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REDUCIENDOLA REINCIDENCIADELICTIVAMetodología Estandarizada para el Monitoreoy la Evaluación de Proyectos y Programasde Reintegración Social Orientados a la Disminución de la Reincidencia Delictiva

Departamento de Seguridad PúblicaSecretaría de Seguridad MultidimensionalOrganización de los Estados Americanos

REDUCIENDOLA REINCIDENCIA DELICTIVAMetodología Estandarizada para el Monitoreoy la Evaluación de Proyectos y Programasde Reintegración Social Orientados a la Disminuciónde la Reincidencia Delictiva

Departamento de Seguridad Pública

Secretaría de Seguridad Multidimensional

Organización de los Estados Americanos

Secretario GeneralJosé Miguel Insulza

Secretario de Seguridad MultidimensionalAdam Blackwell

Directora del Departamento de Seguridad Pública Paulina Duarte

Jefe de la Sección Seguridad y Justicia Cristian Gabriel Taboada

InvestigadoresOlga Espinoza, Coordinadora, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile (CESC)Fernando Martínez, CESCCarolina Villagra, CESC

Consultores NacionalesKim L. Ramsay (Barbados)Luis A. Vergara Cisterna (Chile)Víctor Manuel Rescia Rodríguez (Costa Rica)Simone Mitchell (Jamaica)Melba Rosa Stanziola de Díaz (Panamá)Ricardo Rojas León (República Dominicana)Nicolás Trajtenberg Pareja (Uruguay)

AsesoríaProfesora Carol Hedderman, Departamento de Criminología, Universidad de Leicester

EdiciónCristian Gabriel TaboadaAntonio L. Delgado Albert

Diseño GráficoAlejandro Ahumada

Organization of American States. Secretariat for Multidimensional Security. Department of Public Security.Reduciendo la reincidencia delictiva: Metodología estandarizada para el monitoreo y la evaluación de proyectos y programasde reintegración social orientados a la disminución de la reincidencia delictiva / [Preparado por el Departamento de Seguridad Pública de la Secretaría de Seguridad Multidimensional de la Organización de los Estados Americanos]. v. ; cm. (OEA documentos oficiales ; OEA/Ser.D/XXV.9) ISBN 978-0-8270-6141-51. Criminals--Rehabilitation. 2. Recidivism. 3. Criminal Justice, Administration of. 4. Prisoners--Education.I. Title. II. Title: Metodología estandarizada para el monitoreo y la evaluación de proyectos y programas de reintegración social orientados a la disminución de la reincidencia delictiva. III. Series: OAS Official Records Series. OEA/ Ser.D/ XXV.9

Introducción

Capítulo I: Informe Descriptivo de países en América Latina y El Caribe

Introducción

Dimensión Legal

Dimensión Institucional - Estadística

Dimensión Programática

Conclusiones del Capítulo

Capítulo II: Revisión de buenas prácticas en el desarrollo, la implementación y la evaluación de programas de rehabilitación y reintegración social de infractores de la ley

Introducción

Método

Breve reseña histórica

Conceptos básicos

Actividad en las cárceles

La Planificación: elemento primordial y transversal al diseño, implementación y evaluación de programas efectivos en rehabilitación y reinserción de infractores de ley

Principios para el diseño e implementación de programas efectivos en rehabilitación y reinserción de infractores de la ley

Modelos de intervención con infractores de la ley

Buenas Prácticas en otros países

Evaluación de programas

Descripción de la Tabla Comparativa

Conclusiones del Capítulo

Capítulo IV: Metodología

Introducción

Metodología Estandarizada para el Monitoreo y la Evaluación de Proyectos y Programas de Reintegración Social Orientados a la Disminución de la Reincidencia Delictiva

Colaboradores

Anexos

Anexo I

Anexos II

Referencias

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Este estudio forma parte del proyecto: “Desarrollo de una metodología estandari-zada para el monitoreo y la evaluación de proyectos y programas de reintegración social orientados a la disminución de la reincidencia delictiva”, implementado por el Departamento de Seguridad Pública de la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos (SG/OEA), con financiamiento de la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional (CIDA, por sus siglas en inglés). El proyecto tiene como fina-lidad facilitar instrumentos para el desarrollo de capacidades institucionales para la gestión de sistemas penitenciarios orientados a la reintegración social de personas privadas de la libertad.

Para lograr que esta metodología sea pertinente a la realidad de los sistemas peni-tenciarios de los países beneficiarios, su desarrollo tiene en consideración un análi-sis del funcionamiento y de los modelos de evaluación que se encuentran vigentes en los programas y/o proyectos de rehabilitación y reintegración social ejecutados en siete países de la región: Barbados, Chile, Costa Rica, Jamaica, Panamá, República Dominicana y Uruguay.

En el primer capítulo se presenta una caracterización de la situación penitenciaria en los siete países que participaron del estudio, incluyendo sus proyectos y progra-mas de rehabilitación y/o reintegración social de infractores de la ley. Para ello, se compiló información sobre las siguientes áreas:

a) Estadística: información relativa a aspectos generales de la situación pe-nitenciaria;

b) Jurídica: marco jurídico nacional vigente que regula la actividad peni-tenciaria y post-penitenciaria;

c) Institucional: instituciones responsables de la administración peniten-ciaria y post-penitenciaria, así como otras instituciones a cargo del di-seño e implementación de programas de rehabilitación y reintegración de infractores de ley; y

d) Programática: sobre el diseño, implementación y evaluaciones de pro-gramas de rehabilitación y reintegración de infractores de ley.

En el Capítulo II se identifican aquellos elementos presentes en las mejores prác-ticas para el diseño, implementación y evaluación de programas de rehabilitación y reinserción, y que se constituyen en elementos fundamentales para aumentar la efectividad de las acciones llevadas adelante por los sistemas correccionales, en tres países fuera de la región de Latinoamérica y el Caribe, así como meta-análisis, biblio-grafía especializada, bases de datos académicas como ASSIA y artículos en revistas especializadas, entre otros. El Capítulo comienza con una descripción del método

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Metología para el monitoreo y evaluación de programas y proyectos de reintegración social vinculados a la reducción de recidivismo

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utilizado en la revisión de buenas prácticas. Luego, se hace una breve reseña his-tórica de las distintas definiciones y usos que se han dado al término reinserción, y cómo el problema de la reinserción se sitúa actualmente en un punto de confluencia entre los intereses del sistema de justicia criminal y los de seguridad pública, plan-teando importantes desafíos políticos y técnicos a los sistemas correccionales.

Posteriormente, se revisan ciertos conceptos esenciales: buenas prácticas, reinser-ción, rehabilitación, programas para infractores de ley, diseño, implementación, mo-nitoreo, y evaluación de programas, reincidencia y prácticas basadas en evidencia. Estas definiciones de conceptos básicos se tornan fundamentales si se quiere evitar la ambigüedad en los términos, propia del ámbito de rehabilitación y reinserción. Asimismo, se presenta la revisión de buenas prácticas en rehabilitación y reinserción de infractores en Canadá, Estados Unidos e Inglaterra.

Luego, se abordan los pasos y principios básicos para el monitoreo y evaluación de programas de rehabilitación y reinserción de infractores, aspectos imprescindibles si se desea que un programa se constituya en una buena práctica capaz de ser replica-ble y sostenible en el tiempo. Finalmente, en base a los principios identificados, se elabora una tabla comparativa, de tal forma que en esta sección los principios cons-tituyen un criterio de valoración general de la información reportada por cada uno de los países considerados en el estudio, y como una orientación en la propuesta de una metodología estandarizada para el monitoreo y la evaluación de programas de reinserción.

Por último, el Capítulo III presenta una metodología para el monitoreo y evaluación de programas y proyectos de rehabilitación y reintegración social de infractores de ley, dirigida a obtener resultados en la disminución de la reincidencia. Esta propues-ta tiene como insumos los aprendizajes levantados a partir de los procesos previos de investigación: revisión de buenas prácticas internacionales y la identificación de condiciones de factibilidad ofrecidas por los sistemas penitenciarios de los países participantes del estudio.

Esta metodología se sustenta en el análisis comparado de la situación penitenciaria de los países participantes en el estudio, sobre todo observando los elementos que facilitan o podrían obstaculizar la puesta en marcha de un proceso de monitoreo y evaluación de sus programas de reinserción y rehabilitación.

El capítulo comienza por relevar los requisitos previos al proceso de monitoreo y evaluación, los principios orientadores que se deben considerar y la importancia del diseño básico de la ejecución de los programas de reinserción y rehabilitación para


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luego presentar la propuesta de indicadores referidos tanto al monitoreo como a la evaluación de los programas de reinserción y rehabilitación.

El Departamento de Seguridad Pública de la OEA, espera que esta Metodología Es-tandarizada para el Monitoreo y la Evaluación de Proyectos y Programas de Reinte-gración Social Orientados a la Disminución de la Reincidencia Delictiva se convierta en un instrumento para el mejoramiento de la gestión de los sistemas penitenciarios en la región, orientados a la reintegración social de personas privadas de la libertad.

C A P Í T U L O I :

INFORME DESCRIPTIVO DE PAÍSES EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE


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Introducción

Para lograr que esta metodología sea pertinente a la realidad de los sistemas peni-tenciarios de los países beneficiarios, su desarrollo tiene en consideración un análi-sis del funcionamiento y de los modelos de evaluación que se encuentran vigentes en los programas de rehabilitación y reintegración social ejecutados en siete países de la región: Barbados, Chile, Costa Rica, Jamaica, Panamá, República Dominicana y Uruguay. El presente capítulo presenta una caracterización de la situación peni-tenciaria en los siete países que participaron del estudio, incluyendo sus proyectos y programas de rehabilitación y/o reintegración social de infractores de la ley. Para ello, se compiló información sobre las siguientes áreas:

a) Estadística: información relativa a aspectos generales de la situación pe-nitenciaria;

b) Jurídica: marco jurídico nacional vigente que regula la actividad peni-tenciaria y post-penitenciaria;

c) Institucional: instituciones responsables de la administración peniten-ciaria y post-penitenciaria, así como otras instituciones a cargo del di-seño e implementación de programas de rehabilitación y reintegración de infractores de ley; y

d) Programática: sobre el diseño, implementación y evaluaciones de pro-gramas de rehabilitación y reintegración de infractores de ley.

Metodología de trabajo

Este informe analiza en detalle tres dimensiones de la información recabada en los siguientes países: Barbados, Chile, Costa Rica, Jamaica, Panamá, República Domini-cana y Uruguay.

En primer lugar, se abordará la dimensión legal, la cual se refiere a los aspectos generales del marco normativo de la ejecución penal en cada uno de los países in-volucrados. En una segunda sección, se abordarán las dimensiones institucional y estadística, que hacen referencia a las instituciones públicas y privadas que par-ticipan de actividades de rehabilitación y reinserción de infractores de ley, su interacción, así como sus relaciones con otras instituciones vinculadas con la rehabilitación y reinserción; y a las estadísticas relevantes del sistema peniten-ciario, respectivamente.


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La tercera sección, de índole programática, analiza la oferta de programas en mate-ria de rehabilitación y reintegración social de personas condenadas por la ley penal, así como sus sistemas de evaluación y monitoreo. Estas tres dimensiones se analizan a la luz de los siguientes interrogantes:

1. ¿En qué medida el sistema penitenciario de los países analizados favo-rece la rehabilitación y reinserción de personas privadas de libertad?

2. ¿En qué medida los países analizados cuentan con las condiciones para implementar sistemas de evaluación y monitoreo de sus acciones de rehabilitación y reinserción?

Es preciso aclarar que la información contenida en este capítulo está basada en los do-cumentos de trabajo (informes descriptivos y analíticos) elaborados en cada uno de los siete países participantes en el proyecto, los que, a su vez, se redactaron sobre la base de la información disponible entregada por las autoridades de los referidos países. Con la intención de facilitar la lectura del estudio presentamos la Tabla N°1 que con-tiene información general y penitenciaria de los referidos países.

Tabla Nº 1: Cuadro general de los países analizados

Población Nacional

Estimada (a)

Adultos Privados de Libertad

Tasa de encarcelamiento (b)

Presos con Prisión Preventiva Recintos Penales

Barbados (c) 276.302 910 354 37,2% 1

Chile (a) 17.248.450 51.080 294 22,1% 137 (e)

Costa Rica (a) 4.615.518 14.603 307 21,5% 15

Jamaica (a) 2.706.450 3.979 147 11,4% 14(f)

Panamá (c) 3.643.000 12.293 349 60,8% 26 (g)

República Dominicana (d)

10.010.590 20.969 / 4.532 (h) 210 / 48 66,4% / 53,2% 40 / 14

Uruguay (a) 3.368.595 9.450 279 64,6% 44

(a) Dato referido al año 2012.(b) Número de personas encarceladas (condenadas o no) por

cada cien mil habitantes.(c) Dato referido al año 2010.(d) Dato referido al año 2011.(e) 84 Centros Cerrados; 20 Centros Semi-Abiertos; 33 Cen-

tros Abiertos.(f) 10 Centros Correccionales para Adultos y 4 Centros Co-

rreccionales Juveniles.

(g) 8 Centros Penitenciarios; 17 Cárceles (dentro de estable-cimientos policiales).

(h) En República Dominicana coexisten: el Modelo Antiguo (con 26 Cárceles tradicionales) y el Nuevo Modelo (con 14 Centros de Corrección y Rehabilitación). Los datos si-guientes presentan, primero, información general corres-pondiente a ambos sistemas y, seguido de la barra (/), información correspondiente al Nuevo Modelo.

Fuente: Elaboración propia, a partir de ONU (2012), ICPS (2012) e Informes Nacionales1

1 ONU, Population and Vital Statistics Report. Statistical Papers, Series A Vol. LXIV, Department of Economic and Social Affairs, New York, 2012; ONU, Demographic Yearbook 2009–2010, Sixty-first issue, Department of Economic and Social Affairs, New York, 2011; International Center for Prison Studies - ICPS, disponible en Internet: http://www.prisonstudies.org/info/worldbrief


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A continuación se presenta el informe de la situación penitenciaria, los programas de rehabilitación y reintegración social2 , así como los modelos de evaluación y mo-nitoreo de Barbados, Chile, Costa Rica, Jamaica, Panamá, República Dominicana y Uruguay.

2 La oferta programática (en materia de rehabilitación y reinserción) considera todas las acciones tendientes a mejorar las condiciones con las que los y las reclusos(as) enfrentarán la libertad, disminuyendo así el riesgo de reincidencia.


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Dimensión Legal

En esta sección se analiza el marco jurídico que regula el sistema penitenciario en cada país participante en el estudio, con el propósito de determinar en qué medida dicha normativa favorece la reinserción y rehabilitación de las personas condenadas por la comisión de deli-tos, particularmente aquellas que son sentenciadas a cumplir penas privativas de libertad. En este sentido, cabe mencionar que las normas que integran el marco jurídico penal-penitenciario señalan las disposiciones sustantivas, procesales y ejecutivas que, conforme al mandato legal, deben orientar el proceso de sentencia y la ejecución de la misma, según los criterios y están-dares que los legisladores han aprobado. Sin embargo, dichas normas no garantizan necesariamente que, en la práctica, los operadores de los procesos que éstas regulan, respeten los referidos criterios y estándares. Esto es, precisamente, lo que da lugar a diferenciar en-tre “cárcel formal versus cárcel real” 3.

Una primera cuestión a examinar, entonces, es la com-posición del marco jurídico-normativo penal, particu-larmente en lo que concierne a la consagración del principio de legalidad y su concreción práctica, en cuan-to a la posibilidad que tiene el Estado, como encargado de la persecución penal, de restringir o suspender el derecho a la libertad individual.

En los países estudiados, tanto el derecho a la liber-tad individual como la facultad del Estado de juzgar a quienes cometen delitos o faltas, se encuentran consa-grados a nivel constitucional y legal. Sin embargo, no siempre ocurre lo mismo con las normas que permiten hacer cumplir las sentencias.

Un aspecto relevante entonces, desde un enfoque for-mal con traducción en lo sustantivo, guarda relación con la jerarquía de las normas que integran el marco jurídico

3 Bergalli, Roberto. citado en Vergara, Luis. “Informe analítico: Chile.” Documento de trabajo sin publicar, julio de 2012, p. 2.

penitenciario de carácter operativo, esto es, si la facultad de ejecutar las penas -que en definitiva permite la actua-ción del sistema penitenciario- se encuentra consagrada a nivel legal. En Chile, por ejemplo, la forma en que se ejecutan las penas no se encuentra regulada en una ley, sino principalmente en un reglamento4, norma de jerar-quía inferior a la ley, en circunstancias que de acuerdo a la Constitución Política debe hacerse con base en una ley5.

Asimismo, también es importante saber si el sistema normativo, junto con regular la facultad de hacer eje-cutar las penas, reconoce y garantiza los derechos de los condenados, adecuándose en ello a los estándares mínimos contenidos en los instrumentos del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, particular-mente de la Convención Americana sobre Derechos Hu-manos y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Como se sabe, en esta materia las principales obligaciones de los Estados respecto de sus nacionales, son respetar y garantizar sus derechos humanos6. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dicho sistemáticamente que el cumpli-miento de la obligación de garantía no se satisface con el solo reconocimiento y consagración de estos dere-chos en la institucionalidad jurídica doméstica vigente en cada estado. Aún cuando este reconocimiento es un paso muy importante, se requiere también que el Esta-do adopte todas las medidas administrativas, judiciales y de toda otra índole que sean necesarias para que, en la práctica, dicha garantía sea efectiva7.

En general, la revisión por países revela que la tenden-cia predominante es la adecuación de la normativa na-cional a los estándares internacionales. Por ejemplo, en Uruguay, la regulación de la aplicación de las penas tiene como base general el mandato constitucional de que “en ningún caso se permitirá que las cárceles sirvan

4 Reglamento de Establecimientos Penitenciarios.5 Constitución Política de Chile, Art. 19, numeral 7, letra b.6 Convención Americana sobre Derechos Humanos, Art. 1.1; Pacto Internacional de Derechos Ci-viles y Políticos, Art. 2.1. 7 Ver por ejemplo: Corte Interamericana de Derechos Humanos. “Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras.”,Sentencia de 29 de julio de 1988 (Fondo), Párr. 166 y 167.


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para mortificar, y sí sólo para asegurar a los procesa-dos y penados, persiguiendo su reeducación, la aptitud para el trabajo y la profilaxis del delito”8. En la práctica de los países, esta adecuación muchas veces es formal y se encuentra sólo al nivel de declaración normativa.

Otro aspecto que requiere atención es el estado en que se encuentra el marco normativo, particularmente su nivel de vigencia o actualización y, complementariamen-te, su adecuación o refracción a las nuevas tendencias en materia penal, particularmente aquellas relacionadas con la finalidad de la pena. En especial, interesa saber si la normativa reconoce una finalidad específica de la pena y si ésta se encuentra relacionada con los objetivos de reinserción o rehabilitación. En Panamá, por ejemplo, el Art. 1º de la Ley Nº 55 (Ley Penitenciaria) refiere los principios fundamentales del sistema penitenciario, entre ellos la “rehabilitación”. Luego, el Art. 6 enume-ra sus “objetivos principales”, citando en primer lugar “la resocialización (…) sobre la base de un adecuado tratamiento penitenciario, el trabajo, la capacitación, la educación y la práctica de valores morales”9. Para el cumplimiento de este objetivo, la ley dispone “un sis-tema progresivo-técnico”, constituido por los períodos de observación o diagnóstico de tratamiento, probato-rio, prelibertad, libertad vigilada y condicional10.

En un sentido similar, interesa saber en qué jerarquía legal se menciona el tema de la reinserción o reha-bilitación, cuando éste es abordado. En Panamá, por ejemplo, el Art. 28 de la Constitución declara que el ob-jetivo de la Dirección General del Sistema Penitenciario es la custodia, rehabilitación y defensa social. A su vez, la Constitución dominicana del 2010, establece que las penas privativas de libertad estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social de la persona conde-nada y no podrán consistir en trabajos forzados11.

8 Constitución de la República Oriental de Uruguay, Artículo 26°.9 Ley Nº 55: Que Reorganiza el Sistema Penitenciario, Art. 6.1. 10 Ídem, Art. 8.11 Constitución Política de la República Dominicana, Art. 40 inc.16°.

También resulta relevante determinar si la jurispru-dencia de los tribunales y las prácticas penitenciarias responden a orientaciones legales o a costumbres de carácter informal. En este sentido, en Uruguay se ha señalado que “los principales problemas no se hallan en el marco legal sino en cómo éste es interpretado y aplicado punitivamente en un contexto de carencias in-fraestructurales, de recursos humanos y financieros”12. En Costa Rica la Comisión Redactora del Código Pe-nal estimó, a propósito de un aumento de las penas en delitos de mayor impacto social, que éste aumen-to era “excesivo para efectos de procesos viables de rehabilitación”13. Al respecto, la Sala Constitucional de Costa Rica resolvió, en el año 2001, a propósito de una acción de inconstitucionalidad, que el incremento de la duración de las penas era un “asunto de política criminal” 14 y, como tal, se encontraba en la órbita de las atribuciones del Poder Legislativo, correspondién-dole al Poder Judicial solo aplicar la ley. En 2009 la Sala Constitucional ratificó la constitucionalidad del aumen-to de la extensión de las penas.

Aunque existen varios otros aspectos específicos rela-cionados con lo anterior, se destaca la importancia de conocer qué señala la normativa respecto del control del cumplimiento de las penas, en particular si existe control jurisdiccional de las mismas, si sólo se dispone de control administrativo por el mismo operador peni-tenciario o si, además de los referidos, existen también controles externos no jurisdiccionales (radicados en comisiones parlamentarias, organismos de derechos humanos, etc.).

12 Nowak, Manfred. Informe del Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, in-humanos o degradantes. (2010) Misión a Uruguay. Naciones Unidas Uruguay. y Banco Interamericano de Desarrollo. Apoyo a la seguridad ciudadana y al sistema carcelario. (2008) Informe preparado para el Ministerio del Interior de Uruguay, citados en Trajtenberg, Nicolás, y Rojido, Emiliano. “Informe analítico: Uruguay.” Documento de trabajo sin publicar, julio de 2012, p. 8.13 Rodríguez, Víctor. “Informe analítico: Costa Rica.” Documento de trabajo sin publicar, 2012, p. 21.14 Ídem, p. 22.


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1. Marco jurídico y reforma de la

justicia

Entre todos los criterios enunciados, la perspectiva de analizar el estado de avance de la reforma de la jus-ticia constituye, probablemente, el mejor tamiz para examinar el marco jurídico penal y penitenciario, así como su adecuación a los estándares internacionales de derechos humanos. Ello radica en que las políticas públicas dirigidas a la reforma del Estado, tendencia predominante en América Latina y el Caribe en los últi-mos veinte años, en lo que concierne al sector Justicia se han traducido en la reforma de la justicia penal y, en menor medida, del sistema penitenciario. El estado de avance de estas reformas es un indicador también de la mayor o menor obsolescencia del marco jurídico que regula el juzgamiento y la ejecución penal.

La revisión de los informes por países revela que, en materia jurídico-normativa, algunos se encuentran en proceso de implementación de la reforma de su insti-tucionalidad jurídica. Sin embargo, tanto el estado de avance como la variedad de las materias sometidas a reforma, cuando ésta existe, varían de país en país.

Así, por ejemplo, en Chile la reforma judicial en materia penal se ha concentrado en el ámbito procesal penal, quedando pendiente la reforma de la ley penal sustan-tiva (el Código Penal data de 1874) y de las normas de ejecución penal. Por tal razón, la base normativa de la reforma procesal penal, cuya entrada en vigencia data de 2005, la constituye el Código Procesal Penal del año 2000 y las leyes que modificaron la Constitución Políti-ca de 1980 y crearon las instituciones necesarias para implementar un modelo acusatorio, el Ministerio Pú-blico y la Defensoría Penal Pública.

Es ampliamente aceptado que, en lo que concierne a procedimiento penal, en Chile la reforma se encuentra consolidada -no solo en lo normativo, sino también en

lo operativo- y es indudable que ha tenido fuerte im-pacto en el sector penitenciario. Esto se debe a que, entre otras cosas, ha permitido disminuir drásticamen-te la duración de los juicios y aumentar la capacidad de dictar condenas en el marco del respeto al debido pro-ceso, lo cual ha reducido drásticamente la proporción de personas privadas de libertad en forma preventiva. Sin embargo, se encuentran pendientes otros espacios de reforma a la justicia, entre ellos una revisión profun-da y global del sistema de ejecución penal. Pese a ello, existen materias directamente relacionadas con la eje-cución de las penas que registran avances importantes, como ocurre con las penas alternativas, respecto de las cuales se acaba de dictar la Ley 20.603 que amplía el catálogo de sanciones aplicables e introduce la posibili-dad de control telemático de algunas de éstas15.

En República Dominicana, en el año 2004 entró en vi-gencia un nuevo Código Procesal Penal, cuya base es la aplicación a nivel local “del Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica, (con lo que se) abandonó el modelo inquisitivo reformado o mixto, del viejo Có-digo de Procedimiento Criminal, de inspiración france-sa, y adoptó un modelo acusatorio”16. A diferencia de Chile, la reforma ha alcanzado al sistema penitenciario y en la actualidad éste se encuentra en un estado de “transición”, entre el “viejo” y el “nuevo” modelo pe-nitenciario, entre otros motivos porque la población penitenciaria que se encuentra recluida en recintos del nuevo modelo solo alcanza a 20% del total 17.

En este contexto, la Ley 224-1984 sobre Régimen Peni-tenciario de República Dominicana, señala con claridad que el “objetivo” de la Dirección General de Prisiones (DGP)18, dependiente de la Procuraduría General de la República, “es administrar todos los establecimien-tos penales del país y tiene a su cargo la atención

15 La Ley 20.603 fue publicada en el Diario Oficial de la República de Chile el 27 de junio de 2012. 16 Rojas, Ricardo. “Informe descriptivo: República Dominicana.” Documento de trabajo sin publi-car, 2012, p. 8.17 Ídem, p. 2. .18 Según fue indicado por organismos oficiales, junto a la DGP, coexiste el Nuevo Modelo de Ges-tión Penitenciaria.


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a los reclusos, con miras a obtener su readaptación, eliminar o reducir su peligrosidad, atendiendo a sus necesidades de orden moral y material, en coordina-ción con otros servicios afines, sean éstos de carác-ter público o privado” 19. La ley no define el concepto de rehabilitación, pero establece que “durante el pe-ríodo de tratamiento se intentará la rehabilitación del recluso, mediante la instrucción, el trabajo, la asistencia espiritual, la disciplina, la práctica de ejercicios y de sanos pasatiempos y demás métodos que la naturaleza del caso aconseje”. Atendido que la ley sobre Régimen Penitencia-rio antecede en 20 años al inicio de la reforma, se estima que “necesita una profunda modificación para adecuarla a la actual realidad penitenciaria dominicana”20.

En Panamá el Órgano Judicial lleva adelante una reforma procesal penal y una reforma penitenciaria. En 2007, se dictó un nuevo Código Penal y en 2008 un Código Proce-sal Penal, bases jurídicas de la reforma penal y procesal penal. Panamá cuenta con cuatro distritos judiciales y en tres de éstos existe un sistema procesal penal mixto (in-quisitivo-acusatorio), en tanto que solo en uno el sistema es acusatorio. La reforma ha sido diseñada con entrada en vigencia gradual, proyectándose que en 2014 en todo el país exista el procedimiento penal acusatorio21.

En materia penitenciaria, en Panamá el marco jurídico está compuesto por la Constitución Política de 1978, la Ley Nº 55 que reorganiza el Sistema Penitenciario (Ley Penitenciaria) del 30 de julio de 2003, el Decreto ejecutivo 393 del 25 de julio de 2005 que establece el Reglamento Penitenciario, y la Ley 28 del 1º de agosto de 2005 que Conmuta Penas de Privación de Libertad por Estudio o Trabajo. El Artículo 28 de la Constitución Política “es el instrumento jurídico de mayor jerarquía en el que se cimienta el Sistema Penitenciario paname-ño” 22, al señalar que éste “se funda en principios de

19 Ídem, p.2.20 Ídem, p. 22.21 Stanziola, Melba. “Informe descriptivo: Panamá.” Documento de trabajo sin publicar, julio de 2012, p. 4.22 Loayza, Antonio. “El Sistema Penitenciario Panameño.” Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Documento de trabajo, sin fecha p. 1. Citado en Stanziola, M., “Informe descriptivo: Pana-má.” Documento de trabajo sin publicar, julio de 2012, Anexo.

seguridad, rehabilitación y defensa social”, además de que prohíbe la aplicación de “medidas que lesionen la integridad física, mental o moral”23 de los detenidos y “ordena la capacitación en oficios, como mecanismo para que se reincorporen útilmente a la sociedad”24. La referida norma dispone también que las personas menores de edad “estarán sometidas a un régimen es-pecial de custodia, protección y educación”25.

La Ley Nº 55, complementada por su reglamento, “deja atrás una política penitenciaria desfasada, deshuma-nizante e inoperante, pretendiendo crear el escenario que permita el desarrollo de un trabajo mucho más técnico-humano, en pro no solo de la población penal, sino de los funcionarios y de la sociedad en general, al permitir el re-ingreso de personas sometidas durante su reclusión a un tratamiento penitenciario integral” 26.

Para ello, la Ley N° 55 “introduce el concepto de ‘ser-vicio público penitenciario’, como objetivo del Sistema Penitenciario Nacional”, para cuya ejecución diseña una nueva estructura orgánica, establece la carrera profesional y la Escuela de Formación Penitenciaria. Asimismo, consagra los derechos y deberes de los in-ternos, destacando la presunción de inocencia como principio rector del trato de las personas en detención preventiva. La Ley N° 55 también “incorpora el concep-to de separación y clasificación de la población privada de libertad, de acuerdo a criterios criminológicos y pe-nitenciarios (mediante un “Sistema de Clasificación de Centros Penitenciarios según el riesgo” 27); y adopta el sistema progresivo técnico como fundamento concep-tual del tratamiento penitenciario”.

23 Constitución Política de la República de Panamá, Art. 28°.24 Loayza, A., op.cit., p. 1.25 Constitución Política de la República de Panamá, Art. 28°.26 Stanziola, Melba. “Informe analítico: Panamá.” Documento de trabajo sin publicar, julio de 2012, p. 1. 27 Ley Nº 55, Arts. 42 a 49.


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Por último, adopta como “complementarias y suple-torias”, las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos, y el Conjunto de Principios Para la Protección de Personas Sometidas a Prisión de 1988, ambos ins-trumentos de las Naciones Unidas28.

Por último, la Ley 28 de 2005, reglamentada por el De-creto Ejecutivo 547 del 30 de noviembre del mismo año, permite conmutar penas privativas de libertad por estudio o trabajo. Para ello, la Dirección General del Sistema Penitenciario debe estimar que concurren varios requisitos, tanto de los programas (formalidad y provecho académico en los programas de estudio; tra-bajo comunitario eficiente y voluntario en los progra-mas laborales), como un perfil básico de los aspirantes (estar cumpliendo una sola condena; estar clasificado por el sistema progresivo técnico en período proba-torio, de pre-libertad o libertad vigilada; y no haber sido condenado por secuestro, tráfico internacional de drogas consumado, terrorismo, homicidio atroz o algu-nas modalidades de violación carnal)29. El descuento es mayor mientras más baja sea la pena y viceversa (en penas de 30 días a 3 años, un día de prisión por uno de trabajo o estudio; en penas de 3 a 10 años, uno por dos; y en penas de 10 a 35 años -pena máxima- uno por tres)30, lo que podría constituir un desincentivo para las posibilidades de rehabilitación o resocialización de quienes han sido condenados a penas más altas.

En Costa Rica la reforma del Código Procesal Penal para implementar un procedimiento acusatorio data de 1996. Pese a ello, en los últimos años se han tomado una serie de decisiones que permiten hablar de una “contrarreforma”. Entre otras, se mantuvo la modifica-ción del Código Penal que aumentó de 25 a 50 años la duración de las penas privativas de libertad31, se rebajó la edad de imputabilidad penal de 18 a 16 años, se ti-pificaron nuevos delitos criminalizando “conductas de 28 Loayza, A., op.cit, p.2.29 Ídem., p.3.30 Ídem., p.3.31 Ley 7.389 de 1994 que modificó el Art. 51 del Código Penal. Citado en Rodríguez, V. (2), op.cit., p. 19.

bagatela” y se ha impulsado un proyecto de ley para limitar el otorgamiento de la libertad condicional32. En-tre 1994 y 2010 han sido condenadas 1.244 personas a penas de 25 a 50 años de privación de libertad, cuyo desglose indica que se trata de una tendencia que ha ido en aumento33.

En Uruguay no ha habido reforma procesal penal, pero sí se ha avanzado en una reforma penitenciaria. Hasta ahora “el régimen procesal penal […] es escrito e inqui-sitivo”, regido por el Código Procesal Penal de 1981, cuyo antecedente directo es el Código de Instrucción Criminal de 1878. Aunque “Desde hace casi dos déca-das, se pretende pasar a un proceso oral y acusatorio” y en 1997 se promulgó un nuevo Código del Proceso Penal, oral y mixto, “su vigencia fue prorrogada hasta nuevo aviso”. También en la Ley 17.897 (2005) de Hu-manización se creó una “Comisión para la Reforma del Proceso Penal”, que trabaja en la propuesta de un mo-delo procesal acusatorio. En resumen, “no se espera su implementación en el corto plazo, ya que requiere una inversión [financiera] hasta el momento considerada como poco factible” 34.

Sin perjuicio de ello, desde el año 2003 en Uruguay se han dictado “un conjunto de leyes tendientes a la reforma del sistema penitenciario”, en parte como reacción a la Ley de Seguridad Ciudadana N° 16.707 de 1995 “orientada a incrementar la capacidad punitiva del Estado”, lo que se tradujo en aumento de penas, aumento de prisión preventiva y restricciones en el otorgamiento de liber-tades anticipadas, todo lo cual contribuyó al aumento del hacinamiento sin una contrapartida en el aumento de plazas35. De estas reformas, se destacan tres hitos:

32 Proyecto de Ley 17.490. Citado en Rodríguez, V. (2), op.cit, p. 20.33 Ídem, p. 21 y 22.34 Banco Interamericano de Desarrollo. “Apoyo a la seguridad ciudadana y al sistema carcelario.” Informe preparado para el Ministerio del Interior de Uruguay, 2008. Entrevistas a Subdirector Admi-nistrativo del INR y a ex fiscal de la República del Uruguay. Citados en Trajtenberg, Nicolás. “Informe descriptivo: Uruguay.” Documento de trabajo sin publicar, julio de 2012, p. 15.35 Ministerio del Interior. “Informe sobre buenas prácticas en materia penitenciaria en la República Oriental del Uruguay.” Ministerio del Interior, Asesoría Penitenciaria, Montevideo, 2011. Citado en Trajtenberg, N. (1), op.cit., p. 11.


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a) Creación del “Comisionado Parlamentario”36, especie de ombudsman penitenciario en-cargado de “asesorar al Poder Legislativo en su función de control del cumplimiento de la normativa supranacional, constitucional, legal y reglamentaria, referida a la situación de las personas privadas de libertad por de-cisión judicial”, y de supervisar a los “orga-nismos encargados de la administración de los establecimientos carcelarios y de la rein-serción social del recluso o liberados” 37.

b) Promulgación en 2005 de la “Ley Huma-nización y modernización del Sistema Carcelario”38 que, entre otras cosas: (i) regula el régimen excepcional de liber-tad provisional y anticipada; (ii) faculta a los Jueces Penales a decretar prisión do-miciliaria para privados de libertad con enfermedades graves (cáncer, VIH-SIDA, enfermedades mentales), a mujeres en su último trimestre de embarazo y primer trimestre de lactancia y a personas mayo-res de 70 años (excepto condenados por homicidio, violación o delitos de lesa hu-manidad); (iii) establece un régimen de redención de pena por trabajo y estudio 39; y (iv) promueve la inserción laboral de liberados, obligando a las empresas adju-dicatarias en licitaciones públicas, a que el 5% de los contratados como peones o similares sean personas registradas en la Bolsa de Trabajo del Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados40.

36 Ley Nº 17.684 del año 2003.37 Trajtenberg, N. (1), op.cit., p. 11. 38 Ley Nº 17.897 del año 2005 (reglamentada por el Decreto Nº 225/006 de 13 de julio de 2006 modificado por Decreto 102/009 de 2 de marzo de 2009) de Libertad Provisional y Anticipada, cono-cida como la “Ley de Humanización y Modernización del Sistema Carcelario”.39 A los procesados y condenados se les conmuta un día de reclusión por dos días de trabajo. Para estos efectos no se pueden computar más de ocho horas diarias de trabajo. También se computa un día de reclusión por dos días de estudio. En este caso, se computa como un día de estudio la dedica-ción a dicha actividad durante seis horas semanales, así sea en días diferentes. Para esos efectos, no se podrán computar más de seis horas diarias de estudio. En Rojido, Emiliano, Vigna, Ana y Trajten-berg, Nicolas. “Rehabilitación, reingreso y desistimiento en Uruguay: el caso del Centro Nacional de Rehabilitación en El Uruguay desde la Sociología VIII.” Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Montevideo, Uruguay, 2011, p. 11.40 Trajtenberg, N. (1), p. 11 y 12.

c) Creación del Instituto Nacional de Rehabi-litación (INR), organismo especializado al que se están traspasando los recintos ad-ministrados por la Dirección Nacional de Cárceles y las Jefaturas Departamentales de Policía, programándose para completar el proceso en el 201541.

En Barbados, en el año 2000 se aprobó la Ley de Refor-ma Penal (Penal Reform Act), principal norma que regu-la el proceso para dictar sentencia. El catálogo de penas se encuentra en la Magistrate Court Act, (capítulo 116) que considera una amplia gama de sanciones como amonestación, obligación de disculpa (como medida de reparación), multa, fianza, cárcel, condena suspen-dida, libertad condicional, servicio comunitario o una combinación de éstas. Aún cuando los jueces disponen de penas alternativas a la cárcel, no existen salidas alternativas como suspensión condicional del procedi-miento ni acuerdos reparatorios. Tampoco hay libertad condicional. El procedimiento penal es acusatorio prin-cipalmente, pero las investigaciones preliminares y el procedimiento médico forense son inquisitoriales en su mayoría. La Ley de Reforma Penal fortalece la reha-bilitación dentro de la prisión. Los reclusos deben ser evaluados al ingreso y colocados en inducción durante un mes. También deben ser entrevistados por la Uni-dad de Administración de Sentencias, luego de lo cual se les asigna un plan de cumplimiento de condena que incluye los programas apropiados según sus necesida-des criminogénicas42.

En Jamaica el marco jurídico que rige la actividad del Departamento de Servicios Correccionales está integrado por la Ley de Correccionales, la Ley sobre Cuidado y Pro-tección de Niños, la Ley de Libertad Condicional y la Ley de Justicia Penal (Reforma) de 2002. Esta última, en sus secciones 4-16, dispone un catálogo diversificado de

41 Comisión Interpartidaria de Seguridad Pública. “Documento de consenso.” Parlamento de la República Oriental del Uruguay, agosto de 2010. En Trajtenberg, N. (1), op.cit., p. 10, 12 y 13. 42 Ramsay, Kim. “Informe descriptivo: Barbados.” Documento de trabajo sin publicar, julio de 2012, p. 13.


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sanciones que permiten desviar (diversion) al infractor de una pena de cárcel, dependiendo del delito cometido.

Las penas no privativas de libertad pueden requerir su-pervisión obligatoria o el reconocimiento de la respon-sabilidad criminal, e incluyen suspensión de la pena con o sin supervisión, multa, libertad condicional (los oficiales de libertad condicional pueden supervisar la participación del infractor en programas preventivos acreditados por los tribunales), servicios comunitarios, toque de queda, monitoreo electrónico, combinación de sanciones (por ejemplo, servicio comunitario con supervisión) o asistencia a mediación. Por supuesto, también existe la pena de cárcel, dependiendo de la gravedad del delito, el impacto en la opinión pública y el criterio del juez43. En la etapa previa al juicio, la po-43 Mitchell, Simone. “Informe descriptivo: Jamaica.” Documento de trabajo sin publicar, julio de 2012, p. 3 y 4.

licía puede, en casos razonables, ofrecer “fianza poli-cial” (station bail) al sospechoso, antes de que sea ci-tado a presencia judicial. Tanto en la fase previa como después del juicio, los oficiales de libertad vigilada (pro-bation officers) pueden interactuar con los imputados, a través de servicios de atención a los reclusos44. Entre otras tareas, los oficiales de libertad vigilada realizan informes sociales, sobre cuya base pueden recomen-dar una pena determinada. Estos informes deben ser considerados por los jueces en casos que involucran a jóvenes infractores45.

En forma ilustrativa se puede observar en la siguiente Tabla, el modelo de sistema procesal penal de cada uno de los países participantes en este estudio.

44 Ídem, p. 2.

44 Ídem, p. 3.

Tabla Nº 2: Modelo Procesal Penal

Barbados Chile Costa Rica Jamaica Panamá República Dominicana Uruguay

Sistema Procesal

PenalAcusatorio (a) Acusatorio Acusatorio Acusatorio Mixto Acusatorio Inquisitivo

(a) Excepto las investigaciones preliminares y procedimientos médico forenses que se encua-dran, en su mayoría, en el modelo inquisitivo.

Fuente: Elaboración propia

2. Salidas alternativas y mecanismos excarcelatorios

En Uruguay no existen salidas alternativas al procedimiento penal. Sin embargo, existen varios “mecanismos excarcelatorios” previstos en el Código Penal, el Código Procesal Penal y leyes especiales: suspensión condicional de la pena, libertad condi-cional (la condición consiste en que el penado se someta a vigilancia policial y man-tenga buena conducta, destacando que la libertad condicional “se otorga en todos los casos”), libertad anticipada para quienes hayan cumplido la mitad de la pena, la gracia, el Régimen de Redención de la Pena por Trabajo o Estudio contenido en la Ley 17.897 de “Humanización del Sistema Carcelario” (por cada dos días de estudio o trabajo se redime un día de privación de libertad) y las salidas transitorias46.

46 Entrevistas a ex fiscal de la República y a Subdirectores Administrativo y Técnico del INR citadas en Trajtenberg, N. (1), op.cit., p. 14.


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En Panamá, el Código Judicial permite el término del proceso penal por desistimien-to de la pretensión punitiva, en aquéllos delitos en que proceda el desistimiento. También existe la posibilidad de derivación del conflicto penal a los Centros Alternos de Resolución de Conflictos del Órgano Judicial para casos específicos. En el distrito judicial en donde se encuentra vigente la reforma existen varias alternativas con-templadas en el Código Penal, entre ellas la suspensión condicional de la ejecución de la pena (Arts.98 y 100 del CP), el reemplazo de penas de corta duración (Art. 102 CP), la sustitución de pena con dos tercios cumplida por libertad vigilada (Art. 103 y ss. CP), la prisión domiciliaria en casos especiales como mayor edad, embarazo, etc. (Art. 108 CP) y la libertad condicional cuyos requisitos son dos tercios de condena cumplida con índices de readaptación, buena conducta y cumplimiento de los regla-mentos carcelarios (Art 113 CP)47.

En Chile, el Código Procesal Penal del año 2000 considera dos tipos de salidas alter-nativas al procedimiento penal: la suspensión condicional del procedimiento y los acuerdos reparatorios, esta última una convención entre la víctima y el imputado, con aprobación del juez de garantía, para poner término al procedimiento penal48. La suspensión condicional del procedimiento está concebida con una serie de re-quisitos que limitan su alcance (acuerdo entre fiscal e imputado, pena no superior a tres años, imputado no reincidente, vigencia de la condición por un plazo de entre uno y tres años). Por otro lado, se estima que “el campo de aplicación de esta institu-ción está restringida al Procedimiento Ordinario”, toda vez que “en el procedimiento simplificado, opera otra institución de alguna manera similar, cual es la suspensión de la pena”49.

Como “mecanismo excarcelatorio”,50 el Decreto Ley N° 321 de 1925 establece la libertad condicional, concebida como una forma especial de cumplimiento en el me-dio libre y sujeto a control de la autoridad, beneficio que no extingue ni modifica la duración de la pena. Pueden postular a este beneficio los condenados a penas privativas de libertad de más de un año de duración y que acrediten haber cumpli-do la mitad de la condena (salvo en ciertos delitos contra la vida y sexuales en que se requiere haber cumplido dos tercios de la condena; los condenados a presidio perpetuo deben haber cumplido 20 años51 y los condenados a penas de más de 20 años de presidio deben haber cumplido 10 años), conducta intachable en el estable-cimiento penal, haber aprendido un oficio (si hay talleres en el recinto penal), haber asistido con regularidad y aprovechamiento a la escuela del establecimiento y a las conferencias educativas (si el recluso no sabe leer y escribir, dejará de cumplir con

47 Stanziola, M. (1), op.cit., p. 55-59.48 Vergara, Luis. “Informe descriptivo: Chile.” Documento de trabajo sin publicar, julio de 2012, p. 41.49 Ídem, p. 42 y 43.50 Ídem, p. 43.51 Contraloría General de la República de Chile, Dictamen Nº 059934 del 23 de diciembre de 2005. Citado en Vergara, L. (1), op.cit., p. 44.


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este requisito)52. El cumplimiento de los requisitos es calificado por Gendarmería de Chile y la concesión o denegación del beneficio es decidida por una Comisión de Libertad Condicional existente en cada Corte de Apelaciones del país53.

Por último, el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios contempla una se-rie de “permisos de salida”, beneficios intrapenitenciarios que forman parte de las actividades de reinserción social, en consonancia con la gradualidad en el plan de ejecución, cuyo objetivo es que el recluso disfrute paulatinamente de mayores espa-cios de libertad conforme avanza en el proceso de reinserción54. Estos permisos son la salida esporádica, salida dominical, salida de fin de semana y salida controlada al medio libre o “salida diaria” (esta última para efectos de trabajar o estudiar, lo que debe ser acreditado por el interno)55.

En Barbados, el sistema jurídico penitenciario no cuenta con normas que permitan la salida progresiva (beneficios intrapenitenciarios o permisos progresivos de salida) ni anticipada (libertad condicional ni parole) de la prisión. Los prisioneros son libe-rados al final de su condena56.

En Jamaica, la Ley de Correccionales de 1991 permite al Comisionado a cargo del Departamento de Servicios Correccionales remitir parte de las penas cuando estas sean superiores a treinta días, facultad que puede ejercer a través de un delegado. La remisión no puede exceder un tercio de la pena para primerizos y una cuarta parte para reincidentes. Además, el beneficiario debe comprometerse a no come-ter nuevas infracciones y mantener una conducta diligente durante el período de encarcelamiento.57 La Ley de Correccionales de 1985 permite, a su vez, la libertad condicional, entendida como liberación temporal de reclusos o niños, durante un período determinado.

También en Jamaica existen diversas medidas para reducir la población penal: i) co-locación en un albergue o casa de “medio camino” para apoyar la reintegración en la comunidad; (ii) vacaciones para adultos y niños de bajo riesgo que puedan retornar a casa durante un período determinado (en adultos no puede exceder de siete días); (iii) en casos de indigencia una junta externa al Departamento de Servicios Correc-cionales puede conceder una liberación compasiva; (iv) licenciamiento (similar a la libertad condicional, se concede a jóvenes infractores y niños que viven en institu-ciones, para facilitar su re-socialización) y supervisión legal intensiva por un oficial de libertad condicional, a niños egresados antes de cumplir 18 años; vi) la Ley de

52 Decreto Ley Nº 321 “Sobre Libertad Condicional”, Art. 2°. En Vergara, L. (1), op.cit., p. 43 y 44.53 Vergara, L. (1), op.cit., p. 45.54 Decreto. Nº 518 de 1998 “Reglamento de Establecimientos Penitenciarios”, Art. 96°. Citado en Vergara, L. (1), op.cit., p. 46.55 Decreto. Nº 518 de 1998 “Reglamento de Establecimientos Penitenciarios”, Art. 96°. Ídem, p. 47.56 Ramsay, Kim, “Informe analítico: Barbados.” Documento de trabajo sin publicar, julio de 2012, p. 3.57 Mitchell, S. (1), op.cit., p. 13.


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Libertad Condicional de 1979 permite que un preso no sentenciado a cadena perpe-tua o muerte, solicite la libertad condicional o libertad anticipada, pero no siempre se concede, por diversas razones, entre ellas el riesgo o la gravedad del delito58.

3. Control de la ejecución penal

En Uruguay “existe un control administrativo a cargo de la autoridad del centro de reclusión en el caso de las penas privativas y a cargo de la Oficina de Seguimiento de la Libertad Asistida (OSLA) para las no privativas, un control judicial a cargo del Juez competente en la etapa de ejecución de la pena, y un control político a cargo del Comisionado delegado del Parlamento”59.

En Chile la autoridad penitenciaria, Gendarmería de Chile, organismo dependiente del Ministerio de Justicia, ejerce el control administrativo de la ejecución penal, de conformidad con el Decreto Ley Nº 2.859 “Ley Orgánica de Gendarmería de Chile”, el Decreto Supremo Nº 518 de 1998 “Reglamento de Establecimientos Penitenciarios” y la Ley 19.880 de 2003, que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del Estado. Legalmente, también tie-nen facultades de control administrativo algunas autoridades del sector justicia, pero en la práctica éste es ejercido por Gendarmería de Chile. El control jurisdiccional, por su parte, es ejercido fundamentalmente por los jueces de garantía, “de confor-midad a lo establecido en el artículo 14, letra f), del Código Orgánico de Tribunales y 466 del Código Procesal Penal”. Este último, además, “señala que mientras esté ejecutándose la pena o la media de seguridad, son competentes para intervenir ante el Juez de Garantía, el ministerio público, el imputado y el defensor” 60.

Cabe mencionar que la Defensoría Penal Pública ha creado una Unidad de Defensoría Penitenciaria, para el mejor ejercicio de la facultad que le concede el Código Penal.

Costa Rica cuenta con una judicatura especializada en ejecución penal, pero ade-más se plantea la necesidad de que también exista una ley general de ejecución de penas, lo que unido al control jurisdiccional de éstas, favorecería “las opciones de rehabilitación y reinserción social” 61.

En Panamá existe control jurisdiccional y administrativo. Dado que la reforma de la justicia se centra en el proceso de implementación, en aquellos distritos judiciales en donde aún no se aplica, el control jurisdiccional lo realiza el Juez de Conocimiento de la

58 Ídem, p. 13.59 Entrevista a ex fiscal de la República. En Trajtenberg, N. (1), p. 13.60 Vergara, L., op.cit., p. 35.61 Rodríguez, V. (2), op.cit., p. 15.


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Causa Penal, en tanto que en el único distrito en donde desde 2011 rige el sistema penal acusatorio, en base al Código Procesal Penal de Panamá de 2008, éste corres-ponde al Juez de Cumplimiento. El control administrativo es efectuado por la Direc-ción General del Sistema Penitenciario 62.

En República Dominicana, “el control del cumplimiento de las penas impuestas a los internos es responsabilidad de los Jueces de Ejecución de la Pena, dependientes del Poder Judicial. En el país existen once jueces de ejecución de la pena para una población carcelaria que excede los 22.000 internos y una cantidad indeterminada de personas que se benefician de medidas de coerción o de libertad condicional” 63.

Tabla Nº 3: Existencia de mecanismos de control de ejecución penal

Barbados Chile Costa Rica Jamaica Panamá Rep. Dominicana Uruguay

Control Administrativo

Judicatura de Ejecución Penal

Ombudsman o Defensor del

Pueblo - Defensor Penitenciario


Como se puede observar en la Tabla precedente todos los países disponen de me-canismos de control administrativo de la ejecución penal. No obstante, es menor el número de países que cuentan con una judicatura especializada o con defensores abocados a este ámbito.

62 Stanziola, M. (1), op.cit., p. 46.63 Rojas, R. (1), op.cit., p. 7.


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4. Antecedentes penales

Tanto en Uruguay como en Chile el sistema de registro de anotaciones prontuariales se utiliza como agravante de la responsabilidad penal, lo que podría producir efectos de estigmatización y/o atentar contra el principio de non bis in idem. Sin embargo, el fun-cionamiento del sistema de registro de antecedentes penales difiere en ambos países, particularmente en lo que concierne a la extensión de sus efectos en el tiempo. Así,

en el Uruguay se mantiene el registro de los antecedentes penales tanto por parte del Poder Judicial como por parte del Ministerio del Interior. Pasados cinco años de la condena el antecedente es utilizado como agravante para declarar al ofensor como reincidente; y pasados entre 5 y 10 años es utilizado como agravante para declarar al ofensor como habitual. Pasados 10 años de la condena, el antecedente no es utilizado como agravante pero se mantiene registro. 64

En Chile, una vez cumplida la condena, se pueden eliminar los antecedentes penales e incluso el prontuario (que es el documento en donde se anotan físicamente las pe-nas establecidas en la sentencia), en base a una norma del año 193265. Sin embargo, ello requiere un largo proceso de control de firma (dos años para primerizos y 5 años para reincidentes) ante el sistema post penitenciario de Gendarmería de Chile. La extensa duración de este proceso de firma y la circunstancia de que mantenga a la persona que está eliminando antecedentes vinculada con la administración peniten-ciaria, hace que pudiera llegar a ser considerado como una nueva condena.

En ambos países -Uruguay y Chile- la ley inhabilita para el ejercicio de funciones públicas a quienes tengan antecedentes penales, lo que representa una evidente contradicción con los objetivos de reinserción y/o rehabilitación declarados en la normativa penal y penitenciaria66.

En Panamá, la entidad encargada de mantener los antecedentes penales es la Direc-ción de Investigación Judicial (DIJ), adscrita a la Policía Nacional, la cual forma parte del Ministerio de Seguridad Pública. El sistema se encuentra regulado en la Ley N° 66 del 19 de diciembre de 2001, que modifica la Ley No. 16 de 1991, Orgánica de la Policía Técnica Judicial. Las penas se reportan en un documento llamado “Record Policivo” o “Historial de Antecedentes Penales”. De acuerdo a dicha normativa, sólo pueden acceder a este documento el interesado, los Agentes del Ministerio Público y las Autoridades Jurisdiccionales del Órgano Judicial67.

64 Trajtenberg, Nicolás y Rojido, Emiliano. “Informe analítico: Uruguay.” Documento de trabajo sin publicar, julio de 2012, p. 10.65 Decreto Ley 409 de 1932.66 Trajtenberg, N., Rojido, E. (2), op.cit., p. 11; Vergara, L. (2), op.cit., p. 3. 67 Stanziola, M. (1), op.cit., p. 31.


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En Barbados la Real Fuerza de Policía de ese país, a través de su Departamento de Antecedentes Penales, mantiene un registro de condenas que incluye fecha, delito, sentencia y magistrado o juez que la dictó. Existe omisión y eliminación de antece-dentes penales. Excepcionalmente, un magistrado puede disponer que se omita re-gistrar el delito junto al nombre del penado, para facilitar su rehabilitación. La Ley de Antecedentes Penales y Rehabilitación de Delitos 1997-6 dispone que una pena no privativa de libertad puede ser suprimida después de 5 años; pero si la pena ha sido privativa de libertad, se debe esperar siete años si el encarcelamiento ha durado 12 meses o menos, y diez años si la prisión duró de uno a tres años. Las penas privativas de más de 3 años no se pueden eliminar. Los archivos de la persona fallecida se man-tienen, particularmente los jóvenes infractores. Las personas nacidas antes de 1930 tienen sus registros eliminados, porque se supone que están muertas68. Si la conde-na consistió en una pena de servicios comunitarios, no se registra69. Los certificados de antecedentes penales emitidos por la Policía constituyen “barreras legales para el reingreso exitoso de los infractores a la sociedad”, toda vez que “son requeridos para varios trabajos, obstaculizando sus posibilidades de encontrar un empleo”70.

5. Hallazgos de la sección

Existen avances legislativos importantes, especialmente en materia de reforma pro-cesal penal, que se encuentran en pugna con tendencias de política criminal puniti-va, por una parte, y con sistemas penitenciarios anticuados y carentes de recursos, por otra. Entre otras situaciones paradojales, el país que parece tener mayor avance legislativo en reforma penitenciaria -Uruguay- no tiene fecha para implementar la reforma del procedimiento penal.

Aún cuando prácticamente todas las legislaciones cuentan con penas alternativas a la cárcel, posibilidades de salidas alternativas al procedimiento penal o sistemas progresivos para el cumplimiento de las penas privativas de libertad (mecanismos de excarcelación o salidas anticipadas), el uso de la cárcel continúa siendo amplio y no es considerado como una medida excepcional. En los casos examinados, los mecanismos alternativos suelen exigir requisitos difíciles de cumplir o están conce-bidos en forma restrictiva para el acceso de la población penal. Destacan, en cuanto a diseño normativo, las posibilidades de desvío que ofrece la legislación de Jamaica.

En cuanto a control de la ejecución de las penas, existen países que cuentan con una judicatura especializada al efecto. En otros, se plantea la necesidad de separar la función de juez de primera instancia (juez de instrucción en Uruguay y juez de

68 Ramsay, K. (1), op.cit., p. 15 y 16.69 Ramsay, K. (2), op.cit., p. 7.70 Ídem, p. 4 y 5.


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garantía en Chile), a efecto de potenciar las posibilidades de control jurisdiccional. La revisión de la información por países permite determinar que la forma de control predominante es administrativa. Al respecto, conviene tener presente la recomen-dación hecha por el Relator sobre los Derechos de las Personas Privadas de Libertad de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su Resolución 1/08 “Prin-cipios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas”, emitida en 2008, en la que propone incentivar el control jurisdiccio-nal de las penas privativas de libertad, señalando que el “control judicial de las con-diciones de privación de libertad y la supervisión de la ejecución o cumplimiento de las penas, deberá ser periódico y estar a cargo de jueces y tribunales competentes, independientes e imparciales”.71

Por último, los registros de antecedentes penales siguen constituyendo un obstá-culo importante para las posibilidades de reinserción, una vez cumplida la pena. En especial, las anotaciones prontuariales dificultan la contratación laboral de los egre-sados de las cárceles. En esta materia, se destaca el avance de Uruguay al prescribir por ley la obligación de que las empresas contratadas por el Estado, incorporen per-sonas liberadas en un 5% de sus puestos de trabajo para peones o similares.

71 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Resolución 1/08: “Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Personas Privadas de Libertad en las Américas”, Principio VI: “Control judicial y ejecución de la pena”.


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Dimensión Institucional- Estadística

En esta sección se abordan los aspectos institucionales que conforman los sistemas penitenciarios de los paí-ses participantes en este estudio. El objetivo de esta sección es identificar cómo se estructuran los sistemas penitenciarios en los países estudiados y si esta estruc-tura facilita la reinserción y rehabilitación social.

Para ello, en primer lugar, se analiza la dependen-cia institucional de los sistemas penitenciarios, para luego analizar los recursos humanos que integran es-tos sistemas, especialmente el abocado a labores de reinserción y rehabilitación. También se examina el presupuesto y la forma como éste se desagrega, iden-tificando los rubros relacionados a los programas de reinserción social. Otros aspectos que forman parte de

este análisis son las evaluaciones de gestión, la identi-ficación de las instituciones responsables de la etapa post penitenciaria, y de otras instituciones del ámbito público o privado que prestan servicios de rehabilita-ción o reintegración social.

También se explora cómo funcionan estos sistemas, a partir de datos estadísticos que entregan información sobre la población penal -sus características, densidad, reincidencia-, el registro y almacenamiento de datos, y la infraestructura correccional existente.

La finalidad de este apartado es que al término de su lectura, se pueda conocer cómo se estructura y funcio-na el sistema carcelario de los países bajo análisis, y tener una referencia de las posibilidades de implemen-tación de sistemas de monitoreo y evaluación de los programas de rehabilitación y reinserción social.

1. Dependencia institucional

Es importante observar la dependencia institucional de los sistemas penitenciarios, pues de acuerdo a ello se podrá identificar mayor o menor independencia en su gestión, así como tendencias hacia la priorización de la seguridad y el castigo frente a la rehabilitación y reinserción de quienes están recluidos.

En 3 de los 7 países analizados -Chile, Costa Rica y Panamá-, las instituciones peni-tenciarias dependen del Ministerio de Justicia. En estos países los sistemas peniten-ciarios son gestionados en forma centralizada por organismos exclusivamente crea-dos para tal fin y con funcionarios dedicados únicamente a la función penitenciaria. Así, se identifica a la Gendarmería de Chile (Chile), a la Dirección General de Adapta-ción Social (Costa Rica) y a la Dirección General del Sistema Penitenciario (Panamá).

En cuanto a República Dominica, el sistema penitenciario es gestionado por la Di-rección General de Prisiones (DGP), dependiente de la Procuraduría General de la República 72.

72 La Procuraduría General de la República tiene a su cargo la formulación e implementación de la política contra la criminalidad, la investigación pe-nal, la administración del sistema penitenciario y correccional, la protección y atención de víctimas y testigos, persecución de la corrupción y el fraude, así como proveedora de los servicios jurídicos administrativos requeridos por las leyes. Disponible en Internet: http://pgr.gob.do/portal/Contents/Sta-tic/Info/20100514-mision-vision.ashx No obstante, según fue informado por organismos oficiales, en el sistema penitenciario de República Dominicana coexiste, junto a la DGP, el Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria.


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Uruguay, Barbados y Jamaica presentan una situación distinta. En Uruguay, el Insti-tuto Nacional de Rehabilitación (INR) depende del Ministerio del Interior. Este Mi-nisterio tiene a su cargo la gestión de la Policía, la que subsidiariamente desempeña funciones penitenciarias. Otra característica de la orgánica institucional de Uruguay es su fragmentación y gestión policial. Hasta antes de la creación del Instituto Nacio-nal de Rehabilitación (en el año 2010), “los establecimientos penitenciarios metro-politanos dependían de la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación (DNCPCR); en tanto las cárceles departamentales lo hacían de sus correspondientes Jefaturas de Policía”73. Con la creación del INR se plantea la unifi-cación de las cárceles en forma progresiva (proceso que debería culminar en el año 2015). En el caso de Barbados, el Servicio de Prisiones (Barbados Prison Service) depende del Ministerio del Interior (Ministry of Home Affairs) y se compone de una sola prisión: Her Majesty’s Prison Dodds (HMP Dodds). En Jamaica, por su parte, el Departamento de Servicios Correccionales (Department of Correctional Services) es parte del Ministerio de Seguridad Nacional (Ministry of National Security) y nació en 1975 producto de la reforma que congregó en una misma institución el servicio carcelario, los centros correccionales juveniles y la unidad de libertad asistida (pro-bation).

Es necesario recordar que las funciones de investigación y de castigo, y de control de la ejecución de ese castigo son esencialmente diferentes. Por ello, se requiere que las instituciones que las gestionen posean independencia organizativa, que im-pida la superposición de tareas, de tal forma que su independencia se evidencie en la libertad para definir sus prioridades institucionales, incluso en desmedro de la tendencia a priorizar la seguridad en el sistema penitenciario en pos de garantizar mayor reintegración social.

Los organismos a cargo de la gestión penitenciaria en los países estudiados recono-cen, como parte de sus funciones, la reintegración social de las personas recluidas, contando para ello con instancias técnicas a cargo de cumplir esa tarea, como se ob-serva en la Tabla N° 4. En algunos países, como Jamaica y Panamá, las instituciones a cargo de la reintegración y rehabilitación dividen funciones entre dos organismos.

73 Trajtenberg, N., Rojido, E. (2), op.cit., p. 4.


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Tabla Nº 4: Estructura organizacional de los sistemas penitenciarios

Institución Penitenciaria

Dependencia Institucional

Organismo a cargo de la Reinserción Página web

Barbados Servicio Penitenciario de Barbados

Ministerio del Interior Superintendencia Penitenciaria No Disponible

Chile Gendarmería de Chile Ministerio de Justicia Subsecretaria Técnica www.minjus.cl

www.gendarmeria.cl

Costa Rica Dirección General de Adaptación Social

Ministerio de Justicia y Paz

Instituto Nacional de Criminología

www.mjp.go.cr www.adaptacion.mjp.go.cr

JamaicaDepartamento

de Servicios Correccionales

Ministerio de Seguridad Nacional

Comisionado Adjunto para Recursos Humanos / Servicios

Comunitarios

www.dcsj.netwww.mns.gov.jm/

Panamá Dirección General del Sistema Penitenciario

Ministerio de Gobierno y Justicia

Departamento de Planificación y Proyectos/ Departamento de Tratamiento y Rehabilitación

www.mingob.gob.pa/mingob/ www.sistemapenitenciario.gob.pa

Rep. Dominicana

Dirección General de Prisiones (a)

Procuraduría General de la

República

Oficina Coordinadora del Modelo de Gestión

Penitenciariahttp://pgr.gob.do

Uruguay Instituto Nacional de Rehabilitación

Ministerio del Interior

Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados

www.minterior.gub.uywww.pnel.org.uy

(a) Como ya fue indicado, junto a la DGP coexiste el Nuevo Modelo de Gestión Penitenciaria. Fuente: Elaboración propia

Algunos de los países estudiados han implementado reformas importantes en sus sis-temas penitenciarios, motivados por la necesidad de fortalecer su institucionalidad y mejorar las condiciones de reclusión, como es el caso de Uruguay; de responder a una situación de crisis, como fue el caso de Barbados (ante el incendio en la cárcel HMP Glendary, en 2005 74); o de incorporar un nuevo modelo de gestión penitenciaria que fuese más eficiente en el cumplimiento de sus objetivos, como ha sido el caso de la República Dominicana. En todos los casos estas reformas han sido planteadas para mejorar los sistemas de gestión y evaluación de su funcionamiento, poniendo además especial énfasis en la optimización de mecanismos que faciliten la reintegración social.

2. Presupuesto

De los países participantes de este estudio, son pocos los países que han organizado el presupuesto del sistema penitenciario desagregando información, de tal forma que se pueda identificar el gasto realizado en reintegración y rehabilitación social. Chile es una de las excepciones. A partir del año 2006 y por disposición de la Direc-ción de Presupuesto (DIPRES), Gendarmería separó las transferencias asignadas a

74 Ramsay, K. (1), op.cit., p.3.


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cinco programas de reinserción75 en un programa presupuestario conocido como “Programa 02” el cual, en la Ley de Presupuesto se denomina “Programas de Re-habilitación y Reinserción Social”. Dicha partida, si bien congrega gran parte de los gastos asociados a las iniciativas de reinserción, no contiene la totalidad de recursos institucionales, manteniéndose en el “Programa 01” una serie de gastos (tales como recursos humanos y de operación) relacionados con acciones y actividades de rein-serción76. Según un estudio elaborado por la Dirección de Presupuesto, el gasto en los programas de reinserción y rehabilitación de Gendarmería alcanzó a 4,26% (en 2008) y 4,94% (en 2011)77.

Con la misma tendencia que Chile, República Dominicana contempla la identifica-ción del gasto realizado en reinserción dentro del presupuesto generado para el sistema penitenciario de ese país. Así, “el nuevo modelo penitenciario destina el 23% de su presupuesto al proceso de rehabilitación y reinserción de los reclusos.”78.

En Uruguay, por su parte, el presupuesto del INR se desglosa en Remuneraciones, Funcionamiento e Inversiones, siendo difícil de identificar en esa división lo asig-nado a reintegración y rehabilitación. En Panamá se observa un escenario similar, dado que “el presupuesto estatal responde básicamente a dos grandes rubros, como lo son la alimentación de los privados de libertad […] y el nombramiento de funcio-narios penitenciarios” lo que representa el 75,5% del presupuesto anual. El restante 24,5% se ocupa para cubrir otros rubros, “tales como Seguridad Penitenciaria, Salud Penitenciaria, Mantenimiento de Infraestructura y Equipos” 79. En general,

el Estado panameño, no invierte presupuestariamente en temas de Rehabilitación y Reintegración Social. No obstante, existen ingre-sos financieros al departamento de Proyectos por USD$350.000.00, producto en su mayor parte del alquiler a concesionarios privados de los Kioscos (tiendas dentro de los establecimientos penitenciarios), y no producto de la labor-terapia. [...] La responsable de Planificación y Proyectos, informó, que el presupuesto del Estado tiene una partida destinada por ‘primera vez’ a propiciar el trabajo penitenciario, por USD$639,858.00 80.

En el caso de Costa Rica, no existe información desglosada respecto del gasto en reintegración y rehabilitación dentro del presupuesto de la Dirección General de

75 Los Programas que hasta el año 2005 percibían transferencias corrientes y de capital eran: Programa de los Centro de Educación y Trabajo (CET), Pro-grama de Reinserción Social de Reos con Medidas Alternativas, Patronato Nacional de Reos (PANAR), Programa Fortalecimiento de los Consejos Técnicos, Programa Hoy es mí Tiempo, éste último corresponde a un componente del Programa PANAR. 76 Vergara, L., op.cit., p. 11.77 Vergara, L., “Informe analítico: Chile”. Documento de trabajo sin publicar, p. 10.78 Rojas, R. (1), op.cit., p. 3. Según indica el autor, este monto no incluye el gasto en personal, sólo incluye el gasto en comida y programas.79 Stanziola, M. (2), op.cit. p. 4.80 Stanziola, M. (1), op.cit., p. 10.


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Adaptación Social. La misma situación se observa en Barbados, donde no se distin-gue en el presupuesto general recibido por el Servicio de Prisiones de Barbados el gasto en programas de reintegración y rehabilitación o en los materiales relaciona-dos a estos programas81.

Otro problema observado en los países analizados es el relacionado a debilidades en la gestión del presupuesto, en tanto en muchos casos los sistemas penitenciarios no consiguen ejecutar la totalidad del gasto que el Estado les asigna. En Uruguay, por ejemplo, del presupuesto total asignado durante 2011 sólo se ejecutó el 67%. En Costa Rica, el Ministerio de Justicia y Paz ha tenido frecuentes problemas en su capacidad para ejecutar el 100% de su presupuesto, lo que afecta también al siste-ma penitenciario e impacta en los servicios y planes de reinserción social82. Así, de acuerdo al Informe de Evaluación Anual Ejercicio Económico 2011 del Ministerio de Justicia y Paz, el Programa Administración Penitenciaria ejecutó sólo el 82% de lo presupuestado en la sub-partida de Alimentos y bebidas.

3. Recursos Humanos

Todos los países analizados cuentan con personal exclusivo dedicado a laborar en el sistema penitenciario. Los déficits se presentan al analizar las diferentes funciones que este personal debe cumplir. Para tener una imagen panorámica de éste ámbito se puede observar la Tabla N° 5.

Tabla Nº 5: Personal que labora en el Sistema

Penitenciario

Barbados Chile Costa Rica Jamaica Panamá República Dominicana (a) Uruguay

Uniformados 374 12.192 3.344 2.191 771 1.600 / 890 2.675

Administrativos y Profesionales

55 3.067 1.283 445 360 233 / 340 350

Total 429 15.259 4.627 2.636 1.131 1.833 / 1.230 3.025 (a) Información referida sólo al nuevo sistema penitenciario, en funcionamiento desde el año 2005, y que alberga actualmente al 20,3% de la población penal total.Fuente: Elaboración propia

E. Carranza, en un artículo donde compara información penitenciaria de América Latina y el Caribe, indica que “la ratio óptima estimada [entre población penitenciaria

81 Ramsay, K. (1), op. cit., p. 9.82 Rodríguez, V., “Informe descriptivo: Costa Rica”. Documento de trabajo sin publicar, 2012, p. 15.


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y funcionarios] es entre 1:1 o 3:1, es decir, de entre una y no más de tres personas presas por cada funcionario o funcionaria de seguridad en promedio”83. Este por-centaje es el vigente en los sistemas penitenciarios de Europa Occidental. Este dato debe complementarse con información referida al perfil de las unidades penales, dado que no sería necesario contar con el mismo contingente de funcionarios en una cárcel de máxima seguridad que en una de mínima seguridad.

En Uruguay, el Instituto Nacional de Rehabilitación cuenta con 3.025 funcionarios. La mayoría de ellos (2.675) comprende al personal policial (escalafón L) con sus sub escalafones de funcionarios ejecutivos, administrativos, técnicos y otros. A este úl-timo número se suma el escalafón S, de Personal Penitenciario, y el C, de funciona-rios administrativos (comportando un total de 350 funcionarios, 347 y 3, respecti-vamente). Estos últimos escalafones se implementaron en 2011 (a pesar de que el escalafón S estuvo previsto desde 1986, en la norma que reglamentó el estatuto del personal). Tomando en consideración que el organismo a cargo de la reinserción social es el Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados, el contingente de fun-cionarios que trabaja en este sector sería el abocado a labores de reinserción. Así, se indica que el Patronato contaba en el 2011 con “63 funcionarios, de los cuales 14 son profesionales (7 psicólogos, 2 asistentes sociales, 2 abogados, 2 procuradores y 1 contador)”. El personal no profesional está compuesto por 49 personas84.

En Costa Rica, la Dirección General de Adaptación Social cuenta con 1.283 funcionarios técnicos y administrativos, y 3.344 funcionarios del ámbito policial. En el primer grupo, las profesiones de mayor presencia, en orden numérico, son Trabajo Social (111 perso-nas), Derecho (90 personas), Psicología (68), Administración (63 personas), Orientación (61 personas) y del área de la salud (53 personas). Al margen de ello, “no es posible iden-tificar personal penitenciario abocado exclusivamente a tareas de reintegración social porque no hay programas ni actividades planificadas exclusivamente para esos fines. Las actividades de reintegración social son transversales, por lo que no hay personal, equipo o presupuesto desagregado o destinado únicamente para esa finalidad”85.

En República Dominicana “el nuevo modelo penitenciario cuenta con 1.600 Vigilan-tes de Tratamiento Penitenciario (VTP), 118 profesionales dedicados al tratamiento y rehabilitación (psicólogos, médicos, abogados, visitadores sociales) y 115 perso-nas dedicadas a labores administrativas. Existe una base de datos centralizada, con información detallada sobre el personal dedicado a labores administrativas, de vi-gilancia y de administración”86. A diferencia del “viejo modelo” donde las cárceles aún son 83 Carranza, E. ”Situación penitenciaria en América Latina y el Caribe ¿Qué hacer?” Anuario de Derechos Humanos, Facultad de Derecho de Universidad de Chile, Santiago: Andros Impresores, 2012, p. 48.84 Trajtemberg N. (1), op.cit., p. 9 y 54.85 Rodríguez, V. (1), op.cit., p. 1.86 Rojas, R. (1), op.cit., p. 3.


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administradas por personal de la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas, el nuevo modelo es dirigido por personal civil, por técnicos y profesionales de las diferentes ramas que inciden en el proceso de re-habilitación y reinserción de los internos. Los vigilantes penitenciarios ingresan al nuevo modelo penitenciario, luego de recibir un entrena-miento en la Escuela Nacional Penitenciaria. Una parte del personal técnico fue contratado mediante concurso público y otros han emigra-do del viejo modelo al nuevo modelo 87.

En Chile, el personal de Gendarmería se agrupa en plantas y dentro de éstas en esca-lafones y sub escalafones con un número de plazas específico por cada una de ellas, y la indicación de grados y los requisitos para ser ocupadas88. Cuenta con una dotación de personal autorizada de más de 15.000 funcionarios para el año 2012, divididos en personal de planta y contratado. Sin embargo, a esta cantidad debe agregarse las personas contratadas por hora y los médicos y dentistas. Para su funcionamiento se organiza en siete plantas, a saber: 1. Planta de Oficiales Penitenciarios, 2. Planta de Suboficiales y Gendarmes, 3. Planta de Directivos, 4. Planta de Profesionales, 5. Planta de Técnicos, 6. Planta de Administrativos y 7. Planta de Auxiliares. Las dos primeras corresponden al personal uniformado y las cinco restantes comprenden al personal “civil”. En cuanto a la dotación de funcionarios asociados a la reintegración social, esta tarea corresponde al personal permanente del Servicio, es decir, al personal con tareas asociadas a las Áreas Técnicas Regionales y Locales. De acuerdo a esto existen 257 funcionarios de las Plantas I y II (personal uniformado) cuya función se vincula con las Áreas Técnicas y 1.243 funcionarios de la Planta Profesional.

La Dirección General de Establecimientos Penitenciarios de Panamá, a mayo de 2012, contaba con 1.131 agentes penitenciarios, de los cuales 22% era Personal Adminis-trativo (244), 2% Personal Transitorio (27), 8% Personal de la Junta Técnica (89) y 68% Custodios Civiles y nuevos Agentes de Vigilancia (771)89. El personal dedicado a labores de reintegración socio laboral estaría compuesto por un Ingeniero Agrónomo, dos técnicos, ocho funcionarios administrativos, 12 encargados de proyectos-talleres y un número indeterminado de custodios en cada una de las cárceles de ese país90. En el caso de Barbados, el Servicio de Prisiones cuenta con 358 funcionarios unifor-mados, sin considerar a 16 oficiales sustitutos de prisiones. También cuentan con 43 funcionarios administrativos (miembros no uniformados) y 12 profesionales, prin-

87 Ibídem.88 Esta clasificación responde a la estructura en que se organiza el servicio uniformado de Gendarmería de Chile.89 “El Personal transitorio responde a funcionarios No Permanentes, nombrados por contrato. De igual forma se puede observar que solamente hay un número de 89 funcionarios que laboran en algunos centros donde existen las juntas técnicas. El personal AVIR, se denominan a los nuevos Agentes de Vigilancia, graduados de la Academia Penitenciaria”. Citado en Stanziola, M. (1), op.cit., p. 12.90 Stanziola, M. (1), op.cit., p.10.


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cipalmente dedicados a tareas de reinserción. Este último grupo se compone de psicólogos, consejeros y profesionales voluntarios. La información disponible no se refiere al tipo de formación que reciben los profesionales o agentes penitenciarios, y si ésta contempla herramientas que favorezcan la reinserción y rehabilitación social.

a. Formación

En el caso de Chile, tanto los Oficiales Penitenciarios como los Suboficiales y Gendar-mes, cuentan con un periodo de formación en la Escuela de Gendarmería de Chile que contempla dos años para los primeros y un año para los segundos91. Se destaca que

existen en los programas educativos algunos componentes que pudieren favorecer la reinserción social del sujeto condenado y de promover el aspecto más utilitarista de la pena, sin embargo ello es un contenido programático que debe verificarse en la práctica, propia de la entrega de contenidos en que adquiere importancia la forma, enfoque, método y lugar de preeminencia que se le otorga a materias tales como, Criminología, Ética Penitenciaria, Derecho Penitenciario y Derechos Humanos, además de todos los ramos de procedimientos92.

No obstante, no se hace referencia a la formación de los profesionales en materias propias del sistema penitenciario.

En la misma línea, en República Dominicana, “una parte del personal, como los vi-gilantes penitenciarios, ingresan al nuevo modelo penitenciario luego de recibir un entrenamiento en la Escuela Nacional Penitenciaria”. En el caso del personal técnico, algunos han sido contratados mediante concursos y otros han emigrado del viejo modelo al nuevo modelo. En cuanto al perfil del recurso humano, “el personal de vigilancia posee grado de bachillerato, mientras que el personal técnico (abogados, psicólogos, médicos y trabajadores sociales) tiene grado universitario, y una gran parte de ellos con niveles de especialización y maestría”93.

En Costa Rica, si bien existe la Escuela de Capacitación, “no hay un programa de for-mación específica sobre reinserción social”94 para el personal penitenciario.

91 Vergara, L. (1), op.cit., p.14.92 Vergara, L. (1), op.cit., p. 3.93 Rojas, R. (1), op.cit., p.3.94 Rodríguez, V. (1), op.cit., p.3


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En Uruguay, el

Instituto Nacional de Rehabilitación a través de la Unidad de Coor-dinación Nacional de Desarrollo Penitenciario, diseñó un Curso de Ca-pacitación, dirigido a los Recursos Humanos requeridos por el Sistema Penitenciario Nacional, pertenecientes al Escalafón ´S´. El mismo se llamó Primer curso de Capacitación para operadores penitenciarios, I, II y V pertenecientes al escalafón ´S´. La propuesta educativa [… se compuso de las siguientes materias…]: Orientación Institucional, Ética Profesional, Introducción a los Derechos Humanos, Introducción al De-recho Penal, Práctica Penitenciaria, Psicología Penitenciaria. Primeros Auxilios. Mediación, Negociación Resolución de Conflictos, Género, Trabajo en equipo, manejo de situaciones críticas, Liderazgo, Sociolo-gía Penitenciaria, Física - Defensa personal 95.

Es preciso tener presente que el escalafón S está compuesto por 347 funcionarios que iniciaron sus funciones en el año 2011.

La preparación del personal en Panamá es “escasa y algunos [funcionarios] no reúnen los perfiles para desempeñarse en área tan vulnerable como los estableci-mientos penales”96. No obstante, recientemente la Academia Penitenciaria estaría asumiendo un rol más activo y la formación que imparte a través de los módulos de enseñanza “contempla herramientas cognitivas para el manejo y trato de la po-blación penal”97. Otro problema destacado en Panamá es el referido a la pérdida de funcionarios por problemas de política institucional de recursos humanos. Ello se explica dado que algunos funcionarios que, ya sea mediante capacitación o años de experiencia, adquirieron habilidades para cumplir determinadas funciones, termi-nan perdiéndose por la alta movilidad en los cargos.

En Barbados, la División de Capacitación en Administración ofrece cursos de formación,98 no obstante, no se especifica si esta capacitación es recibida por todo el personal penitenciario o parte de él, ni cuál es su contenido.

En Jamaica, existen 2.191 oficiales uniformados, que principalmente prestan servi-cios de seguridad, pero también asistencia en cuanto a la implementación de pro-gramas de intervención. Por otra parte, 318 personas se desempeñan en funciones administrativas y 127 ocupan cargos profesionales. De estos últimos, cinco corres-ponden a la unidad médica, que presta servicios de atención psiquiátrica, psicoló-

95 Trajtemberg, N. (1), op.cit., p. 7.96 Ídem, p.4.97 Stanziola, M. (1), p. 36.98 Ramsay, K. (1), p. 6.


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gica, médica y dental, mientras que los restantes 122 profesionales serían Oficiales de Libertad Condicional, 115 de los cuales trabajan en la comunidad y siete prestan servicios en las instituciones penitenciarias, sirviendo de nexo entre los reclusos y sus familias.

4. Recursos Informáticos y registro de información

Todo sistema penitenciario debería contar con equipamiento computacional para registrar la información relativa a la gestión del sistema (seguridad, atenciones mé-dicas, movimiento del personal, etc.). Asimismo, es deseable que este equipamiento permita producir datos relacionados con los internos de cada unidad penal (ficha de ingreso con caracterización socio biográfica, participación en actividades de reinser-ción y otra índole, etc.). La Tabla N° 6 describe la situación de los países participantes en el estudio en este ámbito.

Tabla Nº 6: Recursos informáticos y registro de información

Barbados Chile Costa Rica Jamaica99 Panamá Rep. Dominicana Uruguay

Soporte Informático

Sistema Centralizado

Fuente: Elaboración propia *99

En Uruguay, el Instituto Nacional de Rehabilitación está en proceso de implementa-ción de una base centralizada de datos que registrará información tanto del recur-so humano institucional (SGH – Sistema de Gestión Humana) del INR, como de las personas privadas de libertad (SGC – Sistema de Gestión Carcelaria) alojadas en las unidades de internación. No obstante, es preciso indicar que

99 Es preciso indicar que el sistema centralizado es parcial, siendo aplicado en sólo 3 unidades penales.


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en materia de producción y gestión de información la situación de las instituciones penitenciarias es muy precaria, tanto en lo que refiere a soporte informático como a criterios estandarizados de pro-ducción de datos. Las unidades penitenciarias carecen de sistemas de información, y en algunos casos también de elementos básicos como computadoras, conexión a internet o fax100. La información relevada es heterogénea y depende en buena medida de cada establecimien-to101. En este contexto, cada vez que desde el INR se requiere informa-ción, es necesario remitir una solicitud puntual a los distintos centros del país. En el año 2009 se realizó un intento de implantar un sistema de gestión carcelaria (con información administrativa, sobre los pro-gramas y la trayectoria de las personas privadas de libertad) que está siendo retomado en la actualidad y se espera aplicar en todo el siste-ma en 2015102.

Dentro de las tecnologías que utiliza Gendarmería de Chile, “existen diversos siste-mas de información, de distinta arquitectura tecnológica y plataformas de desarro-llo. Considerando la dispersión geográfica de los establecimientos penitenciarios a lo largo del país la mayor parte de los sistemas se basan en tecnología Web o cliente/servidor, que además cumplen el objetivo de facilitar su acceso, mantención y ges-tión de la seguridad”103 . Adicionalmente, Chile cuenta con un Sistema de control de los Internos, cuyo objetivo es el registro y control de la población penal a nivel nacional. Este Sistema permite controlar todas las etapas por las que pasa un inter-no dentro de un establecimiento penal, desde que llega por primera vez hasta que se le otorga la libertad, generándose un registro histórico si este interno vuelve a quedar privado de libertad. El Sistema consta de alrededor de 22 módulos distintos, los cuales representan cada oficina o dependencia que existe dentro de una unidad penal. Así, existe un modulo de Recepción, otro de Estadística de Internos, uno de Clasificación, etc. Además de este Sistema, Gendarmería cuenta con el Departamen-to de Control Penitenciario que tiene por objeto administrar, supervisar y mantener actualizados los registros institucionales, referentes a los antecedentes personales, judiciales, criminógenos y administrativos penitenciarios, de las personas que se en-cuentren privadas de libertad por resolución de autoridad competente104 .

100 Según las fuentes calificadas consultadas, varios centros penitenciarios registran la información en soporte papel y/o en planillas Excel. Entrevistas al Sub director técnico del INR y al Comisionado Parlamentario. Citado en Trajtenberg, N. (2), op.cit., p. 7.101 También al interior de los establecimientos existe desconexión entre la información producida por distintas áreas de desempeño (jurídica, laboral, educativa, etc.). Incluso en el caso del CNR, considerado una experiencia ejemplar para el resto del sistema penitenciario, se constatan debilidades en los sistemas de información. Citado en Rojido, Emiliano, Vigna, Ana y Trajtenberg, Nicolas. “Rehabilitación, reingreso y desistimiento en Uruguay: el caso del Centro Nacional de Rehabilitación en El Uruguay desde la Sociología VIII.” Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Montevideo, Uruguay, 2011, p. 7.102 Memoria Anual del Ministerio del Interior, 2009; y entrevista al Sub director técnico del INR. Citado en Trajtenberg, N. (2), op.cit., p. 7.103 Vergara, L. (1), op.cit., p. 15.104 Ídem, p. 15-17.


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Al margen de ello, en materia de registro de datos útiles a los fines resocializadores, sería aconsejable “efectuar un rediseño de los Sistemas de Información de la Pobla-ción Penal, por cuanto actualmente los Sistemas de Interno [privación de libertad] y Medio Libre [medidas alternativas] no interactúan a través de una base de datos común, lo cual no permite efectuar análisis integrales de la población reclusa y sus procesos de intervención”. Es por ello que se sugeriría que se diseñe e implemente un sistema de información único que incorpore el contenido de los cuatro Subsiste-mas (cerrado o privativo de libertad, semi-abierto, medio libre o abierto y post peni-tenciario). Además, “el sistema post penitenciario carece de un sistema informático que contenga los datos de esa población y por tanto los análisis existentes son de una alta precariedad” 105.

En Barbados se está instalando un equipo computacional centralizado basado en el Sistema de Gestión de Ofensores (Offenders Management System), en la HMP Dodds. Este proceso culminará en los próximos meses. Un grupo de oficiales selec-cionados está siendo capacitado en el uso de este sistema. El sistema actual utiliza una serie de bases de datos independientes desarrolladas para ser usadas por de-partamentos individuales, dentro del Servicio de Prisiones de Barbados.

En Costa Rica, la Dirección de Informática del Ministerio de Justicia y Paz indica que todos los centros penitenciarios cuentan con equipos computacionales, servicio de Internet y disponen de 22 personas dedicadas al manejo de la información. Una innovación relevante que se está llevando a cabo en este ámbito es la instalación del SIAP, un “Sistema de Información sobre el cual descansa la información derivada del proceso de atención que realiza el área técnica del sistema penitenciario”. Sus objetivos son optimizar el proceso de recolección de información para “lograr un aumento en la eficiencia de las labores de los funcionarios del sistema penitenciario nacional” 106. Este sistema permitirá contar con información actualizada en línea, que está contenida en un expediente electrónico que podrá ser accedido por medio electrónico desde cualquier punto de la Intranet.

Panamá cuenta con una base de datos centralizada y “actualmente trabajan en la implementación de una nueva base de mayor alcance” 107. Por su parte, Jamaica in-forma que la mayoría de las unidades penitenciarias poseen una base de datos que almacena información sobre cada interno y, al mes de septiembre de 2012, había 15 oficiales correccionales que desempeñaban labores en relación a la recopilación y manejo de información tecnológica (Unidad de Planificación, Investigación y Eva-luación).

105 Vergara, L. (2), op.cit., p. 12.106 Rodríguez, V. (1), op. cit., p. 50.107 Stanziola, M. (1), op. cit., p.6.


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Por otra parte, indican que en la actualidad existe un nuevo Sistema de Administra-ción de Infractores, que acopia en forma centralizada datos de los internos de tres unidades penales (Tower Street, St. Catherine y Fort Augusta).

Como se puede observar, la mayoría de los países cuenta con sistemas computacio-nales que registran información regular sobre la situación de las personas privadas de libertad al interior de las cárceles. Si bien se puede deducir que estos sistemas de registro de información presentan algunas debilidades, varios de los países que in-tegran el estudio están implementando mecanismos para su mejora en el futuro in-mediato. Es preciso que los nuevos sistemas de registro de información consideren la necesidad de contemplar datos relativos a los antecedentes socio biográficos de las personas bajo su control, así como información relevante para el monitoreo de la ejecución de los programas de reinserción y rehabilitación y su posterior evaluación.

5. Evaluaciones de gestión

Todos los sistemas penitenciarios deberían contar con evaluaciones de la gestión lle-vada a cabo por los organismos a su cargo. Estas evaluaciones podrían ser de carác-ter externo, interno y/o de impacto. A continuación se describe en la Tabla N° 7 las formas de evaluación puestas en práctica en los países participantes en este estudio.

Tabla Nº 7: Existencia de experiencias de evaluación

de la gestión del Sistema Penitenciario

Barbados Chile Costa Rica Jamaica Panamá Rep. Dominicana (a) Uruguay

Externa NR 108

Interna NR

Impacto NR

(a) Información referida sólo al nuevo sistema penitenciario. Fuente: Elaboración propia. 108

En Costa Rica, existen varios tipos de evaluaciones de la gestión penitenciaria. En el ámbito interno del Poder Ejecutivo, la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (de 2001, y su Reglamento y reformas), obligan a hacer un Informe de Evaluación Anual del Ministerio de Justicia y Paz. Dicho infor-me responde a los lineamientos y directrices brindadas por la Dirección General de

108 N/R indica que la información no fue reportada por el país


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Presupuesto Nacional, del Ministerio de Hacienda, como órgano rector, así como los datos del informe extraído del Sistema Integrado de Gestión de la Administración Financiera (SIGAF).

En Uruguay, la única evaluación de gestión institucional realizada en este ámbito es respecto del Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados (PNEL). Esta eva-luación fue realizada por el Área de Gestión y Evaluación del Estado (AGEV) de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) de la Presidencia de la República, entre los meses de diciembre 2011 y marzo de 2012, y comprendió el periodo entre los años 2007 y 2011.

En Barbados las autoridades del Servicio de Prisiones son evaluados por el Super-intendente de Prisiones, de acuerdo a los requisitos regulados para la evaluación del servicio público. Además, las referidas autoridades son responsables de lograr objetivos establecidos en la planificación anual y de ejecutar otros proyectos esta-blecidos por el Superintendente de Prisiones 109. Adicionalmente, la cárcel es audi-tada de forma similar a cualquier instancia gubernamental, por el Departamento de Auditoría del Gobierno. Un informe anual es preparado y presentado al Parlamento, y además se presenta un informe mensual al Ministerio del interior 110.

En Chile, Gendarmería cuenta con los siguientes instrumentos de evaluación de la Gestión Institucional: i) Plan de Trabajo Anual de Auditoría, que es definido a nivel central tomando en cuenta las recomendaciones planteadas por las regiones, de manera de asegurar la coordinación entre la Unidad de Auditoría Central y los En-cargados Regionales; ii) Balance de Gestión Integral (BGI), que tiene como finalidad principal informar al Congreso Nacional el balance de la gestión institucional, des-cribiendo objetivos, metas y resultados de la gestión correspondiente; iii) Análisis y Control de Gastos y Rendición de Cuentas, un proceso de registro de la información que contienen los antecedentes para rendir cuentas sobre las distintas operaciones de terceros con Gendarmería de Chile y se ejecuta utilizando a nivel central y re-gional el Sistema de Información para la Gestión Financiera del Estado (SIGFE); y iv) Ley de Transparencia, la cual establece los principios de transparencia de la función pública, el derecho de acceso a la información de los órganos de la administración del estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la información.

En Panamá no existen evaluaciones de la gestión institucional del sistema peniten-ciario, ya sean internas o externas. No obstante, se han realizado diversos diag-nósticos sobre el funcionamiento del sistema penitenciario, tanto por organismos

109 Ramsay, K. (1), op. cit., p. 8.110 Ramsay, K. (2), op. cit., p. 4.


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nacionales como internacionales. Lamentablemente estos esfuerzos no han tenido continuidad 111.

En República Dominicana el “nuevo sistema penitenciario ha instituido dos evalua-ciones anuales, mediante las cuales se mide el cumplimiento de los programas de cada uno de los Centros de Corrección y Rehabilitación (CCR). Las evaluaciones tienen lugar en noviembre y en junio. Las evaluaciones de los programas de rehabilitación y reinserción son realizadas por la Sub-Coordinación de Asistencia y Tratamiento del Modelo de Gestión Penitenciaria”112. No se ha recabado información sobre la forma de evaluación en el modelo antiguo aún vigente.

Se observa que la mayoría de los sistemas penitenciarios estudiados presenta meca-nismos de evaluación en distintos niveles: evaluaciones externas (de parte del Par-lamento, de organismos del Poder Ejecutivo) y evaluaciones internas (gestionadas por la propia administración penitenciaria, sustentados en procesos de planificación institucional). Sin embargo, también se puede identificar una serie de problemas (falta de continuidad en los procesos de evaluación, la inexistencia de evaluaciones integrales que abarquen a la totalidad de organismos que componen el sistema pe-nitenciario, poca claridad respecto de evaluaciones de procesos, y la inexistencia de resultados e impacto) por lo que es posible aseverar que la evaluación de estos sistemas podría fortalecerse.

5. Institución responsable del ámbito post penitenciario

La institución responsable del ámbito post penitenciario en Uruguay es el Patronato Na-cional de Encarcelados y Liberados (PNEL). El PNEL tiene el cometido de contribuir a la reinserción social de quienes sufrieron prisión preventiva, cumplieron penas privativas de libertad o se encontraron en régimen de Libertad Vigilada (también denominada Li-bertad Condicional o Parole, en otros contextos). También brinda asistencia a familiares de personas privadas de libertad. Hasta el año 2010, el PNEL ocupaba un rol marginal en las políticas penitenciarias. Históricamente fue una organización de base filantrópica, de recursos escasos y sujeto a donaciones del sector privado. Recientemente inició un proceso de transformación y fortalecimiento que todavía se halla en curso. Logró el reco-nocimiento de otros actores del sistema penitenciario, se integró al Instituto Nacional de Rehabilitación, pasó a ser responsable de la Oficina de Registro y Cómputo de Redención de Pena por Trabajo y Estudio, duplicó su presupuesto, incorporó a técnicos y profesio-nalizó su gestión. Algunos cambios importantes empiezan a vislumbrarse: la estrategia

111 La Unión Europea, por ejemplo, “invirtió en diagnósticos, en capacitación del personal, en evaluaciones de desempeño, en la formación de la Academia Penitenciaria, en la creación de los Cuadernillos de Libertad Condicional, en equipo informático y rodante, entre otros”. Citado en Stanziola, M. (2), op.cit., p. 8,112 Rodríguez, R. (2), op.cit., p. 3.


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pasiva (desde la demanda) de esperar a los liberados y sus familias en la sede, parece transformarse en una estrategia más activa, contemplando la oferta de trabajo desde antes de egresar de la cárcel.

En Chile, también se reconoce la importancia de la intervención en este ámbito. Es por ello que se institucionalizó el Departamento Post penitenciario, cuyo objeto es gestionar los planes y programas de asistencia de las personas que habiendo cum-plido sus condenas y egresado de la cárcel requieran de apoyo para su reinserción social. Realiza este cometido a través de acciones de control e intervención. Actual-mente, el Patronato Nacional de Reos y los Patronatos Locales de Reos son los que ejecutan las funciones del Departamento Post penitenciario. La población objetivo a la que van dirigidas las acciones se focaliza en las personas condenadas con be-neficio de libertad condicional, con condenas cumplidas, que han obtenido indultos conmutativos y aquéllos que están en proceso de eliminación de antecedentes pe-nales (adscritos al DL Nº 409).

En República Dominicana el sistema penitenciario cuenta con una Subcoordinación Nacional del Medio Libre, encargada de realizar un seguimiento y control de las personas que han sido favorecidas con suspensión condicional del procedimiento o de la pena, aquellos que se encuentran en la fase de pre-libertad, “y aquellos Usua-rios del Medio Libre que pasen a la Fase de Prueba del Sistema Progresivo Libertad condicional” 113. Esta Subcoordinación también se ocupa de “garantizar el cumpli-miento de las Penas Alternativas a la Prisión y la reinserción social de la persona en conflicto con la Ley, disminuyendo la tasa de reincidencia a través de la integración de programas formativos, educativos y laborales”114. El objetivo de esa oficina es “garantizar la ejecución de la pena, de la sanción y/o condición en el marco de ac-ciones socioeducativas acorde a los derechos de las personas privadas de libertad orientadas a una efectiva habilitación e inserción social” 115. En esta entidad solo participa personal civil (técnico y profesional) con diferentes grados de formación académica. Sus programas abarcan aspectos legales, educativos, laborales y psicoló-gicos. Por lo expuesto, se puede afirmar que la instancia considerada para intervenir en el ámbito post penitenciario también se hará cargo de la ejecución de las medi-das alternativas, estructuración que resulta coherente con la consideración de una misma institución para abordar el proceso de inserción y reinserción de quienes se encuentran en conflicto con la ley.

No existe en Costa Rica una institución específica responsable del sistema post-pe-nitenciario. No obstante, ciertas organizaciones de la sociedad civil se encargan de

113 Información preparada por el Nuevo Sistema Penitenciario de República Dominicana para la Reunión del Comité Regional de Gestión Penitenciaria (Noviembre 2012). Sin fecha.114 Ibídem.115 Programa del Medio Libre, Asistencia y Tratamiento, Nuevo Sistema Penitenciario, Abril 2011. Citado en Rojas, R. (1), op.cit, p. 4.


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apoyar a las personas egresadas del sistema penitenciario. Siguiendo la misma ten-dencia, Barbados y Jamaica tampoco poseen un organismo específico para cumplir labores de asistencia post penitenciaria.

En el caso de Costa Rica, las razones para no implementar una institucionalidad pú-blica que se ocupe de la asistencia a quienes egresan de las cárceles, se basan en que

deben ser las instituciones ordinarias las que presten servicios de educación, salud, trabajo y empleo, cultura, atención a la niñez y adolescencia, mujeres y personas adultas mayores, lo cual debiera ser, además, una gestión transversal de sus mandatos, competencia y recursos hacia una agenda interinstitucional a favor de las personas privadas de libertad en proceso de rehabilitación y resocialización ya fuera de los recintos penitenciarios116.

Las ventajas de esta opción, que aseguran ser “más integral y holística y menos es-tigmatizante”, serían las siguientes: i) No se involucraría la formulación de nuevas leyes para crear una nueva entidad post-penitenciaria; ii) Se evita el estigma social de continuidad cuasi-penitenciaria en el exterior, ya que se estarían brindando ser-vicios regulares para la realización de derechos económicos, sociales y culturales; iii) No habría que aprobar presupuestos ordinarios y extraordinarios, que impliquen aumento de burocracia y de recursos materiales y humanos, salvo la contemplación de actividades adicionales para los Ministerios e instituciones que deben, en razón de su mandato regular, apoyar a estos grupos en condición de vulnerabilidad; iv) No habría duplicidad de instituciones o de actividades similares en materia de educa-ción, salud, empleo y servicios sociales integrales, ya que las entidades existentes tendrían que reforzarse para ejecutar un plan especial interinstitucional, lo que im-plicaría una mejor y natural coordinación entre instituciones públicas, pero no la creación de una nueva entidad ofreciendo tantos servicios como los que ya existen en los Ministerios e instituciones especializados según la materia; y v) Se crearía una cultura interinstitucional para visibilizar a las personas privadas de libertad como ciudadanas usuarias de servicios públicos especializados sobre la base de medidas y acciones de acción afirmativa por motivos de su vulnerabilidad en razón de haberse encontrado en encierro y haber satisfecho la pena impuesta 117.

En Panamá, si bien no existiría una institución responsable del sistema post peni-tenciario, en tanto “ante el cumplimiento total de la pena el sistema penitenciario panameño termina su responsabilidad”, el Departamento de Tratamiento y Rehabi-litación tiene a su cargo el seguimiento de la población interna beneficiada con me-

116 Entrevistas a funcionarios. Citadas en Rodríguez, V. (2), op. cit. p.5.117 Rodríguez, V. (2), op. cit., p.4.


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didas de excarcelamiento (entendiendo por éstas los permisos de salida por trabajo, por estudios o por situaciones especiales, y las libertades condicionales) 118. Un dato relevante a este respecto es que la Ley N° 55 119 contempla la creación de una enti-dad a cargo de este ámbito “e inclusive conforma un Patronato para post liberados, que facilite su reintegración social” 120.

A modo de resumen se presenta la Tabla N° 8 que entrega información sobre los organismos a cargo de la actividad post penitenciaria y sus objetivos.

Tabla Nº 8: Institución a cargo del ámbito post

penitenciario

Institución Dependencia Objetivo

Barbados - - -

ChileDepartamento Post

penitenciario (a través de los Patronatos de Reos)

Subdirección Técnica de Gendarmería de Chile

Diseñar, proponer, ejecutar y coordinar acciones de control e intervención, enfocadas en la

reinserción social de personas que han cumplido su condena o se encuentran en Libertad

Condicional.

Costa Rica - - -

Jamaica - - -

Panamá Departamento de Tratamiento y Rehabilitación (a)

Dirección General del Sistema Penitenciario

Brindar seguimiento a la población interna beneficiada con medidas de excarcelamiento (Permiso de Estudio, Permiso Laboral, Libertad

Condicional).

República Dominicana

Subcoordinación Nacional del Medio Libre

Oficina Coordinadora del Modelo de Gestión

Penitenciaria

Realizar acciones de seguimiento y control que garanticen la ejecución de la pena y la efectiva habilitación e inserción social de las personas beneficiadas con una suspensión condicional,

libertad condicional, o que se encuentran en fase de pre-libertad.

Uruguay Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados

Instituto Nacional de Rehabilitación

Procurar la inclusión social de las personas sometidas a un proceso penal, mediante la

implementación de programas en las áreas de atención social, psicológica y jurídica, que puede

hacerse extensivo a sus familias. (a) Formalmente no existe una institución encargada del sistema post penitenciario, sin embargo, esta institución realiza actividades que propician la reinserción. Fuente: Elaboración propia

Como se ha podido observar, el abordaje del ámbito post penitenciario no es regular en los países estudiados. Algunos países no poseen ningún tipo de institucionalidad

118 Stanziola, M. (2), op. cit., p. 7.119 Ley 55, Título V, Capitulo 1°, Arts. 120 a 127. Citada en Stanziola, M. (2), op. cit., p.13.120 Ídem, p.13.


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responsable de brindar apoyo a quienes egresan de la cárcel. Ello debido, en algu-nos casos, a vacíos en el diseño de las políticas públicas en esta materia, y en otros debido a una decisión política y/o administrativa que aspira a que los servicios que garantizan el bienestar de las comunidades más vulnerables estén disponibles para aquéllos, que violentan las normas sociales con sus conductas y son sancionados con la privación de libertad. Si bien esta última opción constituye el modelo ideal de organización social, en la práctica, frecuentemente, los servicios a cargo de ga-rantizar el bienestar de los grupos menos favorecidos no disponen de cobertura suficiente para cubrir las demandas por atención, además de no estar preparados para identificar los factores de riesgo de las conductas criminógenas ni de generar programas de intervención que los aborden.

En el caso de los países que cuentan con las instituciones mencionadas para ha-cerse cargo del apoyo post penitenciario, se observa que, incluso en esos casos, su capacidad es limitada, debiendo hacer uso de criterios selectivos (en algunos casos excluyentes) que restringen el acceso a los mismos.

7. Otras instituciones que prestan servicios de reintegración

y/o rehabilitación

Todos los países se coordinan con instituciones del sector público para ejecutar pro-yectos o programas de reintegración social, siendo más reiteradas las coordinacio-nes con los sectores de salud, educación y trabajo. Respecto de las organizaciones privadas, son las iglesias las que tienen una mayor presencia, junto con algunas or-ganizaciones filantrópicas y de la sociedad civil. Sin embargo, estas coordinaciones no suelen estar reguladas por lo que dependen de las iniciativas personales de las autoridades a cargo de las referidas instituciones.

En Costa Rica, ha sido una práctica involucrar en la prestación de servicios peni-tenciarios de rehabilitación y reintegración durante el cumplimiento de la pena a instituciones públicas con mandato complementario para atención de grupos en condición de vulnerabilidad, así como a algunas organizaciones de la sociedad civil y de carácter religioso que realizan visitas y tienen proyectos en cárceles.

En el caso de Uruguay, la participación de organizaciones sociales, empresas y fun-daciones en las instituciones penitenciarias es escasa. Los esfuerzos y acciones de estas organizaciones tienden a ser esporádicos y no necesariamente están alineados a las prioridades de las instituciones penitenciarias. No existe registro ni monitoreo de los emprendimientos existentes, su continuidad, nivel de cobertura, etc. En cuan-


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to a la coordinación con algunos organismos públicos, esta relación es más estable, sobre todo en los ámbitos de educación, salud y desarrollo social.

Lo mismo sucede en el caso de Chile, pues existe una fluida relación con las institu-ciones públicas de los sectores mencionados. Respecto de las instituciones privadas, al no haber normas de subvención, quienes se involucran se financian fundamental-mente en base a donaciones y otros subsidios (como los del Ministerio del Trabajo o Educación), lo que termina desincentivando la participación de otras organizacio-nes. Actualmente, dado que las funciones de reinserción social poseen importantes interrelaciones con otros servicios públicos, se gestionan convenios con el Ministe-rio del Interior a través de la División de Seguridad Ciudadana (Programa de Reinser-ción Social de Personas Condenadas por Infracción a la Ley Penal), el Ministerio de Trabajo (para acciones de capacitación), el Servicio Nacional para la Prevención y Re-habilitación del Consumo de Drogas y Alcohol (temas relacionados con prevención y rehabilitación de consumidores de sustancias ilícitas) y el Fondo de Solidaridad e Inversión Social - FOSIS (apoyo al emprendimiento). 121

En República Dominicana existen instituciones que participan en forma activa en las labores de rehabilitación y reintegración de personas privadas de libertad, des-tacándose la Pastoral Penitenciaria y las Casas del Redentor, organismos que per-tenecen a la Iglesia Católica.122 Asimismo, mediante la conformación del Patronato Nacional Penitenciario, que tiene por objeto integrar a todas las personas, empre-sas, asociaciones, organismos, sociedades nacionales y extranjeras, se desarrolla la colaboración con el sector privado en los programas de rehabilitación. Por último, cabe citar las “alianzas estratégicas con instituciones educativas, Ministerio de Trabajo, autoridades municipales, iglesia, etc.”.123 Panamá también cuenta con agrupaciones u organismos nacionales e internacionales, que apoyan la gestión penitenciaria especialmente en lo referido a la reinserción social, como son el Ministerio de Educación, el Instituto Nacional de Formación de Desarrollo Hu-mano (INADEH) y algunas ONGs.

En Jamaica, la contribución de la comunidad puede clasificarse en tres grandes áreas: educación/formación, necesidades de bienestar y actividades con propósito (purposeful activities). Los grupos principales que apoyan los esfuerzos del Gobierno en reintegra-ción social son el sector privado y organizaciones no gubernamentales, organizaciones internacionales, grupos religiosos, los voluntarios individuales y familiares de los reclu-sos condenados 124.121 Vergara, L. (2), op. cit., p. 6.122 Las Casas del Redentor son “centros de servicios pastorales, educativos y sociales que ponen énfasis en la prevención del crimen y del delito, el tratamiento de los internos en los centros penitenciarios y la atención post-penitenciaria que permite al individuo reintegrarse al seno de la sociedad”. Documento Casas del Redentor, citado en Rojas, R. (1), op.cit., p. 4.123 Información preparada por el Nuevo Sistema Penitenciario de República Dominicana para la Reunión del Comité Regional de Gestión Penitenciaria (Noviembre 2012). Documento electrónico sin fecha. 124 Mitchell, S., “Informe descriptivo: Jamaica”. Documento de trabajo sin publicar. 20 de julio, p. 6.


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En Barbados el sistema penitenciario reconoce que no puede funcionar indepen-dientemente de otros organismos claves dentro del Gobierno, como son educación,salud, vivienda y trabajo. Sin embargo, estas agencias están limitadas en la presta-ción de servicios que pueden ofrecer para ex delincuentes.

Como se observa, todos los países estudiados desarrollan diversos niveles de coope-ración interinstitucional e intersectorial, lo que constituye un avance dado que por muchos años la responsabilidad de lograr los objetivos de reinserción fue entregada exclusivamente a la competencia de los sistemas penitenciarios. Conforme se ha ido tomando conciencia en la sociedad de que todo el entramado institucional público y privado es importante para obtener logros con miras a disminuir la reincidencia delic-tual y garantizar mayor seguridad para la ciudadanía, se ha podido involucrar a otros sectores como trabajo, educación, salud, las iglesias, las empresas, entre otros.

8. Estadísticas respecto de la población penal

A fin de presentar la información relativa a la población penal en los países que fue-ron parte del estudio de forma más gráfica, se incorporan las tablas N° 9 y 10.

Tabla Nº 9: Población penitenciaria adulta


Población Total (a) N/R 103.982 25.503 9.375 14.141 N/R 9.484

Población con Penas Alternativas

N/R 49.83 11.550 5.396 105 N/R 34

Población Privada de Libertad

910 51.080 14.603 3.979 12.293 20.9694.532 9.450

Presos preventivos 37,2% 22,1% 21,5% 11,4% 60,8% 66,4% 53,2(d) 64,6%

Tasa de encarcelamiento (b)

354 (d) 294 307 147 349 210/ 48(d) 279

(a) Compuesta por las personas privadas de libertad y aquéllas sujetas a penas alternativas a la prisión.(b) Número de personas encarceladas (condenadas o no) por cada cien mil habitantes.

Fuente: Elaboración propia, apartir de ONU (2012), ICPS (2012) e Informes Nacionales Elabora-ción propia, apartir de ONU (2012), ICPS (2012) e Informes Nacionales


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Respecto de los países que reportaron información, llama la atención el reducido uso de las penas alternativas en Panamá y Uruguay, no llegando al 1% del total de población penal. En cuanto a la prisión preventiva, Panamá, República Dominicana y Uruguay presentan porcentajes preocupantes, que superan el 60% del total de la población encarcelada. Este último aspecto genera una serie de preocupaciones dado que en estricto rigor las personas en prisión preventiva podrían ser inocen-tes, no justificándose ninguna intervención especializada en los factores de riesgo delictivo, ello sin contar la poca claridad sobre el tiempo de permanencia de estas personas en prisión, limitando las condiciones para la planificación interna de los establecimientos penitenciarios.

Tabla Nº 10: Caracterización de la población privada

de libertad (año 2012)


SexoMujeres 3,4% 11,9% 6,0% 5,1% 7,0% 2,7%

8,6% (b) 6,7%

Hombres 96,6% 88,1% 94,0% 94,9% 93,0% 97,3%91,3% (c) 93,3%

NacionalidadNacionales 83,8% 95,7% 85,0% 95,5% 90,4% 93,9% 96,5%

Extranjeros 16,2% 4,3% 15,0% 4,5% 9,6% 6,1% 3,5%

Edad (a)

< de 35 años 56,0% 61,0% 58,0% 62,0% 69,0% N/R 71,0%

35 - 50 años 35,0% 30,0% 33,0% 28,0% 25,0% N/R 24,0%

> de 50 años 9,0% 9,0% 9,0% 10,0% 6,0% N/R 5,0% (a) Porcentajes aproximados.(b) El primer número corresponde a la población general (del antiguo y nuevo modelo) y el segundo número a la población del Nuevo Modelo (incluyendo adultos y menores 18).(c) Ídem.Fuente: Elaboración propia

Respecto de las características de la población recluida, se observa que Chile lidera con el porcentaje más alto de mujeres encarceladas (12%) en contraposición con Barbados, que ostenta un porcentaje de poco más de 3% de mujeres en el sistema penal. El número de personas extranjeras también es bastante variado, siendo Bar-bados (16%) y Costa Rica (15%) los países con el mayor contingente de extranjeros encarcelados.


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Capacidad carcelaria

La sobrepoblación125 es uno de los aspectos más problemáticos de los sistemas pe-nitenciarios de nuestra región. Esta se produce cuando la capacidad declarada por las autoridades administrativas es sobrepasada por el número de internos alberga-dos en una cárcel. Los Principios y Buenas Prácticas sobre la Protección de las Per-sonas Privadas de Libertad en las Américas establecen que “las personas privadas de libertad deberán disponer de espacio suficiente, exposición diaria a la luz natu-ral, ventilación y calefacción apropiadas, según las condiciones climáticas del lugar de privación de libertad. Se les proporcionará una cama individual, ropa de cama apropiada, y las demás condiciones indispensables para el descanso nocturno. Las instalaciones deberán tomar en cuenta las necesidades especiales de las personas enfermas, las portadoras de discapacidad, los niños y niñas, las mujeres embaraza-das o madres lactantes, y los adultos mayores, entre otras”.

La sobrepoblación puede generar una serie de complicaciones, tales como: que se vulnere la dignidad de quienes están recluidos, el empeoramiento de las condicio-nes de trabajo de los agentes penitenciarios, el deterioro de la infraestructura car-celaria, las restricciones en el acceso a los programas de reinserción, entre otros aspectos. De ahí la importancia de su permanente y regular monitoreo.

Tabla Nº 11: Capacidad Carcelaria (año 2012)

Barbados Chile Costa Rica (a) Jamaica Panamá República

Dominicana Uruguay

Capacidad 1.250 41.034 8.880 3.936 8.334 11.0556.067 8.069

Población 1.041 54.139 11.746 3.979 14.036 22.500 /5.084 9.450

Sobrepoblación 0,0% 28,9% 32,1% 1,1% 59,3% 103,5%0,0% 17,1%

(a) Dato referido al año 2011.(b) El primer número corresponde a la población general (del antiguo y nuevo modelo) y el se-gundo número a la población del Nuevo Modelo (incluyendo adultos y menores 18).Fuente: Elaboración propia

125 La sobrepoblación carcelaria se expresa a través del porcentaje de personas privadas de libertad registradas por sobre la capacidad declarada del sistema.


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Tipo de conducta delictiva

Un elemento fundamental para identificar el tipo de programa de reintegración so-cial que se debe diseñar para que responda a las características y necesidades de las personas recluidas, es la conducta delictiva. Es por ello que a continuación se pre-senta una tabla que grafica esta información en los países que integran este estudio. Para facilitar la identificación de las conductas delictivas se las ha agrupado por tipo de bien jurídico lesionado.

Tabla Nº 12: Población privada de libertad según tipo de delito (año 2012)

Barbados (a) Chile (b) Costa Rica (b) Jamaica (a,b) Panamá (b) República

Dominicana (c) Uruguay

Contra la Propiedad

36,7% 49,7% 37,6% 27,4% 31,0% 21,0% 51,7%

Contra la Vida 19,3% 5,0% 15,5% 3,1%18,2%

26,0% 12,6%

Contra la Integridad

4,7% 1,1% 1,8% 17,0% 36,0% 2,5%

Delitos Sexuales

3,3% 0,5% 17,9% 3,0% 7,6% 7,0% 4,0%

Contra la Libertad

0,2% - 1,0% - 0,8% -

Delitos de Drogas

18,8% 10,9% 22,8% 23,0% 21,5% - 10,4%

Otros delitos 17,0% 32,8% 3,4% 26,4% 20,9% 10,0% 18,8% (a) Los delitos fueron agrupados en función de las categorías indicadas en la tabla: Contra la Propiedad: Aggravated burglary, Burglary, Motor theft, Robbery, Theft, Larceny; Contra la Vida: Attempted murder, Manslaughter, Murder; Contra la Integridad: Damage, Serious bodily harm, Wounding; Delitos Sexuales: Assault, Incest, Indecent assault, Rape; Contra la Libertad: Kidnap-ping; Delitos de Drogas: Drug possession, Drug traffincking, Breach of dangerous drugs law..(c) Porcentaje calculado según cantidad de delitos y no de personas (una persona puede regis-trar más de un delito).(d) Información referida sólo al nuevo sistema penitenciario. Fuente: Elaboración propia

Como se puede observar en gran parte de los países el delito que genera mayor privación de libertad es contra la Propiedad. Esa es la situación en Costa Rica (38%), Barbados (37%), Panamá (31%) y Jamaica (27%), siendo especialmente llamativos los casos de Chile y Uruguay, países donde los privados de libertad por delitos contra la Propiedad alcanzan el 50%. El único país con una cifra que difiere de lo mencio-nado es República Dominicana, donde los delitos de mayor encarcelamiento son los relacionados con la integridad personal.


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9. Reincidencia

La reincidencia delictual es un indicador comúnmente utilizado para valorar la ges-tión y resultados de los programas de reintegración social en los sistemas peniten-ciarios. Sin embargo, este término requiere de delimitación conceptual, dado que bajo la misma nomenclatura se puede estar haciendo referencia a diferentes con-ceptos. Así por ejemplo, en el plano criminológico, el término reincidencia puede estar valorando: nuevas conductas delictivas, nuevas detenciones, nuevas condenas o nuevos encarcelamientos. Los países analizados no especifican el tipo de concepto de reincidencia utilizado en la medición que efectúan, ni tampoco los procedimien-tos seguidos para alcanzar los resultados que exponen.

En Uruguay, para abril del 2012, la reincidencia alcanzaba el 59,2%. Es preciso in-dicar que no existen registros sistemáticos sobre las cifras de reincidencia en el Ministerio del Interior ni en el Poder Judicial, ni tampoco respecto del ingreso anual de personas a las cárceles ni de los liberados por año. Recientemente, el Ministerio del Interior comenzó a registrar la proporción de reincidentes en las cárceles. Si se realiza una comparación por regiones, se puede observar que el interior de Uru-guay presenta una reincidencia de 54,5% mientras que el área metropolitana un porcentaje más alto, de 62,94%.

En Chile, Gendarmería identifica la reincidencia como un indicador de gestión pe-nitenciaria, por lo que se encuentra incluida en la definición de los programas de reinserción del Programa Presupuestario 02. La definición de este indicador, metodológicamente requiere de al menos tres años de implementación para esta-blecer los porcentajes de reincidencia de sus respectivos beneficiarios. El Departa-mento de Planificación procedió a realizar la recolección, revisión, depuración y evaluación de los datos obteniéndose los resultados de reincidencia por Programa Evaluado. Estos programas fueron los que se ejecutan en unidades abiertas (CET) y en la etapa post penitenciaria. Los resultados indican que la reincidencia en los refe-ridos programas oscila entre el 11% y el 18%, respectivamente. No se presentó información sobre la reincidencia en el medio cerrado.

El Departamento de Servicios Correccionales de Jamaica mide la reincidencia basado en el número de veces que un ofensor reingresa a prisión luego de haber sido condenado a una pena privativa de libertad126. De esta forma, se calcula el

porcentaje de infractores re-encarcelados en relación al total de ingresos registra-dos cada año.

126 Mitchel, S. (1), op.cit., p.6.


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En el caso de República Dominicana, se dispone de dos cifras que diferencian la rein-cidencia de los reingresos, pero la información recibida no explica qué se entiende por cada uno de estos conceptos. Así, respecto de las cárceles que conforman el “nuevo modelo” habría 7% de reingresos y 2,7% de reincidencia127. No existen regis-tros de reincidencia respecto de las cárceles del antiguo modelo.

Barbados sí contempla mediciones de reincidencia. En este país la reincidencia se mide de dos formas. Por una parte, el National Task Force on Crime Prevention mide las tasas de reincidencia utilizando una cohorte de internos, a los que les hace segui-miento a través del sistema por un período de tiempo, generalmente de cinco años. En estos estudios se considera como reincidencia los siguientes supuestos: nueva detención, nueva condena y nuevo encarcelamiento. En 2010 Ramsay realizó un estudio prospectivo que examinó una cohorte de internos que obtuvieron libertad el año 2004 y a los que siguió hasta el 2009. Los resultados de este trabajo indicaron que el 64% de todos los sujetos incluidos en esta cohorte fueron nuevamente dete-nidos en este periodo de tiempo (de ese porcentaje, más del 60% fue detenido den-tro de los 6 primeros meses de su egreso). Por otra parte, el sistema penitenciario también mide la reincidencia de las personas que regresan a la cárcel (reingresos). Así, se mide la reincidencia como una tasa de readmisión de los reclusos condena-dos por un nuevo delito 128.

Una situación particular se observa en Costa Rica, dado que el Ministerio de Justicia no lleva estadística de personas reincidentes por varias razones. En primer lugar, porque no ejerce funciones en el ámbito post penitenciario. En segundo lugar, por-que considera se trata de un dato estigmatizante. En tercer lugar, porque no con-trola toda la información requerida para levantar ese tipo de estadística, dado que decisiones judiciales que tienen incidencia directa en el sistema penitenciario (como los beneficios de salida) no son informadas a éste. Pero el principal motivo es que el Instituto Nacional de Criminología tiene como política institucional no considerar la reincidencia como un agravante penal129. En Panamá tampoco existen mediciones de reincidencia.

127 Rojas, R. (1), op. cit.,p. 21.128 “Se mide un periodo de uno a tres años, las admisiones para ese periodo y por ultimo cuantos de ellos regresan. Su formula es: Personas Totales x 100 = tasa de reincidencia anual.” Citado en Ramsay, K. Study on the Recidivism of A Cohort of Inmates Released From Glendairy Prisons in 2004. National Task Force on Crime Prevention, 2009.129 Rodríguez, V. (1), op. cit.,p.45-46.


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En forma sintética podría graficarse la información explicitada en la siguiente tabla.

Tabla Nº 13: Reincidencia Delictual

Concepto Procedimiento de medición Resultado

BarbadosNueva detención. Nueva condena.

Nuevo encarcelamiento.

Evaluación prospectiva.Cohorte de sujetos.

Tiempo observación: 5 años (2004-2009).

64% Nuevas detenciones

Chile Nueva condena.

Evaluación prospectiva.3.089 participantes de Programas de Reinserción de

Subsistemas Abierto y Semi-Abierto.Tiempo observación: 3 años (2008-2010).

17,2%

Costa Rica No se mide. - -

Jamaica Nuevo encarcelamiento.

Evaluación Retrospectiva.Población total de encarcelados durante un año calendario:

1937 infractores ingresados durante el año 2011.Tiempo observación: No especificado.

25,8%

Panamá No se mide. - -


Nueva condena. Muestra de 15.000 internos del Nuevo Sistema 7,0%

Uruguay Nuevo encarcelamiento. N/R 59,2%


10. Estructura de las unidades penales

Segmentación

Para desarrollar una adecuada labor de tratamiento se requiere contar con un sis-tema de clasificación de la población penal que permita brindar servicios de modo homogéneo, de acuerdo a criterios de seguridad y necesidades de reinserción del interno. Para ello, la mayoría de legislaciones establece criterios para clasificar a la población privada de libertad, en función: de la edad, del tipo de delito, por enfer-medad o según la situación jurídica del interno.

Sin embargo, en muchos países esta clasificación no puede ser aplicada como es-tablece la normativa nacional o internacional, salvo respecto de dos rubros: sexo (separación de hombres y mujeres) y en función de la peligrosidad (en unidades penales de baja, media y alta peligrosidad). Este escenario genera situaciones de


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riesgo para los internos e internas con escaso compromiso delictual y dificulta la implementación optimizada de programas de intervención de acuerdo a las caracte-rísticas de las personas. La Tabla N° 14 describe los criterios de segmentación utilizados en los países parti-cipantes en el estudio.

Tabla Nº 14: Segmentación de la población privada de libertad

Existencia de Segmentación Criterio Utilizado

Barbados Sexo Seguridad (Mín.- Mediana - Máx.)

Chile

SexoEdad

Situación ProcesalModalidad de cumplimiento de condenaCompromiso Delictivo (Bajo-Medio-Alto)

Medidas especiales de seguridad o de salud

Costa Rica

SexoEdad

Situación ProcesalSeguridad

Jamaica

SexoEdad

Medidas especiales de salud (Contagiosas-Psiquiátricas)Riesgo de reincidencia

Seguridad

Panamá

SexoSituación Procesal

Modalidad de cumplimiento de condenaOpción sexualTipo de delito

Medidas especiales de salud (Crónicas-Psiquiátricas)Exigencias de tratamiento


SexoModelo Legal (Antiguo y Nuevo Sistema)

Situación Procesal (a)Exigencias de tratamiento

Uruguay

SexoSeguridad

PeligrosidadProgresividad y el Tipo de delitos

Medidas especiales de salud (Crónicas-Psiquiátricas) (a) Sólo en el nuevo sistema penitenciarioFuente: Elaboración propia

Como se ha podido identificar la mayoría de los sistemas penitenciarios analizados consideran algunos criterios de clasificación ineludibles: la seguridad y el sexo. Si bien esta estructuración


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posee una serie de ventajas (sobre todo en torno a la gestión del riesgo), es insuficiente para responder en forma más integral a las necesidades de reintegración de la población encarcelada.

Distribución de Unidades Penales

En Chile existen tres tipos de establecimientos, dependiendo del régimen aplica-ble: los establecimientos de régimen cerrado, semi abierto y abierto. El Reglamento de Establecimientos Penitenciarios, además, clasifica las unidades penales cerradas (que conllevan privación de libertad) en: i) Centros de Detención Preventiva (des-tinados a atender a personas detenidas y sujetas a prisión preventiva); ii) Centros de Cumplimiento Penitenciario (destinados al cumplimiento de condenas privativas de libertad); iii) Complejos Penitenciarios (son establecimientos penitenciarios que coexisten en un mismo perímetro y aplican un régimen interno y tratamiento dife-renciado a los reclusos, con el apoyo de servicios únicos centralizados de seguridad, administración, salud, reinserción social, laboral y de registro y movimiento de la población penal); y iv) Centros Penitenciarios Femeninos (destinados a la atención exclusiva de mujeres de todas las calidades procesales). Actualmente existen 84 unidades de las categorías mencionadas.

Adicionalmente, el sistema penitenciario chileno cuenta con los 20 Centros de Edu-cación y Trabajo (pudiendo ser Centros semi-abiertos o abiertos), los que ejecutan un determinado tipo de tratamiento de reinserción social. Por último, el sistema cuenta con los 33 Centros de Reinserción Social, destinados al seguimiento, asis-tencia y control de los condenados que por un beneficio legal o reglamentario se encuentren en el medio libre. Otra categoría, de reciente incorporación formal a la estructura institucional de Gendarmería de Chile, son los Patronatos de Reos. Estas oficinas reciben a las personas que egresaron de la cárcel o cumplieron una pena alternativa y tienen intención de eliminar sus antecedentes penales. Actualmente el sistema cuenta con 14 Patronatos a lo largo del país.

En Costa Rica existen “15 centros penitenciarios entre cárceles y otras modalidades institucionales”130. Estos centros se dividen en función del tipo de programa que se aplica en ellos, así se cuenta con Centros de Atención Institucional (CAI), Centros de Atención Semi institucional (CASI), Oficinas Técnicas de Nivel de Atención Co-munitaria (ONAC) y los Centros Juveniles. La mayoría de unidades penales son para hombres, contando con una cárcel para mujeres y una unidad para adultos mayores (donde son recluidas personas con más de 65 años).

En Uruguay, el sistema penitenciario reúne sus unidades de internación en dos áreas: el Área Interior que se encuentra en un proceso de traspaso de las unidades

130 Rodríguez, V. (1), op. cit., p. 42.


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de las jefaturas policiales departamentales a la órbita del Instituto Nacional de Re-habilitación (el cronograma de traspaso a la administración del INR se inició en el

2012 con el paso de 4 unidades penales; en el mediano plazo, que comprende el período 2013-2014, se integrarán otras 5 unidades; y en el largo plazo, que com-prende el período 2015, se integrarán las últimas 5 cárceles), y las unidades del Área Metropolitana (antes pertenecientes a la Dirección Nacional de Cárceles y Centros de Recuperación y que hoy forman parte del INR). Actualmente, el sistema carcela-rio del Uruguay cuenta con 44 unidades de internación en donde 10 de las mismas pertenecen al área metropolitana (albergando a 5.326 privados de libertad) y 34 en el interior (con una población de 4.124 personas).

En Jamaica, los establecimientos penitenciarios están clasificados por niveles de se-guridad, de acuerdo a los niveles de riesgo de la población reclusa, por sexo y por edad. El Standard Operational Procedures Volume 2, del Departamento de Servicios Correccionales, faculta al Director de Seguridad a seleccionar a un grupo de profe-sionales del sistema penitenciario para utilizar métodos de clasificación de seguridad desarrollados localmente. Estos métodos de clasificación permiten transferir a los re-clusos a los establecimientos penitenciarios del país. Así, los reclusos varones podrán ser transferidos a los niveles máximo, medio o mínimo durante su encarcelamiento. El traslado de reclusos a través de estos niveles ha demostrado ser efectivo en reducir el hacinamiento. Sin embargo, esta situación se ve afectada por la práctica actual, que prohíbe la transferencia de presos que cumplen condenas por ciertos crímenes violentos. Actualmente el sistema cuenta con 14 centros correccionales, dos de los cuales son exclusivos para mujeres, uno es mixto y los restantes son para hombres. De estos últimos, cuatro centros son destinados a albergar población juvenil 131. En la República Dominicana, según cifras del año 2011,

existen 40 cárceles, 14 de las cuales pertenecen al Nuevo Modelo Penitenciario, mientras que 26 sigue siendo operadas bajo el Modelo Tradicional. Del total de cárceles, 32 son para hombres y 8 para muje-res (en el Nuevo Modelo Penitenciario, 11 cárceles son para hombres y 3 para mujeres, en tanto que 9 de estos centros penales tienen una sección para menores o son cárceles para menores). Las 40 cárceles que operan en el país están distribuidas en todas las provincias. Desde el pun-to de vista de la seguridad no existen mayores distinciones en las cárceles, salvo que las del viejo modelo son operadas por policías y militares 132.

131 Mitchell, S. (1), op.cit., p. 12-13.132 Rojas, R. (1), op.cit., p.15. Complementado por Información preparada por el Nuevo Sistema Penitenciario de República Dominicana para la Reunión del Comité Regional de Gestión Penitenciaria (Noviembre 2012). Documento electrónico sin fecha.


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Panamá cuenta con ocho Centros Penales y 17 Cárceles. Los Centros Penales son aquellos que albergan exclusivamente a población penal. Las Cárceles, por su par-te, son aquellas que albergan población penal, pero que físicamente se encuentran localizadas dentro de establecimientos policiales 133. De estos, cuatro son estableci-mientos destinados a la población femenina y los restantes a la población mascu-lina. Si bien el sistema penitenciario panameño no considera en su infraestructura carcelaria establecimientos de máxima seguridad, la Administración ha tenido que habilitar algunos pabellones para cumplir con los requerimientos de máxima segu-ridad de algunos internos.

Finalmente, el sistema penitenciario de Barbados se compone de una única unidad penal: HMP Dodds. Esta unidad alberga tanto a hombres como a mujeres, aunque los pabellones femeninos se encuentran completamente alejados de la sección mas-culina. Este establecimiento clasifica sus pabellones de acuerdo a los niveles de se-guridad en: máxima, media y mínima.

Tabla Nº 15: Número de Recintos Penitenciarios


Recintos Penales 1 137 (a) 15 14 (b) 26 (c) 40 (d) /14 (f) 44 (e)

(a) 84 Centros Cerrados; 20 Centros Semi-Abiertos; 33 Centros Abiertos.(b) 7 Centros Correccionales para Adultos; 4 Centros Correccionales para Jóvenes; 2 Centros para presos preventivos; 1 Centro de Rehabilitación(c) 8 Centros Penitenciarios; 17 Cárceles (dentro de establecimientos policiales).(d) 26 Cárceles tradicionales; 14 Centros de Corrección y Rehabilitación.(e) 10 pertenecen al ámbito metropolitano; 34 al interior.(f) Este número corresponde solo a las unidades penales del Nuevo Modelo.Fuente: Elaboración propia

Como se observa en la Tabla precedente todos los sistemas penitenciarios de los países estudiados clasifican sus unidades penales en función de criterios relaciona-dos con la segmentación o con la progresividad de sus sistemas. Esta clasificación favorece la gestión y administración de las unidades penales, siendo importante considerar, además de los criterios generales, aquéllos referidos a los factores de riesgo de reincidencia.

133 Stanziola, M. (2), op. cit., p. 41.


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Dimensión Programática

En esta sección, interesa conocer la oferta programá-tica en materia de rehabilitación y reintegración social de personas condenadas por la ley penal de cada uno de los países participantes de este estudio, entendien-do por oferta programática todas las acciones ten-dientes a mejorar las condiciones con las que los y las reclusos(as) enfrentarán la libertad, disminuyendo el riesgo de reincidencia.

El análisis de la oferta programática se realiza en torno a aspectos que la evidencia especializada ha indicado son relevantes al momento de diseñar, implementar, y evaluar los programas de rehabilitación y reinserción de personas privadas de libertad 134. Entre estos aspectos, se evalúa primeramente si los países reseñados cuen-tan con una política pública de rehabilitación y reinte-gración. En segundo orden se explora si los programas cuentan con un marco teórico referencial, que oriente la toma de decisiones metodológicas en relación al di-seño del programa, la forma de trabajo, así como sus mecanismos de seguimiento de logros y evaluación de resultados (y si estos aspectos se encuentran sistemati-zados y/o digitalizados). En tercer orden, entrando con mayor detalle a las características de los programas, es de relevancia conocer el nivel de facilidad o dificultad

134 Para más información, ver “Capítulo II: Revisión de Buenas Prácticas en el Desarrollo, la Im-plementación y la Evaluación de Programas de Rehabilitación y Reintegración Social de Infractores de Ley”.

con que la población penal puede acceder a estos pro-gramas; la cobertura de las prestaciones y su relación con las necesidades de la población penal; y las carac-terísticas del recurso humano que lleva adelante los programas (personal calificado, personal voluntario, mixto). En cuarto lugar interesa saber si existen iniciati-vas que aborden poblaciones específicas: indígena, fe-menina, con trastornos psiquiátricos, adicta a alcohol o drogas; y si existe tratamiento especializado para dos grupos específicos de agresores: sexuales y domésti-cos (violencia doméstica, intrafamiliar). Finalmente, se abordan las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas de los sistemas penitenciarios de los países analizados.

Para dar respuesta a estas preguntas, la información se organiza en torno a cuatro ítems de preguntas, a partir de las que se estructura la presente sección:

1) la definición conceptual de rehabilitación y/o reinserción

2) programas de rehabilitación y reinserción

3) modelos de evaluación

4) modelos de monitoreo de los mismos.


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1. Sobre la definición de los conceptos de rehabilitación,

reintegración y reinserción social

Si bien los marcos jurídicos de los países analizados no definen conceptualmente la rehabilitación, reinserción o sus conceptos homólogos readaptación, reintegración, etc., todos los países cuentan con disposiciones jurídicas que pueden interpretarse para entender la aplicabilidad de dichos conceptos. Como referencia, en el caso de Costa Rica: “dentro de los fines de la Dirección (General de Adaptación Social) se establece en el artículo 3 la custodia y el tratamiento de los procesados y sentencia-dos (…) y en el artículo 8 de la misma ley, (se establece) como uno de los fines del Instituto Nacional de Criminología el de tratamiento de los inadaptados sociales” 135.

Por su parte, los sistemas de justicia, la administración penitenciaria y/o entidades a cargo de la gestión de planes y programas de reintegración, entregan sus propias aproxi-maciones teóricas a los conceptos de rehabilitación, reinserción y afines. Estas aproxi-maciones conceptuales se encuentran incorporadas en las metas de gestión y guardan relación con prestaciones de servicios y respetos por garantías y derechos mínimos de personas privadas de libertad.

En resumen, en los países analizados los conceptos de rehabilitación y reinserción de infractores de ley no se encuentran definidos en la norma jurídica ni en la administrativa. Pese a esta falta de definición conceptual, todos los sistemas penitenciarios de los países analizados incorporan las nociones de rehabilitación y reinserción, que aunque amplias y poco precisas, coinciden en identificar las acciones realizadas a favor de los reclusos como claves para la disminución de reincidencia.

2. Programas de rehabilitación y/o reintegración de

infractores de ley

Para entender el contexto en que se desarrollan los programas y acciones de rehabilita-ción y reinserción es necesario explorar las características generales de las poblaciones carcelarias de los países analizados. A continuación revisaremos tres dimensiones del perfil de la población privada de libertad: edad, sexo y reincidencia.

En términos etarios, la población de los países analizados está compuesta mayoritaria-mente por jóvenes menores de 35 años, porcentaje que va desde un 51 hasta un 70%

135 Ley de Creación de la Dirección General de Adaptación Social del 8 de mayo de 1971, citado en Rodríguez, V. (1), op. cit., p. 47


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de reclusos y reclusas menores de 35 años. La tabla N° 16 presenta el porcentaje de menores de 35 años en relación al total de población encarcelada.

Tabla N° 16: Población menor de 35 años (incluye sólo población adulta)

País % aprox. población penal menor de 35 años

Barbados 51%

Costa Rica 58%

Chile 61%

Jamaica 62%

Panamá 69%

República Dominicana No disponible 138

Uruguay 70%Fuente: Elaboración propia 136

En materia de sexo, si bien en todos los países analizados las mujeres representan un porcentaje minoritario, la situación entre países varía considerablemente, yendo de poco más de 3% en el caso de Barbados hasta casi 12% en Chile. La siguiente tabla pre-senta el porcentaje de mujeres encarceladas en relación a la población carcelaria total, así como el o los delitos por los que están cumpliendo condenas dichas mujeres.

Tabla N° 16: Población menor de 35 años (incluye sólo población adulta)

País % de población femenina Condena / delito

Barbados 3,4% 81% posesión y tráfico de drogas

Costa Rica 6 % 67% delitos asociados a drogas

Chile 11,8% -

Jamaica 5,1% 56% Infracción a leyes de drogas peligrosas

Panamá 7% Mayoritariamente por delitos contra la salud pública y contra la seguridad colectiva.

República Dominicana 8.6% (a) -

Uruguay 6,7% - (a) Incluye población adulta y menores 18 años. Fuente: Elaboración propia

136 Solo se recibió información respecto de la población encarcelada menor de 18 años, la cual representa 10,8% del total.


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En los países en que la información sobre delitos está disponible, se evidencia que las mujeres cumplen condenas de cárcel principalmente por delitos asociados al tráfico y posesión de drogas.

En relación a la reincidencia, se presenta la estadística oficial de personas reinci-dentes encarceladas a la fecha, considerando reincidencia desde la definición que cada país hace de ella (para mayor detalle ver sección estadística). Costa Rica y Pa-namá son los dos países que declaran no registrar la reincidencia, por razones que se abordan en la sección correspondiente. La siguiente tabla presenta la proporción de reincidentes en relación a la población carcelaria total.

Tabla N° 18: Población penal según reincidencia137

País % de reincidentes

Barbados 64%

Costa Rica No se registra esta información

Chile 17,2% (a)

Jamaica 25,8%

Panamá No se registra esta información

República Dominicana 2,7% (b)

Uruguay 59,2%

(a) Esta cifra corresponde a la medición solo de los participantes en los Programas de Reinser-ción de Subsistemas Abierto y Semi-Abierto.(b) Es probable que esta cifra se refiera solo al Nuevo ModeloFuente: Elaboración propia

Estos tres atributos básicos presentan una población carcelaria predominantemente joven, reincidente, en donde las mujeres ocupan un porcentaje menor asociado a delitos de drogas. Las características de las poblaciones encarceladas son funda-mentales para diseñar programas de rehabilitación y reinserción acordes a dichas características, junto a las necesidades y los factores asociados a reincidencia.

En los países analizados, la segmentación y clasificación de las personas privadas de libertad se fundamenta en dichos atributos, existiendo secciones diferenciadas para hombres y mujeres y aspirando a diferenciar primerizos de reincidentes, lo que no siempre se logra. Adicionalmente, se llevan adelante evaluaciones de tipo crimino-lógico para asignar a los reclusos a secciones acordes al nivel de seguridad requeri-do. Así por ejemplo, en Barbados existen 3 niveles de seguridad: máximo, medio y

137 Reincidencia según ha sido definida por cada país.


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mínimo. En Chile, “(…) se utiliza un instrumento de medición (escala de actitud) que permite establecer el nivel de contagio criminógeno de un sujeto, que se denomina ficha de clasificación. El resultado de dicho instrumento de medición establece las categorías de Bajo, Mediano y Alto Compromiso delictual”138

Lo anterior se refiere principalmente a la ubicación física que el recluso ocupará en la unidad penal. Cuando se desea clasificar a los internos en un segundo nivel, de forma que se pueda evaluar qué tipo de programas de rehabilitación y reinserción podrían ser de su beneficio, la mayoría de los países analizados cuenta con unidades es-pecializadas como Consejos Técnicos o similares, que realizan este tipo de evaluaciones.

Por ejemplo, en República Dominicana,

En los Centros de Corrección de Rehabilitación (CCR) del Nuevo Modelo Penitenciario el programa de rehabilitación de cada recluso se inicia luego de concluida la fase de observación, que es la primera etapa a la que es sometido todo interno y en la cual se realiza, por un período de hasta 30 días, un diagnóstico de la situación del interno que recién ha ingresado a la prisión. El estudio abarca los niveles jurí-dico, educativo, familiar, laboral, psicológico y de salud en general. El diagnóstico produce como resultado el llamado ’Protocolo Unificado del Interno’ y de allí se desprende el programa de tratamiento indivi-dualizado del interno, lo cual incide, del mismo modo, en su clasifica-ción. El tratamiento consiste en trabajar con el interno a partir de los hallazgos de la fase de observación 139.

La naturaleza de los programas está orientada a la ’incorporación de los internos a las actividades productivas (agropecuarios, indus-triales, artesanal y de servicio) como terapia ocupacional y para pro-piciar la reinserción laboral, desarrollar convenios con universidades, convenio con el FEDA (Fondo Empresarial para el Desarrollo Agrope-cuario) y formación técnico profesional140.

Similares procedimientos se llevan adelante en Chile y Uruguay, aunque ninguno de los países reseñados tiene un procedimiento estándar para la evaluación de los reclusos. Una excepción la constituye Jamaica, que evalúa a cada recluso mediante procedimientos relativamente estandarizados que se fundamentan en el paradigma de riesgo de reincidencia:

138 Vergara, L. (1), op. cit., p. 91139 Rojas, R. (1), op. cit., p. 18140 Información preparada por el Nuevo Sistema Penitenciario de República Dominicana para la Reunión del Comité Regional de Gestión Penitenciaria. Noviembre 2012. Documento electrónico sin fecha


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Al ingresar en una institución se lleva a cabo una entrevista inicial con todos los delincuentes en un esfuerzo para comenzar el proceso de diagnóstico. Para los reclusos que han sido acompañados por un informe de investigación social, este proceso es mejor asistido ya que la información obtenida puede ser verificada. La información recibida se utiliza para completar el importante proceso de la evaluación de riesgos. Dentro de los treinta días siguientes al ingreso en la institu-ción se espera que el funcionario autorizado haya recogido suficiente información sobre el interno para completar el Inventario de Nivel de Servicios - Revisado (LSI-R), el instrumento de evaluación de riesgos. El LSI-R, desarrollado por Canadá, ha demostrado ser útil en la pre-dicción del riesgo de reincidencia del interno, y los niveles de riesgo identificados (bajo, moderado y alto) se utilizan para desarrollar un plan de tratamiento dirigido a la rehabilitación de los delincuentes y, eventualmente, hacia programas de liberación condicional o progra-mas de liberación completa141.

Sin embargo, la mayoría de los países analizados no cuentan con evaluaciones rigu-rosas que permitan conocer las necesidades de tratamiento de la población penal, porque las políticas penitenciarias de tratamiento carcelario orientado a la disminu-ción de reincidencia y fomento de la reinserción, son más bien de carácter incipien-te. Un dato que permite ejemplificar la informalidad aun existente en esta materia, es el de los presupuestos. En la mayoría de los países analizados, no existe una glosa presupuestaria específica en materia de rehabilitación y reinserción. Por ejemplo, en los casos de Barbados y Costa Rica:

Es difícil desglosar el monto que es específicamente para fines de rehabilitación, ya que no hay rúbrica separada para la rehabilitación / reinserción social. En otras palabras, la prisión no separa su presupuesto sobre la base de programas y materiales para los programas.142

El presupuesto anual destinado al sistema penitenciario es un ru-bro general que forma parte del presupuesto global del Ministerio de Justicia y Paz y, por lo tanto, no está desagregado de manera específi-ca para acciones de rehabilitación y/o reintegración social.143

En el caso de Chile, existe una glosa presupuestaria específica en materia de rehabilita-ción y reinserción para programas puntuales, pero sigue siendo difícil conocer los mon-

141 Mitchell, S. (1), op. cit., p. 12142 Ramsay, K. (1), op. cit., p. 10143 Rodríguez, V. (1), op. cit., p. 7


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tos económicos asociados a labores de reinserción al interior de las unidades penales.Pese a la inexistencia de políticas públicas formalmente establecidas y de recono-cimiento oficial, en todos los países, durante los últimos años se ha incorporado crecientemente la misión rehabilitadora y reintegradora a la que deben orientarse las acciones penales con el fin de disminuir la reincidencia criminal y aumentar las posibilidades de una integración productiva de los ciudadanos que han cumplido penas privativas de libertad.

Esta naturaleza incipiente en el establecimiento de políticas penitenciarias explícita-mente orientadas a la disminución de reincidencia, se manifiesta también en que las actividades llevadas adelante por los sistemas penitenciarios presentan debilidades en la fundamentación teórica y conceptual, que guíe las decisiones metodológicas de los programas. Es decir, aunque es posible identificar ciertas orientaciones con menor o mayor grado de desarrollo en lo referido a aproximaciones teóricas, como por ejemplo, programas con orientación cognitivo-conductual en el caso uruguayo, la mayoría de las acciones denominadas rehabilitadoras o de reinserción, carecen de un claro y explícito marco teórico. Esta debilidad teórica se traduce en dificultades al momento de diseñar programas. Por ejemplo, en Barbados:

“Existen debilidades en su diseño (de los programas). Por ejemplo, los programas son a veces demasiado generales y no dirigidos a las necesidades criminogénicas de toda la población. (...) Otro factor es que no describe cuáles son los objetivos: por ejemplo, es un objetivo asegurar que el delincuente no reincida, que el delincuente sea capaz de ser autosuficiente en la sociedad, ser más educado cuando sea li-berado, etc. Es necesario que hayan metas y objetivos claros en los programas para los reclusos”.144

Esta constatación es transversal a los países analizados, pese a que la mayoría de ellos cuenta con organismos técnicos que establecen las pautas para la ejecución de actividades de rehabilitación y reinserción, por ejemplo, Costa Rica cuenta con el Instituto Nacional de Criminología. La excepción es Panamá, que explícitamente declara que “no existe ningún modelo de intervención”. 145

Adicionalmente, en la mayoría de los casos las acciones desarrolladas por las ins-tituciones penales son más bien fragmentadas y no se constituyen en programas propiamente. Se constata la presencia de programas piloto de corta duración, pro-gramas que han comenzado a ejecutarse sólo recientemente, etc. Esta constatación la representa la referencia de Uruguay “debido al carácter asistemático, poco plani-

144 Ramsay, K. (2), op. cit., p. 11145 Stanziola, M. (1), op. cit., p. 7


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ficado y sin evaluación, de las distintas iniciativas vinculadas a rehabilitación y rein-tegración, es difícil hablar de la existencia de programas. Sí se desarrollan acciones puntuales a través del INR (Ministerio del Interior)”. 146

Otro ejemplo de la generalidad de las acciones lo representa Costa Rica, que grafica la realidad de las actividades de rehabilitación y reinserción dentro de las unidades penales de los países analizados. Más que programas específicos, existen acciones de distinto tipo, que abordan áreas diversas de la vida en una unidad penal.

Durante la fase de cumplimiento de la pena, el sistema penitencia-rio articula cooperación interinstitucional con Ministerios y entidades públicas en materia de educación, salud, trabajo, cultura, así como con competencia temática a favor de grupos en condición de vulne-rabilidad (mujeres [INAMU]; niñez y adolescencia [PANI]. Igualmente se involucran organizaciones de la sociedad civil, entidades religiosas y empresas privadas con enfoque de responsabilidad social empresa-rial que facilitan oportunidades de trabajo a las personas privadas de libertad. 147

En resumen, características comunes a las acciones de rehabilitación y reinserción en los países analizados son la cobertura baja y poco focalizada, los presupuestos exi-guos o no asignados en forma directa, las iniciativas parceladas, la falta de sosteni-bilidad de las iniciativas, así como la escasez o inexistencia de lineamientos técnicos.

La oferta programática para la población penal se encuentra en alguno de los tres siguientes niveles, creados sólo con fines explicativos y que representan –de mayor a menor- la frecuencia con que se encuentran en los sistemas penitenciarios de los países analizados:

i. Programas y/o acciones de atención y prestación de servicios (atención médica, acceso a actividades de ocio y recreación, atenciones sociales, entre otras). Estas no constituyen acciones especializadas ni orientadas a la disminución de la reincidencia delictiva, más bien hacen referencia a prestaciones básicas que deben ofrecer las unidades carcelarias.

ii. Programas y/o acciones que se sitúan en un área intermedia: por ejem-plo, educación y capacitación en oficios. Si bien estas acciones se en-cuentran por encima del nivel de atenciones y prestaciones de servicio básicos, no son acciones concebidas con el objetivo de disminuir la rein-

146 Trajtenberg, N. (1), op. cit., p.13147 Rodríguez, V. (1), op. cit., p. 25


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cidencia delictiva, es decir, no son específicas en lo criminológico. Sin embargo, apuntan a dos dimensiones fundamentales y que en la evi-dencia científica encuentran respaldo empírico sólido: la necesidad de nivelar y completar estudios formales, así como de aprender y desarro-llar habilidades que serán de utilidad para el mundo laboral.

iii. Acciones de rehabilitación y reinserción de carácter especializado, como por ejemplo la intervención basada en factores de riesgo de reinciden-cia y necesidades criminógenas, o focalizada a determinados grupos de infractores que requieren mayor grado de intervención especializada. Por ejemplo, en Chile y Costa Rica existen programas de tratamiento para hom-bres que ejercen violencia, aunque en el caso chileno éste se desarrolla sólo con población penal que cumple condena en el medio libre.

El acceso a cualquiera de estos tres niveles de intervención, es bastante limitado en la mayoría de los países analizados. Las razones de ello van desde el escaso pre-supuesto, pasando por la naturaleza de las condenas y aspectos de seguridad car-celaria que se priorizan sobre los de tratamiento. Esta situación la grafica Barbados cuando se menciona que:

no todos los reclusos tienen acceso a estos programas de reha-bilitación. Por ejemplo, las reglas penitenciarias establecen que los presos condenados y los presos condenados en máxima seguridad no deben ser parte de ningún programa de rehabilitación, ya que el én-fasis en lo que se refiere a la prisión es más en su seguridad que en la rehabilitación. Además, los presos que están con sentencias cortas por lo general no reciben ningún programa de rehabilitación, ya que sus sentencias son demasiado cortas para la implementación eficaz de cualquier programa de rehabilitación.148

Un aspecto crucial para el diseño, desarrollo y evaluación de programas exitosos de rehabilitación y reinserción, lo constituye el recurso humano especializado y en número adecuado. En esta materia, los países reportan la existencia de recurso hu-mano habilitado para funciones de rehabilitación y/o reintegración, aunque se enfa-tiza: 1) la necesidad de mayor especialización en materias criminológicas y forenses, que entreguen conocimientos y permitan el desarrollo de capacidades y habilidades para el diagnóstico y la intervención de personas privadas de libertad; y 2) la necesi-dad de contar con un número adecuado de personal que se dedique exclusivamente a las acciones de rehabilitación y reinserción. “(…) todos los recursos humanos, ma-teriales y logísticos están destinados para la realización de todo tipo de actividades

148 Ramsay, K. (2), op. cit., p. 10


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dentro del mandato genérico penitenciario, incluida la rehabilitación y reinserción social”. 149

Un caso extremo lo representa Barbados, que pese a ser el único país que cuenta con programas fundamentados en evidencia, presenta una debilidad de implemen-tación al existir sólo un profesional que los desarrolla: “el período de ejecución (del programa) se supone que es de 12 semanas, pero de acuerdo con el señor Pilgrim, nunca se ejecuta durante este período de tiempo ya que siempre es interrumpido debido a las restricciones de la prisión (listado incorrecto, dificultad para reclutar reclusos para el programa) o las comparecencias ante el tribunal del Sr. Pilgrim como psicólogo forense de la prisión u otras reuniones”. 150

Un contrapunto lo representa Chile, que cuenta con 1.500 funcionarios asignados directamente a labores relacionadas con rehabilitación y reinserción. Pese a ello, este número no cubre las necesidades de las cerca de 50.000 personas privadas de libertad.

La mayoría de los países cuentan con recurso humano organizado en forma interdiscipli-naria para atender las necesidades de la población penal. Por ejemplo, en Costa Rica,

El Consejo Técnico Interdisciplinario, es un órgano colegiado in-terdisciplinario que realiza el análisis de cada persona privada de li-bertad en función de sus necesidades de atención técnica definiendo el plan de acciones inmediatas en caso de los indiciados y apremia-dos y el Plan de Atención Técnica en caso de sentenciados, así como la ubicación física en los programas, centros o ámbitos del Sistema Penitenciario. Está integrado por un representante de cada disciplina existente en el centro, la jefatura de seguridad del centro y el Director o Directora del centro o ámbito según corresponda, o en ausencia por quién lo sustituya, quien presidirá.151

Por su parte, en República Dominicana “en cada CCR existe una Junta de Tratamiento, que es un equipo multidisciplinario (abogados, médicos, psicólogos, trabajadores so-ciales), que es la que analiza y aprueba el tratamiento individualizado de cada interno. Del mismo modo, supervisa y verifica los avances que va realizando el interno”.152

Estos equipos especializados realizan variadas funciones y prestan servicios que res-ponden a necesidades contingentes de la población penal. Se enfatiza la necesidad de especializar la atención, además de crear programas específicos para materias

149 Rodríguez, V. (1), op. cit., p. 7150 Ramsay, K. (1), op. cit., p. 26151 Rodríguez, V. (1), op. cit., p. 6152 Rojas, R. (1), op. cit., p. 19


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particularmente complejas: mujeres encarceladas, reclusos drogodependientes y violencia (incluyendo la sexual). Pese a que en algunos países existen programas que abordan estos grupos, la cobertura dista de dar respuesta a las necesidades de intervención especializada. Barbados grafica muy claramente esta necesidad:

No existen programas específicos dirigidos a grupos poblacionales específicos, como mujeres, menores o personas con problemas psi-quiátricos.153

CASA es una organización de caridad, no gubernamental, regis-trada y basada en la comunidad, con el objetivo declarado de la pres-tación de servicios, de manera no-residencial, para las personas y fa-milias que están experimentando abuso de sustancias o problemas relacionados. Hay discusiones en curso para atender a los ex delin-cuentes como parte de su programa de reasentamiento. Sin embargo, este aspecto ha sido temporalmente suspendido. (...) No hay otras instituciones que presten servicios de rehabilitación a los delincuentes en Barbados. 154

No hay programas para los delincuentes condenados por delitos sexuales o abuso doméstico. Por lo tanto, los programas no son sufi-cientes para hacer frente a las diversas necesidades de la población delincuente. Los programas se orientan hacia las personas con proble-mas de ira y problemas de drogas, pero no se ocupan de otras necesi-dades criminogénicas específicas de la población. 155

153 Ramsay, K. (2), op. cit., p. 10154 Ramsay, K. (1), op. cit., p. 11155 Ramsay, K. (2), op. cit., p. 10

El detalle de los programas efectivamente en curso en los países analizados, se encuentra al final de este documento, en el Anexo N° I.


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3. Modelos de monitoreo o seguimiento de programas de

rehabilitación y reintegración social

En este punto es necesario consignar una implicancia de la dimensión anteriormente revisada. Al no existir una política de rehabilitación y reinserción, sino más bien inicia-tivas dispersas, es probable que las metodologías para monitorear el progreso en el logro de objetivos de intervención por parte de la población usuaria de programas de rehabilitación y reintegración social sean también bastante disímiles o inexistentes.

Un requisito fundamental para el adecuado funcionamiento de sistemas de monito-reo y seguimiento de programas, es la capacidad institucional de recolectar, sistemati-zar y producir datos confiables sobre la población atendida. En los países analizados es posible constatar que los sistemas registran información, aunque de manera gene-ral, lo que hace difícil desagregar los datos. Así por ejemplo, en Chile, la institución penitenciaria cuenta con un sistema de indicadores de gestión (SIG), “herramienta que entrega información cuantitativa respecto al logro o resultado en la entrega de productos generados por la institución” 156. Sin embargo, este sistema ha sido criticado por su debilidad en tanto que carece de estandarización de datos, cuyo formato depende de cada unidad penal, generando así una multiplicidad de valores no necesariamente comparables entre sí. Esta crítica de alguna manera refleja lo que pasa en los otros países: si bien se generan datos, el alcance explicativo de éstos es limitado.

Siguiendo esa línea se encuentra Costa Rica, que cuenta con el SIAP, el sistema de administración penitenciaria. Uno de sus principales productos “ha sido el levanta-miento del expediente penitenciario electrónico”157 que proyecta transformarse en un sistema de datos centralizado, pero aun no cuenta con dicha capacidad. Por su parte, el Instituto Nacional de Criminología realiza levantamientos generales de informa-ción, los cuales no pueden ser desagregados en mayor detalle, pero sí entregan infor-mación valiosa sobre categorías como sexo, edad, nacionalidad y situación jurídica.

Estos levantamientos de información, si bien generales, son un avance para los paí-ses analizados, que han ido pasando de las carpetas de papel a la digitalización de expedientes individuales. Todos los países analizados se están orientando a desarro-llar bases informáticas de datos que cuenten con un sistema centralizado de análisis, pero aún este objetivo se encuentra en progreso.

156 Vergara, L. (1), op. cit., p. 121157 Rodríguez, V. (1), op. cit., p. 51


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Se presentan algunas referencias de los documentos de trabajo nacionales que per-miten tener una idea del estado de avance, fortalezas y dificultades en la implemen-tación de los registros individuales digitalizados:

Según información recibida de la Dirección de Informática del Mi-nisterio de Justicia y Paz, todos los centros penitenciarios tienen servi-cio de Internet y cuentan con un personal de 22 personas. 158

El Departamento es el Departamento de Admisiones y de Libera-ción. Toda la información se almacena tanto digital como físicamente. Un Sistema de Gestión de Delincuentes computarizado y centralizado estará en funcionamiento dentro de la prisión en los próximos meses159.

Extracto de Filiación y Antecedentes: Para uso de Autoridades Judiciales (Tribunales de Justicia), Ministerio Público, Carabineros de Chile, Policía de Investigaciones de Chile y Gendarmería de Chile160.

En cada centro penitenciario del país existe un registro computari-zado de todos los internos, clasificados por detenidos (presos preventi-vos y condenados). Ese registro es gestionado por el centro de cómpu-tos de cada cárcel, el que a su vez está conectado con un servidor que tiene base en la Procuraduría General de la República. Cada recluso tiene una ficha digital, la cual incluye información general sobre el recluso, huellas dactilares, así como la data alusiva a los motivos de su ingreso (infracción o condena), así como información alusiva a sus ingresos, salida y reingresos a prisión. El formulario también incluye una foto de frente del interno.161

Cada centro tiene su ficha. En cuanto a la digitalización, esta fue iniciada, pero no se culminó por fallas del sistema Oracle.162

En el Instituto Nacional de Rehabilitación está en proceso de im-plementación una base centralizada de datos tanto de los recursos humanos (SGH – Sistema de Gestión Humana) del instituto como de las personas privadas de libertad (SGC – Sistema de Gestión Carcela-ria) alojadas en las unidades de internación. 163

158 Ídem, p. 9159 Ramsay, K. (1), op. cit., p. 16160 Vergara, L. (1), op. cit., p. 58161 Rojas, R. (1), op. cit., p. 15.162 Stanziola, M. (1), op. cit., p. 41.163 Trajtenberg, N. (1), op. Cit., p. 6.


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Es decir, si bien existe la capacidad de los sistemas de generar información respecto de su población penal y las prestaciones recibidas, ésta es de carácter general y se refiere a acciones que no necesariamente han sido diseñadas con orientación al logro de resultados. Para los siete países la situación es clara: no existen sistemas de monitoreo y seguimiento de las acciones de rehabilitación y reinserción. Esto no significa que dentro de estas acciones se lleven adelante algunas mediciones, pero sí significa que los dispositivos de monitoreo y seguimiento no están incorporados en la lógica de diseño de las acciones penitenciarias.

4. Modelos de evaluación de programas de rehabilitación y

reintegración social

En los países analizados, no se cuenta con modelos que permitan evaluar la im-plementación, resultados, proceso e impacto de los programas de rehabilitación y reintegración social.

En Costa Rica, no existen modelos de evaluación de los programas de rehabilitación y reinserción, lo que en parte se explica como una consecuencia de la inexistencia de institucionalidad post penitenciaria. Si bien existen instituciones religiosas y de tipo voluntariado que realizan acciones de soporte post penitenciario, no registran infor-mación respecto de sus prestaciones de servicios ni de sus beneficiarios. “En Costa Rica […] no existen estadísticas oficiales de reinserción. No existen programa alguno de monitoreo o de seguimiento, [ni tampoco] de medición de impacto de programas de rehabilitación o reintegración social”164.

En el caso de Chile “los resultados que se reportan a las instancias de control, son princi-palmente cuantitativos y de corte financiero” 165, por lo que la efectividad no se consti-tuye en un requisito de cumplimiento y los programas no están orientados a resultados.

En Uruguay, la información disponible es insuficiente para evaluar los aspectos de diseño, implementación, procesos y resultados de las iniciativas de rehabilitación y reinserción.

En Panamá, “no existe un seguimiento, para medir efectividad del programa y aun menos del privado (a) de libertad. Una de las razones principales es que quienes evalúan para la ubicación de la población en los diferentes programas y proyectos son los mismos que deben dar tratamiento; aunado a la gran cantidad de población recluida, sin herramientas técnicas de trabajo”166.

164 Rodríguez, V. (1), op. cit., p. 52.165 Vergara, L. (2), op. cit., p. 15.166 Stanziola, M. (1), op. cit., p. 46.


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La inexistencia de modelos de evaluación no implica la inexistencia de evaluación. Cada país y cada iniciativa genera formas de evaluar aquéllos aspectos que le pare-cen relevantes.

En República Dominicana, por ejemplo, “las oficinas del medio libre darán seguimien-to a los internos que salen de prisión. El equipo de seguimiento es multidisciplinario e incluye, fundamentalmente, a psicólogos, abogados y trabajadores sociales”167. Más aún, en República Dominicana todas las personas recluidas en recintos del Nue-vo Modelo Penitenciario se consideran en proceso de reintegración o rehabilitación (según la información entregada, la “Cobertura actual de los programas de rehabi-litación en términos de la población total de presos” es igual a “100%” 168). Para el “monitoreo y evaluación” de esta población existe un “programa de la calificación de conducta, que permite dar un seguimiento diario a la conducta de los internos y una evaluación de esta conducta cada tres meses, la cual es publicada en la par-te frontal de los alojamientos y contribuye a mantener un autocontrol”. Asimismo, “hay tres categorías (de conducta): verde, amarillo y rojo, de acuerdo a un agrupa-miento de las 7 calificaciones de la ley 224 sobre Régimen Penitenciario” 169. Un rol crucial lo ocupa en este punto, la situación post penitenciaria de cada país, pues es en el post penitenciarismo se ponen en juego las habilidades personales, familiares, comunitarias y societales en última instancia, para mantenerse alejado de la activi-dad delictiva, indicador de éxito y eficacia de las intervenciones.

Uruguay, Chile y República Dominicana cuentan con institucionalidad a cargo de la atención de liberados. En ambos casos, estas instituciones surgieron con fines hu-manitarios de mano de voluntarios y, dada la creciente demanda por atención post carcelaria debido al aumento de la población encarcelada en ambos países, han pasado a ser unidades bajo la administración de la institución penitenciaria. Esto re-presenta una formalización de las acciones post penitenciarias, proceso que ha ido desarrollándose de manera progresiva, distando aun del nivel idóneo de atención.

Por su parte, Costa Rica y Panamá no cuentan con institucionalidad postpenitenciaria.

No existe en Costa Rica una institución específica responsable del sistema post-penitenciario, quedando esa materia tangencialmente en manos del Ministerio de Justicia y Paz, pero sin un mandato espe-cífico para ello.170

167 Rojas, R. (1), op. cit., p. 20.168 Información preparada por el Nuevo Sistema Penitenciario de República Dominicana para la Reunión del Comité Regional de Gestión Penitenciaria. Noviembre 2012. Documento electrónico sin fecha. 169 Información preparada por el Nuevo Sistema Penitenciario de República Dominicana para la Reunión del Comité Regional de Gestión Penitenciaria. Noviembre 2012. Documento electrónico sin fecha170 Rodríguez, V. (1), op. cit., p. 32.


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En Panamá no existe a la fecha Institución alguna, responsable del sistema Post penitenciario, para personas que ya cumplieron su pena 171

Barbados, por su parte, si bien tiene una institucionalidad asignada a la post conde-na, ésta presenta complicaciones en la práctica:

La prisión tiene una Comisión de Asistencia Post-liberación, que es parte del Gobierno, y que se reúne una vez al mes para discutir cómo pueden ayudar a los presos que están siendo liberados de la prisión. Sin embargo, esta no está actualmente funcionando y no está asistiendo a los liberados en su reinserción en la sociedad. No tiene presupuesto, no recibió asistencia financiera y es incapaz de llevar a cabo su mandato.172

En algunos de estos países se constata una línea de acción muy interesante, que es la coordinación con empresas de manera que puedan contratar personas que reco-bran su libertad luego de haber cumplido condenas privativas de libertad. El apoyo a la colocación laboral post carcelaria ha demostrado ser un elemento crucial en la disminución de riesgo de reincidencia.

171 Stanziola, M. (1), op. cit., p. 7.172 Ramsay, K. (2), op. cit., p. 3.


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ConclusionesSíntesis de hallazgos en los países participantes

URUGUAY En Uruguay no ha habido reforma procesal penal, por lo que el sistema procesal pe-nal es escrito e inquisitivo, pero se ha avanzado una reforma penitenciaria. Aunque en 1997 se promulgó un nuevo Código del Proceso Penal, oral y mixto, “su vigencia fue prorrogada hasta nuevo aviso”, por razones presupuestarias. Por otra parte, des-de 2003 se han dictado “un conjunto de leyes tendientes a la reforma del sistema penitenciario”,173 destacando la creación del Comisionado Parlamentario en ese año, la promulgación en 2005 de la “Ley de Humanización y Modernización del Sistema Carcelario”, y la creación del Instituto Nacional de Rehabilitación (INR), al cual se están traspasando en forma gradual la administración e los recintos penitenciarios, programándose para 2015 completar el proceso174.

Con el inicio del proceso de unificación de la gestión penitenciaria, a través del forta-lecimiento del INR, desde el año 2011 se ha implementado un escalafón de personal penitenciario, que se diferencia del escalafón anterior por no pertenecer al ámbito policial, lo que significa que hay un recurso humano que se está formando y especia-lizando en lo penitenciario. Otro aspecto interesante es el nivel de coordinación con organismos externos que colaboran con el proceso de reintegración social, siendo uno de los elementos más destacables el artículo 14 de la Ley de Humanización y Modernización del Sistema Penitenciario 175, que exige que la construcción de toda obra pública incluya un 5% de personal liberado de la Bolsa de Trabajo del Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados, para tareas de peones o similares, contribu-yendo de esta forma con la reinserción laboral.

Una de las debilidades más complejas del sistema uruguayo se observa en relación a la producción de información. Si bien se están haciendo esfuerzos por mejorar la generación de información (a través de la creación de nuevos sistemas de registro de datos), existe un alto nivel de precariedad en implementos básicos para hacer efectivo este registro (computadores, conexión a internet, etc.). Este problema inci-de directamente en las dificultades para el monitoreo de los diferentes programas de reinserción, que se llevan a cabo al interior y fuera de las cárceles y para poten-ciales evaluaciones que se pretendan realizar sobre el funcionamiento del sistema penitenciario, constituyendo uno de los principales desafíos para la gestión actual.

173 Ley Nº 17.897 del 2005 (reglamentada por el Decreto Nº 225/006 del 13 de julio de 2006; modificado por Decreto 102/009 del 2 de marzo de 2009) de Libertad Provisional y Anticipada, conocida como la “Ley de Humanización y Modernización del Sistema Carcelario”174 Comisión Interpartidaria de Seguridad Pública, 2010. Citada en Trajtenberg, N. (1), op. cit., p. 10, 12 y 13.175 Ley Nº 17.897 de 2005.


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En el plano programático se puede afirmar que el sistema penitenciario uruguayo trabaja de manera coordinada con ministerios y otros organismos, cuenta con insti-tucionalidad postpenitenciaria y cuenta con un modelo de tratamiento (del Centro Nacional de Rehabilitación) que puede ser replicable a otras iniciativas. Ahora bien, desarrollan una diversidad de acciones, pero no alcanzan a constituirse en progra-mas. Existen debilidades en la producción de datos, no existe registro de monitoreo y no se hace sistematización. De particular relevancia, atendiendo a la alta tasa de encarcelamiento en el país, es la delimitación institucional de la responsabilidad en materia de rehabilitación y reinserción, así como la ampliación de la misma, en tan-to el Patronato de Liberados pareciera estar a cargo de más funciones de las que el recurso humano y material permite.

BARBADOSEn Barbados rige el sistema jurídico anglosajón y en el año 2000 se aprobó la Ley de Reforma Penal (Penal Reform Act), principal norma que regula el proceso para dictar sentencias. El procedimiento penal es acusatorio, excepto las investigaciones preliminares y el procedimiento médico forense que son mayoritariamente inquisi-toriales. Aún cuando los jueces disponen de penas alternativas, no existen salidas alternativas al procedimiento penal ni libertad condicional. La Ley de Reforma Penal fortalece la rehabilitación dentro de la prisión, a través de un plan de cumplimiento de condena que incluye los programas apropiados a las necesidades criminogénicas de cada recluso. 176

Institucionalmente, el Servicio de Prisiones es la institución a cargo del sistema peniten-ciario, el cual depende del Ministerio del Interior. Este Servicio alberga una sola prisión.

Entre los elementos más destacables de este sistema se encuentran la existencia de recursos informáticos avanzados. Estos recursos se basan en el Sistema de Gestión de Ofensores (Offenders Management System). Si bien este Sistema se instalará en forma plena en los próximos meses, ya se cuenta con un equipo de profesionales capacitados para realizar su monitoreo.

Otro elemento importante lo constituye su sistema de evaluaciones, el que se lleva a cabo tanto por entidades externas como internas al sistema. Así, las autoridades del Servicio de Prisiones son evaluadas por el Superintendente de Prisiones, de acuerdo a los requisitos regulados para la evaluación del servicio público. Estas autoridades son responsables de alcanzar los objetivos establecidos en la planificación anual y de ejecutar otros proyectos establecidos por el Superintendente de Prisiones. Adi-cionalmente, la cárcel es auditada por el Departamento de Auditoría del Gobierno,

176 Ramsay, K. (1), op. cit., p. 13 y ss.


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emitiendo un informe anual que es presentado al Parlamento y un informe mensual dirigido al Ministerio del interior. Vinculado a este tema, corresponde destacar la existencia de mediciones de reincidencia delictiva.

Una de las debilidades del sistema penitenciario de Barbados en relación a la reinte-gración social es que el Servicio de Prisiones no cuenta con un organismo específico para cumplir labores de asistencia post penitenciaria.

Barbados presenta una serie de fortalezas en materia de oferta programática en rehabilitación y reinserción. Por una parte, al tener sólo una cárcel con mil inter-nos, puede decirse que es un número manejable de reclusos condenados. Cuentan además con un sistema organizado en programas orientados a dar respuesta a ne-cesidades criminógenas, con indicadores e instrumentos. Cuentan también con un sistema de manejo de casos y seguimiento de información digital para medir reinci-dencia, hacer monitoreo, etc. Sin embargo, un problema importante es el escaso re-curso humano para programas específicos, que para algunos es un profesional que cumple múltiples funciones. Es por ello que la cobertura de las actividades como trabajo o educación es baja. Barbados ha logrado organizar su oferta programática para cumplir con un diseño adecuado, pero la implementación, la evaluación y el se-guimiento se ven fuertemente limitados por la escasez de personal y la inexistencia de instancias post penitenciarias.

JAMAICAEn Jamaica se aplica el sistema jurídico anglosajón de naturaleza acusatoria. La Ley de Justicia Penal (Reforma) de 2002 dispone un catálogo diversificado de sanciones que permiten desviar (diversion) al infractor de una pena de cárcel, dependiendo del delito cometido. La administración penitenciaria corresponde al Departamento de Servicios Correccionales, cuyo marco jurídico está integrado por la Ley de Correccio-nales, la Ley sobre Cuidado y Protección de Niños, la Ley de Libertad Condicional y la Ley de Justicia Penal (Reforma).

Si bien con la información disponible, no es posible hacer un análisis sobre el funcio-namiento del sistema penitenciario de Jamaica, especialmente en relación a la rein-tegración social, se pueden mencionar algunos aspectos institucionales destacables, como el referido a que el Departamento de Servicios Correccionales (Department of Correctional Services) congregue en una misma institución al servicio carcelario, las prisiones juveniles y la unidad de libertad asistida. Otro elemento valorado es la existencia de mediciones de reincidencia. En oposición a lo indicado, resulta proble-mático que el Departamento Servicios Correccionales no disponga de un organismo específico para cumplir labores de asistencia post penitenciaria.


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Bajo esa misma línea, a partir de la información disponible, sería poco riguroso esta-blecer un diagnóstico de la situación programática del sistema carcelario. Si bien se constata una fuerte influencia del sistema canadiense y británico en la implementa-ción de evaluación de población penal, no existe información que permita saber si las evaluaciones son adecuadas. Los programas desarrollados en las cárceles jamai-canas no son necesariamente exclusivos para población penal, varios de ellos son programas de tipo social que se han adaptado a la cárcel.

COSTA RICADesde 1993, junto con la implementación en el sistema penitenciario de un Plan de Desarrollo Institucional, se comenzó a cambiar la cultura institucional y el concepto rehabilitador, esfuerzo retomado en 2007 con la promulgación del Reglamento Téc-nico del Sistema Penitenciario. Por otra parte, en 1996 se reformó el Código Procesal Penal instalando el procedimiento acusatorio. No obstante, en los últimos años se modificó el Código Penal aumentando de 25 a 50 años la duración de las penas privativas de libertad177, se rebajó la edad de imputabilidad penal de 18 a 16 años, se tipificaron nuevos delitos criminalizando “conductas de bagatela” y se ha impul-sado un proyecto de ley para restringir el otorgamiento de la libertad condicional, todo lo cual ha sido calificado como “contrarreforma” 178. No existe ley de ejecución penal, salvo en el sistema penal juvenil. Aunque existen jueces de ejecución de la pena y Defensoría de los Habitantes, el control de la ejecución penal es mayorita-riamente administrativo.

En el plano institucional, la institución a cargo de la administración del sistema penitenciario es la Dirección General de Adaptación Social, dependiente del Minis-terio de Justicia. Actualmente se está instalando un sistema informático en todas las unidades penales que permitirá hacer seguimiento de la labor desarrollada por el área técnica de cada unidad. Un aspecto problemático es la inexistencia de una instancia a cargo de la asistencia post-penitenciaria. Ello se sustenta en una decisión política y administrativa que aspira a que los servicios que garantizan el bienestar de las comunidades más vulnerables estén disponibles para aquéllos que son privados de libertad.

177 Ley 7.389 de 1994 que modificó el Art. 51 del Código Penal. Citada en Rodríguez, V. (2), op. cit., p. 19.178 Proyecto de Ley 17.490. Ídem, p. 20.


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La oferta programática es variada y hay muchos programas especializados, pero no se reportó información específica respecto de sus lineamientos técnicos, métodos de evaluación y seguimiento. No se registran datos sobre reincidencia, monitoreo y evaluación, pues se entiende que la reincidencia es estigmatizante, por una parte, y porque se asume que ese tipo de información sólo debe registrarla una instancia post-penitenciaria, la cual no existe en el país.

CHILEEn Chile rige el sistema procesal penal acusatorio, a partir de la reforma que entró en vigencia en el año 2005 y que actualmente se encuentra consolidada, en lo nor-mativo y en lo operativo, con fuerte impacto en el sector penitenciario, entre otras cosas porque ha permitido disminuir drásticamente la duración de los juicios y ha aumentado la capacidad de dictar condenas con respeto del debido proceso, lo cual ha reducido drásticamente la proporción de personas privadas de libertad en forma pre-ventiva. Sin embargo, se encuentra pendiente una reforma penitenciaria que modernice la legislación e incremente el control jurisdiccional de la ejecución penal. En penas alter-nativas se acaba de dictar la Ley 20.603, que amplía el catalogo de sanciones aplicables e introduce la posibilidad de control telemático de algunas de éstas179.

En materia institucional, Chile es uno de los pocos países que posee información desagregada en materia de reinserción y rehabilitación, como se observa en los ám-bitos de presupuesto y recursos humanos. También se pudo observar registros de Información basados en tecnología que facilita el monitoreo de la gestión peniten-ciaria y el control interno de las personas privadas de libertad. Sin embargo, si bien cuenta con sistemas de evaluación interna y la realizada por organismos externos a la institución penitenciaria, aún constituye un desafío implementar mediciones de reincidencia en forma regular y para toda la población penal.

En materia programática, se trabaja en las áreas relevantes para la rehabilitación y reinserción, sin embargo, la cobertura y el recurso humano asignado a éstas es bajo si se analiza a la luz del alto número de personas privadas de libertad en el país. Existen programas, como el del Ministerio del Interior, que cuentan con un marco teórico y metodológico de base, lo que es una práctica saludable y potencialmente replicable en el sistema carcelario. El sistema de registro de información de usuarios, así como de acciones y resultados cuenta con los fundamentos para ser mejorado. Un desafío relevante para Chile es el desarrollo de programas para mujeres, pues es el país con más alto porcentaje de población femenina recluida de los analizados.

179 La Ley 20.603 fue publicada en el Diario Oficial de la República de Chile el 27 de junio de 2012.


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REPÚBLICA DOMINICANAEl año 2004 entró en vigencia un nuevo Código Procesal Penal, cuya base es la apli-cación en el nivel local “del Código Procesal Penal Modelo para Iberoamérica, con lo que se abandonó el modelo inquisitivo reformado o mixto, del viejo Código de Pro-cedimiento Criminal, de inspiración francesa, y se adoptó un modelo acusatorio”180. La reforma ha alcanzado al sistema penitenciario y al año 2012 éste se encuentra en un estado de “transición”, entre el “viejo” y el “nuevo” modelo penitenciario, entre otros motivos porque la población penitenciaria que se encuentra recluida en recintos del nuevo modelo alcanza, aproximadamente, a 22% del total 181. La Ley 224-1984 sobre Régimen Penitenciario señala que el “objetivo” de la Dirección General de Prisiones es obtener la readaptación de los reclusos y eliminar o reducir su peligrosidad, atendiendo a sus necesidades morales y materiales.

En el plano institucional destaca la identificación del gasto realizado en reinserción dentro del presupuesto del nuevo modelo penitenciario, destinando el 23% de éste al proceso de rehabilitación y reinserción. En cuanto a recursos humanos, cuenta con profesionales y agentes penitenciarios dedicados exclusivamente al tratamiento y rehabilitación, parte de los cuales recibe formación en la Escuela Nacional Peni-tenciaria en ramas que inciden en el proceso de rehabilitación y reinserción de los internos. Sumado a ello, destaca la existencia de evaluaciones del cumplimiento de objetivos de estos programas, las que se llevan a cabo bianualmente.

No obstante, la coexistencia de dos modelos de tratamiento carcelario hace difícil entender la panorámica programática, particularmente porque al parecer son sis-temas bastante distintos. Existen elementos interesantes en el sistema carcelario y que favorecen las labores de rehabilitación y reinserción, por ejemplo, la asigna-ción de profesionales a labores de reinserción, la existencia de fases para el ingreso, evaluación y plan de tratamiento, principalmente. Sin embargo, el principal desafío en materia programática es diseñar e implementar adecuadamente programas de tratamiento para toda la población condenada a penas privativas de libertad.

PANAMÁPanamá se encuentra implementando una reforma procesal penal con vigencia gra-dual, en base al nuevo Código Penal de 2007 y al Código Procesal Penal de 2008. En la mayor parte del país aún existe un sistema procesal penal mixto (inquisitivo-acu-satorio), proyectándose que en 2014 el procedimiento penal acusatorio se instale en todo el país 182. Asimismo, desde el 2003 la legislación dictada con el propósito

180 Rojas, R. (1), op. cit., p. 8..181 Ídem, p. 2. Complementado por Información preparada por el Nuevo Sistema Penitenciario de República Dominicana para la Reunión del Comité Regional de Gestión Penitenciaria. Noviembre 2012. Documento electrónico sin fecha. 182 Stanziola, M. (1), op. cit., p. 4.


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de reorganizar el sistema penitenciario también ha constituido una reforma, favo-reciendo la profesionalización del servicio y el tratamiento penitenciario integral orientado a la rehabilitación, en consonancia con el mandato constitucional sobre la materia. De esta forma, las fortalezas del sistema penitenciario están en el marco jurídico y en la Academia Penitenciaria, en tanto que las debilidades radican en la falta de personal idóneo, inadecuada infraestructura y escasez de recursos.En cuanto al registro de información, Panamá cuenta con una base de datos centra-lizada y actualmente trabajan en la implementación de una nueva base de datos de mayor alcance. En el ámbito post penitenciario, a pesar de que la Dirección General de Centros Penales, órgano a cargo de la administración del sistema penitenciario, termina su responsabilidad con el cumplimiento total de la pena, el Departamento de Tratamiento y Rehabilitación se ha hecho cargo del seguimiento de la población interna beneficiada con medidas de excarcelamiento (entendiendo por éstas los permisos de salida por trabajo, por estudios o por situaciones especiales, y las liber-tades condicionales).

Si bien en Panamá no se reconoce la existencia de un modelo de intervención, así como tampoco existen mediciones de reincidencia, ni evaluaciones de los progra-mas que desarrollan, sí hay una serie de elementos que permiten afirmar que el sistema carcelario panameño tiene una orientación hacia la rehabilitación y reinser-ción de sus internos. Por ejemplo, la reglamentación del trabajo penitenciario, el de-sarrollo de actividades educacionales y de formación, así como los proyectos piloto apoyados por ILANUD. El sistema panameño cuenta con recursos humanos y logís-ticos que favorecerían una reorganización que facilite la evaluación de sus acciones.

C A P Í T U L O I I :

REVISIÓN DE LAS BUENAS PRÁCTICAS EN EL DESARROLLO, LA IMPLEMENTACIÓN Y LA EVALUACIÓN DE PROGRAMAS DE REHABILITACIÓN Y REINTEGRACIÓN SOCIAL DE INFRACTORES DE LA LEY


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Los programas de intervención dentro de cárceles pueden reducir la reincidencia delictiva entre un 20 y 40%, siempre que adhieran a criterios de efectividad 183 El objetivo del presente capítulo es identificar aquellos elementos presentes en las mejores prácticas para el diseño, implementación y evaluación de programas de rehabilitación y reinserción, y que se constituyen en elementos fundamentales para aumentar la efectividad de las acciones llevadas adelante por los sistemas correc-cionales. La identificación de criterios de efectividad se transforma en un insumo esencial para la propuesta de una metodología para el monitoreo y la evaluación de programas de reintegración social orientados a la disminución de la reincidencia delictual.

Para ello, el presente capítulo comienza con una descripción del método utilizado en la revisión de buenas prácticas. Luego, se hace una breve reseña histórica de las distintas definiciones y usos que se han dado al término reinserción, y cómo el problema de la reinserción se sitúa actualmente en un punto de confluencia entre los intereses del sistema de justicia criminal y los de seguridad pública, planteando importantes desafíos políticos y técnicos a los sistemas correccionales.

Posteriormente, se revisan ciertos conceptos esenciales para el capítulo: buenas prác-ticas, reinserción, rehabilitación, programas para infractores de ley, diseño, implemen-tación, monitoreo, y evaluación de programas, reincidencia y prácticas basadas en evidencia. Estas definiciones de conceptos básicos se tornan fundamentales si se quiere evitar la ambigüedad en los términos, propia del ámbito de rehabilitación y reinserción.

A continuación, se abordan las actividades en cárceles, las cuales, a la luz del derecho internacional y los avances de la criminología, debieran orientarse a ser productivas y efectivas en la disminución de probabilidades de reincidencia cuando los internos retornen a sociedad. Se concluye, a partir de la revisión de literatura teórica y prác-tica especializada, que la planificación permite que las acciones se constituyan en programas, y que la adherencia a determinados principios en el diseño y evaluación de programas aumenta su efectividad. Asimismo, se presenta la revisión de buenas prácticas en rehabilitación y reinserción de infractores en Canadá, Estados Unidos e Inglaterra, las que analizadas a la luz de los principios de efectividad en el desa-rrollo de actividades en cárceles permite concluir que: 1) un programa efectivo en rehabilitación y reinserción suele estar inserto en una política penitenciaria; 2) tiene una postura teórica y metodológica frente al delito y sus causas; 3) cuenta con un adecuado diagnóstico de necesidades de su población; 4) cuenta con un sistema de priorización de necesidades de atención; 5) se enfoca en necesidades criminógenas;

183 Serin, R. Evidence-based Practice: Principles for enhancing Correctional Results in Prison. United States Department of Justice: National Institute of Corrections, 2005.

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6) considera las motivaciones y particularidades de su población; 7) realiza una ade-cuada selección y capacitación de los equipos de trabajo; 8) desarrolla un sistema de monitoreo y evaluación; 9) proyecta la continuidad de sus acciones más allá de la cárcel; y 10) consideran las especificidades culturales criminológicas de cada país.

Finalmente, el capítulo aborda los pasos y principios básicos para el monitoreo y evaluación de programas de rehabilitación y reinserción de infractores, aspectos imprescindibles si se desea que un programa se constituya en una buena práctica capaz de ser replicable y sostenible en el tiempo.


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Originalmente, se planteó la revisión de buenas prácticas en materia de reinserción y rehabilitación de infractores de ley en Canadá, Estados Unidos e Inglaterra. La elec-ción de estos países se justifica en función de la cantidad y calidad de la información disponible. Sin embargo, en la medida que avanzó esta revisión bibliográfica, y a la luz de los informes nacionales desarrollados, la metodología ha sufrido algunas modificaciones que se orientan a mejorar la potencial aplicabilidad de las recomen-daciones derivadas de las buenas prácticas internacionales. De esta forma, sin per-juicio de mantener la revisión de buenas prácticas en estos tres países, la búsqueda de información se ha orientado, por una parte, a buenas prácticas en rehabilitación y reinserción que cuenten con evaluaciones claras y con metodología disponible, a estrategias de intervención individual y grupal evaluadas, y a instrumentos de mo-nitoreo, seguimiento y evaluación que hayan comprobado su eficacia como tales. Es decir, ha primado la calidad de la información disponible por sobre la exclusividad de determinados países.

A estos fines, se han revisado meta-análisis, bibliografía especializada, bases de da-tos académicas como ASSIA y artículos en revistas especializadas, entre otros. El foco de esta revisión ha sido infractores de ley adultos condenados a privación de libertad.

Uno de los primeros hallazgos relevantes para fines de esta consultoría es que se ha avanzado de la idea del qué funciona, o sea, la búsqueda de evidencia de aquellos modelos estandarizados efectivos en materia carcelaria y aquellas intervenciones que funcionan para ciertos infractores bajo determinadas circunstancias. Este nivel de especificidad de alguna manera se contrapone con la amplitud y vaguedad de los conceptos de reinserción y rehabilitación de infractores de ley, que siguen siendo nociones de baja claridad conceptual y escasa rigurosidad metodológica.

En este contexto, el primer paso ha sido definir los conceptos básicos a utilizar en el presente estudio, para lo cual es necesario hacer un breve recuento histórico.

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El término reinserción ha experimentado un fuerte resurgimiento en las últimas dé-cadas, el cual parece estar estrechamente relacionado con cambios en las políticas de justicia criminal y el sostenido aumento de la población penal a nivel internacio-nal, con la consecuente salida de numerosos internos de la cárcel a la sociedad. Es frecuente escuchar la palabra reinserción en discursos políticos, de allí que autores como afirmen que “la reinserción se ha convertido en la palabra de moda dentro de la reforma penitenciaria”184. Sin embargo, existe poca claridad conceptual y metodo-lógica respecto del concepto de reinserción, el cual “es claramente un concepto más amplio y complejo que la simple ausencia de conducta criminal”.

Las primeras nociones de reinserción pueden encontrarse en documentos de fines del siglo XVIII, época en que la cárcel se transformó en una institución de castigo y sanción penal. Surgen en ese período preocupaciones sobre qué hacer con estas personas provenientes de los estratos más desprotegidos de la sociedad, ya fuere por razones humanitarias, o bien, debido al temor ante el riesgo que representaban frente al orden social 185.

Ya en el siglo XX, el escepticismo frente a la posibilidad de reformar a los infractores de la ley se transforma en la postura dominante. En la década de 1970, Robert Mar-tinson –luego de revisar el impacto rehabilitador de programas disponibles a nivel internacional- llegó a afirmar que muy pocas intervenciones tienen algún efecto en la posterior conducta criminal, dando paso a lo que se conoce como la era del ‘nada funciona’. En la década de 1980, la opción carcelaria pareció ser una respuesta efec-tiva al problema de la criminalidad, dando origen a la denominada era de ’la Cárcel Funciona’ 186. Como consecuencia de esta tendencia, desde inicios de la década de 1990 las cárceles han visto incrementar su población, con el consecuente resultado de hacinamiento, deficientes condiciones de vida al interior de los penales, relaciones interpersonales teñidas de violencia, bajo nivel de acceso a programas carcelarios, di-ficultades para beneficiarse de salidas anticipadas, entre otras numerosas consecuen-cias de esta tendencia. Al entrar a una cárcel, la persona debe adaptarse a las reglas del encarcelamiento, las que validan la actividad delictiva y son radicalmente distin-tas a las reglas sociales convencionales que, se supone, la persona debe incorporar a fin de no reincidir187. Esto es lo que se ha llamado ‘desventaja acumulativa’, es decir, las consecuencias de la delincuencia fortalecen las causas que dieron su origen y fo-mentan la continuidad de ésta, aumentando así las posibilidades de reincidencia188.

184 Austin, J. “Prisoner Reentry: Current Trends, Practices, and Issues”, Crime and Delinquency, Vol. 47, Nº 3 (2001): 314. 185 Hedderman, C. “Rediscovering Resettlement: Theory, Policy and Research” A. Hucklesby and l. Hagley-Dickinson (Eds.) Prisoner Resettlement. Policy and Practice, Cullompton, Willan Publishing (2007): 9-25. 186 Ibidem.187 Farrall, S. y Calverley, A. Understanding Desistance from Crime. Maidenhead, Open University Press: 2006.188 LeBel, T., Burnett, R., Maruna, S., y Bushway, S. ‘The “Chicken and Egg” of Subjective and Social Factors in Desistance from Crime’. European Journal of Criminology 5.2 (2008): 131-159. BR

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De esta forma, las posibilidades reales de los reclusos y las reclusas de reintegrarse a la sociedad manteniéndose alejados de la actividad delictiva, no está garantizada bajo ningún punto de vista por el sólo hecho de haber cumplido una condena priva-tiva de libertad. Por el contrario, existe evidencia que señala que el encarcelamiento, incluso por periodos cortos, genera un impacto poderoso en las relaciones familia-res, sociales y en las posibilidades futuras de empleo, al mismo tiempo que genera consecuencias a nivel subjetivo difíciles de evaluar189. Investigaciones sugieren que la reincidencia después del encarcelamiento es la norma más que la excepción, en definitiva, la relación entre encarcelamiento y reincidencia es estrecha190.

El problema de la reinserción se sitúa en un punto de confluencia entre los intereses del sistema de justicia criminal y los de la seguridad pública. Es decir, la reinserción de infractores de ley, además de técnica, es finalmente una decisión política comple-ja en tiempos en que la supuesta demanda pública por mayor dureza en las penas y la necesidad efectiva de reinsertar productivamente al alto número de personas que salen de la cárcel para volver a su comunidad pone en jaque la posición punitiva y el enfoque reintegrativo191. A partir de esto, se entiende que en las últimas décadas los esfuerzos se hayan abocado a encontrar qué tipo de intervenciones son efectivas en materia de reinserción192 y de qué forma puede evaluarse el impacto que tengan és-tas intervenciones tanto sobre la reincidencia delictiva como sobre la reintegración del recluso o reclusa a la sociedad.

189 Farrall, S. y Calverley, A. op. cit.190 Gendreau, P., Little, T. y Goggin, C. “A Meta-Analysis of the Predictors of Adult Offender Recidivism: What Works!”. Criminology 4.4 (1996): 575 - 607. 191 Petersilia, J. When Prisoners come Home: Parole and Prisoners Reentry, Oxford, Oxford University Press: 2003. 192 Visher, C. “Effective Reentry Programs”. Criminology and Public Policy, 5.2 (2006).


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Como fue mencionado en la sección anterior, uno de los problemas centrales en la sistematización de programas de rehabilitación y reinserción es la falta de rigurosidad conceptual en la definición de los conceptos básicos. Para fines del presente documen-to, en este apartado se definen los conceptos que serán más frecuentemente utilizados:

1. Buenas prácticas

Se entenderá por buena práctica “una experiencia sistematizada y documentada que tiene como fundamento la aplicación de métodos de excelencia y/o innovado-res que agreguen calidad adicional al desempeño del programa”193.

2. Reinserción

En la literatura especializada en inglés, el término reinserción y otros como after-care, throughcare, reentry o, resettlement se usan para describir un amplio rango de acciones desarrolladas con infractores de ley, aunque estudiosos de la materia señalan que en la práctica éstas pueden traducirse en actividades que entran en conflicto las unas con las otras194. En Latinoamérica se aprecia una situación similar, pues términos como resocia-lización, reintegración, rehabilitación y reinserción se usan intercambiablemente o como sinónimos. Esta poca claridad conceptual conduce, a su vez, a escasa rigurosidad me-todológica al momento de definir qué tipo de prácticas pueden o no considerarse rein-tegradoras. Es por ello que para fines de este estudio se ha optado por una definición simple, que no limite o condicione la información entregada por los países. Se entenderá por reinserción todas las acciones tendientes a mejorar las condiciones con las que los y las reclusos(as) enfrentarán la libertad, disminuyendo el riesgo de reincidencia.

3. Rehabilitación

Es común encontrar que los términos reinserción y rehabilitación se utilizan de for-ma indiferenciada, aunque apuntan a significados distintos y tienen implicancias distintas también. Al hablar de rehabilitación se está apelando a la tradición médi-ca, pensando en un sujeto que padece una condición problemática –tal como una enfermedad- y al cual se le debe restablecer su estado de salud o normalidad ante-rior195 . Cuando se aplica al contexto criminal, se sugiere que el término sea utilizado sólo para situaciones como la de consumo abusivo de sustancias, por ejemplo. De modo contrario, un uso amplio e indiferenciado alude finalmente a la idea positi-

193 SIPAL (s/f) Buenas Prácticas de Gestión Pública, Sistema de Información América Latina y el Caribe, disponible en http://www.sipalonline.org/glosario.html#B 194 Bazemore, G. y Erbe, C. “Reintegration and Restorative Justice: Towards a Theory and Practice of Informal Social Control and Support” en S. Maruna, y R. Immarigeon, (Eds.) After Crime and Punishment: Pathways to Offender Registration, Cullompton: Willan Publishing, 2004. 195 Crow, I. The Treatment and Rehabilitation of Offenders. London: Sage Publications, 2001.

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vista del criminal como sinónimo de enfermo social sobre el cual se debe intervenir para tornar normal196.

4. Programas para infractores de ley

Es común que se usen los términos actividades y programas para calificar acciones den-tro de cárcel. Los elementos centrales que diferencian a los programas de las acciones son la planificación orientada a un propósito, la adhesión a un marco conceptual y la potencial replicabilidad. Tomando la definición de Hough se entenderá por programa para infractores de ley: una serie planificada de intervenciones, en un tiempo específico y delimitado, que puede demostrar un cambio positivo en las actitudes, creencias, com-portamiento o circunstancias sociales de los infractores a la ley197. Usualmente se carac-teriza por una secuencia de actividades, diseñadas para alcanzar objetivos claramente definidos basados en un modelo teórico identificable o en evidencia empírica. Además, puede ser replicado con otro grupo de infractores y alcanzar resultados similares.

5. Diseño de programas

El diseño, corresponde a la fase inicial del programa, al momento en que se planifi-can las acciones, se establecen los objetivos (qué se quiere lograr y con quiénes), los métodos (cómo lograr los objetivos), los tiempos, los recursos humanos y los materiales necesarios. En la fase de diseño se debe adoptar una postura teórica, así como estable-cer los mecanismos de monitoreo y evaluación con los que contará el programa.

6. Implementación de programas

La implementación corresponde a la fase del programa en que los fundamentos teó-ricos y metodológicos se ponen en acción concreta en una realidad determinada. In-volucra recursos humanos, económicos, logísticos, técnicos, metodológicos, orien-tados a entregar el o los servicios que permitan lograr los objetivos del programa.

7. Monitoreo de programas

Por monitoreo se entenderá en este estudio, el seguimiento de proyectos y progra-mas de rehabilitación y reinserción mientras están en desarrollo. El propósito del monitoreo de un programa es registrar el progreso de los participantes en el logro de los objetivos inherentes al propósito de la intervención.

196 Villagra, C. Hacia una Política Postpenitenciaria en Chile. Santiago: Ril Editores, 2008.197 Hough, M. Evidence Based Practice: A Guide to Effective Practice. England: HM Chief Inspector of Probation, 1998, pg. 10.


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8. Evaluación de programas

Hedderman señala que las evaluaciones son de gran utilidad para mejorar la efectividad de los programas, en tanto identifican qué está funcionando adecuadamente, qué está funcionando de manera insatisfactoria y qué necesidades no se están cubriendo198. Las evaluaciones pueden ser de tipo cualitativo, cuantitativo, o mixto. El uso de indicadores cuantitativos identifica si un programa está siendo efectivo y en qué medida lo está sien-do. Por su parte, los indicadores cualitativos son adecuados cuando se desea explorar las razones por las que un servicio está logrando, o no, el impacto deseado.

9. Reincidencia

La reincidencia es uno de los indicadores más utilizados para la medición de resulta-dos en programas con infractores de la ley. No existe una definición universalmente utilizada, y ésta puede referirse a: una nueva detención, una nueva condena o un nuevo encarcelamiento. La definición dependerá del sistema al que se haga referen-cia. La idea que subyace a las definiciones, es la reiteración de una conducta delicti-va, la que puede devenir en una detención, condena o encarcelamiento.

10. Prácticas basadas en evidencia

Es el nombre que se le da al “cuerpo de investigación y conocimiento clínico replica-ble que describe las evaluaciones, programas y estrategias de supervisión que llevan a buenos resultados en reintegración de infractores. Los principios de estas prácticas no sólo cumplen las expectativas de calidad, efectividad y eficiencia, también refle-jan justicia, seguridad pública y rendición de cuentas. El logro de estos objetivos de-pende del trabajo mancomunado de todo el personal carcelario (guardias, personal especializado en rehabilitación)”199 .

198 Hedderman, C. “Evidencing Impact with Numbers”. Women´s BreakOut Seminar, London, United Kingdom, November 29th 2011. 199 Serin, R., op. cit., chapter vii.


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DE LAS ACCIONES A LAS INTERVENCIONES EFICACES

Una serie de tratados internacionales200 señala que las cárceles deben hacer todo lo po-sible por evitar el deterioro de reclusos y reclusas, ofreciendo oportunidades de cambio y desarrollo201. Actualmente, en el ámbito de investigación y práctica correccional está fuera de cuestionamiento el hecho que las cárceles no son sólo espacios de custodia, sino que también deben preparar a los internos para un regreso seguro a la sociedad202.

La mayoría de las cárceles ofrecen algún tipo de actividad para los internos, las que varían dependiendo de los recursos humanos, económicos y administrativos de cada establecimiento. Es posible diferenciar las actividades que corresponden al ejercicio de los derechos de los reclusos, como por ejemplo aquellas actividades relaciona-das al acceso a la atención sanitaria, el deporte y las visitas, de aquellas actividades consideradas beneficiosas más allá de los derechos básicos de los reclusos, y que resultan en beneficios para el bienestar, desarrollo personal y reducción de riesgo de reincidencia de los internos e internas203. Es decir, no sólo es necesario ofrecer actividades dentro de la cárcel, sino que un desafío para las administraciones peni-tenciarias es entregar un mínimo de horas para actividades significativas (‘purpose-ful activities’) que representen trabajo constructivo con los reclusos y reclusas204.

En Inglaterra, por ejemplo, el HM Inspectorate of Prisons señala que “las actividades constructivas son parte de lo que hoy se entiende como ‘cárceles saludables’, e in-cluyen trabajo, educación, reinserción (lo que cubre planificación del cumplimiento de sentencia, programas de conducta delictiva, trabajo para abordar los problemas con drogas, auto-lesiones, etc., así como también visitas y salidas temporales), y otras (promoción de la salud, religión, trabajo voluntario)”205.

Se tiene así, por una parte, las actividades constructivas dentro de la cárcel, pero en el contexto penal contemporáneo, dado el aumento de las poblaciones penalizadas, la complejidad y heterogeneidad de las mismas y la preocupación por la seguri-dad pública, los sistemas de justicia son desafiados a desarrollar actividades dentro de las cárceles que no sólo sean constructivas sino también eficaces en el logro de objetivos de justicia criminal. Y el objetivo por excelencia es la disminución de la reincidencia delictiva, como sea que ésta sea medida, básicamente se busca que esa persona se abstenga de cometer nuevos delitos.

200 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 10 (3); Reglas Mínimas para el Tratamiento de Reclusos; entre otros. 201 Coyle, A. La Administración Penitenciaria en el Contexto de los Derechos Humanos, Londres: Centro Internacional de Estudios Penitenciarios, 2002.202 Serin, R., op. cit.203 Bennet, J. “Activities in Prison” en I. Jewkesy y J. Bennet (Eds.) Dictionary of Prisons and Punishment, Cullompton: Willan Publishing, 2008. 204 Hollin, C. R., & Palmer, E. J., eds. Offending behaviour programmes: Development, application and controversies. Chichester: John Wiley & Sons, 2006.205 Bennet, J., op. cit., p. 4.

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Esto es lo que se conoce como prácticas efectivas, que son aquéllas que producen los resultados esperados206. Hay una línea de investigación en materia de efectividad en las prácticas con infractores de la ley, de la cual se ha derivado la evidencia que hoy regula parte importante de las prácticas correccionales en países como Estados Unidos, Canadá e Inglaterra. En este documento se revisan las conclusiones centra-les derivadas de dicha evidencia, sin embargo, es necesario hacer algunas aclaracio-nes con respecto a este punto. Primero, toda la evidencia en materia de prácticas eficaces en rehabilitación y reinserción de infractores de la ley se ha compilado a partir de estudios en los países mencionados, por lo que es esperable que no todo lo que ha demostrado efectividad en dichos contextos tenga los mismos resultados en el contexto latinoamericano y caribeño. Segundo, la evaluación de efectividad está condicionada por los tiempos en que puede desarrollarse y por los marcos teóricos adoptados en la misma, entre otros factores que hacen que la evidencia disponible no de cuenta necesariamente de la variedad de prácticas de rehabilitación y reinser-ción efectivas en la disminución de reincidencia.

Teniendo dichas consideraciones en mente, dar respuesta a la pregunta sobre las prácticas efectivas en rehabilitación y reinserción de infractores requiere saber qué y cómo intervenir, es decir, establecer los objetivos y métodos de intervención, ele-mentos centrales del diseño e implementación de programas.

Para ello, a continuación se presentan conclusiones de buenas prácticas, revisiones sistemáticas, meta-análisis y literatura especializada, información que se irá inter-calando con ejemplos concretos de programas y evaluaciones en Estados Unidos, Canadá e Inglaterra. La cantidad de información obtenida y revisada excede enor-memente las necesidades del presente estudio, es por ello que se hará referencia a los aspectos esenciales, para así contar con un documento fundamentado pero al mismo tiempo útil.

206 Hough, M. Evidence Based Practice: A Guide to Effective Practice. England: HM Chief Inspector of Probation, 1998.


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ELEMENTO PRIMORDIAL Y TRANSVERSAL AL DISEÑO, LA IMPLEMENTACIÓN Y LA EVALUACIÓN DE PROGRAMAS EFECTIVOS EN REHABILITACIÓN Y REINSERCIÓN DE INFRACTORES DE LA LEY

La planificación es un elemento de gestión primordial para el diseño de programas efectivos en rehabilitación y reinserción. El diseño de un programa busca dar res-puestas a determinadas necesidades y/o problemas que una organización ha de-finido como prioritarios. Al identificar uno o más problemas como prioritarios, la planificación comienza al momento en que dicha organización se pregunta: ¿qué áreas debo intervenir para dar respuesta a una necesidad y/o solución a un proble-ma?, ¿quiénes son los más afectados por dicha necesidad o problema?, es decir, ¿en quiénes debo enfocar la intervención?, ¿existe un modelo (teórico-práctico) que sea eficiente para responder a dicha necesidad y/o problema?, ¿con qué recursos (humanos, presupuestarios, materiales y logísticos) debo contar para ejecutar esta intervención, y cómo puedo organizarlos de la manera más efectiva y eficiente po-sible?

Una vez que se tiene cierta claridad sobre las respuestas a dichas preguntas, que suelen ser de interés institucional, se procede a incorporar los elementos técnicos que permitirán el paso de una actividad o serie de actividades a un programa.

En este sentido, claramente es la planificación de las acciones de un modo deter-minado, en tiempo determinado y orientadas al logro de ciertos objetivos, lo que da a las acciones el carácter de programa. Como lo define Hough, un programa es “una serie planificada de intervenciones en un tiempo específico y delimitado, que puede demostrar un cambio positivo en las actitudes, creencias, comportamiento o circunstancias sociales. Usualmente se caracteriza por una secuencia de activida-des, diseñadas para alcanzar objetivos claramente definidos basados en un modelo teórico identificable o en evidencia empírica. Puede ser replicado con otro grupo de infractores y alcanzar resultados similares”207.

Uno de los problemas más frecuentes en el diseño de programas es que no se incor-poran mecanismos que permitan saber, mientras se ejecuta, si el programa está en la ruta correcta para alcanzar los objetivos que se han establecido. Frecuentemente,

207 Hough M., op. cit., p.10

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las instituciones no evalúan sus programas, pensando erróneamente que las eva-luaciones sólo pueden hacerlas entidades externas, especialistas en metodología, o que son costosas, o que una evaluación de programa es únicamente una evaluación de impacto208. Un proceso de evaluación permite identificar qué está funcionando adecuadamente, qué está funcionando de manera insatisfactoria y qué necesidades no se están cubriendo. Pueden ser de tipo cualitativo, cuantitativo, o mixto; pueden medir efectividad, o explorar las razones por las que un servicio está logrando, o no, el impacto deseado 209.

Los programas efectivos incorporan desde la fase de diseño aquellos mecanismos con los que se hará el seguimiento o monitoreo, es decir, cómo se hará el registro del progreso de los participantes en el logro de los objetivos inherentes al propósito de la intervención. Así como también los mecanismos de evaluación, es decir, cómo se medirá si el programa tuvo el efecto planificado y si los cambios en los participantes son atribuibles al programa o no.

Como se representa en la siguiente figura, la planificación está presente en toda fase del programa y ayuda a dar respuesta a las preguntas que una organización se plantea:

Figura N° 1: Planificación del diseño, implementación

y evaluación de programas

Lograr losproductos

Evaluar losresultados

Establecerlos procesos

Identificarlos recursos

»¿que quiere lograr la organización?

»¿con qué recursos se debe contar para alcanzar los objetivos?

»¿cuál es la mejor manera de organizar la provisión de servicios?

»¿qué es lo que efectivamente se está entregando?

»¿se alcanzaron los objetivos?

Establecerlos objetivos

Fuente: elaboración propia en base al modelo de Hough210

Los sistemas correccionales contemporáneos, como ha sido mencionado anterior-mente, ya no sólo tienen la responsabilidad de custodiar a sus internos e internas. También tienen el mandato de desarrollar intervenciones que reduzcan las probabi-

208 Entrevistas a expertos en materias penitenciarias, respecto de la aplicación práctica de metodologías de evaluación de programas, citado en Villa-gra, C., Martínez, Fdo. Análisis de la situación 2011. Infraestructura y Condiciones Carcelarias. Debates Penitenciarios, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana. Universidad de Chile. N° 15 (2011): p.13-17.209 Hedderman, C. (2011), op. cit.210 Hough M., op. cit.,


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lidades de reincidencia y que, al menos indirectamente, favorezcan las probabili-dades de reinserción social de quienes salen de ellos. Si bien existen características comunes a la enorme mayoría de los sistemas carcelarios contemporáneos, como por ejemplo, la sobre-representación de personas de bajo nivel educacional formal, con problemas de consumo de alcohol o drogas y/o con historias de inestabilidad la-boral, entre otras características, la priorización de los problemas asociados a reinci-dencia es siempre responsabilidad de cada institución211. Esta priorización obedece a la magnitud de los efectos que los problemas identificados tienen sobre la misma, a la capacidad institucional de dar solución a éstos, a las características de su pobla-ción penal y de criminalidad del país, entre otros factores. Es por ello que algunos sistemas correccionales priorizarán, por ejemplo, el tratamiento de drogas, mientras otros darán mayor énfasis a los programas para infractores jóvenes.

En definitiva, la priorización de problemas puede ser relativa a cada institución, sin embargo, existe consenso en que las prácticas efectivas en rehabilitación y reinserción buscan principalmente reducir las probabilidades de reincidencia. Y a través de la re-visión comparada ha sido posible identificar los principios para el diseño e implemen-tación de programas efectivos en rehabilitación y reinserción de infractores de la ley.

211 Petersilia, J., op. cit.


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PRINCIPIOS PARA EL DISEÑO E IMPLEMENTACIÓN DE PROGRAMAS EFECTIVOS EN REHABILITACIÓNY REINSERCIÓN DE INFRACTORESDE LA LEY

A partir de revisiones sistemáticas, meta-análisis y evaluaciones de buenas prácti-cas en programas de rehabilitación y reinserción de infractores de la ley, expertos en la materia, han identificado los elementos presentes en los programas que han demostrado efectividad en la reducción de reincidencia delictiva 212. Éstos se pueden resumir en los siguientes 10 principios:

1. Las prácticas efectivas en rehabilitación y reinserción buscan reducir las probabilidades de reincidencia, por ello es necesario conocer los factores que incrementan esta probabilidad, así como aquellos que la disminuyen.

Las principales conclusiones de los meta-análisis 213 señalan que la rein-cidencia criminal está asociada a dos tipos de factores: los estáticos y los dinámicos 214. Los factores estáticos son aquellos factores fijos, inmodi-ficables, siendo la edad, sexo e historia delictiva los tres factores más estrechamente relacionados con reincidencia. Así, la edad es un fac-tor relevante pues a menor edad, mayor probabilidad de reincidencia. En cuanto al sexo, los hombres cometen más delitos que las mujeres. La historia delictiva es un factor altamente informativo en la medida que a mayor cantidad de contactos con el sistema de justicia mayor probabilidad de reincidencia.

Por su parte, los factores dinámicos son características susceptibles de ser modificadas. En este grupo se encuentran el bajo nivel educacio-nal, la inestabilidad laboral, la precariedad de las redes familiares o la existencia de redes familiares asociadas al delito, las asociaciones con pares delictivos, la aceptación del estilo de vida delictivo o las actitudes pro-criminales, enfermedades mentales, abuso de drogas y/o alcohol, habilidades limitadas para la resolución de conflictos, baja capacidad

212 Delaney, P. y Weir, S. ”An Assessment, Monitoring and Outcome Measurement System for Offender Rehabilitation and Reintegration Programmes: A Description of a Model at Work in the Cornmarket Project, Wexford” Irish Probation Journal, 8 (2011): 200 – 217.213 Los meta-análisis son un método de análisis cuantitativo de los resultados de varios estudios sobre un mismo tema. Los meta-análisis utilizan téc-nicas estadísticas para revisar la información sobre numerosos estudios y sintetizan sus resultados en un solo informe. Citado en Gilbert, N. Researching Social Life, 3rd Edition. Londres: Sage, 2008, p. 509.214 Ver por ejemplo Gendreau, P., Little, T. y Goggin, C., op. cit., p. 575 - 607.

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de autorregulación, impulsividad, mal manejo de la ira y distorsiones cognitivas, entre otros. Los factores dinámicos suelen conocerse bajo el nombre de necesidades criminógenas en la literatura especializada, por estas se entienden aquéllas necesidades de la población penal que están estrechamente relacionadas con la comisión de delitos y que pue-den ser modificables mediante intervención.

2. Los programas efectivos realizan diagnósticos de su población penal para conocer los factores de riesgo de reincidencia predominante en ésta.

Por ejemplo, puede ser que en un determinado país gran parte de la po-blación encarcelada presente adicción a las drogas, por lo que la política de tratamiento al interior de los penales debe considerar prioritaria la oferta de tratamiento para adicciones.

3. Las evaluaciones de las necesidades criminógenas de la población penal deben realizarse usando procedimientos validados.

En Latinoamérica existe un bajo nivel de desarrollo de instrumen-tos estandarizados para la evaluación de necesidades criminógenas y riesgo de reincidencia (como el OASys 215 de Inglaterra, o el LSI-R 216 de Canadá). Lo importante, en este caso, es que las administraciones penitenciarias incorporen un esquema de criterios compartidos para el diagnóstico de su población penal y determinen las prioridades de atención. Por ejemplo, tal vez un sistema carcelario pueda diseñar un formulario de entrevista que contenga datos demográficos y criminoló-gicos y que pueda ser aplicado por cualquier integrante del personal de trato directo con los internos. A partir de esta entrevista se priorizará la atención de casos, por ejemplo: de mujeres con consumo de drogas, en segundo lugar de jóvenes con consumo de drogas y en tercer lugar de infractores persistentes en delitos violentos. Tanto los instrumentos como la priorización de atención es decisión de cada sistema carcelario. Lo importante aquí es velar porque la decisión sea fundamentada en las necesidades de atención de su población carcelaria y en la priorización de quienes tienen mayor probabilidad de reincidencia. Los manuales de uso de estos instrumentos suelen ser de gran utilidad en este punto en tanto resguardan la coherencia del sistema de diagnóstico.

4. La motivación de los participantes es un elemento imprescindible en el diseño e implementación de los programas efectivos.

Si bien la motivación puede estar presente desde el inicio de una inter-

215 OASys es la sigla para el instrumento Offender Assessment System.216 LSI-R es la sigla para el instrumento Level of Service Inventory – Revised.


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vención, ésta varía en el tiempo y también puede fomentarse, por lo que los equipos responsables de los programas deben estar constan-temente monitoreando la motivación de sus participantes. Los progra-mas exitosos no tienen carácter totalmente obligatorio, reconocen la experiencia y necesidades de los infractores, cuentan con un contacto continuo entre el recluso y un mismo profesional, el profesional es claro y asertivo, existe un contacto cara a cara y trabajo en grupos pequeños.

5. El diseño de programas debe considerar la capacidad de aprendizaje y respuesta de sus participantes.

Los intereses de los seres humanos son diversos, al igual que las habili-dades de aprendizaje: hay quienes responden mejor al trabajo grupal, otros a intervenciones individuales, hay quienes por su historia educa-cional no se beneficiarán de talleres que requieran mucha lectura, otros cuya adicción les impedirá participar constructivamente de determina-das actividades, etc.

6. En lo relativo a la intervención, los programas exitosos presentan una postura teórica que fundamenta las acciones que llevan adelante.

En algunos países, los programas adhieren a un determinado marco teórico, como por ejemplo, al modelo cognitivo-conductual o al mo-delo de riesgo, necesidad y capacidad de respuesta. Probablemente en países cuyas políticas y programas penitenciarios están en desarrollos emergentes no sea necesario adherir estrictamente a una teoría, pero sí debiera existir una postura criminológica respecto de las razones por las que la gente comete delitos y en esa línea identificar cuáles serían las mejores formas de abordar los factores que llevan a que su pobla-ción sea encarcelada. Esta fundamentación teórica orienta las acciones que debe ejecutar el personal penitenciario y les entrega consistencia.

7. Los programas exitosos son multimodales, abordan más de una necesi-dad criminógena y están enfocados en el desarrollo de habilidades y en aquellos factores modificables.

Siguiendo el principio de capacidad de respuesta, los programas exito-sos desarrollan diversas modalidades –individuales, grupales, etc.- para obtener mejores resultados. Por su parte, los programas que abordan entre 4 a 6 factores dinámicos de riesgo de reincidencia pueden tener hasta un 30% más de eficacia en la reducción de reincidencia 217. Los programas que no abordan factores de riesgo de reincidencia pueden

217 Gendreau, P., French, S., & Taylor, A. What works (what doesn’t) revised 2002: The principles of effective correctional treatment. Unpublished ma-nuscript, Canada: University of New Brunswick, St. John, 2002.


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tener resultados nulos en la materia. En la medida en que los progra-mas se enfoquen en el desarrollo de habilidades transferibles al medio externo, que favorecerán la reinserción social, el éxito puede verse au-mentado.

8. El recurso humano influencia en gran medida el éxito o fracaso de un programa.

Los programas exitosos cuentan con recursos humanos que creen en la posibilidad de cambio de los infractores, que ha sido inducido en la misión del programa, ha recibido capacitación en las habilidades deseables para el logro de los objetivos deseados y que recibe especialización constante.

9. Los programas efectivos se adhieren a las buenas prácticas en tanto buscan lograr sus objetivos con métodos de excelencia y replicables. Es por ello que cuentan con mecanismos de evaluación de sus prácticas.

El monitoreo y la evaluación durante y después del programa son cru-ciales, pues es de esta manera que se garantiza la consistencia y se mantiene la calidad proyectada al momento de diseñar el programa. El monitoreo no requiere demasiados recursos adicionales y suele reque-rir una reorganización de funciones y recursos para evaluar si lo que se está haciendo está logrando los objetivos planteados, con los recursos asignados para ello.

10. Se producen mejores resultados cuando se da continuidad al trabajo de los programas intra-muros con el desarrollo de programas en las co-munidades a las que los reclusos regresan.

La supervisión y acompañamiento post-egreso son fundamentales para evitar la reincidencia y para que el proceso de tránsito hacia el medio li-bre sea más seguro, tanto para el ex recluso como para la comunidad218. Las cárceles que guardan estrecha relación con los servicios comunita-rios, de manera que exista una continuidad en las intervenciones de los reclusos desde la cárcel a la comunidad, tienen mayor probabilidad de aumentar la seguridad pública y disminuir la reincidencia 219.

Estos principios generales para el diseño e implementación de programas de reha-bilitación y reinserción de infractores de la ley permiten delinear las respuestas a las cuatro primeras preguntas que un programa se debe hacer: 1) ¿qué intervenir?, 2) ¿con quiénes?, 3) ¿de qué forma?, y 4) ¿cómo implementar las buenas prácticas de manera eficaz para la reducción de la reincidencia?. La quinta pregunta, relativa a

218 Correctional Service of Canada. Evaluation Report: Correctional Service Canada’s Correctional Programs. Evaluation Branch, Performance Assurance Sector, 2009.219 Serin, R., op. cit.


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la evaluación de los resultados, será abordada hacia el final del presente capítulo, luego de haber revisado el diseño e implementación de programas en Canadá, Estados Unidos e Inglaterra. Estas respuestas se esquematizan en el siguiente cuadro:

¿Qué intervenir? Las intervenciones se deben enfocar en necesidades criminógenas, es decir, en aquellos factores directamente relacionados con el comportamiento delictivo de los sujetos participantes en los programas. Las necesidades criminógenas dinámicas son susceptibles de ser modificadas, es decir, los estilos cognitivos y actitudes pro-delito, los déficits en manejo de las emociones y la ira, el consumo abusivo de alcohol y drogas, los estilos de vida y asociaciones que favorecen el delito y los déficits en empleabilidad y capacita-ción, pueden y deben ser objetivos de intervención. Los problemas de vivienda, finanzas y relacionales, también pueden ser abordados por las intervenciones dentro de cárcel.

Las intervenciones que apuntan a más de una necesidad criminógena tienden a ser más efectivas que las orientadas a aspectos específicos220. Particularmente relevantes para la reinserción social son las intervenciones centradas en el desa-rrollo de habilidades laborales que les permitan conseguir y mantener puestos de trabajo luego de salir de la cárcel.

¿A quién intervenir?

Las intervenciones debieran priorizar infractores de mediano y alto riesgo de rein-cidencia., Particularmente, aquellos que presenten comportamientos delictivos prolíficos, ya que son ellos quienes producen mayores costos para las víctimas y la sociedad en general221. Involucrar a reclusos de bajo riesgo de reincidencia en programas de alta intensidad puede incluso aumentar el riesgo de reincidencia222.

Dado que la identificación del riesgo de reincidencia en los reclusos es central, es necesario conducir evaluaciones sistemáticas de las necesidades criminógenas y

220 McGuire, J. What Works: Reducing reoffending, Guidelines from research and practice. Cullompton: Willey, 2002.221 Ministry of Justice. Reoffending of adults: results from the 2008 cohort. England and Wales, Statistics Bulletin, 2010.222 Latessa, E. What Science Says About Designing Effective Prisoner Reentry Programs. Wisconsin: Family Impact Seminars, 2006.


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factores de riesgo en los infractores usando procedimientos validados. En este pun-to, se desaconseja utilizar instrumentos foráneos sin una adecuada validación previa.

El sexo es una variable relevante a la hora de diseñar intervenciones con infracto-res de la ley. En Inglaterra, por ejemplo, algunos estudios señalan que, en prome-dio, las mujeres delinquen menos frecuentemente que los hombres, se involucran más tardíamente en la actividad delictiva y suelen desvincularse de ésta a más temprana edad 223. En el mismo sentido, los factores de riesgo de mayor relevan-cia son distintos para mujeres y para hombres, lo que tiene implicancias directas en el diseño de programas de reducción de la reincidencia 224.

Por último, existen grupos de infractores que requieren intervención especiali-zada debido a la naturaleza de los delitos cometidos, por ejemplo, los agresores sexuales o los agresores domésticos.

¿Cómo intervenir?

Las estrategias estructuradas, que cuentan con una adecuada fundamentación teórica que favorezca la multimodalidad y el trabajo orientado al desarrollo de ha-bilidades, han demostrado mayor efectividad que las estrategias que no cuentan con estos elementos 225.

Se recomienda utilizar estrategias de intervención cuya efectividad haya sido pro-bada. Si bien hay diversos modelos teóricos que se utilizan en cárceles, los pro-gramas inspirados en el modelo cognitivo-conductual y en el modelo de riesgo, necesidad y capacidad de respuesta han podido ser evaluados en función de su efectividad en la reducción de reincidencia. Estos programas basan su trabajo en una orientación práctica y centrada en el presente, utilizando técnicas como el modelamiento y el refuerzo de conductas pro-sociales, con la finalidad de mo-dificar, desarrollar y fortalecer aspectos criminógenos relevantes, tales como el manejo de la ira, las habilidades de pensamiento o la empatía226. Ambos modelos se desarrollarán con mayor profundidad más adelante en el presente documento. En concordancia con la priorización de intervención en infractores de mediano a alto riesgo, los programas debieran proveer intervenciones cuya intensidad y

223 Ver por ejemplo a Graham, J. and Bowling, B. Young People and Crime, Research Study 145. Home Office: Research and Statistics Department, 1995.

Flood-Page, C., Campbell, S., Harrington, V., and Miller, J. Youth Crime: Findings from the 1998/1999 Youth Lifestyles Survey, Research, Development & Statistics. Home Office: UK, 2000.224 Hedderman, C. “The ‘Criminogenic’ Needs of Women Offenders”. en G. McIvor (Ed.), Women who offend. London: Jessica Kingsley (2004): 227–244.225 McGuire, J., op. cit.226 Latessa, E., op. cit.


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duración sean adecuadas al riesgo de reincidencia de los reclusos.

Así también, las intervenciones deben considerar la motivación, capacidad de apren-dizaje y capacidad de respuesta de los participantes, y adecuar las estrategias a éstos, de manera que los participantes obtengan el máximo beneficio de las intervenciones.

Patridge, señala que las intervenciones efectivas reconocen la experiencia y ne-cesidades de los infractores, cuentan con un contacto continuo entre el recluso y un mismo profesional, el profesional es claro y asertivo, existe un contacto cara a cara y trabajo en grupos pequeños 227.

¿Cómo implementar adecuadamente?

El principio de integridad es, por excelencia, el principio de implementación de programas, que consiste en llevar a la práctica el programa buscando replicar el diseño original de la manera más fiel posible. Un programa implementado de ma-nera deficiente puede incluso generar perjuicio en los participantes228. Sin embargo, previo al principio de integridad es fundamental contar con espa-cios físicos que cumplan con condiciones mínimas, además de contar con seg-mentación dentro de la cárcel. Esta última es una práctica habitual que busca aumen-tar la seguridad dentro de las cárceles, estableciendo separaciones por edad, sexo, reincidencia, entre otros. La segmentación de acuerdo a criterios criminológicos es condición relevante pero insuficiente para el desarrollo de intervenciones efectivas. Diversos autores sugieren que la motivación y capacidad de respuesta son factores fundamentales para la selección de reclusos a programas de intervención229.

Los equipos humanos son un recurso crucial, al punto que de la calidad de éstos puede depender el éxito o el fracaso de un programa 230. Los equipos más efec-tivos son aquéllos que creen en la posibilidad de cambio de los reclusos, y que cuentan con habilidades fundamentales como el trato justo pero firme, empatía y buena comunicación. Se obtendrían resultados más eficaces cuando el personal encargado de ejecutar la intervención logra establecer un adecuado ambiente de cooperación con los participantes, proporcionando seguridad y apoyo y fomen-

227 McNeill, F. “What Works and What Just’s?”. European Journal of Probation 1.1 (2009): 21-40. 228 Latessa, E., op. cit.229 Ver por ejemplo: Serin, R., op. cit. y McNeill, F., op. cit.p. 21-40. 230 Serin R., op. cit.,


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tando el desarrollo de un proceso de cambio 231. En un estudio desarrollado por Partridge, los participantes de programas exitosos identificaron ciertas caracterís-ticas en los profesionales cruciales para su motivación: la apertura, la flexibilidad e interés y el apoyo 232. Se debe considerar la selección y capacitación de los pro-fesionales a cargo de ejecutar el programa como una característica crítica para su éxito 233. De tal forma, es recomendable proporcionar capacitación continua y supervisión clínica externa a los equipos de trabajo.

El monitoreo de la calidad de los programas es particularmente importante en la implementación. Los problemas en este punto son uno de los factores que más afectan el éxito de los programas.

Por último, se deberían coordinar el trabajo de los programas intra-muros con los desarrollados en las comunidades luego del egreso. En este sentido, la supervi-sión y acompañamiento post-egreso son fundamentales para evitar la reinciden-cia y para que el proceso de tránsito hacia el medio libre sea más seguro, tanto para el ex recluso como para la comunidad 234.

231 Kemshall, H..”The role of risk, needs and strengths assessment in improving the supervision of offenders”. en F. McNeil, P. Raynor & C. Trotter, eds., Offender supervision: New directions in theory, research and practice. New York, NY: Willan Publishing (2010), p. 155-170.232 McNeill, F., op. cit.. 233 Serin R., op. cit.,234 Correctional Service of Canada. Evaluation Report: Correctional Service Canada’s Correctional Programs. Evaluation Branch, Performance As-surance Sector, 2009.

Modelos de intervención con infractores de la ley

La evidencia disponible en materia de modelos de intervención es limitada. No to-das las intervenciones son susceptibles de ser evaluadas y eso dependerá de que las características del modelo teórico se ajusten a las posibilidades metodológicas de un sistema de evaluación.

El modelo cognitivo-conductual es por excelencia aquel que ha sido evaluado con mayor facilidad ya que las características de sus fundamentos teórico-conceptuales lo facilitan. Apunta a factores cognitivos cuya modificación puede ser evaluada, y en materia de infractores de la ley, este modelo aborda factores que han demostrado estar particularmente relacionados con la conducta delictiva y su reiteración, como es el caso de los pensamientos y actitudes que justifican la conducta delictiva. Este modelo ha sido ampliamente utilizado y evaluado en Inglaterra, Estados Unidos y Canadá. A continuación se revisarán sus principales fundamentos y aplicaciones en los países mencionados.


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Modelo Cognitivo – Conductual

Diversos meta-análisis sugieren que el modelo cognitivo-conductual es efectivo en la reducción de reincidencia, bajo determinadas condiciones. En términos teóricos, la terapia cognitiva conductual con infractores de la ley señala que el “pensamiento delictivo” es un factor clave en la conducta delictiva 235, por lo que su objetivo es la modificación del pensamiento delictivo hacia uno de tipo pro-social, mediante el aprendizaje de “habilidades cognitivas que permitan a los infractores reaccionar más adecuadamente ante situaciones que desencadenan la conducta delictiva”236.

Dentro del esquema de los principios cognitivo conductuales, y fundamentado en la teoría general de la personalidad y la teoría del aprendizaje cognitivo social de la conducta delictiva, el Modelo de Riesgo, Necesidad y Capacidad de Respuesta es uno de los modelos de evaluación y tratamiento de infractores más ampliamente utilizado en la actualidad. Fue desarrollado en la década de 1980 por Andrews y Bonta en Canadá, y formalizado en la década de 1990.

Su nombre corresponde a los tres principios que lo fundamentan:

i. El principio de riesgo, se define como articulación del nivel de servicio con el riesgo de reincidencia de un infractor.

Responde a la pregunta sobre a quién se dirigen las intervenciones y se sustenta en la idea que dada la existencia de factores que permi-ten predecir confiablemente la conducta criminal, el tratamiento debe focalizarse en infractores de alto riesgo de reincidencia. Este principio plantea que la reincidencia delictiva puede reducirse si el nivel de trata-miento que se entrega es proporcional al riesgo de reincidencia de de-terminada persona. Por lo tanto, a mayor riesgo de reincidencia, mayor intensidad de intervención y tratamiento.

ii. El principio de necesidad se define como evaluación de las necesidades criminógenas y transformación de éstas en objetivos del tratamiento.

Este principio describe qué se hace y destaca la importancia de las ne-cesidades criminógenas en el diseño y entrega de tratamiento. Al foca-lizar el tratamiento en las necesidades criminógenas, aquellos factores de riesgo dinámicos directamente relacionados con la conducta delicti-va se transforman en objetivos para la intervención.

235 Lipsey, M., Landenberger, N., Wilson, S. Effects of Cognitive-behavioral Programs for Criminal Offenders. The Campbell Collaboration, 2007.236 Tong, L. S. Joy & Farrington, David P. “How effective is the Reasoning and Rehabilitation programme in reducing reoffending? A meta-analysis of evaluations in four countries”. Psychology, Crime & Law, Vol. 12.1 (January 2006):,p. 3-/24.


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Esto es relevante porque los infractores de la ley suelen tener una serie de necesidades, pero no todas son criminógenas (relacionadas direc-tamente con el delito y su reiteración), y no pocas veces se realizan intervenciones orientadas a necesidades cuya mejoría o satisfacción no guarda relación con la conducta delictiva. Las necesidades criminóge-nas se agrupan en los ocho factores de riesgo centrales para la predic-ción de reincidencia, de los cuales, los siete primeros son dinámicos: 1) Patrones de personalidad antisocial, 2) Actitudes pro-criminales, 3) Existencia de soportes sociales del delito, 4) Relaciones familiares y ma-ritales, 5) Bajo rendimiento y nivel de satisfacción en el colegio y/o tra-bajo, 6) Actividades recreativas pro-sociales, 7) Abuso de sustancias, 8) Factores de riesgo estáticos.

iii. El principio de capacidad de respuesta se define como maximización de la habilidad de un infractor de aprender de su proceso de reinserción, me-diante la oferta de tratamiento cognitivo conductual, y ajustando la inter-vención a su estilo de aprendizaje, motivación, habilidades y fortalezas.

El principio describe la forma en que el tratamiento debe ser entregado, es decir, el cómo. La capacidad de respuesta puede ser general o espe-cífica:

a) General: se parte de la base que el método cognitivo conductual pre-senta buenos resultados en modificación de la conducta, indepen-diente del tipo de infractor. Este principio plantea que las interven-ciones de aprendizaje social son la manera más efectiva de enseñar nuevas formas de conducta. Las estrategias efectivas en materia de aprendizaje cognitivo social operan siguiendo dos principios: 1) el principio de relación, que propone establecer una alianza de trabajo cálida, respetuosa y colaborativa con el cliente, y 2) el principio de estructura, que propone influenciar la dirección del cambio hacia lo pro-social, a través del modelaje social apropiado, reforzamiento, re-solución de problemas, etc.

b) Específica: es un aspecto más detallado de la intervención, que con-sidera fortalezas, estilos de aprendizaje, personalidad, motivación, y características biosociales del individuo. Establece que las interven-ciones deben considerar los factores sociales, biológicos, de perso-nalidad y las fortalezas del sujeto. La esencia de este principio es que el tratamiento puede potenciarse en la medida en que preste aten-ción a los factores personales que faciliten el cambio.


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Tabla N° 19: Factores de riesgo de reincidencia,

indicadores y objetivos de intervención del Modelo de

Riesgo, Necesidad y Capacidad de Respuesta

Factores de riesgo y necesidad de mayor capacidad predictiva Indicadores Objetivos de intervención

Patrones de personalidad antisocial Impulsividad, búsqueda de aventuras y placer, agresividad constante e irritabilidad.

Construcción de habilidades de autocontrol, enseñar manejo de la ira.

Actitudes pro-criminales Racionalizaciones frente al delito, actitudes negativas ante la ley

Contra-racionalizar mediante actitudes pro-sociales; construcción de identidad

pro-social

Soportes sociales del delito Amigos delictivos, aislamiento de personas pro-sociales

Reemplazo de relaciones con amigos y conocidos pro-criminales por unas de tipo

pro-social

Relaciones familiares y maritalesModos parentales inapropiados de supervisión

y disciplina, relaciones familiares débiles y pobres

Enseñar habilidades parentales, enfatizar la importancia del cuidado y cariño

Colegio / Trabajo Bajo rendimiento, bajos niveles de satisfacciónEnfatizar habilidades de trabajo / estudio, enriquecer las relaciones interpersonales dentro del contexto de trabajo y/o colegio

Actividades recreativas pro-sociales Falta de involucramiento en actividades recreacionales y de ocio, de tipo pro-social

Fomentar la participación en actividades recreacionales pro-sociales, enseñar

hobbies y deportes pro-sociales

Abuso de sustancias Uso abusivo de alcohol y drogas Reducir el abuso de sustancias, promover alternativas a dicha conducta

Fuente: Andrews y Bonta, J. The Psychology of Criminal Conduct. Cincinnati: Anderson Publishing, 1998.

De acuerdo a sus autores, la incorporación de estos principios al diseño, implemen-tación y evaluación de riesgo y tratamiento de infractores ha probado buenos re-sultados en la disminución de la reincidencia. Así, en comparación con programas generales, los programas que se enfocan en necesidades criminógenas promedian un 19% de diferencia en la reducción de la reincidencia. Si se examina la variable relacionada con la capacidad de respuesta, los programas muestran diferencias de 23% en reducción de la reincidencia. En esta misma línea, en la medida que se incor-poren los tres principios, los resultados muestran significativas diferencias237. Junto a lo anterior, los autores identifican dos principios que si bien han sido menos estan-darizados, han demostrado ser cruciales para el éxito de los programas de interven-

237 Bonta, J. y Andrews, D.A., Risk-Need-Responsivity Model for Offender Assessment and Rehabilitation. Public Safety Canada, 2007. p. 11, disponible en http://www.ps-sp.gc.ca/res/cor/rep/risk_need_200706-eng.aspx..


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ción dentro de este modelo: la discrecionalidad profesional y la integralidad del pro-grama.

Si bien este modelo ha fundamentado el desarrollo de diagnósticos, intervenciones y evaluaciones en numerosos sistemas correccionales, no ha estado exento de crí-ticas238. El modelo presenta varias limitaciones para el trabajo con infractores jóve-nes, siendo particularmente controversial en el caso de niños, niñas y adolescentes en conflicto con la ley. El modelo reduce y simplifica la complejidad de la conducta delictiva al limitar los factores susceptibles de intervención; que al hablar de ‘pre-sencia’ de factores de riesgo en las personas omite el dinamismo inherente a la ‘relación’ de los distintos factores en la vida de una misma persona; que al centrar-se únicamente en los factores criminogénos, omite factores positivos, protectores, promotores del cambio y los efectos del sistema de justicia criminal. Finalmente, se plantea que el principal problema del modelo es que existe escasa evidencia que las intervenciones basadas únicamente en riesgo reduzcan el delito de forma más eficaz que aquellas que involucran otros factores239. Por su parte, el Modelo de Riesgo, Necesidad y Capacidad de respuesta omite factores como la motivación individual y otros factores individuales que son relevantes para el cambio pro-social, al centrarse fundamentalmente en la seguridad pública. Además, su focalización en las necesi-dades criminógenas estrecha la comprensión de la persona y su conducta delictiva, así como limita el campo de acción de los profesionales que trabajan con infractores de la ley y carece de una comprensión profunda de la relación existente entre riesgo y necesidad240.

En definitiva, lo que se desea destacar en esta breve revisión de los aportes y limi-taciones del Modelo de Riesgo, Necesidad y Capacidad de Respuesta, es que es un modelo que entrega importantes aportes en los aspectos administrativos referidos al manejo de casos, su diagnóstico, intervención y evaluación desde lo científico. Pese a ello, es un modelo que, a la luz de los hallazgos contemporáneos en materia de conducta delictiva, debe complementarse con la evidencia del campo de la de-sistencia delictiva para así lograr una comprensión más profunda de la complejidad de la conducta infractora y con ello, desarrollar intervenciones y estimaciones de mayor integralidad y calidad sobre la futura conducta delictiva.

238 Case, S. Understanding Youth Offending: Risk Factor Research, Policy and Practice. Cullompton: Willan Publishing, 2009.239 Case, S., op. cit.,240 Ward, R. y Maruna, S. Rehabilitation: Beyond the Risk Paradigm. Londres: Routledge, 2007.


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EN OTROS PAÍSES

En esta sección se revisarán las buenas prácticas en Canadá, Estados Unidos e In-glaterra, muchas de ellas fundamentadas en la aplicación de los principios cognitivo conductuales y del modelo de riesgo, necesidad y capacidad de respuesta. Los mode-los reales que se usan en cárceles se insertan dentro de políticas de tratamiento de infractores que suponen que la rehabilitación y reinserción de los reclusos es un ob-jetivo sobre el cual debe trabajarse desde el inicio del cumplimiento de la condena.

Canadá

Aspectos generales241

El Servicio Correccional de Canadá (CSC en adelante, según sus siglas en inglés), fundamenta su política de tratamiento carcelario a partir de la constatación de los beneficios que una adecuada reinserción de ex reclusos a su comunidad trae a la se-guridad pública. Afirman que “la evidencia indica que la mejor manera de garantizar la seguridad pública a largo plazo, es a través del retorno gradual, seguro y estructurado de infractores a la comunidad, bajo las condiciones necesarias y supervisión” 242.

El tiempo de reclusión es visto como una oportunidad de cambio para infractores mo-tivados. Es por ello que desarrollan planes de intervención individualizados, diseñados para abordar directamente los factores relacionados con la reincidencia. Los planes de intervención comienzan a desarrollarse desde el periodo inicial de encarcelamiento, bajo la consigna: ”la rehabilitación comienza el día uno”, lo que se acompaña de ”una custodia y supervisión segura y humana, de quienes han cometido delitos”243. Estos planes son diseñados en conjunto por reclusos y profesionales, quienes determinan cuáles son las necesidades que este plan debiera abordar. Del éxito en el cumplimiento de los objetivos del plan dependerá si el recluso obtiene, o no, beneficios como la libertad condicional.

Dentro del régimen carcelario, todos los reclusos deben participar de una actividad productiva durante seis horas diarias y hacer uso provechoso del tiempo de ocio. Este esquema tiene como fin promover la auto-disciplina y la adquisición de habili-dades que colaboren con el desarrollo de su vida luego del paso por la cárcel.

Un aspecto relevante para el CSC es el involucramiento de la cárcel con la comuni-dad. Éste se traduce en una diversidad de aportes que las cárceles federales entre-gan a la comunidad, por ejemplo, algunos recintos cultivan vegetales que donan a

241 La sección antecedentes generales ha sido extraída de Villagra, C. Hacia una Política Postpenitenciaria en Chile, Santiago: Ril Editores, 2008.242 Correctional Service of Canada: “Our Organization”, disponible en http://www.csc-scc.gc.ca/text/organi-eng.shtml243 Ibídem. BU

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instituciones de caridad, otros fabrican muebles para instituciones sociales, etc. El Servicio Correccional de Canadá -orientado por la evidencia en la materia- señala que quienes permanecen en la cárcel hasta el último día de su cumplimiento de condena son más vulnerables a reincidir en comparación con quienes obtuvieron beneficios de salidas graduales. Por ello, se considera esencial la progresividad en el cumplimiento de la condena, así como la supervisión y acompañamiento post-egreso una vez que la persona se encuentra en la comunidad, con el objetivo de ha-cer del tránsito de la cárcel al medio libre un proceso seguro tanto para el ex-recluso como para la sociedad en su conjunto.

Programas evaluados244

El “Programa Razonamiento y Rehabilitación” (Reasoning and Rehabilitation Program-me, RyR en sus siglas en inglés) fue desarrollado en Canadá por Ross y Fabiano en 1985, quienes buscaban identificar estrategias de intervención efectivas en la reduc-ción de la conducta delictiva que fuesen fundamentadas en estudios empíricos 245.

El programa es un modelo cognitivo para la rehabilitación de infractores y preven-ción del delito, cuyo principal fundamento es que las cogniciones juegan un rol cen-tral en la conducta delictiva. En el caso de los infractores, éstos carecen de ciertas habilidades cognitivas, no debido a problemas neurológicos o de inteligencia, sino porque no las han aprendido a lo largo de su vida, ya sea por problemas sociales, métodos de crianza inapropiados, etc. Por ello, este programa plantea que la adqui-sición de habilidades de auto-control, razonamiento crítico, resolución de problemas interpersonales, empatía, perspectiva social, así como valores y metacogniciones “habilita a los infractores a estar mejor motivados a enfrentar presiones personales, situacionales, económicas e interpersonales que los orientan a la conducta ilegal”246.

El objetivo del programa es multimodal y consiste en “enseñar a los infractores cómo pensar, no qué pensar”247. Consiste en 36 sesiones de dos horas, para un grupo de en-tre 6 a 12 participantes. Idealmente son cuatro sesiones a la semana, lo que depende-rá de las características de cada institución. Las clases se dan en pequeños grupos de discusión y cuestionamiento socrático. Se desarrollan actividades que incluyen juegos de roles, ejercicios de pensamiento, de aprendizaje, dilemas y acertijos.

244 Esta sección ha sido redactada en base al informe final “Estudio de evaluación de proceso y resultados del programa de reinserción social de personas condenadas por infracción a la ley penal”, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile y Fundación Paz Ciudadana.245 Tong, L. S. Joy & Farrington, David P., op. cit., p. 3-/24246 R. R. Ross, & R. D. Ross, eds., “Programme development through research” Thinking straight: The reasoning and rehabilitation programme for delinquency prevention and offender rehabilitation. Ottawa: AIR Training and Publications, 1995: p. 33247 Robinson, D., & Porporino, F. J. “Programming in cognitive skills: The reasoning and rehabilitation programme”. en C. R. Hollin, ed., Handbook of offender assessment and treatment. Chichester: Wiley, 2001. p. 180. En Tong, L. S. Joy & Farrington, David P., Op. Cit., p. 5.


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El programa RyR tiene nueve componentes: resolución de problemas, habilidades so-ciales, habilidades de negociación, manejo de emociones, pensamiento creativo, for-talecimiento de valores, razonamiento crítico, revisiones y ejercicios cognitivos.

Tong y Farrington248 realizaron una revisión sistemática que utilizó técnicas de meta-análisis en el que se incluyeron 16 estudios de evaluación del programa RyR, las cua-les involucran 26 análisis comparativos independientes entre grupos de tratamiento y de control. Su principal resultado es que el programa lograba reducir de manera significativa las tasas de reincidencia delictiva de sus participantes, con diferencias de 14% entre los resultados de grupos de tratamiento y grupos de control. La efec-tividad del programa fue también demostrada en Canadá, Estados Unidos e Ingla-terra, tanto en contextos institucionales como en la comunidad, con infractores de bajos y altos niveles de riesgo de reincidencia.

Un segundo programa que ha demostrado un impacto en las tasas de reincidencia luego del egreso carcelario es el Prison Industry Enhancement Program, desarrolla-do por el CSC. El programa se enfoca en la obtención de empleo, así como en la satis-facción de las necesidades financieras de los infractores, tanto en el periodo de en-carcelamiento, como al momento de ser liberados, a través del desarrollo de planes de ahorro. En términos de resultados, la comparación de las tasas de reincidencia, durante el año posterior al egreso, de un grupo de participantes del programa con grupos de control cuidadosamente seleccionadas según comparabilidad, encontró que el programa tiene un impacto significativo de entre 5% y 10% sobre las tasas de arrestos, condenas y encarcelamientos. Adicionalmente, los participantes presen-taron mejores resultados en encontrar empleo luego de su egreso, en comparación con los reclusos de los grupos de control.

El Programa de Control de Comportamiento Agresivo, un programa institucional centrado en el desarrollo de habilidades, también ha demostrado tener buenos re-sultados en relación a la disminución de la reincidencia delictiva. En una evaluación de resultados desarrollada por el CSC en el año 2009249, se concluyó que los par-ticipantes de sexo masculino y no aborígenes presentaron menos probabilidades de re-encarcelamiento (43%; p < 0,05) que su respectivo grupo de comparación, disminuyendo casi a la mitad las probabilidades de ser reingresado debido a delitos violentos (53%; p < 0,10).

En forma similar, este estudio también reportó resultados positivos respecto de los participantes varones no aborígenes en el Programa de Prevención de Violencia, 248 Tong, L. S. Joy & Farrington, David P., op. cit.249 Esta investigación, utilizó una muestra de 48.601 internos que ingresaron a alguna prisión federal canadiense entre los años 1997 y 2007, a partir de la cual se crearon diversos grupos de tratamiento (con participación en programas) y de control (sin participación en programas), con la finalidad de realizar comparaciones respecto de indicadores de desempeño realizando análisis multivariados que permitieron controlar el efecto de variables como edad, riesgo de reincidencia, nivel motivacional, etc.


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quienes presentaron menores probabilidades de reincidencia (29%; p < 0,01), y de ser reingresados debido a delitos violentos (52%; p < 0,01) que su grupo de compa-ración. Adicionalmente, reportaron cambios significativos (p < 0,05) y coincidentes con los objetivos del programa en cuanto a sus actitudes y creencias luego de la intervención, a saber, impulsividad, agresividad y reacción frente a la provocación. El programa constituye una intervención intensiva, enfocada en infractores con alto riesgo de reincidencia en delitos violentos. Se desarrolla en el contexto intracarce-lario, en 94 sesiones grupales de dos horas y 4 sesiones individuales de consejería, con el objetivo central de desarrollar habilidades de auto-control y resolución de problemas interpersonales, buscando reducir el riesgo de futuros comportamientos delictivos de carácter violento 250.

Uno de los principales desafíos en materia de diseño de programas penitenciarios es el referido a la población infractora con déficits educacionales, de aprendizaje y trastornos mentales, así como personas condenadas a sentencias cortas y reclusos que requieren mayor nivel de seguridad251.

Estados Unidos

Aspectos generales252

Estados Unidos debe enfrentar un alto número de personas saliendo de la cárcel cada día, lo que genera un enorme costo económico y social. Este alto costo en se-guridad pública ha facilitado la emergencia de diversas iniciativas en búsqueda de soluciones al problema de encarcelamiento y retorno a la comunidad de cientos de miles de personas anualmente, iniciativas que van desde las de tipo represivo a las orientadas a la reinserción. La magnitud del problema ha hecho que la búsqueda de efectividad y eficacia sea un objetivo principal en las prácticas correccionales.

Qué Funciona, Qué No Funciona, Qué Resulta

Prometedor

En 1998 reportaron los resultados de una evaluación encargada por el Congreso de Estados Unidos sobre los programas financiados por el Departamento de Justicia, los que fueron clasificados en tres categorías: los que funcionaban, los que no y los que mostraban elementos promisorios253. 250 Correctional Service of Canada. Evaluation Report: Correctional Service Canada’s Correctional Programs. Evaluation Branch, Performance Assurance Sector, 2009.251 Ibídem.252 La sección antecedentes generales ha sido redactada en base a Villagra, C. Hacia una Política Postpenitenciaria en Chile, Santiago: Ril Editores, 2008.253 Travis , J. Preventing Crime: What Works, What Doesn’t, What’s Promising. National Institute of Justice, Department of Justice of the United States, 1998.


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Revisaron más de 500 evaluaciones de programas de prevención del delito que con-taban con estándares científicos míni-mos, llegando a las siguientes conclusiones en materia de rehabilitación y reinserción de infractores:

A) Programas que no funcionan. Por una parte, se identificaron los pro-gramas que no funcionan y que fueron definidos como “programas sobre los cuales existe certeza razonable, a partir de la evidencia dispo-nible, que no logran prevenir el delito o reducir los factores de riesgo de reincidencia, evaluados a través de la misma metodología científica utilizada para evaluar los programas clasificados como aquéllos que sí funcionan”254. Hacia fines de 1996, los programas que no funcionaban en materia de rehabilitación y reinserción de acuerdo a este estudio, eran:

1) Correctional boot camps, que utilizan entrenamiento militar básico.

Este tipo de programas no ha demostrado reducción de reinciden-cia posterior al egreso en comparación con infractores de similares características que cumplieron condenas en libertad vigilada (proba-tion) y libertad condicional (parole), tanto en el caso de adultos como en el caso de jóvenes infractores.

2) Programas tipo Scared straight.

Este tipo de programas lleva a infractores menores de edad a visitar cárceles de máxima seguridad de adultos, buscando lograr un efec-to disuasivo en los jóvenes al mostrarles las severas condiciones de cumplimiento de la condena. La evaluación sugiere que estos pro-gramas no sólo son ineficaces en la reducción de nuevos delitos, sino que pueden llevar a leves aumentos en la criminalidad255.

3) Detención domiciliaria con dispositivo de monitoreo electrónico en casos de infractores que presentan bajo riesgo de reincidencia.

Este tipo de control no ha demostrado eficacia en la reducción de co-misión de nuevos delitos al compararlo con infractores de similares características que cumplieron condena en la comunidad sin disposi-tivos de monitoreo electrónicos.

4) Supervisión intensiva en libertad vigilada (probation) y libertad con-dicional (parole).

Estos programas de supervisión intensiva no han demostrado reduc-ción de reincidencia en infractores al compararlos con quienes cum-

254 Sherman, L., Gottfredson, D., McKenzie, D., Eck, J., Reuter, P., y Bushway, S., op cit., p.6255 Sherman, L., Gottfredson, D., McKenzie, D., Eck, J., Reuter, P., y Bushway, S., op cit.,


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plieron condena en programas con niveles normales de supervisión en la comunidad, aunque es un resultado que ha mostrado excepcio-nes en algunas jurisdicciones.

5) Programas de rehabilitación que utilizan consejería vaga y poco estructurada.

Los programas de rehabilitación que no se enfocan específicamente en los factores de riesgo del infractor no han demostrado reducir reincidencia256.

B) Programas que funcionan. Por otra parte, este estudio identificó aque-llos programas que sí funcionaban, los que fueron definidos como “aquellos sobre los que podemos tener certeza razonable que previenen el delito o disminuyen los factores de riesgo delictivo, en los contextos sociales en los que han sido evaluados y cuyos resultados pueden ser generalizables en similares escenarios en otros lugares y momentos”257. Estos fueron:

1) Entrenamiento laboral para ex reclusos.

Este tipo de programas mostró reducción de reincidencia, particular-mente en el caso de hombres adultos que ya no estaban en supervi-sión del sistema de justicia.

2) Programas de rehabilitación.

Tanto para jóvenes como para adultos, siempre que utilicen un enfo-que adecuado a su nivel de riesgo de reincidencia.

3) Tratamiento de drogas en la cárcel.

Los tratamientos desarrollados en la modalidad de comunidades te-rapéuticas reduce la comisión de nuevos delitos una vez que los par-ticipantes salen de la cárcel.

Finalmente, el estudio identificó prácticas promisorias en materia de rehabilitación y reinserción de infractores de la ley, definidos como “programas para los cuales el nivel de certeza a partir de la evidencia disponible es mínima para respaldar conclu-siones generalizables, pero para los cuales hay cierta base empírica para predecir que una mayor investigación podría dar soporte a dichas conclusiones”258. Estos fueron:

256 Según el meta-análisis de Lipsey et al., 1992 citado en Sherman, L., Gottfredson, D., McKenzie, D., Eck, J., Reuter, P., y Bushway, S., op cit.,257 Sherman, L., Gottfredson, D., McKenzie, D., Eck, J., Reuter, P., y Bushway, S., op cit., p.6258 Ídem, p.6


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1) Programas educacionales vocacionales para adultos, desarrollados dentro de cárceles.

Este tipo de programas ha demostrado reducción de reincidencia luego del egreso carcelario, aunque no se detalla específicamente qué tipo de entrenamiento de entre un rango variado lograba este tipo de resultados.

2) Tratamiento de drogas en cárcel, seguido por chequeo de orina en la comunidad.

Este tipo de intervención logró mejores resultados en reducción de nuevos arrestos luego del egreso carcelario, en comparación con quienes no participaron del tratamiento de drogas en cárcel ni segui-miento en la comunidad.

Inglaterra

Aspectos generales 259

En Inglaterra hay una tradición de desarrollo de estrategias penitenciarias y de se-guridad pública basadas en las asociaciones públicas y privadas, la colaboración in-teragencial y el involucramiento comunitario. A nivel de tratamiento penitenciario, el Servicio de Cárceles desarrolla una línea de reintegración que prepara para el proceso de egreso y primer tiempo en libertad, tanto a quienes egresan como a sus familias, mediante apoyo psicológico, social, capacitación y colocación laboral y habitacional.

Según declara el Servicio Nacional de Manejo de Infractores del Ministerio de Jus-ticia260 (NOMS en sus siglas en inglés), -encargado del tratamiento y reinserción de infractores de la ley-, el compromiso con la reducción de la reincidencia debe ser sólido porque un menor número de infractores se traduce en menor número de víctimas y mayor seguridad pública de las comunidades particularmente afectadas. Asimismo, NOMS afirma que el trabajo de reinserción contribuye al reestableci-miento de ciudadanos productivos para la sociedad, toda vez que en la experiencia se confirma que los reclusos provienen mayoritariamente de grupos socialmente excluidos y la intervención en sus necesidades educacionales, laborales y sociales, contribuye significativamente en la reducción de la reincidencia261.

259 Esta sección ha sido redactada en base a Villagra, C. Hacia una Política Postpenitenciaria en Chile, Santiago: Ril Editores, 2008260 Las siglas en ingles significan: “National Offender Management Service”261 National Offender Management Service, actualizado en http://www.justice.gov.uk/about/noms


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Parte fundamental de su estrategia de trabajo es desarrollar un plan de intervención individualizado, que se enmarca en las denominadas ”vías para la reducción de la reincidencia”, que parten de la constatación que la población penal presenta carac-terísticas de vulnerabilidad social, identificadas por la Unidad de Exclusión Social Europea262 como las siete formas de exclusión social y que al ser abordadas dismi-nuyen el riesgo de un nuevo involucramiento delictivo. Estas vías son: 1) vivienda, 2) educación, capacitación y empleo, 3) salud, 4) alcohol y drogas, 5) finanzas, deudas y beneficios, 6) niños y familia, y 7) actitudes, pensamiento y conducta.

Las vías estrechamente relacionadas con la mantención de conducta delictiva son abordadas mediante Programas de Conducta Delictiva y Consumo Perjudicial de Sustancias (OBPs por sus siglas en inglés), que son “intervenciones psicológicas cuya contribución a la reducción de la reincidencia de quienes completen su participación en ellas está acreditada. (…) Su principal objetivo es la disminución de la reinciden-cia, por lo que se enfocan directamente en factores relacionados con la comisión de delitos”263.

Programas de Conducta Delictiva y Consumo Perjudicial

de Sustancias (OBP)

El Ministerio de Justicia británico se refiere a estos programas como una serie de actividades orientadas a trabajar con los infractores para reducir la reincidencia. La acreditación muestra que estos programas están basados en evidencia y son con-gruentes con la literatura de la tradición ‘Qué Funciona’ (What Work”s), es decir, aquella que fundamenta sus acciones en técnicas cuya eficacia ha sido comprobada mediante estudios.

Los OBP son acreditados por un Panel Independiente de Acreditación de Servicios Correccionales, que confirma si es probable que determinado programa reduzca o no la reincidencia. Para ello, los programas deben demostrar que han fundamenta-do sus intervenciones y técnicas en evidencia que favorezca el cambio conductual en infractores, así como que sus instrumentos de evaluación son confiables en iden-tificar los infractores apropiados a cada tipo de intervención.

Todos los OBPs están basados en principios cognitivo-conductuales. Algunos siguen los principios del modelo de riesgo, necesidad y capacidad de respuesta de Andrews y Bonta264, mientras otros se orientan por el Modelo de las Buenas Vidas de Ward

262 Social Exclusion Unit. Reducing Re-Ofending by Ex-Prisoners. Londres: Office of the Deputy Prime Minister, 2002.263 Bennet, J., op. cit., p. 186-7.264 Bonta, J. y Andrews, D.A., op. cit.


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y Maruna265. Utilizan métodos variados, como discusiones grupales y juegos de ro-les, entre otros. Tienen un diseño semi-estructurado y la duración del programa depende de la cantidad y complejidad de las necesidades que aborda. Varían en duración, complejidad y modo de implementación y se enfocan de acuerdo a riesgo y necesidad266.

A Julio de 2012, hay 47 programas acreditados vigentes en Inglaterra (una breve reseña se puede ver en el Anexo II) que se enfocan en aspectos específicos de la conducta delictiva. La frecuencia de las temáticas de los programas se define de acuerdo a las necesidades de la población penal. Así, de los 47 programas, 14 de ellos se orientan específicamente a agresiones sexuales, 13 a consumo de alcohol y/o drogas, 8 abordan habilidades cognitivas relacionadas con reinserción, 6 a ma-nejo de la ira y regulación emocional, 4 a violencia doméstica y 2 a infractores con psicopatía y desórdenes de personalidad.

Resultados

Las técnicas cognitivo-conductuales que aplica el NOMS encuentran cada vez más soporte internacional respecto a su eficacia en la reducción de la reincidencia. Un aspecto crucial para la efectividad de los programas es la integridad de los OBPs, que se refiere a que los programas sean desarrollados de la manera que se previó cuando fueron diseñados. Para ello, los OBPs cuentan con un detallado protocolo de monitoreo a fin de confirmar si las sesiones se están llevando adelante de acuerdo al diseño, si los profesionales cuentan con las habilidades necesarias y si los partici-pantes están comprendiendo el programa.

Los OBP son manejados por un equipo tripartito compuesto por:

1. Un encargado de tratamiento que es responsable por la integridad del tratamiento, la supervisión del equipo y las decisiones clínicas;

2. Un encargado de programa, que es responsable de la integración al ré-gimen carcelario y del apoyo institucional amplio; y

3. Un encargado de reinserción, que es responsable de la interfaz con el servicio de libertad vigilada y facilita el adecuado seguimiento posterior al egreso carcelario.

Con respecto a los resultados, “la evidencia sugiere que los OBPs pueden funcionar,

265 Ward, R. y Maruna, S., op. cit.266 Ibídem.


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pero no siempre funcionan. Esto quiere decir que evaluaciones reiteradas de un mis-mo programa muestran que en ciertos contextos el programa reduce la reincidencia (…). Junto con el diseño del programa, éste debe ser correctamente implementado, apoyado por la administración carcelaria, desarrollado en un estilo motivacional,

supervisado cuidadosamente y monitoreado en forma externa. Aun más importan-te, el trabajo post – programa (como la supervisión en la comunidad) debiera operar consistentemente con los valores y los principios de los programas”267.

Esta revisión de buenas prácticas en rehabilitación y reinserción de infractores en Canadá, Estados Unidos e Inglaterra, ha permitido constatar que los programas que han demostrado efectividad en la reducción de reincidencia en estos países, adhie-ren a los principios de efectividad. Pero para que estos principios puedan orientar el diseño e implementación de programas, los tres países cuentan con un elemento fundamental: una política pública de tratamiento de infractores de la ley. En los tres países existe una política pública en la materia, que suele caracterizarse por contar con un sistema progresivo de cumplimiento de la condena, en el cual la labor de reinserción comienza a desarrollarse desde las primeras fases del ingreso a la cárcel en base al diagnóstico de la población penal y sus necesidades de intervención para la reducción de la reincidencia. Es decir, la planificación de mediano plazo juega un rol crucial. Se pueden constatar al menos dos niveles de intervención: uno de tipo general, que se orienta a las necesidades amplias de la población penal, como por ejemplo, acceso a salud, planes de vivienda y participación de su familia; y un se-gundo nivel, específico, referido a necesidades de intervención especializada, como por ejemplo, la adicción al alcohol y a las drogas. Así también, se puede constatar la existencia de recursos humanos calificados. Estos países cuentan con sistemas de evaluación de sus programas dentro de los cuales se encuentra el sistema de monitoreo, sistemas relevantes pues de la demostración de resultados depende en muchas oportunidades la continuidad de financiamiento.

¿Qué hace que los programas fallen?

A partir de la revisión de la literatura especializada y de las buenas prácticas en Ca-nadá, Estados Unidos e Inglaterra, se pueden derivar los factores que pueden llevar a que un programa de rehabilitación y reinserción de infractores de ley fracase en su objetivo de reducción de la reincidencia y soporte a la reinserción.

Por ejemplo, los enfoques confrontacionales no logran la construcción de la infor-mación adecuada entre los equipos y los participantes, y reducen la efectividad de

267 Mann, R. “Offending Behaviour Programmes” en Y. Jewkes y J. Bennett, eds., Dictionary of Prisons and Punishment. Cullompton: Willan, 2008.


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las intervenciones. Por su parte, pueden identificarse otros tres elementos claves en el fracaso de los programas:268

1. Inexistencia o poca claridad respecto del sustento teórico-conceptual del programa. Este es un punto crucial en tanto la postura teórico-conceptual

orienta la toma de decisiones metodológicas, las acciones de los equipos de trabajo y establece los logros y las formas de alcanzarlos, por lo que la inexistencia o ambigüedad en la fundamentación teórica de los programas redunda en falta de coherencia en todas las fases del programa;

2. Implementación deficiente, particularmente en lo referido a la falta de integridad del programa, es decir, que se modifique el diseño de inter-vención original; y

3. Inexistencia o precaria aplicación del sistema de evaluación.

Saber si un programa logró los resultados esperados y si los cambios en los partici-pantes pueden ser atribuibles a un programa son los objetivos de la evaluación, es decir, la quinta pregunta clave en el diseño de programas de rehabilitación y reinser-ción de infractores de la ley. Cada evaluación dependerá del diseño del programa, sus objetivos, estrategias, población objetivo, etc., razón por la cual no se incluyeron las metodologías de evaluación de resultados en cada una de las experiencias revi-sadas en los países, sino únicamente los resultados. Al igual que en lo referente al diseño de programas, la evaluación sigue ciertos principios que garantizan la riguro-sidad de la misma y permiten que los resultados sean interpretables y replicables.

Las evaluaciones son una herramienta de gran utilidad para mejorar la efectividad de los programas, en tanto identifican qué está funcionando adecuadamente, qué está funcionando de manera insatisfactoria y qué necesidades no se están cubrien-do. Las evaluaciones de tipo cuantitativo, buscan conocer si el programa está siendo efectivo y en qué medida; y las de tipo cualitativo, exploran las razones por las que un programa está logrando el impacto deseado269.

Un primer paso en el diseño y evaluación de los programas es contar con un lengua-je técnico que unifique las interpretaciones y que sea susceptible de ser comprendi-do por los recursos humanos dentro de la organización. La tabla N° 20 presenta los principales términos organizacionales para el diseño y evaluación de programas. Un diseño completo debe contener todos estos elementos.

268 Delaney, P. y Weir, S., op. cit., p.200 – 217.269 Hedderman, C. (2011), op. cit.


123

Tabla Nº 13: Reincidencia Delictual

270 271272273

Término Definición Ejemplo270: Juan es un infractor con consumo de drogas directamente

relacionado con su conducta delictiva

Objetivos

Los resultados que se busca alcanzar a través de un programa.Están estrechamente relacionado

qué problemas se abordarán y cuán severos son271.

Reducir el uso de drogas de Juan en un 30 – 50% dentro de los próximos 3 meses.

Recursos del programa

Los recursos –en términos económicos, de recurso humano,

de capacidades- que se invierten y que se necesitan para ejecutar un

programa.

El caso de Juan requerirá una hora de trabajo individual distribuidas en sesiones de una hora a la semana dirigidas por un

trabajador social.

Procesos

La manera en que se organiza la implementación. Involucra todas las actividades que lleva adelante la organización para transformar

los recursos en productos.

Trabajo cognitivo-conductual que incluye ejercicios sobre ganancias y pérdidas por el uso de drogas, enseñanza de

habilidades de afrontamiento para reducir el uso de drogas.

Productos

Qué ha hecho la organización.Los productos pueden ser prestaciones, por ejemplo:

derivación a un tratamiento de drogas, inscripción a subsidio

habitacional272.

Asistencia semanal a las sesiones y finalización de las tareas asignadas.

Resultados

Es decir, el impacto que el programa ha tenido en la vida

de una persona, contrastado con los objetivos planteados por el

programa273.

El uso de drogas de Juan se reduce en un 30 – 50% dentro de 3 meses.

Impacto

Las consecuencias más amplias de los productos del programa (por ej., cambios en comunidades o sistemas, como resultado de un programa, luego de un plazo de

10 años)

Juan se mantiene sin reincidencia conocida durante 3 meses.

Monitoreo

Seguimiento de entradas y salidas – una forma rudimentaria de

evaluación que se realiza mientras se desarrolla el programa.

Análisis de la asistencia de Juan y de su uso de drogas. Tipo y frecuencia de uso a ser monitoreada al inicio durante

2 semanas y luego repetirla 3 meses más tarde por una semana. También monitorear la asistencia de Juan a las

sesiones fijadas.

270 Este ejemplo ha sido tomado textual de Hough, M. Evidence Based Practice: A Guide to Effective Practice. England: HM Chief Inspector of Probation, 1998. 271 Hedderman, C. (2011) op. cit.272 Ibídem.273 Ibídem.

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Evaluación Averiguar si el programa está logrando sus objetivos.

Comparación de los niveles de uso de drogas entre todos los participantes del

programa al inicio y al final de los 3 meses para ver si éste se ha reducido en el nivel

buscado

Indicadores de rendimiento

Estadísticas usadas para medir productos y resultados.

Una reducción del 30 – 50% en el uso de drogas y asistencia a las sesiones fijadas.

Fuente: Elaboración propia en base a Hedderman, 2011; Hough, 1998: 16-18

Nivel de evaluación 1: Monitoreo

Algunas de las preguntas que orientan el monitoreo son: • ¿Estamos entregando el servicio de la manera en que lo planificamos?

• ¿Estamos gastando el dinero de la manera esperada?

• ¿Hay problemas?

• ¿Podemos demostrar resultados?

En esta fase se chequean los recursos, las necesidades y los productos del pro-grama. Es esencial que los programas establezcan objetivos que sean específicos, medibles, alcanzables, realistas, de modo que sean susceptibles de ser monito-reados. La buena calidad de los indicadores facilitará las evaluaciones posteriores.El monitoreo puede ser usado para evaluar resultados si existe información fácil-mente disponible, pero inicialmente se usa para identificar lo que está faltando. Una administración responsable de programas involucra un monitoreo constante.

Nivel de evaluación 2: Impacto

Las preguntas centrales en este nivel, son: • ¿Este programa está haciendo una diferencia?

• Las acciones del programa, ¿están teniendo un impacto?

La evaluación de programas no es un proceso estándar, así como existen distintos tipos, existen distintos niveles de evaluación, como se esquematiza en la siguiente tabla:

Tabla N° 21: Niveles en la Evaluación de Programas


125

Inicialmente se usa la información que se ha levantado del monitoreo, particular-mente en los productos. La evaluación del impacto de las acciones del programa debe ser periódica. Esta periodicidad estará dada por las características del programa.

Nivel de evaluación 3: Resultados

La pregunta clave en este nivel es:• ¿Podemos demostrar que los cambios son resultado de lo que hicimos?

Esta evaluación suele ser independiente y es un tipo de evaluación de impacto limitada en el tiempo. Es una evaluación costosa, requiere buena información de monitoreo, además de información de proceso, información adicional y análisis. Además esta evaluación requiere un largo plazo para realizarse.El análisis de los resultados siempre debe considerar ¿qué hubiera pasado si uno no hubiese hecho nada o hubiese hecho algo distinto? ¿el curso vital de los parti-cipantes habría seguido este camino de todas formas?

Fuente: elaboración propia en base a Hedderman, 2011.

Pasos en la evaluación de programas

Teniendo claridad sobre los términos organizacionales propios de la evaluación, junto con los niveles susceptibles de ser evaluados, la organización puede diseñar la evalua-

ción que requiera. Los pasos básicos en la evaluación de programas son los siguientes:

1. Determinar el objetivo de la evaluación.Por ejemplo, ¿se desea medir cambios en las actitudes delictivas, en el comporta-miento delictivo, en reincidencia?

2. Clarificar los objetivos de la evaluación. Es decir, ¿se quiere saber si el programa está funcionando adecuadamente, se quie-re conocer su impacto, o bien, se desea explorar los resultados?

3. Diseñar la evaluación.En este paso, se responde a las preguntas: ¿qué deseamos medir? ¿Cuáles son los instrumentos más adecuados para hacerlo? ¿Qué tipos de datos se recogerán? Los


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datos existentes, ¿entregarán información adecuada para el proceso de evaluación?Para ello es necesario:

a) Definir el problema

b) Priorizar los problemas

c) Seleccionar los instrumentos de medición

4. Recolectar los datos.Seleccionando sistemas de recolección apropiados y coherentes con los datos que se espera levantar.

5. Analizar los datos.El análisis de datos debe seguir una lógica, aplicar métodos consistentes con el di-seño del programa. 6. Reportar los resultados. Reportar los resultados es una de las buenas prácticas en la materia. De esta forma, el diseño, los procesos, resultados, impacto, aciertos y errores quedan sistematiza-dos y son de conocimiento de quienes estén interesados en replicar o adaptar un programa efectivo.

Estos pasos delinean la lógica que debe seguir un proceso de evaluación. Adicional-mente, hay una serie de aspectos no cuantificables que colaboran con la calidad del proceso y de los datos. Hay tres elementos que dan valor agregado a las evaluacio-nes: uno de ellos es utilizar un enfoque que considere al participante de manera sig-nificativa, pues la intervención en la que participa puede tener un efecto importante en su vida; en segundo lugar, asegurarse que el enfoque de la evaluación sea de uso fácil y consistente por los equipos; y finalmente, elegir un método de evaluación que sea confiable y fácilmente entendible por agentes claves del sistema de justicia274.

274 Delaney, P. y Weir, S., op. cit., p. 200 – 217.


127

Tabla Comparada

Hasta el momento, en este capítulo se ha realizado una revisión de distintas expe-riencias, desarrolladas en tres países: Canadá, Estados Unidos e Inglaterra; las cuales pueden ser catalogadas como ‘buenas prácticas’ en materia de reinserción y rehabi-litación de infractores, al constituir programas de intervención sistematizados, que disponen de información respecto de su metodología de diseño e implementación, y que cuentan con procesos de monitoreo y evaluación que han comprobado su efectividad.

A su vez, la revisión de estas buenas prácticas ha permitido identificar algunos de los principios fundamentales seguidos por aquellos programas que alcanzaron mejores resultados de intervención. La relevancia de estos principios radica en que orientan la intervención en todos sus niveles, ayudando a determinar de mejor forma: qué, con quiénes y cómo intervenir, y se aplican a través de diferentes criterios técnicos durante las fases de planificación, desarrollo y ejecución de las intervenciones. En este sentido, los principios constituyen valiosas herramientas de carácter teórico-práctico, en el diseño e implementación de programas de rehabilitación y reinser-ción de infractores.

Atendiendo a esta condición, estos principios son considerados como insumos indis-pensables para el desarrollo de una metodología estandarizada para el monitoreo y la evaluación de proyectos y programas de reintegración social orientados a la dis-minución de la reincidencia delictiva, siendo comprendidos como un modelo teórico general respecto de la intervención en rehabilitación y reinserción de infractores ley. De tal forma que en esta sección los principios constituyen un criterio de valoración general de la información reportada por cada uno de los países considerados en el estudio, y como una orientación en la propuesta de una metodología estandarizada para el monitoreo y la evaluación de programas de reinserción.

Como criterio de valoración, los principios identifican cada uno de los elementos centrales que deben ser considerados en el proceso de intervención, por lo que establecen niveles e ítems de observación respecto de las características de cada uno de los sistemas nacionales incluidos, permitiendo de esta forma organizar un esquema de análisis acerca de las condiciones generales en las que estos actual-mente desarrollan programas de reinserción (Ver Tabla 22). Al mismo tiempo, dicho esquema revela el contexto sobre el cual se planificó y diseñó la propuesta metodo-lógica de monitoreo y evaluación de dichos programas, permitiendo identificar en qué medida los países analizados presentan condiciones para implementar sistemas de evaluación.

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Esquema de Análisis respecto de Intervenciones de

Reinserción

A continuación se identifica cada uno de los elementos constitutivos del esquema ya enunciado, el cual está compuesto por 22 ítems de observación o análisis, divididos en 4 cuatro niveles, los que en conjunto abarcan la totalidad del contexto en el que se llevarían a cabo las intervenciones de reinserción y reintegración de infractores privados de libertad.

La descripción de los elementos se realiza según nivel, y en cada uno de ellos se señalan los criterios a considerar, según lo establecido a través de los principios des-critos anteriormente275:

Diseño: Corresponde a la fase inicial del programa en la que se planifican las accio-nes, se establecen los objetivos (qué se quiere lograr), la población participante (con quiénes se desea trabajar), y los métodos o estrategias dispuestas para el desarrollo de la intervención (cómo lograr los objetivos). Esta es la fase más relevante del todo el proceso y en ella se desarrolla una postura teórica y los mecanismos de monito-reo y evaluación que se utilizarán a lo largo del programa.

En este nivel, las indicaciones que se desprenden de los principios identificados a través de la revisión bibliográfica señalan, en primer término, que las prácticas efec-tivas orientan sus objetivos a reducir la probabilidad de reincidencia delictiva y a favorecer la reinserción social de los reclusos por medio de la intervención de aque-llos factores de riesgo o necesidades criminógenas directamente relacionadas con el comportamiento delictivo de los sujetos.

Ya ha sido explicado previamente que los factores asociados con el delito y su rei-teración pueden clasificarse como estáticos o dinámicos. En este sentido, los pri-meros serían inmodificables, entre ellos se encuentran la edad, el sexo y la historia delictiva, mientras que los factores dinámicos, o necesidades criminogénas como usualmente son denominados en la literatura especializada, son susceptibles de ser modificados, y por ende constituyen objetivos de la intervención. De esta forma, en el presente esquema las necesidades criminogénas son incluidas bajo los rótulos: educación, empleabilidad (que incluye la capacitación y las actividades laborales), tratamiento de adicciones, aspectos cognitivos, familia y grupo de pares.

En segundo lugar, a partir de los principios orientadores identificados es posible des-prender algunas recomendaciones especificas respecto de la población participante

275 Ibidem; McGuire, J., op. cit.; Hough, M., op. cit., p. 10; Serin, R.C., op. cit.


129

de los programas, entre ellas, que la intervención debe orientarse en función del riesgo de reincidencia de los reclusos, priorizando a infractores de mediano y alto riesgo, y que se debe adecuar su nivel de intensidad y duración tanto por el riesgo de reinciden-cia como por la disposición y posibilidades de cambio de cada individuo. En este mismo sentido, es pertinente adicionar que para llevar a cabo adecuadamente estas orienta-ciones, se deben conducir evaluaciones sistemáticas de las necesidades criminogénas de los infractores bajo intervención, usando procedimientos estructurados y validados.

En tercer lugar, es posible identificar algunos lineamientos generales respecto de los métodos o estrategias seleccionadas, durante el diseño de los programas, para alcanzar los objetivos establecidos. De tal forma, un requisito indispensable es im-plementar estrategias estructuradas o direccionadas, que tengan una adecuada fundamentación teórica, favorezcan el abordaje de más de un factor de riesgo y dis-pongan de evidencia respecto de su efectividad. Adicionalmente, se espera que las estrategias seleccionadas se orienten hacia el desarrollo de habilidades y aprendizajes aplicables y útiles fuera de la prisión, resultando pertinente coordinar las acciones intra-penitenciarias con los programas desarrollados luego del egreso a las comunidades.

Implementación: Corresponde a la fase del programa, en que los fundamentos teó-ricos y metodológicos se ponen en acción de manera concreta. Involucra recursos humanos, económicos, logísticos, técnicos y metodológicos orientados a entregar los servicios que permitan lograr los objetivos del programa.

En este nivel, las indicaciones señalan como requisito básico, contar con recursos financieros destinados especialmente a actividades de reinserción y rehabilitación, ade-más de disponer de apropiados recursos logísticos, tales como una infraestructura que permita la segmentación de los reclusos, e insumos informáticos y comunicacionales que faciliten el registro de información y el desarrollo de una intervención de calidad.

En este mismo sentido, resulta particularmente importante poder contar con un equipo profesional especializado y comprometido con la posibilidad de cambio de los reclusos. Por esta razón, es relevante considerar una adecuada selección de los recursos humanos, y disponer de capacitación y supervisión continua.

Monitoreo o Evaluación: No constituyen fases sino más bien procesos que deben ser implementados a lo largo de toda la ejecución de la intervención. El monitoreo corresponde al seguimiento de los programas mientras están en desarrollo, su pro-pósito es registrar el progreso de los participantes en dirección al logro de los obje-tivos de intervención, y por tanto se centra en los productos del programa. Mientras que la evaluación constituye una observación y valoración de los resultados alcanza-


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dos por el programa en relación a la situación problemática inicial cuya modificación el programa ha establecido como objetivo de intervención.

Ambos procesos son identificados como de suma importancia, debido a que identifican si un programa está siendo efectivo, en qué medida lo está siendo y qué elementos pueden estar influyendo en esto. En este sentido, se señala como necesario el poder entregar, a partir del monitoreo de información, retroalimentación a los equipos res-pecto de los resultados de sus prácticas con el objetivo de garantizar la consistencia del programa. Adicionalmente, se considera fundamental conducir evaluaciones durante y después de la aplicación de los programas, con el objetivo de corroborar su efectividad con la información recogida a partir del seguimiento post-penitenciario.

Condiciones Estructurales Fundamentales: Como una forma de aumentar la utili-dad analítica de este esquema, se ha incorporado un cuarto nivel de observación, que no está vinculado directamente con los principios de diseño e implementación de programas de reinserción, sino que reúne una serie de elementos previos al de-sarrollo de intervenciones (por tal razón se incluye al inicio del esquema). En este nivel se considera el marco jurídico que regula el sistema penitenciario y que esta-blece obligaciones y limitaciones de las instituciones en relación a la intervención en reinserción. Por otra parte, se contempla la existencia o no de instituciones encar-gadas específicamente de llevar a cabo programas en dicho ámbito, durante la fase intra y post-penitenciaria. Finalmente, se incluyen las consideraciones asociadas a la existencia (o no) de una política penitenciaria específica respecto de la rehabilita-ción y la reinserción de infractores.

Como es posible observar, la consideración de estos elementos resulta relevante para la descripción y análisis del contexto general en el que se inserta cualquier pro-grama de reinserción, ya que son ellos lo que entregan el marco estructural donde la intervención podría llegar a ejecutarse.

Finalmente, es importante señalar que el siguiente esquema en ningún caso refleja una evaluación de la gestión o los resultados obtenidos por los sistemas nacionales analizados, sino que sólo indica la constatación, a partir de la información aportada por los países, de la existencia o inexistencia de acciones realizadas respecto de determinados ámbitos re-levantes dentro de la temática de la reinserción social. Por ende, la única finalidad de este esquema es identificar de manera general, cuál es la situación en que se encuentran los países respecto a la implementación de algún tipo de sistema de monitoreo y evaluación de programas de rehabilitación y reintegración social de infractores de ley. De esta manera, en la tabla que sigue los rótulos “ ” indican la existencia de algún tipo de acciones en el ítem observado, independiente de la magnitud o calidad de


131

éstas, y por otro lado, las ‘ ’ indican lo opuesto, vale decir, la inexistencia de accio-nes en el ítem observado.

Tabla N° 22: Esquema de Análisis respecto de

Intervenciones de Reinserción

Nivel Barbados Chile Costa Rica Jamaica Panamá Rep.

Dom. Uruguay

Cond

icio

nes

Estr

uctu

rale

s Fu

ndam

enta

les

Marco Jurídico

Institucionalidad *

Política Penitenciaria en Rehabilitación y Reinserción N/R276 N/R N/R N/R

Dise

ño

Obj

etivo

Edicacción

EmpleabilidadCapacitación

Actividades Laborales

Tratamiento de Adicciones N/R

Aspectos Cognitivos

Familia y Grupo de Pares

Pobl

ació

n Diagnóstico

Segmentación

Tratamiento Diferenciado (Priorización)

Mét

odo

/ Es

trat

egia Intervención Estructuradas

Coordinación o Continuidaden el Medio Libre

Impl

emen

taci

ón

y Ej

ecuc

ión

Presupuesto asignado a Reinserción N/R

Personal asignado a Reinserción N/R

Recursos logísticos N/R

Registro de Información N/R

Eval

uaci

ón Monitoreo N/R

EvaluaciónResultados N/R

Impacto * Si bien el Instituto Nacional de Rehabilitación es la instancia a cargo de la gestión penitenciaria en Uruguay, ésta aún no concentra la administración de todas las unidades penales de ese país.

276

276 N/R indica que la información no fue reportada por el país.


132

La revisión de buenas prácticas en rehabilitación y reinserción de infractores de la ley en Canadá, Estados Unidos e Inglaterra, ha permitido constatar que los progra-mas que han demostrado efectividad en la reducción de reincidencia en estos países adhieren a los principios de efectividad.

Pero para que estos principios puedan orientar el diseño e implementación de pro-gramas, los tres países cuentan con un elemento fundamental: una política pública de tratamiento de infractores de ley. En los tres países existe una política pública en la materia, que suele caracterizarse por contar con un sistema progresivo de cum-plimiento de la condena, en el cual la labor de reinserción comienza a desarrollarse desde las primeras fases del ingreso a la cárcel en base al diagnóstico de la población penal y sus necesidades de intervención para la reducción de reincidencia. Es decir, la planificación de mediano plazo juega un rol crucial. Se constatan al menos dos niveles de intervención: uno de tipo general, que se orienta a las necesidades amplias de la población penal como acceso a la salud, planes de vivienda y participación de familiar; y un segundo nivel, específico, referido a necesidades de intervención especializada, como por ejemplo la adicción al alcohol y a las drogas. Así también, se constata la exis-tencia de recursos humanos calificados. Cuentan también con sistemas de evaluación de sus programas dentro de los cuales se encuentra el sistema de monitoreo, sistemas relevantes pues de la demostración de resultados depende en muchas oportunidades la continuidad de financiamiento para la implementación del programa.

Adicionalmente, las revisiones sistemáticas, meta-análisis y evaluaciones de buenas prácticas en programas de rehabilitación y reinserción de infractores de la ley, han permitido identificar los elementos presentes en los programas que han demostra-do efectividad en la reducción de reincidencia delictiva, y que se pueden resumir en los siguientes diez principios:

1. Las prácticas efectivas en rehabilitación y reinserción buscan reducir las probabilidades de reincidencia, por ello es necesario conocer los factores que incrementan esta probabilidad, así como aquellos que la disminuyen.

2. Los programas efectivos realizan diagnósticos de su población penal para conocer los factores de riesgo de reincidencia predominante en ésta.

3. Las evaluaciones de las necesidades criminógenas de la población penal debe realizarse usando procedimientos validados.

4. La motivación de los participantes es un elemento imprescindible en el diseño e implementación de los programas efectivos.

5. El diseño de programas debe considerar la capacidad de aprendizaje y

CO

NC

LUSI

ON

ES


133

respuesta de sus participantes.

6. En lo relativo a la intervención, los programas exitosos presentan una postura teórica que fundamenta las acciones que llevan adelante.

7. Los programas exitosos son multimodales, abordan más de una necesi-dad criminógena, y son enfocados en el desarrollo de habilidades y en factores modificables.

8. Los recursos humanos influencian el éxito o fracaso de un programa.

9. Los programas efectivos adhieren a las buenas prácticas en tanto bus-can lograr sus objetivos con métodos de excelencia y replicables. Es por ello que cuentan con mecanismos de evaluación de sus prácticas.

10. Se producen mejores resultados cuando se da continuidad al trabajo de los programas intra-muros con el desarrollo de programas en las co-munidades a las que los reclusos regresan.

Resumiendo, las prácticas efectivas en rehabilitación y reinserción:

• Idealmente, se insertan en una política penitenciaria.

• Tienen una postura teórica y metodológica frente al delito y sus causas.

• Cuentan con un adecuado diagnóstico de necesidades de su población.

• Cuentan con un sistema de priorización de necesidades de atención.

• Se enfocan en necesidades criminógenas.

• Consideran las motivaciones y particularidades de su población.

• Consideran una adecuada selección y capacitación de los equipos de trabajo.

• Cuentan con un sistema de monitoreo y evaluación.

• Proyectan la continuidad de sus acciones más allá de la cárcel.

• Son respetuosas de las especificidades culturales y criminológicas de cada país.

C A P Í T U L O I I I :

METODOLOGÍA


137

Introducción

El objetivo de este capítulo es definir una metodología es-tandarizada para el monitoreo y evaluación de proyectos y programas de rehabilitación y reintegración social de infractores de ley, dirigida a obtener resultados en la dis-minución de la reincidencia. Esta propuesta tiene como insumos los aprendizajes levantados a partir de los proce-sos previos de investigación: revisión de buenas prácticas internacionales y la identificación de condiciones de fac-tibilidad ofrecidas por los sistemas penitenciarios de los países participantes del estudio.

Esta metodología se sustenta en el análisis comparado de la situación penitenciaria de los países participantes

en el estudio, sobre todo observando los elementos que facilitan o podrían obstaculizar la puesta en mar-cha de un proceso de monitoreo y evaluación de sus programas de reinserción y rehabilitación.

El capítulo comienza por relevar los requisitos previos al proceso de monitoreo y evaluación, los principios orientadores que se deben considerar y la importan-cia del diseño básico de la ejecución de los programas de reinserción y rehabilitación para luego presentar la propuesta de indicadores referidos tanto al monitoreo, como a la evaluación de los programas de reinserción y rehabilitación.


138

MET

OD

OLO

GÍA

Tomando en cuenta que el objetivo final es el desarrollo de una metodología estan-darizada para el monitoreo y la evaluación de programas de reintegración social orientados a la disminución de la reincidencia delictiva, es importante distinguir la necesidad de desarrollar metodologías diferenciadas para el monitoreo de los programas, así como para su evaluación. Si bien estos conceptos suelen ser utilizados equivocadamente como sinónimos, revisten en realidad importantes diferencias entre sí.

Por una parte, el monitoreo corresponde al seguimiento de los programas mien-tras están en desarrollo, centrándose en la información referida a los productos del sistema (por ej. porcentaje de asistencia a clases de alfabetización), con el propósito de registrar el progreso de los participantes en dirección al logro de los objetivos de la intervención. Por otra parte, la evaluación constituye la ob-servación de los resultados alcanzados por el programa en relación a la situación problemática inicial, cuya modificación había sido establecida como objetivo de la intervención (por ej. número de internos que aprueba el programa de alfabe-tización). Es importante señalar que no es necesario esperar a la finalización de un programa para realizar evaluaciones de resultados, puesto que es perfecta-mente posible evaluar resultados parciales, habiendo transcurrido un determi-nado tiempo de intervención.

De todas formas, es probable que la confusión entre estos conceptos provenga del simple hecho que ambos son procesos que permiten identificar si un programa está siendo efectivo, en qué medida lo está siendo y qué elementos pueden estar influ-yendo para ello, constituyendo procesos de vital importancia para cualquier progra-ma de intervención. No obstante, es importante comprender que estos conceptos presentan una lógica de funcionamiento distinta, por lo que no pueden ser conside-rados como términos equivalentes.

Requisitos previos al proceso de Monitoreo

y Evaluación de Programas

Como fue mencionado antes, los aprendizajes generados a partir de cada una de las etapas de esta investigación, vale decir, la revisión de buenas prácticas interna-cionales y las condiciones de factibilidad ofrecidas por la situación penitenciaria en los países participantes del estudio, representan algunos de los principales insumos para la elaboración de la presente metodología acerca del monitoreo y evaluación de programas de reinserción social. Y es por esta razón, que se vuelve necesario es-tablecer algunos elementos que enmarcan el desarrollo de la metodología.


139

En primer lugar, es preciso afirmar que todo proceso de monitoreo o evaluación de cualquier programa de intervención requiere de un paso previo constituido por el diseño o planificación del mismo. En este sentido, se requiere al menos conocer cuáles son los objetivos a alcanzar, con qué personas se está trabajan-do y cuáles son los métodos dispuestos para la consecución de los objetivos. La presente metodología asumirá que las intervenciones sobre las cuales podrá ser aplicada, habrán sido debidamente diseñadas. De tal forma, vale la pena recordar la definición de programa para infractores de la ley como “una serie planificada de intervenciones en un tiempo específico y delimitado (…) diseñadas para alcanzar objetivos claramente definidos basados en un modelo teórico identificable o en evidencia empírica” 277.

En segundo lugar, corresponde poner de manifiesto que para poder realizar cual-quier proceso de monitoreo o evaluación es necesario primero contar con algún sistema de registro y almacenamiento de la información. En la actualidad, las carac-terísticas ideales de este sistema implicarían la existencia de un soporte informático especialmente diseñado para este propósito, que puede ser actualizado continua-mente y estar disponible en línea para el personal autorizado. Sin embargo, este tipo de soporte no constituye un requisito indispensable para la implementación de un sistema de evaluación. Lo importante es contar con un sistema de registro en el que se identifique a cada uno de las personas participantes, que contenga todos los elementos relevantes en el contexto de la intervención realizada, que se actua-lice periódicamente y que permita ser fácilmente utilizado (tanto para completarlo como para consultarlo).

En tercer lugar, y de manera complementaria con el punto anterior, es pertinente señalar que para implementar correctamente un sistema de monitoreo o evaluación es necesario contar con procesos de recolección de información, ya sea de datos cuantitativos o cualitativos, que sean estructurados de la manera más objetiva po-sible, debiendo ser, además, confiables y válidos. En este sentido, es importante recordar que muy pocos instrumentos psicométricos han sido estandarizados en Latinoamérica y el Caribe, y que de ellos, un número aún menor ha sido adaptado al contexto penitenciario. Por tal razón, se vuelve esencial poder contar, al menos, con instrumentos de evaluación estructurados, es decir, que dispongan de instrucciones para su aplicación, corrección, interpretación y registro.

Respecto de los últimos dos puntos es importante tener en consideración las dife-rencias identificadas en las condiciones de factibilidad ofrecidas por los sistemas penitenciarios de cada uno de los países participantes en la presente investigación,

277 Hough, M., op. cit.


140

principalmente en lo referente al registro de información, los procesos de diagnósti-co y el monitoreo de las intervenciones, dado que esto podría limitar la posibilidad de desarrollar un sistema estandarizado de monitoreo y evaluación.

En términos generales, es posible señalar que las intervenciones orientadas según los diez principios para el diseño e implementación de programas efectivos en re-habilitación y reinserción de infractores de la ley se alinean con los requisitos bá-sicos establecidos para los procesos de monitoreo y evaluación de programas de intervención. En este sentido es posible pensar que mientras más ajustado esté un programa a dichos principios, mejor será la implementación y el funcionamiento de la metodología de monitoreo y evaluación propuesta.

Respecto de los Principios Orientadores

El principal objetivo de esta metodología es resultar útil para cada uno de los siste-mas penitenciarios de los países participantes, por lo que debe responder a las ca-racterísticas, ya sean favorables o desfavorables, identificadas en los países. En este sentido, la propuesta debería cumplir con las siguientes características:

- Ser útil a los objetivos establecidos por cada sistema nacional para el mejoramiento general de las intervenciones realizadas.

- Permitir la comparación de los resultados al registrar indicadores estan-darizados.

- Lograr ser permanente en el tiempo, estableciendo tiempos periódicos para la realización de evaluaciones.

- Ser fácil de implementar, proponiendo procedimientos estructura-dos y simples.

- Ser comprensible para todos los operadores del sistema.

- Orientarse al uso eficiente de los recursos del sistema.

Diseño de Ejecución

Si bien las características de cada sistema nacional participante, serán los factores que definirán finalmente las especificaciones prácticas de cualquier tipo de diseño de ejecución de la presente metodología para el monitoreo y la evaluación de pro-gramas de rehabilitación y reinserción de infractores de la ley, es necesario identifi-car un diseño básico de ejecución que organice los procesos y las acciones incluidas en la metodología propuesta.


141

Para ello, en primer lugar, es necesario recordar que los procesos de monitoreo y evaluación requieren de metodologías distintas. No obstante, esto no implica nece-sariamente que deban ser desarrolladas de manera completamente independiente, dado que ambos conceptos pueden ser registrados en un mismo momento, e inclu-so pueden ser incluidos en un mismo sistema de registro de la información. Lo que realmente importa en estos casos, es diferenciar correctamente los indicadores a través de los cuales se expresan: en términos de productos (en el caso del monito-reo) y como resultados (en el caso de la evaluación).

En segundo lugar, se debe precisar que esta metodología puede incluir la evaluación, tanto en términos de desempeño, vale decir, indicando logros en el proceso y/o en la consecución de los objetivos de intervención, así como también en términos de la gestión, indicando el nivel de eficiencia alcanzado a la hora de utilizar los recursos del programa, en el proceso de cumplimiento de los objetivos.

En un plano distinto, orientado a la identificación de las acciones que se deben efec-tuar para llevar a cabo el proceso general de evaluación, es necesario recordar que los principios para el diseño e implementación de programas efectivos en rehabilita-ción y reinserción de infractores de la ley establecen que las prácticas efectivas son aquéllas que buscan reducir las probabilidades de reincidencia, a través de la inter-vención de las necesidades criminógenas de los infractores, por lo que su adecuado diagnóstico constituye una de las fases más importantes del tratamiento, al permitir organizar un tratamiento diferenciado para cada recluso.

En este sentido, se plantea que la metodología de monitoreo y evaluación debe partir precisamente desde el diagnóstico inicial, desarrollado en la primera fase del cumplimiento de la condena, o bien, durante el inicio de la fase de tratamiento. De esta forma, el diagnóstico inicial constituiría también el instrumento de evaluación donde se registraría la línea de base, que será utilizada posteriormente para evaluar los resultados del programa.

Con respecto al tiempo que se considerará para el proceso de monitoreo y la perio-dicidad de las evaluaciones, ya sean parciales, finales o de seguimiento, considera-mos que la determinación de estos tiempos corresponde a cada sistema nacional, puesto que esta decisión dependerá de los recursos y requerimientos de cada siste-ma. No obstante, se sugiere que estos lapsos no sean demasiado amplios, pues de lo contrario se pierde la capacidad de modificar el curso de la intervención, si no se están consiguiendo avances en el plan de intervención individual de alguno de los reclusos, y se pone en riesgo la capacidad de generar retroalimentación a los equi-pos de trabajo respecto de sus acciones.


142

Propuesta de Indicadores Estandarizados

Luego de establecer los tiempos considerados para ambos procesos, será posible llevar a cabo en forma concreta los procedimientos de monitoreo y evaluación de los programas. Estos procedimientos implican el procesamiento de la información que ha sido registrada y el cálculo de indicadores, cuantitativos o cualitativos, que permitan extraer conclusiones acerca del funcionamiento y el nivel de eficacia del programa.

Este último procedimiento, el cálculo de indicadores, constituye la expresión más concreta de una metodología estandarizada de monitoreo y evaluación de progra-mas de reinserción, puesto que es uno de los elementos más relevantes dentro del proceso de intervención. Es, respecto de estos indicadores, que se podrán estable-cer acuerdos internacionales que permitirán su comparación regular. Los otros ele-mentos que forman parte del proceso de intervención están fuertemente delimi-tados por los recursos materiales y técnicos disponibles en cada sistema (por ej.: priorización de participantes, métodos seleccionados para realizar las intervencio-nes, condiciones bajo las cuales se implementan las acciones, etc.).

Complementando lo indicado hasta aquí, es preciso afirmar que la estandarización de los indicadores utilizados en los procesos de monitoreo y evaluación de este tipo de programas implica, no solo acordar cuál es la mejor medida a considerar para expresar los resultados obtenidos, sino que también coordinar la utilización de ins-trumentos de registro comunes (pautas de registro, pautas de observación, instru-mentos estandarizados), o de lo contrario, de instrumentos que midan las variables utilizando las mismas categorías de registro, y que por tanto entreguen información comparable.

En definitiva, la siguiente propuesta de indicadores acerca del desempeño de pro-gramas de reinserción social, constituye una elaboración desarrollada pensando en su aplicación dentro de un sistema de intervención orientado por los principios de diseño e implementación de programas efectivos de rehabilitación y reinserción. Es por esta razón, que los indicadores propuestos se entregan en los siguientes forma-tos:

• Dentro de la estructura lógica general de la fase inicial de un programa de reinserción social, en la que se realiza un diagnóstico inicial respecto de las necesidades criminógenas de los sujetos (Tabla N° 23); y

• De acuerdo a la estructura lógica utilizada en la fase de intervención


143

sobre las siguientes necesidades criminógenas: educación, laboral, tra-tamiento de adicciones, de intervención sobre habilidades personales y de familia y relaciones significativas (Tablas N° 24 a 30).

Esta esquematización se hizo para facilitar la comprensión del rol que juegan los indicadores dentro de la metodología de monitoreo y evaluación propuesta y, a su vez, para representar el proceso lógico que subyace en su construcción.

Esta estructura lógica incluye el objetivo perseguido por la intervención, en cada fase y área del proceso, para luego referirse al proceso o actividad específica contempla-da para la consecución del objetivo. Posteriormente, en el plano de la metodología de monitoreo y evaluación, se destacan los diferentes productos y resultados que el programa puede identificar a partir de su intervención, los cuales terminan determi-nando los indicadores propuestos para el monitoreo y la evaluación de dichas inter-venciones. En este punto además se distinguen indicadores individuales, que darían cuenta de los posibles avances experimentados por cada persona, y otros generales, referidos al desempeño observable respecto del programa de intervención.

Tabla Nº 23: Estructura lógica de la Fase de Diagnóstico en un Programa de Reinserción

Fase inicial del Programa

Estrategia Diagnóstico de Necesidades

Objetivo específico

Diferenciar las características de la

intervención de acuerdo a las necesidades

criminógenas de cada sujeto.

Registrar la información necesaria para la

construcción de una línea de base que permita

evaluar los resultados de la intervención.

Entregar insumos para la elaboración de un Plan de Intervención

Individual (PII) que guíe la intervención.

Establecer criterios de segmentación de la población atendida, buscando evitar el

contagio criminógeno y favorecer la intervención.

Proceso (actividades)

Proceso de evaluación realizado a través de instrumento(s) estructurado(s), dentro de un plazo de tiempo determinado.

Productos del programa

Aplicación de el(los) instrumento(s) de

evaluación.

Elaboración de una ficha diagnóstica inicial con los

resultados de la evaluación

Elaboración, en conjunto con el participante, de un PII que establezca objetivos y plazos de la intervención.

Resultados en relación a

objetivos

Organizar un tratamiento diferenciado Levantar una línea de base Construir un PII Segmentar a la población

Indicadores de Monitoreo

General: Nº de evaluaciones realizadas, % de sujetos evaluados,Nº de fichas diagnósticas iniciales completadas, Nº de PII elaborados.

Indicadores de Evaluación

General: Nº de evaluaciones realizadas, % de sujetos evaluados



144

Tabla Nº 24: Estructura lógica de la Fase de Intervención, en el área de educación

Intervención según Necesidades Criminógenas

a.- Educación

Estrategia Alfabetización Finalización de estudios básicos


Adquirir habilidades elementales de lecto-escritura, en un determinado tiempo.

Cursar y aprobar aquellos niveles de enseñanza básica que aún no hayan sido completados.


Curso(s) estructurado(s), ejecutado durante un periodo de tiempo definido, con clases periódicas, realizadas

por un profesor certificado.

Curso(s) estructurado(s), ejecutado durante un periodo de tiempo definido, con clases periódicas, realizadas

por un profesor certificado.


Derivación inter-institucional

para acceder a las actividades

(de ser necesario).

Control de asistencia

(asegurar un porcentaje mínimo).

Control de rendimiento (asegurar un

nivel mínimo de aprobación).

Derivación inter-institucional

para acceder a las actividades

(de ser necesario).




nivel mínimo de aprobación)


objetivos

Mejorar el nivel de alfabetización

inicial

Mejorar el nivel de

empleabilidad inicial

Aprender a leer y escribir

Incrementar el nivel

educacional inicial (años de estudio, último nivel aprobado)

Mejorar el nivel de


Completar la enseñanza

básica


Individual: % de asistencia, nivel de adherencia,

calificación

General: Nº de derivaciones, promedio de asistencia


calificación

General: Nº de derivaciones, promedio de asistencia, promedio

de calificación



calificación

General: Nº de egresos por aprobación, promedio de

calificación.

Individual: calificación, aprobación/reprobación

General: Nº de egresos por aprobación, Nº de sujetos que completan la enseñanza básica



145

Tabla Nº 25: Estructura lógica de la Fase de Intervención, en el área de educación (continuación)


a.- Educación

Estrategia Finalización de estudios medios Desarrollo de estudios superiores


Cursar y aprobar aquellos niveles de enseñanza media que aún no hayan sido completados

Acceder y aprobar las asignaturas requeridas por un determinado programa de educación superior


Curso(s) estructurado(s), ejecutado durante un periodo de tiempo definido, con clases periódicas,

realizadas por un profesor certificado,

Curso(s) estructurado(s), ejecutado durante un periodo de tiempo definido, con clases periódicas, impartido por una

institución de educación superior acreditada


Derivación inter-

institucional para acceder a las actividades

(de ser necesario).



Control de rendimiento

(asegurar un nivel

mínimo de aprobación)

Derivación inter-institucional para acceder a las actividades (de ser

necesario)






objetivos


educacional inicial (años de estudio, último nivel aprobado)

Mejorar el nivel de


Completar la enseñanza

media

Acceder a la

educación superior


educacional inicial (años de estudio)

Incrementar el nivel de

formación y empleabilidad

inicial

Obtener un grado

académico técnico-

universitario



calificación

General: Nº de derivaciones, promedio de asistencia, promedio de calificación

Individual: % de asistencia, nivel de

adherencia, calificación

General: Nº de derivaciones, promedio de asistencia, promedio

de calificación


Individual: calificación, aprobación/reprobación.

General: Nº de egresos por aprobación, Nº de sujetos que completan la enseñanza media

Individual: calificación, aprobación/reprobación.

General: Nº de egresos por aprobación, Nº de sujetos que

completan la educación superior



146

Tabla Nº 26: Estructura lógica de la Fase de Intervención, en el área laboral


b.- Laboral

Formación

Estrategia Preparación laboral Capacitación en oficio


Desarrollar hábitos básicos requeridos para participar en actividades laborales remuneradas

(respetar horarios, atender y seguir instrucciones, administrar dinero, etc.)

Adquirir conocimientos y habilidades específicas para el desarrollo de actividades laborales, en un determinado

tiempo


Taller(es) de desarrollo socio-ocupacional, desarrollado durante un periodo de tiempo

determinado, con sesiones periódicas, y desarrollado por un Terapeuta Ocupacional

certificado

Curso(s) estructurado(s), ejecutado durante un periodo de tiempo definido, con clases periódicas, realizadas por un

profesional certificado


Control de asistencia (asegurar un

porcentaje mínimo).

Control de desempeño (asegurar un nivel

mínimo de aprobación)

Derivación inter-institucional para

acceder a las actividades (de ser necesario).






objetivos

Adquirir hábitos básicos para el desarrollo de

actividades laborales

Mejorar el nivel de empleabilidad

inicial (instrumento diagnóstico)

Incrementar el nivel de formación y empleabilidad inicial

Obtener certificación en

capacitación laboral


Individual: % de asistencia, nivel de

adherencia

General: Promedio de asistencia


calificación

General: Nº de derivaciones, promedio de asistencia, promedio de calificación


Individual: nivel de avance, aprobación/

reprobación

General: Nº de egresos por aprobación

Individual: aprobación/reprobación.

General: Nº de egresos por aprobación, Nº de sujetos que obtienen certificación



147

Tabla Nº 27: Estructura lógica de la Fase de Intervención, en el área laboral (continuación)


b.- Laboral

Intermediación

Estrategia Actividades laborales intra-muro Fuentes de empleo extra-muro


Desempeñar actividades laborales remuneradas que representen un aporte a la posterior inserción en el medio libre.

Continuar actividades laborales luego del

egreso

Coordinar y promover nuevos vínculos laborales en el

exterior


Taller(es) laboral(es), desarrollado estableciendo horarios y remuneraciones determinadas, bajo la fiscalización de

autoridades externasContinuar actividades laborales luego del egreso


Promoción de generación de puestos laborales



Intermediación laboral

Planes de ahorro para

el egreso

Derivación inter-institucional para

acceder a las actividades

Intermediación laboral


objetivos

Mejorar el nivel de empleabilidad inicial

Satisfacción de necesidades financieras

Mejorar el nivel de empleabilidad inicial

Satisfacción de necesidades financieras


Individual: % de asistencia laboral

General: Nº de puestos laborales gestionados,

promedio de asistencia laboral


General: Nº de derivaciones



General: Nº de colocaciones laborales, Nº de sujetos

satisfechos laboralmente


General: Nº de derivaciones, Nº de colocaciones laborales, Nº de

sujetos satisfechos laboralmente



148

Tabla Nº 28: Estructura lógica de la Fase de Intervención, en el área de tratamiento de drogas


c.- Tratamiento de adicciones

Estrategia Tratamiento de rehabilitación Actividades de prevención de recaídas


Lograr la abstinencia total o la reducción del consumo problemático, en un determinado tiempo

Disminuir la probabilidad de recaídas en el consumo por medio del entrenamiento en estrategias

preventivas


Programa de rehabilitación estructurado, en modalidad 'residencial' o ambulatoria, dirigido y ejecutado por

profesionales especializados

Taller(es) de prevención, desarrollado durante un periodo de tiempo determinado, con sesiones

periódicas, y desarrollado por un profesional especializado


Control de cobertura

Derivación inter-

institucional

Control de egresos (registro de altas por finalización

del tratamiento).




Control de recaídas

(procedimiento voluntario)


objetivos

Mejorar la calidad de salud

general

Reducir los daños asociados

al consumo (sobre el

organismo y el impacto sobre

los demás)

Abandonar el consumo

Mejorar la percepción de auto-eficacia respecto del control de

recaídas

Disminuir la probabilidad de

recaídas.


Individual: Nivel de adherencia,

nivel de consumo (frecuencia, intensidad)

General: Nº de sujetos atendidos, Nº de derivaciones realizadas

Individual: % de asistencia

General: Nº de sujetos atendidos, Nº de derivaciones realizadas


Individual: Nivel de consumo (frecuencia, intensidad), tiempo sin consumo,

abstinencia, alta médica

General: Nº de egresos por alta médica, % de sujetos que han

disminuido su nivel de consumo

Individual: Recaídas,

tiempo sin consumo, %

que completa la intervención

General: % de sujetos sin recaídas, Nº de personas que egresan



149

Tabla Nº 29: Estructura lógica de la Fase de Intervención, en el área de intervención en

habilidades personales


d.- Habilidades Personales

Estrategia Intervención sobre los patrones de personalidad antisocial Intervención sobre cogniciones pro-criminales


Desarrollar habilidades de auto-control emocional y conductual.

Desarrollo de habilidades cognitivas (actitudes, razonamiento) que modulen el comportamiento de los

sujetos, fomentando las respuestas pro-sociales.


Módulo o sesiones de intervención psicológica, desarrollado durante un periodo de tiempo

determinado, con sesiones periódicas, y desarrollado por un profesional certificado

Módulo o sesiones de intervención psicológica, desarrollado durante un periodo de tiempo

determinado, con sesiones periódicas, y desarrollado por un profesional certificado





Control de satisfacción

usuaria

Control de avance

(aplicación de instrumento: impulsividad)




Control de satisfacción

usuaria

Control de avance

(aplicación de instrumento: actitud frente

al delito)


objetivos

Aprender a identificar y etiquetar las propias emociones.

Aprender estrategias de manejo

de la ira y la agresividad

Desarrollar habilidades de auto-regulación conductual

(impulsividad).

Aprender a identificar

factores que desencadenan

conductas delictivas.

Aprender estrategias

de resolución de problemas

interpersonales y de

razonamiento crítico.

Ampliar y mejorar el repertorio de respuestas de los participantes, en situaciones desencadenantes de

las conductas delictivas.


Individual: % de asistencia, nivel de adherencia

General: Nº de sujetos atendidos, % de sujetos

que se muestran satisfechos con la

intervención

Individual: % de asistencia, nivel de adherencia

General: Nº de sujetos atendidos, % de sujetos

que se muestran satisfechos con la

intervención


Individual: avance en el plan de intervención,

% que completa la intervención

General: % de sujetos que registran avances, Nº de

personas que egresan

Individual: avance en el plan de intervención,

% que completa la intervención

General: % de sujetos que registran avances, Nº de

personas que egresan



150

Tabla Nº 30: Estructura lógica de la Fase de Intervención, en el área de familia y relaciones

significativas


e.- Familia y relaciones significativas

Estrategia Intervención sobre soportes sociales del delito


Fortalecimiento de las redes sociales (familia o pares) facilitadoras del proceso de reinserción de los internos.


Módulo o sesiones de intervención psico-social, desarrollado durante un periodo de tiempo determinado, con sesiones periódicas, y desarrollado por un profesional certificado


Control de coberturaControl de asistencia


Control de satisfacción usuaria

Control de avance (aplicación de instrumento)


objetivos

Identificar patrones relacionales disfuncionales

que facilitarían el comportamiento delictivo

Desarrollo de competencias psicosociales e

interpersonales.

Aprender a manejar la presión ejercida por los

demás.

Mantener contacto con al menos un familiar, o una persona significativa, que

apoye la reintegración social en la comunidad


Individual: % de asistencia, nivel de adherencia General: Nº de sujetos atendidos, % de sujetos que se muestran satisfechos con la intervención


Individual: avance en el plan de intervención, % que completa la intervención

General: % de sujetos que registran avances, Nº de personas que egresan, Nº de personas que mantienen

contacto con persona significativa Fuente: Elaboración propia

En síntesis, esta metodología de monitoreo y evaluación de programas de rehabilita-ción y reintegración social de infractores de la ley, ha sido estructurada siguiendo las orientaciones de los principios de diseño e implementación presentes en programas que han demostrando ser efectivos en la reducción de la reincidencia y teniendo en cuenta las condiciones de factibilidad ofrecidas por la situación penitenciaria actual de los países participantes en la presente investigación.

En este sentido, la metodología debe lograr ser útil a los objetivos de cada sistema nacional, y permitir la comparación de sus resultados por medio del registro de in-dicadores estandarizados. De igual forma, debe constituir un sistema replicable y permanente en el tiempo, que sea fácil de implementar y comprender, además de promover un uso eficiente de sus recursos.


151

El diseño de esta metodología, contempla su inicio durante el momento del diagnós-tico inicial de las necesidades criminógenas de los reclusos, siendo estructurada a partir de éste, al establecer la línea de base que permitirá posteriormente constatar los avances obtenidos a través de la intervención. A su vez, la metodología contem-pla la realización de diversas evaluaciones, llevadas a cabo durante y después de la intervención, en plazos que deberán ser establecidos por cada sistema penitenciario que la implemente. Del mismo modo, la metodología propone la utilización de una serie de indicadores estandarizados, individuales y generales, que reflejen el des-empeño y la efectividad de los programas a través de sus productos (monitoreo) y resultados (evaluación).

Finalmente, es importante recordar que para realizar un adecuado proceso de mo-nitoreo y evaluación de programas de intervención, se requiere previamente que estos hayan sido diseñados en forma clara y precisa, que cuenten con sistemas de registro y almacenamiento de información pertinente a la evaluación del desempe-ño, y que esta información haya sida recogida a través de procedimientos estructu-rados, que aseguren la calidad de la misma.

COLABORADORES


155

Las siguientes personas participaron en la elaboración de este Informe como Puntos de Contacto Nacionales. La Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos agradece su inestimable colaboración:

Sra. Eleanor Nurse, Senior Administrative Officer, Ministry of Home Affairs, Barbados

Sr. Cristóbal Lira Ibañez, Subsecretario de Prevención del Delito, Minis-terio del Interior y Seguridad Publica, Chile

Máster Lilliana Rivera Quesada, Asesora, Despacho del Ministro - Mi-nisterio de Justicia y Paz, Costa Rica

Sra. Ella Gharety, Policy Analist, Ofender Management Division - Minis-try of National Security, Jamaica

Sr. Julio Cesar Guarteche, Inspector Principal, Ministerio del Interior, República Oriental del Uruguay

Psic. Gabriela Fulco, Ministerio del Interior, República Oriental del Uruguay

Dra. Silvia Izquierdo, Ministerio del Interior, República Oriental del Uruguay

Lic Livia Ambulo, Dirección de Estrategias y Seguimiento a la Seguridad Nacional - Ministerio de Seguridad Pública, Panamá

Dr. Servio Jaén, Dirección de Estrategias y Seguimiento a la Seguridad Nacional - Ministerio de Seguridad Pública, Panamá

Dr. Ysmael Paniagua Guerrero, Coordinador Nacional, Modelo de Ges-tión Penitenciaria, República Dominicana

CO

LABO

RAD

ORE

S

ANEXOS


159

ANEXO N° I:

FICHA TÉCNICA PROGRAMAS DE REHABILITACIÓN Y

REINSERCIÓN PARA POBLACIÓN ADULTA ENCARCELADA

BarbadosListado de programas / Proveedor Programa de destrezas para afrontar situaciones difíciles / HMP

Líneas teóricas Modelo de comportamiento cognitivo (Beck)

El objetivo es ayudar a las personas a identificar y modificar formas equívocas de pensar y, como consecuencia, mejorar sus habilidades para evaluar situaciones problemáticas y utilizar estrategias pro-sociales para resolver problemas.

Características(RRHH, Cobertura, Duración)

Manejado por un psicólogo

La duración del periodo de implementación esta pautada para 12 semanasParticipantes:No se especifica una población particular para el grupo objetivo y se dirige a ofensores en general (tanto hombres como mujeres).

Se debe tener un nivel básico de alfabetismo, así como individuos con un nivel mínimo de interés o motivación.

El/la recluso/a debe tener un mínimo de 6 meses restantes en su sentencia.

Monitoreo El monitoreo y evaluación no esta estructurado. Los resultados obtenidos son generalmente mixtos.Se utiliza la herramienta de evaluación PAS al principio y final del programa.Hay una serie de exámenes de control que son administrados a los/las reclusos/as para su propia concientización.

Evaluación Se conducen entrevistas post-grupos. Estas entrevistas son hechas individualmente para ver como el programa impactó en el recluso/a.

Listado de programas / Proveedor Programa para el manejo de la agresividad / HMP

Líneas teóricas Terapia cognitiva -conductual y Terapia de conducta racional emotiva

El programa tiene dos metas principales:1) Ayudar a los reclusos a reducir sus emociones agresivas.2) Entender los desencadenantes internos y externos que causan agresividad y violencia.


Manejado por un psicólogoEste programa esta estructurado en 14 semanas intensivas de educación psicológica y un programa de terapia cognitiva -conductual.Participantes:Reclusos condenados que están a 12-18 meses de cumplir su sentencia.Los participantes de los grupos son generalmente condenados por lesiones o agresión o sus delitos fueron lo suficientemente severos como para ser derivados al programa luego de una primera condena.


160

Monitoreo El índice de éxito de los participantes de los grupos durante las sesiones se mide utilizando escalas especificas de manejo de agresividad cada 3 semanas. Las escalas son:1. Escala de estilos de expresión de enojo2. Escala de estilos de manejo de agresividad3. Escala de tolerancia al estrés4. Escala de autoestimaLos puntajes son recopilados dentro de las tablas de valoración de cada participante durante y después de completado el curso.Las notas de progreso son facilitadas al tribunal

Evaluación -

Listado de programas / Proveedor

Talleres y proyectos / HMP:

1. Artes visuales2. Sastrería

3. Reparaciones de automóviles4. Mecánica automotriz

5. Carpintería6. Ebanistería

Programas vocacionales / HMP:

1. Repostería / cocina2. Agricultura

Programas educacionales:

Estudios básicosAritmética

InglésMatemáticas

Estudios socialesPrincipios de

negociosEconomía

Valores y educación

Para mujeres, los programas también

incluyen:1. Cosmetología

2. Diseño de vestidos

Líneas teóricas Estos programas permiten a los reclusos participar de actividades constructivas fuera de sus celdas.También son conducentes a comportamientos pro-sociales, regulación social e integración, así como a la construcción de autoestima, autosuficiencia y destrezas para el mundo exterior.Apuntan a mejorar los déficits de comportamientos, mejorando así sus capacidades de generar recursos y su conformidad con las normas sociales, evitando asi que vuelvan a una vida de criminalidad.


Los programas son normalmente manejados por oficiales penitenciarios o voluntarios.El periodo de implementación es continuo.

Monitoreo -

Evaluación Estos programas no cuenta con apoyo post-intervención


Programas especiales:a) Desordenes psiquiátricos

b) Pacientes de VIH

No existen tratamientos para ofensores sexuales

Líneas teóricas -


a) Dos visitas a la semana por personal clínico del Hospital Psiquiátrico

b) Usualmente son asistidos por el Coordinador de VIH, un consejero capacitado.

Monitoreo -

Evaluación -


161


Programa de Rehabilitación y Consejería sobre Drogas (IDRC por sus siglas en inglés)

El IDRC es un programa sustantivo de rehabilitación de drogas desarrollado e implementado para drogadictos y personas condenadas por delitos vinculados a drogas.

Líneas teóricas El programa es un modelo psicoterapéutico utilizando la Fundación de Investigación de Adicciones (ARF por sus siglas en inglés) de Ontario, Canadá para la rehabilitación en drogas.


El programa emplea la técnica de grupos abiertos y por lo tanto se enfoca en todas las personas sentenciadas por involucramiento en drogas.Incluye 70 horas de rehabilitación anual.Tiene 12 módulos de educación psicológica y tratamiento, con cinco distintos modelos de pre-liberación.El programa toma en cuenta la formación del grupo con: discapacitados mentales, aquellos con daño cerebral por el uso de drogas, síndrome de alcoholismo fetal, discapacidades de aprendizaje, desórdenes adictivos y emocionales concurrentes y aquellos con discapacidades de desarrollo.

Monitoreo Se les pide a los reclusos que completen una evaluación privada de su participación en el grupo, antes de su puesta en libertad.

Evaluación Las evaluaciones del programa se realizan cuando los empleados de relocalización conducen las entrevistas de los reclusos antes de su liberación.

Costa Rica278


Programa “Avancemos”: Estudios de becas para privados de libertad que cursan la educación secundaria y universitaria / Ministerio de Educación.

Líneas teóricas -


-

Monitoreo -

Evaluación -

Listado de programas / Proveedor Atención y prestación de servicios con enfoque de género a mujeres privadas de libertad.

Líneas teóricas -


-

Monitoreo -

Evaluación -


Apoyo de autoayuda a personas privadas de libertad con necesidad de contención psicológica y emocional / Provisto por Alcohólicos Anónimos y Narcóticos Anónimos.

Líneas teóricas -


-

Monitoreo -

Evaluación -

278 Si bien en Costa Rica existen los programas descritos, no se cuenta con información adicional sobre cada uno de los porgramas para tabular


162


Apoyo espiritual para personas privadas de libertad / Grupos religiosos católicos y evangélicos.

Líneas teóricas -


-

Monitoreo -

Evaluación -

Listado de programas / Proveedor Empresas que dan empleo a personas privadas de libertad.

Líneas teóricas -


325 personas trabajando

Monitoreo -

Evaluación -

ChileListado de programas / Proveedor

Actividades laborales: Cursos de formación y/o capacitación. Los principales cursos fueron:

- Mueblería - Gasfitería - Corte y Confección - Electricidad - Carpintería - Gastronomía

Líneas teóricas -


Capacitaciones técnicas y de formación socio laboral de diversa duración para el trabajo dependiente o independiente.

Participantes en 2011:3.616 internos (17,25% mujeres y 82,75 % varones)

Monitoreo -

Evaluación En 2011 se capacitó a 2,4% de la población encarcelada.89% del total de internos en capacitación fue certificado por instituciones acreditadas por el Servicio Nacional de Capacitación (SENCE).

Listado de programas / Proveedor Actividades educacionales / Ministerio de Educación

Líneas teóricas La oferta educacional se basa en los Planes y Programas de Educación de adultos del Ministerio de Educación.


Se aplica al interior de los establecimientos penitenciarios, lo que considera tanto escuelas básicas como liceos.

En 2011, la matrícula inicial fue de 13.214 a. 6.313 internos en Educación Básica b. 6.901 internos en Enseñanza

Monitoreo -

Evaluación Del total de estudiantes, 92,9% finalizó el año escolar.Se atendió al 41,7% de las personas encarceladas con necesidades de estudio.


163

Listado de programas / Proveedor Actividad Deportiva y de Recreación

Líneas teóricas -


-

Monitoreo -

Evaluación Durante 2011 registró un total de 94.715 participantes (este n° contiene personas que participaron en más de 1 actividad).


Actividad religiosa:

a)Evangélica / Capellanía EvangélicaPrograma Asociación para la Protección y

Asistencia a los Condenados.

b) Católica / Capellanía CatólicaTalleres de evangelización y misión bíblica.

Líneas teóricas -


-

Monitoreo -

Evaluación Durante 2011 se ejecutó en 10 cárceles, con una participación promedio de 1.624 internos.

Durante 2011 se ejecutó en 12 cárceles, con una participación promedio de 989 internos.

Listado de programas / Proveedor Atención e intervención psicosocial / Genchi intramuros

Líneas teóricas -


Prestaciones básicas psicosociales destinadas a resolver la demanda espontánea de atención de la población penal.Se realiza un diagnóstico que permite formular un plan de intervención individual mediante el cual se deriva al penado a la oferta programática del recinto en el cual se encuentra cumpliendo condena.

Monitoreo -

Evaluación En 2011, atención a 94% de la población penal.

Listado de programas / Proveedor Trabajo / Genchi intramuros

Líneas teóricas -


Son las actividades de trabajo remunerados como artesanos, microempresarios, trabajadores de empresas privadas, en prestaciones de servicios para la unidad penal o empresas.

Monitoreo -

Evaluación -


164

Listado de programas / Proveedor Programa de intervención / Ministerio del Interior

Líneas teóricas Enfoque cognitivo y narrativo.


El programa tiene 2 componentes: 1) Plan de Intervención individual especializado 2) Acompañamiento a la inserción social de los usuarios de salida controlada al medio libre

Monitoreo En el plan se registran las necesidades de intervención, así como el grado de intensidad que requiere ésta en cada caso, en función de factores de riesgo y potencialidades del sujeto, tanto en lo que respecta al delito como al desarrollo de competencias.

Evaluación -

Listado de programas / Proveedor Programa de intervención psicosocial individualizada/ Genchi post penitenciatio

Líneas teóricas -


Cada participante permanece en el programa entre 6 y 9 meses. Sus subcomponentes son: 1) Atención e intervención psicosocial. 2) Gestión de redes para la integración social.

Monitoreo Se realiza un diagnóstico y se formula un plan de intervención individual.

Evaluación -

Listado de programas / Proveedor Programa Hoy es mi Tiempo / Genchi post penitenciario

Líneas teóricas -


Tiene 3 subcomponentes que se ejecutan en 9 meses. 1) Atención e intervención psicosocial. 2) Capacitación laboral. 3) Apoyo al trabajo independiente.

Monitoreo -

Evaluación -


Programa subsidio a la contratación de personas que han cumplido condena /Genchi – Ministerio del Interior

Líneas teóricas -


El programa tiene 4 subcomponentes: 1) Atención e intervención psicosocial. 2) Capacitación laboral dependiente. 3) Apoyo al trabajo independiente. 4) Intermediación Laboral para la colocación dependiente.

Monitoreo Se construye un plan de intervención individualizado, con objetivos consensuados, el cual deberá ser actualizado cada 6 meses, mientras la persona se mantenga en el programa.

Evaluación -


165

Listado de programas / Proveedor Control y gestión administrativa de la libertad condicional y (eliminación de antecedentes)

Líneas teóricas -


Son las gestiones referidas a la reintegración del penado a la sociedad y al proceso de eliminación de antecedentes penales para aquellos que han cumplido sus condenas.

Monitoreo -

Evaluación -

JamaicaListado de programas / Proveedor

EducaciónAcadémica Básica -Entrenamiento

avanzado para CSEC (idioma inglés, matemáticas, principios de

negocios, principios de cuentas, estudios

sociales)

Vocacional (ejemplo sastrería, soldaduras, trabajo con maderas)

Tecnología de Información

Entrenamiento para el desarrollo

(destrezas de vida).

Se cuenta con apoyo del Ministerio de Educación, HEART Trust/NTA y otras agencias.

Líneas teóricas Los programas de educación están

monitoreados por Coordinadores

Educativos.

-

La mayoría de las instituciones cuentan

con un laboratorio de computadoras y

proveen un programa estructurado

-


Reclusos adultos interesados en

mejorar o expandir sus conocimientos y

destrezas.Entrenamiento es

obligatorio para todos los jóvenes.

-

Los cursos se dictan principalmente por

oficiales correccionales apoyados por

profesores entrenados.

Los programas de rehabilitación son supervisados

directamente por la Unidad de Rehabilitación.

Monitoreo El monitoreo es llevado a cabo a través de

visitas in-situ, reportes y actualizaciones

- - -

Evaluación Evaluación se realiza a través de testimonios,

exámenes internos y resultados de

examinaciones externas.

- - -


166

Listado de programas / Proveedor Callar las armas

Líneas teóricas Programa de modificación de comportamiento que atiende tanto adultos como a jóvenes ofensores.

Modelo de cascada (entrenar a los entrenadores) es utilizado por la sostenibilidad del programa.


Comenzó en el 2008 y por su extensión se espera que sea completado en el 2013

Monitoreo El Coordinador de Programa monitorea de acuerdo con las condiciones estipuladas por la agencia que financia

Evaluación Para evaluar el programa se utiliza principalmente el calendario de proyecto, los foros abiertos y los testimonios.


Plan de Acción para la Reducción de Ofensores Reincidentes en Jamaica(JRRAP por su nombre en inglés)

Líneas teóricas Modelo de cascada (entrenar a los entrenadores) es utilizado por la sostenibilidad del programa.


JRRAP comenzó en el 2008 y por su extensión se espera que finalice en el 2014.

Población beneficiada: Ofensores en instituciones y aquellos que son puestos en libertad bajo supervisión;

Ofensores que han recibidos sentencias sin custodia.

Monitoreo El Coordinador de Proyecto BHC/DCS monitorea los proyectos.El representante de BHC realiza visitas al terreno.

Se ha dado significativo apoyo de infraestructura, así como capacitación mediante entrenamientos a todos los niveles de personal.

Evaluación Los programas son evaluados basándose en metas establecidas y la medida en que estas metas han sido alcanzadas. Las entrevistas con el personal administrativo, reclusos y personal de seguridad también proveen las bases para el análisis del éxito del programa.


VIH/STIMinisterio de Salud

Líneas teóricas Pruebas y tratamiento de reclusos con VIH/SIDA.Actividades de sensibilización también se realizan como parte de la estrategia proactiva.


Este programa comenzó en el 2005 como una sociedad entre el DCS, el Ministerio de Salud (a través del proyecto de Fondo Mundial), la Escuela de Salud Publica de John Hopkins Bloomberg y el Jamaica AIDS Support.

El servicio esta disponible a todos los reclusos pero el enfoque es en nuevas admisiones y aquellos privados de libertad que son positivos al VIH.

Monitoreo El programa opera desde la Unidad Medica bajo la guía del Director de Servicios Médicos (un doctor en medicina), quien es el vínculo directo con el Ministerio de Salud.

Evaluación Tratamiento y cuidado se miden en relación a los estándares requeridos por el Ministerio de Salud.


167

Listado de programas / Proveedor Unidades familiares proveyendo apoyo emocional y físico

Líneas teóricas -


La unidad familiar es considerada como uno de los pilares más fuertes en sistemas de apoyo de facilidades penales. Se promueve mayor involucramiento a través de “Días Familiares” bi-anuales en algunas instituciones. Esto provee la oportunidad para que personas privadas de libertad interactúen y se acerquen a sus hijos, una situación que de otra manera no seria permitida.

Monitoreo -

Evaluación Aunque no se han realizado investigaciones en estas facilidades penales, se ha podido notar que reclusos que recibieron constante apoyo familiar, generalmente demuestran mejoría en su comportamiento y son menos propensos a reincidir.


Programa de Trabajo Público de Reclusos en Autopista 2000

Los programas de trabajo para reclusos no solo proveen actividades significativas para las personas privadas de libertad, sino que también crean oportunidades para ellos de devolver algo a la comunidad. Aunque existe todavía un vacio para mayor contribución del sector privado, el apoyo al programa es visto como un paso en la dirección correcta.

Líneas teóricas -


Un área de involucramiento en la comunidad, que recibe algo de apoyo del sector privado es el Programa de Trabajo Público de Reclusos.El programa utiliza las destrezas de los reclusos para mantener la apariencia estética de espacios públicos. Equipos de reclusos son asignados a mantener una de las principales autopistas del país y el Parque de Héroes Nacionales, donde yacen los restos de algunos de los héroes y ex-primer Ministros de Jamaica.

Monitoreo -

Evaluación Debido al éxito del programa se extendió en el 2007 a cinco de las 14 parroquias del país.

Listado de programas / Proveedor Comida para los pobres / ONG

Líneas teóricas -


Este programa provee asistencia a la reintegración de reclusos puestos en libertad. La asistencia se da mediante hospedaje, herramientas y equipamiento.Comida para los pobres es la única organización que provee prestaciones sociales a excarcelados.

Monitoreo -

Evaluación -

Listado de programas / Proveedor Atletas – Deportes como un vehiculo para el cambio

Líneas teóricas -


Se introdujo en los centros penitenciarios por la Fundación Courtney Walsh en el 2009. Courtney Walsh fue un famoso jugador de cricket en el Caribe y es considerado uno de los baluartes del deporte.Él y su equipo ofrecen clases para los reclusos del Centro Correccional para Adultos Tower Street. Se emiten certificados para los que completan el programa y aquellos que sobresalen han sido reclutados por clubes de cricket una vez han sido puestos en libertad.

Monitoreo -

Evaluación -


168

Listado de programas / Proveedor Estudiantes Expresando la Verdad – Desarrollo de capacidades

Líneas teóricas Estudiantes Expresando la Verdad (SET por su nombre en ingles) es un proyecto del Sr. Kevin Wallen, un orador motivacional. El concepto esta enfocado a canalizar la capacidad y las destrezas de liderazgo de los reclusos hacia actividades constructivas, mientras se les moldea para convertirlos en ciudadanos responsables.


Se introdujo primero en el Centro Correccional para Adultos Tower Street y desde entonces se ha expandido a los Centros Correccionales para Adultos de Fort Augusta y St. Catherine, así como también a la Unidad Juvenil de Rio Cobre.El Programa SET involucra a un grupo de reclusos que son seleccionados de entre sus pares, para ser formados como ejemplos a seguir por el resto de la población privada de libertad.

Monitoreo Este grupo esta supervisado de cerca por oficiales correccionales y un coordinador, que provee consejería y apoyo.

Evaluación -

PanamáListado de programas / Proveedor

Trabajo intramuros / dirigido por el Departamento de planificación y proyectos del Sistema Penitenciario.

- Cocina y alimentos - Aseadores y ayudantes - Talleres de producción - Granjas

Líneas teóricas No existe modelo de intervención


1188 personas - 276 - 717 - 127 - 68

Monitoreo Sin registro

Evaluación No se efectúa seguimiento


Programas educativos, presentes en toda cárcel / elaborados y ejecutados por el Ministerio de Educación.

Alfabetización, primaria, secundaria, capacitación en oficios.

Líneas teóricas -

Características(RRHH, Cobertura, Duración) 3551 personas actualmente (25% de la población penal total)

Monitoreo -

Evaluación -


169

República Dominicana Listado de programas / Proveedor Actividades religiosas

Líneas teóricas -

Características(RRHH, Cobertura, Duración) -

Monitoreo A mayo de 2012, 1228 participantes.

Evaluación -

Listado de programas / Proveedor Actividades deportivas

Líneas teóricas -


Monitoreo A mayo de 2012, 2396 participantes.

Evaluación -

Listado de programas / Proveedor Actividades culturales

Líneas teóricas -


Monitoreo A mayo de 2012, 2165 participantes

Evaluación -

Listado de programas / Proveedor Actividades laborales

Líneas teóricas -


Monitoreo A mayo de 2012, 999 participantes

Evaluación -


170

Listado de programas / Proveedor Actividades educacionales

Líneas teóricas -


Monitoreo -

Evaluación -

Listado de programas / Proveedor Programas de desintoxicación de drogas

Líneas teóricas -


Monitoreo -

Evaluación -


171

Listado de programas / Proveedor Programas de rehabilitación en el nuevo modelo penitenciario:

a) Al interior de los centros penales:1. Actividades

laborales y productivas:

Se desarrolla el ciclo completo de

la Educación: - Patria Letrada-- Alfabetización -

Educación Básica - Educación Media

- Educación Superior -

Universitaria - Cursos técnicos

- Escuela de Idiomas - Educación Espiritual -

Escuelas de Arte y Cultura - Escuela de artesanías -

Talleres de cuero y piel - Escuela de

Informática

2. Programa de Salud Mental:

- Manejo de conflictos y la ansiedad - Violencia de

género - Terapias individuales, grupales y

ocupacionales - Manejo de la ira y la agresividad - Expresión de sentimientos - Programa para el manejo de la

drogodependencia (Tabaquismo, Alcoholismo y otras sustancia psicoactivas) - Manejo de

conflicto con mi pareja - Cuidados

a internos con trastornos

psiquiátricos - Aprendiendo

valores universales - Modificación de la conducta

- Atención a internos

envejecientes - Programa sobre

el manejo del perdón

3. Talleres Productivos:- Ocupación productivo-

laborales - Agricultura - Ebanistería - Panadería y repostería -

Granjas de crianza de pollo, cerdo, conejo - Talleres de elaboración

- Talleres de ebanistería -

Elaboración de cuadros (pinturas)

- Invernaderos - Unidades de

fotografía - Capacitación Laboral y de actividades

productivas - Cuero y piel

4. Asistencia de salud:

- Programa de atención a internos con

patología crónica (Hipertenso,

Diabético, VIH-Sida) - Control de la TB - Programa

de manejo de alimentos -

Protocolo de manejo de huelga

de hambre - Programa contra

el dengue

5. Programas Jurídicos:- Procesos de Libertad Condicional - Charla de

asistencia jurídica - Programas de asesoramiento

jurídico a la población interna sobre su proceso

penal

6. Trabajo Social:- Educación sin limite -

Acercamiento familiar - Apoyo

en el proceso de observación (nuevo ingreso)

- Charla de orientación

sobre deberes y derechos dentro

del centro - La sala virtual

para internos extranjeros

Líneas teóricas -


Cada recluso pasa por una fase de observación, la cual se realiza por un período de hasta 30 días luego del ingreso a la cárcel.De esta fase se desprende un diagnóstico que abarca los niveles jurídico, educativo, familiar, laboral, psicológico y de salud.El diagnóstico produce el “Protocolo Unificado del Interno” del cual se desprende el Programa de Tratamiento Individualizado, que consiste en trabajar con el interno a partir de los hallazgos de la fase de observación.El tratamiento consiste, básicamente, en la participación del interno en variadas actividades, e incluye asistencia psicológica y participación en actividades religiosas.

Monitoreo Los programas son ejecutados por personal profesional de los centros correccionales, aunque en actividades alusivas a la formación técnica y la educación formal, participa personal de entes públicos y privados comprometidos con el proceso de rehabilitación.La Junta de Tratamiento es un equipo multidisciplinario (abogados, médicos, psicólogos, trabajadores sociales) que analiza y aprueba el tratamiento individualizado, así como supervisa y verifica los avances que va realizando el interno.

Evaluación -


172

Listado de programas / Proveedor Programas de rehabilitación en el nuevo modelo penitenciario:

b) Después de la salida del centro penal (Asistencia Post penitenciaria):

- Intervención familiar y de pareja - Atenciones psicológicas - Búsqueda de empleos - Microcréditos para pequeñas y medianas empresas (PYMES)

Líneas teóricas -


Cada recluso pasa por una fase de observación, la cual se realiza por un período de hasta 30 días luego del ingreso a la cárcel.De esta fase se desprende un diagnóstico que abarca los niveles jurídico, educativo, familiar, laboral, psicológico y de salud.El diagnóstico produce el “Protocolo Unificado del Interno” del cual se desprende el Programa de Tratamiento Individualizado, que consiste en trabajar con el interno a partir de los hallazgos de la fase de observación.El tratamiento consiste, básicamente, en la participación del interno en variadas actividades, e incluye asistencia psicológica y participación en actividades religiosas.

Monitoreo Los programas son ejecutados por personal profesional de los centros correccionales, aunque en actividades alusivas a la formación técnica y la educación formal, participa personal de entes públicos y privados comprometidos con el proceso de rehabilitación.La Junta de Tratamiento es un equipo multidisciplinario (abogados, médicos, psicólogos, trabajadores sociales) que analiza y aprueba el tratamiento individualizado, así como supervisa y verifica los avances que va realizando el interno.

Evaluación -

Listado de programas / Proveedor Programa “Masculinidad sin violencia”

Líneas teóricas -

Características(RRHH, Cobertura, Duración) Dirigido a reclusos condenados a prisión por el delito de violencia intrafamiliar.

Monitoreo -

Evaluación -

UruguayListado de programas / Proveedor

URUGUAY INTEGRA /Dirección Nacional de Economía Social del Ministerio de Desarrollo Social.

Líneas teóricas Capacitaciones en oficios como albañilería, panadería, artesanía en cuero, etc.

Características(RRHH, Cobertura, Duración) Dirigido a reclusos condenados a prisión por el delito de violencia intrafamiliar.

Monitoreo Es un programa socioeducativo, que apunta a la promoción y generación de vínculos, habilidades y herramientas que fomentan la inclusión e integración social.Se lleva a cabo a través de talleres, actividades culturales, recreativas y de capacitación, en grupos de 20 personas, durante un período de 8 meses. Actualmente ejecuta 8 proyectos con PPL en 8 centros carcelarios del país.El perfil usuario varía en cada unidad penal.Cuenta con 2 profesionales promedio en cada unidad penal.

Evaluación -


173

Listado de programas / Proveedor Programa de Educación en Contextos de Encierro, Consejo de Educación Secundaria.

Líneas teóricas El objetivo del programa es contribuir a la rehabilitación de los reclusos, así como satisfacer el derecho a la educación y reparación de los actos cometidos. Además, busca ayudar a la recuperación de su condición de ciudadanos y a promover su autoestima.


Actualmente se imparten clases en 19 establecimientos penitenciarios. En 2011 participaron del programa 900 personas. De ellas, un 75% cursa Ciclo Básico y el resto materias de Bachillerato.195 docentes. Generalmente, son 12 profesores por establecimiento que dan clases a grupos multigrado de no más de 20 personas.

Monitoreo -

Evaluación No existe metodología de evaluación del proceso. El único dato al respecto es que al 2011 hay un nivel individual de aprobación de exámenes del 95%.

Listado de programas / Proveedor Centro Nacional de Rehabilitación

Líneas teóricas Enfoque cognitivo-conductual complementado con intervención en las esferas educativa y laboral.La intervención es progresiva y se basa en tres fases que suponen diferentes niveles de competencias, responsabilidad y autonomía de los internos. Además de las fases, los internos responden a un plan individual de trabajo que se adecua a sus necesidades específicas. Sus objetivos son: i) disminuir las tasas de reincidencia, ii) mejorar los recursos personales (cognitivos, conductuales y emocionales) mediante una intervención integral, y iii) reducir los comportamientos negativos de los internos.


Actualmente, el CNR hombres tiene cupo para 70 personas.Las áreas en las que interviene el CNR son:a) El Programa de Pensamiento Pro-social: se destina al desarrollo de competencias psicosociales y habilidades interpersonales.

b) El Programa Laboral: destinado a la adquisición de hábitos y competencias laborales intramuros y a la promoción de vínculos laborales en el exterior.

c) El Programa Educativo: destinado al desarrollo de la educación formal e informal de los internos.

d) El Programa de Vínculos Socio Familiares: destinado al fortalecimiento de las redes sociales de los internos (familia, comunidad local, etc.) en pro de su posterior re-inserción.

e) El Programa de Convivencia y Disciplina: destinado a regular el funcionamiento cotidiano durante la privación de libertad, propiciando el respeto y hábitos saludables.

Monitoreo -

Evaluación No existe evaluación de impacto.


174

Listado de programas / Proveedor Patronato Nacional de Encarcelados y Liberados

Líneas teóricas -


Su población objetivo son las PPL, los liberados y sus familiares directos.Se distinguen dos conjuntos de componentes en la intervención: 1) asistencia a liberados y familiares para ejercer sus derechos al trabajo, estudio, acceso a bienes culturales, deporte y recreación.2) asistencia a PPL para ejercer sus derechos al trabajo, estudio, acceso a bienes culturales, deporte y recreación.

Monitoreo

Evaluación Existe una gran parte de los datos que la intervención necesita a los efectos de la evaluación y monitoreo, de buena calidad pero desagregados, disgregados y no sistematizados.El sistema de indicadores diseñado para la intervención no forma parte de un sistema mayor de planificación, monitoreo y evaluación de la unidad. No es posible, dado el estado del sistema deinformación y gestión, realizar acciones de este tipo.

Listado de programas / Proveedor Actividades variadas

Líneas teóricas -

Características(RRHH, Cobertura, Duración) Aseo, huertos, etc.

Monitoreo -

Evaluación -

Fuente: elaboración propia en base a los reportes de los consultores nacionales.


175

ANEXO N° II:

PROGRAMAS DE CONDUCTA DELICTIVA Y CONSUMO

PERJUDICIAL DE SUSTANCIAS (OBP) VIGENTES A JULIO DE 2012

1) ART (Aggression Replacement Training) Es un programa de entrenamiento de remplazo de la agresión que se enfoca en infractores condenados

por delitos violentos y que tienen problemas para controlar su temperamento. El programa se desarrolla en modo grupal y desafía a los infractores a aceptar la responsabilidad de su conducta y sus consecuen-cias, con el fin de disminuir la incidencia de agresiones y aumentar la seguridad pública.

2) ARV (Alcohol Related Violence Program) Es un programa de violencia relacionada al alcohol que desarrolla trabajo grupal cognitivo-conduc-

tual de mediana intensidad para bebedores ocasionales que están encarcelados por delitos de vio-lencia vinculados a la ingesta de alcohol. Se orienta a desafiar la manera en que los individuos pien-san respecto a beber y a la violencia, y examina los estilos de vida y procesos de toma de decisiones en hombres jóvenes (preferentemente).

3) ASRO (Addressing Substance Related Offending) Es un programa para delitos asociados a consumo de drogas que desarrolla una intervención cog-

nitivo-conductual para ayudar a infractores a reducir o dejar el consumo de sustancias asociado a conductas delictivas.

4) Belief in Change Es un programa de un año de duración diseñado para infractores de mediano a alto riesgo de rein-

cidencia, que se enfoca en la reinserción a través de una serie de técnicas que buscan construir habilidades y redes de apoyo para la salida de la cárcel, así como aumentar la empleabilidad de los egresados. El programa integra el componente espiritual como soporte al proceso de cambio.

5) BSR (Building Skills for Recovery) Es un programa de construcción de habilidades para la recuperación es de tipo psicosocial y se de-

sarrolla en sesiones individuales o grupales. Se orienta a reducir la conducta delictiva y el consumo problemático de drogas, con el eventual objetivo de la recuperación, a través de una serie de estrate-gias que ayudan al infractor a pensar en su historia de uso de drogas y a desarrollar estrategias para prevenir recaídas.


176

6) CALM (Controlling Anger and Learning to Manage it) Es un programa de manejo emocional diseñado para infractores que cometen delitos movidos por

emociones intensas, de manera que puedan identificar los factores que desencadenan su ira y apren-der habilidades para manejar estas emociones.

7) CARE (Choices, Actions, Relationships and Emotions) Es un curso para reclusas cuya conducta delictiva está asociada a problemas en la regulación emocio-

nal. El curso se orienta a ayudar a identificar y etiquetar emociones, a desarrollar habilidades para la regulación emocional y a promover una identidad positiva.

8) CDVP (Community Domestic Violence Program) Es un programa que busca disminuir el riesgo de delitos violentos y conductas abusivas hacia mu-

jeres, a través de técnicas que ayudan a los agresores a hacer un cambio actitudinal en relación al abuso y violencia doméstica.

9) Chromis es un programa intensivo para infractores violentos con alto riesgo de reincidencia que además pre-

sentan rasgos psicopáticos que los hacen renuentes a aceptar tratamiento para el cambio.

10) COVAID Programs (Control of violence and anger in impulsive drinkers) Es una serie de programas para bebedores impulsivos con historia de incidentes violentos mientras

han estado bajo los efectos del alcohol, que se orienta a reducir su conducta agresiva.

11) CSB (Cognitive Skills Booster) es un programa diseñado para reforzar el aprendizaje en programas generales, mediante desarrollo

de determinadas habilidades y prevención de recaídas.

12) Democratic TC (Therapeutic Community) Es una intervención residencial que provee intervención conductual a reclusos con necesidades com-

plejas en lo emocional y psicológico, incluyendo desórdenes de personalidad.

13) DID (Drink Impaired Drivers Programme) Es un programa para el cambio de actitudes y conducta relacionadas con el manejo en estado de ebriedad.


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14) FOCUS Substance misuse Program Es un tratamiento cognitivo conductual diseñado para reclusos cuya conducta delictiva está asociada

al consumo de alcohol y/o drogas.

15) FOR (Focus on Resettlement) Es una intervención de reinserción, que mediante un breve curso motivacional busca aumentar la

motivación y el compromiso activo de reclusos en su proceso de cambio. Está diseñado para reclusos cumpliendo condenas menores de 4 años de cárcel.

16) Generic Booster Program (GBP)Es un programa de apoyo para candidatos a TSP, BSR y programa de violencia.

17) HRP (Healthy Relationship Program) Es un programa para hombres que han cometido violencia doméstica, orientado a erradicar la violencia

de pareja, mediante técnicas que enseñan estrategias saludables y alternativas a las de violencia domés-tica. Existe una versión para agresores moderados y otra versión para agresores altamente violentos.

18) IDAP (Integrated Domestic Abuse Program) Es un programa para hombres que han cometido actos de violencia doméstica, orientado a erradicar

la violencia de pareja, mediante técnicas que enseñan estrategias saludables y alternativas a la vio-lencia doméstica.

19) JETS (Juvenile Estate Thinking Skills Program) Es un programa de habilidades cognitivas específicamente desarrollado para jóvenes de entre 14 y

17 años, que aborda aquellas formas de pensamiento y conducta asociadas a comisión de delitos.

20) Kainos ‘challenge to change’ Es un programa del tipo comunidad terapéutica, que se desarrolla en tiempo completo durante 24

semanas, que se dirige a infractores de alto riesgo de reincidencia. Es parcialmente desarrollado por mentores, es decir, personas que completaron el programa con anterioridad.

21) LIAP (Low Intensity Alcohol Program) Es un programa que entrega motivación para el cambio conductual a través de técnicas de concien-


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tización sobre el consumo de alcohol, con el objetivo de prevenir recaídas.

22) OSAP (Substance Abuse Program) Es un programa que aborda el consumo abusivo de alcohol o drogas, a través de métodos cognitivos

para cambio actitudinal y conductual, prevención de recaídas y reducción de reincidencia.

23) P-ASRO (Prison - Addressing Substance Related Offending) Es un programa intensivo de intervención en drogas que aborda los procesos de pensamiento y las

situaciones socio-económicas que contribuyen al desarrollo de niveles problemáticos de uso de sus-tancias y conducta delictiva a lo largo de la vida de las personas.

24) Priestley OTO (Priestley One to One Program) Es un programa cognitivo y motivacional que se desarrolla en la comunidad y se enfoca en el cambio

conductual para la reducción de reincidencia, incluyendo desarrollo de habilidades de resolución de problemas, auto-control, y habilidades sociales.

25) PPTCP (Prison Partnership Therapeutic Community Program) Es un programa de abstinencia de consumo de sustancias, basado en un modelo de total inmersión,

que se desarrolla en tres fases.

26) PPTSP (Prison Partnership Twelve Step Program) Es un programa de intervención de alta intensidad para consumidores de alcohol y drogas, que sigue

un diseño similar al de Alcohólicos Anónimos. Busca hacer evidente para los usuarios, la pérdida de control sobre sus vidas que trae aparejado el consumo, reemplazando estos modelos disfuncionales por otros prosociales.

27) RAPT (Rehabilitation of Addicted Prisoners Trust) Son intervenciones similares a las PPTSP (26).

28) RESOLVE Es una intervención cognitivo conductual de intensidad moderada, que busca reducir la violencia

en infractores masculinos de mediano riesgo delictivo. El programa incluye sesiones individuales y grupales, y es adecuado para infractores con una historia de violencia instrumental o reactiva.


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29) RESPOND Es un programa en desarrollo. De tipo individual, cognitivo conductual para infractores que pueden

participar del programa TSP pero que por diversas razones no son apropiados para trabajo en grupo.

30) SCP (Self Change Program) Es un programa que aborda los patrones de pensamiento antisocial y las creencias que respaldan

la violencia, dirigido a infractores de alto riesgo de reincidencia con historias de conducta delictiva reiterada.

31) SDP (Short Duration Program) Es una intervención estructurada de 4 semanas de duración basado en el modelo de minimización de

daño, e incorpora técnicas del ciclo de cambio, de prevención de recaídas, resolución de problemas, entre otras.

32) Sex Offender Treatment Programs (SOTP) Es una serie de programas disponibles para agresores sexuales, que provee intervenciones que va-

rían de acuerdo al nivel de riesgo y necesidad de los infractores.

33) C-SOGP (Community Sex Offenders Group Program) Es un programa que ayuda a los agresores sexuales a entender por qué y cómo cometieron delitos

sexuales, aumentando la conciencia sobre el daño producido a las víctimas, y practicando nuevas habilidades conductuales y de pensamiento que los mantengan alejados de la agresión sexual.

34) NSOGP (Northumbria Sex Offenders Group Program) Es un programa que ayuda a los agresores sexuales a entender por qué y cómo cometieron delitos


35) NSOGP (Northumbria Sex Offenders Group Program) Es un programa de tratamiento para agresores sexuales, que sigue los principios de los programas

SOGP y SOTP. Se dirige a reforzar y consolidar los aprendizajes, así como a formular estrategias apro-piadas de prevención de recaídas.


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36) TVSOGP (Thames Valley Sex Offenders Group Program) Es un programa que ayuda a los agresores sexuales a entender por qué y cómo cometieron delitos


37) I-SOTP (Internet Sex Offender Treatment Program) Es un programa diseñado para explorar y abordar los pensamientos, sentimientos y creencias que

sostienen la conducta delictiva en un grupo de infractores que han cometido agresiones sexuales por internet, con el objetivo de reducir el riesgo de reincidencia y aumentar la comprensión del impacto de su conducta.

38) ASOTP-CV (Adapted Sex Offender Treatment Program - Community

Version) Es un programa similar al SOTP, pero adaptado a quienes presentan dificultades sociales o de aprendizaje.

39) SOTP Core (Sex Offenders Treatment Program) Es un programa que ayuda a los agresores sexuales a entender por qué y cómo cometieron delitos


40) SOTP BNM (Sex Offenders Treatment Program Becoming New Me) Es un programa que cubre áreas similares al Core SOTP (39), pero está adaptado para quienes pre-

sentan dificultades sociales o de aprendizaje.

41) SOTP BLB (Sex Offenders Treatment Program Better Lives Booster) Es un programa diseñado para respaldar el aprendizaje que los agresores sexuales han tenido en

otros SOTPs, entregando oportunidades adicionales para practicar habilidades personales relevantes.

42) SOTP ABLB (Sex Offenders Treatment Program Adapted Better Lives Booster) Es un programa desarrollado para quienes han completado el Adapted SOTP. Comparte los principios

de la version Core, con métodos adecuados a diferentes estilos de aprendizaje y habilidades. Existe una versión de baja intensidad enfocada a reclusos con condenas largas, y una versión de alta inten-sidad para quienes se encuentran en el último año de condena.


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43) SOTP Extended (Sex Offenders Treatment Program Extended) Es un programa que está dirigido a infractores de riesgo alto y muy alto, que hayan completado los

objetivos del programa Core. Cubre 4 áreas: reconocimiento y modificación de patrones disfuncio-nales de pensamiento, regulación emocional, habilidades de intimidad, y prevención de recaídas.

44) SOTP HSF (Sex Offenders Treatment Program Healthy Sexual Functioning) Es un programa que tiene por objetivo promover un funcionamiento sexual saludable, principalmen-

te en agresores sexuales de alto riesgo que reconocen haber tenido intereses sexuales agresivos en el último tiempo.

45) SOTP Rolling (Sex Offenders Treatment Program Rolling) Es un programa que entrega un nivel menos intensivo de tratamiento con mayor énfasis en los défi-

cits en los estilos vinculares y habilidades relacionales.

46) The Women’s Program Es un programa cognitivo y motivacional específicamente diseñado para mujeres que han cometido

delitos contra la propiedad y que presentan riesgo de nuevas condenas por delitos no violentos. El programa observa la manera en que las mujeres comprenden y resuelven los problemas en su vida, y busca formas alternativas de resolución.

47) TSP (Thinking Skills Program) Es un programa de habilidades cognitivas que aborda patrones de pensamiento en infractores y su

conducta asociada al delito. El programa se orienta a reducir la reincidencia mediante el desarrollo de habilidades para la planificación de objetivos y estrategias prosociales para alcanzar dichos objetivos.

Fuente: Ministry of Justice, 2012 Andrews y Bonta, J. (1998) The Psychology of Criminal Conduct, Cincinnati: Anderson Publishing.

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