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Bancalari. Juan C. Daz Roig. Juan C.Forconi. Fabin M. Francioni. AndreaF. Garca. Mara T. Garca. GracielaM. Giannettasio. Leonardo Grosso. Mnica E. Gutirrez. Carlos M. Kunkel. Mario A. Metaza. Carlos J. Moreno. Juan M. Pais. Hctor P. Recalde. AdelaR. Segarra.

Disidencia parcial:

Alicia M. Comelli.

Buenos Aires, 18 de abril de 2013.

Al seor presidente de la Honorable Cmara de Dipu-tados de la Nacin.

Tengo el honor de dirigirme al seor presidente, a nde comunicarle que el Honorable Senado, en la fecha,ha sancionado el siguiente proyecto de ley que paso enrevisin a esa Honorable Cmara:

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cmara de Diputados,...TTULO I

De las medidas cautelares en las causas en lasque es parte o interviene el Estado nacional

Artculo 1 mbito de aplicacin. Las pretensionescautelares postuladas contra toda actuacin u omisin delEstado nacional o sus entes descentralizados, o solicitadas

por stos, se rigen por las disposiciones de la presente ley.

Art. 2 Medidas cautelares dictadas por juez

incompetente.1. Al momento de resolver sobre la medida cau-

telar solicitada el juez deber expedirse sobresu competencia, si no lo hubiere hecho antes.

CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN 1

SESIONES ORDINARIAS

2013

ORDEN DEL DA N 1906

COMISIONES DE ASUNTOS CONSTITUCIONALES,DE JUSTICIA Y DE LEGISLACIN GENERAL

Impreso el da 24 de abril de 2013

Trmino del artculo 113: 6 de mayo de 2013

SUMARIO: Medidas cautelares en las causas en lasque es parte o interviniente el Estado nacional. Dis-posiciones. (12-S.-2013.)

I. Dictamen de mayora.II. Dictamen de minora.

III. Dictamen de minora.IV. Dictamen de minora.V. Dictamen de minora.

VI. Dictamen de minora.VII. Dictamen de minora.

I

Dictamen de mayora

Honorable Cmara:

Las comisiones de Asuntos Constitucionales, deJusticia y de Legislacin General han considerado el

proyecto de ley en revisin del Honorable Senado dela Nacin, por el cual se regulan las medidas cautelaresdictadas en los procesos en los que el Estado Nacional o

sus entes descentralizados sean parte y, por las razonesexpuestas en el informe que se acompaa y las que darel miembro informante, aconsejan su sancin.

Sala de las comisiones, 23 de abril de 2013.

Diana B. Conti. Luis F. J. Cigogna. JorgeA. Landau. Anabel Fernndez Sagasti. Marcos Cleri. Nacy S. Gonzlez. PabloF. J. Kosiner. Jorge Rivas.* Walter R.Wayar. Oscar E. N. Albrieu. Celia I.

Arena. Gloria Bidegain. Eric Calcagnoy Maillmann. Stella Maris Crdoba. Alfredo C. Dato. Eduardo E. De Pedro. Juliana di Tullio. Jos M. F. Daz

* El seor diputado Rivas manifest su voluntad de rmareste dictamen. Francisco Crescenzi, secretario de la Comisinde Asuntos Constitucionales.


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2 O.D. N 1.906 CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN

o tribunal podr dictar una medida interina,cuya ecacia se extender hasta el momento dela presentacin del informe o del vencimientodel plazo jado para su produccin.

Segn la ndole de la pretensin el juez otribunal podr ordenar una vista previa al Mi-

nisterio Pblico.2. El plazo establecido en el inciso anterior no

ser aplicable cuando existiere un plazo menorespecialmente estipulado. Cuando la protec-cin cautelar se solicitase en juicios sumarsi-mos y en los juicios de amparo, el trmino para

producir el informe ser de tres (3) das.

3. Las medidas cautelares que tengan por nali-dad la tutela de los supuestos enumerados en elartculo 2, inciso 2, podrn tramitar y decidirsesin informe previo de la demandada..

Art. 5 Vigencia temporal de las medidas caute-lares frente al Estado. Al otorgar una medida cautelarel juez deber jar, bajo pena de nulidad, un lmiterazonable para su vigencia, que no podr ser mayora los seis (6) meses. En los procesos de conocimientoque tramiten por el procedimiento sumarsimo y en los

juicios de amparo, el plazo razonable de vigencia nopodr exceder de los tres (3) meses.

No proceder el deber previsto en el prrafo anterior,cuando la medida tenga por nalidad la tutela de lossupuestos enumerados en el artculo 2, inciso 2.

Al vencimiento del trmino jado, a peticin departe y previa valoracin adecuada del inters pblicocomprometido en el proceso, el tribunal podr, funda-damente, prorrogar la medida por un plazo determinadono mayor de seis (6) meses, siempre que ello resultare

procesalmente indispensable.Ser de especial consideracin para el otorgamiento

de la prrroga la actitud dilatoria o de impulso procesaldemostrada por la parte favorecida por la medida.

Si se tratara de una medida cautelar dictada encon-trndose pendiente el agotamiento de la va administra-tiva previa, el lmite de vigencia de la medida cautelarse extender hasta la noticacin del acto administra-tivo que agotase la va, sin perjuicio de lo dispuesto enel artculo 8, segundo prrafo.

Art. 6 Carcter provisional.

1. Las medidas cautelares subsistirn mientrasdure su plazo de vigencia.

2. En cualquier momento en que las circunstan-cias que determinaron su dictado cesaren o semodicaren, se podr requerir su levantamien-to.

Art. 7 Modifcacin.1. Quien hubiere solicitado y obtenido una medi-

da cautelar podr pedir su ampliacin, mejorao sustitucin, justicando que sta no cumple

Los jueces debern abstenerse de decretarmedidas cautelares cuando el conocimiento dela causa no fuese de su competencia.

2. La providencia cautelar dictada contra el Es-tado nacional y sus entes descentralizados porun juez o tribunal incompetente, slo tendrecacia cuando se trate de sectores social-mente vulnerables acreditados en el proceso,se encuentre comprometida la vida digna con-forme la Convencin Americana de DerechosHumanos, la salud o un derecho de naturalezaalimentaria. Tambin tendr ecacia cuando setrate de un derecho de naturaleza ambiental.

En este caso, ordenada la medida, el juezdeber remitir inmediatamente las actuacionesal juez que considere competente, quien, unavez aceptada la competencia atribuida, deberexpedirse de ocio sobre el alcance y vigencia

de la medida cautelar concedida, en un plazoque no podr exceder los cinco (5) das.

Art. 3 Idoneidad del objeto de la pretensincautelar.

1. Previa, simultneamente o con posterioridada la interposicin de la demanda se podrsolicitar la adopcin de las medidas cautelaresque de acuerdo a las reglas establecidas enla presente resulten idneas para asegurar elobjeto del proceso.

2. La pretensin cautelar indicar de manera claray precisa el perjuicio que se procura evitar; laactuacin u omisin estatal que lo produce;el derecho o inters jurdico que se pretendegarantizar; el tipo de medida que se pide, y elcumplimiento de los requisitos que correspon-dan, en particular, a la medida requerida.

3. El juez o tribunal, para evitar perjuicios o gra-vmenes innecesarios al inters pblico, podrdisponer una medida precautoria distinta de lasolicitada, o limitarla, teniendo en cuenta lanaturaleza del derecho que se intentare protegery el perjuicio que se procura evitar.

4. Las medidas cautelares no podrn coincidir conel objeto de la demanda principal.

Art. 4 Informe previo.

1. Solicitada la medida cautelar, el juez, previo aresolver, deber requerir a la autoridad pblicademandada que, dentro del plazo de cinco (5)das, produzca un informe que d cuenta delinters pblico comprometido por la solicitud.

Con la presentacin del informe, la partedemandada podr expedirse acerca de lascondiciones de admisibilidad y procedencia dela medida solicitada y acompaar las constan-cias documentales que considere pertinentes.

Slo cuando circunstancias graves y objeti-vamente impostergables lo justicaran, el juez


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CMARA DE DIPUTADOS DE LA NACIN O.D. N 1.906 3

1. Fuere el Estado nacional o una entidad descen-tralizada del Estado nacional.

2. Actuare con benecio de litigar sin gastos.

Art. 12. Mejora de la contracautela. En cualquierestado del proceso, la parte contra quien se hubiere

hecho efectiva una medida cautelar podr pedir quese mejore la caucin probando sumariamente que lajada es insuciente. El juez resolver previo trasladoa la otra parte.

Art. 13. Suspensin de los efectos de un actoestatal.

1. La suspensin de los efectos de una ley, un re-glamento, un acto general o particular podr serordenada a pedido de parte cuando concurransimultneamente los siguientes requisitos:

a) Se acreditare sumariamente que el cum-

plimiento o la ejecucin del acto o de lanorma, ocasionar perjuicios graves deimposible reparacin ulterior;

b) La verosimilitud del derecho invocado; c) La verosimilitud de la ilegitimidad, por

existir indicios serios y graves al respecto; d) La no afectacin del inters pblico; e) Que la suspensin judicial de los efectos o

de la norma no produzca efectos jurdicoso materiales irreversibles.

2. El pedido de suspensin judicial de un regla-

mento o de un acto general o particular, mien-tras est pendiente el agotamiento de la va ad-ministrativa, slo ser admisible si el particulardemuestra que ha solicitado la suspensin delos efectos del acto ante la administracin y quela decisin de sta fue adversa a su peticin,o que han transcurrido cinco (5) das desde la

presentacin de la solicitud sin que sta hubierasido respondida.

En este supuesto la procedencia de la medidase valorar segn los mismos requisitos estable-cidos en el inciso anterior.

3. La providencia que suspenda los efectos deun acto estatal ser recurrible por va de repo-sicin; tambin ser admisible la apelacin,subsidiaria o directa.

El recurso de apelacin interpuesto contra laprovidencia cautelar que suspenda, total o par-cialmente, los efectos de una disposicin legalo un reglamento del mismo rango jerrquico,tendr efecto suspensivo, salvo que se encon-trare comprometida la tutela de los supuestosenumerados en el artculo 2, inciso 2.

4. La entidad pblica demandada podr solicitarel levantamiento de la suspensin del acto es-tatal en cualquier estado del trmite, invocandofundadamente que ella provoca un grave dao

adecuadamente la nalidad para la que estdestinada.

2. Aqul contra quien se hubiere decretado lamedida cautelar podr requerir su sustitucin

por otra que le resulte menos gravosa, siempreque sta garantice sucientemente el derechode quien la hubiere solicitado y obtenido.

3. La resolucin se dictar previo traslado a la otraparte por el plazo de cinco (5) das en el pro-ceso ordinario y de tres (3) das en el procesosumarsimo y en los juicios de amparo.

Art. 8 Caducidad de las medidas cautelares.

1. Se producir la caducidad de pleno derecho delas medidas cautelares que se hubieren ordena-do y hecho efectivas antes de la interposicinde la demanda, si encontrndose agotada la va

administrativa no se interpusiere la demandadentro de los diez (10) das siguientes al de sutraba.

Cuando la medida cautelar se hubiera dis-puesto judicialmente durante el trmite delagotamiento de la va administrativa, dichamedida caducar automticamente a los diez(10) das de la noticacin al solicitante delacto que agotase la va administrativa.

2. Las costas y los daos y perjuicios causadosen el supuesto previsto en el primer prrafo del

inciso 1 del presente, sern a cargo de quienhubiese solicitado y obtenido la medida cadu-ca, y sta no podr proponerse nuevamente porla misma causa y como previa a la promocinde la demanda; una vez iniciada la demanda,

podr requerirse nuevamente si concurrierenlos requisitos para su procedencia.

Art. 9 Afectacin de los recursos y bienes delEstado. Los jueces no podrn dictar ninguna medidacautelar que afecte, obstaculice, comprometa, distraigade su destino o de cualquier forma perturbe los bienes

o recursos propios del Estado, ni imponer a los funcio-narios cargas personales pecuniarias.

Art. 10. Contracautela.

1. Las medidas cautelares dictadas contra el Estadonacional o sus entidades descentralizadas ten-drn ecacia prctica una vez que el solicitanteotorgue caucin real o personal por las costas ydaos y perjuicios que la medida pudiere oca-sionar.

2. La caucin juratoria slo ser admisible cuandoel objeto de la pretensin concierna a la tutela

de los supuestos enumerados en el artculo 2,inciso 2.

Art. 11. Exencin de la contracautela.No se exi-gir caucin si quien obtuvo la medida:


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Art. 16. Medidas cautelares solicitadas por elEstado. El Estado nacional y sus entes descentra-lizados podrn solicitar la proteccin cautelar encualquier clase de proceso, siempre que concurranlas siguientes circunstancias:

1. Riesgo cierto e inminente de sufrir perjuiciossobre el inters pblico, el patrimonio estatalu otros derechos de su titularidad.

2. Verosimilitud del derecho invocado y, en sucaso, de la ilegitimidad alegada.

3. Idoneidad y necesidad en relacin con el objetode la pretensin principal.

Art. 17. Tutela urgente del inters pblico compro-metido por la interrupcin de los servicios pblicos.Cuando de manera actual o inminente se produzcanactos, hechos u omisiones que amenacen, interrum-

pan o entorpezcan la continuidad y regularidad de losservicios pblicos o la ejecucin de actividades de in-ters pblico o perturben la integridad o destino de los

bienes afectados a esos cometidos, el Estado nacionalo sus entidades descentralizadas que tengan a cargo lasupervisin, scalizacin o concesin de tales servicioso actividades, estarn legitimados para requerir previa,simultnea o posteriormente a la postulacin de la

pretensin procesal principal, todo tipo de medidascautelares tendientes a asegurar el objeto del procesoen orden a garantizar la prestacin de tales servicios,la ejecucin de dichas actividades o la integridad o

destino de los bienes de que se trate.Lo expuesto precedentemente no ser de aplicacincuando se trate de conictos laborales, los cuales seregirn por las leyes vigentes en la materia, conformelos procedimientos a cargo del Ministerio de Trabajo,Empleo y Seguridad Social en su carcter de autoridadde aplicacin.

Art. 18. Aplicacin de las normas del CdigoProcesal Civil y Comercial de la Nacin. Sern deaplicacin al trmite de las medidas cautelares contrael Estado nacional o sus entes descentralizados, o a lassolicitadas por stos, en cuanto no sean incompatibles

con las prescripciones de la presente ley, las normasprevistas en el Cdigo Procesal Civil y Comercial dela Nacin.

Art. 19. Procesos excluidos. La presente ley noser de aplicacin a los procesos regidos por la ley16.986, salvo respecto de lo establecido en los artculos4, inciso 2, 5, 7 y 20 de la presente.

TTULO II

Normas complementarias

Art. 20. Inhibitoria. La va de la inhibitoria ade-ms del supuesto previsto en el artculo 8 del CdigoProcesal Civil y Comercial de la Nacin, procedertambin para la promocin de cuestiones de competen-cia entre jueces de una misma circunscripcin judicial,

al inters pblico. El tribunal, previo trasladoa la contraparte por cinco (5) das, resolver ellevantamiento o mantenimiento de la medida.En la resolucin se declarar a cargo de la en-tidad pblica solicitante la responsabilidad porlos perjuicios que irrogue la ejecucin, en elsupuesto en que se hiciere lugar a la demandao recurso.

Art. 14. Medida positiva.

1. Las medidas cautelares cuyo objeto impliqueimponer la realizacin de una determinadaconducta a la entidad pblica demandada, slo

podrn ser dictadas siempre que se acredite laconcurrencia conjunta de los siguientes requi-sitos:

a) Inobservancia clara e incontestable de undeber jurdico, concreto y especco, acargo de la demandada;

b) Fuerte posibilidad de que el derecho delsolicitante, a una prestacin o actuacin

positiva de la autoridad pblica, exista;

c) Se acreditare sumariamente que el incum-plimiento del deber normativo a cargode la demandada, ocasionar perjuiciosgraves de imposible reparacin ulterior;

d) No afectacin de un inters pblico;

e) Que la medida solicitada no tenga efectosjurdicos o materiales irreversibles.

2. Estos requisitos regirn para cualquier otramedida de naturaleza innovativa no previstaen esta ley.

Art. 15. Medida de no innovar.

1. La medida de no innovar proceder cuandoconcurran simultneamente los siguientesrequisitos:

a) Se acreditare sumariamente que la ejecu-cin de la conducta material que motivala medida, ocasionar perjuicios graves deimposible reparacin ulterior;

b) La verosimilitud del derecho invocado; c) La verosimilitud de la ilegitimidad de una

conducta material emanada de un rganoo ente estatal;

d) La no afectacin de un inters pblico; e) Que la medida solicitada no tenga efectos

jurdicos o materiales irreversibles.

2. Las medidas de carcter conservatorio noprevistas en esta ley, quedarn sujetas a losrequisitos de procedencia previstos en esteartculo.


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en todas las causas en que el Estado nacional, o algunode sus entes, sean parte.

Todo conicto de competencia planteado entre unjuez del fuero contencioso administrativo y un juezde otro fuero, ser resuelto por la Cmara Contencio-so Administrativo Federal; mientras que cuando elconicto de competencia se suscitare entre la CmaraContencioso Administrativo y un juez o Cmara de otrofuero, el conicto ser resuelto por la Cmara Federalde Casacin en lo Contencioso Administrativo Federal.

Art. 21. Comunquese al Poder Ejecutivo.Saludo a usted muy atentamente.

AnbAl Fernndez.Juan Estrada.

FUNDAMENTOS DE LA DISIDENCIA PARCIALDE LA DIPUTADA ALICIA COMELLI

Seor presidente:Tengo el agrado de dirigirme a vuestra honorabi-

lidad con el n de fundar mi disidencia parcial sobreel proyecto de ley venido en revisin del HonorableSenado por el cual se regulan las medidas cautelaresen las causas en las que es parte o interviene el Estadonacional, expediente 12-S.-2013.

A. Vigencia temporal de las medidas cautelares frenteal Estado

En tal sentido, en primer lugar proponemos que en

relacin a la vigencia temporal de las medidas cautela-res frente al Estado, artculo 5, se modique el criterioobjetivo de la prrroga de la medida cautelar a travsde la jacin de un plazo rgido e inexpugnable es-tableciendo un criterio subjetivo, que tenga en cuentalas consideraciones de hecho del caso.

Asimismo, se incorpora el deber inexcusable de laspartes y del tribunal de arribar a la resolucin deniti-va de la controversia, otorgando al rgano judicial la

potestad de dejar sin efecto la medida cautelar cuandoobserve que existen actitudes dilatorias que prolonguenarticialmente el proceso para evitar el dictado de la

sentencia denitiva.

La propuesta de adoptar un modo intermedio, surgea partir de lo sealado por la Corte Suprema de Justiciade la Nacin en la causa Grupo Clarn S.A. y otro s/medidas cautelares, G. 589. XLVII; RHE, Fallo del22/5/12 cuando sostuvo:

Es importante sealar que tanto los jueces comolos litigantes deben perseguir la resolucin denitivade la controversia y que en ese proceso el instituto delas medidas cautelares aparece como un medio idneo

para asegurar el cumplimiento de un eventual pronun-

ciamiento denitivo. Sin embargo, no es posible tolerarque, a partir de la obtencin de tales medidas quepueden en ocasiones agotar o suplir el contenido de lapretensin principal, una de las partes pueda desen-tenderse de la marcha del proceso principal prolongar

articialmente su duracin, ya que ello constituye unsupuesto de ejercicio contrario a los nes que la leytuvo en miras al reconocer este tipo de medidas.

En dicha causa, si bien sostuvo la validez del plazoestablecido para la medida cautelar concedida, insta un correcto control del proceso para evitar la pro-longacin innecesaria del mismo a travs de accionesdilatorias. ste es el principio que queremos sealar,incorporando el deber de las partes y del tribunal dearribar a la resolucin denitiva de la controversia enel menor plazo posible. El equilibrio est dado, en que

pueden presentarse situaciones fcticas que impliquenla necesidad de apartarse de plazos fatales y perento-rios, teniendo en cuenta los derechos constitucionalesen juego.

Es decir, creemos que las medidas cautelares debentener una vigencia temporal, pero debe tambin tenerse

en cuenta las circunstancias particulares de cada caso,para permitir al tribunal garantizar la tutela judicialefectiva a travs de las medidas cautelares que hansido concebidas para asegurar el resultado prctico del

proceso. Por ende, debemos permitir la posibilidadde que los jueces decidan las medidas conforme a lascircunstancias fcticas, pero bajo el deber de velar

por una rpida obtencin del pronunciamiento de lasentencia denitiva en la cuestin de fondo. Asimismo,

prevemos la posibilidad de que el tribunal pueda dejarsin efecto la medida en caso de advertirse accionesdilatorias que pretendan prolongar articialmente el

proceso para evitar el dictado de la sentencia denitivasobre el fondo de la cuestin.

Propuesta normativa

Artculo 5 Vigencia temporal de las medidascautelares frente al Estado.

Al otorgar una medida cautelar el juez deber jar,bajo pena de nulidad, un lmite razonable para su vi-gencia, que no podr ser mayor a los seis (6) meses.En los procesos de conocimiento que tramiten por el

procedimiento sumarsimo y en los juicios de amparo,el plazo razonable de vigencia no podr exceder de los

tres (3) meses. No proceder el deber previsto en elprrafo anterior, cuando la medida tenga por nalidadla tutela de los supuestos enumerados en el artculo2, inciso 2.

Al vencimiento del trmino jado, a peticin departe y previa valoracin adecuada del inters pblicocomprometido en el proceso y de las circunstanciasreales del caso, el tribunal podr prorrogar la medidasiempre que ello resultare procesalmente indispensable.

Ser de especial consideracin para el otorgamientode la prrroga la actitud dilatoria o de impulso proce-sal demostrada por la parte favorecida por la medida,siendo deber inexcusable de las partes y del tribunal laresolucin denitiva de la controversia.

El tribunal podr, a peticin de parte, dejar sin efectola medida cautelar prorrogada, cuando observare actitu-


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des dilatorias que prolonguen articialmente el procesoa los nes de evitar el dictado de la sentencia denitiva.

Si se tratara de una medida cautelar dictada encon-trndose pendiente el agotamiento de la va administra-tiva previa, el lmite de vigencia de la medida cautelarse extender hasta la noticacin del acto administra-tivo que agotase la va.

B. Efecto suspensivo de la concesin del recurso deapelacinEn segundo lugar, se propone modicar el efecto

suspensivo de concesin del recurso de apelacincontra las providencias que admiten medidas cautelares

artculo 13 in fne. En esta norma se proponen dosmodicaciones con respecto al dictamen de mayora.

La primera, con relacin a permitir la suspensin deuna ley, reglamento, acto general o particular a travsde una medida cautelar, pero la misma debe darse en

un caso concreto sometido a juzgamiento, a la luz dela doctrina del caso Thomas de la Corte Suprema deJusticia de la Nacin. As lo expuso el doctor FernandoGarca Pulles en su alocucin en el plenario de comi-sin del Honorable Senado de la Nacin al sealar que:

Con relacin al tema del efecto suspensivo, la nor-ma no se reere a que es suspensivo respecto de todos losactos, sino solamente cuando fueran actos de naturalezalegislativa o reglamentos de naturaleza legislativa. Enrealidad, los actos de alcance particular no dice que seande efecto suspensivo, razn por la cual debera seguirseque el efecto es el comn devolutivo y de lo que se trataes de traer ac la doctrina de Thomas de la Corte,donde dice que una demanda no puede suspender la apli-cacin de una ley, genricamente hablando. sta es unadoctrina de la Corte que dice que la suspensin podr ser

para un acto en particular, pero no para una suspensingeneral. De modo que este efecto suspensivo, con esaaclaracin de distincin entre lo particular y lo general,me parece que puede superarse. (Honorable Senadode la Nacin, plenario de las comisiones de Justicia yAsuntos Penales y de Legislacin General, 11-4-13.)

Esta distincin, entre lo particular y lo general, es muyimportante para la comprensin de la segunda parte dela modicacin que proponemos a la norma, para que lalegislacin adopte la doctrina de la Corte Suprema sobreel alcance del control de constitucionalidad, el cual a

partir de la divisin de poderes, solo puede recaer sobrecasos concretos y no con efectos erga omnes.

La segunda parte de la modicacin, tiene relacincon el efecto con que debe concederse el recurso deapelacin ante una medida cautelar que suspende enel caso concreto, remarcamos la aplicacin total o

parcial de una ley o reglamento, modicando el efectosuspensivo por el efecto devolutivo.

En este caso, nos hacemos eco de las crticas quetiene la actual ley de amparo de Ongana, que prevel mismo efecto suspensivo del recurso de apelacinante medidas cautelares interpuestas artculo 15 enel proceso de amparo. (Morello-Vallen, El amparo

rgimen procesal, Ed. Librera Editora Platense, quintaedicin, pgina 174.)

El fundamento de las crticas, reside en su colisin conlos actuales artculos 43 y 75, inciso 22, de la Constitucin

Nacional, existiendo incluso pronunciamientos judicialesque han llegado a declarar la inconstitucionalidad del

precepto (Adecua c/Poder Ejecutivo nacional decreto1.517/98 s/amparo ley 16.986, sentencia del 16-2-99, Juz-gado de Primera Instancia N 1 a cargo del juez Marinelli).

Supongamos, que ante el sufrimiento de un dao oamenaza de dao de un derecho subjetivo o colectivo,una persona recurra a la garanta del artculo 43 porva del amparo de la Constitucin Nacional. A travsdel artculo 15 de la ley de amparo, se otorga al autordel dao o de la amenaza, la posibilidad de neutralizardicha garanta constitucional mediante el simple meca-nismo de recurrir el pronunciamiento cautelar.

Esto ha llevado, a que muchas cuestiones que debendilucidarse en el mbito del proceso de amparo porla naturaleza de la cuestin, se diluyan por la vaacciones ordinarias por ejemplo, un juicio de nuli-dad solicitando una medida de prohibicin de innovar,toda vez que stos tramitan a travs del artculo 198del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin(CPCCN), que prev el efecto devolutivo respecto ala concesin del recurso.

El proyecto que se prev en el dictamen de mayora,cerrara tambin este supuesto de obtener la tutela juris-diccional efectiva, asimilando el supuesto del artculo

15 de la ley de amparo, 16.986, de Ongana, a los pro-cesos ordinarios que cuentan con el efecto devolutivodel recurso del artculo 198 del Cdigo Procesal Civily Comercial de la Nacin.

Propuesta normativa:

Artculo 13. Suspensin de los efectos de un actoestatal.

1. La suspensin de los efectos de una ley, un regla-mento, un acto general o particular podr ser ordenadaa pedido de parte cuando concurran simultneamentelos siguientes requisitos:

a) Se acreditare sumariamente que el cumplimientoo la ejecucin del acto o de la norma, ocasionar per-juicios graves de imposible reparacin ulterior;

b) La verosimilitud del derecho invocado;c) La verosimilitud de la ilegitimidad, por existir

indicios serios y graves al respecto;d) La no afectacin del inters pblico;e) Que la suspensin judicial de los efectos o de

la norma no produzca efectos jurdicos o materialesirreversibles.

2. El pedido de suspensin judicial de un regla-

mento o de un acto general o particular, mientras estpendiente el agotamiento de la va administrativa,slo ser admisible si el particular demuestra que hasolicitado la suspensin de los efectos del acto ante laadministracin y que la decisin de sta fue adversa a


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INFORME

Honorable Cmara:

El paquete de medidas presentado por el PoderEjecutivo nacional que pretende reformar bajo laccin de la democratizacin la Justicia nacional, va

en direccin contraria a los cambios que la sociedadviene reclamando para recibir un adecuado serviciode justicia. En los hechos, las reformas tal como estn

planteadas slo tienen como propsito acrecentar ladependencia de los jueces al poder poltico de turno,favorecer a los factores de poder enquistados en elgobierno y en la Justicia, y resultan en denitiva enobstculos al acceso a la Justicia de la ciudadana, y

particularmente de los sectores vulnerables.Reconociendo que los diferentes proyectos com-

parten un objetivo comn, es imprescindible que las

iniciativas se analicen integralmente. La divisindel paquete de medidas, en cada una de las Cma-ras no es sino un ardid destinado a enmascarar laverdadera naturaleza de los proyectos: socavar laindependencia de la Justicia como poder autnomode la Repblica.

El avance en reformas institucionales del PoderJudicial merece un mbito de tratamiento diferente, a

partir del cual se genere mayor participacin plural delos diferentes actores de la Justicia y la sociedad, gene-rando en consecuencia un debate profundo a partir delcual se permita la elaboracin de proyectos superadores

y con un mayor grado de consenso.Especcamente sobre el expediente 6-P.E.-13,

que tiene como objetivo principal regular las medi-das cautelares en las que el Estado forme parte, cabedecir que el mismo implica un retroceso centenarioen lo referente a medidas protectivas tendientes alograr una tutela judicial efectiva por parte de los

justiciables.Sostener, como lo hace el Poder Ejecutivo nacional,

que en la relacin Estado-ciudadano sea el primerode ellos el que se encuentra en una situacin de infe-rioridad es invertir la realidad. Son precisamente losciudadanos quienes se encuentran en una situacin dedesventaja y por tanto deben verse resguardados frentea los actos u omisiones del Estado. Por supuesto que elinters pblico debe ser un requisito a tener en cuentaa la hora de regular las medidas precautorias en lasque el Estado sea parte, pero dicha regulacin no debeobstaculizar el acceso a la Justicia.

La iniciativa del ocialismo hace tabla rasa conlas conquistas logradas a lo largo del ltimo siglo. Ladoctrina de modo pacco reconoce la necesidad deavanzar en sistemas que procuren la prevencin del

dao. Lo trascendente no resulta reparar el dao, sinoesencialmente evitarlo, siendo las medidas cautelaresherramientas idneas para lograr tal nalidad. Lasmedidas cautelares tienen como objetivo primordialasegurar que la pretensin no se esfume conllevando a

su peticin, o que han transcurrido cinco (5) das desdela presentacin de la solicitud sin que sta hubiera sidorespondida.

En este supuesto la procedencia de la medida sevalorar segn los mismos requisitos establecidos enel apartado anterior.

3. La providencia que suspenda los efectos de unacto estatal ser recurrible por va de reposicin; tam-

bin ser admisible la apelacin, subsidiaria o directa.El recurso de apelacin interpuesto contra la provi-

dencia cautelar que suspenda en el caso concreto, totalo parcialmente una ley, un reglamento, un acto generalo particular, tendr efecto devolutivo.

4. La entidad pblica demandada podr solicitar ellevantamiento de la suspensin del acto estatal en cual-quier momento del trmite, invocando fundadamenteque ella provoca un grave dao al inters pblico. El

tribunal, previo traslado de la contraparte por cinco (5)das, resolver el levantamiento o mantenimiento dela medida. En la resolucin se declarar a cargo de laentidad pblica solicitante la responsabilidad por los

perjuicios que irrogue la ejecucin, en el supuesto enque se hiciere lugar a la demanda o recurso.

Por todo lo expuesto es que acompaar en generalla iniciativa objeto de tratamiento, pero con las salve-dades anteriormente sealadas.

Alicia M. Comelli.

INFORMEHonorable Cmara:Las comisiones de Asuntos Constitucionales, de

Justicia y de Legislacin General han estudiado elproyecto en cuestin y teniendo en cuenta los aportesya realizados, encuentran viable su sancin por partede la Honorable Cmara, por las razones que oportu-namente se darn.

Diana B. Conti.

II

Dictamen de minora

Honorable Cmara:

Las comisiones de Asuntos Constitucionales, deJusticia y de Legislacin General, han considerado el

proyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo nacio-nal, que regula las medidas cautelares en las causas enlas que es parte o interviene el Estado nacional; y, porlas razones expuestas en el informe que se acompaaaconsejan el rechazo total del proyecto.


Mario R. Negri. Olga I. Brizuela y DoriaDe Cara. Jorge L. Albarracn. ManuelGarrido. Ricardo R. Gil Lavedra. Juan

P. Tunessi.


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simple apelacin estatal posibilitara que el tiempo sigatranscurriendo, y en consecuencia el dao se siga pro-duciendo, generando que la proteccin se torne ilusoria.

Desde ya que el articulado del expediente bajo anli-sis es merecedor de mayores observaciones, las cualessern desarrolladas en la respectiva sesin, pero existeun argumento central que nos sirve de sustento pararechazar la presente iniciativa: Se debe garantizar lavigencia del Estado de derecho, que implica la garantade acceso a la Justicia y a una tutela judicial efectiva,la cual supone permitir el pedido y eventual concesinde medidas cautelares.

En denitiva, el proyecto 6-P.E.-13 en particular, ascomo el paquete de reforma judicial en general, debeser rechazado, pues la Repblica y sus instituciones no

pueden quedar al arbitrio de los intereses del partidopoltico de turno. En un sistema de frenos y contrape-

sos, los diferentes rganos de poder deben ser capacesde controlarse y limitarse. En este sentido, el Congresode la Nacin debe recuperar su rol institucional, comna todos los partidos polticos ocialistas y de oposi-cin y asegurar que el Poder Judicial mantenga suindependencia, en tanto se trata del rgano de podercontramayoritario por excelencia, cuya funcin esen-cial es el resguardo de las minoras y la salvaguarda delos derechos humanos.

Ricardo R. Gil Lavedra.

IIIDictamen de minora

Honorable Cmara:

Las comisiones de Asuntos Constitucionales deJusticia y de Legislacin General han considerado el

proyecto de ley en revisin, por el cual se regulan lamedidas cautelares dictadas en los procesos en los queel Estado nacional o sus entes descentralizados sean

parte; y, por las razones expuestas en el informe quese acompaa y las que oportunamente dar el miembroinformante, aconsejan el rechazo total del proyecto.


Roy Cortina. Omar A. Ducls. Gerardo F.Milman. Liliana B. Parada. MargaritaR. Stolbizer. Juan C. Zabalza.

INFORME

Honorable Cmara:


proyecto de ley en revisin (expediente 12-S.-13), porel cual se regulan la medidas cautelares dictadas enlos procesos en los que el Estado nacional o sus entesdescentralizados sean parte, anticipando brevementelos motivos del rechazo.

que la eventual sentencia favorable se convierta en unacuestin abstracta carente de cualquier valor.

Resulta apropiado remarcar que las iniciativas plan-teadas por el Ejecutivo no resultan ajenas ni indiferen-tes a su modelo de gobierno. Las acciones tendientesa acumular poder, someter al resto de los poderes ylimitar el acceso a la Justicia por parte de la ciudadana,conforman y exhiben su forma de entender el sistemade gobierno, la cual est claramente alejada del sistemarepresentativo, republicano y federal que manda nues-tra Constitucin. Los proyectos bajo anlisis junto conlas modicaciones introducidas por el partido gober-nante al proyecto de reforma y unicacin del CdigoCivil y Comercial en lo relativo a la eliminacin de lasacciones colectivas y a la responsabilidad del Estado yde los funcionarios pblicos son ejemplos claros desu intencin de limitar el acceso a la Justicia por partedel comn de la gente.

La premisa fundamental debe ser la tutela judicialefectiva, entendida sta como parte integrante de lasgarantas constitucionales y no como una cuestinmeramente procesal. El sistema interamericano dederechos humanos ha abordado acabadamente el de-recho de todo ciudadano a gozar de una tutela judicialefectiva. Especcamente el artculo 8 del Pacto deSan Jos de Costa Rica establece que: Toda personatiene derecho a ser oda, con las debidas garantas ydentro de un plazo razonable, por un juez o tribunalcompetente, independiente e imparcial, establecidocon anterioridad por la ley [] para la determinacinde sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral,scal o de cualquier otro carcter.

Cabe sostener que pese a las modicaciones intro-ducidas en el Senado el proyecto sigue adoleciendo delos mismos problemas en lo referente a la proteccinde los derechos fundamentales. La incorporacin dela posibilidad de que jueces o tribunales incompeten-tes dicten providencias cautelares cuando se trate desectores socialmente vulnerables y se encuentrencomprometidos la vida digna, la salud, un derechode naturaleza alimentaria o un derecho de naturalezaambiental si bien ampla el marco protectorio, siguedejando por fuera a un conjunto de derechos humanos.Lo correcto hubiera sido encontrar una frmula que in-corpore dentro de las excepciones a todos los derechoshumanos personalsimos.

La otra cuestin que no ha sido adecuadamenteregulada es la referida al lmite temporal de las caute-lares. El exiguo plazo que ha sido jado desnaturalizael instituto, ya que el mismo debiera prolongarse en lamedida en que subsistan las circunstancias que dieronmotivo a su concesin. Desde ya que las cautelaresno puede prolongarse al innito, pero su extensin no

puede estar limitada a plazos inamovibles, ya que lasmismas debieran depender de las cuestiones que seencuentra bajo anlisis.

Asimismo resulta objetable el efecto suspensivo quese le da a las apelaciones presentadas por el Estado. La


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nombre de los intereses colectivos. A este respecto debesubrayarse que de ninguna manera podran invocarseel orden pblico o el bien comn como medios parasuprimir un derecho garantizado por la Convencino para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real(ver el artculo 29 inciso a)) de la Convencin). Esos

conceptos, en cuanto se invoquen como fundamento delimitaciones a los derechos humanos, deben ser objetode una interpretacin estrictamente ceida a las justasexigencias de una sociedad democrtica que tengaen cuenta el equilibrio entre los distintos intereses en

juego y la necesidad de preservar el objeto y n de laConvencin (Opinin Consultiva 5/85).

Como seala Ferrajoli (Derecho y razn) la mxi-ma adquisicin y al mismo tiempo el fundamento delEstado constitucional de derecho es la extensin del

principio de legalidad tambin al poder de la mayoray por consiguiente, la rgida sujecin a la ley de todos

los poderes pblicos, incluido el Legislativo y su fun-cionalizacin a la tutela de los derechos fundamentalesconstitucionalmente garantizados.

La desnaturalizacin del instituto cautelar que haceel proyecto va a contramano de la demanda de diversossectores de la sociedad civil que maniestan la necesi-dad de una reforma que garantice el efectivo acceso a laJusticia por parte de la ciudadana, en particular cuandose trata de grupos en situacin de vulnerabilidad.

El proyecto es regresivo en materia de proteccinde derechos y tutela judicial efectiva porque limita enexceso la posibilidad de que un juez dicte una medidacautelar contra un acto u omisin estatal, perjudicandoostensiblemente la posicin de la parte ms dbil en un

pleito, es decir aquel que debe someter a una contiendajudicial una disputa contra el Estado.

La nueva reglamentacin sugerida perjudicar amiles de litigantes, y ciertamente no va a facilitar elacceso al servicio de Justicia, ni mejorar la respuesta

para quien considera vulnerado un derecho subjetivoo un inters legtimo.

Para justicar la iniciativa se ha acudido al plazoexcesivo de vigencia de algunas medidas cautelares,

pretendiendo que esta iniciativa favorecera una reduc-cin en los plazos procesales, lo cual es falso.

El tema de los plazos en la Justicia es complejo ytiene muchas aristas, dado que no siempre una me-dida cautelar dura mucho tiempo por la inactividad

procesal de las partes, o porque la actora se beneciade ellas injusticadamente, o porque necesariamenteexisti una desidia en el juzgador. Ello, sin perjuiciode que el sistema judicial amerita una profunda y seriareforma para ponerse a la altura de las necesidades dela gente. Pero para ello, se necesita trabajar en formaconjunta desde los tres poderes del Estado, escuchandolas dicultades de todos los operadores del sistema,trabajadores, abogados y jueces.

Por dar un ejemplo acerca de la irrazonabilidad de lamedida, el propio Cdigo Procesal asigna un plazo dediez das hbiles para que una ocina pblica conteste

Las medidas cautelares son uno de los principalesinstitutos procesales con los que cuentan los justicia-

bles para resguardar sus derechos y libertades. Lascautelares se otorgan, en cualquier instancia de los

procedimientos judiciales, para asegurar que la senten-cia que eventualmente se dicte mantenga su ecacia.

Nuestra Constitucin Nacional, as como tambindiversos instrumentos internacionales de derechoshumanos establecen normas precisas para la tutela

judicial efectiva, aplicables con mayor rigor aun enlos casos de peligro en la demora. Segn la ComisinInteramericana de Derechos Humanos, el derecho a latutela judicial genera la obligacin estatal de establecery garantizar recursos judiciales idneos y efectivos parala proteccin cautelar de los derechos. En el mismosentido, su artculo 25 dispone que toda persona tienederecho a un recurso sencillo y rpido o a cualquier otrorecurso efectivo ante los jueces o tribunales competen-

tes, que la ampare contra actos que violen sus derechosfundamentales reconocidos por la Constitucin, la leyo la presente Convencin, aun cuando tal violacin seacometida por personas que acten en ejercicio de susfunciones ociales.

La nocin de tutela legal efectiva que surge delartculo citado exige que las herramientas judicialesdisponibles incluyan medidas procesales como lasmedidas cautelares y, en general, recursos judicialessencillos y rpidos para la tutela de derechos, con mi-ras a impedir que las violaciones se prolonguen en eltiempo. Asimismo, a n de ser considerados idneos,

la CIDH puntualiza, entre otras cosas, que debe tratarsede recursos sencillos, urgentes, informales y accesibles.

Los requisitos introducidos en el proyecto delgobierno desvirtan este instituto de trascendenteimportancia para la tutela efectiva de los derechosconstitucionales como lo son las medidas cautelares,a travs de la constitucin de nuevas prerrogativas o

privilegios en cabeza del Estado nacional.El proyecto debilita a los ms dbiles y fortalece a

los ms fuertes. Los reclamos sociales como tales,se encuentran incluidos entre los procesos en los cualesse hace ms engorroso por no decir casi imposibleobetener cautelares en contra del Estado y sus entesdescentralizados.

Quienes reclamen medidas cautelares debern, apartir de la sancin de esta ley, que la suspensin delacto cuestionado no habr de afectar el inters pblico.Esto signica subvertir los principios del derecho cau-telar, puesto que el damnicado slo debera acreditarque el derecho que invoca es verosmil y que existe

peligro en la demora.Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos sostuvo que [] No escapa a la Corte, sin

embargo, la dicultad de precisar de modo unvoco losconceptos de orden pblico y bien comn, ni queambos conceptos pueden ser usados tanto para armarlos derechos de la persona frente al poder pblico,como para justicar limitaciones a esos derechos en


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Estado afecta el inters pblico es una arma-cin que no guarda contacto con la realidad.

El proyecto, pudindolo hacer, no realiza ningunadistincin en este sentido, es decir que toda medidacautelar en una demanda contra el Estado (pusiera o

no en riesgo su funcionamiento) es objeto de un pro-cedimiento restrictivo. Efectuando un hincapi en elsujeto demandado (Estado) y no en la perturbacin ono de sus funciones esenciales.

El proyecto se presenta como una regulacin de lasmedidas cautelares en procesos contra el Estado, perooperar en la prctica como la lisa y llana anulacin deldictado de medidas cautelares contra el Estado, puesobliga al demandante a noticar el pedido de medidacautelar para que el Estado demandado, se expida sobreel inters pblico comprometido y dems condicionesde admisibilidad y procedencia de la cautelar.

La norma establece como excepcin a esa notica-cin previa, las cuestiones que tengan como nalidad latutela directa de bienes jurdicos que van desde la vidadigna hasta un derecho de naturaleza ambiental (artcu-lo 4, inciso 3), desoyendo las advertencias de muchasorganizaciones no gubernamentales que entiendenque esas excepciones, aunque en su actual redaccinms laxas, no incluyen la totalidad de supuestos que

pudieren presentarse.Estas excepciones son claramente insucientes a la

luz de la totalidad de bienes jurdicos que podran serdignos de tutela y que exceden esos aspectos.

Este traslado previo e inocioso no tiene sentidoconsiderando que rpidamente existe el traslado delcontenido de la demanda que prev por ejemplo, el ar-tculo 8 de la Ley de Amparo. Los plazos de caducidadque prev la ley de amparo son por dems razonables yevitan dilaciones innecesarias que pueden ser sancio-nadas con la perencin de instancia.

Si bien el proyecto en su artculo 19 sostiene comoregla general que no es de aplicacin en los procesosregidos por la ley de amparo, s subsiste la aplicacinen esos procesos de lo previsto en el artculo 4 inciso

2, artculos 5, 7 y 20.Uno de los aspectos ms preocupantes es lo atinente

a que todo recurso planteado contra la concesin de unamedida cautelar tendr efecto suspensivo.

En la prctica signica que toda medida cautelartendr una vida efmera puesto que slo se har efec-tiva una vez que la decisin sea conrmada por laCmara de Apelaciones. Si esto se lo complementacon la creacin de las Cmaras de Casacin (comotercera instancia revisora) ser imposible ejecutar entiempo oportuno una medida cautelar contra el Estadonacional.

La Justicia no va a resolver su lentitud a travs denormas que impongan plazos de imposible cumpli-miento, ni a travs de medidas que otorguen privilegiosdesmedidos a una parte en la contienda.

un ocio, plazo que se extiende a veinte das hbiles enel fuero laboral, y la mayora de ellas no lo responde la

primera vez, as que se suelen enviar dos y hasta tresocios reiteratorios.

El Estado nacional, es justamente uno de los de-mandados que ms retrasa la contestacin de informes,resultando una verdadera paradoja que pretendacombatir el tiempo de vigencia de una medida cautelarinvocando un retraso en la tramitacin de justicia.

Previo al dictado de una medida cautelar, por esenciaprovisoria, el juez debe analizar que la persona queacude a la Justicia alegue un derecho verosmil. Esdecir, el juez hace una valoracin de aproximacin, nodenitiva, donde analiza si prima facie, el peticionanteest legitimado para solicitar esa medida. Adems debeanalizar si efectivamente hay un peligro en la demora,es decir si quien invoca la medida puede demostrar en

forma liminar que de no acceder a ella, se generara unperjuicio de difcil reparacin ulterior. Por ltimo debeanalizar la cautela que ha brindado el peticionante, que

puede ser juratoria o real.De acuerdo a los fundamentos que sostiene el pro-

yecto, el Estado debe resguardarse de estas medidascautelares en razn de que algunas de ellas afectaranel inters pblico que trasunta en toda actividad esta-tal, sin tomar en cuenta que el Estado tambin es el

principal empleador, y que muchos de los planteosjudiciales obedecen a sus omisiones en materia laboralo previsional.

Sobre esto hay varias cuestiones que plantear: Si bien los actos del Estado gozan de pre-

suncin de legitimidad, la promocin de unaaccin judicial respecto de un acto u omisintiene como objeto justamente impugnar dicha

presuncin y probar que efectivamente esadecisin es contraria al orden jurdico poravasallar derechos subjetivos o intereses leg-timos, incluso derechos de incidencia colectivao difusos.

En tal sentido la medida cautelar, por natura-

leza, tiende a actuar rpidamente para dejar sinefecto los efectos del acto impugnado. Se pierde de vista que el juzgador debe efectuar

un anlisis previo a la hora de acceder o no auna medida cautelar, reconociendo si existecierta legitimidad de derecho en el peticionan-te, si hay un peligro en la demora, y si efecti-vamente otorg una suciente contracautela.

La gran mayora de los actos jurdicos que seimpugnan judicialmente no tienen una grantrascendencia pblica, ni afectan el funciona-

miento del Estado, son ms bien decisionesadministrativas que afectan a particulares y quepueden ser suspendidas en su ejecucin, connulo menoscabo a las instituciones pblicas.Entender que toda medida cautelar contra el


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IV

Dictamen de minora

Honorable Cmara:

Las comisiones de Asuntos Constitucionales, de

Justicia y de Legislacin General han considerado elproyecto de ley venido en revisin por el que tramitael mensaje 377/13 y el proyecto de ley por el cual seestablece la regulacin de las medidas cautelares dic-tadas en procesos en los que el Estado nacional o susentes descentralizados sean parte y, por las razones queexpondr el miembro informante, se postula el rechazodel presente proyecto de ley.


Graciela Camao. Gustavo A. H. Ferrari. Natalia Gambaro. Carlos A. Carranza.

Mara C. Cremer de Busti.INFORME

Honorable Cmara:

Las comisiones de Asuntos Constitucionales, deJusticia y de Legislacin General han consideradoel proyecto de ley en revisin del Honorable Senado

por el cual establece la regulacin de las medidascautelares dictadas en procesos en los que el Estadonacional o sus entes descentralizados sean parte;y, luego de un exhaustivo anlisis, aconsejan el

rechazo total.Gustavo A. H. Ferrari.

V

Dictamen de minora

Honorable Cmara:


proyecto de ley venido en revisin del Senado por elcual se regulan las medidas cautelares en las causas

en las que es parte o interviene el Estado nacional;y, por las razones expuestas en el informe que seacompaa y las que dar el miembro informante,se aconseja su rechazo y la aprobacin, en su lugar,del siguiente

PROYECTO DE LEY

El Senado y Cmara de Diputados,

Artculo 1 Crase en el mbito del Congreso de laNacin la Comisin Bicameral para la Redaccin delCdigo Contencioso Administrativo Federal.

Art. 2 La Comisin Bicameral estar compuestapor tres diputados y tres senadores, designados porlos presidentes de cada Cmara, respetando las repre-sentaciones polticas, ms dos jueces integrantes de

El proyecto subestima completamente el criteriojudicial que con la ley actual exige a los jueces veri-car el cumplimiento de los recaudos necesarios parala procedencia de toda medida cautelar, esto es; laverosimilitud del derecho, el peligro en la demora y lasuciente contracautela, como elementos esenciales de

una herramienta procesal de suma utilidad.Es tan grosera la inconsistencia de la norma que el

proyecto mismo ha debido contemplar la excepcinde la excepcin (cuando reere a medidas cautelaresdonde se comprometa la vida, la salud y cuestionesalimentarias).

Los argumentos respecto a la armonizacin de losintereses pblicos y privados son materia de anlisisen la ponderacin que efecta el magistrado a la horade acceder o no a una medida cautelar. Se trata de va-loraciones jurdicas de competencia de los tribunales.

Por ltimo, contrariamente a toda tendencia acercadel principio precautorio en materia ambiental, se re-corta abruptamente la posibilidad de brindar caucin

juratoria para responsabilizarse por eventuales costosy gastos judiciales. Esto significa claramente quecualquier entidad o particular que solicite una medidacautelar deber afectar a la contracautela propiedadeso bienes sucientes, o promover un benecio de litigarsin gastos que en nuestro pas es un proceso judicial ens mismo largo y tedioso.

Existen muchas cuestiones, por ejemplo relaciona-das con el derecho a la educacin, o la vivienda, o al

espacio pblico, o temas relacionados con el medioambiente, que exigen el dictado de medidas cautelaresurgentes, que no pueden supeditarse a la opininde quien justamente cuenta con todos los recursos ycapacidad para defenderse.

Por ltimo debemos hoy en da en razn del avancesobre la Justicia, existe una solapada autocensura quese vincula con las amenazas latentes de promover jui-cios polticos para destituir a los jueces que no fallande acuerdo a los intereses del actual gobierno.

Los proyectos enviados por el Ejecutivo, por lo

abusivos y maniestamente contrarios a la divisinde poderes que es pilar de nuestro sistema, tienen laclara intencionalidad de generar en el Poder Judicialun estado de zozobra y temor que les impida actuar deacuerdo a sus convicciones y al texto constitucional.Llegar el tiempo en que no sern necesarias tantasiniciativas irrazonables porque el efecto paralizanteles garantizar un Poder Judicial dbil y a la altura desus necesidades.

En denitiva, por este contexto que describimos ylas razones aqu expuestas, el proyecto debe ser re-chazado pues desnaturaliza el objeto y nalidad de las

medidas cautelares, afecta gravemente los derechos delos justiciables y es contrario al orden constitucionaly convencional.

Margarita R. Stolbizer.


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Magistratura creado por el artculo 114 de la Consti-tucin Nacional. Mediante esa iniciativa, a la cual ensu momento nos referiremos en particular, no solo se

propone recortar las atribuciones de la Corte Suprema,sino tambin aumentar el nmero de integrantes delconsejo, establecer la eleccin popular de algunos de

sus integrantes y reducir las mayoras necesarias pararesolver la designacin y destitucin de jueces.

En sntesis, se busca convertir al Consejo de laMagistratura en un rgano poltico ms, sometido alas luchas y disputas polticas de las cuales, paradji-camente, los constituyentes de 1994 quisieron apartaral procedimiento de designacin y remocin de magis-trados nacionales. En otros trminos, se nos proponeuna gravsima vuelta atrs, un retroceso a prcticas ytrmites que creamos haber superado.

Por ende, todos los proyectos que integran el paqueteremitido al Congreso por el Poder Ejecutivo deben seranalizados y considerados bajo esta premisa, la de queno son propuestas aisladas sino parte de una decisin

poltica de enorme trascendencia destinada a modicarsustancial y gravemente el funcionamiento y el rol delPoder Judicial de la Nacin.

No debemos cometer el error de considerar aisladao individualmente los proyectos. Debemos hacerloen conjunto y teniendo siempre presente la verdaderanalidad que mediante ellos se persigue, para evitarla equivocacin de avalar, aunque sea parcialmente,una reforma nefasta para la independencia del PoderJudicial. No podemos permitir que se oculten a laopinin pblica los enormes perjuicios que algunosde los proyectos causaran, por el hecho de que otroscontengan iniciativas en apariencia y slo en aparien-cia bien inspiradas.

De todas maneras y ms all de su apariencia, nin-guno de los proyectos merece ser aprobado. Todos con-tienen, en mayor o menor medida, vicios de legalidady defectos conceptuales. Y lo que es peor, ninguno estde verdad destinado a concretar una mejora en el fun-cionamiento de la Justicia o a lograr que ella sea msaccesible y eciente para todos los ciudadanos, como seha expresado pblicamente para intentar justicar este

verdadero ataque a la independencia del Poder Judicial.

II. Trmite parlamentario exprs. Afectacin del roldel Congreso

Adems de las razones sustanciales, concurren tam-bin razones procedimentales que llevan a propiciarel rechazo de los proyectos remitidos por el PoderEjecutivo. Nos referimos, concretamente, al trmite

parlamentario ultrarrpido que se ha aplicado a lasiniciativas y que afecta el rol constitucional del Con-greso de la Nacin. Tambin, el trmite exprs, ponede maniesto la inexistencia de voluntad de dilogo,estudio y debate serio de la mayora ocialista.

El tratamiento de los proyectos en plenario de comi-siones, en lugar del procedimiento normal de tratarlo encada comisin por separado, limita el debate e impide

la Cmara Nacional de Apelaciones en lo Federal yContencioso Administrativo, dos profesores titularesde derecho administrativo de universidades nacionalesy un representante del Poder Ejecutivo.

Art. 3 La Comisin Bicameral deber elaborar unproyecto de Cdigo Procesal Contencioso Adminis-trativo dentro del plazo de ciento ochenta (180) das a

partir de su constitucin y contar con la colaboracintcnica de las ocinas del Congreso Nacional, en cuyombito funcionar.

Art. 4 Comunquese al Poder Ejecutivo.

Pablo G. Tonelli. Laura Alonso. JulinM. Obiglio.

INFORME

Honorable Cmara:

El proyecto de ley bajo anlisis tiene por objeto lareglamentacin de las medidas cautelares dictadas enlos procesos en los que el Estado nacional o sus entesdescentralizados sean parte.

Por las razones expuestas en el presente informe, seaconseja el rechazo del proyecto del Poder Ejecutivo, yla aprobacin del proyecto de creacin de la comisin

bicameral para la redaccin de un cdigo contenciosoadministrativo federal.

I. Contexto. Paquete de proyectos

Antes de analizar el proyecto en s mismo, es necesa-rio y conveniente considerar el contexto dentro del cualla iniciativa ha sido remitida al Congreso. Es importan-te, en efecto, tener presente que este proyecto integra,

junto con otros cinco, una propuesta bastante generaly abarcadora referida al Poder Judicial de la Nacin.

Dentro de ese paquete de proyectos los hay ms im-portantes y trascendentes y de menor relevancia. Esteltimo sera el caso del proyecto bajo anlisis, perosera un error considerarlo y analizarlo aisladamente,sin tener en cuenta la totalidad de los proyectos remi-tidos por el Poder Ejecutivo. Porque si se analizan ytienen en cuenta los seis proyectos que forman partede la iniciativa, se podr advertir el verdadero sentidoy propsito que mediante ellos se persigue.

Desde nuestro punto de vista, est claro que ese pro-psito no es otro ms que debilitar a la Corte Supremade Justicia de la Nacin, por la doble va de recortargrandemente su competencia jurisdiccional y tambinsus facultades administrativas. Se busca, en sntesis,que el ms alto tribunal de la repblica resuelva lamenor cantidad posible de causas y, a la vez, deje deser quien gobierna y conduce al Poder Judicial de la

Nacin.

Estos propsitos quedan bien a la luz y en evi-dencia, muy particularmente, al analizar el proyectoingresado al Senado mediante expediente P.E.-5/13(mensaje 375/13) por el cual se propicia una reformaintegral y de enormes consecuencias al Consejo de la


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es natural, contendra la regulacin y reglamentacinde las medidas cautelares.

Nada justica que el Congreso regule las medidascautelares en forma aislada y desconectada del resto delos aspectos del proceso contencioso administrativo,como pretende el Poder Ejecutivo con su proyecto.El mismo no es ms que un parche que crear msconfusin en el vaco legislativo que existe.

Tampoco se advierte cul es la urgencia de regularslo este aspecto parcial del proceso contencioso ad-ministrativo (las medidas cautelares) como se pretendecon el proyecto bajo estudio, en vez de sancionar esecdigo que est haciendo falta.

Hay que tener presente que las medidas cautelaresson provisionales y accesorias a un proceso principal.Entonces, por qu regular lo accesorio y no lo prin-cipal? No existe razn lgica para este temperamento,

por lo cual los verdaderos motivos parecen estar detrsde la voluntad de restringir las medidas cautelares ylimitar los derechos de los justiciables.

En otras palabras, sostenemos que la postura cohe-rente y lgica en esta materia es redactar y sancionarun cdigo contencioso administrativo.

Existen numerosos antecedentes y algunos, inclusi-ve, tuvieron estado parlamentario y media sancin eneste Congreso. Entre los antecedentes que podemosnombrar, encontramos:

a) Proyecto del doctor Bartolom A. Fiorini (de lasuniversidades de La Plata y Buenos Aires) (1963).

b) Proyecto de los doctores Manuel Mara Diez, JosMara vila y Agustn A. Gordillo (1965).

c) Proyecto de los doctores Juan Carlos Cassagne,Juan Francisco Linares y Miguel S. Marienhoff (1981).

d) Creacin de una comisin interjurisdiccionalpara redactar el anteproyecto del Cdigo ContenciosoAdministrativo Nacional. Autor: Ivelise Ilda Falcionide Bravo, expediente 1.879-D.-86.

e) Creacin en el mbito de la Honorable Cmarade Diputados de una comisin especial encargada de

proyectar el Cdigo Contencioso Administrativo apli-

cable a la jurisdiccin nacional. Autor: Jorge ReinaldoVanossi, expediente 1.323-D.-87.

f) Proyecto de Cdigo Contencioso Administrativode la Nacin. Autor: Juan Octavio Gauna, expediente3.350-D.-92.

g) Proyecto de Cdigo Contencioso Administrativode la Nacin. Autores: Carlos Sal Menem, Jorge Al-

berto Rodrguez y Ral Granillo Ocampo, expedienteSenado 740-P.E.-98, expediente Diputados 116-S.-99.Mensaje 1.492. Este proyecto tuvo media sancin enel Senado.

En la elaboracin de este ltimo proyecto se tuvieronen cuenta el que prepar en 1994 una comisin de es-pecialistas constituida por el Ministerio de Justicia porresolucin 897/93, integrada por los doctores MiguelS. Marienhoff, Rodolfo Barra, Juan Carlos Cassagne,

la reexin serena. Lo cual se agrava frente al hechode que un da despus del tratamiento en comisin los

proyectos sern sometidos al debate del pleno de lacmara, sin que haya transcurrido el plazo del artcu-lo 113 del Reglamento.

La modernizacin del Poder Judicial es un temaimportante y pendiente, que ha generado una enormecantidad de iniciativas. Existen numerosos proyectos

presentados por diversos diputados y senadores, peroesos proyectos duermen en los cajones de las comisio-nes porque el ocialismo se niega a discutirlos y, comoen este caso, slo cita a las comisiones para tratar sindebate ni posibilidad de reformas los proyectos queenva el Poder Ejecutivo.

En este contexto, los seis proyectos deben ser recha-zados porque no implican ninguna mejora sustancialen el servicio de Justicia, ni benecian al ciudadano y,

para peor, se nos exige tratarlos mediante un trmiteparlamentario velocsimo y de dudosa legalidad. Mien-tras tanto, los proyectos que s mejoraran a la justicia,como ocurre con muchos de los presentados por loslegisladores, no se debaten ni consideran. Entre ellos

podemos citar: creacin de tribunales de menor cuanta,regulacin del arbitraje, reglamentacin de las accionesde clase y colectivas, creacin de scalas anticorrup-cin, traspaso a la rbita de la Ciudad de Buenos Airesde los fueros ordinarios del Poder Judicial de la Nacin,reglamentacin del juicio por jurados, instauracin dela oralidad y tantsimos ms.

Con las precedentes salvedades, pasamos al anlisisde esta iniciativa en particular.

III.Necesidad de un Cdigo Contencioso Administra-tivo Federal

La primera razn que nos conduce al rechazo de esteproyecto, precisamente la esboza el Poder Ejecutivo enlos fundamentos de su proyecto.

En el mensaje 377 que acompaa el proyecto bajoexamen el Poder Ejecutivo expresa que en el ordennacional no existe un rgimen orgnico de los proce-sos contencioso administrativos, es decir de aquellos

juicios en los que es parte el Estado nacional y susentidades descentralizadas.

Se agrega en el mensaje, entre otros fundamentos,que la ausencia de una ley reguladora del trmite delos juicios contra el Estado dio lugar a la aplicacinanalgica de un cuerpo legal destinado a reglar lasrelaciones procesales entre particulares: el CdigoProcesal Civil y Comercial de la Nacin.

Asimismo, seala que esa carencia normativa seproyecta directa e inevitablemente sobre el rgimencautelar.

Entonces, si no existe una legislacin orgnica del

proceso contencioso administrativo, tal como lo armael Poder Ejecutivo y es correcto, la solucin ms razo-nable sera redactar y sancionar un cdigo contenciosoadministrativo que regule el procedimiento de esos

juicios en los que el Estado es parte. Tal cdigo, como


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exitosa. Su propsito entonces consistir en asegurarel resultado prctico de la sentencia.

Dado que la Nacin no tiene un Cdigo Procesal enlo Contencioso Administrativo y teniendo en cuenta laimportancia que revisten este tipo de medidas, el Cdi-go Procesal Civil y Comercial ha dedicado un captuloentero a su regulacin, aunque no contempla la parti-cularidad de las acciones cuando el Estado es parte.

Esta circunstancia no implica que el proyecto pre-sentado venga a cubrir una laguna normativa, comose ha armado; al contrario, se advierte claramente quese utiliza la excusa de la reglamentacin para produciruna restriccin, que lejos de ser razonable provoca unagrave lesin a varios derechos constitucionalmente

protegidos.El nico y principal perjudicado con la reforma pro-

puesta es el justiciable, es decir, el ciudadano que ne-cesita acudir a la justicia para solicitar la proteccin deun derecho, o ya se encuentra con un pleito en trmitecontra el Estado Nacional o sus entes descentralizados.

El proyecto afecta el derecho del justiciable a laigualdad, la tutela judicial efectiva y a una justiciarpida y eciente. La violacin de estos derechos,consagrados en tratados de derechos humanos, puedegenerar la responsabilidad del Estado argentino antetribunales internacionales.

1.Derecho a la tutela judicial efectiva

El derecho a la tutela judicial efectiva se encuentraprotegido por el artculo 18 de la Constitucin Nacio-nal, en el que se establecen las normas y principiosfundamentales para preservar la libertad y seguridadde los individuos. En este dispositivo se enuncian lasgarantas del debido proceso legal, entre las que tieneun lugar de privilegio el derecho de acceso a la juris-diccin y a la tutela judicial efectiva.

Por derecho a la tutela debe entenderse aquel de-recho fundamental reconocido a todas las personas,

por medio del cual se garantiza la posibilidad de ellasde acceder a los tribunales de justicia para solicitarla proteccin de un derecho subjetivo o de un interslegtimo y obtener, de esta forma, una resolucin defondo fundada en derecho.

Sin embargo, es importante aclarar que la tutelajudicial efectiva no es slo un principio, sino tambines un derecho fundamental, que se erige en pilar delorden poltico y de la paz social.

El contenido del derecho a la tutela judicial efectivaes muy amplio, ya que despliega sus efectos en tresmomentos distintos del proceso judicial; primero, alacceder a la Justicia; segundo, durante el desarrollodel proceso; y nalmente, al tiempo de ejecutarse lasentencia. Los tres momentos se veran afectados porlas nuevas disposiciones.

Esta prerrogativa asimismo se encuentra resguardadaen la Convencin Americana sobre Derechos Huma-nos, cuando en el artculo 8 enumera las garantas

judiciales que deben respetarse en todo proceso legal.

Julio Rodolfo Comadira, Carlos Manuel Grecco,Juan Octavio Gauna y Juan Carlos Cantero, y que fue

presentado ante esta Cmara bajo la denominacin deLey de la Jurisdiccin Contencioso Administrativay de Demandas contra la Nacin y dems Entes Es-tatales.

h) Proyecto de ley reguladora del proceso conten-cioso administrativo, del senador Marcelo AlejandroGuinle, expediente Senado 998-S.-05.

i) Proyecto de ley regulando el proceso contenciosoadministrativo, del senador Marcelo Alejandro Guinle,expediente Senado 89-S.-13.

Como vemos, existen varios antecedentes en ladoctrina como en la actividad parlamentaria de esteCongreso, que bien podran servir en la redaccin deun Cdigo Contencioso Administrativo Federal.

A esta tarea habra que aadir la legislacin dictadapor las provincias y la Ciudad Autnoma de BuenosAires, y sus experiencias, que en esta materia se en-cuentran mucho ms adelantadas que el Estado federal.

A esos proyectos hay que agregar los aportes que lajurisprudencia del fuero contencioso administrativo havenido haciendo todos estos aos a n de adaptar lasnormas existentes al proceso administrativo.

Por ello, proponemos la creacin de una comisinbicameral en el mbito de este Congreso, que tenga porobjeto redactar un Cdigo Contencioso AdministrativoFederal y llenar as el vaco histrico que existe en la

materia.Nos parece que ste es el camino correcto a seguir,es decir, legislar un procedimiento tanto en sus aspectos

principales, accidentales y en sus contingencias.Por ello, no acompaamos la iniciativa del Poder

Ejecutivo, que no soluciona el vaco legislativo y enrealidad oculta otros objetivos, que a rengln seguido

pasamos a analizar.

IV. Consideraciones generales sobre el proyecto delPoder Ejecutivo

La nalidad perseguida por el proyecto no es slo

la reglamentacin de las medidas cautelares dictadasen los procesos en los que el Estado nacional o susentes descentralizados sean parte, sino tambin unafuerte restriccin y, en denitiva, desnaturalizacinde las mismas.

El proyecto limita severamente el uso de una he-rramienta procesal de vital importancia al momentode ejercer la tutela judicial efectiva de derechosfundamentales, dejando a los ciudadanos en notabledesigualdad frente a posibles arbitrariedades que puedacometer el Estado.

Es necesario mencionar que estas medidas no sonautnomas, sino que, por el contrario, nacen al servi-cio y para proteger la resolucin denitiva del juez,ya sea preparando el terreno o aportando los mediosnecesarios para que sta pueda cumplirse de manera


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aun cuando tal violacin sea cometida por personas queacten en ejercicio de sus funciones ociales. 2. LosEstados Partes se comprometen: a) a garantizar que laautoridad competente prevista por el sistema legal delEstado decidir sobre los derechos de toda persona queinterponga tal recurso; b) a desarrollar las posibilidades

de recurso judicial; y c) a garantizar el cumplimiento,por las autoridades competentes, de toda decisin enque se haya estimado procedente el recurso.

Referenciadas algunas de las normas pertinentes anuestro anlisis, veamos ahora la interpretacin queefectuaron los organismos internacionales encargadosde su aplicacin.

Respecto de los artculos 8 y 25 de la convencin,la Comisin Interamericana de Derechos Humanosinterpret que de ambas disposiciones se desprendela garanta que tiene toda persona de que se respetenlas reglas bsicas del procedimiento no slo en cuantoal acceso a la jurisdiccin, sino tambin en cuanto alcumplimiento efectivo de lo decidido. En este sentido,esta Comisin ha sealado que la proteccin judicialque reconoce la Convencin comprende el derechoa procedimientos justos, imparciales y rpidos, que

brinden la posibilidad pero nunca la garanta de unresultado favorable (informe 105/99, caso 10.194,Narciso Palacios, 1999).

Por su parte, en el reciente caso Fornern, laCorte Interamericana de Derechos Humanos sostuvoque el derecho de acceso a la justicia debe asegurarla determinacin de los derechos de la persona en untiempo razonable. La falta de razonabilidad en el plazoconstituye, en principio, por s misma, una violacin delas garantas judiciales (Corte IDH, caso Fornern ehija vs. Argentina, sentencia del 27 de abril de 2012).

2.Principales objeciones

En el mensaje 377/13 se seala, como una de lasprincipales nalidades perseguidas por la reforma,la atenuacin de las consecuencias producidas por la

prolongacin desmesurada de las medidas cautelaressobre los bienes y valores comunes protegidos por elinters pblico.

El ejercicio abusivo de las medidas cautelares quese puede observar en algunos casos en particular, no

justica de ninguna manera la regulacin que se pro-pone, la cual resulta regresiva y violatoria de garantasconstitucionales.

Esta desnaturalizacin de las medidas cautelareslesiona el derecho de igualdad constitucional y la ga-ranta de tutela judicial efectiva.

3. Vigencia de las medidas cautelares

Uno de los aspectos ms preocupantes del proyectoen anlisis es el plazo mximo dispuesto para la dura-cin de las medidas cautelares.

El artculo 202 del Cdigo Procesal Civil y Comer-cial prev que las medidas cautelares subsistirn mien-tras duren las circunstancias que las determinaron. En

En este sentido, la Comisin Interamericana de De-rechos Humanos se ha expresado sobre el principio detutela efectiva, determinando que sta no es otra cosaque la garanta de la libre entrada a los tribunales de

justicia para la defensa de derechos e intereses de losciudadanos frente al poder pblico. Implica un conjunto

de garantas elementales que deben respetarse en la tra-mitacin de todos los procesos judiciales, en resguardode los derechos individuales y colectivos.

Se puede decir que existen dos estadios en el derechode tutela judicial efectiva; por un lado, la etapa anterioral proceso, que consiste en el derecho que tiene toda

persona, como sujeto, de exigir al Estado que provea ala sociedad de los requisitos o presupuestos materialesy jurdicos necesarios, para solventar un proceso judi-cial en condiciones satisfactorias.

Por otro lado, el segundo estadio es el que sedesarrolla durante la tramitacin del juicio; aqu se

visualizan todos los derechos esenciales que el Estadodebe proveer a quien participe en un proceso judicial.

Teniendo el derecho a la tutela judicial en mira,podra armarse que con la aprobacin del proyecto enestudio el acceso a la Justicia por parte de los ciudada-nos se vera severamente restringido y obstaculizado

por las limitaciones mismas que aqul conlleva, porlo que debe reputarse que colisiona gravemente con el

bloque de constitucionalidad federal.A su vez, y conforme la jurisprudencia de la Corte

Suprema, no podemos soslayar la interpretacin con-tenciosa y consultiva que efectan los organismos deaplicacin de los tratados internacionales suscriptos

por nuestro pas, y que generan responsabilidad parael Estado argentino.

Vemos, en primer lugar, los artculos vinculados alacceso a la Justicia y la tutela judicial efectiva.

La Declaracin Americana de Derechos y Deberesdel Hombre establece que toda persona puede con-currir a los tribunales para hacer valer sus derechos.Asimismo debe disponer de un procedimiento sencilloy breve por el cual la justicia la ampare contra actos dela autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de

los derechos fundamentales consagrados constitucio-nalmente (artculo 18).La Convencin Americana sobre Derechos Huma-

nos, por su parte, reza que toda persona tiene derechoa ser oda, con las debidas garantas y dentro de un

plazo razonable, por un juez o tribunal competente,independiente e imparcial, establecido con anterioridad

por la ley, en la sustanciacin de cualquier acusacinpenal formulada contra ella, o para la determinacinde sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral,scal o de cualquier otro carcter (artculo 8).

Asimismo, el artculo 25 del citado instrumento dice:

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo yrpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jue-ces o tribunales competentes, que la ampare contra ac-tos que violen sus derechos fundamentales reconocidos

por la Constitucin, la ley o la presente Convencin,


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36 meses, la jacin de 6 meses como trmino mximoque propone el proyecto luce a simple vista carente detoda razonabilidad.

Lo dicho se agrava si se tratara de una medida caute-lar dictada encontrndose pendiente el agotamiento dela va administrativa previa, pues en este caso el lmitede vigencia de la medida cautelar se extender hasta lanoticacin del acto administrativo que agote la va.

4.Efectos de la apelacin

Otro de los puntos graves y criticables del proyectoes el previsto en su artculo 13 en relacin al recursode apelacin.

En ese artculo se establece que el recurso deapelacin interpuesto contra la providencia cautelarque suspenda, total o parcialmente, los efectos de unadisposicin legal, tendr efecto suspensivo, salvo quese encontrare comprometida la tutela de los supuestosenumerados en el artculo 2, inciso 2.

El efecto suspensivo que se le otorga a la apelacindel Estado nacional frente a una medida cautelar des-virta totalmente la nalidad de este instituto procesal.En efecto, el juez decretar la medida cautelar, y luegode noticado, a las pocas horas, el Estado apelar, y conslo la interposicin del recurso, la medida cautelarquedar sin efecto.

En denitiva, la medida cautelar, con esta precarie-dad al estar sujeta a la apelacin del Estado (que siem-

pre elegir apelar, por supuesto), nunca podr lograr

el objetivo para el que est pensada, pues no ser msque cuestin de horas para que deje de tener efecto.

V. Conclusin

El presente proyecto de regulacin de las medidascautelares en los procesos en los cuales el Estado es

parte constituye, como ya dijimos, una suerte de par-che para intentar solucionar la carencia de un cdigo

procesal contencioso-administrativo. Y, para peor, elproyecto es tcnicamente pobre y contiene previsio-nes francamente incompatibles con la Constitucin

Nacional y los tratados internacionales suscritos porla Nacin.

Por ello, a n de evitar esas incompatibilidades y daruna solucin integral y denitiva al problema planteado

por el Poder Ejecutivo, propiciamos el rechazo de lainiciativa y la aprobacin de nuestra propia propuesta,

para que se conforme una comisin bicameral quenalmente redacte ese tan necesario cdigo.

Pablo G. Tonelli.

VI

Dictamen de minora

Honorable Cmara:Las comisiones de Asuntos Constitucionales, de

Justicia y de Legislacin General han tomado en con-sideracin el proyecto de ley en revisin de regulacin

cualquier momento que stas cesaren se podr requerirsu levantamiento.

Actualmente no existe un plazo jado para su du-racin, ste es indenido o indeterminado, quedandosupeditado a la subsistencia de las circunstancias quele dieron origen.

El proyecto, en cambio, en el artculo 5 ja una vi-gencia temporal de las medidas cautelares, disponiendoque el juez al otorgar una medida cautelar, bajo penade nulidad, deber establecer un lmite razonable devigencia de la misma. El plazo no podr exceder los6 meses en los procesos ordinarios, y en los procedi-mientos de tipo sumarsimo o en los juicios de amparo,el plazo de vigencia no deber superar los 3 meses.

El proyecto admite prrroga de ese plazo, en lossiguientes trminos: Se podr extender por 6 mesesms a peticin de parte, y previa valoracin adecuada

del inters pblico comprometido en el proceso.Es importante detenerse en este punto, ya que lamedida cautelar tiene un objetivo y una nalidad muyimportantes en el proceso judicial, que son de garanti-zar que la sentencia pueda ser cumplida en su totalidad,

protegiendo los derechos de la parte actora.Por lo tanto, al jarse plazos acotados de vigencia

se estara protegiendo el inters de la parte, pero porun perodo de tiempo absolutamente escueto, que escasi equivalente a la desproteccin total. Asimismo, aningn operador del derecho le resulta ajeno el hechode que no todos los procesos en los que se solicita

una medida cautelar tienen la misma complejidad nidemoran el mismo tiempo de resolucin.En denitiva, este plazo limitado que se propone no

hace ms que favorecer la posicin del Estado nacionalfrente a los particulares.

Por otro lado, debe ponerse de resalto que el pro-yecto del Ejecutivo establece plazos mximos, perono mnimos, con lo cual queda al libre arbitrio del

juez jar un plazo de vigencia que bien podra ser,por ejemplo, de 10 das (o an menos), lo que implicadarle un margen de discrecionalidad desproporcionadaal juez interviniente.

En este punto, nos parece importante mencionar elfallo dictado en la causa Grupo Clarn S.A. y otros s/medidas cautelares. En lo que aqu interesa, la Cortese pronuncia respecto de la razonabilidad del plazode vigencia de la medida cautelar, y entendi que ese

plazo deba jarse sobre la base del principio de buenafe y evitando cualquier tipo de conductas abusivas.

El alto tribunal ponder, con excelente criterio, quedeban tenerse en consideracin la complejidad delcaso y la importancia de los intereses en juego. En elcaso en cuestin, la parte actora deba llevar a cabo un

proceso de adecuacin y de desinversin, por lo que elplazo de 36 meses fue considerado como razonable porla Corte Suprema de Justicia de la Nacin.

Frente a este pronunciamiento reciente del alto tri-bunal, que encontr razonable una medida cautelar de


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Seala Fernando Garca Pulles que la materia caute-lar adquiere una importancia impar en la impugnacinde los actos administrativos, por cuanto la conjuncinde las autotutelas declarativa, ejecutiva y reduplicativahace que lo cautelar sea el nico parapeto que impidela prdida del derecho y conserve el valor y ecacia de

una sentencia futura.3Basta recordar que en el caso Siri del ao 1957 se

discuta la validez de la clausura del diario Mercedesde propiedad y administracin del seor ngel Siri,alegndose la vulneracin de las garantas constitucio-nales de imprenta y trabajo (artculos 14, 17 y 18 de laConstitucin Nacional).

En dicho precedente, y habindose interpuesto todoslos recursos judiciales vigentes a la fecha, la CSJ ex-

pres que basta la comprobacin inmediata para quela garanta constitucional invocada sea restablecida

por los jueces en su integridad, sin que pueda alegarseen contrario la inexistencia de una ley que la regla-mente: las garantas individuales existen y protegen alos individuos por el solo hecho de estar consagradas

por la Constitucin e independientemente de las leyesreglamentarias, las cuales slo son requeridas paraestablecer en qu caso y con qu justicativos podr

procederse a su allanamiento y ocupacin, como diceel artculo 18 de la Constitucin a propsito de una deellas. Ya a nes del siglo pasado sealaba Joaqun V.Gonzlez: No son, como puede creerse, las declara-ciones, derechos y garantas, simples frmulas tericas:cada uno de los artculos y clusulas que las contienen

poseen fuerza obligatoria para los individuos, para lasautoridades y para toda la Nacin. Los jueces debenaplicarlas en la plenitud de su sentido sin alterar odebilitar con vagas interpretaciones o ambigedades laexpresa signicacin de su texto. Porque son la defensa

personal, el patrimonio inalterable que hace de cadahombre, ciudadano o no, un ser libre e independientedentro de la Nacin Argentina (Manual de la Consti-tucin argentina, en Obras completas, vol. 3, BuenosAires, 1935, nm. 82; confr. adems nm. 89 y 90).

2.Las inconstitucionalidades palmarias del proyecto

en tratamiento.El proyecto que, a contramano de la historia de los

derechos humanos, sociales y de tercera generacin,viene a limitar el rgimen de las medidas cautelares,a dejarlo virtualmente desactivado, es a todas vistasinconstitucional en tanto vulnera los derechos quegarantizan igualdad, debido proceso, defensa en jui-cio y derecho a la tutela jurdica integral y acceso ala Justicia fundado en el amparo, que garantizan los

Aires, 2004.3 Garca Pulles, Fernando R., enEl contencioso adminis-

trativo en la Argentina (Anlisis del sistema federal, de lasveintitrs provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos

Aires, Garca Pulls (director), Mara Rotaeche (colabora-dora), tomo I, p. 34, Editorial Abeledo Perrot, 1 edicin,Buenos Aires, 2012.

de las medidas cautelares dictadas en los procesos enlos que el Estado nacional o sus entes descentralizadossean parte. Por las razones expuestas en el informe quese acompaa y las que dar el miembro informante seaconseja aprobar el siguiente

Proyecto de resolucinLa Cmara de Diputados de la Nacin

RESUELVE:

Artculo 1 Rechcese por inconstitucional el pro-yecto en consideracin tendiente a la regulacin de lasmedidas cautelares dictadas en los procesos en los queel Estado nacional o sus entes descentralizados sean

parte. Ello, en tanto vulnera los derechos que garantizanigualdad, debido proceso, defensa en juicio y derecho ala tutela jurdica integral y acceso a la Justicia fundado

en el amparo, que garantizan los artculos 14, 16, 17, 43de la Constitucin Nacional y los pactos internacionales(artculo 75, inciso 22, Constitucin Nacional).

Art. 2 Aprubese el proyecto de ley que tienecomo nalidad incorporar las medidas autosatisfactivascontra actos, hechos u omisiones, producidos o inmi-nentes, que causen o puedan causar un perjuicio de di-fcil o imposible reparacin (expediente 1.561-D.-12).

Art. 3 Comunquese.Sala de las comisiones, 23 de abril de 2013.

Elisa M. A. Carri. Carlos A. Favario.

Alicia Terada.

INFORME

Honorable Cmara:

1.Antecedentes

As como el amparo, que es un gnero de tutela,1al momento de analizar la cuestin de las medidascautelares cabe recordar a Alsina, quien arm quecomo el Estado ha asumido la funcin de administrar

justicia, y prohbe a los individuos la autodefensa de

sus derechos, no puede en determinadas situacionesdesentenderse de las consecuencias de la demora quenecesariamente ocasiona la instruccin del proceso,

por lo que debe proveer las medidas necesarias paraprevenirlas, colocndolas en manos del juez y de loslitigantes; dichas medidas son las medidas precautorias.

As las cosas, las medidas cautelares no ponen sloen juego la efectividad de la accin jurisdiccional, sinoque tambin justican la prohibicin de la autodefensaviolenta; adquiriendo en el mbito contencioso admi-nistrativo una jerarqua mayor pues se concretan lagaranta del ejercicio legtimo del poder y el respeto

del derecho por el propio Estado.2

1 Quiroga Lavi, Humberto, ob. cit., p. 234.2 Garca Pulles, Fernando R., Tratado de lo contencioso

administrativo, tomo 2, p. 805, Editorial Hammurabi, Buenos


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justicia federal de la seguridad social en ms de unaoportunidad.

Asimismo, mediante el resto de las modicacionesque se

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