Recaudar No Basta- BID

7/30/2019 Recaudar No Basta- BID

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Recaudar

DESARROLLO EN LAS AMRICAS

LOS IMPUESTOS COMO INSTRUMENTO DE DESARROLLO

Editado por

Ana Corbacho,

Vicente Fretes Cibils

y Eduardo Lora

no basta


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Recaudar

no basta


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Recaudar

no bastaLOS IMPUESTOS COMO INSTRUMENTO DE DESARROLLO

Editores:

Ana Corbacho,

Vicente Fretes Cibils

y Eduardo Lora

Banco Interamericano de Desarrollo


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Las opiniones expresadas en esta publicacin son exclusivamente de los autoresy no necesariamente refejan el punto de vista del Banco Interamericano deDesarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los pases que representa.

Catalogacin en la uente proporcionada por laBiblioteca Felipe Herrera delBanco Interamericano de Desarrollo

Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo / Ana Corba-cho, Vicente Fretes Cibils, Eduardo Lora, editores.

p. cm.Incluye reerencias bibliogrcas.ISBN 978-1-59782-166-7

1. ImpuestosAmrica Latina. 2. Recaudacin de impuestosAmrica Latina.3. Amrica LatinaPoltica scal. 4. Hacienda PblicaAmrica Latina.I. Corbacho, Ana. II. Fretes Cibils, Vicente, 1956. III. Lora, Eduardo. IV. BancoInteramericano de Desarrollo.HD72.D48 2013

Banco Interamericano de Desarrollo, 2012. odos los derechos reservados.Esta publicacin no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni utilizarse deninguna manera ni por ningn medio, sea electrnico o mecnico, incluidos losprocesos de otocopiado o grabado, ni por ningn sistema de almacenamiento orecuperacin de inormacin, sin permiso previo por escrito del BID. La autori-zacin para utilizar el contenido de este libro puede solicitarse a [email protected].

Distribucin en Amrica Latina y el CaribeFondo de Cultura Econmicawww.ondodeculturaeconomica.com

Para mayor inormacin sobre las publicaciones del BID, dirigirse a:

Prtico Bookstore1350 New York Ave., N.W.Washington, D.C. 20005Estados Unidos de Amricael. (202) [email protected]


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Contenido

Lista de recuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .vii

Lista de grcos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . viii

Lista de cuadros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xiv

Reconocimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xix

Acerca de los colaboradores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxiii

Prlogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . xxvii

Q El bosque fscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

1 Los mitos al desnudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

2 La poltica de la poltica tributaria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

3 Impuestos para enrentar los contratiempos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73

4 Cuidado con la inormalidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

5 Ms ingresos propios para ms desarrollo local . . . . . . . . . . . . . . . .123

6 Aprovechando al mximo la administracin tributaria . . . . . . . . . 151

Q Los rboles: impuesto por impuesto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171

7 El impuesto a la renta personal: un cascarn vaco . . . . . . . . . . . . . 1738 El impuesto a la renta empresarial: el arte de competir por la

inversin y aumentar la recaudacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203

9 El impuesto al valor agregado: que sea lo que es . . . . . . . . . . . . . . . .239


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VI CONTENIDO

10 Impuestos a las materias primas pensando en el uturo . . . . . . . . 271

11 Gravar los males para proteger los bienes . . . . . . . . . . . . . . . . . . .295

12 Los impuestos heterodoxos: lo bueno, lo malo y lo eo . . . . . . . . . . 331

Q A cosechar los rutos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

13 Cmo armar un programa de reormas tributarias . . . . . . . . . . . .367


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Lista de recuadros

Recuadro 1.1 La base de datos scales BID-CIA y los conceptos

de carga impositiva, carga tributaria y carga scal 12

Recuadro 2.1 El poder de las elites y los ingresos scalesen Guatemala 44

Recuadro 2.2. La crisis econmica y las reormas tributarias 56

Recuadro 3. 1 Un desglose del exceso de volatilidad:

Amrica Latina rente a la OCDE 90

Recuadro 5.1 La reorma de los impuestos subnacionales 135

Recuadro 7. 1 La cua scal en Amrica Latina y el Caribe 183Recuadro 7.2 Los impuestos duales y la competitividad 190

Recuadro 8.1 La incidencia del impuesto a la renta

de las empresas: una resea de la teora 209

Recuadro 8.2 El uturo de las zonas rancas 211

Recuadro 10.1 Regmenes scales para el sector de los recursos

no renovables 274

Recuadro 10.2 Iniciativas internacionales sobre la gobernanza

y la transparencia en la industria extractiva 285

Recuadro 11.1 Instrumentos econmicos para la gestin

del agua en Amrica Latina 301

Recuadro 11.2 Los gravmenes ambientales en el Caribe 308

Recuadro 12.1 Un caso de segundo ptimo: el Impuesto

Empresarial de asa nica 342


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Lista de grficos

Grco 1.1 Carga impositiva como porcentaje del PIB, 200810 4

Grco 1.2 Brecha de la carga impositiva, 200709 5

Grco 1.3 Brecha de la carga del impuesto a la renta, 200709 6

Grco 1.4 Carga impositiva por regin, 19902010 8

Grco 1.5 Cambios en la carga impositiva desde comienzos

de los aos noventa 9

Grco 1.6 Estructura de los ingresos scales en

Amrica Latina y el Caribe, 19902010 10

Grco 1.7 La carga del IVA, pases seleccionados de AmricaLatina 10

Grco 1.8 La carga scal, la carga impositiva, las contribuciones

a la seguridad social y otros ingresos scales por

recursos naturales 13

Grco 1.9 El sesgo antilaboral de los impuestos: razn

de las cargas tributarias del trabajo y del capital 17

Grco 1.10 Incidencia del IVA por deciles de ingreso y consumo 19

Grco 1.11 Incidencia del impuesto a la renta de las personas

por deciles de ingreso 19

Grco 1.12 asas de evasin tributaria 23

Grco 1.13 La evasin tributaria es injusticable, 19982008 23

Grco 1.14 Volatilidad de la carga impositiva ajustada,

19902010 29Grco 2.1 Brecha de la carga tributaria por sistema de gobierno 41

Grco 2.2 Discrepancias entre representacin legislativa e

impuestos sobre la renta personal 46


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LISTA DE GRFICOS ix

Grco 2.3 El sistema electoral en Chile: apoyo a Pinochet y sobre-

representacin legislativa a nivel de distrito, 1992 48

Grco 2.4 El giro a la izquierda en Amrica Latina, 19942009 49Grco 2.5 Impacto de las presidencias de izquierda en

los ingresos scales 50

Grco 2.6a Relacin entre reormas tributarias y las variaciones

de los ingresos scales y la neutralidad scal.

Reormas tributarias y variacin de los ingresos 52

Grco 2.6b Relacin entre reormas tributarias y las variaciones de

los ingresos scales y la neutralidad scal. Reormastributarias y variacin de la neutralidad scal 52

Grco 2.7 Iniciativa de la Ley 0005-PE-1998 en Argentina 61

Grco 2.8 Argentina: nmero de enmiendas en el Legislativo

segn escala de sustancialidad por impuesto 62

Grco 3.1a Volatilidad del producto interno bruto (PIB):

regiones del mundo 76Grco 3.1b Volatilidad del producto interno bruto (PIB):

Amrica Latina 76

Grco 3.1.1 Descomposicin de la volatilidad en Amrica Latina

vs. pases de la OCDE 90

Grco 3.2a Producto interno bruto (PIB) y volatilidad en

Amrica Latina, pases seleccionados. Variacin

estndar de la tasa de crecimiento del PIB 77Grco 3.2b Producto interno bruto (PIB) y volatilidad en

Amrica Latina, pases seleccionados. Desviacin

estndar de la brecha con respecto a la tendencia del

ltro de Hodrick-Prescott 77

Grco 3.3 Semielasticidades de los impuestos en relacin

con la produccin 83

Grco 3.4 Volatilidad del PIB y estabilizadores tributarios

automticos 84

Grco 3.5 amao de los estabilizadores automticos en

Europa, Estados Unidos y pases seleccionados de

Amrica Latina 86


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x LISTA DE GRFICOS

Grco 3.6 Simulaciones de las polticas en el impuesto

a la renta personal 87

Grco 3.7 Simulaciones de las polticas en el IVA 88Grco 4.1 Inormalidad, 199094 y 20062010 102

Grco 4.2 asas de contribuciones a la seguridad social,

promedio para Amrica Latina y el Caribe,

19852009 103

Grco 4.3 Contribuciones a la seguridad social y otros

impuestos sobre la nmina, 1987 y 2009 104

Grco 4.4 Salario mnimo mensual real, promedio de Amrica

Latina y el Caribe, 19802009 105

Grco 4.5 Salario mnimo real, 2009 y 1995 105

Grco 5.1 amao y nanciamiento del gasto del gobierno

subnacional, regiones seleccionadas, 2009 126

Grco 5.2 amao y nanciamiento del gasto del gobierno

subnacional, Amrica Latina, 200009 127Grco 5.3 Composicin de los ingresos totales de los gobiernos

subnacionales, Amrica Latina, 200009 128

Grco 5.4 Recaudacin tributaria subnacional y PIB per cpita,

Amrica Latina, 2009 129

Grco 5.5 Brecha tributaria de los gobiernos subnacionales,


Grco 5.6 Composicin de los ingresos subnacionales propios

por nivel de gobierno, 200009 132

Grco 6.1a Costos de la administracin tributaria.

Desglose del presupuesto ejecutado y gastos

administrativos, 2010 154

Grco 6.1b Costos de la administracin tributaria. Costo

de la recaudacin como porcentaje de los ingresostributarios netos (y el PIB), 2010 155

Grco 6.2 Asignacin del personal de la administracin

tributaria por uncin, 2010 155

Grco 6.3 Apoyo tecnolgico a la administracin tributaria 161


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LISTA DE GRFICOS xi

Grco 6.4a Deuda tributaria en pases seleccionados de

Amrica Latina. Porcentaje de deuda recaudada en

relacin con la deuda morosa recuperada 165

Grco 6.4b Deuda tributaria en pases seleccionados de Amrica

Latina. Proyeccin de deuda acumulada para 2015 165

Grco 7.1a De dnde surgen las dierencias en las cargas

impositivas de Amrica Latina con respecto a otros

grupos de pases, 200010 (contribucin porcentual):

con pases de la OCDE 174

Grco 7.1b De dnde surgen las dierencias en las cargasimpositivas de Amrica Latina con respecto a otros

grupos de pases, 200010 (contribucin porcentual):

con pases de renta media 174

Grco 7.2 asa marginal mxima para cada nivel de renta,

2010 177

Grco 7.3 Gasto tributario y recaudacin del impuesto

a la renta personal 179

Grco 7.4 Evasin en el impuesto a la renta de las personas

naturales 180

Grco 7.5 Nmero de contribuyentes en el impuesto sobre

la renta personal, 2010 181

Grco 8.1 Recaudacin del impuesto a la renta de personas y

empresas, 200610 204Grco 8.2a La recaudacin del impuesto a la renta de las

empresas (IRE) y su tasa nominal: comparacin

entre regiones, Amrica Latina y el Caribe y OCDE 206

Grco 8.2b La recaudacin del impuesto a la renta de las empresas

(IRE) y su tasa nominal: comparacin entre regiones,

Zona del euro y pases de renta media 206

Grco 8.3a Incentivos sectoriales por pas y sector: nmerode sectores con incentivos por pas 212

Grco 8.3b Incentivos sectoriales por pas y sector: nmero

de pases que conceden incentivos por sector 212


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xii LISTA DE GRFICOS

Grco 8.4 El tratamiento de las rentas empresariales

extraterritoriales 218

Grco 8.5a Participacin de los cinco tems exportados msimportantes y de las materias primas bsicas en las

exportaciones totales, 19702010: cinco tems ms

exportados, incluido el turismo 222

Grco 8.5b Participacin de los cinco tems exportados ms

importantes y de las materias primas bsicas

en las exportaciones totales, 19702010:

materias primas bsicas 222Grco 8.6 riangulacin de las operaciones de exportacin 224

Grco 8.7 Ingresos del turismo como porcentaje de

los ingresos totales por exportaciones de bienes y

servicios, 2010 225

Grco 9.1 La productividad y la eciencia del IVA en Amrica

Latina y la OCDE 244

Grco 9.2 IVA: desglose de la recaudacin potencial, pases

seleccionados de la OCDE y de Amrica Latina y

el Caribe 246

Grco 9.3 Evasin del IVA en pases seleccionados 247

Grco 9.4 Gasto tributario y progresividad 250

Grco 10.1 Resultados de simulacin: tasa eectiva de

tributacin (E) y tasa interna de retorno (IR) 281Grco 10.2 Resultados de simulacin: tasa interna de retorno

con dierentes precios del cobre 281

Grco 10.3a Simulaciones en los impuestos sobre el gas

y el oro en Per: modalidad de produccin

para el sector del gas 282

Grco 10.3b Simulaciones en los impuestos sobre el gas

y el oro en Per: modalidad de produccinpara el sector del oro 282

Grco 10.4a Simulaciones en los impuestos al cobre en Chile

y Per: produccin del cobre en Per 282


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LISTA DE GRFICOS xiii

Grco 10.4b Simulaciones en los impuestos al cobre en Chile

y Per: produccin del cobre en Chile 282

Grco 10.5a Estructura de los ingresos scales en pases ricos enrecursos naturales y otros pases de Amrica Latina

y el Caribe: 199498 288

Grco 10.5b Estructura de los ingresos scales en pases ricos en

recursos naturales y otros pases de Amrica Latina

y el Caribe: 200510 288

Grco 11.1 Impuestos relacionados con el medio ambiente,

2009 307Grco 11.1.1a Nmero de instrumentos econmicos para

la gestin del agua en Amrica Latina: por uncin 301

Grco 11.1.1b Nmero de instrumentos econmicos para la

gestin del agua en Amrica Latina: por sector

de aplicacin 301

Grco 11.2a Precio de la gasolina en el surtidor, 2010: pases de

Amrica Latina 309

Grco 11.2b Precio de la gasolina en el surtidor, 2010: regiones 309

Grco 11.2.1 Ingresos scales ambientales en pases del Caribe 308

Grco 11.3a Impactos distributivos de las reormas del

impuesto energtico en Uruguay por decil:

benecios ambientales 317

Grco 11.3b Impactos distributivos de las reormas delimpuesto energtico en Uruguay por decil:

impacto del precio 317

Grco 12.1 Productividad del impuesto a las transacciones

bancarias en pases seleccionados de


Grco 12.2 Recaudacin de los impuestos mnimos o

sustitutivos del impuesto a la renta en pasesseleccionados de Amrica Latina, 19962010 341


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Lista de cuadros

Cuadro 1.1 asas estatutarias de los principales impuestos y

contribuciones, 1995 y 2010 15

Cuadro 1.2 Gastos tributarios en Amrica Latina, 200009 21

Cuadro 1.3 Gastos tributarios en Amrica Latina por tipo de

impuesto, 2007 22

Cuadro 1.4 Horas requeridas para pagar impuestos, 2010 26

Cuadro 2.1 Clasicacin de las reormas tributarias en Amrica

Latina, 19902004 51

Cuadro 2.2 La probabilidad de las reormas tributarias:

un enoque economtrico 58Cuadro 2.3 Dimensiones de los impuestos en la Escala

de Contenido Legislativo (ECL) 60

Cuadro 5.1 amao y nanciamiento del gasto de los gobiernos

subnacionales, Amrica Latina, 2000 y 2009 128

Cuadro 5.2 Composicin de los impuestos subnacionales,


Cuadro 5.3 Factores a avor y en contra de posibles impuestos

subnacionales 139

Cuadro 6.1 Carcter legal y unciones de las ocinas de

administracin tributaria 153

Cuadro 6.2 Fuentes de inormacin sistemtica utilizadas

por las administraciones tributarias 157

Cuadro 6.3 Aspectos ms relevantes de la tributacininternacional 159

Cuadro 6.4 Contribuyentes registrados, contribuyentes activos

y no declarantes 162


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LISTA DE CUADROS xv

Cuadro 6.5 Control de acturas, auditoras masivas y auditoras

detalladas, 2010 163

Cuadro 6.6 otal de deuda objetada y recaudada en auditorasmasivas, 2010 164

Cuadro 7.1 Renta necesaria para alcanzar las tasas mnimas y

mximas del impuesto a la renta personal

(en nmero de veces del ingreso per cpita), 2010 176

Cuadro 7.1.1 Cua scal para asalariado sin hijos del sexto decil 183

Cuadro 7.1.2 Cua scal para asalariado sin hijos con ingresos

anuales de US$60.000 184

Cuadro 7.2. Recaudacin del impuesto a la renta personal si

la estructura de tramos uera la misma que en

los pases de renta media, manteniendo la escala

de tasas del pas 178

Cuadro 7.3 La alta progresividad ormal y casi nula capacidad

redistributiva del impuesto a la renta personal en

Amrica Latina 182

Cuadro 7.4 La expansin de los modelos lineal y dual

en el mundo 186

Cuadro 7.5 Dierentes modelos del impuesto a la renta personal 189

Cuadro 8.1 Incentivos scales en el impuesto a la renta

empresarial 210

Cuadro 8.2 Incentivos scales en Per, Repblica Dominicanay Uruguay 214

Cuadro 8.3 La eectividad de los incentivos scales en Per,

200108 214

Cuadro 8.4 Gasto tributario en el impuesto a la renta de

las empresas (IRE) 216

Cuadro 8.5 Evasin en el impuesto a la renta empresarial 216

Cuadro 9.1 Recaudacin y tasas del IVA, 1990 y 2010 241

Cuadro 9.2 ndices de eciencia y productividad del IVA 243

Cuadro 9.3 El IVA es regresivo o progresivo segn el mtodo

de clculo 248


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xvi LISTA DE CUADROS

Cuadro 9.4 El error de inclusin de las tasas reducidas y las

exenciones del IVA 252

Cuadro 9.5 IVA-P: Resultados de simulacin de unageneralizacin del IVA, con devolucin mediante

transerencias directas a los ms pobres 256

Cuadro 10.1 Ingresos scales derivados de la explotacin

de recursos no renovables 271

Cuadro 10.2 Instrumentos tributarios y caractersticas deseadas 276

Cuadro 10.3 Instrumentos de recaudacin scal de los recursos

no renovables en Amrica Latina y el Caribe 277

Cuadro 10.4 Impacto de una reorma general en el sector

del petrleo en Venezuela 283

Cuadro 10.5 Ingresos scales en Amrica Latina y el Caribe 287

Cuadro 11.1 Principales problemas ambientales en pases

del Caribe seleccionados 297

Cuadro 11.2 ipos de impuestos relacionados con el medioambiente 305

Cuadro 11.3 Sistemas de tarias de congestin 311

Cuadro 12.1 Recaudacin del impuesto a las transacciones

bancarias, pases seleccionados de Amrica Latina,

200010 333

Cuadro 12.2 Impuestos sobre las exportaciones del sector

primario en pases seleccionados, 2010 337

Cuadro 12.3 Evolucin de los impuestos mnimos o sustitutivos

del impuesto a la renta en pases seleccionados de


Cuadro 12.4 Regmenes especiales para pequeos contribuyentes

en pases seleccionados de Amrica Latina, 2010 346

Cuadro 12.5 Regmenes tributarios simplicados para las PyME:lmites mximos de ingresos establecidos por las

administraciones tributarias en pases seleccionados

de Amrica Latina y de la OCDE, 2011 350


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LISTA DE CUADROS xvii

Cuadro 12.6 Regmenes de pequeos contribuyentes: nmero de

contribuyentes y recaudacin, pases seleccionados

de Amrica Latina, 200610 351

Cuadro 12.7 Comparacin de las cuas scales de los regmenes

simplicados y los regmenes de trabajadores

asalariados, pases seleccionados de Amrica Latina,

2010 353


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Reconocimientos

La preparacin de este libro ue un esuerzo conjunto del Departamento

de Investigacin (RES) y el Departamento de Instituciones para el Desa-

rrollo (IFD) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).La coordinacin general del proyecto estuvo a cargo de Eduardo Lora,

con el apoyo de Ana Corbacho y Vicente Fretes Cibils como coeditores, y

de Mario Marcel y eresa er-Minassian como asesores externos. Santiago

Levy brind orientacin y estmulo permanente durante todo el proyecto.

Los autores principales son:

Captulo 1. Javier Beverinotti, Eduardo Lora y Luiz Villela. Aporta-

ron colaboraciones tcnicas Johanna Fajardo, Juan Car-los Gmez Sabaini, Claudino Pita y Ernesto Stein.

Captulo 2. Fabiana Machado, Carlos Scartascini y Ernesto Stein.

En los estudios de base para este captulo participaron,

adems de los autores, Martn Ardanaz, Sebastin

Auguste, Alejandro Bonvecchi, Ernesto Calvo, Lorena

Caro, Natasha Falcao, Diego Focanti, Juan Sebastin

Galn, scar Grajeda, Mark Hallerberg, Jos I. Larios yHilen G. Meirovich.

Captulo 3. Ana Corbacho, en colaboracin con Alberto Gonzles-

Castillo. En los estudios de base participaron, adems de

los autores, Emilio Espino y Martn Gonzlez Rosada.

Captulo 4. Eduardo Lora y Johanna Fajardo. Santiago Levy y

Carmen Pags brindaron asesora acadmica; Leonardo

Gasparini y su equipo de CEDLAC prepararon la basede datos utilizada en la investigacin de base; y Adriana

Kugler aport material adicional de reerencia.

Captulo 5. Jaime Bonet, Raael de la Cruz y Vicente Fretes Cibils,

con la asesora de eresa er-Minassian. En este captulo

se utilizaron los estudios de casos preparados por Ana


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xx RECONOCIMIENTOS

Claudia Aleri, Ana Bovino, Luciana Daz Frers y Lucio

Castro para Argentina; Rubens Alves Dantas, Claudia

M. De Cesare y Jos Luiz Portugal para Brasil; Luis J.

Hall, Juan Robalino, Catalina Sandoval y Pablo Slon

para Costa Rica; e Irina Espaa y Fabio Snchez para

Colombia. ambin prestaron colaboracin tcnica

Pamela Albornoz, Alex Girn y Emma Monsalve.

Captulo 6. Alberto Barreix y Fernando Velayos, en colaboracin

con Luis Cremades, Fernando Daz Yubero, Miguel

Pecho y scar Vzquez. Se utilizaron los aportes tc-

nicos de Manuel Alarcn, Domingo Carbajo, HoracioCastagnola, Patricio Castro, Santiago Daz de Sarralde,

Roco Ingelmo, Ral Junquera, Gaspar Maldonado,

Manuel Mrquez, Enrique Rojas y Marcio Verdi.

Captulo 7. Alberto Barreix, Carlos Garcimartn y Fernando

Velayos. Aportaron colaboraciones tcnicas Martn Bs

y Santiago Daz de Sarralde.

Captulo 8. Alberto Barreix, Carlos Garcimartn y Fernando Vela-yos. Se cont con las colaboraciones tcnicas de Daniel

Artana, Juan Carlos Bentez, Santiago Daz de Sarralde

y Jernimo Roca.

Captulo 9. Alberto Barreix, Martn Bs, Santiago Daz de Sarralde

y Fernando Velayos. Hicieron aportes tcnicos Juan

Carlos Bentez, Carlos Garcimartn y Jernimo Roca.

Captulo 10. Gustavo Garca, smel Manzano y Andrew Powell. Seutilizaron los estudios de base preparados por Lenin

Balza y Ramn Espinasa; Luis Carranza, Rudy Laguna,

ngela RuzUccelli y Raquel Yamujar; Claudia Cooper

y Eduardo Morn; Malaika Culverwell y Juan Vierya;

Mauricio Calani, J. Rodrigo Fuentes y Bernardita Pie-

drabuena; Enrique Kawamura; Alberto Gonzles y

Rolando Ossowski; Sebastin Bustos y Guillermo Perry;y Sui-Jade Ho y Guillermo Perry. ambin aportaron

colaboracin tcnica Paloma Lpez de Mesa y Pilar

avella.

Captulo 11. Carlos Ludea y Sebastin Miller. Se utilizaron estu-

dios de base preparados por Marlene Attzs, Gopiechand


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RECONOCIMIENTOS xxi

Boodhan y Malini Maharaj; Omar Chisari; Paolo Gior-

dano y Masakazu Watanuki; Ice/IARNA; y Fernando

Navajas, scar Natale y Mnica Panadeiros. Se cont

con las colaboraciones tcnicas de Fernando Caerata,

Julia Mohs y Mauricio Vela.

Captulo 12. Alberto Barreix, Juan Carlos Bentez, Martn Bs y Fer-

nando Velayos. Se utilizaron trabajos de base prepa-

rados por scar Cetrngolo, Juan C. Gmez Sabaini,

Daro Gonzlez, Miguel Pecho y Pedro Velazco.

Captulo 13. eresa er-Minassian.

Un gran nmero de investigadores y uncionarios de diversas enti-

dades pblicas y privadas aportaron inormacin estadstica y uentesdocumentales durante el proceso de preparacin de este libro. Nuestro

reconocimiento a Francisco Abea, Jos R. Aonso, Marco Aguirre, Manuel

Alarcn, Mauro Andino, Daniel Artana, Juan Carlos Bentez, Martin Bs,

Domingo Carbajo, Marvin Cardoza, Irene Carrizo, Patricio Castro, Leo-

nardo Costa, Santiago Daz de Sarralde, Ida Fernndez, Jorge Gaona, Car-los Garcimartn, Gustavo Gonzlez, Kai Hertz, Roco Ingelmo, Miguel

Jorrat, Ral Junquera, Jos Larios, Juan Manuel Lpez Carbajo, Gaspar

Maldonado, Luis Marcano, Manuel Mrquez, Belinda Prez, Carlos Prez

rejos, Jorge Rachid, Jernimo Roca, Agnes Rojas, Enrique Rojas, Silvana

Rubino-Hallman, Jos Salim, Jorge Snchez Vecorena, ngel Rubn oni-

nelli, Ricardo Varsano y Marcio Verdi.

Numerosas personas hicieron valiosos comentarios y sugerenciasdurante el proceso de revisin. Los autores estn particularmente agra-

decidos a Martn Ardanaz, Dan Biller, Enrique Fanta, Edgardo Favaro,

Marianne Fay, Marcos Fretes, Valeriano Garca, ngel Melguizo, Carmen

Pags, Robert Perlman y Steven Webb. ambin se recibieron tiles obser-

vaciones a los estudios de base en diversos oros tcnicos y acadmicos,

tales como la Conerencia Internacional sobre ributacin y Crecimiento

Econmico del Ministerio de Hacienda, el Fondo Monetario Internacional(FMI) y el Centro Interamericano de Administraciones ributarias (CIA)

en Braslia; el evento del FMI en el contexto de la Conerencia de las Nacio-

nes Unidas sobre Desarrollo Sostenible, Rio+20, en Rio de Janeiro; el Foro

Global de Desarrollo de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarro-

llo Econmicos (OCDE) en Pars;la Reunin de la Asociacin Econmica


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xxii RECONOCIMIENTOS

de Amrica Latina y el Caribe (LACEA) en Lima; el Seminario de Pol-

tica Fiscal para un Crecimiento Sostenible y Ms Equitativo del Instituto

Coreano de Finanzas Pblicas y el BID en Washington, D.C.; los talleres de

la Red de Centros del BID en Washington, D.C.; la Undcima Conerencia

Mundial del Cobre en Santiago de Chile; y el Vigsimo Cuarto Seminario

Regional de Poltica Fiscal del Instituto Latinoamericano de Planicacin

Econmica y Social (ILPES) y la Comisin Econmica para Amrica Latina

y el Caribe (CEPAL), en Santiago de Chile.

La produccineditorial de este libro estuvo a cargo de Rita Funaro,en estrecha colaboracin con Andrs Gmez-Pea. Cathleen Conkling-

Shaker, John Dunn Smith y Claudia M. Pasquetti tambin contribuyeronen el proceso editorial. Gabriel Dobson y Alberto Magnet estuvieron a

cargo de las traducciones.

Por el apoyo administrativo y logstico, los autores expresan su reco-

nocimiento a Patricia Arauz, Myriam Escobar Genes, Raquel Gmez, Kai

Hertz, Elton Mancilla y Mariela Semidey.

Finalmente, los autores y el BID expresan su gratitud y reconocimiento

a las instituciones internacionales y los gobiernos que han apoyado el desa-rrollo de la scalidad en Amrica Latina y el Caribe, en especial al Cen-

tro Interamericano de Administraciones ributarias (CIA), al Fondo de

Cooperacin Espaola, al Fondo de Fortalecimiento Institucional (China)

y a las administraciones tributarias de la regin.

Los autores y editores de este libro asumen la responsabilidad por

cualquier imprecisin en la inormacin o en sus anlisis. Asimismo, tanto

las recomendaciones de poltica como las opiniones deben atribuirse a losautores y editores, pues no refejan la posicin ocial del BID, de su presi-

dente, ni de su Junta Directiva.


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Acerca de los colaboradores

Alberto Barreix, ciudadano uruguayo, tiene un Master en Administra-

cin Pblica y un Doctorado en Economa Regional por la Universidad de

Harvard. Es especialista principal en la Divisin de Gestin Fiscal y Muni-cipal del Sector de Instituciones para el Desarrollo del Banco Interameri-

cano de Desarrollo (BID).

Juan Carlos Bentez, ciudadano salvadoreo, es actualmente candidato

al Master en Polticas Pblicas por la Universidad de Chicago y se desem-

pea como consultor de la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Sec-

tor de Instituciones para el Desarrollo del BID.

Martn Bs, ciudadano argentino, tiene un Master en Economa por la

Ponticia Universidade Catlica do Rio de Janeiro y un Master en Polti-

cas Pblicas Internacionales por la Johns Hopkins University. Es consul-

tor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

y del BID.

Javier Beverinotti, ciudadano argentino, tiene un Master en Economa

por la Universidad de exas en Austin y un Doctorado en Polticas Pbli-

cas por la George Mason University. Se desempea como especialista en

la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Sector Instituciones para el

Desarrollo del BID.

Jaime Bonet, ciudadano colombiano, tiene un Doctorado en Planicacin

Regional por la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign. Es espe-

cialista senior en gestin scal y municipal en la Divisin de Gestin Fiscaly Municipal del Sector Instituciones para el Desarrollo del BID.

Ana Corbacho, ciudadana argentina, tiene un Doctorado en Economa

por la Columbia University y se desempea como asesora econmica

senior del Sector Instituciones para el Desarrollo del BID.


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XXIV ACERCA DE LOSCOLABORADORES

Luis Cremades, ciudadano espaol, es economista por la Universidad

Complutense de Madrid, y ha sido uncionario de la Agencia Estatal de

Administracin ributaria (Espaa), y Director de la Escuela de Hacienda

Pblica (Espaa). Actualmente se desempea como Jee de la Misin Espa-

ola en el Centro Interamericano de Administraciones ributarias (CIA)

y asesor nanciero de la Embajada de Espaa en Panam.

Raael de la Cruz, ciudadano venezolano, tiene un Doctorado en Econo-

ma por la Universidad de Pars y es representante en Colombia del Depar-

tamento de Pases del Grupo Andino del BID.

Santiago Daz de Sarralde, ciudadano espaol, tiene un Doctorado enEconoma por la Universidad Complutense de Madrid y es proesor en la

Universidad Rey Juan Carlos (Espaa).

Fernando Daz Yubero, ciudadano espaol, es economista licenciado por

la Universidad de Madrid, y actualmente se desempea como Inspector de

Hacienda del Estado (Espaa) y consultor del BID.

Johanna Fajardo, ciudadana colombiana, es alumna del Doctorado en

Economa Aplicada de la Universidad de Minnesota.

Vicente Fretes Cibils, ciudadano argentino, tiene un Doctorado en Eco-

noma por la North Carolina State University y se desempea como Jee

de la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Sector Instituciones para

el Desarrollo del BID.

Gustavo Garca, ciudadano venezolano, tiene un Master en Economa dela Universidad de Boston y se desempea como especialista principal de

la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Sector Instituciones para el

Desarrollo del BID.

Carlos Garcimartn, ciudadano espaol, tiene un Doctorado en Econo-ma por la Universidad Complutense de Madrid y es proesor en la Univer-

sidad Rey Juan Carlos (Espaa).

Alberto Gonzles-Castillo, ciudadano peruano, tiene un Master en Eco-

noma de la Universidad de Virginia y es consultor en el Sector Institucio-

nes para el Desarrollo del BID.


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ACERCA DE LOS COLABORADORES XXV

Eduardo Lora, ciudadano colombiano, tiene un Master en Economa por

la London School o Economics y es asesor especial del BID.

Carlos Ludea, ciudadano ecuatoriano, tiene un Doctorado en Econo-ma por la Universidad de Purdue y es asociado senior en la Divisin de

Cambio Climtico y Sostenibilidad del Departamento de Inraestructura

y Energa del BID.

Fabiana Machado, ciudadana brasilea, tiene un Doctorado y un Mas-ter en Ciencias Polticas por la Universidad de Rochester y se desempea

como investigadora en el Departmento de Investigacin del BID.smel Manzano, ciudadano venezolano, tiene un Doctorado en Econo-

ma por el Massachusetts Institute o echnology (MI) y es especialista

principal del Departamento de Pases de Centroamrica, Mxico, Panam

y Repblica Dominicana del BID.

Sebastin Miller, ciudadano de Estados Unidos y Chile, tiene un Docto-

rado en Economa por la Universidad de Maryland en College Park y sedesempea como economista investigador del Departamento de Investi-

gacin del BID.

Miguel Pecho, ciudadano peruano, tiene un Master en Economa por el

University College, Londres, y es Director de Estudios e Investigaciones

ributarias del CIA.

Andrew Powell, ciudadano britnico, tiene un Doctorado en Economapor la Universidad de Oxord y es asesor principal del Departamento de

Investigacin del BID.

Carlos Scartascini, ciudadano argentino, tiene un Doctorado en Econo-

ma por la George Mason University y es economista principal del Depar-

tamento de Investigacin del BID.

Ernesto Stein, ciudadano argentino, tiene un Doctorado en Economa porla Universidad de Caliornia, Berkeley y es asesor senior del Departamento

de Investigacin del BID.

Teresa Ter-Minassian, ciudadana italiana, tiene un Doctorado en Econo-

ma por la Universidad de Harvard ; ha sido Directora del Departamento


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XXVI ACERCA DE LOSCOLABORADORES

de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI) y actual-

mente se desempea como consultora del BID.

scar Vzquez, ciudadano argentino, tiene una Licenciatura en Inor-mtica del Centro de Altos Estudios de Ciencias Exactas (CAECE), Bue-

nos Aires, y es experto residente en administracin tributaria del Centro

Regional de Asistencia cnica de Centroamrica, Panam y la Repblica

Dominicana (CAPAC-DR).

Fernando Velayos, ciudadano espaol, es abogado economista por la

Universidad de Madrid, con un Master en ributacin por el Institutode Estudios Fiscales (Espaa). Se desempea como consultor de diversas

organizaciones internacionales, entre ellas el BID.

Luiz Villela, ciudadano brasileo, tiene un Master en Economa del Sec-

tor Pblico por la Ponticia Universidade Catlica do Rio de Janeiro y es

especialista principal de la Divisin de Gestin Fiscal y Municipal del Sec-

tor Instituciones para el Desarrollo del BID.


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XXVIII PRLOGO

los recursos que se precisan para sostener las unciones de un Estado

moderno, tambin de hecho, preerentemente deben concebirse como

un poderoso instrumento para impulsar el desarrollo.

Como lo demuestra este libro, las actuales estructuras tributarias de

Amrica Latina y el Caribe estn todava lejos de alcanzar ese objetivo.

Este es el principal mensaje que el BID desea transmitir a la ciudadana

del continente.

La recomendacin prctica es muy clara: debemos encarar con rigor

y decisin la reorma de nuestros actuales sistemas tributarios para que se

conviertan en autnticos instrumentos de crecimiento y desarrollo inclu-

sivo. Esta nueva generacin de reormas tributarias es una de las grandesasignaturas pendientes de nuestra regin.

anto nuestras sociedades como nuestras autoridades tienen que

entender la naturaleza y dimensin de la gran oportunidad que tenemos

ante nosotros: reormar nuestros sistemas scales distorsivos, insucientes

y regresivos para conseguir que los impuestos se conviertan en los mejores

aliados del crecimiento econmico, de la movilidad y de la igualdad social.

Nuestros pases tienen hoy la oportunidad y la necesidad de adoptar reor-mas tributarias que no slo generen ingresos scales sino que, undamen-

talmente, apoyen el desarrollo sostenido e inclusivo de nuestras sociedades.

Aunque hay una gran heterogeneidad en los sistemas tributarios de la

regin, nuestro anlisis indica que las reormas tributarias para el desa-

rrollo inclusivo que requieren nuestros pases deben respetar cinco prin-

cipios bsicos:

En primer lugar, las reormas deben incluir impuestos que avorezcan

a los pobres.La primera prioridad es mejorar la progresividad de los sistemas scales

actuales con un impuesto sobre la renta con menos exenciones, que tenga

capacidad redistributiva real y que proteja los ingresos de los hogares ms

pobres.

En segundo lugar, las reormas deben establecer sistemas fscales mssencillos con bases tributarias ms amplias.

La mayora de los sistemas scales de la regin son demasiado complejos,

debido a una multitud de exenciones y privilegios para ciertas activida-

des, sectores o grupos de contribuyentes. El resultado son impuestos que


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PRLOGO XXIX

a menudo distorsionan severamente la asignacin de recursos y que gene-

ran bases tributarias estrechas y rgiles. Moverse hacia sistemas tributa-

rios sencillos y con bases amplias y que creen un entorno avorable para

la innovacin y la creacin de empresas es una de las apuestas ms segu-

ras para conseguir un crecimiento ms rpido de la productividad y una

mejora sostenible del bienestar y la equidad en la regin.

En tercer lugar, las administraciones tributarias deben ortalecersepara que todos los ciudadanos y las empresas cumplan con sus obliga-

ciones tributarias.

Reducir la elevada evasin scal y crear instituciones que garanticen quetodos los agentes econmicos y ciudadanos contribuyan con su parte al

esuerzo colectivo es un elemento esencial de la legitimacin social y,

como tal, un requisito para la sostenibilidad de cualquier sistema tributa-

rio diseado para impulsar el desarrollo.

En cuarto lugar, son necesarios acuerdos y consensos institucionales

para garantizar que los gobiernos locales tengan los recursos necesa-rios para actuar como agentes del desarrollo.Para que la descentralizacin del gasto pblico sea sostenible, deben or-

talecerse las uentes de recursos propios de los gobiernos locales. Hay un

gran potencial de recaudacin local desperdiciado, especialmente en los

impuestos a la propiedad.

En quinto lugar, las reormas tributarias para el desarrollo deberancrear sistemas fscales que miren hacia el uturo.La regin de Amrica Latina y el Caribe goza de una extraordinaria dota-

cin en recursos naturales. No obstante, los impuestos ambientales o el

actual diseo de los impuestos sobre las materias primas no refejan esta

situacin. Para adaptar nuestro uturo a esta realidad, es necesario que

nuestros sistemas scales creen incentivos para el uso ms eciente de los

recursos naturales nitos de que disponemos, teniendo en cuenta las nece-sidades de las generaciones uturas. No podemos darnos el lujo de renun-

ciar a la solidaridad intergeneracional.

Como presidente del BID y como latinoamericano, s que el camino

hacia una reorma scal ideal no es ni cil ni nico. Cada pas debe crear


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XXX PRLOGO

su propio consenso, establecer sus prioridades y elegir los compromisos

que pueden hacer posible una mejora verdadera de su sistema tributario.

Cada pas debe negociar su propio pacto scal.

Sin embargo, tambin s que nuestros pases no estn dispuestos a

seguir tolerando sistemas scales rgiles, injustos y vulnerables, que

generan altos costos privados y sociales en trminos del crecimiento y de

las oportunidades perdidas. Estoy convencido de que las sociedades lati-

noamericanas reconocern que ha llegado el momento de abordar estas

reormas tributarias pro desarrollo inclusivo.

La oportunidad es ahora. Hay que aprovecharla.

Se debe iniciar el debate y este libro est destinado a servir como unode sus reerentes clave. Con esta edicin del DIA, Recaudar no basta: los

impuestos como instrumento de desarrollo, queremos contribuir con argu-

mentos y rigor analtico a este debate.

Ms all de estimular la discusin y el anlisis, el BID, como institu-

cin del desarrollo, est dispuesto a apoyar a todos los participantes e inte-

resados que decidan emprender estas reormas cruciales.

Luis Alberto Moreno

Presidente

Banco Interamericano de Desarrollo


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El bosque fiscal


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1Los mitos al desnudoSe recauda muy poco, los impuestos son poco progresivos, la evasin tributa-

ria es rampante y las administraciones tributarias son muy dbiles: con estos

cuatro rasgos suele describirse la estructura de la tributacin en los paseslatinoamericanos.1 Estas caractersticas conorman un crculo vicioso que

se reuerza, y cuyas races histricas proundas se encuentran en la distribu-

cin de la riqueza y de los derechos polticos eectivos.2 Entre los mecanis-

mos de bsqueda de rentas que imponen los grupos ms pudientes al resto de

la sociedad se destaca el diseo regresivo de la estructura tributaria. Cuando

la desigualdad es muy alta, las posibilidades de evadir el pago de impuestos

tambin dieren mucho entre grupos de ingreso, lo cual reduce las bases tri-butarias eectivas y redunda en bajos niveles de recaudacin.3

No es una visin muy alentadora; por ortuna, tampoco hace justicia

a la situacin actual de la tributacin en Amrica Latina y el Caribe. En

eecto, aunque tienen validez como hechos estilizados y como hiptesis

explicativas generales, estos rasgos no aplican por igual a todos los pa-

ses, y estn dejando de ser ciertos gracias a las transormaciones y avances

recientes de la tributacin. En otras palabras, si antes eran buenas descrip-ciones de la realidad, ahora estn convirtindose en mitos.

Mito y realidad de la baja tributacin

Que en los pases latinoamericanos y caribeos se recaudan pocos impues-

tos es una armacin muchas veces repetida, que se asocia inmediatamentecon problemas tales como la concentracin del ingreso y la incapacidad de

los gobiernos para responder a las demandas de gasto social y de bienes

pblicos de todo tipo, desde inraestructura de transporte hasta seguridad

ciudadana. Pero como toda armacin muchas veces repetida, oscurece

una realidad mucho ms compleja.


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4 LOS MITOS AL DESNUDO

Es cierto que la carga impositiva es baja en comparacin con la de

otras regiones. En la regin latinoamericana los gobiernos nacionales y

subnacionales recaudan en impuestos un 17,5% del producto interno bruto

(PIB) (grco 1.1). La recaudacin impositiva es mayor en los pases de

Europa Oriental (24,1% del PIB) y en el conjunto de los 32 pases no lati-

noamericanos que son miembros de la Organizacin para la Cooperacin

y el Desarrollo Econmicos (OCDE) (25,4%), agrupacin que en adelante

se considerar representativa de los pases desarrollados.4

Los pases ms ricos tienden en general a recaudar en impuestos una

proporcin mayor del PIB, y por consiguiente no es del todo sorprendente

que la recaudacin impositiva en Amrica Latina y el Caribe sea mayor queen rica y menor que en la OCDE. Sin embargo, tomados individualmente,

la mayora de los pases latinoamericanos recaudan menos de lo que cabra

esperar para su nivel de ingreso. Por ejemplo, Guatemala, Mxico, Panam

y rinidad y obago tienen cargas impositivas cercanas al 10% del PIB, muy

por debajo de las cargas tpicas de otros pases con niveles de ingreso seme-

jantes. Segn el criterio del nivel de ingreso per cpita, Mxico tiene una

brecha de recaudacin impositiva de 11,5 puntos del PIB y Guatemala, de7 puntos del PIB. En promedio, los 23 pases latinoamericanos considerados

tienen una brecha de recaudacin de unos dos puntos del PIB (grco 1.2). 5

El hecho de que los pases ms ricos tengan cargas impositivas ms

altas se debe sobre todo al impuesto a la renta. A nivel mundial, muy

Grfico 1.1 Carga impositiva como porcentaje del PIB, 2008-10

(promedio simple)

Fuente: Estimaciones de los autores con base en BID y CIAT (2012) y FMI (2011).Nota: La carga impositiva no incluye contribuciones a la seguridad social. frica no incluye Angola, Lesoto, Malta niSwazilandia. OCDE es la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos.

Carga impositiva (porcentaje del PIB)

5 10 15 20 25 30

Medio Oriente

frica

Asia

Amrica Latina y el Caribe

Europa Oriental

OCDE

7

16

17

17

24

25


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MITO Y REALIDAD DE LA BAJA TRIBUTACIN 5

pocos pases pobres logran recaudar ms del 3% o el 4% del PIB a travs

de impuestos a la renta de las personas y las empresas. En cambio, no esinusual que el gobierno de un pas rico reciba ingresos de estas uentes

de tributacin por montos superiores al 15% del PIB. No obstante, en

las sociedades latinoamericanas ms ricas las cargas del impuesto a la

renta son bastante modestas. Incluso Argentina, Costa Rica y Uruguay,

sociedades relativamente ricas e igualitarias para los estndares de la

Grfico 1.2 Brecha de la carga impositiva, 200709(puntos porcentuales del PIB)

MxicoPanam

Trinidad y TobagoGuatemalaVenezuelaCosta RicaEl Salvador

ParaguayRep. Dominicana

HaitEcuador

ColombiaPerChile

BoliviaHondurasUruguay

NicaraguaArgentina

JamaicaBelice

BarbadosBrasil

Medio OrienteAmrica Latina y el Caribe

AsiafricaOCDEEuropa Oriental

15 10 5 0 5 10

Teniendo en cuenta el PIB Teniendo en cuenta otras variables

Fuente: Clculos propios con base en BID y CIAT (2012) y FMI (2011).Nota: La brecha es el exceso o faltante de recaudacin con respecto a los patrones internacionales, con base en elPIB y otras variables: la proporcin de la poblacin menor de 15 aos y mayor de 65, el porcentaje de la fuerza laboralque se encuentra autoempleada, el coeficiente de exportaciones e importaciones con respecto al PIB y el coeficientede rentas provenientes de recursos naturales con respecto al PIB.


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regin, tienen grandes dcits de tributacin a la renta (ms de 4,5 pun-

tos porcentuales del PIB, segn el criterio del ingreso per cpita). Aun

Brasil, que tiene una carga impositiva total comparable a la de los pa-

ses de la OCDE, tiene un dcit de tributacin en el impuesto a la renta

(grco 1.3).6

El reducido esuerzo tributario no es exclusivo de los gobier-

nos centrales. En Amrica Latina ha habido un acelerado proceso de

Grfico 1.3 Brecha de la carga del impuesto a la renta, 200709(puntos porcentuales del PIB)

Mxico

Panam

Trinidad y Tobago

Guatemala

Venezuela

Costa Rica

El Salvador

Paraguay

Rep. Dominicana

HaitEcuador

ColombiaPer

Chile

Bolivia

Honduras

Uruguay

Nicaragua

Argentina

Jamaica

Belice

Barbados

Brasil

Medio OrienteAmrica Latina y el Caribe

Asiafrica

OCDE

Europa Oriental

6 5 4 3 2 1 0 1 2 3Teniendo en cuenta el PIB Teniendo en cuenta otras variables

Fuente: Clculos propios con base en BID y CIAT (2012) y FMI (2011).Nota: La brecha es el exceso o faltante de recaudacin con respecto a los patrones internacionales, con base en elPIB y otras variables: la proporcin de la poblacin menor de 15 aos y mayor de 65, el porcentaje de la fuerza laboralque se encuentra autoempleada, el coeficiente de exportaciones e importaciones con respecto al PIB y el coeficientede rentas provenientes de recursos naturales con respecto al PIB.


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descentralizacin poltica y scal desde la dcada de los ochenta, lo que

debera haber contribuido a elevar la recaudacin impositiva en los gobier-

nos subnacionales.7 Sin embargo, como se discute en el captulo 5, con las

notables excepciones de Argentina y Brasil (cuyos gobiernos subnaciona-

les recaudan un 5,9% y un 9,8% del PIB, respectivamente),8 la tributacin

subnacional es muy modesta, incluso en pases que han avanzado relati-

vamente rpido en la descentralizacin del gasto, como Colombia (donde

los gobiernos subnacionales reciben por sus propios impuestos apenas el

2,9% del PIB). Sin considerar a Argentina y Brasil, la carga impositiva de

los gobiernos subnacionales llega tan solo al 0,8% del PIB, lo cual rearma

la idea de que en Amrica Latina se recaudan muy pocos impuestos.Podra pensarse que los pases latinoamericanos tienen menor necesi-

dad de recaudar impuestos porque cuentan con recursos naturales abun-

dantes de los cuales pueden derivarse rentas scales. O, alternativamente,

puede argumentarse que la baja recaudacin de impuestos refeja no tanto

la disponibilidad de otras uentes de ingreso scal como la dicultad de

gravar sectores esquivos a la tributacin, como el trabajo independiente

y los pequeos negocios. Aunque estos argumentos tienen validez (comose deduce del anlisis economtrico en que se basan los grcos 1.2 y

1.3),9 explican relativamente poco: las brechas de presin impositiva (tota-

les o del impuesto a la renta) no desaparecen cuando se calculan inclu-

yendo estos criterios, y en algunos casos hasta son mayores que cuando se

calculan considerando solo el nivel de ingreso per cpita.

Por consiguiente, es cierto que la recaudacin impositiva es baja para

los niveles de ingreso per cpita de los pases, aun si se tienen en cuentadiversas caractersticas de la estructura econmica que pueden aectar la

tributacin. Sin embargo, este hecho estilizado puede oscurecer rasgos dis-

tintivos muy importantes de la tributacin en Amrica Latina y el Caribe

y puede llevar a ignorar cambios recientes que podran calicarse de tras-

cendentales. En primer lugar, la carga impositiva ha aumentado ms en

los pases latinoamericanos y caribeos que en ninguna otra regin del

mundo: 2,7 puntos del PIB desde comienzos de la dcada de 1990 hasta lasegunda mitad de la dcada de 2000 (grco 1.4). Hace dos dcadas solo

los pases de Medio Oriente tenan cargas impositivas ineriores a las de

los pases latinoamericanos. Actualmente, en Amrica Latina y el Caribe

se pagan ms impuestos (en proporcin al ingreso) que en los pases asi-

ticos o aricanos.


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tienen niveles semejantes a las de los pases desarrollados, en Brasil y Uru-

guay exceden ampliamente los patrones mundiales, y en otros siete pa-

ses latinoamericanos ya superan el estndar mundial (grco 1.7). Aparte

del IVA, otros impuestos han tenido aumentos notables de recaudacin.

Los impuestos a la renta de las empresas generan actualmente un 3,4% del

PIB, sustancialmente ms que a comienzos de la dcada de 1990, cuando

generaban apenas un 1,9% del PIB (grco 1.6). Sin embargo, debe tenerseen cuenta que parte de este aumento se debe a la mayor tributacin de

los sectores agrcola y minero gracias a la reciente bonanza de los pre-

cios externos, como se discute ms adelante. Incluso la carga del impuesto

a las personas, aunque sigue siendo muy baja para los patrones mundia-

les, ha tenido un cierto incremento, pues pas de un 1,6% del PIB en la

Grfico 1.5 Cambios en la carga impositiva desde comienzosde los aos noventa(porcentaje del PIB)

EcuadorBolivia

Colombia

Argentina

Amrica Latina y el Caribe

4 2 0 2 4 6 8 10 12 14

PerRepblica Dominicana

ParaguayJamaica

Costa RicaEl Salvador

BarbadosBrasil

Uruguay

BeliceGuatemalaNicaragua

PanamChile

Honduras

VenezuelaMxico

Trinidad y Tobago

7,96,0

4,5

11,9

3,0

4,43,8

3,73,63,5

3,43,23,13,1

2,72,3

0,80,60,5

0,0

1,11,9

2,9

Fuente: Clculos propios con base en BID y CIAT (2012) y FMI (2011).Nota: La carga impositiva no incluye contribuciones a la seguridad social. El dato corresponde al promedio de: (cargaimpositiva promedio 200810)-(carga impositiva promedio 199193). En el caso de aquellos pases que carecen dedatos para el perodo 199193, se usaron datos de 1994 o 1995.


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primera mitad de los aos noventa a un 2% del PIB en la segunda mitad

de la dcada de 2000.

En cuarto lugar, no debe ignorarse que la carga impositiva es apenas

una parte de la carga tributaria, que incluye adems de los impuestos, las

contribuciones a la seguridad social. A su vez, la carga tributaria es apenas

Grfico 1.6 Estructura de los ingresos fiscales en Amrica Latina y el Caribe,19902010

PorcentajedelPIB

30

0

5

10

15

20

25

199095 19962000 200105 200610

Renta personal Renta de las empresas IVA Comercio PropiedadEspecficos Seguridad Social Recursos naturales Resto

4,3

1,9

4,2

1,6 0,51,7

6,3

3,4

2,0

3,4

1,4

4,1

1,70,5

1,9

5,7

2,6

1,8

3,1

0,93,5

1,7 0,42,1

5,0

2,1

1,7

2,81,13,0

1,9 0,42,7

4,3

1,9

1,6

Fuente: BID y CIAT (2012).Nota: Todos los datos son promedios simples de 21 pases de Amrica Latina y el Caribe.

Grfico 1.7 La carga del IVA, pases seleccionados de Amrica Latina

CargadelIVAcomoporcentaje

d

elPIB(promedio200710)

Logaritmo PIB per cpita (promedio 200710)

6 7 8 9 10 11 12

Dems pases Amrica Latina y el Caribe

02

468

101214

161820

Brasil

UruguayBarbados

Trinidad y Tobago

Panam

Per

Venezuela

Mxico

Costa RicaRepblica Dominicana

ChileArgentina

Nicaragua BoliviaHonduras

Paraguay

Jamaica

El Salvador

Ecuador

Guatemala

Colombia

Fuente: Clculos propios en base a BID y CIAT (2012) y FMI (2011).


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Las dierencias entre las cargas impositivas y las cargas scales tota-

les son sustanciales en casi todos los pases, y en algunos casos puedenimplicar que un pas con muy baja carga de impuestos, como rinidad y

obago, sea uno de los que tienen mayor carga scal de la regin (30,7%del PIB en el perodo 200610, vase el grco 1.8). Si se considera su

nivel de ingreso, Bolivia tiene una carga scal bastante abultada (26,3%del PIB), que resulta no tanto de la recaudacin impositiva como de los

RECUADRO 1.1. LA BASE DE DATOS FISCALES BID-CIAT Y LOS CONCEPTOSDE CARGA IMPOSITIVA, CARGA TRIBUTARIA Y CARGA FISCAL

La fuente principal de informacin para este libro es la nueva base de datos fiscales compi-lada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Interamericano de Adminis-traciones Tributarias (CIAT), que cubre 21 pasesa latinoamericanos y caribeos para los aos19902010. Esta fuente tiene la virtud de utilizar criterios homogneos para todos los pases,siguiendo la nomenclatura de la OCDE y haciendo uso de las recopilaciones previas de la mis-ma OCDE (2011) y de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2012).

Las cuentas se han construido teniendo en cuenta que cualquier Estado puede establecerobligaciones pecuniarias de varias formas. En primer lugar, puede utilizar su potestad imposi-

tivapara cobrar impuestos, tasas y contribuciones. Los ingresos fiscales originados por estapotestad constituyen la carga impositiva, que se mide usualmente como proporcin del PIB.En segundo lugar, puede utilizar su potestad regulatoriapara crear contribuciones que finan-cian una actividad ordenada o regulada por el gobierno (aunque no sea necesariamente unaactividad estatal). Es el caso de las contribuciones para la seguridad social, principalmenteen materia de pensiones y salud. Cuando las contribuciones a la seguridad social se suman ala carga impositiva, se obtiene la carga tributaria. Por ltimo, el Estado puede obtener rentasderivadas del dominio pblicode ciertos recursos, en especial aunque no exclusivamen-te de los recursos naturales. Dichas rentas comprenden las provenientes de empresaspblicas a travs de regalas, dividendos y otros ingresos de libre disponibilidad del gobierno,y las provenientes de empresas privadas mediante regalas, e impuestos extraordinarios a larenta y el patrimonio de las empresas licenciadas para explotar los recursos naturales y otrosrecursos del dominio pblico (Barreix et al., 2012). Cuando las rentas derivadas de los recur-sos naturales y el dominio pblico se agregan a la carga tributaria se obtiene la carga fiscal.

Para hacer comparaciones con pases de otras regiones del mundo, en este libro se utilizanlos datos fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI), cuya ventaja reside en el hechode que abarca 177 pases, pero que ostenta la desventaja de utilizar criterios de clasificaciny cobertura de los ingresos fiscales que no son totalmente uniformes para todos los pases.

a Los pases que integran la base de datos son 21: Argentina, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chi-le, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua,Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tobago, y Uruguay.


45/419


dems mecanismos de obtencin de ingresos scales. Una vez que se

consideran las contribuciones, regalas y otras ormas de transerir ren-tas al Estado, la carga scal en Mxico tampoco resulta extraordinaria-

mente baja (21,7%). Panam y Paraguay no son grandes recaudadores deimpuestos, pero sus ingresos scales por uentes no tributarias no son

despreciables.14

En sntesis, si bien an puede ser cierta la armacin tantas veces

repetida de que las cargas tributarias son bajas en Amrica Latina y el

Caribe, este resulta ser un rasgo poco descriptivo de la evolucin y la

Grfico 1.8 La carga fiscal, la carga impositiva, las contribuciones a la seguridadsocial y otros ingresos fiscales por recursos naturales(promedio 200610)

0 5 10 15 20 25 30 35

GuatemalaRep. Dominicana

El SalvadorPerParaguay

HondurasEcuadorPanam

Costa RicaMxico

ColombiaJamaica

NicaraguaBeliceChileBolivia

UruguayArgentina

Trinidad y TobagoBarbados

Brasil

CentroamricaAmrica Latina y Caribe

Amrica del SurCaribe

Porcentaje del PIB

Carga impositiva Contribuciones obligatorias a la seguridad socialOtros ingresos fiscales por explotacin de recursos naturales

Fuente: BID y CIAT (2012).Nota: La carga fiscal es la suma de la carga impositiva, las contribuciones obligatorias a la seguridad social (incluidaslas que se depositan en fondos privados) y los dems ingresos fiscales por la explotacin de recursos naturales. Lasuma de la carga impositiva y las contribuciones a la seguridad social equivale a la carga tributaria.


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situacin scal de la regin. Ninguna otra regin ha visto aumentos tan

pronunciados en la recaudacin de impuestos en las dos ltimas dca-

das (la carga impositiva cay solo en tres pases, exportadores de hidro-

carburos). La recaudacin de importantes impuestos, como el IVA y el

impuesto a la renta de las empresas, ha crecido considerablemente desde

comienzos de los aos noventa y en la gran mayora de los pases las ver-

daderas cargas scales son sustancialmente ms altas debido a las contri-

buciones a la seguridad social, las regalas y otras uentes de ingreso de

los gobiernos nacionales. En pocas palabras, hay una gran brecha entre

la realidad y el mito de la baja recaudacin en los pases latinoamerica-

nos y caribeos.

Mito y realidad de la falta de progresividad de los impuestos

ambin se arma con recuencia que la recaudacin tributaria carece

de progresividad porque depende mucho de impuestos que se conside-

ran regresivos, como el IVA, o que recaen demasiado en los trabajado-res, como las contribuciones a la seguridad social. En eecto, estas son las

dos uentes ms importantes de recursos scales: en promedio en el quin-

quenio 200610 aportaron un 6,3% y un 4,2% del PIB respectivamente,

con aumentos sustanciales en relacin con el inicio de los aos noventa,

cuando generaban un 4,3% y un 3% del PIB. Ms an: estas son las dos

nicas uentes importantes de ingresos scales cuyas tasas nominales (o

estatutarias) han aumentado, pues en el caso de las dems uentes las tasasson ahora menores. Entre 1995 y 2010, la tasa bsica del IVA se elev en

promedio de un 13,4% a un 15%, y la de contribuciones a la seguridad

social pas de un 19,8% a un 21,6%. En cambio, los aranceles promedio

bajaron una tercera parte (de un 12,9% a un 8,8%), y las tasas mximas

de los impuestos a la renta de las empresas y de las personas se redujeron

ambas en promedio tres puntos (cuadro 1.1).

Adems, la nueva evidencia sugiere que hay un sesgo en contra de losingresos laborales en las estructuras tributarias de Amrica Latina y el

Caribe, no solo porque la suma de las tasas nominales que gravan al tra-

bajo (es decir, seguridad social e impuesto a las personas) son mayores que

las tasas nominales al capital, sino porque las tasas eectivas de tributacin

del trabajo son ms altas que las del capital en casi todos los (pocos) pases


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MITO Y REALIDAD DE LA FALTA DE PROGRESIVIDAD DE LOS IMPUESTOS 15

Cuadro1.1

Tasasestatutariasdelosprincipalesimpuestosycontribuciones,

1995y2010

Impuestosalarenta

delasperso

nasa

Impuestosalarenta

del

asempresasa

IVAb

Arancele

salas

importaciones

(promedio)c

Contribuciones

obligatoriasala

seguridad

socialb

Pas

1995

2010

1995

2010

1995

2010

1995

2010

1995

2010

Argentina

30

35

30

35

21

21

12,1

12,6

45,0

44,0

Barbados

n.d.

35

n/d

25

n.d.

15

n.d.

n.d.

n.d.

n.d.

Belice

n.d.

25

n/d

25

n.d.

10

22,2

11,0

n.d.

n.d.

Bolivia

13

13

25

25

13

13

9,7

11,2

22,0

22,5

Brasil

35

27

25

34

31

29

13,1

13,7

28,0

28,0

Chile

45

40

15

17

18

19

11,0

6,0

17,9

21,0

Colombia

35

33

35

33

14

16

13,7

12,5

26,5

34,0

CostaRica

25

25

30

30

10

13

10,0

5,4

27,0

31,6

Ecuador

25

35

25

25

10

12

12,9

11,2

18,5

19,0

ElSalvador

30

25

25

25

13

13

10,1

5,9

13,5

20,5

Guatemala

30

31

25

31

7

12

10,1

5,6

14,5

15,5

Honduras

46

25

40

25

7

12

9,9

5,6

10,5

10,7

Jamaica

25

25

33

33,3

13

16,5

21,2

7,5

5,0

5,0

Mxico

35

28

34

28

15

16

13,1

9,0

19,6

16,0

Nicaragua

n.d.

30

n.d.

30

n.d.

15

10,0

7,2

15,0

19,8

Panam

56

27

45

30

5

5

12,7

5,4

n.d.

n.d.

(continaenlap

ginasiguiente)


48/419


Cuadro1.1

Tasasestatutariasdelosprincipalesimpuestosycontribuciones,

1995y2010

Impuestosalarenta

delasperso

nasa

Impuestosalarenta

del

asempresasa

IVAb

Arancele

salas

importaciones

(promedio)c

Contribuciones

obligatoriasala

seguridad

socialb

Pas

1995

2010

1995

2010

1995

2010

1995

2010

1995

2010

Per

30

30

30

30

18

18

16,5

5,4

23,0

23,0

Paraguay

0

10

30

10

10

10

10,7

10,2

19,0

19,0

Rep.

Dominicana

25

25

25

25

8

16

14,8

8,6

11,0

21,8

Trinidady

Tobago

38

25

38

25

15

15

n.d.

n.d.

8,4

10,8

Uruguay

n.d.

25

n.d.

25

n.d.

22

10,9

10,5

36,5

30,5

Venezuela

34

34

34

34

13

12

13,7

12,5

15,0

17,5

Promedio

30,9

27,6

30,2

27,3

13,4

15,0

12,9

8,8

19,8

21,6

Mediana

30,0

27,0

30,0

26,5

13,0

15,0

12,4

8,8

18,5

20,5

Fuentes:Para1995,Lora(2007);para2010,BancoMundial(2012)yKMPG(2011ay2011b).

Nota:Losdatosdearancelespara1995deBeliceyJamaicacorrespondenalao1996ylosdeRepblicaDominicanayPanama1997.

aTasasmximas.

bTasaprincipal.

c Nacinmsfavorecida(MM

F).

n.d.:nohayinformacindispo

nible.

(continuacin)


49/419


en los que la inormacin disponible permite hacer estos clculos. En Bra-

sil, Colombia, Guatemala y Venezuela los ingresos de los asalariados tie-

nen tasas eectivas de tributacin que ascienden a aproximadamente el

doble de las de las ganancias del sector empresarial. En Bolivia, Chile y

Mxico las cargas tributarias son ms parejas y solamente en Honduras el

trabajo asalariado soporta cargas eectivas de tributacin ineriores a las

del capital (grco 1.9). Los sesgos de la tributacin en contra del trabajo

asalariado y a avor del capital no son un enmeno exclusivo de la regin.

Sin embargo, en los pases europeos donde se observan sesgos semejantes,

Grfico 1.9 El sesgo antilaboral de los impuestos: razn de las cargas tributariasdel trabajo y del capital

0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0Australia

JapnCanad

Reino UnidoEstados UnidosNueva Zelanda

NoruegaDinamarca

PortugalFrancia

SuizaSueciaEspaa

Pases BajosBlgica

ItaliaFinlandia

AustriaAlemania

IrlandaGrecia

Honduras

BoliviaChile

MxicoBrasil

ColombiaGuatemalaVenezuela

Carga efectiva del trabajo/Carga tributaria efectiva del capital

Fuente: Lora y Fajardo (2012b).Nota: Para pases de la OCDE la tasa es del ao 2002 y para los pases de Amrica Latina la tasa es del ao 2005.


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la alta tributacin del trabajo es la contrapartida de sistemas de seguridad

social de amplia cobertura, que no existen en Amrica Latina. Los pa-

ses anglosajones, que tienen sistemas pblicos ms limitados de seguridad

social, gravan ms uertemente al capital que al trabajo.

Por consiguiente, no es inundado armar que los sistemas tributa-

rios latinoamericanos son poco progresivos, especialmente cuando se los

compara con los europeos. Pero esta armacin lleva a ignorar aspectos

cruciales del impacto distributivo de los impuestos en Amrica Latina y el

Caribe.

En primer lugar, no es correcto suponer que el IVA es necesariamente

un impuesto regresivo es decir, que grava a tasas ms altas a los pobresque a los ricos y, menos an, que todo esuerzo por aumentar la recau-

dacin del IVA deteriora la distribucin del ingreso.

Hipotticamente, un IVA totalmente plano, que gravara por igual

todos los bienes y servicios de consumo amiliar, sera regresivo porque

los pobres consumen una proporcin mayor de su ingreso que los ricos.

Esta es la lgica que lleva a la creencia corriente de que el IVA es por de-

nicin un impuesto regresivo. Pero en la prctica, dependiendo de culessean los bienes exentos o gravados a tasas reducidas, y dependiendo tam-

bin de qu medida del ingreso se utilice, el IVA puede o no ser regresivo.

En Amrica Latina y el Caribe estn exentos (o gravados a tasas muy redu-

cidas) los componentes ms importantes del consumo de los pobres, como

son los alimentos, la vivienda y el transporte. Sin embargo, en apariencia

el IVA sigue siendo regresivo con respecto al ingreso porque normalmente

se utiliza como medida del ingreso el reportado en el perodo de reeren-cia de las encuestas de hogares, no el ingreso promedio de las amilias

en un perodo sucientemente amplio. Puesto que las amilias que oca-

sionalmente no tienen ingreso (por desempleo, transicin entre empleos

o un patrn de ingresos muy inestable en el tiempo) quedan clasicadas

necesariamente en los grupos ms bajos de ingreso, independientemente

de su consumo, no es sorprendente que el IVA en estas mediciones siem-

pre acabe siendo regresivo. En cambio, si se clasica a las amilias, no deacuerdo con su nivel de ingreso del momento, sino por su nivel de con-

sumo (que se aproxima mejor al ingreso permanente)15, el IVA en la mayo-

ra de los pases (aunque no en todos) es ligeramente progresivo (el grco

1.10 presenta promedios para los pases con inormacin que se analizan

en mayor detalle en el captulo 9).


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Comparado con el impuesto a la renta de las personas, que es uer-

temente progresivo (grco 1.11), el IVA parece estar en gran desventaja.Sin embargo, esta comparacin ignora que el eecto distributivo de un

impuesto cualquiera depende no slo de qu tan progresiva o regresiva sea

su recaudacin, sino de cunto recaude y cmo se gaste esa recaudacin.

Grfico 1.10 Incidencia del IVA por deciles de ingreso y consumo

Tasa efectiva promedio (porcentaje del ingreso) Tasa efectiva promedio (porcentaje del consumo)

Deciles de ingreso o consumo

0

5

10

15

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Porcentaje

Fuentes: Clculos propios a partir de estimaciones para distintos pases de Barreix, Bs y Roca (2009); Jorrat (2010);Gmez Sabaini, Harriague y Rossignolo (2011); y Roca (2010). (Vase el captulo 9.)

Grfico 1.11 Incidencia del impuesto a la renta de las personas por deciles deingreso

Tasa efectiva promedio (porcentaje del ingreso)

Decil de ingreso

0

2

1

3

4

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Porcentaje

Fuente: Elaboracin propia a partir de Barreix et al. (2006), Barreix et al. (2009), Gmez Sabaini et al. (2011) y Serviciode Administracin Tributaria de Mxico (2008).


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MITO Y REALIDAD DE LA EVASIN TRIBUTARIA 21

tributario por cuenta de las exenciones a este impuesto representa una

cuarta parte de su recaudacin eectiva y le cuesta al sco en promedio un

1% del PIB, como se analiza en el captulo 8.

Aun as, con la excepcin de Brasil, en los dems pases para los cuales

se cuenta con inormacin los gastos tributarios (de todos los impuestos)tendieron a disminuir o no mostraron tendencia de cambio en la dcada

de 2000 (cuadros 1.2 y 1.3).

Por consiguiente, sin desconocer que los pases latinoamericanos

podran hacer un uso ms eectivo de sus sistemas tributarios para mejo-

rar la equidad, armar que la recaudacin actual es poco progresiva lleva

a enocarse en aspectos equivocados del problema, como el hecho de que el

IVA sea regresivo con respecto al ingreso (corriente) de las amilias, o queel impuesto a la renta de las personas sea muy progresivo. Esto lleva a igno-

rar que la insistencia en mejorar la progresividad ormal de estos impues-

tos ha mermado notablemente su capacidad redistributiva. ambin lleva

a ignorar los graves problemas de equidad horizontal de los sistemas tri-

butarios latinoamericanos.

Mito y realidad de la evasin tributaria

Quin puede cuestionar el hecho de que la evasin es rampante en Am-

rica Latina y el Caribe? Las tasas de evasin del impuesto a la renta de las

personas se ubican entre el 30% para Per y el 70% para Guatemala, con

Cuadro 1.2 Gastos tributarios en Amrica Latina, 2000-09(en porcentaje del PIB)

Pas 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Argentina n.d. 3,01 2,71 2,41 2,01 2,21 2,11 2,20 2,14 2,08

Brasil 1,58 1,51 1,78 1,70 1,40 1,69 1,99 2,29 2,77 3,20

Chile n.d. 4,43 4,22 3,87 3,45 4,38 4,05 4,88 3,96 3,96

Colombia n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. 3,70 3,96 3,52 n.d. n.d.

Guatemala 12,00 12,30 12,70 12,50 12,30 8,40 8,50 8,60 n.d. n.d.

Mxico n.d. n.d. 5,26 6,05 5,28 6,32 5,59 5,38 n.d. n.d.

Per n.d. n.d. n.d. n.d. 1,83 2,07 2,24 2,22 2,05 1,81

Fuente: Villela, Lemgruber y Jorrat (2009) sobre la base de informes oficiales de los pases.n.d.: no hay informacin disponible.


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un promedio cercano al 50% en los 10 pases para los cuales se cuenta coninormacin. La situacin no es muy dierente en el caso del impuesto a la

renta de las empresas, ya que la evasin tambin bordea el 50% en prome-

dio (grco 1.12).

Las prcticas evasoras se encuentran tan arraigadas en las sociedades

latinoamericanas que menos de la mitad de los latinoamericanos consi-

dera que evadir impuestos es un acto totalmente injusticable, segn las

encuestas de Latinobarmetro para 2010 (grco 1.13). Apenas 29 de cada100 dominicanos o 35 de cada 100 bolivianos considera que la evasin

es totalmente reprobable. Cuando se combina la generosidad de los gas-

tos tributarios con la intensidad de las prcticas evasoras el resultado es

una severa prdida de recaudacin de los impuestos, especialmente los que

gravan las rentas personales y de las empresas.

Cuadro 1.3 Gastos tributarios en Amrica Latina por tipo de impuesto, 2007(en porcentaje del PIB)

Impuesto Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Mxico Per

IVA 1,14 0,36 0,76 1,92 3,40 1,96 2,15 1,44

Renta 0,51 1,11 4,21 1,60 1,20 5,28 3,02 0,29

Pers.

naturales

n.d. 0,66 3,31 0,24 0,80 4,35 1,56 0,19

Pers.

jurdicas

n.d. 0,45 0,90 1,36 0,40 0,93 1,45 0,10

Seguridadsocial

0,25 0,74 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.

Especficos 0,13 0,00 n.d. n.d. n.d. n.d. n.d. n.d.Comercioexterior

0,16 0,08 n.d. n.d. n.d. 0,20 n.d. n.d.

Otros 0,02 0,00 n.d. n.d. n.d. 0,46 0,76 0,32

Total (porc.PIB)

2,21 2,29 4,97 3,52 4,60 7,91 5,92 2,05

Total (porc.de larecaudacin)

8,90 9,10 24,60 22,00 35,30 63,50 50,70 11,90

Fuente: Villela, Lemgruber y Jorrat (2009) sobre la base de informes oficiales de los pases.Nota: Las amplias diferencias metodolgicas entre los pases analizados no permiten que los valores presentadossean comparables entre s. Por ejemplo, en Guatemala se computa como gasto tributario el mnimo no imponible delimpuesto a la renta, lo que constituye una excepcin a la regla generalmente aceptada. Por otro lado, Chile incluyecomo gasto tributario al resultante de la diferencia entre la alcuota marginal del impuesto a la renta de sociedades yla alcuota marginal mxima del mismo tributo que grava los dividendos en cabeza de las personas fsicas.n.d.: no hay informacin disponible.


55/419

MITO Y REALIDAD DE LA EVASIN TRIBUTARIA 23

Grfico 1.12 Tasas de evasin tributaria(porcentaje)

0 10 20 30 40 50 60 70

Guatemala

Ecuador

Rep. Dominicana

Argentina

Chile

Costa Rica

Mxico

El SalvadorPer

Impuesto a la renta personal Impuesto a la renta empresarial IVA

Fuente: CAF (2012); Cardoza (2012); Jimnez, Gmez Sabaini y Podest (2010); Pecho, Pelez y Snchez (2012); y Salim(2011).

Grfico 1.13La evasin tributaria es injustificable, 19982008

(porcentaje de individuos)

0 10 20 30 40 50 60

Rep. Dominicana

BoliviaPer

Guatemala

Ecuador

Panam

Mxico

Colombia

El Salvador

Chile

Costa Rica

Honduras

Uruguay

Nicaragua

Brasil

Paraguay

Venezuela

Argentina

Fuente: CAF (2012).Nota: Porcentaje de individuos que consideran que la evasin de impuestos es injustificable. Los datos son un prome-dio de aquellos aos en los que la pregunta fue incluida en Latinobarmetro.


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Este panorama puede invitar al desaliento, sobre todo si se cree que

el comportamiento evasor est arraigado en el tejido social y en la men-

talidad de los individuos debido a las races histricas e institucionales de

los sistemas de tributacin latinoamericanos mencionadas al comienzo de

este captulo.

Aunque las actitudes de la ciudadana inciden en las prcticas evaso-

ras, mucho ms importante es el diseo de los impuestos. As lo demues-

tra el caso del IVA, que al gravar todas las etapas de produccin hace que

cada empresa est interesada en reclamar a sus proveedores los recibos

de pago del IVA para poder acreditarlos a su propio pago. De esta orma,

aunque la recaudacin del IVA de un bien de consumo hasta que llega a sucomprador nal puede involucrar a decenas de empresas, lo que aparente-

mente es ms complejo que gravar solamente al expendedor nal es contar

con un mtodo que controla en orma bastante eectiva, aunque no com-

pletamente, la evasin.17 En eecto, la evasin del IVA en Amrica Latina

fucta entre un 11% en Chile y un 38% en Nicaragua, con un promedio

del 27,6%, es decir aproximadamente la mitad de la tasa de evasin de los

impuestos a la renta. Las tasas de recaudacin eectiva del IVA en Am-rica Latina son muy semejantes a las de los pases no latinoamericanos de

la OCDE: por cada punto de IVA y cada US$100 de consumo privado, en

Amrica Latina se recaudan US$0,53, mientras que en la OCDE se recau-

dan US$0,59, como se analiza en el captulo 9.

Las nuevas propuestas de diseo de diversos impuestos que se presen-

tan en este libro (captulos 7 a 9) se basan en el postulado de que es posible

reducir sustancialmente la evasin mediante un mejor diseo de los reg-menes. Dichas propuestas reconocen que en Amrica Latina y el Caribe ha

habido experiencias exitosas de diseo de impuestos que han ayudado a

combatir la evasin.

Lo anterior no quiere decir que el diseo de los impuestos sea el nico

actor que incida en que haya o no evasin. La literatura sobre tributa-

cin ha reconocido tradicionalmente que es ms cil controlar la evasin

en economas ms urbanas, ms industrializadas, con menos trabajado-res independientes y empresas ms grandes. ambin ha reconocido que

las prcticas evasoras y el bajo esuerzo scal se dan ms cilmente en un

ambiente institucional en el que son aceptadas las prcticas corruptas en

la administracin pblica o en el que no hay canales para que el electo-

rado exprese su descontento y para que haya rendicin de cuentas (Bird,


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muy modernas y eectivas, como la de Brasil, hasta otras muy dbiles,

como en la mayor parte de Centroamrica.

El nico indicador comparativo internacional que existe para medirla eciencia de la administracin tributaria es el costo de la adminis-

tracin como porcentaje de la recaudacin. En promedio, en Amrica

Latina los costos de administracin representan el 1,4% de la recauda-

cin, una cira solo algo ms alta que el promedio para los pases desa-

rrollados de la OCDE (1%), y que est muy infuida por los altos costos

Cuadro 1.4 Horas requeridas para pagar impuestos, 2010

Pas

Nmero de horas por ao que debededicar una empresa mediana para

pagar los principales impuestos

Rankingsobre

183 pasesBelice 147 44

Colombia 208 80

Trinidad y Tobago 210 82

Nicaragua 222 87

Honduras 224 90

Costa Rica 272 116

Paraguay 311 129

Chile 316 131

El Salvador 320 132

Repblica Dominicana 324 134

Uruguay 336 137

Guatemala 344 141

Per 380 151

Mxico 404 155

Jamaica 414 156

Argentina 453 162

Panam 482 163

Ecuador 654 172

Venezuela 864 179

Bolivia 1080 182

Brasil 2600 183

Promedio de Amrica Latina y el Caribe 503 134Promedio mundial 276 n.a.

Fuente: CFI y Banco Mundial (2012).n.a.: no aplica.


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Por consiguiente, a pesar de que las administraciones tributarias son

mucho ms capaces que en el pasado y de que, en general, no padecen

de serios problemas de ineciencia, hay grandes dierencias entre unos y

otros pases, y es mucho lo que puede hacerse an para conseguir un mejor

cumplimiento de las obligaciones tributarias.

Nuevas realidades, nuevos mitos?

Desde la dcada de 1990 los sistemas tributarios latinoamericanos y cari-

beos han enrentado los retos que suponan la baja recaudacin, la pocaprogresividad de los impuestos, la extendida evasin tributaria y la debi-

lidad de las administraciones tributarias. Aunque estos cuatro rasgos no

han sido superados completamente, los avances han sido notables y, como

se ver en los siguientes captulos de este libro, se ha creado un valioso

arsenal de experiencias e innovaciones que pueden aprovecharse para

seguir progresando. Pero adems hay otros rasgos problemticos de los

sistemas tributarios de la regin a los que no se presta actualmente la aten-cin que merecen.

El primero de ellos es la alta volatilidad de los ingresos scales. En

general, de un ao a otro, la carga tributaria de un pas latinoamericano

o caribeo puede aumentar o disminuir cerca de un 8%. Con una carga

tributaria promedio de un 22% del PIB, esto implica aumentos o dismi-

nuciones de casi dos puntos del PIB en los ingresos scales cada ao. La

volatilidad de los ingresos scales es un canal de inestabilidad scal muypoderoso, que a menudo obliga a hacer ajustes de magnitud semejante en

el gasto pblico, generando como resultado una uerte inestabilidad en los

ingresos y el producto. La volatilidad de la carga tributaria es enorme en

pases como Bolivia, Repblica Dominicana, rinidad y obago o Vene-

zuela, donde las uentes de recursos scales estn muy concentradas en

unos pocos sectores, y tiende a ser menor en economas ms diversi-

cadas y con sistemas tributarios ms eectivos, como Brasil o Uruguay(grco 1.14). La volatilidad de la carga tributaria en los pases latinoa-

mericanos y caribeos es varias veces ms uerte que en los pases de la

OCDE, donde las cargas suelen cambiar apenas cerca del 1% de un ao a

otro. Aparte de moderar la volatilidad de los ingresos tributarios, las pol-

ticas tributarias tienen el reto de ayudar a las amilias de ingresos bajos


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NUEVAS REALIDADES, NUEVOS MITOS? 29

y medios a estabilizar su propio ingreso. En el captulo 3 se analizan las

implicaciones macroeconmicas y sociales de la volatilidad de los ingresos

tributarios de la regin y se discute cmo puede el sistema tributario ayu-

dar a estabilizar los ingresos de las clases populares.

En segundo lugar, los escasos esuerzos que hacen los gobiernos sub-nacionales para recaudar sus propios impuestos es un rasgo notorio de

los sistemas tributarios de la regin, que no recibe la atencin que ame-

rita. Como ya se mencion, con la exclusin de Argentina y Brasil, la carga

impositiva de los gobiernos subnacionales llega tan solo al 0,8% del PIB, a

pesar del notable proceso de descentralizacin del gasto y de importantes

Grfico 1.14 Volatilidad de la carga impositiva ajustada, 19902010

Desviacin estndar del cambio porcentual anual 19902010

0 2 4 6 8 10 12 14 16

OCDE (19902000)OCDE (19902010)

UruguayBrasil

El SalvadorJamaica

PerBelice

ColombiaPanam

ChileArgentinaParaguay

Amrica Latina (19902010)Barbados

Costa RicaHonduras

EcuadorAmrica Latina (19902000)

MxicoBolivia

Trinidad y TobagoGuatemalaNicaraguaVenezuela

Repblica Dominicana

0,61,1

3,44,0

4,44,7

5,65,65,75,9

6,77,07,1

7,57,5

7,67,87,9

8,38,3

9,29,39,4

10,2 13,2

13,4

Fuente: Base BID y CIAT (2012) y FMI (2

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