contenida en el etiquetado de un producto permite al consumidor conocer los rasgos importantes del producto35 y por ende tomar una decisión adecuada de consumo, corrigiéndose así la asimetría de información existente en un determinado mercado. Para el caso particular de la comercialización de cementos en el Perú, la asimetría de información se manifestaría en primer lugar entre los usuarios intermedios (las constructoras) y proveedores de cemento (fabricantes, importadores y/o distribuidores) ya que por parte de los proveedores existiría un comportamiento oportunista para ofrecer productos por debajo del estándar exigido, debido a que existe un alto grado de complejidad técnica para identificar si los cementos cumplen con los requisitos mínimos de seguridad. En particular, el producto tendría que ser evaluado en un laboratorio, evaluación que implica costos adicionales para las constructoras. Cabe indicar que, si las constructoras estuvieran dispuestas a asumir tales costos, estas evaluaciones no podrían ser realizadas antes de la compra del cemento, por lo que en el mejor de los casos la identificación de un producto inadecuado sólo se podría dar después de su adquisición, retrasando las obras y generando costos adicionales a las constructoras. En un segundo lugar, la asimetría de información se presentaría entre los consumidores finales (hogares) y el sector construcción (constructoras grandes, medianas y pequeñas, así como en la autoconstrucción), lo cual también daría lugar a un comportamiento oportunista de algunas constructoras al utilizar cemento por debajo del estándar exigido, sin considerar el impacto que esto podría generar en los consumidores, toda vez que para estos últimos la determinación del cumplimiento de los requisitos mínimos de seguridad del cemento presentaría un alto grado de complejidad técnica y ello más aún si dicho producto no se consume frecuentemente. Así entonces, el problema de asimetría de información en el mercado analizado radica principalmente en que un agente (fabricante, importador y/o constructora) presentaría mayor información respecto a otro agente (constructora, hogar) toda vez que la determinación del cumplimiento de los requisitos mínimos de seguridad del cemento presenta un alto grado de complejidad técnica, no siendo siempre posible que la

33 Código de Protección y Defensa del Consumidor. Disponible en:

https://www.indecopi.gob.pe/documents/20195/177451/CodigoDProteccionyDefensaDelConsumidor%5B1%5D.pdf/934ea9ef-fcc9-48b8-9679-3e8e2493354e

34 Ídem. 35 Pinheiro, B., Nagy, O., Ribeiro, A., Broach, J. & Bueno, P. (2018). Genetically Modified Labeling Policies: Moving

Forward or Backward? Frontiers in Bioengineering and Biotechnology, 6 (181), 1-10. Disponible en: https://www.frontiersin.org/articles/10.3389/fbioe.2018.00181/full.



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constructora o los hogares se encuentren calificados para identificar que el producto cumple o no con los requisitos mínimos de seguridad. b) Fallas regulatorias Las fallas regulatorias hacen referencia a que la regulación no resuelve la problemática que pretendía solucionar o que el Estado ha errado en su tarea de regular determinadas materias. Esta situación podría generar excesivos costos de cumplimiento por las cargas administrativas y los costos sustanciales de la regulación, así como también podría generar reducción de las inversiones e incrementos innecesarios de los precios.36 Las fallas regulatorias pueden deberse a que la regulación ha sido mal diseñada, es insuficiente o tiene consecuencias imprevistas37, lo que justifica la intervención del Estado a fin de modificar, eliminar o sustituir la regulación vigente u optar por otra acción gubernamental38. En esa línea, la existencia y comercialización en el mercado nacional de cementos que no cumplen con los requisitos mínimos de seguridad se debe a que la regulación vigente, sea por deficiencias e insuficiencias en su diseño, no contribuye a resolver dicha problemática. Deficiencias e insuficiencias regulatorias El artículo 4 del Decreto Ley Nº 25629, publicado en el diario oficial El Peruano el 22 de julio de 1992, prevé que las disposiciones por el cual se establezcan trámites, requisitos o que afecten de alguna manera la libre comercialización interna o la exportación o importación de bienes o servicios podrán aprobarse únicamente mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y por el sector involucrado. Posteriormente, mediante Resolución Legislativa Nº 26407 publicada en el diario oficial El Peruano el 18 de diciembre de 1994 y vigente desde el 1 de enero de 1995, el Congreso Constituyente Democrático aprobó el acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC) y los Acuerdos Comerciales Multilaterales contenidos en el Acta Final de la Ronda Uruguay, suscrita en Marrakech, Marruecos, el 15 de abril de 1994. Entre los acuerdos comerciales multilaterales firmados, se encuentran el Acuerdo OTC-OMC en el ámbito de bienes y el Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios de la OMC en el ámbito de servicios. El numeral 2.2 del artículo 2 del Acuerdo OTC-OMC, señala que “los Miembros se asegurarán de que no se elaboren, adopten o apliquen reglamentos técnicos que tengan por objeto o efecto crear obstáculos innecesarios al comercio internacional. A tal fin, los reglamentos técnicos no restringirán el comercio más de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo, teniendo en cuenta los riesgos que crearía no alcanzarlo. Tales objetivos legítimos son, entre otros, los imperativos de la seguridad nacional, la prevención de prácticas que puedan inducir a error, la protección de la salud o seguridad humana, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente (…)”.

36 Comisión Federal de Mejora Regulatoria- COFEMER, Guía para evaluar el impacto de la regulación, Volumen I,

Métodos y Metodología, México, pp. 11 y 12. 37 Sunstein, Cass, La revolución de los derechos: redefiniendo el Estado regulador, Madrid, Editorial Centro de Estudios

Ramón Aceres, 2016, pp. 76-77.

38 Comisión Federal de Mejora Regulatoria- COFEMER, Op. Cit., p. 77.



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A su vez, el numeral 2.5 del artículo 2 del referido acuerdo, dispone que “todo Miembro que elabore, adopte o aplique un reglamento técnico que pueda tener un efecto significativo en el comercio de otros Miembros explicará, a petición de otro Miembro, la justificación del mismo a tenor de las disposiciones de los párrafos 2 a 4 del presente artículo (…)”. Por su parte, el numeral 2.9 del artículo 2 del Acuerdo OTC-OMC, establece que en “todos los casos en que no exista una norma internacional pertinente o en que el contenido técnico de un reglamento técnico en proyecto no esté en conformidad con el contenido técnico de las normas internacionales pertinentes, y siempre que dicho reglamento técnico pueda tener un efecto significativo en el comercio de otros Miembros, los Miembros, anunciarán mediante un aviso en una publicación, en una etapa convenientemente temprana, de modo que pueda llegar a conocimiento de las partes interesadas de los demás Miembros, que proyectan introducir un determinado reglamento técnico”. Ahora, de acuerdo a lo señalado en el artículo 10 de la Decisión 827, los reglamentos técnicos que se elaboren, adopten y apliquen deben contener, los siguientes aspectos: objeto, campo de aplicación, definiciones, requisitos, requisitos de envase, empaque y rotulado o etiquetado, referencia normativa, procedimiento administrativo. Procedimiento de Evaluación de la Conformidad (PEC), autoridad de fiscalización y/o supervisión, fiscalización y/o supervisión y régimen de sanciones.

Asimismo, el artículo 12 de la Decisión 82739, regula lo concerniente a la notificación de los proyectos de reglamentos técnicos a los países miembros de la Comunidad Andina, cuya finalidad es permitir a cualquier país miembro o particular interesado que se considere afectado por la aplicación del reglamento técnico o PEC, iniciar el procedimiento establecido en la Decisión 85040 y la Decisión 615, sus modificatorias o decisiones que las reemplace.

39 Decisión 827 Artículo 12.- Los Países Miembros notificarán a través de la Secretaría General de la Comunidad Andina los

proyectos de reglamentos técnicos y de procedimientos de evaluación de la conformidad, así como los proyectos de actualización (revisiones o modificatorias) de los mismos que pretendan adoptar, con las siguientes consideraciones:

1. Para la notificación debe utilizarse el Sistema de Información de Notificación y Reglamentación Técnica de la Comunidad Andina (SIRT) establecido mediante la Decisión 615, su modificatoria o la normativa que la reemplace.

2. Utilizar los formatos de notificaciones adoptados para tal efecto por la Organización Mundial del Comercio. 3. Conceder como mínimo un plazo de sesenta (60) días calendario antes de su publicación oficial para que los Países

Miembros o cualquier interesado puedan presentar por escrito sus observaciones ya sea por medio físico o electrónico, preferentemente a través del Punto de Contacto del País Miembro que notificó el proyecto de reglamento técnico. Asimismo, los Países Miembros podrán extender el plazo para comentarios en caso de que se presenten solicitudes debidamente sustentadas. La notificación realizada en el plazo indicado será requisito necesario para poder exigir su cumplimiento a los otros Países Miembros.

4. Los proyectos de reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad que concuerden con el contenido técnico de las normas internacionales deben considerar también el plazo indicado en el numeral 3 del presente artículo.

5. Los Países Miembros deberán tener en cuenta las observaciones y los resultados de las consultas realizadas en la notificación de los proyectos, para la elaboración de los textos finales, siempre que éstas estén debidamente fundamentadas.

40 CAPITULO VII: DE LAS NOTIFICACIONES Artículo 37.- Cada País Miembro deberá notificar a los demás Países Miembros, a través de la SGCAN, los proyectos

y textos finales de Reglamentos Técnicos y Procedimientos de Evaluación de la Conformidad, así como los proyectos y textos finales de actualización de los mismos, que se pretendan adoptar, de acuerdo con lo establecido en las Decisiones 827 “Lineamientos para la elaboración, adopción y aplicación de reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad en los Países Miembros de la Comunidad Andina y a nivel comunitario” y 615 “Sistema de Información de Notificación y Reglamentación Técnica de la Comunidad Andina (SIRT)”, y sus modificatorias o Decisiones que la reemplacen.

Artículo 38.- Los Países Miembros y la Secretaría General de la Comunidad Andina podrán solicitar al País Miembro notificante, la información y aclaraciones que consideren pertinentes, en torno a las medidas notificadas. El País



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Cabe indicar que, tanto el Acuerdo OTC-OMC como la Decisión 827, disponen que los documentos que establecen características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados se constituyen en reglamentos técnicos41; por ende, en su elaboración, adopción y aplicación deben cumplir con las disposiciones establecidas en dichos instrumentos. Por otra parte, el artículo 3 del Decreto Supremo N° 149-2005-EF, publicado en el diario oficial El Peruano el 8 de noviembre de 2005, señala que “la supervisión y fiscalización del cumplimiento de los reglamentos técnicos, las medidas adoptadas que afecten al comercio de servicios y/o las medidas similares o equivalentes, serán competencia de cada sector en el marco de las competencias asignadas por ley”; mientras que, el artículo 4 refiere que “las autoridades competentes que aprueben reglamentos técnicos deben aprobar las disposiciones correspondientes a fin de otorgar la Constancia de Cumplimiento de Reglamento Técnico a aquellos productos de fabricación nacional”. Ahora bien, luego de haberse desarrollado los dispositivos normativos relacionados con los reglamentos técnicos, vale señalar que con fecha 8 de junio de 2006 se publicó en el diario oficial El Peruano el Decreto Supremo Nº 011-2006-VIVIENDA42, que aprueba el Reglamento Nacional de Edificaciones (en adelante, RNE) cuyo objeto es normar los criterios y requisitos mínimos para el diseño y ejecución de las habilitaciones urbanas y las edificaciones, permitiendo de esta manera una mejor ejecución de los planes urbanos. Además, el referido reglamento es la norma rectora en el territorio nacional que establece los derechos y responsabilidades de los actores que intervienen en el proceso edificatorio, con el fin de garantizar la seguridad de la edificación y con ello la seguridad de las personas, la calidad de vida y la protección del medio ambiente. Uno de los aspectos que regula el RNE es el referido a los requisitos que deben cumplir los cementos. Así, la Norma E-060 sobre Concreto Armado del RNE43, establece lo siguiente:

Miembro notificante deberá suministrar la información y aclaraciones requeridas que deberán ser puestas en conocimiento de la SGCAN.

41 Anexo 1 del Acuerdo OTC- OMC se define al Reglamento Técnico como el “Documento en el que se establecen las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables, y cuya observancia es obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o método de producción, o tratar exclusivamente de ellas.” (subrayado agregado)

42 Modificado por Decreto Supremo Nº 010-2009. 43 Cabe indicar que, el RNE a partir de 2019 en las Normas Técnicas de edificaciones con relación a las

especificaciones técnicas de los productos hacen referencia a las Normas Técnicas Peruanas, Reglamentos Técnicos Vigentes, por ejemplo, en la NTE EM 0.10 Instalaciones Eléctricas Interiores del Reglamento Nacional de Edificaciones en su artículo 3.5 establece:

Cabe indicar que, a partir de 2019 en las Normas Técnicas de edificaciones del RNE en lo referente a las especificaciones técnicas de los productos se hace referencia a las Normas Técnicas Peruanas y Reglamentos Técnicos Vigentes, por ejemplo, en la NTE EM 0.10 Instalaciones Eléctricas Interiores del Reglamento Nacional de Edificaciones en su artículo 3.5 establece:

Artículo 3.- Ámbito de aplicación (..) 3.5 En todo lo no indicado de manera expresa en la presente norma, los estándares deben basarse, en primer orden,

en una norma técnica peruana y reglamentos técnicos emitidos por las autoridades competentes. En caso de no existir, se deben aplica supletoriamente las normas en el orden siguiente: las normas IEC o ISO en si edición más reciente y normas de instituciones reconocidas a nivel internacional. (el subrayado es nuestro)

(..) De igual forma se establece en la Norma Técnica Norma Técnica EM 070 Transporte Mecánico del Reglamento

Nacional de Edificaciones aprobado por Resolución Ministerial N° 084-2019-VIVIENDA



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Capítulo 3 - Materiales (…) 3.2 Cemento 3.2.1 El cemento debe cumplir con los requisitos de las NTP correspondientes. 3.2.2 El cemento empleado en la obra debe corresponder al que se ha tomado

como base para la selección de la dosificación del concreto. Cabe señalar, que el RNE dispone que los cementos deben cumplir con los requisitos de la NTP 334.009:2005, NTP 334.090:2007 y NTP 334.082:20010 que establecen las características técnicas del cemento, las mismas que deben ser tomadas en cuenta al momento de su fabricación e importación y comercialización. Aunado a ello, la Norma G.010 del RNE, dispone que el RNE es de aplicación obligatoria para quienes desarrollan procesos de habilitación urbana y edificaciones en el ámbito nacional, cuyo resultado es de carácter permanente, público o privado44. Teniendo en cuenta, que el RNE se circunscribe a las características técnicas del cemento establecidas en las NTP, se advierte que dicho cuerpo normativo no constituye un reglamento técnico en los términos exigidos en la Decisión 827, en la medida que no contempla disposiciones señaladas en el artículo 10 de la misma relacionadas a: i) la especificación del procedimiento administrativo mediante el cual se hace efectiva la aplicación de dicho reglamento (autorizaciones, registros, entre otros); y, ii) el Procedimiento de Evaluación de la Conformidad45, a través del cual se demuestra que el producto o los procesos y métodos de producción cumplen con las características establecidas en el reglamento técnico y iii) las disposiciones relativas a la fiscalización y/o supervisión y sanciones. De igual modo, el RNE) no desarrolla el procedimiento establecido en el artículo 12 de la Decisión 827 y el Decreto Supremo N° 149-2005-EF, referido a la notificación de los proyectos de reglamentos técnicos a los países miembros de la Comunidad Andina. La no regulación del PEC en el RNE origina que los agentes económicos que quisieran ingresar al mercado de fabricación o importación de cemento, no tendrían certeza si es exigible este procedimiento en el país, por lo que tendrían que acudir a abogados o especialistas en la materia o acudir a PRODUCE para realizar las consultas respectivas sobre el cumplimiento o no de tal obligación, lo cual no solo les generaría costos, en términos de asesoría y tiempo, sino que también les generaría una situación de desventaja respecto a otros que ya se encuentran en el mercado y que conocen el marco normativo, debido a que ya asumieron dicho costo. Adicionalmente, la no regulación en el RNE de la constancia de cumplimiento de reglamento técnico, no ha permitido incorporar en el Texto Único de Procedimientos Administrativos -TUPA de PRODUCE ni en la Ventanilla Única de Comercio Exterior - VUCE, información sobre el trámite para obtener dicha constancia de cumplimiento,

44 De acuerdo a lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley Nº 30224, las normas técnicas son documentos de carácter

voluntario, establecidos para un uso común y repetido, que facilitan la adaptación de los productos, procesos y servicios a los fines a los que se destinan, protegiendo la salud y el medio ambiente, previniendo los obstáculos innecesarios al comercio y facilitando la transferencia tecnológica.

45 Acuerdo OTC Anexo: el Procedimiento de Evaluación de la Conformidad es “todo procedimiento utilizado, directa o

indirectamente, para determinar que se cumplen las prescripciones pertinentes de los reglamentos técnicos o normas”. La evaluación de la conformidad es realizada por Organismos de Certificación de Productos, estos organismos pueden ser acreditados en su competencia técnica por los Organismos de Acreditación del país de fabricación u otros países. En el Perú, los Organismos de Certificación de Productos pueden estar acreditados ante el INACAL y deben ser autorizados por el Ministerio de la Producción, de conformidad al Decreto Supremo Nº 017-2005-PRODUCE.



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como si se consigna para otros productos industriales manufacturados que requieren la mencionada constancia y que cuentan con reglamento técnico. Por ello, en la actualidad no existe un procedimiento claro y general a fin de otorgar certeza y predictibilidad en la emisión de estos a los administrados. Otro aspecto que el RNE no contempla es lo relacionado a la supervisión, fiscalización y sanción, en los centros de producción, almacenes y puntos de venta para verificar que el cemento cumpla con las características técnicas previstas en el RNE. Considerando, que el RNE no contiene todos los aspectos propios de un reglamento técnico, conviene señalar que, en caso se pretendiera sostener que el RNE contempla lo regulado en el proyecto de reglamento técnico materia de esta exposición de motivos, se estaría originando una falta de predictibilidad para los fabricantes o importadores de cemento toda vez que de acuerdo a lo, previsto en el numeral 1.15 del artículo IV del Título Preliminar del Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444, del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS (en adelante, TUO de la Ley Nº 27444), se establece que la autoridad administrativa brinda a los administrados o a sus representantes información veraz sobre cada procedimiento a su cargo, de modo tal que, en todo momento, el administrado pueda tener una comprensión cierta sobre los requisitos, trámites, duración estimada y resultados posibles que se puedan obtener. Adicionalmente, a lo antes mencionado, el Decreto Supremo Nº 002-2018-PCM, que aprueba el Nuevo Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Edificaciones, contiene disposiciones sobre la fiscalización a cargo de las municipalidades provinciales y distritales referidas a la estricta observancia del mismo. Sin embargo, cabe resaltar que dichas fiscalizaciones se realizan una vez que el cemento ha sido utilizado en las edificaciones (residenciales, comerciales, etc.); por tanto, dichas municipalidades no comprueban ex ante el cumplimiento de los requisitos mínimos de seguridad del cemento; es decir no verifican las características del cemento al momento de su comercialización; así como tampoco existe una fiscalización por parte del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Sobre este aspecto debemos indicar que el artículo 6 del D.L N° 1304, establece que corresponde a PRODUCE supervisar, fiscalizar y sancionar, en todo el territorio de la República, el cumplimiento de las disposiciones contenidas en los reglamentos técnicos referidos a productos industriales manufacturados para uso o consumo final, con excepción del etiquetado; y que dichas acciones se realizarán en cualquiera de los puntos que se utilicen para la producción, almacenamiento o comercialización de productos industriales manufacturados para uso o consumo final, según corresponda. En concordancia con esta disposición, el artículo 5 del Reglamento del D.L Nº 1304, regula lo concerniente a los mecanismos orientados al cumplimiento de las obligaciones contenidas en los reglamentos técnicos. Estos mecanismos son los siguientes:

a) Acciones de supervisión y fiscalización: es el conjunto de actos y diligencias para verificar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en los reglamentos técnicos referidos a productos industriales manufacturados para uso o consumo final, con excepción del etiquetado. En caso se detecte un incumplimiento de dichas disposiciones, se realizan los actos y diligencias de investigación para



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verificar la presunta comisión de una infracción, conforme a la normativa que regula la materia.

b) Papeletas de advertencia: es el acto administrativo aplicable en caso la

autoridad competente advierta el presunto incumplimiento de una obligación calificada como infracción leve, en el marco de una acción de fiscalización. Las papeletas de advertencia son impuestas una sola vez, en un periodo de cuatro años.

c) Resolución de sanción: es el acto administrativo aplicable en caso se verifique

el incumplimiento de las disposiciones contenidas en los reglamentos técnicos referidos a productos industriales manufacturados para uso o consumo final, con excepción del etiquetado, se impone la sanción correspondiente, en el marco de un procedimiento administrativo sancionador”.

Como se puede advertir, lo dispuesto en el artículo 6 del D.L Nº 1304 constituye un control ex post de los productos industriales manufacturados que cuentan con reglamento técnico o que deben cumplir obligatoriamente con características de seguridad. A diferencia del control ex ante del producto (Constancia de Cumplimiento del Reglamento Técnico) que es documental46. En el control ex post se realizan actos y diligencias para verificar que el producto cumple con las disposiciones contenidas en el reglamento técnico correspondiente, entre ellos, el poder recoger una muestra de los productos para enviarlos al laboratorio a fin de verificar que el mismo cuente con las características de seguridad previstas en el reglamento técnico. Por lo indicado, se advierte que el RNE no contempla las disposiciones establecidas en el Acuerdo OTC-OMC, la Decisión 827 y el Decreto Supremo Nº 149-2005-EF, relacionado a: i) el procedimiento de evaluación de la conformidad; ii) el procedimiento administrativo para otorgar la Constancia de Cumplimiento de Reglamento Técnico y, iii) las disposiciones relativas a la supervisión, fiscalización y sanción. Regulación emitida por entidad no competente

La Ley Nº 23407, Ley General de Industrias, regula las actividades industriales manufactureras que se encuentran bajo el ámbito de competencia de PRODUCE, las mismas que están previstas en la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU)47.

El artículo 1 del Decreto Supremo Nº 149-2005-EF, señala que “los trámites o requisitos que afecten de alguna manera la libre comercialización interna o la exportación o importación de bienes o servicios podrán aprobarse únicamente mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas y por el Sector involucrado”. Asimismo, el artículo 3 de la referida norma establece que “la supervisión y fiscalización del cumplimiento de los reglamentos técnicos, las medidas adoptadas

46 Para el otorgamiento de la Constancia de Cumplimiento del Reglamento Técnico sólo se exige el Certificado de

Conformidad, de acuerdo a lo establecido en el mismo reglamento. 47 Ley N° 23407, Ley General de Industrias

(…) II. Están comprendidas en la presente Ley las actividades consideradas como industrias manufactureras en la Gran División 3 de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU) de Todas las Actividades Económicas de las Naciones Unidas. No están comprendidas en esta Ley las actividades de transformación primaria de productos naturales, que se regirán por las leyes que regulan la actividad extractiva que les da origen.



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que afecten al comercio de servicios y/o las medidas similares o equivalentes serán competencia de cada Sector en el marco de las competencias asignadas por ley”. Bajo ese enunciado jurídico, para la emisión de un reglamento técnico que establezca las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, y cuya observancia es obligatoria, debe determinarse en primer lugar quien es el sector competente para regular dicho producto, en este caso, el cemento. Para esto, debemos tener en cuenta que el artículo VI del Título Preliminar de la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (en adelante, LOPE) señala que las

entidades que conforman el Poder Ejecutivo se rigen, entre otros, por los principios de legalidad y competencia48. En virtud del primer principio toda competencia de una entidad pública debe sustentarse en la Constitución y la Ley, es decir, que toda acción debe ser realizada conforme a la normativa vigente, y no basarse en la voluntad de los individuos; mientras que el principio de competencia implica que cada entidad ejerce sus funciones y atribuciones sin intervenir en aquellas que son cumplidas por otras entidades y niveles de gobierno. En ese sentido, el artículo 4 de la LOPE49 refiere que los ministerios y entidades públicas del Poder Ejecutivo ejercen sus competencias exclusivas en todo el territorio nacional con arreglo a sus atribuciones y según lo disponga su normatividad específica y están sujetos a la política nacional y sectorial. Así, el artículo 3 del D.L. Nº 1047, establece que PRODUCE es competente en materia de pesquería, acuicultura, industria, micro y pequeña empresa, comercio interno, promoción y desarrollo de cooperativas. Asimismo, tiene competencia exclusiva, entre otras materias, en normalización industrial y ordenamiento de productos fiscalizados. A su vez, el artículo 7 de la referida norma señala como función de PRODUCE la de aprobar las disposiciones normativas que le correspondan. En cuanto al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, el artículo 5 de la Ley Nº 30156, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, señala que el referido ministerio tiene competencias en las materias de Vivienda, Construcción, Saneamiento, Urbanismo y Desarrollo Urbano, Bienes Estatales y Propiedad Urbana. Del mismo modo, el artículo 8 de la referida ley establece que, en el marco de sus competencias, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento cumple entre

48 Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

“Artículo I. - Principio de Legalidad: Las autoridades, funcionarios y servidores del Poder Ejecutivo están sometidos a la Constitución Política del Perú, a las leyes y a las demás normas del ordenamiento jurídico. Desarrollan sus funciones dentro de las facultades que les estén conferidas. Artículo VI. - Principio de competencia 1. El Poder Ejecutivo ejerce sus competencias sin asumir funciones y atribuciones que son cumplidas por los otros

niveles de gobierno. 2. El Poder Ejecutivo ejerce sus competencias exclusivas, no pudiendo delegar ni transferir las funciones y atribuciones inherentes a ellas.”

49 Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Artículo 4.- Competencias exclusivas del Poder Ejecutivo (…) Los Ministerios y Entidades Públicas del Poder Ejecutivo ejercen sus competencias exclusivas en todo el territorio nacional con arreglo a sus atribuciones y según lo disponga su normatividad específica y están sujetos a la política nacional y sectorial.



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otras con la función de promover, desarrollar, contribuir y normar los procesos de construcción progresiva de vivienda en el ámbito urbano y rural, de manera coordinada, articulada y cooperante con los gobiernos regionales y locales. De las normas antes citadas, que regulan las competencias de PRODUCE y del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, se puede advertir que PRODUCE tiene competencia para emitir reglamentos técnicos para los productos de la industria manufacturera. En consecuencia, siendo el cemento un producto industrial manufacturado, corresponde a PRODUCE formular el respectivo reglamento técnico a ser aprobado mediante decreto supremo con el refrendo de los sectores involucrados, no constituyendo el RNE un reglamento técnico en los términos indicados en las normas relacionadas a dicho instrumento regulatorio, que regule de manera integral los diversos aspectos relacionados con el cemento. Así entonces, conforme se resume en el Gráfico Nº 1, las fallas de mercado (externalidades negativas y asimetría de información) y las fallas regulatorias antes analizadas, constituyen factores o causas de la existencia y comercialización en el mercado nacional, de cementos que no cumplen con los requisitos mínimos de seguridad. Dichos factores o causas permiten justificar la propuesta de una regulación en el mercado de cementos, en específico, la elaboración y aprobación de un reglamento técnico para el cemento hidráulico utilizado en edificaciones y construcciones de concreto en general. La puesta en vigencia de este reglamento técnico permitirá garantizar el cumplimiento de los requisitos mínimos de seguridad del cemento, así como alcanzar uno de los objetivos legítimos del país, que es bienestar y seguridad del consumidor.

Gráfico N° 1

Causas del problema objeto de regulación en el mercado de cementos del Perú

Elaboración: Dirección General de Políticas y Análisis Regulatorio de DVMYPE e Industria.

IV. ALTERNATIVAS DE SOLUCIÓN A LA PROBLEMÁTICA Atendiendo a la problemática asociada a los cementos, se plantea como objetivo “incrementar la existencia y comercialización de cementos que cumplan con los requisitos mínimos de seguridad”, a efectos de disminuir los riesgos asociados a los daños personales (pérdida de vidas humanas) y/o daños económicos-materiales

Fallas de mercado:

Externalidades y asimetría de información

Fallas Regulatorias:

Deficiencias e insuficiencias regulatorias

Regulación emitida por entidad no competente

Existencia y comercialización de cementos que no cumplen con los

requisitos de seguridad en el producto



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(destrucción o afectación de edificaciones). En esa línea, se plantean tres alternativas de solución: a) Alternativa 1: No emitir regulación alguna (mantener el status quo) Esta alternativa implica mantener la situación actual donde no existe un reglamento técnico aprobado bajo las pautas de la OMC y la CAN, el mismo que, además, de los requisitos técnicos, establezca disposiciones que permitan demostrar, supervisar y fiscalizar el cumplimiento de tales requisitos y por tanto cautelar la seguridad y vida de las personas. Esta alternativa implica no alterar la situación regulatoria existente ni establecer alguna medida de control sobre el producto que se comercializa en el mercado, lo que significaría mantener el estado actual de riesgo y carencia de información sobre el cemento. Asimismo, es preciso señalar que el riesgo es mayor en el sector de la autoconstrucción, el cual predomina en el país, sobretodo de aquel que es totalmente informal. b) Alternativa 2: Fomentar esquemas de autorregulación Esta alternativa implica incentivar a los fabricantes e importadores de cemento, que apliquen esquemas de certificación de productos de manera voluntaria que demuestren el cumplimiento de los requisitos, estándares de seguridad y etiquetado, establecidos en las NTP. El esquema de certificación comprendería el uso de una marca de conformidad que permita distinguir los productos que han sido certificados y que cumplen con las NTP. La certificación del producto se realizaría por un Organismo de Certificación de Productos (en adelante, OCP) acreditado por la autoridad competente. Bajo ese contexto, la autorregulación consistiría en establecer un criterio común para la aplicación de un procedimiento de evaluación de la conformidad que se defina para el esquema de certificación; este procedimiento involucraría al INACAL, como organismo de acreditación para el apoyo en el desarrollo del esquema de certificación y para la acreditación de los OCP. La autorregulación requiere de la difusión del esquema de certificación a fin de que los fabricantes e importadores opten por certificar sus productos, así como para que los consumidores puedan diferenciar los productos certificados de los no certificados. La autorregulación para concretarse requiere de la voluntad e incentivos de los fabricantes e importadores, por lo que en un escenario ideal éstos deberían ser quienes asuman los costos de difusión, sin embargo, en la medida que no existan estos incentivos, los costos de difusión de los beneficios de la certificación de productos estaría a cargo del Estado, identificando los medios disponibles para ello. c) Alternativa 3: Aprobar e Implementar un reglamento técnico

Esta alternativa consiste en aprobar e implementar un reglamento técnico en el cual se establezcan disposiciones que contengan requisitos mínimos de seguridad y de etiquetado que deben cumplir los cementos; así como, disposiciones que permitan demostrar, supervisar, fiscalizar y sancionar el incumplimiento de tales requisitos; con el objetivo de salvaguardar la seguridad y la vida de las personas y su entorno, evitando para ello, prácticas que puedan inducir a error a los consumidores. Esta alternativa



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permitirá reducir el riesgo de que se comercialice en el mercado nacional cementos que no cumplan con los requisitos mínimos de seguridad; de igual modo, permitirá que la información indicada en el etiquetado sea correcta de tal manera que el consumidor no sea inducido al error. Bajo esta alternativa la producción, importación y comercialización de los cementos, tendrían que adecuarse a los requisitos mínimos de seguridad que deben cumplir estos productos, y con los procedimientos de evaluación de la conformidad correspondiente, cuyo proceso de elaboración, adopción y aplicación, cumple con las disposiciones del Acuerdo OTC - OMC y las Decisiones de la Comunidad Andina; lo que constituiría la mejor alternativa regulatoria toda vez que maximiza la utilidad social50. De modo particular, para los administrados (fabricantes e importadores de cemento), contar con la constancia de cumplimiento de reglamento técnico del cemento que comercializan generará mayor confianza a sus clientes y potenciales clientes, lo que se traduciría en mayores ventas e ingresos. Asimismo, la existencia de un procedimiento administrativo claro, transparente y gratuito, permitirá a los administrados contar con información suficiente y precisa sobre los requisitos que deben cumplir los fabricantes e importadores de cemento. Para el Estado, la aprobación e implementación del reglamento técnico, coadyuvará a la función regulatoria del Estado, a través de la supervisión y fiscalización del cumplimiento de los requisitos mínimos de seguridad del producto, reduciéndose así el impacto negativo sobre la seguridad y vida de las personas, así como en las edificaciones. Por otra parte, el mencionado reglamento permitirá la utilización de un marco normativo predecible y transparente, facilitando a la administración evaluar en base a criterios objetivos cada solicitud de constancia de cumplimiento. Por último, el Estado contará con una mayor información sistematizada del mercado de cementos en el Perú, la cual a su vez servirá como base para futuras revisiones y modificaciones normativas. Finalmente, para la sociedad, el reglamento técnico bajo mención permitirá prevenir y minimizar el valor de los posibles daños materiales evitados, así como el valor de las posibles pérdidas de vidas humanas evitadas. Dicho lo anterior, es factible concluir que la aprobación e implementación de un reglamento técnico de cementos constituye la mejor alternativa para la maximización de la utilidad social. V. EXPOSICIÓN Y ANÁLISIS DE LA PROPUESTA NORMATIVA 5.1 Legislación Comparada sobre Reglamentos Técnicos Para la elaboración del reglamento técnico para cemento hidráulico se ha recogido las normas internacionales provistas por la Sociedad Americana para Ensayos y Materiales, tales como: ASTM C150/C150M – 16 “Standard Specification for Portland Cement”, ASTM C595/C595M – 16 “Standard Specification for Blended Hydraulic Cements” y ASTM C 1157/C1157M – 11 “Standard Performance Specification for Hydraulic

50 Ministro de Justicia y Derechos Humanos. (2018). Guía sobre el Análisis de Impacto Regulatorio: Introducción a la

Evaluación Post Regulatoria. Disponible en: https://www.minjus.gob.pe/wp-content/uploads/2018/02/GU%C3%8DA-sobre-el-an%C3%A1lisis-de-impacto-regulatorio.pdf



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Cement”. Adicionalmente, se ha tomado en consideración las NTP, tales como: NTP 334.009 “Cemento Pórtland. Requisitos”, NTP 334.090 “Cementos Portland adicionados. Requisitos” y NTP 334.082 “Cementos Portland. Especificación de la performance”. Asimismo, se han revisado los reglamentos técnicos de varios países a fin de realizar un análisis comparativo, siendo el resultado del mismo, que los reglamentos técnicos de los países pertenecientes a América, a la Comunidad Andina de Naciones, Asia y a la Unión Europea (Colombia, Ecuador, Bolivia, Chile, México, Estados Unidos, Panamá, China, India, Vietnam, Unión Europea, entre otros) han tomado como referencia las ASTM antes mencionadas para sus regulaciones en su totalidad o con algunas adaptaciones, de las cuales, a continuación, se realiza una breve sistematización con la finalidad de fundamentar los diversos aspectos de importancia que comprenden los reglamentos técnicos relacionados al cemento. América Estados Unidos de Norteamérica tiene el CODIGO ACI 318-1451 que establece los requisitos mínimos para los materiales, el diseño y el detalle de los edificios de concreto estructural y donde corresponda, así como las estructuras que no sean de construcción. En relación con la calidad y los ensayos de los materiales utilizados en la construcción hacen referencia a las especificaciones de las normas ASTM para la soldadura de refuerzo a las normas de la American Welding Society (AWS). Por su parte, México cuenta con un reglamento técnico para cementos hidráulicos52 que establece los requisitos técnicos y de etiquetado para diferentes tipos de cemento, reglamento que es referenciado por el Reglamento de Construcciones para el Distrito Federal53. De otro lado, República Dominicana tiene un reglamento técnico para Cementos Portland54 que dispone las características técnicas y especificaciones físicas, químicas, mecánicas, así como, el etiquetado, que debe cumplir este producto para ser utilizado en la industria de la construcción. Adicionalmente, Chile cuenta con un reglamento técnico que establece los requisitos mínimos de rotulación que deberán cumplir los cementos susceptibles de ser empleados en la confección de elementos de resistencia de obras públicas y edificios, así como aquellos susceptibles de ser empleados en obras de edificación, cualquiera sea su origen o procedencia, que se comercialice en el mercado nacional55. Recientemente, a partir del 3 de diciembre de 2019, en Panamá rige el Reglamento Técnico DGNTI-COPANIT-90-2019 Evaluación de la conformidad para la comercialización de cemento56, dentro del cual se instaura el procedimiento para verificar y controlar la calidad de los cementos hidráulicos que se originen, importen y comercialicen en territorio panameño. 51 CODIGO ACI 318-14 Building Code Requirements for Structural Concrete and Commentary. 52 NMX-C-414-ONNCCE-2014 Industria de la construcción - Cementantes Hidráulicos- Especificaciones y métodos de

ensayo. 53 TOMO I No. 103-BIS Acuerdo Por El Que Se Dan A Conocer Las Normas Técnicas Complementarias Del

Reglamento De Construcciones Para El Distrito Federal. 54 RTD 178-2009 Reglamento Técnico Cementos Hidráulicos. Cemento Portland, Especificaciones y clasificación. 55 Decreto 248 APRUEBA REGLAMENTO DE ROTULACIÓN DEL CEMENTO, 16 de mayo de 2016. 56 Disponible en: https://www.gacetaoficial.gob.pa/pdfTemp/28831/GacetaNo_28831_20190802.pdf.



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Comunidad Andina de Naciones Dentro de los países de la Comunidad Andina, Ecuador cuenta con una Norma Ecuatoriana de la Construcción57 y un Reglamento Técnico específico para Cemento, Cal y Yeso58. A su vez, Bolivia en el año 2018 aprobó el Reglamento Técnico para Cemento Portland y Cemento Puzolánico59, estableciendo características, con el fin de proteger la seguridad humana y prevenir prácticas que puedan inducir a error. Además, establece requisitos para la construcción mediante la Guía Boliviana de Construcción de Edificaciones60. Por su parte, Colombia establece requisitos para el cemento y otros productos de la construcción mediante el Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente61. Asia En China, el Organismo de Normalización con el Organismo de Supervisión y Control62 ha emitido Normas Técnicas de carácter obligatorio para el cemento Portland GB 175-200763 y el cemento resistente al sulfato GB 748-200564, las cuales establecen requisitos técnicos, así como, de etiquetado para los indicados productos. Asimismo, India cuenta con un Código Nacional de Construcción65 que establece disposiciones para las actividades de planificación, diseño, y construcción de las edificaciones, asimismo, ha emitido una regulación específica para el cemento que establece requisitos y la obligación de la certificación del producto66. Dicho país prohíbe la fabricación, venta y distribución de cemento que no cuente con la marca de conformidad otorgado por la autoridad competente de la India. Del mismo modo, Vietnam ha emitido una regulación para los materiales de construcción67 que incluye el cemento, estableciendo los requisitos técnicos y de etiquetado, así como un sistema de certificación obligatorio para diversos productos, entre ellos, el cemento68.

57 Acuerdo 047-2015 Norma Ecuatoriana de la construcción. 58 RTE INEN 007 (1 R) Reglamento Técnico Ecuatoriano de Cemento, Cal y Yeso. 59 Resolución Ministerial MDPyEP/Despacho/N°261-2018, 20 de diciembre de 2018. 60 Resolución Ministerial Nº 186 del 17 de julio de 2014 "Guía Boliviana de Construcción de Edificaciones" 61 NSR 10 Reglamento Colombiano de Construcción Sismo Resistente. 62 Standardization Administration of the People’s Republic of China (SAC), http://www.gbstandards.org/ General Administration of Quality Supervision, Inspection and Quarantine of the People's Republic of China,

http://english.aqsiq.gov.cn/. 63 GB 175-2007 Common Portland Cements. 64 GB 748-2005 Sulfate resistance Portland Cement. 65 SP 7: 2016 National Building Code of India 2016 (NBC 2016), https://archive.org/details/nationalbuilding01/page/n5,

https://bis.gov.in/sf/nbc.asp/. 66 S.O. No. 191(E) Dt. 17 Cement (Quality Control) Order, 2003, https://bis.gov.in/MandatoryProducts/QCOrder/SO%20No.%20191(E).pdf 67 QCVN 16:2014/BXD National Technical Regulations on Products, Goods of Building Materials 68 LAW No. 05/2007/QH12 ON PRODUCT AND GOODS QUALITY

http://www.gbstandards.org/

http://english.aqsiq.gov.cn/

https://archive.org/details/nationalbuilding01/page/n5

https://bis.gov.in/sf/nbc.asp/

https://bis.gov.in/MandatoryProducts/QCOrder/SO%20No.%20191(E).pdf



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Unión Europea La Unión Europea cuenta con un reglamento que establece los requisitos para la comercialización de los productos de construcción69 que incluye el cemento, así como la obligación de utilizar la marca de certificación de producto CE en dichos productos. A manera de síntesis, se puede observar que las regulaciones existentes tienen como propósito preservar los requisitos mínimos de seguridad del producto tanto nacional e importado. Un aspecto adicional es que países como: China, Estados Unidos, India, Vietnam y México se encuentran dentro de los principales comercializadores de cemento en el mundo70. Asimismo, para el caso particular de los países de China, Estados Unidos y México, según el Índice de Competitividad Global (2019) del World Economic Forum estos países evidencian un mayor nivel de competitividad respecto al Perú71. Así entonces, establecer regulaciones técnicas para productos de importancia económica y comercial como el cemento puede constituirse como una herramienta de apoyo para impulsar los niveles competitividad. Ello aún resulta mucho más pertinente en un contexto donde el Perú en el marco de la medida de política 6.9 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad72, persigue como finalidad la elaboración de reglamentos técnicos adecuados para el logro de mercados competitivos, los cuales a su vez permitirían mejorar los niveles de competitividad del país. 5.2 Exposición y análisis de la propuesta de reglamento técnico

El proyecto de reglamento técnico contiene la estructura establecida en el artículo 10 de la Decisión 827, y está conformado por seis capítulos, veintitrés artículos, tres disposiciones complementarias finales y cuatro anexos. A su vez, tiene por objeto establecer los requisitos mínimos de seguridad y de etiquetado que debe cumplir el cemento hidráulico utilizado en edificaciones y construcciones de concreto en general, con la finalidad de prevenir riesgos para la seguridad y la vida de las personas y su entorno, así como, evitar prácticas que puedan inducir a error. Para ello, en el proyecto de reglamento técnico se determinan los tipos de cementos a los que se les aplicaría obligatoriamente dicha normativa, los requisitos técnicos y métodos de ensayo aplicables a los cementos y los requisitos del etiquetado. Además, para mejor entendimiento se consignan definiciones sobre el cemento, su clasificación, entre otros.

69 Reglamento UE 315-2011 «producto de construcción»: cualquier producto o kit fabricado e introducido en el mercado

para su incorporación con carácter permanente en las obras de construcción o partes de las mismas y cuyas prestaciones influyan en las prestaciones de las obras de construcción en cuanto a los requisitos básicos de tales obras.

70 Ver al respecto: Asociación de Productores de Cemento-ASOCEM (2017). Panorama Mundial de la Industria del Cemento. Disponible en:http://www.asocem.org.pe/archivo/files/Vision%20General%20de%20la%20Industria%20del%20Cemento%20y%20sus%20Principales%20Actores.pdf Asociación de Productores de Cemento-ASOCEM (2019). Indicadores internacionales de cemento. Disponible en: http://www.asocem.org.pe/archivo/files/Reporte%20ASOCEM%20-%20Estad%C3%ADsticas%20Internacionales%202019.pdf

71 World Economic Forum (2019). The Global Competitiveness Index 4.0 2019 Rankings. Disponible en: http://www3.weforum.org/docs/WEF_GCR_2019_Rankings.pdf

72 Diario Oficial El Peruano (28 de julio de 2019). Decreto Supremo N° 237-2019-EF. Aprueban el Plan Nacional de Competitividad y Productividad. Disponible en: https://elperuano.pe/NormasElperuano/2019/07/28/1792888-1/1792888-1.htm



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De igual manera, el referido proyecto de reglamento establece los esquemas de la evaluación de la conformidad que deben aplicar los fabricantes o importadores de cemento hidráulico. Cabe señalar que dichos esquemas de la evaluación de la conformidad han sido tomados de la Norma Técnica ISO/IEC 1706773, a excepción del Esquema de Certificación de Tipo 1a, toda vez que este no garantiza la calidad de toda la producción. Asimismo, la propuesta de reglamento contiene disposiciones sobre la demostración de la conformidad con el reglamento técnico y la evaluación de la conformidad con reglamentos técnicos o con normas técnicas equivalentes. Adicionalmente, el proyecto de reglamento técnico determina el contenido, vigencia y obligaciones respecto de la constancia de cumplimiento, así como los requisitos para su obtención, entre los cuales, se exige que la presentación de la respectiva solicitud se realice a través de la VUCE. Igualmente, el referido proyecto de reglamento establece el procedimiento de evaluación de las solicitudes para obtener la constancia de cumplimiento de reglamento técnico, estableciendo que dicho procedimiento tiene un plazo máximo de duración de ocho días hábiles contados desde el día siguiente de la presentación de la solicitud, el mismo que es de evaluación previa sujeto a silencio administrativo negativo. Lo antes dicho tiene respaldo legal en el artículo 38 del TUO de la Ley Nº 27444, el cual establece que excepcionalmente, el silencio negativo es aplicable en aquellos casos en los que la petición del administrado puede afectar significativamente el interés público e incida, en bienes jurídicos de relevancia, como lo es el bienestar y seguridad de las personas. El certificado de conformidad permite a la autoridad verificar que el cemento hidráulico que se pretende comercializar cumple con los requisitos mínimos de seguridad y de etiquetado de carácter obligatorio, en conformidad de lo cual emitirá la Constancia de Cumplimiento de Reglamento Técnico (en adelante, Constancia de Cumplimiento) a favor de los fabricantes nacionales e importadores del referido producto, con el objeto de disminuir la existencia y comercialización de cemento hidráulico que no cumplen con requisitos mínimos de seguridad, disminuyendo así los riesgos asociados a los daños personales (pérdidas de vidas humanas) y/o daños materiales (destrucción o afectación de viviendas). En esa línea, y teniendo en cuenta que, los reglamentos técnicos son normas orientadas a velar por la seguridad nacional, la protección de la salud, la vida y el medio ambiente, es que la Constancia de Cumplimiento no puede ser otorgada sin realizar una debida evaluación sobre el cumplimiento de los requisitos establecidos. Asimismo, el proyecto de reglamento técnico dispone que el periodo de vigencia de la indicada Constancia de Cumplimiento es de un año74, computado a partir de la fecha de

73 ISO/IEC 17067: 2013 Evaluación de la Conformidad. Fundamentos de la Certificación de Producto y Directrices para

los Esquemas de Certificación de Producto. 74 Sobre el particular, conviene subrayar que el artículo 42 del TUO de la Ley 27444 dispone que los títulos habilitantes

emitidos tienen vigencia indeterminada, salvo que por ley o decreto legislativo se establezca un plazo determinado de vigencia y, que excepcionalmente, por decreto supremo, se puede establecer la vigencia determinada de los títulos habilitantes, para lo cual la entidad debe sustentar la necesidad, el interés público a tutelar y otros criterios que se definan de acuerdo a la normativa de calidad regulatoria.



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su emisión, sujeta a renovación. Para efectos de la renovación el fabricante o importador, en un plazo máximo de quince días hábiles antes del vencimiento del plazo de vigencia de la referida constancia, a través de la VUCE, puede solicitar a la DOPIF o al órgano o unidad orgánica que haga sus veces, la renovación del indicado documento. Asimismo, dicha renovación es otorgada en un plazo máximo de ocho días hábiles contados desde el día siguiente de la presentación de la solicitud, procedimiento que igualmente es de evaluación previa sujeto al silencio administrativo negativo. Si bien es cierto el artículo 42 del TUO de la Ley N° 27444 establece que los títulos habilitantes tienen una vigencia indeterminada, también es cierto que excepcionalmente, por decreto supremo, se puede establecer la vigencia determinada de los títulos habilitantes cuando exista una necesidad o interés público a tutelar. Al respecto, es importante señalar que el objeto del proyecto de reglamento técnico es establecer los requisitos técnicos que debe cumplir el cemento hidráulico utilizado en edificaciones y construcciones de concreto en general, a fin de prevenir riesgos para la seguridad, la salud y la vida de las personas. El uso de cemento que no cumple los requisitos técnicos en un proyecto de construcción al margen de que pueda causar la pérdida de la funcionalidad de la estructura pone en serio riesgo la seguridad, la salud y la vida de las personas. Siendo así y teniendo en consideración que de por

medio se encuentra en riesgo la seguridad, la salud y la vida de las personas, esto constituye un interés público que requiere ser cautelado, por lo que se considera necesario que el título habilitante, esto es, la Constancia de Cumplimiento tenga una vigencia de un año, plazo que ha sido tomado como referencia del señalado en el artículo 10 del Decreto Supremo N° 149-2005-EF, mediante el cual se dictan disposiciones reglamentarias al Acuerdo OTC-OM75. Cabe señalar, que la Constancia de Cumplimiento está sujeta a renovación, a fin de que los fabricantes nacionales e importadores, periódicamente (cada año), demuestren a través de los Certificados de Conformidad, que mantienen el cumplimiento de los requisitos de seguridad bajo los cuales se les otorgó la Constancia de Cumplimiento, y de esta manera evitar que las empresas una vez autorizadas dejen de realizar sus actividades bajo las condiciones que le fuera otorgada dicha constancia. Con relación a ello, debe señalarse que los Certificados de Conformidad, generalmente tienen una vigencia de tres años, y la Constancia de Cumplimiento tendría según el proyecto de reglamento una vigencia de un año, por lo que sería factible que dicha constancia sea objeto de una renovación, en la media que culminado el periodo de un año de la vigencia de la Constancia de Cumplimiento, el fabricante o importador podría no continuar cumpliendo con los requisitos establecidos en el reglamento técnico. Es importante precisar que la no renovación de la Constancia de Cumplimiento conllevaría a la presencia o existencia en el mercado de cemento hidráulico que no cumpla con los requisitos de seguridad, incrementándose los riesgos de daños a las personas (daño a la salud o pérdida de vidas humanas), así como daños materiales (destrucción o afectación de viviendas).

75 Artículo 10.- De la Constancia de Cumplimiento de Reglamento Técnico. El importador y el fabricante nacional de mercancías reguladas por Reglamentos Técnicos de cada Sector, deben solicitar a las autoridades competentes, una Constancia de Cumplimiento de un Reglamento Técnico, la cual deberá ser otorgada bajo criterios no discriminatorios y tendrá una vigencia de un (1) año, pudiéndose renovar por períodos iguales, siempre que así lo solicite el interesado.



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Lo antes mencionado, guarda relación con el hecho de asegurar que el cemento cumpla con los requisitos establecidos en el reglamento técnico, para evitar riesgos en la seguridad, la salud y vida de las personas y su entorno, así como, salvaguardar el derecho a la información de los consumidores. De otro lado, el proyecto de reglamento técnico dispone que PRODUCE, a través de su órgano de línea competente, supervisa, fiscaliza y sanciona el incumplimiento de las

disposiciones contenidas en los reglamentos técnicos referidos a productos industriales manufacturados para uso o consumo final, con excepción de las disposiciones en materia de etiquetado, conforme a las competencias otorgadas por el Decreto Legislativo N° 1304 y su Reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 015-2017-PRODUCE; y, el Reglamento de Fiscalización y del Procedimiento Administrativo Sancionador de PRODUCE aplicable a la industria y comercio interno, aprobado mediante Decreto Supremo N° 002-2018-PRODUCE. Sobre lo mencionado en el párrafo precedente, es de suma importancia tener en consideración que el proyecto de reglamento técnico no tipifica conductas como infracciones administrativas, ni mucho menos establece sanciones para las infracciones, toda vez que, estas disposiciones se encuentran recogidas en el Decreto

Legislativo N° 1304 y en el Decreto Supremo N° 015-2017-PRODUCE que aprueba el reglamento del mencionado decreto legislativo. Por consiguiente, las infracciones en la que los administrados pueden incurrir con relación al reglamento técnico materia de la presente exposición de motivos, son aquellas que se encuentran tipificadas y sancionadas en los artículos 7 y 8 del Decreto Supremo N° 015-2017-PRODUCE, Decreto Supremo que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1304, Decreto Legislativo que aprueba la Ley del Etiquetado y Verificación de los Reglamentos Técnicos de los Productos Industriales y Manufacturados (subrayado nuestro). En cuanto a las disposiciones complementarias finales, cabe precisar que la primera de ellas señala que La Autoridad Aduanera es competente para verificar y supervisar que los cementos hidráulicos de fabricación extranjera, comprendidos en el reglamento técnico y destinados al régimen de importación para consumo, cuenten con la Constancia de Cumplimiento de Reglamento Técnico antes de la nacionalización de la mercancía, para cuyo efecto procede según las facultades previstas en la Ley General de Aduanas, aprobada por el Decreto Legislativo Nº 1053 y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 010-2009-EF. Es importante tener en cuenta que, de acuerdo a la segunda disposición complementaria final, en tanto no exista, al menos un Organismo de Certificación de Productos acreditado por el INACAL para certificar el cemento hidráulico, se aceptará la Declaración de Conformidad del Proveedor (fabricante) la cual debe ser emitida de acuerdo con la NTP-ISO/IEC 17050-1 Evaluación de la conformidad. Declaración de conformidad del proveedor. Parte 1: Requisitos generales y NTP ISO/IEC 17050-2: Evaluación de la conformidad. Declaración de conformidad del proveedor. Parte 2: Documentación de apoyo. Cabe resaltar que a los productos fabricados en el extranjero, tales como i) las muestras que ingresan al país para exhibirse en exposiciones o ferias internacionales y, ii) los productos a ser utilizados para investigaciones científicas que ingresan al país bajo



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cualquier régimen aduanero; se les excluye del cumplimiento del Reglamento Técnico, para lo cual se deberá presentar un informe técnico suscrito por un profesional en la materia; en aplicación del Régimen Aduanero Especial de Ferias o Exposiciones Internacionales Decreto Supremo Nº 094-79-EF, Reglamento Aduanero para Ferias Internacionales; del Decreto Supremo Nº 006-77-CO/CE, Reglamento de la Ley General de Ferias y Exposiciones Internacionales; el Decreto Legislativo N° 1053, Ley General de Aduanas y su Reglamento; y, el Decreto Supremo Nº 010-2009-EF. Esta excepción se encuentra prevista en la tercera disposición complementaria final del Reglamento Técnico. Es menester acotar, que el Reglamento Técnico tiene cuatro anexos (identificados como Anexos A, B, C y D) relacionados a: los requisitos técnicos y métodos de ensayo para los cementos, la lista de métodos de ensayos físicos y químicos, los esquemas de evaluación de la conformidad y los certificados de conformidad. Finalmente, en virtud a las disposiciones del Acuerdo OTC-OMC, de la Decisión 827 y del Decreto Supremo N° 149-2005-EF se ha considerado establecer como plazo para la entrada en vigor del reglamento técnico un período de seis meses contado desde su publicación en el diario oficial El Peruano, ello con la finalidad de dar tiempo a los productores nacionales y países de adaptar sus productos a las prescripciones establecidas. 5.3 Objeto y finalidad de la propuesta de Reglamento Técnico a) El objetivo legítimo Conforme se expresa en el Acuerdo OTC-OMC76, un reglamento técnico, se define como un documento en el que se establecen las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables, y cuya observancia es obligatoria77 para alcanzar los objetivos legítimos de un país, tales como los imperativos de la seguridad nacional; la prevención de prácticas que puedan inducir a error; la protección de la salud o seguridad humanas, de la vida o la salud animal o vegetal, o del medio ambiente; entre otros78. Para el caso específico de nuestro país, establecer un reglamento técnico para los cementos hidráulicos es asegurar el bienestar y seguridad del consumidor como objetivo legítimo. El uso de cemento de mala calidad en un proyecto de construcción puede causar la pérdida de la funcionalidad de la estructura o incluso pérdida de vidas humanas. Por lo tanto, la calidad del cemento, hoy en día, dentro de la industria del sector construcción, se constituye en un factor de cuidado muy importante79. Asimismo, el cemento es un material en constante desarrollo y el más utilizado en la industria de la construcción, por ende, es necesario continuamente estar actualizando el conocimiento y detalles de su composición y fabricación, según los parámetros establecidos en el producto, con el fin de poder determinar y garantizar el adecuado comportamiento del material y sus 76 Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. Disponible en: https://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/17-

tbt.pdf 77 También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado

aplicables a un producto, proceso o método de producción, o tratar exclusivamente de ellas. 78 Según el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio. Disponible en: https://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/17-tbt.pdf 79 Cementos Tequendama (23 de julio de 2018). ¿Cuáles son las propiedades del cemento? Recuperado de

http://www.cetesa.com.co/cuales-son-las-propiedades-del-cemento/



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propiedades, a fin de lograr una obra con materiales de calidad y evitar posteriores fallas inesperadas80 que ameritarían eventualmente realizar refuerzos o reparaciones adicionales incrementando el costo de la construcción y en consecuencia también los costos de transacción81. El Instituto del Cemento y del Concreto de Guatemala, señala que el riesgo de utilizar un cemento que no cumple con los requerimientos mínimos exigidos es que el concreto que se produzca no alcanzará la resistencia necesaria para una construcción segura y durable, lo cual pone en riesgo la vida del usuario de esta82, ya que el concreto constituye uno de los principales materiales de construcción utilizados en la sociedad moderna, siendo el cemento el material de construcción más adecuado para esas estructuras, superando alternativas también viables, como el acero y la madera83. Así entonces, el proyecto de reglamento técnico, resulta pertinente considerando que para una adecuada estructura de concreto se requiere de un cemento en condiciones óptimas, es decir, que cumpla con los estándares de calidad establecidos en el producto, lo cual, a su vez, impactará positivamente en el consumidor debido a que el cemento cumpliría con el desempeño esperado, evitando el riesgo de pérdidas de vidas humanas, así como pérdidas de carácter económico - material, a causa de una mala edificación, obtenida como consecuencia de un cemento de mala calidad. Adicionalmente, conforme se aprecia en la Figura Nº 1, resulta importante agregar que el Perú se ubica en el “Cinturón de Fuego del Océano Pacifico84”, que lo convierte en una zona de alto potencial sísmico, expuesto a la ocurrencia de terremotos y tsunamis, los cuales son más frecuentes y de mayor tamaño en la zona del borde occidental de América del Sur. Por tal motivo, gran parte del territorio peruano tiene un riesgo sísmico medio o alto, especialmente, la costa peruana que está ubicada sobre dos placas

80 Ídem. 81 Los costos de transacción se refieren a los costos involucrados en el intercambio de mercado. Estos incluyen los

costos de descubrir los precios del mercado y los costos de redactar y hacer cumplir los contratos. La economía de costos de transacción, desarrollada principalmente por los economistas Coase y Williamson, sugiere que las organizaciones económicas emergen del comportamiento de minimización de costos (incluidos los costos de transacción) en un mundo de información limitada y oportunismo. Así entonces, los costos de transacción corresponden a aquellos costos necesarios para ordenar o crear y operar las instituciones y garantizar la obediencia de las reglas. Ver al respecto: OECD (2003). Glossary of Industrial Organisation Economics and Competition Law. Disponible en: http://www.oecd.org/regreform/sectors/2376087.pdf Coase, R. (1937). "The Nature of the Firm". Económica, 4 (16), 386-405. Disponible en: https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/j.1468-0335.1937.tb00002.x Williamson, O. (1979). Transaction-cost economics: The governance of contractual relations. Journal of Law and Economics, 22 (2), 233–261. Disponible en: https://www.jstor.org/stable/725118?seq=1 Rodríguez, B. y Germán, G. La firma y los costos de transacción (2011). Actualidad Contable Faces, 14 (22), 120-133. Universidad de los Andes, Merida, Venezuela. Disponible en:

http://www.saber.ula.ve/bitstream/handle/123456789/34236/articulo7.pdf?sequence=1&isAllowed=y 82 Cementos Tequendama (23 de julio de 2018). ¿Cuáles son las propiedades del cemento? Recuperado de

http://www.cetesa.com.co/cuales-son-las-propiedades-del-cemento/ 83 Silva, S. H. Lopes da, Londero, C., Medeiros, M. H. F., Pereira, V. C. O., & Monteiro, E. C. B. (2015). Elección del

tipo de cemento capaz de proteger al concreto de la corrosión de las armaduras sobre la acción de iones cloruros a través del análisis jerárquico. Revista ALCONPAT, 5(3), 174-189. Recuperado en 06 de diciembre de 2019, de http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2007-68352015000300174&lng=es&tlng=es.

84 El Cinturón de Fuego del Pacífico (también llamado Anillo de Fuego del Pacífico) está situado en las costas del océano Pacífico y se caracteriza por concentrar algunas de las zonas de subducción más importantes del mundo, lo que ocasiona una intensa actividad sísmica y volcánica en las zonas que abarca, principalmente, América, Asia y Oceanía. Incluye a los siguientes países en el continente americano: Chile, Argentina, Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia, Panamá, Costa Rica, Nicaragua, El Salvador, Honduras, Guatemala, México, Estados Unidos y Canadá. Las Islas Aleutianas ubicadas entre América y Asia e islas de Rusia. En el continente asiático incluye Japón, Taiwán, Filipinas, Indonesia, Malasia, Timor Oriental, Brunéi y Singapur. En Oceanía abarca Papúa Nueva Guinea, Islas Salomón, Tonga, Samoa, Tuvalu y Nueva Zelanda.

http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S2007-68352015000300174&lng=es&tlng=es

https://es.wikipedia.org/wiki/Oc%C3%A9ano_Pac%C3%ADfico

https://es.wikipedia.org/wiki/Subducci%C3%B3n

https://es.wikipedia.org/wiki/Terremoto

https://es.wikipedia.org/wiki/Volc%C3%A1n



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tectónicas (la de Nazca y la Continental) que se encuentran en continuo movimiento, incrementando la posibilidad que se produzcan sismos de gran intensidad.

Figura N° 1

Mapa de riesgo sísmico en el Perú

En línea con lo anterior, en el Gráfico Nº 2, se observa que los sismos ocurridos en el Perú en los últimos 20 años se han incrementado significativamente, pasando de 93 sismos en el año 1998 a 355 sismos en el año 2017, lo que representa un crecimiento promedio anual de 7,3%. Además, se advierte que alrededor del 10% de los sismos ocurridos corresponden a sismos de igual o mayor a cinco grados en la escala de Richter y el 90% son sismos de menor a cinco grados en la escala de Richter. Ello, sustenta el riesgo latente al que están expuestas las viviendas, así como las personas que las habitan.

Gráfico N° 2 Cantidad de sismos en el Perú (1998-2017)

Aunado a lo anterior, en el Cuadro Nº 4, se advierte que los sismos en el Perú han dejado un saldo trágico de miles de muertos, heridos y una destrucción material valuada en miles de millones de soles. En el Cuadro Nº 5, se observa que el terremoto más

Fuente: U.S. Geological Survey

Cinturon de fuego

Placas tectónicas

Fuente: Anuario de Estadísticas Ambientales 2018 - INEI Elboración: Dirección de Normatividad - Produce

93109 101

118102

129111

155

106

191

132 139 136 144

221 212233

271

410

355

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Menor a 5° en escala de richter Mayor o igual a 5° en escala de richter Total



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destructivo en la historia del Perú se produjo en mayo del año de 1970, el cual causó alrededor de 50 000 muertes, 150 000 heridos y 60 000 edificaciones destruidas, principalmente en el departamento de Ancash; mientras que el terremoto ocurrido en Lima en el año de 1940, de 8.2 grados en la escala de Richter, causó 179 muertos y 3 500 heridos. Otro terremoto importante fue el ocurrido en Ica en el año de 2007, que causó 595 muertes, 21 796 heridos, 52 154 edificaciones destruidas y 46 632 edificaciones afectadas.

Cuadro N° 4 Principales sismos en el Perú y sus efectos

Además, conviene indicar que, el Perú se encuentra también expuesto a fenómenos climatológicos como las lluvias y el ya conocido “Fenómeno de El Niño”, que en la experiencia de nuestro país ha ocasionado los mayores daños en los sectores vivienda, educación y transporte85 (infraestructura), los cuales demandan como principal insumo de construcción al cemento. Por tanto, cementos que no contemplen el cumplimiento de los requisitos mínimos de seguridad, difícilmente, podrán desempeñarse con éxito frente a dicho fenómeno climatológico, generándose pérdidas económicas por concepto de infraestructura. Sobre la base de lo antes señalado, si bien la seguridad de las construcciones depende de múltiples factores, es de suma importancia el cumplimiento de los estándares mínimos de los materiales de construcción, entre los cuales se tiene como principal insumo al cemento. En tal sentido, la existencia y comercialización de cementos que no cumplen con los requisitos mínimos del producto implicaría que estos puedan llegar a construcciones que no se desempeñen adecuadamente ante actividades sísmicas, generándose así mayores daños personales (pérdidas de vidas humanas) y/o daños materiales (destrucción o afectación a las viviendas).

85 Perú21 (02 de abril de 2017). Pérdidas en infraestructura por el fenómeno de El Niño sumarían S/17,300 millones.

Disponible en: https://peru21.pe/economia/perdidas-infraestructura-fenomeno-nino-sumarian-s-17-300-millones-71298-noticia/

Muertos Heridos Destruidas Afectadas

Lima Lima 25/04/1940 179 3 500 - -

Ica Nazca 24/08/1942 30 - - -

Ancash Quiches 10/11/1946 217 - - -

Lima Lima 17/10/1966 - - 300 100

Ancash Huaraz 31/05/1970 50 000 150 000 60 000 -

Lima Lima 03/10/1974 78 2 500 - -

Arequipa Arequipa 16/02/1979 - - - -

Cusco Cusco 05/04/1986 7 80 - -

San Martín Moyobamba 30/05/1990 135 800 - -

San Martín Moyobamba 05/04/1991 53 252 - 8 000

Lima Lima 18/04/1993 8 55 - -

Ica Nazca 12/11/1996 17 1 500 5 000 12 000

Arequipa Arequipa 03/04/1999 1 20 - -

Ayacucho Ayacucho 31/10/1999 - 28 210 -

Arequipa Arequipa 23/06/2001 83 2 812 22 052 37 576

San Martín Moyobamba 26/09/2005 - - - -

Ica Pisco 15/08/2007 595 21 796 52 154 46 632

Ucayali Pucalpa 24/08/2011 3 50 - -

Ica Ica 28/10/2011 1 103 - -

Ica Ica 30/01/2012 - 150 15 -

Arequipa Huambo 16/07/2013 - 38 111 -

Cusco Miska 27/09/2014 8 - - -

Arequipa Atico 17/07/2017 1 9 - -

Fuente: Anuario de Estadísticas Ambientales 2018 - INEI Elboración: Dirección de Normatividad - Produce

Habitantes EdificacionesDepartamento Localidad Fecha



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A manera de resumen, el cemento es el principal y más importante material de construcción que tiene la función o propiedad de unir la arena y la piedra que, mezclados en presencia de agua, da como resultado un material que endurece y adquiere resistencia, lo que conocemos como concreto, el mismo que utilizamos en los distintos tipos de construcciones86. Así entonces, el uso de un cemento que no obedece a los requisitos exigidos por el producto aumenta el riesgo de que una construcción pueda deteriorarse o no responder adecuadamente ante sismos o terremotos e inclusive a fenómenos climatológicos como las lluvias y el fenómeno de “El Niño”. Por último, dado que los cimientos, las columnas, vigas, techos y muros constituyen parte de la unidad estructural que soporta la vivienda, el cemento utilizado para concreto debe de ser de calidad87. b) La promoción de mercados competitivos a través del desarrollo de

reglamentos técnicos en el marco de la Medida de Política 6.9 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad

El Plan Nacional de Competitividad y Productividad establece el Objetivo Prioritario Nº 6: Ambiente de negocios, el cual establece generar las condiciones para desarrollar un ambiente de negocios productivo. Dicho objetivo está orientado a impulsar herramientas y condiciones que permitan lograr un ambiente de negocios productivo en el Perú, donde las empresas puedan invertir, innovar, crear empleos y expandirse. Representa el compromiso del Estado por incrementar la eficiencia del marco normativo, disminuir los requisitos, costos y tiempos enfrentados por los inversionistas y empresarios. Adicionalmente, el plan de referencia, dentro del Objetivo Prioritario Nº 6, establece la Medida de Política 6.9: Estándares de Calidad y Reglamentación Técnica adecuados para un mercado competitivo. Esta medida de política consiste en desarrollar e implementar un programa para la elaboración de reglamentos técnicos que contengan estándares de calidad y seguridad para los productos que se comercializan en el Perú; asimismo, la medida de política refiere que el cumplimiento de estándares internacionales y la mejor calidad de los productos peruanos permitirán impulsar la calidad de la oferta exportable y combatir la competencia desleal en el mercado interno en el marco de la observancia de las normas de la OMC y su Acuerdo OTC. Así entonces, mediante la Resolución Directoral Nº 003-2019-PRODUCE/DGPAR se aprobó la Hoja de Ruta que identifica los estándares de calidad y reglamentación técnica adecuados a un Mercado Competitivo y el Programa de Reglamentos Técnicos, dando cumplimiento al Hito 1 de la Medida de Política 6.9: Hoja de Ruta que identifica los estándares de Calidad y Reglamentación Técnica adecuados para un Mercado Competitivo y Diseño, elaboración y aprobación del Programa de Reglamentos Técnicos. Considerando que la reglamentación técnica objeto de la Medida de Política 6.9 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad, tiene como propósito central, el logro de un mercado competitivo, es importante indicar que dentro de las características correspondientes a dicho mercado, se encuentran las siguientes: i) Existencia de muchos compradores y vendedores en el mercado, ii) Los bienes ofrecidos por los

86 Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual - INDECOPI (2019).

Recomendaciones en la compra de cemento. Disponible en: https://www.indecopi.gob.pe/documents/1902049/3749566/CEMENTO.pdf/92eeae21-ae65-c4c1-1406-4f140c6dfd6f 87 Ídem.



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distintos vendedores son en gran medida idénticos, iii) Las empresas pueden libremente entrar y salir del mercado, iv) Las empresas individualmente no tienen capacidad para fijar el precio del producto y v) Existe información simétrica88. Dicho lo anterior, para el caso específico de nuestro país, ello resulta altamente relevante, ya que pese al incremento de empresas en el mercado de cementos, tanto a nivel local como a nivel de producto importado, la oferta del producto, durante el período 2009-2018, se ha concentrado principalmente en tres empresas: UNACEM S.A.A., Yura S.A. y Cementos Pacasmayo S.A.A. que, de modo particular en el año 2018, representaron el 93% de la producción total de cemento (nacional e importado), siendo la participación de las empresas importadoras en la producción del mercado del 5%. En ese sentido, el mercado de cementos representa un comportamiento económico de naturaleza oligopólica89, siendo entonces la competencia en el mercado reducida puesto que las empresas cementeras del país sólo compiten en las zonas límites de su radio de acción debido a su distribución geográfica90. De modo particular, las empresas Cementos Pacasmayo S.A.A. e Inversiones en Cemento S.A., se ubican en el norte del país. Por su parte, las empresas UNACEM S.A.A., Cemex Perú S.A., Caliza Cemento Inca S.A. y Mixercon S.A., se ubican en el centro del país. Por último, las empresas Yura S.A., Rocatech S.A.C. y Direpsur S.C.R.L., se ubican en el sur país. De otra parte, el ingreso de un mayor número de empresas en el mercado de este producto se encuentra fuertemente condicionado por las barreras de entrada existentes, en particular, el alto costo de infraestructura para constituir el negocio, debido a la alta capacidad instalada, requerimientos de inversión en activo fijo, costo de transporte y necesidad de una red de distribución91. Ante ello, una opción para ingresar al mercado ha sido la importación del producto, la cual a su vez permite amortiguar ligeramente el alto costo de la infraestructura que se requiere para el desarrollo del negocio. Conviene precisar que, en el Perú, se desarrollan distintos procesos de obras públicas, los cuales demandan como insumo el cemento y donde a su vez la competencia es reducida debido a la naturaleza oligopólica y geográfica de las empresas que comercializan el producto en el país. En este contexto, el proyecto de reglamento técnico permitiría una mayor competencia en el mercado de obras públicas, toda vez que, bajo las mismas reglas, cualquier fabricante nacional o importador puede proveer al estado el cemento garantizando el cumplimiento del reglamento técnico. Asimismo, una empresa dominante en el mercado no podría desacreditar la calidad del cemento de una marca ingresante, toda vez que su ingreso al mercado va de la mano con el cumplimiento de la regulación establecida. Adicionalmente, conviene indicar que, dentro del mercado de obras públicas, la regulación propuesta permitiría también generar un ahorro al Estado debido a la reducción de los daños en materia de finanzas públicas, por aquellas obras que no cumplirían con el estándar de calidad del producto. Por consiguiente, ante el ingreso de nuevas empresas al mercado de cementos ya sea 88 Nicholson, W. & Snyder, Ch. (2008). Microeconomic Theory. Basic Principles and Extensions. Tenth Edition. 89 Ireijo, C. (2011). Cement Market in Peru (Master Project). Master of Competition and Market Regulation. Barcelona

Graduate School of Economics, Barcelona, España. Disponible en: http://acco.gencat.cat/web/.content/80_acco/documents/arxius/tesines_bgse/05.cement_market_peru.pdf

90 Apoyo & Asociados Internacionales S.A.C. - Clasificadora de Riesgo (2019). Informe de clasificación de riesgo de la empresa Unión Andina de Cementos S.A.A. (UNACEM). Disponible en:

http://www.aai.com.pe/wp-content/uploads/2019/05/UNACEM-dic-18.pdf 91 Ídem.



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a través de la importación del producto o de la industria nacional, el proyecto de reglamento técnico, contribuiría a promover mercados competitivos debido a que los estándares en el producto pueden ayudar a los consumidores a evitar la dependencia de una sola empresa (o pocas empresas), lo que generaría una mayor competencia entre las empresas comercializadoras del cemento, expandiéndose la oferta en el mercado92, con un conjunto amplio de opciones de consumo, precios más bajos y mayor calidad del producto para los consumidores93. Al especificar las características técnicas de los productos, se nivelan las condiciones de competencia en el mercado94, lo cual a su vez conlleva a que los consumidores tengan una mayor confianza en la calidad y confiabilidad de las empresas comercializadoras que utilizan estándares en el producto95. Asimismo, las empresas comercializadoras ante un incremento de la presión competitiva incrementarían su capacidad para innovar la promoción de sus productos, estrategias de negocios, políticas de precios, etc., lo cual a su vez permitiría desarrollar un ambiente de negocios productivo que contribuiría positivamente en los niveles de competitividad, productividad y crecimiento económico del país, conforme se establece en el Plan Nacional de Competitividad y Productividad. Entonces, la mayor competencia generaría una distribución óptima de los recursos y mayor eficiencia en la economía96. VI. ANÁLISIS COSTO – BENEFICIO 6.1 Análisis Costo Beneficio El Análisis Costo-Beneficio (en adelante, ACB) realizado para determinar los efectos negativos (costos) y positivos (beneficios) que generan cada alternativa han sido identificados y cuantificados de manera monetaria por un periodo de tiempo, considerando los siguientes supuestos: a) Un horizonte de evaluación de cinco años, por ser el periodo considerado para la

revisión de los reglamentos técnicos, a fin de determinar si sus objetivos se han cumplido y como resultado de ello determinar si tienen que ser modificados, ratificados o cancelados97.

92 Verlag, B. (2000). Economic benefits of standardization. Summary of results. Disponible en:

https://www.iec.ch/about/globalreach/academia/pdf/academia_governments/economic_benefits_standardization.pdf 93 Guasch, L., Racine, J., Sánchez, I. & Diop, M. (2007). Quality systems and standards for a competitive edge.

Directions in development; trade. Washington, DC: World Bank. Disponible en: http://documents.worldbank.org/curated/en/100771468183889655/Quality-systems-and-standards-for-a-competitive-edge

94 Ídem. 95 Verlag, B. (2000). Economic benefits of standardization. Summary of results. Disponible en:

https://www.iec.ch/about/globalreach/academia/pdf/academia_governments/economic_benefits_standardization.pdf Guasch, L., Racine, J., Sánchez, I. & Diop, M. (2007). Quality systems and standards for a competitive edge. Directions in development; trade. Washington, DC: World Bank. Disponible en: http://documents.worldbank.org/curated/en/100771468183889655/Quality-systems-and-standards-for-a-competitive-edge

97 Decisión 827 Artículo 15.- Cualquier País Miembro o particular interesado que se considere afectado por la aplicación de un reglamento técnico o procedimiento de evaluación de la conformidad, podrá iniciar el procedimiento establecido en la Decisión 419, sus modificatorias o la normativa andina que la reemplace. Los Países Miembros no mantendrán un reglamento técnico o procedimiento de evaluación de la conformidad si las circunstancias u objetivos que dieron lugar a su adopción ya no existen o si las circunstancias u objetivos se han modificado y pueden atenderse de una manera menos restrictiva al comercio. Los Países Miembros deberán revisar los reglamentos técnicos y procedimientos de la evaluación de la conformidad por lo menos cada cinco (5) años.



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b) Una tasa de descuento del 9% por ser ésta la tasa social de descuento para proyectos sociales utilizada por el Ministerio de Economía y Finanzas98.

De acuerdo a lo antes señalado, con el valor presente de los costos y beneficios de cada alternativa se comparan y elige la mejor alternativa, mediante dos criterios: la Razón Costo-Beneficio (en adelante, RCB)99 y el Beneficio Neto (en adelante, BN)100. Estimación de costos a) Alternativa 1: No emitir regulación alguna (mantener el status quo) Esta alternativa implica mantener la situación actual, donde no existe un esquema de autorregulación que incentive a los fabricantes e importadores de cemento el uso de un certificado de producto de manera voluntaria que demuestre el cumplimiento de los requisitos y estándares de seguridad y etiquetado establecidos en las NTP; y, tampoco un esquema de regulación que, además de los requisitos técnicos, establezca disposiciones que permitan demostrar, supervisar, fiscalizar y sancionar el incumplimiento de tales requisitos y por tanto cautelar la seguridad y vida de las personas. Costos para los administrados Los fabricantes e importadores no se verían afectados negativamente, puesto que bajo esta alternativa no deberían contar con un certificado de conformidad del producto de manera voluntaria ni obligatoria (autorregulación o regulación, respectivamente) para garantizar el cumplimiento de los requisitos mínimos de seguridad del cemento, por lo que esta alternativa inicialmente no generaría costos adicionales para los fabricantes e importadores de cemento. Sin embargo, conforme se reporta en la casuística del INDECOPI, los administrados se verían afectados negativamente en aquellos casos de comisión de actos de competencia desleal toda vez que en los casos en que el producto no cumpliera con los requisitos mínimos de seguridad, el INDECOPI, en el marco de sus competencias, aplicaría la sanción correspondiente por dicha infracción. En síntesis, bajo esta primera alternativa los administrados enfrentarían costos por la comisión de actos de competencia desleal, los cuales para efectos de su cuantificación se considera la sanción impuesta a DIREPSUR S.C.R.L. por actos de competencia desleal mediante Resolución Nº 157-2018/CCD-INDECOPI. Al respecto, mediante dicha resolución la multa impuesta a DIREPSUR S.C.R.L. por comisión de actos de competencia desleal fue de 4.5 unidades impositivas tributarias (UIT). Dicho monto para efectos del análisis costo-beneficio de esta alternativa equivale a S/ 19 350 en el año

98 Resolución Directoral N° 003-2011-F/68.01 de la Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública, pág.

5. http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/anexos/2014/Anexo-SNIP%2010-Parmetros-de-Evaluaci-actualizado-VST-setiembre%202014.pdf

99 La RCB se define como el coeficiente del valor presente de los beneficios sobre el valor presente de los costos. Cuando la RCB es mayor a la unidad, los beneficios son mayores a los costos, mientras que, si la RCB es menor que la unidad, los beneficios son menores que los costos. En tal sentido, el criterio de decisión está en función de la RCB, si este es mayor que 1 será conveniente llevar a cabo dicha alternativa, de contar con más de una alternativa con resultado mayor que 1, se optará por aquella alternativa que presente la mayor RCB.

100 El Beneficio Neto se define como la diferencia entre los beneficios y costos traídos a valor presente. En tal sentido, el criterio de decisión depende del resultado del Beneficio Neto si es positivo o negativo, de ser positivo será adecuado optar por tal alternativa, de contar con varias alternativas con resultado positivo, se elegirá aquella que genere mayor Beneficio Neto.

http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/anexos/2014/Anexo-SNIP%2010-Parmetros-de-Evaluaci-actualizado-VST-setiembre%202014.pdf

http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/docs/anexos/2014/Anexo-SNIP%2010-Parmetros-de-Evaluaci-actualizado-VST-setiembre%202014.pdf



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2020101 y para los cuatro siguientes años equivale a un monto de S/ 19 575, S/ 19 800, S/ 20 025 y S/ 20 250, respectivamente, en función al valor de la UIT establecido por la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT)102. Costos para el Estado De manera similar que, para los administrados, el Estado no se vería afectado negativamente, dado que no tendría que realizar la difusión de un esquema de certificación voluntaria, como es en el caso de la autorregulación, y tampoco tendría que realizar capacitaciones y difusión de la regulación, ni supervisión y fiscalización sobre el producto en el mercado, como es en el caso de la propuesta regulatoria. En tal sentido, bajo esta alternativa no existirían costos adicionales para el Estado. Costos para la sociedad No fomentar un esquema de autorregulación o regulación significaría mantener el riesgo de los efectos negativos causados por el cemento que no cumple con los requisitos mínimos de seguridad, generando un costo para la sociedad a través de la potencial pérdida de daños materiales y de vidas humanas. Por esa razón, se ha considerado que los costos para la sociedad asociados de mantener el status quo son los beneficios no alcanzados por la implementación de un esquema de autorregulación o regulación (alternativas 2 y 3, respectivamente), es decir, el costo por daños materiales y pérdida de vidas humanas que ascienden a S/ 1 592 851 y S/ 7 161 373, respectivamente, dando un total de S/ 8 754 224, los mismos que son analizados en el punto sobre el análisis de los beneficios. b) Alternativa 2: Fomentar esquemas de autorregulación La alternativa de autorregulación comprende un sistema a través del cual los fabricantes e importadores de cemento puedan demostrar la conformidad con los requisitos mínimos de seguridad, a través de una certificación del producto, que permita el uso de una marca que distinga a los productos que cumplen con esta certificación, la misma que es otorgada por un organismo de certificación autorizado o acreditado; así como la difusión del esquema de autorregulación. Por ese motivo, para la implementación del esquema de autorregulación se han considerado los siguientes costos. Para los administrados: a) costos de certificación del producto y b) costos de acreditación o autorización de los OCP. Para el Estado: a) costos de difusión del esquema de certificación voluntaria.

101 Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria-SUNAT (2020). Unidad Impositiva Tributaria-

UIT. Disponible en: http://www.sunat.gob.pe/indicestasas/uit.html 102 Desde el año 2007 en adelante, la Unidad Impositiva Tributaria-UIT, se ha incrementado anualmente en 50 soles.

Por ende, se asume dicho incremento para cada uno de los cuatro años restantes bajo análisis en el presente análisis Beneficio-Costo. Ver al respecto: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria-SUNAT (2020). Unidad Impositiva Tributaria-UIT. Disponible en: http://www.sunat.gob.pe/indicestasas/uit.html



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Costos para los administrados Costo de certificación del producto Para demostrar la conformidad con los requisitos establecidos en la NTP-334.009, NTP-334.090 y NTP-334.082, de uso voluntario, mediante un esquema de certificación de producto que comprenda la evaluación del producto, el proceso de producción y el sistema de gestión de calidad de la empresa, se ha considerado el “Esquema de Certificación 5”103, que involucra una evaluación inicial y evaluaciones de seguimiento durante 3 años, asimismo, permite el uso de una marca que distingue a los productos que cumplen con esta certificación. Al respecto, se ha estimado que para obtener la certificación del Esquema de Certificación 5 el costo de la evaluación inicial y el costo de seguimiento, es aproximadamente de S/ 12 963 y S/ 9 513 para un tipo de producto; de S/ 19 962 y S/ 14 612 para dos tipos de productos; de S/ 26 960 y S/ 19 710 para tres tipos de productos; de S/ 33 958 y S/ 24 808 para cuatro tipos de productos; de S/ 47 955 y S/ 35 005 para seis tipos de productos; de S/ 54 953 y S/ 40 103 para siete tipos de productos; de S/ 61 952 y S/ 45 202 para ocho tipos de productos; y, de S/ 68 950 y S/ 50 300 para nueve tipos de productos104. Asimismo, es preciso señalar que la certificación es otorgada por un periodo de tres años, plazo en el cual tendrá que ser renovado. Considerando el número de fabricantes e importadores de cemento en el año 2018, se tiene catorce importadores con un tipo de cemento, un fabricante con dos tipos de cemento, dos fabricantes con tres tipos de cemento, un fabricante con cuatro tipos, un fabricante con seis tipos, un importador con siete tipos, un fabricante con ocho tipos y un fabricante con nueve tipos de cemento. Consecuentemente, se tiene que el costo de certificación asciende a S/ 523 137 el primer y cuarto año, y S/ 382 637 el segundo, tercero y quinto año, como se muestra a continuación:

103 ISO/IEC 17067: 2013 Evaluación de la conformidad. Fundamentos de la certificación de producto y directrices para

los esquemas de certificación de producto. 5.3.7 Esquema de certificación tipo 5 La parte de vigilancia de este esquema permite la elección entre el muestreo periódico del producto proveniente ya sea del punto de producción, del mercado, o de ambos, y su sometimiento a las actividades de determinación para verificar que los elementos producidos posteriormente a la atestación inicial cumplen los requisitos especificados. La vigilancia incluye la evaluación periódica del proceso de producción, la auditoría del sistema de gestión, o ambos. El alcance de las cuatro actividades de vigilancia puede variar para una situación determinada, según se define en el esquema. Si la vigilancia incluye la auditoría del sistema de gestión, será necesaria una auditoría inicial del sistema de gestión.

104 Valor obtenido mediante consulta a organismos de certificación.



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Cuadro N° 5 Costo de certificación del producto

Costo de acreditación del organismo de certificación Para el costo de acreditación del organismo de certificación para emitir los certificados de conformidad a los fabricantes o importadores de cemento se ha estimado que el costo de la evaluación inicial y el costo de seguimiento para los doce tipos de

Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5

12 963S/ 12 963S/

9 513S/ 9 513S/ 9 513S/

12 963S/ 9 513S/ 9 513S/ 12 963S/ 9 513S/

14 14 14 14 14

181 487S/ 133 187S/ 133 187S/ 181 487S/ 133 187S/

19 962S/ 19 962S/

14 612S/ 14 612S/ 14 612S/

19 962S/ 14 612S/ 14 612S/ 19 962S/ 14 612S/

1 1 1 1 1

19 962S/ 14 612S/ 14 612S/ 19 962S/ 14 612S/

26 960S/ 26 960S/

19 710S/ 19 710S/ 19 710S/

26 960S/ 19 710S/ 19 710S/ 26 960S/ 19 710S/

2 2 2 2 2

53 920S/ 39 420S/ 39 420S/ 53 920S/ 39 420S/

33 958S/ 33 958S/

24 808S/ 24 808S/ 24 808S/

33 958S/ 24 808S/ 24 808S/ 33 958S/ 24 808S/

1 1 1 1 1

33 958S/ 24 808S/ 24 808S/ 33 958S/ 24 808S/

47 955S/ 47 955S/

35 005S/ 35 005S/ 35 005S/

47 955S/ 35 005S/ 35 005S/ 47 955S/ 35 005S/

1 1 1 1 1

47 955S/ 35 005S/ 35 005S/ 47 955S/ 35 005S/

54 953S/ 54 953S/

40 103S/ 40 103S/ 40 103S/

54 953S/ 40 103S/ 40 103S/ 54 953S/ 40 103S/

1 1 1 1 1

54 953S/ 40 103S/ 40 103S/ 54 953S/ 40 103S/

61 952S/ 61 952S/

45 202S/ 45 202S/ 45 202S/

61 952S/ 45 202S/ 45 202S/ 61 952S/ 45 202S/

1 1 1 1 1

61 952S/ 45 202S/ 45 202S/ 61 952S/ 45 202S/

68 950S/ 68 950S/

50 300S/ 50 300S/ 50 300S/

68 950S/ 50 300S/ 50 300S/ 68 950S/ 50 300S/

1 1 1 1 1

68 950S/ 50 300S/ 50 300S/ 68 950S/ 50 300S/

523 137S/ 382 637S/ 382 637S/ 523 137S/ 382 637S/


Evaluación inicia l (6 tipos)

Evaluación de seguimiento (6 tipos)

Costo por empresa (6 tipos)

Número de empresas (6 tipos)

Costo de certificación de empresas con seis tipos de producto





Costo de certificación de empresas con siete tipos de producto







Costo de certificación de empresas con tres tipos de producto



Costo de certificación de empresas con dos tipos de producto






Costo de certificación de empresas con cuatro tipos de producto

Costo de certificación

Evaluación inicia l (1 tipo)

Concepto

Costo de certificación de empresas con un tipo de producto

Número de empresas (1 tipo)

Costo por empresa (1 tipo)

Evaluación de seguimiento (1 tipo)




Costo de certificación de empresas con ocho tipos de producto





Costo de certificación de empresas con nueve tipos de producto



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productos105, es aproximadamente de S/ 13 541 y S/ 4 965, respectivamente106. Considerando que la acreditación es otorgada por un periodo de cuatro años, se tiene que el costo de acreditación asciende a S/ 13 541 el primer y quinto año, mientras que, para el segundo, tercer y cuarto año asciende a S/ 4 965.

Cuadro N° 6 Costo de acreditación por producto

Costos para el Estado Costo de difusión del esquema de certificación voluntario Para la certificación voluntaria se necesitará una amplia difusión de la información relacionada a los cementos y su importancia en todos los ámbitos de su utilización. Dicha difusión de información deberá ser por diversos medios de comunicación, tal como se han realizado para otros programas y campañas realizadas por PRODUCE. Asimismo, es importante señalar que la referida difusión no solo será para los fabricantes e importadores, sino que también tendrá que estar orientada a los consumidores finales de cemento, es decir, a los hogares, para concientizarlos sobre la importancia del cemento en el hogar y los riesgos que se encuentran asociados al uso de un cemento que no cumple con los estándares mínimos de seguridad. Para estimar los costos de difusión del esquema de autorregulación, se ha tomado como referencia inicial el costo más alto de los últimos programas y campañas efectuadas por PRODUCE107 que asciende a un monto anual aproximado de S/ 1 542 864. Dado que el objetivo de esta alternativa es la autorregulación, lo cual no debería implicar un costo permanente para el Estado, se ha considerado que tal costo de difusión será cada vez menor hasta llegar a cero en el último año del periodo de análisis, para tal fin se ha establecido que el porcentaje de participación se reducirá en 25 puntos porcentuales cada año, tal como se presenta en el siguiente cuadro:

105 De acuerdo a la información de los fabricantes e importadores y en concordancia con las ASTM, en el Perú se

comercializan 12 tipos de cementos portland. 106 Según información del TUSNE - Texto Único de Servicios No Exclusivos del Instituto Nacional de Calidad (INACAL). Ver: https://www.inacal.gob.pe/principal/categoria/tarifario. 107 Según el Portal de Transparencia del Ministerio de la Producción, el costo de difusión promedio anual de la campaña

“Compra Legal, Compra Original”.


13 541S/ 13 541S/

4 965S/ 4 965S/ 4 965S/

13 541S/ 4 965S/ 4 965S/ 4 965S/ 13 541S/


Concepto

Evaluación inicia l

Evaluación de seguimiento

Costo de acreditación

https://www.inacal.gob.pe/principal/categoria/tarifario



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Cuadro N° 7 Costo de difusión del esquema de certificación voluntaria

c) Alternativa 3: Aprobar e implementar un reglamento técnico

La alternativa de regulación establece la obligación para los fabricantes e importadores de demostrar la conformidad con los requisitos mínimos de seguridad establecidos en un reglamento técnico a través de una certificación del producto otorgada por un organismo de certificación autorizado o acreditado; y, la fiscalización posterior para verificar el cumplimiento de los requisitos en el tiempo. En suma, para la implementación del reglamento técnico se han considerado los siguientes costos. Para los administrados: a) costos de certificación del producto, b) costos de acreditación o autorización de los OCP, c) costos de autorización del producto y d) costos de etiquetado. Para el Estado: a) costos de adecuación de la plataforma, b) costos de capacitación y difusión y c) costos de fiscalización en el mercado. Costos para los administrados Costo de certificación del producto Tomando en cuenta que en el país la oferta de cemento es abastecido por fabricantes e importadores, de acuerdo a información estadística del año 2018 se tiene que el número de certificados que necesitarían estos agentes económicos sería de 56 certificados108. Ahora bien, considerando que estos podrían optar por el Esquema de Certificación Tipo109 por los menores costos que representa (costo aproximado de S/ 6 230110 por cada tipo de cemento) se estima que el costo total de certificación sería de S/ 348 880 por año, el mismo que sería considerado para todo el periodo de análisis.

108 Que corresponden a la suma del número de empresas por el número de tipos de cementos que necesitan certificar

cada fabricante y/o importador del año 2018. Fuente estadística de importación de SUNAT. 109 ISO/IEC 17067: 2013 Evaluación de la conformidad. Fundamentos de la certificación de producto y directrices para

los esquemas de certificación de producto. 5.3.3 Esquema tipo 1b Este tipo de esquema implica la certificación de un lote completo de productos, inmediatamente después de la selección y la determinación según se especifique en el esquema. La proporción que se va a ensayar, la cual puede incluir el ensayo de todas las unidades del lote (ensayo del 100 %), estaría basada, por ejemplo, en la homogeneidad de los elementos del lote y la aplicación de un plan de muestreo, cuando sea adecuado. Si el resultado de la determinación, la revisión y la decisión es positivo, todos los elementos del lote pueden ser descritos como certificados y pueden llevar una marca de conformidad, si ello está incluido en el esquema.

110 Cotización de ensayo de cementos del 16 de marzo de 2017.


100% 75% 50% 25% 0%

1 542 864S/ 1 157 148S/ 771 432S/ 385 716S/


Monto de referencia

Concepto

S/ 1 542 864

Porcentaje

Costo de difusión



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Cuadro N° 8 Costo de certificación del producto

Costo de acreditación del organismo de certificación del producto Como se indicó en la alternativa 2 la acreditación del organismo para certificar los doce tipos de cementos, se estima que el costo de acreditación para el primer y quinto año es de S/ 13 541, monto que comprende la evaluación inicial, mientras que, para el segundo, tercer y cuarto año asciende a S/ 4 965, monto que corresponde a la evaluación de seguimiento. Costos de autorización del producto La constancia de cumplimiento de reglamento técnico, otorgada por PRODUCE a los agentes económicos para la comercialización del producto en el mercado nacional, es un trámite gratuito; dicho trámite está contenido en el TUPA de PRODUCE. Por lo tanto, el costo para el administrado por este concepto es cero. Costo del etiquetado Con relación al etiquetado de los productos, el artículo 3 del D.L Nº 1304, establece de manera obligatoria la información que debe tener el etiquetado para los productos industriales manufacturados, para uso o consumo final, que sean comercializados en el territorio nacional, a fin de salvaguardar el derecho a la información de los consumidores. No obstante, cuando es necesario incluir en el etiquetado de un producto información adicional a lo establecido en dicha norma esta información adicional debe ser indicada en el reglamento técnico, conforme se ha establecido en el Reglamento Técnico de Etiquetado de Calzado, aprobado por el Decreto Supremo Nº 017-2004-PRODUCE y el Reglamento Técnico sobre Conductores Eléctricos de cobre de baja tensión, aprobado por el Decreto Supremo Nº 013-2016-PRODUCE. El proyecto de reglamento técnico ha incluido requisitos de etiquetado para el cemento, como por ejemplo la fecha de envasado, fecha recomendada de uso, las condiciones de conservación o almacenamiento y la marca. Cabe señalar que, de acuerdo a la información de los cuestionarios remitidos por las empresas cementeras, así como de la revisión de la etiqueta de varias marcas de cemento, se advierte que en la actualidad la mayoría de las empresas ya incluyen la información antes mencionada. En tal sentido, se estaría formalizando una situación que en la práctica ya realizan la mayoría de los fabricantes e importadores de cementos, pues el mercado le exige dicha información a fin de salvaguardar el derecho a la información de los consumidores. Teniendo en cuenta lo antes dicho, se considera que el costo para los administrados por este concepto es cero.

Por año

6 230S/

56

348 880S/


Costo de certificación

Número de certi ficados

Costo de certi ficación s imple

Concepto



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Costos para el Estado Costos de adecuación de la plataforma El otorgamiento de la constancia de cumplimento de reglamento técnico se realiza a través de la plataforma de la VUCE y se procesa mediante un aplicativo de PRODUCE. La plataforma y el aplicativo deben ser adecuados para incorporar el nuevo producto; por lo tanto, se tiene un costo único de adecuación del sistema informático de aproximadamente S/. 18 000111. Costo de capacitación y difusión del reglamento técnico La implementación de un reglamento técnico involucra costos asociados a su capacitación y difusión sobre la información relacionada al cemento, acciones que son realizadas por la Dirección de Normatividad de la Dirección General de Políticas y Análisis Regulatorio, que en la actualidad cuenta con cuatro reglamentos técnicos vigentes. Así, de acuerdo a la información de la “Consulta Amigable de la Ejecución del Gasto del Ministerio de Economía y Finanzas” 112 se tiene que en el periodo 2016-2018 la referida dirección ha gastado S/. 262 419 por año, lo cual da como resultado que en promedio se ha gastado S/ 65 605 para cada reglamento técnico por año. En ese sentido, se ha considerado que el costo de la capacitación y difusión del reglamento técnico propuesto asciende a S/. 65 605 por año, el mismo que será considerado para todo el periodo de análisis.

Cuadro N° 9 Costo de capacitación y difusión

Fiscalización en el mercado La regulación involucra la fiscalización de los productos en el mercado lo cual comprende costos para el Estado para la toma de muestras a nivel nacional y los costos correspondientes a los ensayos para determinar el cumplimiento de los requisitos. Se ha estimado que el costo de fiscalización anual por empresa en Lima y fuera de Lima ascienden a S/. 8 583 y S/. 10 195, respectivamente. Considerando que en el año 2018 el número de fabricantes o importadores de cemento asciende a dieciocho empresas, de las cuales ocho se encuentran en Lima y catorce fuera de Lima, y bajo el supuesto de que cada empresa deberá ser fiscalizada por lo menos una vez al año, el costo de fiscalización sería de S/. 211 403 por año, el mismo que será considerado para todo el periodo de análisis.

111 Valor obtenido mediante entrevista con consultores en informática. 112 Ver: https://www.mef.gob.pe/es/seguimiento-de-la-ejecucion-presupuestal-consulta-amigable

Por año

149 803S/

112 616S/

262 419S/

4

65 605S/


Capacitación y As is tencia Técnica

Concepto

Costo de capacitación y difusión

Número de Reglamentos Técnicos vigentes

Costo de capacitación y difusión

Difus ión de la Normatividad

https://www.mef.gob.pe/es/seguimiento-de-la-ejecucion-presupuestal-consulta-amigable



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Cuadro N° 10 Costo de fiscalización

Costos para la sociedad Respecto a los costos para la sociedad, esta no se verá afectada, ya sea de manera directa o indirecta, ante la implementación de la regulación, toda vez que la misma está orientada a reducir el ingreso y comercialización de cementos que no cumplen los requisitos mínimos de seguridad, lo que conllevaría finalmente a salvaguardar la seguridad y vida de las personas y las viviendas de las familias. Estimación de los beneficios a) Alternativa 1: No emitir regulación alguna (mantener el status quo) En la medida que esta alternativa no altera la situación existente, no generaría beneficios para los fabricantes e importadores, el Estado ni la sociedad, por lo tanto, el beneficio de esta alternativa es cero. b) Alternativa 2: Fomentar esquemas de autorregulación Para la estimación de los beneficios se han considerado los siguientes aspectos. Para los administrados: a) beneficios del cumplimiento de los requisitos mínimos. Para la sociedad: a) el valor de los posibles daños materiales evitados, y b) el valor de las posibles pérdidas de vidas humanas evitadas. Beneficios para los administrados La alternativa de autorregulación permitirá que los fabricantes e importadores, a través de una certificación del producto con marca de conformidad, puedan demostrar la conformidad de los requisitos mínimos de seguridad del cemento establecidos en la NTP-334.009, NTP-334.090 y NTP-334.082. En consecuencia, los productos certificados podrán diferenciarse de aquellos que no cumplen con tales requisitos en el mercado, a su vez, los fabricantes e importadores que cuenten con la marca de conformidad generarán mayor confianza a sus clientes y potenciales clientes, lo que se traduciría en mayores ventas e ingreso. De otra parte, conviene indicar que bajo esta alternativa el uso de una marca de conformidad que permita distinguir los productos que han sido certificados y que



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cumplen con las NTP, evitaría la comisión de actos de competencia desleal, lo cual a su vez se traduciría en un ahorro por la comisión de estos actos. Así entonces, considerando que mediante Resolución Nº 157-2018/CCD-INDECOPI, la multa impuesta a DIREPSUR S.C.R.L. por comisión de actos de competencia desleal fue de 4.5 unidades impositivas tributarias (UIT), para efectos del análisis costo-beneficio de esta alternativa, el ahorro en la comisión de actos de competencia desleal equivale a un monto de S/. 19 350 al año 2020113 y para los cuatro siguientes años a un monto de S/. 19 575, S/ 19 800, S/. 20 025 y S/. 20 250, respectivamente, en función al valor de la UIT establecido por la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT)114. En ese sentido, los administrados obtendrían dicho ahorro ante la ausencia de comisión de actos de competencia desleal. Beneficios para la sociedad Valor de daños materiales evitados De acuerdo a la información estadística de la Cámara Peruana de la Construcción -CAPECO, el valor promedio de una vivienda en el Perú asciende aproximadamente a S/. 409 510. Bajo el supuesto más conservador posible, en el cual se toma como premisa que la implementación del esquema de certificación voluntaria permita evitar al menos un siniestro por año, se tiene que el beneficio como consecuencia de la pérdida evitada de una vivienda ascendería a S/ 409 510 por año. Valor de pérdida de vidas humanas evitadas De acuerdo a un estudio realizado por el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería - OSINERGMIN, el valor de vida estadística, entendida ésta como la disposición a pagar que muestra una persona promedio para adoptar medidas que reduzcan los riesgos de afectación grave o fatal de su vida, para el Perú se estima que es S/. 1 841 135115. Bajo el supuesto más conservador posible, en el cual la implementación del esquema de certificación voluntaria permita evitar al menos una víctima mortal por año como consecuencia de un siniestro, se tiene que los beneficios como consecuencia de la pérdida de vida humana evitada serían de S/. 1 841 135 por año. c) Alternativa 3: Aprobar e implementar un reglamento técnico Para la implementación del esquema de regulación se han considerado los siguientes aspectos. Para los administrados: a) beneficios del cumplimiento de los requisitos mínimos, b) beneficios de un procedimiento administrativo claro, transparente y gratuito. Para el Estado: a) coadyuvar a la función regulatoria del Estado, b) la utilización de un marco normativo predecible y transparente, c) mayor información sistematizada. Para la sociedad: a) el valor de los posibles daños materiales evitados, y b) el valor de las posibles pérdidas de vidas humanas evitadas.

113 Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria-SUNAT (2020). Unidad Impositiva Tributaria-

UIT. Disponible en: http://www.sunat.gob.pe/indicestasas/uit.html 114 Desde el año 2007 en adelante, la Unidad Impositiva Tributaria-UIT, se ha incrementado anualmente en 50 soles.

Por ende, se asume dicho incremento para cada uno de los cuatro años restantes bajo análisis en el presente análisis Beneficio-Costo. Ver al respecto: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria-SUNAT (2020). Unidad Impositiva Tributaria-UIT. Disponible en: http://www.sunat.gob.pe/indicestasas/uit.html

115 Documento de Trabajo N° 18 “El valor de vida estadística y sus aplicaciones a la fiscalización de la industria de hidrocarburos” de la Oficina de Estudios Económicos de OSINERGMIN, 2006, pág. 80. Ver: https://www.ariae.org/sites/default/files/2017-05/DT18%20OSINERG%20.pdf

https://www.ariae.org/sites/default/files/2017-05/DT18%20OSINERG%20.pdf



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Beneficios para los administrados El proyecto de reglamento técnico permitirá que los fabricantes e importadores, a través de una certificación del producto, puedan demostrar la conformidad de los requisitos mínimos de seguridad del cemento establecidos en dicha propuesta regulatoria. Con ello los productos certificados podrán diferenciarse de aquellos que no cumplen con tales requisitos en el mercado, a su vez, los fabricantes e importadores que cuenten con la constancia de cumplimiento de reglamento técnico generaran mayor confianza a sus clientes y potenciales clientes, lo que se traduciría en mayores ventas e ingresos. Por otro lado, el cumplimiento de las disposiciones del proyecto de reglamento técnico implica que los fabricantes e importadores deben seguir el procedimiento establecido en el TUPA de PRODUCE116, para la obtención de la constancia de cumplimiento de reglamento técnico, el cual es un trámite gratuito publicado en el portal de PRODUCE. En tal sentido, se tiene que esta alternativa utilizará un procedimiento administrativo claro, transparente y gratuito, que permitirá a los administrados contar con información suficiente y precisa sobre los requisitos que deben cumplir los fabricantes e importadores de cemento. De esta manera, se contribuirá a la reducción de posibles contingencias en las que se podrá incurrir al presentar las solicitudes y, con ello, minimizar los tiempos invertidos en rectificaciones, así como el tiempo total de trámite para la emisión de la constancia de cumplimiento, y los gastos asociados. Finalmente, conviene indicar que, dada la obligatoriedad del cumplimiento del reglamento técnico, ello contribuiría a evitar la comisión de actos de competencia desleal toda vez que el producto debe cumplir de manera obligatoria con los requisitos mínimos de seguridad. Así entonces, considerando que mediante Resolución Nº 157-2018/CCD-INDECOPI, la multa impuesta a DIREPSUR S.C.R.L. por comisión de actos de competencia desleal fue de 4.5 unidades impositivas tributarias (UIT), para efectos del análisis costo-beneficio de esta alternativa, el ahorro por comisión de actos de competencia desleal equivale a S/. 19 350 en el año 2020117 y para los cuatro siguientes años equivale a un monto de S/. 19 575, S/. 19 800, S/. 20 025 y S/. 20 250, respectivamente, en función al valor de la UIT establecido por la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT)118. En ese sentido, los administrados obtendrían dicho ahorro ante la ausencia de comisión de actos de competencia desleal. Beneficios para el Estado La aprobación de un reglamento técnico permitirá revertir los defectos o vacíos legales existentes en nuestro ordenamiento jurídico, mediante el establecimiento de disposiciones que contemplen las especificaciones técnicas adecuadas y necesarias que deberá cumplir el cemento para que pueda ser comercializado en el mercado

116 De acuerdo al Texto Único de Procedimientos Administrativos del Ministerio de la Producción, los requisitos para la

obtención de la constancia de cumplimiento son: (i) Solicitud Única de Comercio Exterior – SUCE; (ii) lista de los productos señalando la empresa fabricante, tipo o designación del producto, marca y modelo; y, (iii) Certificado de conformidad, según lo establecido en el Reglamento Técnico correspondiente.

117 Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria-SUNAT (2020). Unidad Impositiva Tributaria-UIT. Disponible en: http://www.sunat.gob.pe/indicestasas/uit.html

118 Desde el año 2007 en adelante, la Unidad Impositiva Tributaria-UIT, se ha incrementado anualmente en 50 soles. Por ende, se asume dicho incremento para cada uno de los cuatro años restantes bajo análisis en el presente análisis Beneficio-Costo. Ver al respecto: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria-SUNAT (2020). Unidad Impositiva Tributaria-UIT. Disponible en: http://www.sunat.gob.pe/indicestasas/uit.html



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nacional. De esta manera, coadyuvará a la función regulatoria del Estado, a través de la supervisión y fiscalización sobre el cumplimiento de los requisitos mínimos de seguridad establecidos en la propuesta regulatoria, con ello se podrá reducir el riesgo de que en el mercado exista y se comercialice cementos que no cumplen con los requisitos mínimos de seguridad, y como consecuencia reducir el impacto negativo sobre la seguridad y vida de las personas, así como en las edificaciones. El proyecto de reglamento técnico establece la utilización de un marco normativo predecible y transparente, que indica los requisitos necesarios para la obtención de una constancia de cumplimiento de reglamento técnico. Ello permitirá que la administración evalúe en base a criterios objetivos cada solicitud de constancia de cumplimiento. Por otro lado, el citado proyecto de reglamento permitirá contar con mayor información sistematizada, del mercado de cementos en el Perú, permitiendo un mayor nivel de conocimiento sobre el cumplimiento e incumplimiento de sus disposiciones por parte de los fabricantes, importadores, distribuidores y comercializados de cemento, información que servirá al Estado como base para futuras revisiones y modificaciones normativas. Beneficios para la sociedad

El proyecto de reglamento técnico tiene como objetivo proteger y salvaguardar derechos constitucionalmente reconocidos, tales como el derecho a la vida, a la salud, a la integridad y a la seguridad de las personas, así como evitar posibles pérdidas materiales como la afectación en las edificaciones. Asimismo, busca prevenir prácticas que pueden inducir a error a los consumidores. Con relación a esto, el artículo 65 de la Constitución Política del Perú, establece que el Estado defiende el interés de los consumidores y usuarios, garantizando el derecho a la información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en el mercado; asimismo, vela por la salud y la seguridad de la población. Valor de daños materiales evitados Como se indicó en la alternativa 2, de acuerdo a la información estadística de CAPECO, el valor promedio de una vivienda en el Perú asciende a S/. 409 510. Bajo el supuesto más conservador posible, en el cual se toma como premisa que la implementación del reglamento técnico permita evitar al menos un siniestro por año, se tiene que los beneficios como consecuencia de la pérdida evitada de una vivienda ascenderían a S/. 409 510 por año. Valor de pérdida de vidas humanas evitadas Igualmente, como se indicó en la alternativa 2, de acuerdo a un estudio realizado por OSINERGMIN, el valor de vida estadística para el Perú se estima que es de S/. 1 841 135. Bajo el supuesto que la implementación del reglamento técnico permita evitar al menos una víctima mortal por año como consecuencia de un siniestro, se tiene que los beneficios como consecuencia de la pérdida de vida humana evitada serían de S/. 1 841 135 por año.



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Valor presente de los costos y beneficios Para realizar una comparación en el presente de los diferentes montos que se obtienen a lo largo del periodo de análisis de cinco años, es necesario calcular el valor presente de tales costos y beneficios para cada alternativa. En ese sentido, utilizando la fórmula de valor presente119 con una tasa de descuento del 9%, se tiene los costos y beneficios indicados en los siguientes cuadros.

Cuadro N° 11 Costos de cada alternativa (estimación de 5 años)

119 Fórmula de Valor presente

𝑉0 = 𝑉𝑡

(1 + 𝑟)𝑡

Donde: Vt = valor de una cantidad monetaria en el año t r = tasa de descuento t = periodo en años V0= valor presente, el resultado de descontar los costos y/o beneficios a tiempo cero


S/ 639,429 S/ 2,483,751 Costo total S/ 657,429 S/ 630,852 S/ 630,852 S/ 630,852

S/ 65,605 S/ 255,180

Costos por fi sca l ización S/ 211,403 S/ 211,403 S/ 211,403 S/ 211,403 S/ 211,403 S/ 822,283

Costo por di fus ión S/ 65,605 S/ 65,605 S/ 65,605 S/ 65,605

S/ 13,541 S/ 32,753

Costo por autorización S/ 18,000 S/ 16,514

Costo por acreditación S/ 13,541 S/ 4,965 S/ 4,965 S/ 4,965

Año 5Valor

Presente

Costo por certi ficación S/ 348,880 S/ 348,880 S/ 348,880 S/ 348,880 S/ 348,880 S/ 1,357,022

Alternativa 3 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4

S/ 396,178 S/ 5,007,867

S/ 1,716,756

S/ 32,753

S/ 3,258,357

Costo total S/ 2,079,542 S/ 1,544,749 S/ 1,159,033 S/ 913,817

S/ 13,541

Costo por di fus ión S/ 1,542,864 S/ 1,157,148 S/ 771,432 S/ 385,716

Costo por acreditación S/ 13,541 S/ 4,965 S/ 4,965 S/ 4,965

Año 5Valor

Presente

Costo por certi ficación S/ 523,137 S/ 382,637 S/ 382,637 S/ 523,137 S/ 382,637

Alternativa 2 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4

S/ 1,841,135 S/ 7,161,373

Costo total S/ 2,269,995 S/ 2,270,220 S/ 2,270,445 S/ 2,270,670 S/ 2,270,895 S/ 8,831,089

Costo por perdida de vidas humanas S/ 1,841,135 S/ 1,841,135 S/ 1,841,135 S/ 1,841,135

Costo por actos de competencia des lea l S/ 19,350 S/ 19,575 S/ 19,800 S/ 20,025 S/ 20,250 S/ 76,865

Año 1Alternativa 1

S/ 1,592,851 S/ 409,510 S/ 409,510 S/ 409,510 S/ 409,510 S/ 409,510 Costo por daños materia les

Valor

PresenteAño 5Año 4Año 3Año 2



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Cuadro N° 12 Beneficios de cada alternativa (estimación de 5 años)

Para la estimación del valor presente de los beneficios, se han considerado los beneficios para la sociedad, debido a que estos han sido cuantificados. Adicionalmente, se han incorporado el ahorro por ausencia de comisión de actos de competencia desleal, los cuales se cuantificaron en función a lo indicado en la alternativa 1. No obstante, es preciso señalar que cualitativamente, la alternativa 3 de regulación, cuenta con beneficios adicionales a la alternativa 2 de autorregulación, tanto para los administrados como para el Estado, tal como se ha desarrollado en el apartado anterior. A modo de resumen, el valor presente del beneficio de cada alternativa sería el siguiente:

Cuadro N° 13

Valor presente del beneficio de cada alternativa

Balance de las alternativas Con base a los cálculos de los costos y beneficios de las tres alternativas analizadas anteriormente, es posible determinar la mejor alternativa utilizando los criterios de la RCB y el BN o Valor Presente Neto (en adelante, VPN). En ese sentido, como se puede observar en la Cuadro 13, si bien la RCB de la alternativa 2 del esquema de autorregulación y la alternativa 3 de la regulación dan como resultados coeficientes mayores a la unidad; la RCB de la alternativa 3 de 3,6 supera a la RCB de la alternativa 2 de 1,8; por lo que según el criterio de la RCB la alternativa 3 sería la mejor. Asimismo, si bien el VPN de la alternativa 2 y la alternativa 3 dan resultado positivo, el VPN de la alternativa 3 de S/. 6 347 338 supera al VPN de la alternativa 2 de S/. 3 823 222; por lo que se según el criterio del VPN la alternativa 3 sería la mejor.


Ahorro por actos de competencia des leal S/ 19,350 S/ 19,575 S/ 19,800 S/ 20,025 S/ 20,250 S/ 76,865

S/ 409,510 S/ 1,592,851

Pérdida de vidas humanas evitadas S/ 1,841,135 S/ 1,841,135 S/ 1,841,135 S/ 1,841,135 S/ 1,841,135 S/ 7,161,373

Daños materia les evi tados S/ 409,510 S/ 409,510 S/ 409,510 S/ 409,510

Alternativa 2 y 3 Año 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5Valor

Presente

S/ 2,270,895 S/ 8,831,089 Beneficio total S/ 2,269,995 S/ 2,270,220 S/ 2,270,445 S/ 2,270,670


Alternativa 1 Alternativa 2 Alternativa 3

S/ 8,831,089

Concepto

Valor Presente del Beneficio Total S/ 8,831,089



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Cuadro N° 14 Balance Costo Beneficio

Del análisis desarrollado, se concluye que la alternativa 3 consistente en la aprobación e implementación de un reglamento técnico es la mejor alternativa, dado que presenta la mayor RCB y el mayor BN. VII. ANÁLISIS DE IMPACTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA EN LA

LEGISLACIÓN NACIONAL El decreto supremo que apruebe el reglamento técnico de cementos hidráulicos utilizados en edificaciones y construcciones de concreto en general se emitiría al amparo del D.L Nº 1047 y el Decreto Supremo Nº 002-2017-PRODUCE, los cuales establecen la competencia exclusiva de PRODUCE en materia de normalización industrial, y la formulación y actualización de reglamentos técnicos en las materias de su competencia. Como ya se indicó, el proyecto de reglamento técnico tiene por finalidad establecer los requisitos técnicos de seguridad y de etiquetado que se deben cumplir para la fabricación, importación y comercialización del cemento; con el fin de salvaguardar la defensa de objetivos legítimos en el país, en específico, la seguridad y la vida de las personas y su entorno; adicionalmente, busca proteger el derecho de información del consumidor en aras de evitar prácticas que puedan inducir a error a los consumidores; y por último, persigue promover mercados competitivos conforme se establece en la Medida de Política 6.9 del Plan Nacional de Competitividad y Productividad. Teniendo en cuenta que solo en el 16,3% de las fichas técnicas de las empresas cementeras se verificó el cumplimiento de todas las propiedades físicas y químicas; que en el 40% de las muestras evaluadas por el organismo de evaluación de la conformidad, dio como resultado que no cumplen en su totalidad con las propiedades establecidas en las normas técnicas; además de la casuística de incumplimiento de dicha normativa en una resolución del INDECOPI; nos lleva a concluir que existe en el mercado una problemática ocasionada por la existencia y comercialización de cementos que no cumplen los requisitos mínimos de seguridad. En esa línea, la aprobación del proyecto de reglamento técnico implica, por un lado, innovar en el ordenamiento jurídico, debido a que regula aspectos no previstos en el RNE. En efecto, el indicado reglamento solo dispone que los cementos deben cumplir con las características técnicas previstas en la NTP 334.009:2005, NTP 334.090:2007 y NTP 334.082:2001, que deben ser tomadas en consideración al momento de su fabricación e importación; sin embargo, adolece de disposiciones relativas al procedimiento de evaluación de la conformidad de reglamento técnico que permita demostrar el cumplimiento de las características establecidas para los cementos; de


Alternativa 3

Beneficio Neto o Valor Presente Neto (VPN)

Rubro

S/ -8,831,089 S/ 3,823,222

Alternativa 1 Alternativa 2

S/ 6,347,338

Valor Presente del Costo Total S/ 8,831,089 S/ 5,007,867 S/ 2,483,751

Valor Presente del Beneficio Total S/ 8,831,089 S/ 8,831,089

Razón Costo Beneficio (RCB) 0.0 1.8 3.6



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igual manera, adolece de normas que permitan demostrar, supervisar, fiscalizar y sancionar el incumplimiento de las características mínimas del cemento. Adicionalmente a ello, el Decreto Supremo Nº 002-2018-PCM, contiene disposiciones sobre la fiscalización a cargo de las municipalidades provinciales y distritales referidas a la estricta observancia del mismo. Sin embargo, dichas fiscalizaciones se realizan una vez que el cemento ha sido utilizado en las edificaciones; por tanto, las municipalidades no comprueban ex ante el cumplimiento de los requisitos técnicos del cemento; es decir, no verifican las características de seguridad del referido producto al momento de su comercialización y tampoco existe una fiscalización por parte del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Así entonces, el proyecto de reglamento técnico se constituye en un valioso instrumento regulatorio de verificación del cumplimiento de los requisitos mínimos de seguridad del cemento ex ante, minimizando así las pérdidas materiales e inclusive pérdidas de vidas humanas que podrían generarse como consecuencia de utilizar cementos que no cumplan con dichos requisitos. Teniendo en cuenta estos vacíos, el proyecto de reglamento técnico no sólo regula los requisitos mínimos de seguridad del cemento, sino también, lo relacionado a los esquemas de evaluación de la conformidad, la obtención de la constancia de cumplimiento del reglamento técnico, además, de precisar que en el marco de lo dispuesto en el D.L Nº 1304, la DGSFS es la autoridad competente para supervisar, fiscalizar y sancionar el incumplimiento de las disposiciones del proyecto de cuerpo normativo, con excepción de las disposiciones en materia de etiquetado. De esta manera, el proyecto de reglamento técnico antes indicado se alinea con la legislación nacional sobre la materia y los compromisos internacionales suscritos por el Perú, en la medida que su aprobación respeta las pautas establecidas en el Acuerdo OTC-OMC y la Decisión 827, vale decir, que el proyecto de reglamento técnico permitirá preservar salvaguardar los objetivos legítimos nacionales, formalizará el comercio de las mercancías entre países, minimizará el riesgo de inducir a error a los consumidores al momento de tomar una decisión de compra o consumo, promoverá que los fabricantes e importadores cumplan con las características de seguridad del producto, y facilitará el comercio de productos, tanto nacional como internacionalmente120. VIII. SOBRE EL ANÁLISIS DE CALIDAD REGULATORIA

Mediante el análisis de calidad regulatoria (en adelante, ACR) se evalúan los principios de legalidad, necesidad, efectividad y proporcionalidad de los procedimientos administrativos, el mismo que deberá ser validado por una Comisión Multisectorial de Calidad Regulatoria cuya conformación y funciones se aprueba en el marco de lo establecido en la Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, la cual será presidida por la Presidencia del Consejo de Ministros. En ese sentido, conforme a lo dispuesto en el numeral 2.1 del artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1310, que aprueba medidas adicionales de simplificación administrativa,

120 Sistema Nacional de Información y Notificación (SNIN) - Ministerio de Industria y Comercio de la República de

Paraguay (29 de enero de 2020). Cuestionamientos Básicos: OTC - Reglamentos Técnicos. Disponible en: http://www.snin.gov.py/docacuerdos/Microsoft%20Word%20-

%20OTC%20Y%20REGLAMENTOS%20TECNICOS.pdf



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las entidades del Poder Ejecutivo deben realizar un análisis de calidad regulatoria de procedimientos administrativos establecidos en disposiciones normativas de alcance general, a fin de identificar, eliminar y/o simplificar aquellos que resulten innecesarios, ineficaces, injustificados, desproporcionados, redundantes o no se encuentren adecuados al TUO de la Ley Nº 27444 o a las normas con rango de ley que les sirven de sustento. El análisis de calidad regulatoria también tiene como finalidad determinar y reducir las cargas administrativas que se generan a los administrados como consecuencia del trámite del procedimiento administrativo.

De conformidad con lo establecido en el literal b) del numeral 2.4 del artículo 2 del Decreto Legislativo Nº 1310, y el numeral 5.2 del artículo 5 del Decreto Supremo Nº 061-2019-PCM, las entidades del Poder Ejecutivo realizan el ACR de procedimientos administrativos antes de la aprobación de las disposiciones normativas que establezcan o desarrollen procedimientos administrativos. En consecuencia, corresponde se realice el análisis de calidad regulatoria, dado que el proyecto de reglamento técnico establece y desarrolla, los siguientes procedimientos: a) Constancia de Cumplimiento de Reglamento Técnico. b) Renovación de la Constancia de Cumplimiento de Reglamento Técnico. Finalmente, cabe agregar que el 17 de enero de 2020, PRODUCE emitió la Resolución Secretarial N° 002-2020-PRODUCE/SG, aprobando la Directiva General N° 001-2020-PRODUCE-SG “Lineamientos para el Análisis de Calidad Regulatoria de los Procedimientos Administrativos creados o modificados mediante proyectos de dispositivos normativos propuestos por el Ministerio de la Producción”. Dicha Directiva en el numeral 8.1 del apartado VIII (Disposición Complementaria) establece que, “en caso de que el proyecto de dispositivo normativo deba contener el refrendo de otros ministerios, por encontrarse el objeto del mismo directamente vinculado a sus competencias, previamente a su publicación mediante resolución ministerial correspondiente, el Despacho Viceministerial competente debe remitir a dichos ministerios la propuesta para su respectiva revisión”.

Sobre el particular, es pertinente señalar que se ha cumplido con lo dispuesto en el numeral 8.1 de la citada directiva, habiéndose ha remitido al MEF (como único sector que refrenda) el proyecto de reglamento técnico para su revisión y se han recibidos los comentarios correspondientes.

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