UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA

•PorJuan Carlos Arenas Gómez"

Germán Darío Valencia Agudelo'"

La idea que se quieredejar planteada aquí esque la ola reeleccionistaen América Latina es unfenómeno que obedecemás al carácter depersonalización del poder yprovisionalidad institucionalque a las convenienciasteóricas y prácticas quetiene para el sistemapolítico. Una idea que sepuede evidenciar cuandose pasa revista a cadauno de los países que haadoptado la reelecciónpresidencial en AméricaLatina recientemente.Donde incluso enaquellos países dondeno hay reelección, hoy seestá pensando en ella,esgrimiendo argumentosbasados en la emoción.

Reelecciones presidenciales enAmérica Latina:Un caso de crisis institucional*

En la década de 1980 sorprendió en laciencia política el resurgimiento de un enfoque teó-rico para el análisis de los fenómenos politológicos.Se trataba del neoinstitucionalismo, que se propusocomo una "nueva opción" frente al conductismo yla elección racional, que habían dominado despuésde la posguerra (March y Olsen, 1993 y 1997). Elenfoque, asimilando aprendizajes teóricos y meto-dológicos de sus críticos, recuperó el énfasis en lainterdependencia entre las instituciones y los proce-sos políticos y sociales, la toma de decisiones de losagentesy el desarrollo, entre otros muchos asuntos.

Como se sabe, la teoría tenía antecedentes impor-tantes desde comienzos del siglo veinte, en los quese defendía la centralidad de las instituciones paradescifrar el comportamiento social e individual. Demanera general, concebían las instituciones como el

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conjunto de prácticas repetidas en el tiempo y acep-tas por la comunidad (Ayala, 1999); o como "las re-gias de juego en una sociedad, más formalmente, sonlas limitaciones ideadas por el hombre que dan formaa la interrelación humana. Por consiguiente, estructu-ran incentivos en el intercambio humano, sea social,político o económico. El cambio institucional confor-ma el modo en que las sociedades evolucionan a lolargo del tiempo, por lo cual es la clave para entenderel cambio histórico" (North, 1993, pp. 13-14).

En lo político, por ejemplo, las instituciones permi-ten el orden político, aseguran la autoridad, le dan le-gitimidad al poder y permiten la gobernabilidad; sinellas, por el contrario, es imposible la convivencia y elorden político. Las instituciones permiten a los ciuda-danos que se sientan tranquilos y confiados, pues susderechos de propiedad serán respetados y sus vidascuidadas. Esta es una de las razones por las cualesel tema de las instituciones cobra mayor importanciaentre académicos y hacedores de políticas. Ven enestas una fuente del desarrollo y la clave para explicarel origen de la riqueza y la pobreza de las naciones;por ello, buscan sin cesar crear instituciones eficien-tes o al menos adecuar las actuales para mejorar laasignación de los recursos, aumentar el bienestar so-cial y cambiar la distribución del ingreso.

Eneste sentido cabe destacar que uno de los mayo-res logros del enfoque neoinstitucionalista es el énfasisque le da a las instituciones como factor que explicael desarrollo. Éste ha mostrado que los países exito-sos comparten el hecho de tener instituciones fuertes,duraderas y aceptadas por todos; mientras que los noexitosos tienes instituciones débiles, de corto plazo yque varía permanentemente. Esejemplo de institucio-nes fuertes la división de poderes que ha permitidocontrolar el despotismo, evitar el abuso del poder ycontrolar la actuación del ejecutivo; y de institucionesdébiles aquellas donde se cambian las normas per-manentemente, se generan conflictos y se incentivala desconfianza y la deslealtad, que son muchos losejemplos en el mundo. Sesabe que en ambas circuns-tancias se crea un orden, pero el enfoque neoinstitu-cionalista sugiere que la estabilidad en las reglas deljuego potencial iza la promoción de ciertos valores yabre posibilidades al desarrollos económico y político.

Esto no quiere decir que los cambios institucio-nales no se permitan o no sean posibles. Por el con-trario, el enfoque histórico del neoinstitucionalismoaboga por transformaciones en las reglas de juego,pero estasdeben ser el resultado de los cambios en la

En lo político, por ejemplo, lasinstituciones permiten el ordenpolítico, aseguran la autoridad,

le dan legitimidad al poder ypermiten la gobernabilidad;

sin ellas, por el contrario, esimposible la convivencia y el

orden político. Las institucionespermiten a los ciudadanos que

se sientan tranquilos y confiados,pues sus derechos de propiedad

serán respetados y sus vidascuidadas. Esta es una de las

razones por las cuales el temade las instituciones cobra mayorimportancia entre académicos y

hacedores de políticas.

historia, de largo plazo, concertadas y aceptadas porla comunidad (Cuy, 2003). Una buena instituciónse caracteriza porque permite la adaptación de loscomportamientos a las circunstancias históricas; portanto, se debe hablar de crisis institucional cuandoen un momento indeterminado se da una rupturaen el funcionamiento de un sistema, un cambio cua-litativo sea positivo o negativo, un giro no esperadoen el modelo normal. El carácter de impredecible,limitado y dañino para el sistema hace que se puedahablar de crisis (Pasquino, 1997, p. 391).

Y esto es precisamente lo que está pasando enAmérica Latina recientemente, una crisis institucio-nal que se puede ilustrar con la ola reeleccionista.En 2009, 14 de los 19 países que conforman la re-gión, introdujeron dentro de sus marcos constitu-cionales la reelección presidencial, argumentandoque este tipo de diseño premia el buen desempe-ño de los gobernantes. La situación es paradójica sise contrasta con la costumbre de tres lustros atrás,cuando la reelección presidencial en los países lati-noamericanos era casi inexistente y los argumentosque se esgrimían en su contra eran precisamente elbuen desempeño de las instituciones democráticas.Hasta 1993, la mayoría de las constituciones de la

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Reelecciones presidenciales en América Latina: Un caso de crisis institucional

región consagraban el principio de no reelección ode reelección pero con un periodo de por medio(Camargo, 1965, p. 30)1. El juicio histórico asociabaestas experiencias con nefastas restricciones de laslibertades, atropello a los derechos humanos y cre-denciales antidemocráticas de los regímenes. Algode aquellos temores fundados estuvo en la base delos diseños institucionales en los que seabogaba porel fortalecimiento del republicanismo y la democra-cia, conservando dentro de sus principios políticosla rotación del poder.

Sin embargo, al correr la década de 1990 paísescomo Perú, Brasil y Argentina, tomaron la decisiónconstitucional de permitir la reelección presiden-cial. También es el caso de Colombia, que en 2004constitucional izó la reelección inmediata de su pre-sidente y, desde mediados de 2008, está enfrascadaen la discusión de un nuevo cambio normativo quepermita extender la reelección a un tercer período.Con esta serie de cambios se abrió en nuestro país yen la región el debate sobre la conveniencia o no depermitir este tipo de situación. En este contexto de-bemos preguntarnos por los efectos que tienen estaserie de modificaciones constitucionales para el for-talecimiento de la institucionalidad democrática y dela gobernabilidad en los paísesde la región.

La idea que se quiere dejar planteada aquí es quela o/a ree/eccionista en América Latina es un fenómenoque obedece más al carácter de personalización delpoder y provisionalidad institucional que a las conve-niencias teóricas y prácticas que tiene para el sistemapolítico. Una idea que se puede evidenciar cuando sepasarevista a cada uno de los paísesque ha adoptadola reelección presidencial en América Latina recien-temente. Donde incluso en aquellos paísesdonde nohay reelección, hoy se está pensando en ella, esgri-miendo argumentos basadosen la emoción.

Son los casos de Honduras, Paraguayy Uruguay,donde aunque hoy no se permite la reelección, hayprocesos políticos que marchan en esa dirección.Honduras, por ejemplo, desde junio de 2009 se haconvertido en el epicentro del análisis político lati-noamericano debido al efecto que tuvo la decisióndel presidente Manuel Zelaya de buscar una reformaconstitucional que le permitiera la reelección presi-dencial (Cuba 2.0, 2009). En Uruguay, aunque nohan propuesto la reelección seriamente, esto se debemás al fantasma de una larga dictadura que a la faltade interés de su presidente Tabaré Vázquez. Por suparte Paraguay,que también sufrió una larga dicta-

Es ejemplo de institucionesfuertes la división de poderesque ha permitido controlar el

despotismo, evitar el abuso delpoder y controlar la actuación

del ejecutivo; y de institucionesdébiles aquellas donde se cambian

las normas permanentemente, segeneran conflictos y se incentiva

la desconfianza y la deslealtad,que son muchos los ejemplos enel mundo. Se sabe que en ambascircunstancias se crea un orden,

pero el enfoque neoinstitucionalistasugiere que la estabilidad en las

reglas del juego potencializa lapromoción de ciertos valores y

abre posibilidades al desarrolloseconómico y político.

dura con Alfredo Stroessnner, hoy está discutiendola posibilidad de la reelección presidencial; su actualpresidente Fernando Lugo seviene inclinando a favorde la reelección y ha manifestado que la buscaría silas leyes y el pueblo lo permiten'.

Le siguen los paísesque han aceptado la reelecciónpero de manera alternada, que son Costa Rica, Chi-le, Nicaragua, Panamáy Perú. En este grupo vale lapena destacar a Nicaragua y Perú. En el primero, suactual presidente Daniel Ortega estádisfrutando de lasegunda designación y viene impulsando la idea deuna reforma que le permita la reelección consecutiva.En el segundo, desde 1993 se permitió la reelecciónconsecutiva, propuesta que hizo su presidente AlbertoFujimori, pero luego de finalizar su mandato y acusadode corrupción, fue modificada de nuevo en 2000 y sepermitió la reelección sólo de manara alternada.

En el grupo de los reeleccionistas consecutivosestá Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, RepúblicaDominicana y Colombia. Todos ellos se caracterizanporque fue un presidente de turno el que patroci-nó la reelección y cada uno de ellos disfrutó en elsiguiente periodo de la reelección consecutiva. Eso

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pasóen Argentina con Carlos Menem, en donde lue-go de la enmienda constitucional en 1994 éste fuereelegido para el periodo 1995-1999; en Bolivia,con Evo Morales, donde la reelección presidencialfue aprobada en febrero de este año (2009) y lo másprobable es que su actual presidente sea reelegidoel próximo diciembre; en Brasil, con Fernando Hen-rique Cardoso, encargado de promover y aprobar laenmienda constitucional de 1997 que permitió a losfuncionarios electos buscar una reelección consecu-tiva y que como se esperaba éste fue reelecto.

Lo mismo ha ocurrido en Ecuador, con Rafael Co-rrea, que promovió la reforma; ésta fue aceptada enseptiembre de 2008 y fue aprovechada por el mismoCorrea en abril de 2009, quien logró que además sele permitiera por una única vez la reelección conse-cutiva. En República Dominicana y en Colombia hapasadoalgo muy similar: en el primer país se permitióen 1994 pasarde la reelección consecutiva a la alternay en 2002 volvió a la reelección consecutiva; el domi-nicano Leonel Fernández ha ajustado su tercer perio-do presidencial, avanza a la par en pro de la reformaconstitucional que le permita continuar en el poder.Casosimilar ocurre en Colombia; aunque la Constitu-ción de 1991 no permitió la reelección, ésta fue modi-ficada en 2004 para permitir que el presidente ÁlvaroUribe pudiera ejercer dos mandatos consecutivos, queefectivamente hizo realidad en 2006, y hoy de nuevoseestá buscando otra enmienda que le permitiría bus-car un tercer mandato el próximo año.

Finalmente Venezuela, que es el único que con-forma el grupo de reelecciones indefinidas, aprobóesta situación a principios de este año. Ya en 1999,el presidente Hugo Chávez había impulsado la pro-mulgación de una nueva constitución donde se am-plió el período presidencial de cinco a seis años eincluyó la reelección inmediata por un solo ciclogubernamental. Situación que logró modificarse denuevo en febrero 2009, luego de ser rechazado afinales de 2007 el referendo por estrecho margen.Hoy Venezuela ha aprobado la eliminación de loslímites de reelección para todos los cargos de elec-ción, entre ellos la del presidente. El objetivo deChávez es ser reelecto hasta 2019, por ahora.

Este paso rápido de revista permite afirmar que latendencia reeleccionista en el ejecutivo en AméricaLatina es cierta. Casi todos los países, incluso los quehoy prohíben la reelección, están pensando en estaalternativa. Los cambios además muestran que la ten-dencia es pasar por varias etapas, permitiendo en pri-

mera instancia la reelección, ya sea alternada o porun solo periodo, y luego, como en Venezuela y próxi-mamente en Colombia, a una reelección indefinida.Teniendo como característica la hipótesis señaladaal inicio: que es una decisión que se toma más porpremios o castigos a personalidades y no como unadecisión argumentada desde la teoría política, quemuestra la conveniencia para el sistema político.

Además se puede también constatar que en la dis-cusión sobre la reelección casi siempre se dejan delado los temas centrales y se anula la reflexión sobrelas consecuencias que ésta tiene para la calidad dela democracia. No se identifican las consecuenciasinstitucionales que tienen estas decisiones sobre elfortalecimiento o debilitamiento del sistema demo-crático, la conservación de sus lógicas de pesos ycontrapesos y la preservación efectiva del principiode gobierno pro tempore. Además, tampoco se ana-lizan los efectos en el proceso político, en la dimen-sión procedimental -vital en el juego democráti-co- que apunta fundamentalmente al respeto de lasreglas de juego. En este sentido, y buscando advertirsobre estos importantes aspectos, a continuación sepresentan algunos factores institucionales que hayque advertir a la hora de realizar reformas como lasreeleccionistas en América Latina.

Es necesario advertir que en la oleada reeleccio-nista, como resulta obvio, lo primero que se afecta

En 2009, 14 de los 19 paísesque conforman la región,

introdujeron dentro de sus marcosconstitucionales la reelección

presidencial, argumentando queeste tipo de diseño premia el buen

desempeño de los gobernantes.La situación es paradójica si

se contrasta con la costumbrede tres lustras atrás, cuando lareelección presidencial en los

países latinoamericanos era casiinexistente y los argumentos que

se esgrimían en su contra eranprecisamente el buen desempeñode las instituciones democráticas.

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Es necesario advertir queen la oleada reeleccionista,

como resulta obvio, loprimero que se afecta son

los arreglos constitucionales,creando ciertas situaciones de

inestabilidad. La constituciónpolítica es una expresión

normativa del acuerdo políticobásico, que sustenta las

instituciones creadas paragarantizarle a los asociados.

mecanismos de intervenciónen política y establecer las

ataduras que deben respetarlos gobernantes.

son los arreglos constitucionales, creando ciertas si-tuaciones de inestabilidad. La constitución políticaes una expresión normativa del acuerdo políticobásico, que sustenta las instituciones creadas paragarantizarle a los asociados mecanismos de inter-vención en política y establecer las ataduras quedeben respetar los gobernantes. Por esta razón uncambio constitucional provoca una modificación delos principios regulatorios, afectando el equilibrioinstitucional y los juegos de poder que se dan en sumarco. Yeso sucede con los principios que guían latoma de decisiones, con lasgarantías que se ofrecena los diversos miembros del sistema y con las atadu-ras que deben respetar los gobernantes.

Lo segundo que se afecta es la legitimidad de losactos de poder que se desprendan de dicho conjuntode normas fundamentales. Allí cabe ubicar el hechode que lascircunstanciasque han rodeado loscambiosen las reglas del juego se vinculan en muchos casoscon la percepción que una coalición de poder tienedel desempeño de un gobernante concreto -Fujimori,Chávez, Uribe, Correa y Morales- y con la activaciónde mecanismosde cambio constitucional por parte deun grupo interesado en que ese mandatario perma-nezca en el poder. Cambios de esta naturaleza estánsaturadosde cálculos a corto plazo, sometiendo a las

sociedadesa una lógica de constitucionalismo circuns-tancial, hecho a la medida de coyunturas específicasy climas políticos concretos -picos altos de favorabili-dad, por ejemplo-, que ayudan muy poco al fortaleci-miento institucional a largo plazo.

Como tercero se afecta es la dimensión administra-tiva del Estado.Estoscambios son diferenciales segúnse trate de casoscomo Bolivia, Venezuela o Ecuador,comparados por ejemplo con Colombia o Argenti-na. En algunos de estos casos las reelecciones vinie-ron acompañadas de reformas más estructurales delEstado, incluyendo la reorientación de las tareas queéste debía asumir frente a la economía, e incluso, re-definiendo la orientación política de la nación. Pero loque interesa resaltar aquí es que al introducir el me-canismo de la reelección, necesariamenteel esquemaadministrativo del Estadosufre por lo menos dos mo-dificaciones relevantes:

Elcambio en la duración de los periodos de gobier-no afecta la lógica de coordinación de los diversos ni-velesdel sistemaadministrativo del Estado.

La introducción de este mecanismo obliga a incor-porar un conjunto de instrucciones y regulaciones delcomportamiento de los funcionarios, lo que revela losriesgosque secorren al momento de entrar en campa-ña de desvío de lasfunciones administrativas.

Esto apunta a un tema más general: el modo enque los diversos diseños institucionales juegan conlos pesos y contrapesos, concentrando el poder enunas instancias, poniendo en manos de unas pocaspersonas o entidades la capacidad de determinar eldestino de los recursos esenciales estatales, afectan-do todos los niveles administrativos. ¿Cuántas insti-tuciones relevantes del ordenamiento institucionalfueron concebidas bajo la lógica de un escenario deno reelección del ejecutivo? ¿Qué consecuenciasprecisas se derivan de la reelección para el funcio-namiento de los controles horizontales entre diver-sosórganos de poder público? ¿Qué ajustes tendríanque emprenderse para restablecer lo lógica de pesosy contrapesos concebidos por las diversas constitu-ciones? ¿Qué mecanismos establecer para que laestructura administrativa del Estado y su funciona-miento no se vieran afectados inadecuadamente enla dinámica de campaña que implica la reelección?

Finalmente, cabe advertir que los cambios consti-tucionales afectan las lógicas de competencia por elpoder institucionalmente regulado. Esoquiere decirque producen un desequilibrio en la competencia por

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el principal cargo del ejecutivo, generando accesosdiferenciales a los recursos de que disponen los dis-tintos competidores: información privilegiada, accesomásexpedito a los medios de comunicación y mayorvisibilidad, entre otros. Adicionalmente, el jefe delejecutivo nacional queda en la híbrida y ambigua po-sición de gobernante-candidato. Híbrida porque unay otra función implican lógicas de naturaleza distintay ambigua porque esta nueva función (presidente-candidato) induce o refuerza la tendencia a ocultaro no definir claramente las actitudes u opiniones deun agente que mientras gobierna también desarrollaestrategias para mantenerse en el poder.

De esta manera, y sólo tomando uno de los muchosaspectos que hay que considerar en la oleada reelec-cionista en América Latina, se muestran los nefastosefectos que tienen estos cambios institucionales en lacalidad de la democracia y en el desarrollo de los paí-ses. El llamado que se quiere dejar en este texto esmostrar que al discutir el tema reeleccionista de mane-ra seria y argumentada, no desde el deseo y la pasión,no desde el personalismo y la coyuntura, sino desdelos ámbitos de la teoría y la ciencia, desde el derechoconstitucional, desde la teoría institucional y desde laconveniencia para los sistemas políticos, no se puedecontinuar con la lógica de discutir el tema sólo desdeel enfoque netamente pragmático, asociado a la per-sonao líder carismático; se debe pensar seriamente enla conveniencia teórica, general y abstracta que debentener las reformas institucionales.

•• Estetexto fue presentado en el Simposio de Economíay Filoso-fía. Crisisen América Latina en el contexto de la crisiseconómicamundial realizado por los institutos de Filosofía y de EstudiosPolíticosde la Universidad de Antioquia, el 22 de septiembre de2009, en Ciudad Universitaria, Bloque 19, auditorio 104.

•• Sociólogo y magísteren Ciencia Política de la Universidad deAntioquia. Profesordel Instituto de EstudiosPolíticos de la Uni-versidad de Antioquia y miembro del grupo de investigaciónEstudios Políticos y de UreA (Unidad de Redacción Inmedia-ta). Dirección electrónica: juanarenas.gomez@gmail.com .

••• Economista, especialista en Gerencia Social y magíster enCiencia Política de la Universidad de Antioquia. Profesor Aso-ciado del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad deAntioquia y miembro de los grupos de investigación Hegemo-nías,Guerras y Conflicto, Microeconomía Aplicada de la UreA(Unidad de Redacción Inmediata). Dirección electrónica: ger-man.valencia@udea.edu.co y gdvalencia@yahoo.com.

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Notas

1. Hacia 1965 según el balance hecho por Pedro Pablo Ca-margo (1965, p. 30 Ysiguientes), en América Latina sólo loscasos de Haití, República Dominicana y Cuba, presentabanuna situación en la que los esquemas de reelección o decondición vitalicia del cargo de presidente, socaban todoslos principios de la democracia representativa.

2. Ya Nicanor Duarte Frutos, quien gobernó entre 2003 y2008, había propuesto un cambio constitucional en esa di-rección, pero se le fue negado .