Menganalisis REDD+Sejumlah tantangan dan pilihan

Disunting oleh Arild Angelsen

Disunting bersama oleh Maria Brockhaus William D. Sunderlin Louis V. Verchot

Asisten redaksi Therese Dokken

© 2013 Center for International Forestry Research.Hak cipta dilindungi oleh Undang-Undang

Dicetak di IndonesiaISBN: 978-602-1504-01-7

Angelsen, A., Brockhaus, M., Sunderlin, W.D. dan Verchot, L.V. (ed.) 2013 Menganalisis REDD+: Sejumlah tantangan dan pilihan. CIFOR, Bogor, Indonesia.

Terjemahan dari: Angelsen, A., Brockhaus, M., Sunderlin, W.D. and Verchot, L.V. (eds) 2012 Analysing REDD+: Challenges and choices. CIFOR, Bogor, Indonesia.

Penyumbang foto:Sampul © Cyril Ruoso/Minden PicturesBagian: 1. Habtemariam Kassa, 2. Manuel Boissière, 3. Douglas SheilBab: 1 dan 10. Yayan Indriatmoko, 2. Neil Palmer/CIAT, 3. dan 12. Yves Laumonier, 4. Brian Belcher, 5. Tony Cunningham, 6. dan 16. Agung Prasetyo, 7. Michael Padmanaba, 8. Anne M. Larson, 9. Amy Duchelle, 11. Meyrisia Lidwina, 13. Jolien Schure, 14. César Sabogal, 15. Ryan Woo, 17. Edith Abilogo, 18. Ramadian Bachtiar

Desain oleh Tim Multimedia CIFORKelompok pelayanan informasi

CIFORJl. CIFOR, Situ GedeBogor Barat 16115Indonesia

T +62 (251) 8622-622F +62 (251) 8622-100E cifor@cgiar.org

cifor.orgForestsClimateChange.org

Pandangan yang diungkapkan dalam buku ini berasal dari penulis dan bukan merupakan pandangan CIFOR, para penyunting, lembaga asal penulis atau penyandang dana maupun para peninjau buku.

Center for International Forestry ResearchCIFOR memajukan kesejahteraan manusia, konservasi lingkungan dan kesetaraan melalui penelitian yang berorientasi pada kebijakan dan praktik kehutanan di negara berkembang. CIFOR merupakan salah satu Pusat Penelitian Konsorsium CGIAR. CIFOR berkantor pusat di Bogor, Indonesia dengan kantor wilayah di Asia, Afrika dan Amerika Selatan.

3Bab

Evolusi REDD+Arild Angelsen dan Desmond McNeill

• Sebagaisebuahgagasan,REDD+terbuktisangatpopuler,sebagiankarenagagasan ini cukup luas untuk menampung berbagai kepentingan yangberbeda.Namunkonsepnyatelahberkembang,dipicuolehtidakadanyakesepakatanikliminternasionalyangbaru,kepentinganbisnissepertibiasayangkuat,sejumlahpelakudenganagendayangberagamdanpengalamandilapangan.

• PerubahanutamadalamREDD+ termasukhal‑halberikut: i) fokusnyatelahbergeserdarihanyakarbonmenjadiberbagaisasaran;ii)kebijakanyang dipakai sejauh ini tidak hanya, atau bahkan terutama, diarahkanuntuk mencapai pembayaran berbasiskan hasil; iii) kegiatan di tingkatsubnasionaldanproyek–bukanditingkatnasional–menerimabagianbesardarisumberdaya;daniv)sampaisaatinipendanaanterutamaberasaldaribantuaninternasionaldananggarannasionalnegara‑negaraREDD+,danbukanberasaldaripasarkarbon.

• Kekhasan REDD+ yang membuatnya berbeda dari upaya‑upayasebelumnya dalam sektor kehutanan – pendanaan yang signifikanberbasiskanhasil–berisikotertutupiolehberbagaisasarandanpendekatanlainnya,sehinggamembahayakankeefektifanREDD+.

Memahami REDD+38 |

3.1 PengantarREDD+ telahmengalami perubahan drastis sejak gagasan ini diluncurkandalam COP11 di Montreal tahun 2005, baik dalam hal persepsi tentanggagasan ini maupun bagaimana gagasan ini telah diterapkan. Sementarabeberapadariperubahaninitimbuldaripematangangagasaninisecaraalami,sejalan dengan pembelajaran dan pengalaman yang kita peroleh, sejumlahperubahan yang terjadi juga merupakan akibat dari REDD+ diterjunkanke arena politik dan dipengaruhi oleh sejumlah kepentingan dan ideologiyangberagam(Bab2).PemahamantentangapayangmembentukREDD+telah dimodifikasi, dengan beberapa pelaku menggunakan ‘kekuasaansecaraskematis’yangkuat.Selainitu,lambatnyakemajuandalamnegosiasiiklim global dan kekaburan prospek pendanaan REDD+ jangka panjang,demikianjugakepentingandomestikyangkuatuntuktetapmelakukanbisnisseperti biasa (Bab 5),memiliki implikasi kuat bagi kecepatan dan bentukpengembanganREDD+.

TerdapatberagaminterpretasimengenaiREDD+.Definisiumum,berdasarkankeputusanCOP13diBalitahun2007,menyatakanbahwaREDD+tersusunatassejumlahtindakanlokal,nasionaldanglobalyangtujuanutamanyaadalahuntukmengurangiemisidarideforestasidandegradasihutandanmemperkuatcadangankarbondinegara‑negaraberkembang(Angelsen2009a).Sedangkandefinisiyanglebihsempit,yangdigunakanuntukmemilihsejumlahproyekuntuk Studi Komparatif Global (GCS) CIFOR tentang REDD+ (lihatLampiran), merinci bahwa tujuan utamanya terkait dengan penguranganemisidanpenyerapangasrumahkaca(GRK),dantindakanyangmelibatkanpembayaran berbasiskan hasil atau bersyarat (Wertz‑Kanounnikoff danAngelsen2009).

Babiniakanmenguraikanaspek‑aspekutamaevolusiREDD+sebagaisebuahgagasan dan praktik danmeninjau sejumlah kekuatan pendorong di balikperubahan yang telah terjadi. REDD+ – sebagai sebuah gagasan – adalahkisahsuksesdanalasankeberhasilaninidiulasdalamBagian3.2.Bagian3.3menyediakan sebuah kerangka kerja untuk mengamati bagaimana danmengapaREDD+telahberubahdalamempatarena:negosiasiiklim,bantuaninternasional, kebijakan nasional dan realitas lokal. Bagian 3.4 membahasperubahan REDD+ dalam empat hal utama: tujuan, kebijakan, skalaimplementasidanpendanaan.Terakhir,kamimembahasimplikasiperubahaninibagiREDD+.

3.2 Sebagai suatu gagasan, REDD+ adalah sebuah kisah suksesREDD+ telah menjadi sebuah gagasan yang sangat berhasil. Sejak REDdiluncurkan pada COP11 dan REDD+ diintegrasikan sepenuhnya dalam

| 39Evolusi REDD+

agenda iklim global pada COP13 2007, gagasan ini dinilai berpotensimenjadi strategi mitigasi yang paling efektif dan efisien yang tersediasaat ini. Sejumlah negara berkembang telah menyiapkan – dan beberapatelah mulai menerapkan – strategi‑strategi kebijakan REDD+. Ratusanproyek lokal REDD+ telah dimulai dan para peneliti dan berbagai pihaklain telah termotivasi untuk menulis ribuan publikasi.1 Sejumlah donormenjanjikan miliaran dolar bagi REDD+ (Bab 7) dan program‑programinternasional yangbaru telahdibentuk, sepertiFasilitasKemitraanKarbonHutan(Forest Carbon Partnership Facility/FPCF) dariBankDunia,ProgramUN‑REDD dan Program InvestasiHutan (Forest Investment Program/FIP)dari Bank Dunia. Kita mungkin perlu kembali ke wacana ‘pembangunanberkelanjutan’ yang dipromosikan oleh World Commission on Environment and Development (WCED 1987), untuk memperoleh gagasan yang lebihberhasil dalam bidang lingkungan hidup dan pembangunan. Walaupunpembangunanberkelanjutanlebihmerupakansebuahaspirasidibandingkansuaturangkaiantindakanspesifik,aspirasiinimemilikidayatarikyangsamadenganREDD+, yaitubisadipahami sebagaihal berbedabagi orang yangberbeda.Ketidakjelasan–ataukeluasan–gagasanini,menurutkami,adalahsebagiandarialasankeberhasilannya.2Selainitu,sepertihalnyapembangunanberkelanjutan, daya tarik REDD+ awalnya berasal dari janjinya untukmenjadi kebijakan menang‑menang‑menang (win‑win‑win): kombinasipenguranganemisiGRKdenganpengentasankemiskinandanperlindungankeanekaragamanhayati.

3.2.1 REDD+ terlihat besar, murah dan cepatEmisiGRKdari deforestasi hutanmenyebabkan 17% emisi global (IPCC2007b),meskipunstudiyanglebihbarumenunjukkanbahwakontribusiinimungkinhanyasekitar12%,sebagiankarenapertumbuhanpesatdalamemisibahanbakar fosil (vanderWerfdkk.2009).Mengurangi emisidarihutantropistidakhanyaberpotensibesaruntukmengurangiemisiglobal,namunlaporan oleh Stern (2006) dan lain‑lain telah meyakinkan para perumuskebijakanbahwapendekatan semacam itu tidak akanmembutuhkanbiayabesar.Menurut laporanStern,menghilangkandeforestasiyangpalingbesarhanya akanmembutuhkan biaya rata‑rataAS $1‑2 per tCO2, yang sangatmurah dibandingkan dengan hampir semua pilihan mitigasi lainnya.Walaupunestimasiinitelahdikritikdanbeberapaestimasilainadalahlebihtinggi(misalnya,Kindermanndkk. 2008),adakesanumumyangterbentukbahwaREDD+akanmenjadimurah.

1 SebuahpenelusuranGoogle Scholar mengutip sekitar 18.000publikasi tentangREDD+(diakses6Maret2012).2 “Gagasanyangpalingberhasildalamarenakebijakanbukanberupaanalisisyangpalingmendalam,namunyangpalingdapatditempa,yaituyangdapatditafsirkanuntukmenyesuaikandenganperspektifyangberagam,mencapaikonsensusdenganmengantarkanartiyangberbedabagipihak‑pihaksasaranyangberbeda”(McNeill2006).

Memahami REDD+40 |

DiasumsikanjugabahwaREDD+adalahmudahdandapatdilakukandengancepat, yangmembuatnyamenarik bagi berbagai konstituen yang berbeda.DalampidatonyapadaCOP13,yaitupadasaatpeluncuranInisiatifIklimdanHutanInternasionalNorwegia(International Climate and Forest Initiative of Norway),PerdanaMenteriNorwegiaJensStoltenbergmenyampaikanbahwa,“Melaluilangkah‑langkahyangefektifdalammelawandeforestasi,kitadapatmencapai penurunan besar emisi GRK – dengan cepat dan biaya murah.Teknologinyasudahdiketahuidenganbaikdantelahtersediaselamaribuantahun.Semuaorangtahubagaimanauntuktidakmenebangpohon.”3

3.2.2 REDD+ mewakili sebuah pendekatan baruPada awalnya, satu ciri pembeda REDD+ adalah penggunaan insentifkeuangan untuk mengubah perilaku pengguna hutan: konservasi hutanagar menjadi lebih menguntungkan daripada penebangan hutan melaluipembayaran untuk berbagai jasa lingkungan (PES). Logikanya menarik.Penyerapandanpenyimpanankarbonadalahbarangpublikyangdisediakanolehhutandanpemilikhutan.Saatinitidakadapasarataumekanismesepertipasaruntukmemberikan insentifbagipemilikdanpenggunahutanuntukmemperhitungkan nilai jasa ini ke dalam keputusan pengelolaan mereka.MelaluisistemPES,pemiliklahanakanmenjagahutankarenamerekadapatmenghasilkanuangdenganmelindungihutan.AspekinimembuatREDD+berbedasekalidenganupaya‑upayakonservasihutansebelumnya(Sunderlindan Atmadja 2009). Sebuah pendekatan berbasiskan kinerja, denganpembayaranyangdilakukanhanyajikahasilnyatelahdapatditunjukkan,jugasangatmenarikbagikebanyakansumber‑sumberpembiayaan.

Ciri pembeda kedua REDD+ adalah besarnya pendanaan yang tersedia,yangmembuatupaya‑upayakonservasi sebelumnya terlihat kecil,misalnyaRencanaAksiHutanTropis(Tropical Forest Action Plan)padatahun1980‑an.Transfer tahunan untuk negara‑negara REDD+ diperkirakan berpotensimembawa puluhan miliar dolar, demikian menurut laporan‑laporan yangberwenang(misalnya,Stern2006;Eliasch2008).

Terakhir, REDD+ menargetkan reformasi dan perubahan transformatifdi luar sektor kehutanan (Bab 2). Suatu pendekatan nasional yang luastelah dipilih4 untuk memungkinkan penggunaan kebijakan ekstrasektoral,yang dapat berdampak lebih besar dibandingkan pendekatan sektoral(Kanninendkk.2007).Suatupendekatannasionaljugaakanmenindaklanjutitantangankebocoran,alasanutamamengapadeforestasiyangdihindaritidakdimasukkankedalamMekanismePembangunanBersih(Clean Development Mechanism/CDM)padatahun2001.

3 http://www.regjeringen.no/nb/dep/smk/aktuelt/taler_og_artikler/statsministeren/statsminister_jens_stoltenberg/2007‑4/Tale‑til‑FNs‑klimakonferanse‑pa‑Bali.html?id=493899.4 Sementara fokusnya bersifat nasional, suatu pendekatan dalam satu sarang(Pedroni dkk. 2007) yang dimulai pada tingkat subnasional, pada situasi tertentu, dapatditerimasebagaisuatulangkahsementara.

| 41Evolusi REDD+

3.2.3 REDD+ menarik bagi banyak pelaku di berbagai tingkatKarena diharapkan akan menyediakan kompensasi untuk penguranganemisi,REDD+mewakili solusimenang‑menanguntukkebanyakanpelakuhutan, termasuk pemilik hutan dan pemerintah negara REDD+. REDD+dipandangberkontribusibagi lingkunganhidupdantujuanpembangunan,sehinggamenghindari‘hukumbesikebijakaniklim’:ketikatujuanlingkunganhidupdanekonomiberbenturan,makatujuanekonomiyangakanmenang(Pielke2010).

Suatu konsep utama dalam Rencana Aksi Bali (UNFCCC 2007) adalahbahwa REDD+ seharusnya mengikutsertakan ‘insentif positif ’, yang olehbanyak pihak ditafsirkan sebagai kompensasi oleh negara‑negara Annex Ikepada negara‑negara nonAnnex I untuk mencapai pengurangan emisikehutananyangterukur.KarenaituREDD+sangatsesuaidenganbagianyangditetapkandalamProtokolKyoto:negara‑negaraAnnexIakanmelaksanakankomitmenuntuk pengurangan emisi, sementara negara‑negaranonAnnex Iakan melaksanakannya secara sukarela (baru‑baru ini dinyatakan sebagaiNAMAs – Nationally Appropriate Mitigation Actions/Aksi Mitigasi yangDisesuaikansecaraNasional:sejumlahkebijakandantindakanyangdisepakatiuntuk dilaksanakan oleh negara‑negara berkembang untuk mengurangiemisiGRKmereka).DenganbeberapanegaraAnnexI(khususnyaNorwegia)bersediauntukmemberikandanadalamjumlahrelatifbesar,REDD+dapatmenjembatanikesenjanganantaraUtaradanSelatandalamnegosiasiiklim,meletakkan beberapa langkah ke depan yang terkait isu‑isu dalam agendaUNFCCC.Apabilanegosiasigagaldalambidanglain(daniniseringterjadi),REDD+dapatmenjadikelincidalam topiuntukmenunjukkankemajuanyangdapatdicapai.

Sampai saat ini, kredit REDD+ belum memungkinkan untuk digunakansebagaipenggantikerugian,yaituuntukmemenuhikewajibanpenguranganemisi bagi negara‑negara Annex I. Namun prospek bahwa hal ini dapatberubah merupakan faktor yang memotivasi – baik bagi negara‑negaranonAnnex I yangberhutan yangmengantisipasi potensi aliranpendapatanyang besar maupun untuk negara‑negara Annex I yang berharap untukmemenuhi komitmennya dalam pengurangan emisi dengan biaya yanglebihmurah.5

DukunganbagiREDD+ tetap tinggi, sebagiankarenabelumdidefinisikandengan jelas. Banyak isu sulit yang belum terselesaikan, misalnya apakahpendanaan diarahkan untuk pelaku deforestasi komersial berskala besaratau pada kelompok‑kelompok adat yang melestarikan hutan. Selama

5 Brazil merupakan kekecualian, karena sejak awal bersifat skeptis terhadap gagasanini, sebagian karena kekhawatiran kedaulatan dan setelah itu juga karena kekhawatiranbahwa kredit REDD+ akan menghilangkan upaya‑upaya mitigasi negara‑negara REDD+(Angelsendkk.2012b).

Memahami REDD+42 |

REDD+ masih belum jelas, kepentingan dan pandangan yang berbedatampaknyadapatdiakomodasi.Sebagaicontoh,tingkatacuandisetujuiharusdidasarkanpada‘kondisinasional’,walaupuntidakadayangtahupersisapamaksud istilah ini (Bab 16). Sama halnya, definisi REDD+ dari COP13(UNFCCC 2007) memasukkan ‘peningkatan cadangan karbon hutan’;beberapaPihakmenafsirkanhaliniuntukmengikutsertakanhutantanaman(yangjugamerupakanhutan,sesuaidengandefinisistandarFAO),sementarabeberapapihaklainberpendapatlain.

Singkatnya,bagibanyakpelakudalamarenaiklim,REDD+terlihatsepertisebuah solusi ideal.REDD+dapatmenyediakanpengurangan emisi secaracepatdanmurahsertapeluangmenang‑menang‑menangbagisemuaorang:transfer danabesar ke Selatan, pengganti kerugian yangmurahbagiUtaradanpendanaanuntukproyek‑proyekkonservasidanpembangunan.NamunketikaREDD+mulaidiujidandidefinisikansecaralebihrinci,permasalahanmulaitimbul.SelamaREDD+tetaptidakjelas,suatukoalisiyangluasdapatmendukung gagasan ini. Namun suatu gagasan tidak akan efektif sampaibenar‑benardilaksanakan,dankemudiankepentinganyangberkuasadapatmenguatkanataumelemahkannya.

3.3 REDD+ di arena yang berbedaSepertidiuraikansebelumnya,REDD+telahmengalamiperubahanpentingsejakpertamadiluncurkan,baiksebagaisuatugagasanmaupunsebagaipraktik.Gambar 3.1 menyediakan kerangka kerja sederhana untuk menganalisisperubahan dalam REDD+ dengan menggunakan kerangka kerja 4I yangdiuraikan dalam Bab 2. Bagian kiri gambar ini mengidentifikasi empatarena relevansi REDD+: arena negosiasi iklim UNFCCC, arena bantuanpembangunan(termasukarenakonservasidanmemilikidonorbilateralyangbesar,organisasimultinasionaldanNGOatauBINGOinternasionalyangbesar), serta arenanasionaldan lokal.Dua yang terakhir – arenanasionaldanlokal–masing‑masingmerupakansubyekpembahasanyanglebihdetaildalamBab5dan11.

Kita akan mulai dengan menganalisis bagian kiri gambar dan akanmengaitkannya dengan bagian kanannya – perubahan tujuan, kebijakan,skala,danpendanaandariwaktukewaktu–dalamBagian3.4.Sejumlahlembaga formal yang menghubungkan tingkat global dan lokal darikebijakandantindakanREDD+hanyasedikitdanlemah,namunkeempatarena tersebut terkait dengan beberapa cara yang berbeda. Banyak pelakuyang beroperasi pada lebih dari satu arena dan beberapa, seperti halnyaBINGO,beroperasidi semuaarena.Karena itu,kepentingandangagasanberbagaipelakuhutanadadisemuaarenadandisemuatingkat.Informasimerupakanmatauangdalamarenaini:tidakhanyainformasiteknisnamun

| 43Evolusi REDD+

juga pengetahuan yang terpilih dan ditafsirkan oleh para pelaku untukmendukungkepentinganmereka.Danberbagaikeputusanpadasatutingkatdapatmembingkaidanmembatasiwacana,kebijakandanaksipadatingkatlainnya.Misalnya,wacana di tingkat global tercermin dengan jelas dalamperdebatanREDD+nasional(lihatBab5).

Berbagai perdebatan ini dapat dianalisis dalam hal ideologi yang salingbertentangan, sepertidirangkumdalamKotak3.1.Di sini,narasi ideologimembingkaiposisiREDD+danberbagaiusulandikaitkandenganpandanganduniatentanglingkunganhidupdariempatkelompokutama(menurutClappdanDauvergne2005):pelakupasar liberal, institutionalis,parapendukunglingkunganhidupdankalangansosialhijau.REDD+dapatditafsirkandalamkonteksmasing‑masing ideologi ini dan ketidaksepakatan dalam perincianREDD+seringdipahamisebagaipertentangandiantaramereka.

3.3.1 Sejumlah negosiasi iklimRED–dengansatuD–memasukiarenaglobaldalamCOP11tahun2005,ketikaParaPihakdiundanguntukmenyampaikan“pandanganmerekatentangisuterkaitpenguranganemisidarideforestasidinegara‑negaraberkembang(UNFCCC2005).BadanPendukunguntukNasihatIlmiahdanTeknologi(SBSTA) dari UNFCCC, khususnya, diminta untukmelaporkannya padapertemuan bulan Desember 2007 (COP13 di Bali, Indonesia). Selamaperiode intervensi, beberapa pertemuan diselenggarakan untuk membahaskekhawatirantentangkebocoranyangsudahadasejaklama,kepenambahandan tingkat acuan, skala serta pemantauan, pelaporan dan verifikasi(pengumpulaninformasi tentangsemuahalinidanisu‑isulaindapatdilihatdalamAngelsen2008bdanParkerdkk.2009b).

Gambar 3.1 REDD+ sebagai gagasan yang muncul dan praktiknya

Global

Arena 4I Gagasan dan praktik REDD+

Lokal

Arena negosiasi iklim Kelembagaan, gagasan,

kepentingan, informasi

Arena bantuan pembangunan

Arena kebijakan nasional

Realitas lokal

Tujuan

Jenis kebijakan

Skala

Pendanaan

Memahami REDD+44 |

Kotak 3.1 Peran berbagai ideologi dalam membingkai agenda REDD+Rocio Hiraldo dan Thomas M. Tanner

Menegosiasikan dan mengembangkan program‑program REDD+ membutuhkan keterlibatan banyak pelaku. Sementara agenda politik dan finansial memainkan peran dalam mengembangkan kerangka REDD+, narasi ideologi yang berbeda mendasari posisi para pelaku yang berbeda. Bagaimana perdebatan REDD+ dibingkai dapat membenarkan satu atau serangkaian tindakan lainnya (Leach  dkk.  2010). Narasi ideologi yang dominan dalam membingkai posisi dan usulan REDD+ dapat dikaitkan dengan cara pandang tentang lingkungan hidup (menurut Clapp dan Dauvergne 2005).

1. Hutan dan pertumbuhan ekonomi: pasar liberalPasar liberal mendukung mekanisme pasar dan memandang produk hutan sebagai sumber utama pertumbuhan ekonomi dan pengurangan kemiskinan bagi negara‑negara berkembang: “Tanpa konsesi hutan sebagian besar dari pulau‑pulau di luar Jawa akan tetap tertinggal” (Kementerian Kehutanan Indonesia, dikutip dalam Gellert 2005:1351). Pandangan ini mendukung sikap yang sering dikaitkan  –  baik secara benar atau tidak – dengan Bank Dunia: bahwa meningkatnya keterlibatan pihak swasta dan penggunaan pasar karbon penting untuk keberlanjutan mekanisme REDD+ di masa depan.

2. Hutan dan tata kelola: institusionalisIdeologi institusionalis berakar pada kebutuhan akan institusi yang kuat, tata kelola yang baik dan hukum yang efektif untuk lingkungan hidup dan kesejahteraan manusia. Penghambat utama untuk tata kelola yang baik mencakup kebijakan dan kerangka kerja hukum yang lemah, kapasitas penegakan yang terbatas, keterbatasan data, korupsi dan kondisi pasar yang buruk untuk berbagai produk kayu. Ideologi ini tercermin dalam beberapa program untuk meningkatkan ‘kesiapan’ negara untuk REDD+ dan menetapkan partisipasi terhadap program sebagai prasyarat untuk pemenuhan standar tata kelola yang baik. Contohnya adalah yang dilakukan oleh FCPF dan Program UN‑REDD, dukungan bilateral Australia untuk Indonesia dan dukungan Norwegia untuk Brasil, Republik Demokratik Kongo, Guyana, Indonesia dan Tanzania.

3. Nilai ekologis hutan: ‘bio‑environmentalist’Cara pandang bio‑environmentalist dicirikan oleh sejumlah kendala ekologis dan kebutuhan untuk memodifikasi tingkah laku manusia dalam menyelesaikan masalah lingkungan. Cara pandang ini mendorong target pengurangan emisi dan laju deforestasi yang ambisius, yang terlihat dalam berbagai kampanye WWF dan Fauna and Flora International. Sementara bio‑environmentalist berhadapan dengan model bisnis seperti biasa, visi

| 45Evolusi REDD+

mereka tidak selalu sejalan dengan pendekatan pasar liberal; mereka melihat pasar karbon sebagai sarana untuk mencapai kelestarian lingkungan hidup. Contoh inisiatif yang dimotivasi oleh ideologi bio‑environmentalist adalah dukungan Greenpeace untuk Mekanisme Pengurangan Emisi Deforestasi Tropis (Tropical Deforestation Emissions Reduction Mechanism/TDERM), yang merupakan turunan model dana terkait pasar bagi REDD+ (Parker dkk. 2009b).

4. Hutan dan hak azasi: sosial hijauIdeologi sosial hijau terutama didasarkan pada pemikiran sosial dan ekonomi; argumennya adalah masyarakat dan lingkungan tidak dapat dianggap sebagai bagian yang terpisah. Karena itu, menurut ideologi ini REED+ harus menyeimbangkan tujuan pengurangan emisi dengan kesejahteraan masyarakat hutan, termasuk partisipasi, hak dan pengetahuan mereka. Laporan yang disampaikan Friends of the Earth International kepada UNFCCC merangkum pemikiran ini, yang menyatakan bahwa “memastikan hak dan kepentingan masyarakat adat dan masyarakat lokal dalam rancangan REDD adalah lebih dari sekedar suatu kebijakan negara. Pendekatan berbasiskan hak juga akan berkontribusi bagi keefektifan dan kelanggengan program‑program REDD” (FOEI 2009).

Diambil dari: Hirado dan Tanner (2011b)

CakupanREDD+merupakanisuyangdiperdebatkan.Degradasihutan–Dyang kedua – dimasukkan dalam definisi UNFCC untuk REDD+ padatahun2007,mengingatfaktabahwabagianbesardariemisihutanmerupakanakibat degradasi. Namun pengikutsertaan tersebut hanya terjadi setelahbanyaktekanan, termasukdarinegara‑negaraKomisiHutanAfrikaTengah(Central African Forests Commission). Selain itu, tiga elemen pelengkapditambahkan ke dalam definisi REDD+ untuk menampung kepentinganyangberbeda: i)konservasi,untukmenampungkepentingannegara‑negarayangdeforestasinyarendahdanhutannyaluassertasejumlahLSMlingkunganhidup; ii) pengelolaan hutan lestari, untuk menampung kepentingannegara‑negarayangmemilikipendekatanpemanfaatanhutanyangaktif;daniii) peningkatan cadangan karbon hutan, untuk menampung kepentingannegara yang cadangan karbonnya sedang berkembang, seperti India danChina.Cakupanperdebatankebanyakanmencerminkansituasihutanyangberbedadimasing‑masingnegaradanbagaimanamerekadapatmengambilmanfaatdarirezimREDD+internasional.

Selain melibatkan Para Pihak dalam UNFCCC, negosiasi REDD+ jugadicirikanolehkehadirankuatberbagaiLSMdankelompokadatmengenaiisuterkaithak‑haklokaldanadatsertajaringanpengaman(Bab17).BerbagaiLSMmenuntut,danpadabanyakkasus telahmemperolehtempatdimeja

Memahami REDD+46 |

diskusi tingkat global maupun negara. Hal ini memengaruhi definisi danfokusREDD+,misalnya penetapan jaringanpengaman sebagai isu utama,danjugatelahmemperluastujuandancakupanREDD+(lihatdibawah).

Dampakterpentingnegosiasi iklimyangsejauh inibagiREDD+mungkinadalahkarena apayang tidak mereka capai, yaitukesepakatan iklimglobalyangmenjanjikanpendanaanjangkapanjangdalamjumlahbesar,misalnyamelalui sistempembatasandanperdagangan (cap and trade system) dengankredit REDD+ sebagai pengganti kerugian. Karena itu, sampai saat inipendanaannyamasih kurang dari yang dibayangkan dan telah didominasioleh sumber‑sumbernonpasar, yangmenyebabkanREDD+ lebih jauh lagimemperluastujuandancakupannya.

3.3.2 Arena bantuan pembangunanBersamaan dengan negosiasi UNFCCC, para pelaku di arena bantuanpembangunan telah kuat pengaruhnya dalam pengembangan REDD+.Kebanyakan aliran uang diputuskan dalam arena ini melalui kesepakatanbilateral,melaluiberbagai lembagamultilateraldankegiatanberbagaiLSMbesar,yangjugamendominasiproyek‑proyekujicobaREDD+(lihatBab12).

Beberapainisiatifjugatelahmunculdilayarmultilateral.FCPF,yangmulaiberoperasi bulan Juni 2008, telahmembentuk sebuah kerangka kerja danproses kebijakan untuk negara‑negara yang berpartisipasi yang membantumerekamenyiapkandiriuntukfaseketigaREDD+denganinsentifkeuanganberbasiskan hasil. Saat ini, 37 negara menerima dukungan dari FCPF.6Program UN‑REDD diluncurkan pada September 2008. Sebagai sebuahkolaborasi antaraFAO,UNEPdanUNDP,program inibermaksuduntukmembantunegara‑negaraberkembangdalammenyiapkandanmenerapkanstrategi‑strategi REDD+. Saat ini, sebanyak 14 negara telah menerimadukungan dari program UN‑REDD untuk program‑program nasional7mereka.FIPmenyediakanpendanaanuntukpeningkatanpembiayaanproyekdaninvestasiyangdiidentifikasimelaluistrateginasionalREDD+.

Selain pendanaan dari sejumlah lembaga multilateral, ada juga beberapainisiatif bilateral.Norwegia sejauh inimerupakan pendukung pembiayaanterbesaruntukinisiatif‑inisiatifsepertiitu,melaluikesepakatanAS$1miliardenganBrasil(2009)danIndonesia(2010).Meskipunadakomitmenyangdinyatakanterkaithubungandonor,sepertihalnyadariBusan,8paradonoryangmendanaiREDD+seringmenggunakanprosedur‑prosedurdanpraktikmerekasendiri.

6 http://www.forestcarbonpartnership.org,diaksespada3April2012.7 www.un‑redd.org,diaksespada3April2012.8 KonferensikeempatmengenaiKeefektifanBantuanPembangunan,Busan.Desember2011,lihathttp://www.aideffectiveness.org/busanhlf4/.

| 47Evolusi REDD+

Kemitraan multilateral REDD+ dibentuk pada bulan Mei 2010, setelahCOP15 di Kopenhagen yang mengecewakan, untuk menjadi “suatulandasansementarabaginegara‑negaramitrauntukmeningkatkantindakandan pembiayaan untuk inisiatif‑inisiatif [REDD+].”9 Tujuannya adalahuntuk menyediakan suatu forum informal untuk diskusi, meningkatkankoordinasidonor,danmempertahankanmomentumREDD+sertamungkinmenyelesaikan sejumlah isu yang masih belum terselesaikan. Namundemikian,konflik‑konfliktradisionaltelahterbawakedalamforumini.

Setelahbergeserkearahbantuanpembangunan,REDD+dipengaruhiolehkeragaman pelaku, berbagai tujuan dan bentuk bantuan pembangunanyang mencirikan arena ini; isu ini yang akan kami bahas kembali dalambagian3.4.1.

3.3.3 Arena kebijakan nasionalREDD+telahmemunculkanperdebatanaktifdanketidaksepakatandiantarabeberapanegarapenerimanya(Bab5).Kebanyakanpemerintahterlihatpositif,namunsejumlahkeciltidakdemikian,terutamaBoliviasetelahtahun2009.10Negara‑negaraREDD+telahmenerimadukunganeksternalyangkuat,dansebagai akibatnya, diakui atau tidak, sejumlah lembaga multilateral dannegara‑negaradonortelahmenjadiparapelakupolitikpadaajangnasional.

Dengan mengasumsikan bahwa peluang dan biaya‑biaya lain akanmendapat kompensasi penuh, berbagai tindakan REDD+ akan – padaprinsipnya–hanyamemunculkanpemenang.Namuntidakdemikiandalampraktiknya: berbagai mekanisme pembagian manfaat yang dibayangkan(Bab8) tidakdapatmenjaminbahwatidaksatupunpihakakandirugikan.Tentunya,ditingkatnasionalmaupunlokal,REDD+dianggapmenghambatpertumbuhan ekonomi (Bab 11). Para pelaku ekonomi dan politik yangberkuasa dan terlibat di bidang pertanian, kehutanan dan pertambangankomersialmemandangREDD+sebagai ancamanbagikepentinganmereka(Brockhausdkk.2012).Saatinimasihterlaluawaluntukmenilaibagaimanakepentingan bisnis seperti biasa akan memengaruhi rancangan danimplementasikebijakanREDD+nasional.Namunkontroversibaru‑baruinitentangmoratoriumkonversihutandi IndonesiadanForest Code diBrasilmenunjukkanbahwagagasanintiREDD+(yangakanmendorongperubahantransformatif dalam bentuk reformasi kebijakan nasional secara luas yangakanmemengaruhiinsentifyangmendasarinya)mungkintelahdiperlemah.KemudianREDD+mungkinakandipaksauntukmunduragartidakterlalumengancamkebijakansektorkehutanandanproyek‑proyeklokal.

9 http://reddpluspartnership.org/en/.10 Walaupun ada resistensi terhadap REED, Bolivia telah mengambil langkah untukmengurangiemisidarideforestasi,dandengandemikiantelahmelaksanakanREDD+,namundengannamalain.

Memahami REDD+48 |

3.3.4 Realitas lokalSementara pembahasan tentangREDD+ global telah berlangsung intensif,kemajuan di tingkat lokal berlangsung lambat. Bahkan proyek‑proyek ujicoba,yangdimulaidalamskalakecildanbiasanyadenganketerlibatanLSM,biasanya membutuhkan waktu yang lebih banyak untuk menerapkannyadaripada yang direncanakan, seperti yang ditunjukkan oleh GCS CIFOR(Bab 10). Hal ini sebagian terjadi karena tugas yang menantang untukklarifikasibatasdanstatuslahan(Bab9).Perumusanhukumyangbaru,danjikadibutuhkan,institusiyangbarumemerlukanwaktu.Akibatnya,tahapanyangdimaksudkanberikutnya–peningkatanskala–menjaditerlambat.

Masyarakat lokal sering berpandangan positif tentang REDD+, karenaharapanmerekauntukmendapatkanpemasukandarinya.Namundemikian,temuanyangdisajikandalamBab11menunjukkanbahwaparapendudukdesa sebagian besarmemandang REDD+ sebagai upaya konservasi hutan.KetidakpastiantentangseberapabesardanbentukmanfaatyangakandiberikanolehREDD+terlihatjelas:secaraumumtidakadakebijakannasionalyangdisepakatitentangkapan,berapabesardanbagaimanamasyarakatlokalakandibayar.Berbagaiproyekujicobadapatmelakukanpembayaranini,namuntidakadajaminanbahwapresedeniniakanberlanjutdimasadepan.SementaraverifikasipihakketigaseringmenuntutPersetujuansukarelasetelahmenerimaInformasi sebelumnya (FPIC)olehmasyarakat lokal (lihatBab17), dalambanyak kasus pertanyaanmendasarnya – ‘persetujuanuntuk apa?’ –masihbelum terjawab. Sampai pemerintah nasional dapat menetapkan apakahpembayaranataumanfaatlainyang,jikaada,akanditerimaolehmasyarakatlokal, FPIC tampaknya akan merupakan prasyarat yang tidak mungkindipenuhi.Karena itu ada risiko besar bahwa harapan tinggimasyarakat ditingkatlokaltidakakanterpenuhi,yangmenjuruskekekecewaandanbahkanmungkinpenolakanterhadapprogramini.

Singkatnya, manfaat yang akan diberikan oleh REDD+ di tingkat lokal,yangsecaralangsungberdampakpadamatapencaharianmasyarakat,masihtidak jelas. Pada satu sisi dari berbagai kemungkinan, masyarakat lokalakanmendapatkanmanfaat,baikmelaluikepastianhakmerekaatashutandanmelaluimenerimakompensasikeuanganyangbesaratasusahamerekauntuk mengurangi deforestasi dan degradasi hutan. Pada sisi yang lain,sebuahskenario‘terburuk’,halyangdikhawatirkanolehsejumlahkelompokmasyarakatdesadanhakadat,tidakhanyabahwamerekamenerimasedikitpembayaran atau tidak sama sekali, bahkan mereka akan kehilangan haktradisionalmerekaatassumberdayahutan.

| 49Evolusi REDD+

3.4 Evolusi REDD+: Empat tren utamaSetelah konsensus besar awal tentang gagasan REDD+, konsep ini telahdisesuaikan dan dikonfigurasi ulang sebagai akibat sejumlah konflikkepentingan yang bermunculan dan tidak adanya kesepakatan ikliminternasional yangbaru.Fokus bagian ini adalah empat trenutamadalamevolusi gagasanREDD+ dan bagaimana perubahannya, dalam hal tujuan,kebijakan,skaladanpendanaan,sejakREDD+memasukidiskusiiklimglobaltahun2005.

3.4.1 Dari satu tujuan menjadi multitujuanTujuanakhirUNFCCC,sepertidinyatakandalamPasal2,adalah“stabilisasikonsentrasiGRKdiatmosferpadatingkatyangakanmencegahintervensiantropogenis yang membahayakan sistem iklim” (UNFCCC 1992). Padaawalnya, ini juga merupakan tujuan utama dari REDD+. Setelah 2005,tujuanlainditambahkan,sepertiperlindungankeanekaragamanhayatidanpenurunankemiskinan/meningkatkanmatapencaharianlokal.Selanjutnyalebih banyak lagi manfaat tambahan yang ditambahkan: memperkuathak‑hak adat, tata kelola yang lebih baik, dan kapasitas yang lebih tinggiuntukadaptasiiklim.REDD+jugasemakinbanyakdikaitkandenganagendapertanian‑iklim.Karenaitu,REDD+telahbergerakdarisatutujuanmenjadimultitujuan;ilustrasiironisdarihaliniadalahjudulsebuahacaratambahanREDD+dalamCOP17diDurbanbulanDesember2011:‘Karbonsebagaimanfaattambahan’(Carbon as a co‑benefit)!

Tekanan untuk memasukkan keanekaragaman hayati ke dalam REDD+sebagian besar berasal dari LSM konservasi internasional berskala besar.Sementaratujuaniklimdankeanekaragamanhayatibersifattumpangtindih(Strassburgdkk.2010),aliranpendanaanbaruuntukproyek‑proyekREDD+juga menyediakan peluang untuk mendanai kegiatan‑kegiatan konservasiyangsedangberjalan(dimodifikasijikaperlu).Doronganuntukmemasukkantujuan‑tujuanpembangunandalamREDD+berasaldaribeberapa sumber.Berbagai LSM pembangunan telah memainkan peran yang sama dalamarenaREDD+sepertiyangdimainkanolehberbagaiLSMlingkunganhidupdalamnegosiasikeanekaragamanhayati.Selain itu,kebanyakanpendanaaninternasionaluntukREDD+berasaldari anggaranbantuanpembangunan,yangtujuanutamanyaadalahpembangunandanpenurunankemiskinan.

Banyak pihakmengkhawatirkan bahwaREDD+menjadi terlalu terbebanioleh berbagai tujuan yang baik sehingga akanmengurangi keefektifannya.Kamijugamengkhawatirkanhalini,namunjugaberargumenbahwakuncikeberhasilanutamaREDD+terletakpadakombinasiantaratujuankonservasidan pembangunan bagi pembangunan berkelanjutan. Baik dalam arenakebijakannasionalmaupunimplementasilokal,REDD+harusterwujudagartujuannyatercapai(Bab2,5,dan11).

Memahami REDD+50 |

3.4.2 Dari PES menuju kebijakan yang lebih luas sampai ke kebijakan hutan dan proyek?Pada awalnya REDD+ digambarkan sebagai sistem PES multitingkat(AngelsendanWertz‑Kanounnikoff2008),yangmemilikisejumlahkeunggulanpenting.Berbagaiinsentifnyakuatdanlangsung(Wunder2005).MengingatPES bersifat sukarela, pengguna hutan akan memilih konservasi hanya jikamanfaatbersihnyalebihtinggidarimanfaateksploitasihutanlainnya.Dengandemikianhasilyangbersifatmenang‑menangakanbisadipastikan,setidaknyasecarateoritis.

Pembentukanpasaruntukjasalingkunganmengandalkanempatunsurpenting:ketersediaankomoditasatau jasayangdapatdikuantifikasi,pembeli,penjualdanpasarberikutaturandanperaturanyangterkait(lihatKotak3.2).Sejumlahunsur inibelumtersediadikebanyakannegaraREDD+:komoditasnya sulituntuk dikuantifikasi, penjualnya belum diketahui dengan baik, tidak adapembelibesardanaturanpermainanbelumditetapkandenganbaik.Karenaitu,merancangdanmenerapkansuatusistemyangsecaralangsungmenguntungkanpengurangan emisi (dan penyerapan karbon) oleh individu, rumah tangga,maupunkelompok‑kelompoktetapmenjadirintanganutama.

Selainberbagai isupraktis terkaitpenerapansuatusistemPES,pertentanganideologisjugaharusdihadapi.BerangkatdaritradisilamasepertidalamPolanyi(1994),REDD+ telah dikritik sebagai contohmeningkatnya privatisasi danpemasaranalam(Lohmann2012:85).Bagipihaktertentu,PESmencerminkansebuahsistemdari‘kapitalismedidalamhutan,”11yangmemberikanpotensibagiparaeliteuntukmenetapkanhakkarbondanpembagianmanfaatnya.

Sementara kekhawatiran tersebut mungkin tidak sepenuhnya dapatdibenarkan, REDD+ memang merupakan suatu paradoks. Sementaraberupayamenurunkankemiskinandanmeningkatkankehidupanmasyarakatmiskindenganmemberikankompensasikepadamerekauntukmengurangiemisi karbon, dalam kenyataannya, para pelaku komersial berskala besar,bukan pelaku miskin, yang bertanggung jawab untuk bagian terbesardeforestasi yang terjadi (Rudel 2007). Karena itu, bagian terbesar daripendanaan seharusnya – sesuai dengan prinsip ini REDD+ – ditujukanbagiparaperusahaandanmasyarakatyangtidakmiskin.Namundemikian,pengamatan awal mengenai kebijakan REDD+ menunjukkan bahwa parapelaku komersial besar ini tidak akan mendapatkan kompensasi penuhuntukbiayapeluangmereka;pembelajaranawaldariprogram‑programPESmenunjukkan bahwa REDD+ memiliki bias yang berpihak kepada kaummiskin(Bonddkk.2009).

11 Sloganpadatombol‑tombolyangterlihatdalamsejumlahpertemuaniklim.

| 51Evolusi REDD+

Kotak 3.2 Sejumlah prasyarat bagi pasar untuk kredit REDD+

Pasar untuk kredit REDD+ (atau sistem PES untuk mengurangi deforestasi dan degradasi hutan) bersandar pada empat pilar:

Komoditas yang terkuantifikasi: komoditas atau jasa yang diperdagangkan dalam pasar karbon adalah pengurangan emisi. Pengurangan emisi didefinisikan sebagai perbedaan antara emisi yang sebenarnya dengan acuan bisnis seperti biasa. Karena itu, komoditas memiliki dua aspek: i)  emisi yang sebenarnya harus terukur, dilaporkan dan terverifikasi; dan ii)  titik acuan harus ditetapkan melalui suatu acuan bisnis seperti biasa untuk memungkinkan pengukuran dampak emisi atau penyerapan karbon sebagai hasil dari tindakan‑tindakan REDD+ oleh penyedia jasa. Lebih rumit lagi, para pihak mungkin sepakat untuk menetapkan landasan untuk pembayaran secara berbeda dari acuan bisnis seperti biasa, berdasarkan pertimbangan pemanfaatan dana REDD+ yang terbatas, secara efektif dan efisien atau tanggung jawab yang dibedakan (Bab 16).

Sejumlah penjual (penyedia jasa): Siapakah para penyedia jasa, dan  –  khususnya  –  siapakah yang berhak untuk menjual pengurangan emisi dari hutan? Dalam skema yang ideal, pemilik karbon hutan adalah para penjual, yang akan ditetapkan sesuai hukum nasional. Sementara hal ini menimbulkan pertanyaan besar yang terkait dengan pembagian keuntungan (Bab  8), setidaknya secara konseptual hal ini sederhana. Sejumlah isu yang lebih rumit muncul ketika REDD+ diterapkan di tingkat nasional melalui sejumlah kebijakan yang luas, misalnya pembentukan kawasan konservasi atau moratorium konversi pemanfaatan lahan Indonesia (Kotak 2.1). Siapa yang berhak menerima pembayaran internasional apapun untuk pengurangan emisi: petani kecil dan perusahaan kelapa sawit yang kehilangan pendapatan, sejumlah lembaga yang menerapkan kebijakan atau masyarakat luas?

Sekelompok pembeli: Para pembeli kredit REDD+ akan berasal dari tiga sumber utama: i)  pendanaan publik, termasuk bantuan pembangunan, dalam suatu sistem berbasiskan kinerja; ii)  pendanaan sukarela swasta, seperti dalam pasar sukarela; dan iii) entitas publik atau swasta yang membeli kredit REDD+ untuk mematuhi pembatasan emisi dengan menggunakan REDD+ sebagai skema ganti rugi. Pendanaan REDD+ sejauh ini termasuk ke dalam kategori i), sementara potensi untuk pendanaan berskala besar sebagian besar ditemukan dalam kategori iii) (Bab 7).

Institusi pasar yang telah terbentuk: Aturan dan peraturan memberikan landasan hukum bagi pasar karbon atau PES. Sejumlah lembaga dibutuhkan untuk mengatur aliran informasi mengenai perubahan cadangan karbon hutan

berlanjut ke halaman berikutnya

Memahami REDD+52 |

dan aliran uang untuk memberikan penghargaan atas perubahan ini. Dua lembaga dibutuhkan untuk membuat sistem ini berfungsi: sebuah badan mandiri yang melakukan verifikasi atau mengeluarkan sertifikat pengurangan emisi dan suatu mekanisme serta otoritas untuk mengatur aliran uang REDD+ yang memberikan insentif dan kompensasi untuk perubahan ini. Sejumlah lembaga ini harus memiliki otonomi dari pemerintah untuk memastikan keobjektifan dan transparansi mereka. Membangun suatu jalur yang dapat dipercaya untuk pendanaan internasional memerlukan banyak waktu dan bersifat sensitif secara politis, yang dapat menjelaskan kesenjangan yang ada terus dalam pendanaan maupun penyaluran dana dalam REDD+ (Bab 7).

Banyakpemrakarsaproyekyangmengadopsisuatumodelturunan(Bab10),dimana pembayaran kepadamasyarakat setempat hanyamerupakan salahsatudaribeberapaelemenstrategimereka.Ditingkatnasional,REDD+telahlamadiakuiharusbergeraklebihjauhdariPESuntukmemasukkanrangkaiankebijakan yang luas. InilahpesanutamadalambukuCIFOR sebelumnya,‘Mewujudkan REDD+’ (Angelsen dkk. 2009), yang membedakan tigarangkaian kebijakan yang luas, yang berupaya untukmenciptakan insentifbagikonservasihutan:1. Kebijakanyangberdampakpadarente pertanian,yaitukeuntungandari

konversi hutan, seperti halnya subsidi danpajak pertanian, perubahanteknologidaninfrastruktur

2. Kebijakanyangmengaturrente hutan danperaupanrentetersebutolehpengguna hutan melalui berbagai skema seperti PES dan pengelolaanhutanolehmasyarakat

3. Peraturan langsung, dalam bentuk penetapan dan penegakan kawasanyangdilindungi,perencanaantatagunalahandankebijakankonsesi.

Beberapakebijakantersebutbertentangandengantujuanlainnya,termasuktujuan untuk meningkatkan produksi pertanian dan keamanan pangan,sehingga secara politis sulit untuk diimplementasikan (Angelsen 2010b).Lebih lanjut lagi, bahkan jika keuntungan bersih bagi masyarakat adalahpositif, reformasikebijakan semacam ituakanmenciptakanpemenangdanpihak yang kalah, dengan pihak yang kalah sering berpotensi memilikikekuasaanyangcukupuntukmenghambatreformasi(Bab5).

Ditingkatnasional,tampaknyaterlaluawaluntukmemperkirakankebijakanREDD+yangmanakahyangakanditempuholehsuatunegara.Pengamatanawal kami menunjukkan penekanan untuk memperkuat institusi tingkatlokal,mendorongpartisipasidanmemastikanhak,intensifikasipertaniandan

Kotak 3.2 Lanjutan

| 53Evolusi REDD+

perencanaan penggunaan lahan, termasuk kebijakan konsesi dan kawasankonservasi.Berbagai skemaPES terutamaberadapada tahapuji coba,danpadaskalalokal,denganbeberapapengecualianyangjelasterlihatdibeberapanegaraAmerikaLatinsebelumadaREDD+(misalnya,Kaimowitz2008).

Secarasingkat,REDD+seharusnyaterutamadidorongolehPES.WalaupunkebanyakanpendukungditingkatlokalbermaksuduntukmenerapkanPESatausistemserupaPES,bentuknyamungkinberupaskemapembayaranyangumum,danbukaninsentifkhususbagiindividupenggunauntukmengurangideforestasidandegradasihutan.Reformasikebijakannasionaljugadiserukan,namun bersifat kontroversial; para pihak berkuasa yang berpotensi kalahdapat menghambatnya. Namun ada juga tren yang menggembirakan,termasuk integrasi agendapertaniandan kehutanandan integrasiREDD+dalam perencanaan pembangunan rendah karbon. Risikonya, hasilakhirnya akanberupa sejumlahkecil kebijakan yang terbatas dalam situasimenang‑menangdanfokusnyasempitpadakebijakansektorkehutanandanproyek‑proyeklokalsaja.

3.4.3 Dari fokus nasional menuju ke proyek – dan kembali lagi?PrinsiputamaketikaRED(D)diluncurkanadalahfokusnasionalyangkuat,danbukansubnasional.Prinsipinididukungolehsebagianbesarkesediaannegara awal untuk mendukung UNFCCC (Guizol dan Atmadja 2008),bukanhanyaatasdasarkedaulatan, tetapi jugakarenapendekatannasionaldianggap lebih efektif (Bagian 2.2). REDD+ dianggap sebagai pergeseranpentingdariproyekberbasiskankonservasisebelumnya:sekarangpemerintahnasionalakanmenjadipelakuutamadalamkonservasihutan.

Sejauhini(walaupuninimasihdalamtahapawal),REDD+belummembawapergeserantersebut.KebanyakanpendanaanREDD+telahdiberikankepadaberbagai inisiatif lokaldansubnasional.Beberapafaktordapatmenjelaskanperkembangan ini. Pertama, seperti dijelaskan di atas dan dalam Bab 5,reformasitingkatnasionalseringmemunculkansituasimenang‑kalah,dengankelompokberkuasamenghadapikekalahan.Kedua,ketersediaankomitmendonoryangbesarmenciptakantekananuntukmenghabiskannyadengancepat,yangdisambutdengankesiapanLSMkonservasidanpembangunanuntukmenerapkanberbagaiproyek(pendanaanyangmasihmenjadisumberdanautamabagisejumlahLSM,walaupunmerekaterlibatkuatdalamperdebatankebijakan).Ketiga,donorlebihmemilihmendanaiproyekatauprogramyangkonkret,dibandingkanreformasikebijakanyanglebihsulituntukmemantauuangdanuntukmeyakinipenggunaanakhirnya(lihatBab13).

Namun demikian, temuan awal dari proyek GCS CIFOR menunjukkanbahwapergeseranfokusdarinasionalmenujukeproyekmungkintidakakan

Memahami REDD+54 |

berlanjut. Proyek‑proyek REDD+ – seperti yang telah banyak dilakukansebelumnya–menemukanbahwatindakanyangefektifdilapanganterhambatatau terkendalaolehkebijakandan institusinasional.Hal inidigambarkanolehkasuspenguasaanlahan,yangdibahassecararincidalamBab9.Karenaitu,tekananuntukreformasitingkatnasionalakanberlanjut,danlebihbanyaktindakan diperlukan untuk memungkinkan keterkaitan antara kegiatansubnasionaldanrancangankebijakantingkatnasional(Bab6).

3.4.4 Pendanaan: Dari pasar menuju ke sumber‑sumber publik internasional dan kontribusi nasionalDalamlaporanmerekakepadaUNFCCCselama2007–2008,kebanyakannegaramenginginkanpendekatanpendanaanganda:sumber‑sumberpublikakanmenyediakanpendanaanberjangkapendekuntukpeningkatankapasitas,sementarapendanaan jangkapanjanguntukpembayaranberbasiskanhasilakanberasaldaripasar(GuizoldanAtmadja2008).RencanaAksiBali2007,dimataparapelakuutama,adalahrencanauntukmenjadikanREDD+bagiandari kesepakatan iklim global, dengan kredit REDD+ digunakan sebagaikompensasi dalam sistem pembatasan dan perdagangan (cap and trade) global.COP15diKopenhagentahun2009gagalmenghasilkankesepakatanini.PadabulanApril2009,atasundanganPangeranCharles,21pemimpinduniabertemuuntukmembentukKelompokKerjaInformal–PembiayaanSementara untuk REDD+ (IWG‑IFR 2009). Inisiatif ini merupakanrespon langsungataskebutuhanpendanaanREDD+“sampaipasarkarbondapat mengambil alih”, seperti disampaikan oleh seorang peserta dalamprosestersebutkepadasalahsatupenulisbabini.Sementarapadawaktuitupengambilalihan diharapkan akan terjadi tahun 2013, Landasan Durban/Durban Platform (COP17)menunjukkanbahwahal ini tidak akan terjadisebelum2020.

AlasanutamaketerlambatanpendanaanpasarbagiREDD+terkaitdengantidak adanya kesepakatan iklim global yangmemasukkan kredit REDD+,baiksebagaimekanismepenggantikerugianmaupunsecaratidaklangsung,sepertimelaluipelelanganperolehanemisiuntukmenghasilkanpenerimaanbagidanaREDD+global.Dariduapasarkarbonregionalyangberpotensibesar,LayananPerdaganganEmisiUniEropa(EU Emission Trading Service) tidakmemasukkanREDD+,sementarapasarkarbonAmerikaSerikatmasihbelum terwujud.Namundemikian,pasarkarbon regional yang lebihkecilbisajadisecarabertahapmenyediakanpendanaanbagiREDD+(Bab7).

Pendanaan pasar bersifat kontroversial, khususnya ketika kredit REDD+digunakan sebagai pengganti kerugian (yaitu untuk memungkinkan suatunegaraatauperusahaanuntukdiperhitungkansebagaibagiandarikewajibanpengurangan emisi mereka). Sebagian pertentangan ini bersifat ideologis,denganalasanbahwamerupakanhalyangtidakbermoraluntukmembayar

| 55Evolusi REDD+

pihaklainagardirinyasendiridapatterusmelakukanpolusi.Kekhawatiranlainnya berkaitan dengan banjir pasar, yaitu kredit REDD+ murah yangdapatmenurunkanhargapasarkarbondanmenghilangkanmitigasidalamsektorbahanbakar fosil.Tantanganutamanyaadalahuntukmengatur lajupengenalan kredit REDD+ ke dalam pasar karbon dengan menyesuaikanpembatasan secara keseluruhan ketika sistem kredit ini diperkenalkan(Angelsendkk.2012).

Harapan pendanaan dari sektor swasta juga tinggi; namun sekali lagi,ini berlandaskan pada asumsi yang kurang berdasar. Pendanaan swastadapat dibagi ke dalam tiga kategori: i) tanggung jawab sosial perusahaan;ii) investasi yang menghasilkan keuntungan; dan iii) pengganti kerugianuntukmematuhiperaturanpemerintah.Besarnyapendanaandaritanggungjawab sosial perusahaan untuk REDD+ hanya terbatas, dan jauh lebihsedikitdaripadayangdiperkirakanolehhubunganmasyarakat(humas)danliputanmedia. Pasar sukarela relatif sehat, namun volume keseluruhannyakecildantampaknyaakantetapdemikian(Diazdkk.2011).Peluangbisnisyangmenguntungkandalampenghindarandeforestasidandegradasihutanmungkin terdapat dalam bentuk pemanfaatan hutan secara nonkonsumtif(misalnya,kopiyangtumbuhdibawahtegakan),namunbukanmerupakan‘buah yangmenggantung rendah’. Sumber potensi pendanaan swasta yangutama adalah dari pengganti kerugian. Namun, seperti diketahui, hal inimengandalkan keberadaan pembatasan emisi yang ketat dan pembukaanuntukpenggantikerugiandalamREDD+.

Karena itu, pendanaan internasional utama untuk REDD+ dalam jangkapendek sampai menengah harus berasal dari sumber‑sumber publik dinegara‑negara Annex I. Sejauh ini duapertiga dari pendanaan publikinternasionalberasaldaribantuanpembangunanmelaluijalur‑jalurbilateraldanmultilateral(lihatBab7untukgambaranumumtentangsumber‑sumberpendanaan).

Selain pergeseran fokus dari pasar menjadi sektor publik, perkembanganutamakeduadalampemikirantentangpendanaanREDD+adalahpergeserandariUtarakeSelatan,darinegara‑negaraAnnex I kenonAnnex I.RencanaAksiBali(UNFCCC2007)menekankanbahwaREDD+berkenaandengan“pendekatankebijakandaninsentifpositif…”;insentifpositifditafsirkanolehbanyak pihak sebagai kompensasi penuh bagi negara‑negara berkembang.Hal ini berbeda nyata dengan Landasan Durban/Durban Platform (UNFCCC2011d),yaitu“…memutuskanuntukmeluncurkanprosesuntukmengembangkansuatuprotokol,instrumenhukumyanglainatauhasilyangdisepakatidengankekuatanhukumdibawahUNFCCCyang berlaku bagi semua Pihak…”(penekanan ditambahkan). Keputusan ini dapat berakhirmenjadiajangyangpentingdalamnegosiasiiklim,termasukbagiREDD+.PergeserandariREDD+yangdidominasiolehsistempembayarandariUtara

Memahami REDD+56 |

keSelatanuntukpenguranganemisihutanmenjadisesuatuyangdipandangsebagaisuatutanggungjawabbersama,disebabkanolehbeberapafaktor.

Pertama,perbedaanantaranegaraAnnex IdannonAnnex Isudahtidakberlakulagi. SejumlahnegaranonAnnex I saat inimemiliki pendapatan per kapitayanglebihtinggidaripadanegaratermiskindalamAnnexI.Misalnya,China,sebuahnegaranonAnnex I,sekarangmendudukiposisipertamadalamemisiGRKdan banyak negaranonAnnex I lain emisi per kapitanya lebih tinggidaripadanegaradenganemisiterendahdalamAnnex I(IFA2011).Kebanyakanperkembanganemisidimasadepanakanberasaldarinegara‑negaranonAnnex Idenganpenghasilanmenengahdanpertumbuhanyangcepatdantampaknyasulit untukmemenuhi targetmembatasi kenaikan suhuglobal sampaiduaderajat tanpa adanya komitmen yang kuat dari negara‑negara ini. Kedua,banyaknegaraberpenghasilanmenengahyangtelahmemberikomitmendanmengembangkan strategi untuk mengurangi emisi dibandingkan denganskenario bisnis seperti biasa.12 REDD+ diikutsertakan ke dalam berbagaistrategi pembangunan rendah karbon nasional ini. Ketiga, mekanismeinternasional tampaknya tidakmampu untukmengompensasi sepenuhnyanegaraberkembanguntukbiayaREDD+.Bukanhanyapendanaanyangtidakcukup,namunjugakurangnyakemauan–baikditingkatnasionalmaupuninternasional – untuk sepenuhnya mengompensasi industri pertanian ataskehilanganpendapatandarimenghentikanbisnissepertibiasaataskonversihutan.Karena itu, sebagian besar dari biaya peluang untukREDD+ yangsuksestampaknyaakanditanggungoleh,misalnyapenghasilkelapasawitdankedelai. Keempat, REDD+ tidak akan berhasil tanpa komitmen kuat darinegara‑negaraREDD+.

Singkatnya, banyak biaya REDD+ yang akan ditanggung oleh pelakudomestik, termasuk pemerintah di berbagai tingkatan, yang bertanggungjawab untuk perencanaan dan pelaksanaan REDD+ dan mungkin jugauntukmembayar kompensasi atas kesempatan yanghilang. Selain itu, adakemungkinanbahwasejumlahpelakudomestik–sepertiindustripertaniandanperusahaantambang–tidakakanmendapatkankompensasiuntukbiayakesempatanmereka.

3.5 Mengapa perubahan REDD+ penting?REDD+ telah mengalami sejumlah perubahan penting karena tiga alasanutama. Pertama, suatu proses pembelajaran dan pendewasaan telahberlangsung. Beberapa gagasan awalnya terbukti tidak realistis, misalnyapembentukan sistem PES yang cepat dan dapat sepenuhnya memberikaninsentif dan kompensasi bagi para pengguna hutan untuk pengurangan

12 http://www.unep.org/climatepledges/.

| 57Evolusi REDD+

emisi.NamundemikiangagasaninitelahmemicusemangatawalREDD+,dan optimisme ini – yang bersebelahan dengan kenaifan –mungkin telahmendorong pembentukan koalisi baru dan solusi inovatif bagi sejumlahpermasalahaniklimyanghangat.

Kedua, REDD+ secara optimis diharapkan untuk menjadi bagian darikesepakatan iklim internasional yang akan memunculkan sumber‑sumberutama pendanaan melalui pasar karbon. Perwujudannya telah tertundasetidaknya sampai2020,yangberartibahwapendanaanREDD+mungkintidak akan pernah mencapai skala seperti yang dibayangkan sebelumnya.Akibatnya, kebijakan REDD+ akan perlu mencerminkan fakta bahwakompensasi akan menjadi terlalu mahal dan kebanyakan pendanaaninternasionaluntukjangkapendekdanmenengahakanberasaldarianggaranbantuanpembangunan,dengantujuandanlogikamerekasendiri,dandarisumber‑sumberdomestik.

Ketiga,duakekuatantelahmemodifikasigagasanREDD+:kepentinganbisnisseperti biasa telahmembentuk suatuoposisi kuat bagi reformasi kebijakandan memiliki ruang aksi politik yang terbatas. Pada saat yang sama, parapendukung REDD+memiliki kepentingan yang sangat berbeda, sehinggatujuan akhirmaupunmakna REDD+ telahmengalami konfigurasi ulang:misalnya,beberapaLSMtelahmendorongnyasebagaialatuntukmemastikanhak‑hakadatataslahan.

REDD+bukanmerupakangagasankonsistenyangdidefinisikandenganjelas.JikaREDD+benar‑benarberbasiskanpasar,makaakandiperlukandefinisiyang disepakati: setiap orang yang menjual atau membeli harus memilikipemahaman yang sama dan komoditas berstandar untuk diperdagangkan.Karena hal ini tidak terjadi, makna REDD+ dapat ditafsirkan secaraberbeda sehingga terus dinegosiasikan oleh kepentingan yang berbeda ditingkat internasional, nasional dan lokal. Negara‑negara kaya bisa jadiberkepentingan untuk mencoba mencapai kesepakatan tentang apa yangseharusnyadilakukanREDD+,namunprosesuntukmencapaikesepakatansemacaminitidakjelas.Negara‑negarayangdibayarkarenamengurangiemisimerekabisajadiberkepentinganuntuktidak memerlukanpemahamanyangsamadanmerekatentunyamemilikitingkatkekuasaanyangberbedauntukmenentukan bagaimana REDD+ dilaksanakan. Selama satu atau beberapanegarakaya(atauyayasanatauperusahaan)bersediauntukmembayarmerekauntukmengurangiemisi,mengapamerekaperlumenyepakatisuatupraktikumumyangberlakuuntuksemua?

Di mana kita berada sekarang? REDD+ tampaknya telah kehilanganbeberapacirikhasawalnyayangmembuatnyamenjadi suatuhalbarudanmembangkitkan suatu harapan yang tinggi. Sekarang REDD+ berisikokehilangan ciri khas pentingnya yaitu pembayaran berbasiskan hasil

Memahami REDD+58 |

dan reformasi tingkat nasional dan hanyamenjadi suatu bentuk lain daribantuanpembangunanuntukmendukungproyek‑proyekpengelolaanhutankonvensionaldengantujuanyangcakupannyaluas.Pertanyaanmendasarnya:apakahREDD+dapatmengurangiemisidarideforestasidandegradasihutansecarasignifikandanapayangdiperlukanuntukmembuatnyaberbedadariupaya‑upayayangtelahdilakukansebelumnya?