Raspunderea disciplinara
-
Upload
ioana-calitu -
Category
Documents
-
view
245 -
download
3
Transcript of Raspunderea disciplinara
UNIVERSITATEA “VALAHIA” DIN TÂRGOVIȘTE FACULTATEA DE DREPT ȘI ȘTIINȚE ADMINISTRATIVE
Programul de studii:
Răspunderea disciplinară
COORDONATOR:
ABSOLVENT:
2014
CUPRINS:
CAPITOLUL I- Considerații generale privind contenciosul administrativ..................
Secțiunea I – Noțiunea de contencios administrativ.............................................
δ1.1.Considerații preliminare........................................................................................
δ1.2.Aspecte etimologice și abordări conceptuale.........................................................
δ1.3.Tipuri de contencios administrativ.............................................................
Secțiunea a II-a – Scurt istoric privind contenciosul administrativ român....................
δ1.4.Evoluția contenciosului administrativ în dreptul european.......................
δ1.5.Evoluția doctrinei și legislației românești în materia contenciosului
administrativ.......................
δ1.6.Fundamente constitutive în materia contenciosului administrativ............
CAPITOLUL II- Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004......
δ2.1.Preliminarii..................................................................................
δ2.2.Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr. 554/2004....
CAPITOLUL III- Părțile în contenciosul administrativ.........................................
Secțiunea I- Calitatea de reclaamant. Legimitatea procesuală activă în contencios
administrativ.......................................................................................................
δ3.1.Persoana fizică vătămată.......................................................................
δ3.2. Terțul vătămat....................................................................................
δ3.3.Persoana juridică..................................................................................
δ3.4.Avocatul Poporului.............................................................................
δ3.5.Ministerul Public...............................................................................
δ3.6.Prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici..........................
δ3.7.Autoritatea publică emitentă a actului administrativ unilateral ilegal......
CAPITOLUL IV- Condițiile acțiunii în contenciosul administrativ.....................
CAPITOLUL V- Actele administrative exceptate de la controlul legalității de către
instanțele de contencios administrativ....................................................................
δ5.1.Suportul legal....................................................................................
δ5.2.Actele administrative ale autorităților publice ce privesc raporturile acestora cu
Parlamentul..................................................................................................
δ5.3.Actele de comandament cu caracter militar
δ5.4.Actele exceptate de la contencios administrativ decurgând din existența unui
recurs paralel...............................................................................................
δ5.5.Regimul limitelor..............................................................................
CAPITOLUL VI- Procedura contenciosului administrativ.............................
δ6.1.Faze....................................................................................
δ6.2.Căi de atac...........................................................................
δ6.3.Executare..............................................................................
CAPITOLUL VII- Introducerea în cauză a funcționarului public vinovat de emiterea/
elaborarea actului administrativ.....................................................................
CAPITOLUL VIII- Procedura suspendării actului administrativ............................
CONCLUZII ȘI PROPUNERI DE LEGE FERENDA.............................................
BIBLIOGRAFIE.........................................................................................................
CAPITOLUL I- Considerații generale privind contenciosul administrativ
Secțiunea I – Noțiunea de contencios administrativ δ1.1. Considerații preliminare
Principiul separației puterilor în stat ce stă la baza organizării celor trei puteri
statale- legislativă, executivă și judecătorească- presupune deopotrivă atât o colaborare
precum și un control reciproc al acestora.
"Această colaborare se realizează prin controlul reciproc al puterilor și care poate
duce la disolvarea Parlamentului, sau la darea unui vot de blam Guvernului, sau la
anularea de către justiție a actelor administrative ilegale sau la declararea de neconstitu-
ționalitate a legilor. Acest control reciproc al puterilor într-o țară organizată în mod
efectiv și real pe baza sistemului reprezentativ, constituie una din măsurile cele mai
potrivite pentru a preveni crizele politice, loviturile de stat și revoluțiunile."1
Contenciosul administrativ reprezintă, în fapt, o concretizare a principiului
separației puterilor în stat, o modalitate de exercitare a controlului judecătoresc asupra
activității desfășurate de autoritățile unei alte puteri statale, respectiv ale puterii executive.
Conform aceluiași profesor C.G. Rarincescu "instituția contenciosului administrativ se
sprijină pe două principii fundamentale oricărui Stat civilizat: pe principiul respectării
drepturilor legalmente dobândite și pe principiul obligativității Statului de a asigura
executarea hotărârilor judecătorești."2
Contenciosul administrativ izvorăște din necesitatea persoanelor fizice sau juridice
de a-și proteja drepturile subiective, precum și interesele legitime împotriva lezării lor de
către unele acte administrative pe care le emite administrația publică. "Astfel pentru a feri
administrația să comită ilegalități s-au stabilit diferite mijloace preventive, care au drept
scop să asigure, pe de o parte, aplicarea exactă a legilor și regulamentelor, iar pe de altă
parte, să apere drepturile și interesele administraților."3
1 C.G Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universală Alcalay, București, 1936, p.212 C.G Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universală Alcalay, București, 1936, p. 83 E.D Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei, 1994, p. 547
Instituția contenciosului administrativ datează din vechi timpuri în țara noastră,
chiar dacă în perioada comunistă legiuitorul a decis desființarea ei, principalul motiv fiind
considerarea ei inadecvată pentru societatea socialistă a acelor vremuri. În perioada
interbelică s-a reușit crearea doctrinei de specialitate, izvor de legi și norme, ce definea
contenciosul administrativ drept "totalitatea litigiilor născute între particulari și
Administrațiile publice și în care sunt puse în cauză reguli, principii și situații juridice
aparținând dreptului public."4
Începând cu 1990, instituția contenciosului administrativ a fost repusă în drepturi,
prin adoptarea Legii nr.29/1990 cunoscută drept legea contenciosului administrativ5 care,
a constituit "un important pas înainte în construcția acesteo importante instituții a statului
de drept."6 Ulterior, art 48 al Legii fundamentale constituia suportul legislativ, conform
căruia:
"(1) Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act
administrativ sau prin soluționarea în termen legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină
recunoașterea dreptului pretins, anularea actului și repararea pagubei.
(2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin
erorile judiciare săvârșite în procesele penale."
Ca în orice ramură a dreptului și legea contenciosului administrativ a suferit o
serie de modificări, în mod implicit, prin raportare la dispozițiile art 150 din Legea
Fundamentală din 1991. Putem spune, așadar, cu certitudine că Legea contenciosului
administrativ nr 29/1990 a fost un element determinant în edificarea și, mai ales,
consolidarea statului de drept postrevoluționar.
În 2004 a fost adoptată noua Lege a contenciosului administrativ nr 554/20047,
lege ce avea ca temei dispozițiile art 52 din Constituția României, republicată, dispoziții
ce dispuneau astfel:
4 C.G Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Editura Universală Alcalay, București, 1936, p. 335 Legea nr. 29/1990 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr 122 din 8 noiembrie 19906 Alexandru Negoiță, Contenciosul administrativ și elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 1992, p.827 Legea nr. 554/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr 1154 din 7 decembrie 2004
"(1) Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de o
autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin soluționarea în termenul legal a
unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea dreptului pretins sau a interesului
legitim, anularea actului și repararea pagubei.
(2) Condițiile și limitele exercitării acestui drept se stabilesc prin lege organică.
(3) Statul răspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erori judiciare.
Răspunderea statului este stabilită în condițiile legii și nu înlătură răspunderea magistra-
ților care și-au exercitat funcția cu rea-credință sau gravă neglijență."
δ1.2. Aspecte etimologice și abordări conceptuale
Din punct de vedere etimologic termenul de "contencios" provine din cuvântul
francez "contentieux" care, derivă din latinescul "contendo, contendere", care evocă ideea
unei înfruntări prin luptă, a unui conflict sau a unei dispute. Lato senso termenul face de
fapt referire la o luptă a unor interese contrarii, între două părți, luptă din care una dintre
părțile combatante va ieși în câștig de cauză.
Definirea corectă a noțiunii de contencios administrativ pornește de la faptul că
funcționarea celor trei puteri în stat necesită, pe lângă separarea lor, potrivit clasicului
principiu al separației puterilor, și o colaborare și un control reciproc, în scopul realizării
unui echilibru necesar bunei funcționări a statului respectiv.
Analizând spețele ce compun ramura contenciosului administrativ vom identifica
două accepțiuni ale noțiunii și anume: un sens formal-organic, având în vedere natura
organelor ce îl exercită și un sens material-funcțional, ce vizează activitatea desfășurată de
aceste organe. Din punct de vedere formal-organic contenciosul administrativ poate fi
definit drept "totalitatea litigiilor de competența tribunalelor sau a justiției
administrative."8 La rândul lor organele de contencios se clasifică în organe de contencios
judiciar, competente să soluționeze toate conflictele juridice ce le-au fost date prin lege și
organe de contencios administrativ, competente să soluționeze, potrivit legii, conflictele
juridice în care cel puțin una dintre părți reprezintă un serviciu public administrativ.
Așadar putem concluziona că și activitățile desfășurate de aceste organe vor constitui
activități de contencios judiciar sau, după caz,activități de contencios administrativ.
Din punct de vedere material-funcțional se ține cont "de anumite elemente
specifice și inerente litigiilor din care este alcătuit, considerate prin ele însele
independente de natura jurisdicțiunii căreia îî sunt supuse"9.
În sens larg, sintagma contencios administrativ evocă ansamblul litigiilor care
apar intre autoritățile publice și particularii care se consideră lezați, la un moment dat, în
drepturile sau interesele lor legitime, prin actele administrative ilegale ale acelor autorități 8 C.G Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universală Alcalay, București, 1937, p. 329 T. Mrejeru, Contenciosul administrativ, Doctrină. Jurisprudenșă, Ed. All Beck, București, 2003, p. 3
publice. În doctrina franceză de specialitate, contenciosul administrativ este definit drept
"ansamblul problemelor legate de existența unui litigiu survenit cu ocazia unei activități
administrative, în sensul cel mai larg al termenului."10 Există bineînțeles și alte definiții
conform cărora contenciosul administrativ reprezintă "ansamblul de reguli aplicabile
soluționării jurisdicționale a litigiilor ridicate de activitatea administrativă."11
Cu toate că instituția contenciosului administrativ își dobândise locul binemeritat
în sistemul judiciar, încă din anul 1864, în timpul marii reformării a dreptului din timpul
domniei lui Alexandru Ioan Cuza, o definiție legală a contenciosului administrativ nu a
existat până la apariția Legii nr 554/2004. Dacă ne referim la abordările doctrinare,
noțiunea a fost utilizată fie în sens larg material, evocând totalitatea litigiilor dintre
administrație și particulari, fie în sens mai restrâns, definând litigiile soluționate doar de
către instanțele judecătorești.
Analizând cadrul juridic adoptat în țara noastră după revoluția din 1989, în special
reglementările stipulate de Constituția României din 1991, Legea Contenciosului
administrativ nr 29/1990 precum și restul actelor normative, prof V.I. Prisacaru definește
astfel terminologia "prin contencios administrativ înțelegem activitatea de soluționare, cu
putere de adevăr legal, de către instanțele de contencios administrativ, competente,
potrivit legii, a conflictelor juridice în care cel puțin una din părți este un serviciu public
administrativ, iar conflictul juridic s-a născut din adoptarea sau emiterea unui act
administrativ de autoritate ilegal ori din refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un
drept recunoscut de lege."12
Prof Antonie Iorgovan ne oferă o definiție mult mai clară a contenciosului
administrativ: "Legislația în vigoare ne obligă să privim noțiunea de contencios
administrativ într-un sens strict și într-un sens larg. În sens larg, vom înțelege prin
contencios administrativ litigiile de competența instanțelor judecătorești, dintre un organ
al administrației publice, respectiv, un funcționar public sau, după caz, o structură
autorizată să presteze un serviciu public, pe de o parte, și alt subiect de drept, pe de altă
parte, în care organul public sau funcționarul public apare ca purtător al autorității 10 G. Peiser, Contentieux administratif, 12 ed., Dalloz, Paris, 2001, p,111 C. Debbasch, J.C. Ricci, Contentieux administratif, 7 ͤ éd., Dalloz, Paris, 199912 Valentin Prisecaru, Tratat de drept administrativ roman, partea generala, ed a 3-a, Ed Lumina Lex, București, 2002, p. 58
publice. Într-un sens mai restrâns (cel mai frecvent), noțiunea de contencios administrativ
evocă totalitatea litigiilor de competența secțiilor de contencios administrativ."13
Prof Tudor Drăganu definea contenciosul administrativ drept "totalitatea
mijloacelor juridice puse la dispoziția cetățenilor pentru a putea lupta pentru restabilirea
ordinii de drept tulburate de actele juridice și faptele materiale ale organelor administrației
de stat intervenite în aplicarea legilor și în funcționarea serviciilor publice."14
Legea nr 554/2004, cu modificările și completările aduse de Legea nr 262/2007,
în vigoare, definește în art 2 alin (1) lit f) contenciosul administrativ ca fiind "activitatea
de soluționare, de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii, a
litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut
fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi,
fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere
referitoare la un drept sau la un interes legitim."
δ1.3 Tipuri de contencios administrativ
13 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed a 2-a, revăzută și adăugită, Ed Nemira, București, 1996, p. 488-48914 T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1992, p.168
Conceptul de contencios administrativ poate fi analizat din mai multe perspective,
dacă ținem cont de complexitatea sa.
Pentru o mai bună înțelegere este util să distingem între contenciosul
administrativ obiectiv și cel subiectiv. Această clasificare rezultă din distincția pe care
însăși Legea nr 554/2004 o face între acțiunea în anulare în vederea apărării unor drepturi
subiective și, respectiv cea pentru apărarea unor interese publice.15 Putem spune așadar că
această clasificare a contenciosului administrativ are la bază caracterul dreptului care este
valorificat prin acțiunea promovată. Primul reprezintă "un proces contra actului
administrativ," raportat la legile sau actele normative ce-i guvernează emiterea, pe când al
doilea are în centrul său preocuparea față de drepturile subiective ale persoanelor fizice
sau juridice, fără a se preocupa de legalitatea obiectivă a actului administrativ.
Cu alte cuvinte putem spune că avem de-a face cu un caz de contencios
administrativ subiectiv atunci când "reclamantul, prin acțiunea introdusă, solicită instanței
judecătorești să soluționeze o problemă referitoare la un drept subiectiv sau interes legitim
personal, în sensul de a cerceta dacă un act administrativ tipic sau asimilat a adus atingere
unei situații juridice subiective."16 Procesul se declanșează când persoana vătămată
depunde o sesizare, judecătorul fiind investit să constate existența și întinderea unor
drepturi subiective ale căror titular este reclamantul.
Contenciosul administrativ obiectiv are ca semnificație faptul că, prin "acțiunea
cu care l-a învestit pe judecător, reclamantul urmărește să apere un drept obiectiv sau un
interes legitim public, în sensul de a verifica dacă a fost adusă atingere unor drepturi care
reprezintă conținutul unei situații juridice cu caracter general și impersonal și dacă s-a
adus astfel atingere unei stări de legalitate generală."17 Contenciosul administrativ obiectiv
are o largă deschidere, legitimată de faptul că prin intermediul său este apărată starea de
legalitate, în timp ce contenciosul subiectiv are ca principal obiect apărarea unui interes
de ordin personal, ceea ce înseamnă că doar reclamantul poate investi instanța
15 A. Trăilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, în Dreptul nr 3/2006, p 11116 E Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed Universul Juridic, București, 2008, p. 105-10617 C Debbasch, J.C Ricci, op cit., p 608-609
judecătorească cu un litigiu cu acest caracter sau cu alt subiect prevăzut de legislația în
vigoare. O astfel de instanță o reprezintă și instituția Avocatului Poporului.
Importanța distincției dintre contenciosul obiectiv și cell subiectiv decurge din
interesul pe care îl manifestă legiuitorul față de efectele judecății. Tot doctrina franceză
este cea care susține, în mod consecvent, că "hotărârile pronunțate în exercitarea
contenciosului obiectiv au autoritatea de lucru judecat absolută"18; anularea unui act
administrativ de judecător pentru exces de putere va avea drept efect juridic erga omnes,
ceea ce înseamnă că acel act nu a fost niciodată parte din ordinea juridică.19 Pe de altă
parte, în contenciosul subiectiv, autoritatea de lucru judecat este relativă, în sensul că
vizează doar părțile aflate în proces. Excepția de la această regulă o reprezintă cazul în
care actul atacat în instanță este un act administrativ normativ. În acest caz hotărârile
judecătorești definitive și irevocabile pronunțate vor avea caracter general obligatoriu și
vor avea, de asemenea, putere doar pentru viitor, ele publicându-se în Monitorul Oficial
sau în monitoarele oficiale ale județelor sau municipiului București, la cererea instanței de
executare sau a reclamantului. Principalele structuri ce pot introduce acțiuni în
contenciosul administrativ obiectiv sunt conform legislației în vigoare Avocatul
Poporului, Președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici sau Ministerul Public.
În al doilea rând se remarcă faptul că în realitatea juridică se face distincție între
contenciosul de drept comun și contenciosul administrativ. Primul este definit ca
totalitatea litigiilor deduse judecății, indiferent de natura lor și indiferent de instanța
investită, pe când contenciosul administrativ este principala cale de soluționare a litigiilor
apărute în administrația publică, litigii în care cel puțin una din părți este o autoritate
publică și se arbitrează de către instanța de specialitate. Contenciosul de drept comun este
bazat în totalitate pe reglementările Legii nr 554/2004. Tot după sfera de cuprindere și
temeiul legal al acțiunii în justiție putem distinge și contenciosul special, bazat pe
reglementări derogatorii de la Legea contenciosului administrativ, spre pildă: în domeniul
contravențiilor, în materie electorală.
18 E Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed Universul Juridic, București, 2008, p 10719 A Tofan, Puterea discreționară și excesul de putere al autorităților publice, Ed All Beck, București, 1999, p 165
Un exemplu concludent în acest sens îl contituie Legea nr 10/2001 privind
regimul juridic al unor imobile preluate în mod abuziv în perioada 6 martie 1945- 22
decembrie 1989.20 Conform art 21 alin 4 din Lege, în cazul imobilelor deținute de unitățile
administrativ-teritoriale restituirea în natură sau prin echivalent către persoana îndreptățită
se face prin dispoziția motivată (act administrativ) a primarilor. Dispoziția motivată de
respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care
se pretinde îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul
emitentului, în termen de 30 de zile de la comunicare, astfel cum prevăd dispozițiile art
26 alin 4 din Legea nr 10/2001.
Doctrina franceză clasifică de asemenea contenciosul astfel: în anulare și de plină
jurisdicție. Contenciosul în anulare se definește ca acel contencios în cadrul căruia
"judecătorul prin deciziunea sa nu face altceva decât să pronunțe anularea actului
administrativ ilegal atunci când bineînțeles îl consideră ca atare,"21 care, de regulă, este și
un contencios obiectiv. Specific contenciosului în anulare este faptul că dacă actul
administrativ ilegal a produs daune, acestea nu pot fi cerute și recunoscute în instanța de
anulare, ci doar pe calea dreptului comun. În doctrina română interbelică noțiunea
contenciosului în anulare este identică, prin conținut, cu cea folosită de doctrina franceză.
De asemenea putem spune că contenciosul obiectiv este un contencios în anulare.
Contenciosul de plină jurisdicție se particularizează prin faptul că "puterile
judecătorului sunt mai largi și în deciziunea lui nu se limitează numai la a pronunța
anularea unui act ilegal, ci poate ordona și alte măsuri, cum ar fi : recunoașterea de
drepturi subiective, restituiri, reîntregiri, despăgubiri și chiar eventual reformarea unui act
sau a unei deciziuni administrative, când cu alte cuvinte, puterile lui sunt cât mai
depline."22 Tot doctrina franceză autorizează Consiliul de Stat să se substituie
administrației, decizia sa înlocuind pe această cale actul administrativ anulat. Tot în
doctrina de specialitate este stipulat că în cazul contenciosului subiectiv avem de-a face cu
un caz de contencios de plină jurisdicție de fapt.
20 Legea nr. 10/2001 republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I-a, nr 798 din 2 septembrie 200521C.G Rarincescu, op citată, p 3722 ibidem
În conformitate cu actuala legislație un control de plină jurisdicție se instituie, în
sensul că reclamantul poate să solicite și instanța poate dispune, una din următoarele
soluții:
°anularea actului , atât Legea nr 554/2004, cât și Constituția prevăzând expres
această posibilitate a instanței, în funcție de întinderea efectelor anulării putând fi vorba
fie de o anulare totală, fie de una parțială;
°repararea daunei, putând fi vorba despre despăgubiri atât de ordin material, cât și
moral.
Este vorba așadar nu despre "importanța cuprinsului unei hotărâri într-o cauză
dată, ci despre întinderea drepturilor pe care le are organul judecătoresc."23
Secțiunea a II-a – Scurt istoric privind contencios administrativ român
δ1.4 Evoluția contenciosului administrativ în dreptul european23 I Iovănaș, Dreptul administrativ și elemente de știința administrației, Ed Didactică și Pedagogică, București,1977, p 139
Conținutul și sfera contenciosului administrativ, privit din punct de vedere juridic,
și implicit a noțiunii respective, variază de la o țară la alta, iar în unele cazuri chiar și de la
o perioadă la alta în cadrul aceleiași țări, sau de la un autor la altul. Aceste orientări
diferite ale legislației, precum și ale jurisprudenței, sunt determinate de interconexiunile
dintre cele două sensuri ale contenciosului administrativ, respectiv cel material și cel
formal-organic.
Dacă avem în vedere sensul formal-organic al noțiunii de contencios
administrativ vom recunoaște nu mai puțin de trei mari sisteme :
°sistemul administratorului judecător;
°sistemul francez al jurisdicției speciale administrative (tribunale administrative și
Consiliul de Stat)
°sistemul anglo-saxon al instanțelor de drept comun, competente și în materia
contenciosului administrativ.
Înainte de revoluția burgheză din Franța sistemul administratorului judecător era
dominant, conform literaturii de specialitate din acei ani. Această situație se datora, în
principal, jurisdicșiei administrative ce se identifica cu administrația activă "a judeca
administrația este tot a administra."
Odată cu victoria Marii Revoluții Franceze, începând cu Franța, majoritatea
statelor europene au decis să aplice principiul separațiunii puterilor în stat pentru a
organiza organele statului. În ciuda acestei măsuri, Franța a fost primul stat ce a decis
anexarea contenciosului administrativ administrației publice, astfel încât s-a instituit
dualitatea jurisdicției. Vorbim de o jurisdicție de ordin judiciar și alta de ordin
administrativ.
Astfel, în doctrina franceză a secolului trecut, terminologia de contencios
administrativ era definită prin raportarea directă la organele ce dețineau competența de a
soluționa litigiile dintre "administrație" și "cei administrați." Existența tribunalelor
administrative încă din perioada revoluției a condus, în sistemul Consiliului de Stat, la
echivalarea sensului organic cu cel material și la conferirea de către legislatorul framcez a
următoarei definiții a conceptului de contencios administrativ: "acesta cuprinde ansamblul
litigiilor de competența tribunalelor administrative."24
Sistemul de drept francez se bazează pe două principii fundamentale:
1. Principiul separării activităților administrative de activitățile judiciare;
2. Principiul separării administrației active de justiția administrativă, ce reprezintă
un ordin de jurisdicție paralel și separat de puterea judiciară.
Este de altfel specific pentru doctrina franceză faptul că justiția administrativă are
propriul său organ suprem, reprezentat de secția de contencios a Consiliului de Stat, ca
instanță supremă de contencios administrativ. Majoritatea statelor europene printre care
Belgia, Germania, Italia, Olanda sau Suedia au preferat preluarea și particularizarea
sistemului francez al tribunalelor administrative astfel încât să respecte propriul lor cadru
legislativ.
O excepție o reprezintă sistemul anglo-saxon, în cadrul căruia litigiile de acest
gen sunt soluționate în totalitate de instanțele de drept comun. Acest model de contencios
administrativ a fost preferat de țări precum Danemarca și Norvegia, administrația în
aceste țări poziționându-se pe aceeași poziție de egalitate cu particularii și cetățeanul,
fiind, în principiu, egali în fața judecătorului de drept comun.
Pentru a putea decide dacă vorbim despre o instanță judiciară, specializată în
contencios administrativ, trebuie să verificăm îndeplinirea a două principii fundamentale:
°soluționarea situației litigioase dintre particulari și administrație să fie efectuată
de către autorități aparținând puterii judecătorești, fără nici o legătură cu sistemul
organelor administrației publice;
°specializarea, în cadrul instanțelor aparținând puterii judecătorești, a unor
instanțe specializate să soluționeze acțiunile în contencios administrativ.
În concluzie se poate observa faptul că aceste instanțe, cu toate că judecă litigii
izvorâte din activitatea administrației publice, sunt total independente de administrație,
fiind în fapt parte din sistemul puterii judecătorești. Acest sistem, luat ca atare, poate fi
întâlnit, în prezent, în Germania unde, la 19 martie 1991, imediat după unificarea celor
două Germanii, a fost adoptat Codul Jurisdicției Administrative. În cadrul acestui cod este
24 G. Peiser, Contentieux administratif, 12ͤ ed, Dalloz, Paris, 2001, p 6
reglementată, în art 1, independența tribunalelor administrative față de autoritatea
executivă, condiție de bază pentru buna funcționare a oricărui organ instituțional cu
atribuții judiciare.
În Germania justiția administrativă este reglementată ca fiind una din cele cinci
ramuri ale puterii judiciare, alături de justiția ordinară, justiția socială, justiția muncii,
justiția fiscală, toate având grade de jurisdicție ierarhice.25
În opinia noastră cea mai bună soluție pentru controlul eficient al legalității
actelor administrative de autoritate emise de organele administrației publice o constituie
controlul efectuat de către organele puterii judecătorești, referindu-ne aici bineînțeles la
organele specializate ale puterii judecătorești, așa cum sunt secțiile de contencios
administrativ.
δ1.5. Evoluția doctrinei și legislației românești în materia contenciosului
administrativ
25 Dana Apostol-Tofan, Instituții administrative europene, Ed C.H.Beck, București, 2006, p 222
Instituția contenciosului administrativ este o instituție fundamentală în orice stat
de drept, ea reprezentând instrumentul prin intermediul căruia administrații se pot apăra
de abuzurile administrației. În țara noastră contenciosul administrativ este, în mare parte,
rezultatul unor acumulări de ordin doctrinar și legislativ, acumulări datorate evoluției
doctrinelor și orientărilor politice, filozofice și juridice apărute de-a lungul timpului.
Instituit pentru prima dată în țara noastră prin legea pentru înființarea Consiliului
de Stat din 11 februarie 1864, contenciosul administrativ a avut o evoluție istorică
deosebită, determinată de schimbările care au avut loc în evoluția societății românești.
δ1.5.1 Evoluția reglementărilor între anii 1864- 1948
În această perioadă a fost preluat și adoptat de legislativul român sistemul francez
al tribunalelor administrative, fiind înființat Consiliul de Stat, organ consultativ al
Guvernului care, avea printre alte atribuții, și unele atribuții de contencios administrativ.
În acea perioadă Consiliul de Stat nu avea atribuțiile unui tribunal în adevăratul sens al
cuvântului, ci era mai degrabă o instituție intermediară între administrația consultativă și
tribunalele administrative.26
Atribuțiile conferite Consiliului de Stat prin reglementările conferite de lege se
exercitau împotriva hotărârilor miniștrilor date prin exces de putere sau cu încălcarea
legilor și regulamentelor, a hotărârilor sau actelor de executare ale prefecților sau ale altor
agenți administrativi, date cu încălcarea legilor și în contra deciziilor comisiilor de lucrări
publice, precum și în toate cazurile de natură contencioasă ce sunt atribuite prin adoptarea
unei anumite legi.
În perioada 1866- 1905 are loc desființarea Consiliului de Stat și comutarea
atribuțiilor către instanțele judecătorești ordinare. Constituția României din 1866 nu
stipula în mod expres reglementările instanțelor de contencios administrativ, dar stipula în
schimb în art 131 desființarea Consiliului de Stat, atribuțiile acestuia urmând a fi
repartizate și reglementate ulterior printr-o lege ordinară. Astfel a fost adoptată Legea
26 E.D Tarangul, op. citată, p 558
cadru din 12 iulie 1866 ce transfera competența de ordin contencios de la Consiliul de Stat
către tribunalele de drept comun. Tribunalele aveau capacitate deplină de judecată în
cazul proceselor privitoare la actele administrative de gestiune, în cazul proceselor ce
aveau pe rol acte administrative de autoritate capacitatea lor fiind limitată la simpla
apreciere pe cale indirectă a legalității actului și la judecarea cererii de despăgubiri civile
înaintată împotriva administrației publice, fără a se prevedea însă și anularea actului.
Între 1905- 1948 putem distinge mai multe etape începând cu legea pentru
reorganizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție din 1905 prin care particularii căpătau
dreptul legal de a ataca în mod direct actele administrative ilegale, precum și de a cere
instanței judecătorești să pronunțe anularea acestora. De asemenea Curtea de Casație ți
Justiție primea compentența soluționării recursului în materie, luând astfel ființă Secția de
contencios administrativ. Avem astfel de –a face cu un contencios "de plină jurisdicție"
prin faptul că secția a III-a a Curții de Casație și Justiție a devenit competentă să judece
recursurile contra unor categorii de acte administrative sau chiar de jurisdicție, precum și
recursurile împotriva regulamentelor și ordonanțelor adoptate prin încălcarea legii,
inclusiv recursurile împotriva actelor administrative adoptate de prefecți și de autoritățile
publice locale.
Legea din 17 februarie 1912 anula competența de anulare a actului administrativ
pe care o avea înainte instanța de contencios. Astfel instanța putea doar să se pronunțe cu
privire la ilegalitatea actului administrativ aflat pe rol și să invite autoritatea emitentă să
satisfacă cererea reclamantului, să desființeze sau să modifice actul în cauză.
După adoptarea Constituției României Mari din 1923 s-au creat condițiile
necesare adoptării legii contenciosului administrativ, art 107 din Constituție făcând din
contenciosul administrativ o instituție cu fundament constituțional. La 23 decembrie 1925
s-a adoptat legea contenciosului admministrativ prin care se creează condițiile legale de
atacare în instanță a actelor administrative ce încalcă drepturile subiective, fiind de altfel
un contencios de plină jurisdicție pentru actele de gestiune și de anulare pentru cele de
autoritate. Au fost totuși menținute jurisdicțiile administrative, ce fuseseră înființate în
perioada Consiliului de Stat, mai exact în perioada 1864- 1866, pentru ca mai târziu prin
Legea din 15 martie 1939 să fie înființate Curți administrative.
Curțile administrative au fost înființate pe două grade de jurisdicție, respectiv
Curțile administrativ- teritoriale și Curtea superioară administrativă. Acestea erau
organizate ca instanțe jurisdicționale, având competențe speciale și putând soluționa doar
litigiile ce aveau ca subiect actele autorităților locale.27
Prin decretul cadru nr 128/ 1948 contenciosul administrativ a fost desființat,
deoarece principiul separației puterilor în stat a fost înlocuit de legiuitor cu "unicitatea
puterii". Marea Adunare Națională devine așadar organul suprem al puterii în stat și ca
rezultat direct autoritățile judecătorești fiind subordonate Ministerului Afacerilor
Naționale nu mai puteau exercita control asupra actelor administrației de stat, acte ce erau
emise în executarea legilor. Instanțele de drept comun au rămas, cu caracter mai mult
formal, păstrându-și dreptul de a controla legalitatea actelor administrative pe calea
acțiunii directe doar în mod excepțional, în cazul expres prevăzut de lege, iar pe calea
excepției de ilegalitate, ori de câte ori intenția legiuitorului de a le recunoaște această
competență se desprindea fără îndoială din interpretarea legii.
Până la adoptarea Constituției din 21 august 1965 procedura a fost menținută, art.
35 și 102 din noua Constituție oferind cadrul legal particularilor de a putea formula cereri
în instanță în cazul în care se consideră vătămați în drepturile lor prin acte administrative
ilegale. Aceste articole din Constituție au stat de altfel și la baza adoptării Legii 1/1967.
Cu toate că în teorie legiuitorul reconsidera oferirea posibilității particularilor de a se
adresa instanțelor pentru recunoașterea încălcării unor drepturi subiective, în practică
instituția contenciosului administrativ potrivit Legii 1/1967 avea un rol formalist și
propagandistic datorat îndeosebi faptului că multe organe ale statului socialist fie aveau
"dublă natură", fiind "și de partid și de stat", fie șefii acestora erau și lideri de partid, iar
judecătorii nebeneficiind de inamovibilitate se găseau în imposibilitatea de a aplica legea
în mod obiectiv și imparțial.
Legea contenciosului administrativ nr 29/ 7 noiembrie 1990 a creat premisele
transformării contenciosului într-un mijloc de control efectiv al legalității activității
puterii executive de către organele puterii judecătorești. S-a asigurat astfel vreme de peste
27 E.D Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Ed Glasul Bucovinei, Cernăuți, 1944, p 618
un deceniu protejarea de către stat a drepturilor legale ale persoanelor față de abuzurile
manifestate de către administrația publică.
În data de 2 decembrie 2004 a fost adoptată Legea nr 554 a contenciosului
administrativ, lege ce respectă noile reglementări cuprinde în Constituția României
adoptată în 2003.
δ1.6. Fundamente constituționale în materia contenciosului administrativ
În statul de drept atât libertățile fundamentale cât și drepturile cetățenilor sunt
consacrate prin intermediul Constituției, fiind garantate și respectate prin reglementările
stipulate în detaliu în legi. Astfel se întâmplă și cu protejarea cetățenilor față de posibilele
încălcări ale drepturilor și intereselor legitime prin acte emise de organele administrației
publice. Drept urmare, legislația ce reglementează bazele activității contenciosului
administrativ, are suport constituțional, beneficiind de o transpunere în lege a unor
principii constituționale de bază.
Constituția României de la 1923 stipula în art 99 alin 1) că "orice persoană
vătămată printr-un decret sau printr-o dispoziție semnată sau contrasemnată de un
ministru, care violează un text expres al Constituției sau al unei legi, poate cere statului, în
conformitate cu dreptul comun, despăgubiri bănești pentru prejudiciul cauzat," iar în art
107 alin 4) se asigura dreptul legal persoanelor vătămate prin acte administrative nelegale
de a cere instanțelor judecătorești atât anularea respectivului act, cât și obligarea la plata
daunelor până la repararea prejudiciului cauzat.
În temeiul acestor reglementări a fost adoptată Legea contenciosului administrativ
din 23 decembrie 1925, lege ce a constituit cadru legal până la instaurarea regimului
comunist în iulie 1948, când de altfel instituția contenciosului administrativ a fost
desființată. Art 1) prevedea că "oricine se pretinde vătămat în drepturile sale printr-un act
administrativ de autoritate făcut cu încălcarea legilor și a regulamentelor, sau prin reaua
voință a autorităților administrative de a rezolva cererea privitoare la un drept, poate face
cerere pentru recunoașterea dreptului său la instanțele judecătorești competente."
Legea contenciosului administrativ nr 20 din 8 noiembrie 1990 conținea multe
dintre valorile juridice și democratice ale legii cadru din 1925. Pe baza modificărilor
provocate de adoptarea noii Constituții din 1991, legea nr 20/1990 suferă și ea câteva
adăugiri. Astfel esența contenciosului administrativ este definită drept "persoana vătămată
într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin
nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptățită să obțină recunoașterea
dreptului pretins, anularea actului și repararea daunei." Prin lege organică aveau să fie
stabilite condițiile și limitele exercitării acestui drept.
Constituția României, revizuită în anul 2003, consacra o serie de dispoziții ce
aveau rolul de a fundamenta și configura instituția contenciosului administrativ. S-a
realizat astfel consolidarea suportului constituțional și definirea precisă a rolului pe care
această instituție juridică îl deține în structura juridică a statului de drept. Art 51) consacră
"dreptul cetățenilor și al organizațiilor legal constituite să se adreseze autorităților publice
prin petiții" și corelativ "obligația autorităților să răspundă la petiții în termene și în
condițiile prevăzute de lege." Art 52 alin 1) stipulează că "persoana vătămată într-un drept
al său ori într-un interes legitim, de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau
prin nesoluționarea în termenul legal al unei cereri, este ăndreptățită să obțină
recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului și repararea
cauzei."
De asemenea art 126 alin 6) reglementează controlul judecătoresc asupra actelor
administrative ale organelor autorității publice, pe calea contenciosului administrativ,
stipulând că este un drept garantat prin lege. Instanțele de contencios administrativ au
așadar competența de a soluționa cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după
caz, prin dispoziții cuprinse în ordonanțe declarate neconstituționale.
CAPITOLUL II- Contenciosul administrativ reglementat de Legea nr
554/2004
2.1. Preliminarii
Instituția contenciosului administrativ își are în prezent reglementarea în Legea nr
554/200428 intrată în vigoare la 6 ianuarie 2005. Conform acestei legi, contenciosul
administrativ reprezintă "activitatea de soluționare, de către instanțele de contencios
administrativ competente potrivit legii, a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o
autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea după caz, a unui
act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din
refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim."
(art 2 alin 1 lit e).
Putem spune așadar că:
°este o activitate de soluționare a unui litigiu de contencios administrativ dacă are
drept părți o autoritate publică și alte entități publice sau private;
°activitatea este realizată de instanțe de contentios administrativ;
°conflictul juridic soluționat de instanța de contencios administrativ se poate naște
fie din emiterea sau încheierea unui act administrativ, fie din nesoluționarea în termenul
legal a unei cereri sau, în fine, din refuzul nejustificat de a rezolva cererea.
Dispoziții în materie găsim și în alte reglementări speciale, ce atribuie anumite
categorii de litigii spre soluționare secțiilor de contencios administrativ ale instanțelor
judecătorești. Un exemplu concludent îl reprezintă Legea nr 213/1998 privind proprietatea
publică, art 23 din această lege prevăzând că "litigiile cu privire la delimitarea domeniului
public al statului, județelor, comunelor, orașelor sau al municipiilor sunt de competența
instanțelor de contencios administrativ."
2.2. Caracteristicile contenciosului administrativ instituit prin Legea nr 554/2004
28 Legea nr. 554/2004 publicată în Monitorul Oficial nr 1154 din 7 decembrie 2004
În mare măsură legea nr 554/2004 păstrează în bună parte reglementările legii
anterioare. Astfel putem remarca o serie de trăsături comune Legii nr 554/2004, precum și
celei anterioare ei.
Contenciosul administrativ este un control de plină jurisdicție. Art 18 din Legea nr
554/2004 instanța, ce soluționează acțiunea, poate, după caz, să anuleze fie în tot fie în
parte actul administrativ, poate obliga autoritatea administrativă să emită un act
administrativ sau să elibereze un certificat, o adeverință sau orice alt înscris, putând hotărî
și asupra daunelor materiale și morale cauzate, rezultă că prin intermediul legii cadru se
păstrează contenciosul de plină jurisdicție instituit în țară prin Legea nr 29/1990. În
concluzie poate dispune în temei legal o restitutio in integrum a celui vătămat în
drepturile sale.
Cazurile de contencios administrativ se vor judeca doar de instanțe specializate.
Avem aici în vedere tribunalele administrativ- fiscale, Secția de contencios administrativ
și fiscal a Curții de apel și, respectiv, a Înaltei Curți de Casație și Justiție. Legea prevede
ca până la înființarea tribunalelor administrativ- fiscale, litigiile să se soluționeze de
secțiile de contencios administrativ ale tribunalelor.
Obiectul litigiilor așa cum este prevăzut de lege va fi reprezentat atât de actul
administrativ propriu-zis , cât și față de actul administrativ asimilat. Legea nr 554/2004 a
extins prerogativele instanțelor de contencios administrativ și asupra actelor
administrative emise de către autoritățile publice, nu doar de cele administrative așa cum
se prevedea în cadrul Legii nr 29/1990. În Legea nr 554/2004 nu se mai face distincția
între actele administrative normative și respectiv cele individuale. În Legea nr 554/ 2004
sunt introduc tutela administrativă exercitată de prefect cu privire la actele emise de
autoritățile administrației publice locale (art 3), excepția de ilegalitate (art 4), actele
administrativ- jurisdicționale (art 6), ordonanțele Guvernului (art 9) precum și contractele
administrative ce au fost astfel introduse în categoria actelor administrative asimilate (art
8alin 2).
Acțiunea în contenciosul administrativ poate fi îndreptată împotriva oricărei
autorități publice ce emite un act administrativ ce încalcă un drept subiectiv recunoscut
prin lege sau un interes legitim, drept la acțiune având așadar orice persoană fizică sau
juridică ce se consideră parte vătămată. În cazul în care partea vătămată consideră că are
dreptul la despăgubiri pentru prejudiciul cauzat atunci acțiunea în contenciosul
administrativ poate fi formulată de-asemenea și împotriva funcționarului considerat
vinovat pentru elaborarea respectivului act ilegal sau pentru refuzul de a încheia un act la
care reclamantul era îndreptățit. Funcționarul poate fi obligat prin decizie judecătorească
la plata daunelor în mod solidar cu autoritatea administrativă în cadrul căreia lucrează.
Avocatul Poporului și Ministerul Public au conform legii calitatea procesuală de
subiecte de sezină atunci când sunt sesizate de persoane vătămate cu privire la încălcarea
unor drepturi subiective. De-asemenea, conform aceleiași legi, prefectul și Agenția
Națională a Funcționarilor Publici, în virtutea unui drept de tutelă administrativă, capătă
calitatea de subiecte de sezină, putând introduce acțiune în contencios administrativ în
cazul în care se sesizează cu privire la ilegalitatea actului administrativ.
Nulitatea unui act administrativ ce a produs deja efecte juridice poate fi atacat în
instanța de contencios administrativ de către înseși autoritatea publică emitentă. De reținut
este faptul că actul administrativ, odată intrat în circuitul civil, producând așadar efecte
juridice, nu mai poate fi revocat prin intermediul altui act administrativ.
Renunțarea voluntară la acțiunea în instanța de contencios administrativ nu este
posibilă, conform art 28 alin 2, dacă aceasta a fost introdusă de către Avocatul Poporului,
Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici sau dacă este vorba despre
un act administrativ normativ.
Recursul administrativ grațios sau ierarhic constă în posibilitatea persoanei
vătămate de a se adresa autorității administrative emitente sau celei superioare ierarhic, în
cazul în care aceasta există, înainte de a introduce acțiunea în instanță, pentru a-i oferi
varianta de înlăturare a actuluii ilegal și de reparare a eventualei daune. Se creează astfel
posibilitatea evitării unei acțiuni în justiție și rezolvarea litigiului cu celeritate. Actul
administrativ poate fi suspendat pe perioada soluționării fondului. Odată cu acțiunea
partea vătămată poate introduce și excepția de neconstituționalitare, litigiul de contencios
administrativ fiind suspendat până la soluționarea excepției de către Curtea
Constituțională. Conform art 3 alin 4 și respectiv art 24 alin 2 instanța poate obliga
autoritatea administrativă ce nu trimite lucrările solicitate în termenul prevăzut la plata
unor sume de bani pentru fiecare zi de întârziere nejustificată.
Legea nr 554/2004 prevede de-asemenea ca cererile adresate instanțelor de
contencios administrativ să fie judecate de urgență și cu precădere. Contenciosul
administrativ are, conform legii în vigoare, două grade de jurisdicție și anume fondul și
recursul, ambele date în compentența secțiilor de fiscal.
CAPITOLUL III- Părțile în contenciosul administrativ
Secțiunea I- Calitatea de reclamant. Legitimarea procesuală activă în
contenciosul administrativ
3.1 Persoana fizică vătămată
Titularul acțiunii în contenciosul administrativ poate fi "orice persoană care se
consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate
publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea, în termenul legal a unei
cereri."(art 2 alin 1).
Pentru a fi putea fi considerat reclamant într-un caz de contencios administrativ,
persoana fizică trebuie să dețină capacitatea de drept civil. Pentru a putea acționa în
contencios administrativ persoana fizică nu este obligată de către legiuitor să dețină
cetățenia română, legea nr 554/2004 nestipulând acest aspect.
Se poate observa caracterul neconstituțional în raport cu art 52 din Constituția
României, articol ce se referă exclusiv la calitatea de "persoane", dublându-se inutil
dispozițiile Codului de Procedură Civilă :"mai multe persoane pot fi împreună reclamante
sau pârâte dacă obiectul pricinii este un drept sau o obligațiune comună ori dacă drepturile
sau obligațiile lor au aceeași cauză." Așadar întemeierea unui grup de persoane fizice în
vederea introducerii unei acțiuni în contencios administrativ are importanță doar din punct
de vedere organizatoric, informal, fără a naște consecințe juridice sub aspect procesual.
Este însă condiție obligatorie ca persoana fizică vătămată să posede capacitate de
exercițiu și de folosință. Astfel, lipsa capacității de exercițiu atrage după sine nulitatea
relativă a actului de procedură, în timp ce lipsa capacității de folosință impune nulitatea
absolută a respectivului act. Condiția amintită mai sus izvorăște din dispozițiile art 28 alin
1 din Legea nr 554/2004, precum și de completările aduse ei de către dispozițiile Codului
de procedură civilă.
3.2 Terțul vătămat
"Se poate adresa instanței de contencios administrativ și persoana vătămată într-
un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter
individual, adresat altui subiect de drept, consacrând astfel posibilitatea terțului față de
actul administrativ individual de a contesta actul administrativ, chiar dacă nu i se
adresează direct." (art 1 alin 2 Legea nr 554/2004).
Legea prevede apărarea drepturilor existente și prevenirea intereselor legitime prin
acțiunea în justiție a terței persoane, fără a-i lăsa acesteia însă posibilitatea dobândirii unor
noi drepturi. O astfel de acțiune în justiție, în baza naturii sale, vizează doar modificarea
sau anularea unui act administrativ individual, respectiva acțiune putând fi îndreptată atât
împotriva autorității considerate vinovată cât și împotriva beneficiarului actului atacat,
beneficiar ce poate dobândi calitatea de intervenient alături de autoritatea emitentă pârâtă.
De menționat este faptul că terțul vătămat trebuie, înainte de a depune plângerea
în instanța de contencios administrativ, să respecte etapele contenciosului grațios sau,
după caz, a contenciosului ierarhic în termenul prevăzut de lege. Nerespectarea acestei
dispoziții legale atrage după sine inadmisibilitatea cererii.
Practica contenciosului administrativ a demonstrat că există situații în care actul
administrativ nelegal aduce prejudicii atât persoanei căreia îi este adresat nemijlocit, cât și
unui terț. În aceste situații solicitarea terțului vătămat în instanța de contencios
administrativ se va judeca diferit, ținându-se cont de momentul în care terțul a luat la
cunoștință existența actului respectiv. Dacă a luat la cunoștință concomitent cu persoana
vizată nemijlocit se poate alătura acțiunii, inclusiv procedurii prealabile introdusă de
acesta sau poate înainta o plângere prealabilă în nume propriu, în termenul prevăzut de
legem urmând ca în cadrul instanței de fond să înainteze o cerere de intervenție în nume
propriu.
Acțiunea terțului poate fi îndreptată, în cazuri excepționale, atât împotriva
autorității emitente, cât și împotriva beneficiarului actului. "În astfel de situații, ambii
subiecți au calitate procesuală pasivă (pârâți), aceștia având posibilitatea să își formuleze
apărările în mod separat sau, dimpotrivă, prin acțiuni comune", fiind aplicabile
dispozițiile Codului de procedură civilă, care prevede de-asemenea că "mai multe
persoane pot fi împreună reclamante sau pârâte dacă drepturile sau obligațiile lor au
aceeași cauză."
Plângerea prealabilă, condiție obligatorie pentru acțiunea în contencios
administrativ, trebuie îndeplinită în termenul prevăzut de Legea nr 554/2004 la art 7 alin
3, respectiv 30 de zile de la data luării la cunoștință de existența actului cu pricina. Actul
nefiind însă comunicat terțului vătămat se naște problema categoriei din care actul face
parte- al celor care se comunică sau a celor care se publică. În cazul actelor ce nu se
publică, terțul vătămat are posibilitatea de a lua la cunoștință de existența actului
administrativ prin constatarea efectuării unor acte materiale efectuate de autoritate sau de
persoana căreia i s-a adresat, termenul curgând din acel moment. Pentru actele
administrative ce se publică, termenul de prescripție sau de decădere, curge din momentul
publicării lor. După parcurgerea procedurii prealabile, terțul vătămat se poate adresa
instanței de contencios cu cerere de anulare sau modificare a actului administrativ în
termenul prevăzut de Legea nr 554/2004 art. 11 alin. 2.
3.3 Persoana juridică
Poate fi subiect de sezină o entitate care nu are, în mod obligatoriu, capacitatea
juridică civilă în sensul dreptului civil, dar care are însă capacitate juridică administrativă
sau de orice altă natură. Așadar poate formula o acțiune în contencios o entitate care nu
posedă personalitate juridică.
Subiect de drept procesual poate fi persoana juridică vătămată printr-un act
administrativ ce îi este adresat în mod direct, cât și persoana juridică vătămată printr-un
act administrativ adresat unui terț. Este obligatorie condiția parcurgerii procedurii
prealabile, așa cum prevede art. 7 din Legea nr. 554/2004. Întrucât legea contenciosului
administrativ nu face distincție între persoana fizică și cea juridică putem concluziona că
toate prevederile cu caracter procesual se aplică în mod identic pentru ambele subiecte de
sezină.
Există bineînțeles și excepții prevăzute de legiuitor, excepții ce țin de anumite
persoane juridice subiecte de sezină, existând reglementări speciale. Aceste reglementări
sunt consecința modului de acțiune a unor subiecte de drept care, prin natura lor, au
scopul asigurării unui anumit tip de control și tutelă a administrației. Avocatul Poporului,
Ministerul Public sau Agenția Națională a Funcționarilor Publici sunt astfel de persoane
juridice subiecte de sezină.
3.4 Avocatul Poporului
"Instituția Avocatului Poporului primește și repartizează cererile făcute de
persoanele lezate prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenești de către autoritățile
administrației publice și decide asupra acestor cereri", conform art. 13 lit b din legea nr
35/1997. Art. 23 alin. 1 din aceeași lege prevede că "în cazul în care, în urma cercetărilor
făcute, Avocatul Poporului constată că plângerea persoanei lezate este întemeiată, el va
cere în scris autorității administrației publice care a încălcat drepturile acesteia, să
reformeze sau să revoce actul administrativ și să repare pagubele produse, precum și să
repună persoana lezată în situația anterioară."
Avocatul Poporului poate sesiza instanța de contencios administrativ de la
domiciliul petiționarului, atunci când constată că, într-adevăr, drepturile acestuia au fost
încălcate printr-un act administrativ ilegal sau prin refuzul nejustificat de a efectua un
anumit act. Instituția Avocatului Poporului poate sesiza instanța de contencios
administrativ doar dacă:
°a fost sesizată în prealabil de o persoană fizică lezată în drepturile și libertățile
sale printr-un act al autorității administrative;
°a epuizat, fără rezultat favorabil, mijloacele specifice activității sale, respectiv a
îndeplinit activitățile prevăzute la art. 23 și următoarele din Legea nr. 35/1997.
Dacă petiționarul nu își însușește acțiunea formulată de la primul termen de
judecată, instanța competentă anulează cererea. Dacă însă petiționarul își însușește
cererea, atunci vor decurge următoarele consecințe:
°dobândește calitatea procesuală activă, devenind reclamant;
°îi incumbă obligația de a achita taxa de timbru și a timbrului judiciar, în
condițiile prevăzute de Legea nr 146/1997 și, respectiv, Ordonanța nr. 32/1995;
°persoana vătămată , devenită reclamant, este scutită de plângerea prealabilă
prevăzută la art 7 din Legea nr 554/2004.
°rolul activ al Avocatului Poporului încetează
Acțiunile introduse de Avocatul Poporului în instanța de contencios obiectiv sunt
acțiuni în nume propriu și vizează apărarea interesului public în principal și ordinea de
drept care trebuie să existe în administrația publică. Dacă, ăn cazul contenciosului
subiectiv, Avocatul Poporului poate avea inițiativă procesuală în cazul în care este sesizat
de o persoană fizică vătămată, în cazul contenciosului obiectiv acesta acționează atunci
când este sesizat fie de o persoană fizică vătămată, fie când se autosesizează sau ca
urmare a controlului efectuat, în condițiile prevăzute de lege, asupra activității autorității
administrative. De reținut este faptul că întotdeauna obiectul contenciosului obiectiv îl va
reprezenta un act administrativ cu caracter normativ ce afectează drepturi și libertăți
cetățenești.
În cazul contenciosului subiectiv, persoana vătămată în calitate de reclamant poate
retrage acțiunea introdusă de Avocatul Poporului, însă în cazul contenciosului obiectiv
odată introdusă acțiunea în instanță, aceasta nu mai poate fi retrasă. Imposibilitatea de a
retrage acțiunea se datorează faptului că vizează, în primul rând, un interes public. De
aceea în acest caz Avocatul Poporului își va păstra calitatea de titular al acțiunii de ordine
publică și va fi citat în proces, căpătând calitatea de reclamant. Acțiunea este scutita de
taxa de timbru.
Conform Legii nr 554/2004 art. 7 alin. 5 în cazul acțiunii în contencios introdusă
de Avocatul Poporului nu este necesară parcurgerii procedurii prealabile. Dacă în cazul
contenciosului subiectiv instanța cu competență de judecată este cea de la domiciliul
persoanei fizice vătămate, în cazul contenciosului obiectiv instanța competentă este cea de
la domiciliul/sediul autorității emitente a actului atacat.
3.5 Ministerul Public
Ministerul Public este un organ al puterii judecătorești, înființat la 1 iulie 1 993
prin intrarea în vigoare a Legii nr. 92/1992 pentru organizarea judecătorească.
Legitimitatea calității de subiect de sezină se regăsește în Constituție, art. 131 alin. 1
specificând "în activitatea judiciară, Ministerul Public reprezintă interesele generale ale
societății și apără ordinea de drept, precum și drepturile și libertățile fundamentale ale
cetățenilor."
Legea nr. 554/2004 art. 1 alin. 4 consacră astfel că "Ministerul Public, atunci
când, în urma exercitării atribuțiilor prevăzute de legea sa organică, apreciază că
încălcările drepturilor, libertăților și intereselor legitime ale persoanelor se datorează
existenței unor acte administrative unilaterale individuale ale autorităților publice emise
cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora sesizează instanța de contencios
administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice
vătămate. Petiționarul dobândește de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în
această calitate."
Atunci când "Ministerul Public apreciază că, prin emiterea unui act administrativ,
se vatămă un interes legitim public, sesizarea instanța de contencios administrativ
competentă de la sediul autorității publice emitente," conform art. 1 alin. 5, "soluționarea
cererilor în contencios administrativ, reprezentantul Ministerului Public poate participa, în
orice fază a procesului, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru apărarea ordinii de
drept, a drepturilor și libertăților cetățenilor."(art. 1 alin. 9)
Legea cadru reglementează dreptul de solicitare a instanței de contencios
administrativ, din oficiu sau la sesizare, suspendarea executării actului administrativ
normativ "când în cauză este un interes public major, de natură a perturba grav
funcționarea unui serviciu public administrativ".(art. 14 alin. 3) Ministerul Public, în
calitate de subiect de sezină, poate deține calitatea procesuală activă atât în cadrul unui
contencios subiectiv, cât și în cazul unei acțiuni în contencios obiectiv. Procurorii
constituiți în parchete sunt cei ce reprezintă interesele Ministerului Public în acțiunile în
contencios administrativ. Instanța de contencios administrativ competentă să soluționeze
un litigiu referitor la un act administrativ poate fi un tribunal sau o curte de apel, acțiunea
putând fi introdusă și de un parchet de pe lângă o autoritate judecătorească de alt nivel.
Ministerul Public are dreptul legal să sesizeze instanța de contencios administrativ
de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vătămate, dacă obține
în prealabil acordul celor vătămați. Acțiunea în contencios subiectiv poate fi introdusă de
Ministerul Public doar în cazul emiterii unui act administrativ. Rezultă că refuzul
autorității publice de a emite un act sau tăcerea administrativă nu constituie temei al
acțiunii în contencios administrativ introdusă de Ministerul Public. Atribuția Ministerului
Public este de a proteja, în primul rând, ordinea de drept și legalitatea actelor
administrative, interesele celor vătămați fiind o chestiune subsidiară domeniului de
activitate al Ministerului Public.
În primul rând acțiunea în contencios administrativ urmărește înlăturarea
ilegalității și, în subsidiar, protejarea unui interes al celui vătămat. "În cazul acțiunilor
introduse de Ministerul Public nu este obligatorie plângerea prealabilă," condiție
reglementată de Legea nr. 554/2004 art. 7 alin. 5, ceea ce presupune că, anterior sesizării
instanței competente, Ministerul Public se poate adresa autorității emitente să își modifice
sau să anuleze propriul act, nefiind însă obligat să respecte această procedură. Pentru a
înțelege mai bine rolul persoanei vătămate în cazul acțiunii în contencios subiectiv,
acțiune introdusă de Ministerul Public, trebuie să avem în vedere că:
° persoana vătămată trebuie să îți dea acordul astfel încât Ministerul Public să
poată sesiza instanța de contencios. Conform art. 1 alin. 4, lipsa acestui acord este motiv
de inadmisibilitate.
° odată exprimat acordul persoanei vătămate, aceasta dobândește, ca și în cazul
acțiunii introduse de Avocatul Poporului, calitatea de reclamant, sau cu alte cuvinte o
calitate procesuală activă alături de reprezentantul Ministerului Public, care "poate
participa în orice fază a procesului, ori de câte ori apreciază că este necesar pentru
apărarea ordinii de drept, a drepturilor și libertăților cetățenilor." (art. 1 alin. 9)
Atunci când persoana vătămată renunță la acțiune, conform principiului
disponibilității, reprezentantul Ministerului Public poate continua să susțină acțiunea din
rațiuni de ordine publică, în temeiul art. 28 alin 3 din Legea nr. 554/2004. Persoana fizică
sau juridică de drept privat poate determina prin domiciliul său, respectiv sediul social,
instanța competentă, din punct de vedere teritorial, să soluționeze litigiul.
Legea nr. 554/2004 justifică acțiunea în contencios obiectiv, Ministerul Public
"vizând ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților
și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea
competenței autorităților publice,"conform art. 2 alin. 1 din legea cadru. Acțiunea în
contenciosul subiectiv urmărește întotdeauna doar anularea sau reformarea actului
administrativ, nu și despăgubirile civile, nu se timbrează și odată introdusă în instanță nu
se poate renunța la susținerea ei.
3.6 Prefectul și Agenția Națională a Funcționarilor Publici
Legea nr. 554/2004 prevede că prefectul are dreptul de a ataca, în termenele
prevăzute în lege, în fața instanței de contencios administrativ, actele emise de autoritățile
administrației publice locale, dacă le consideră nelegale, precum și de posibilitatea
Agenției Naționale a Funcționarilor Publici de a ataca în fața instanței de contencios
actele autorităților publice centrale și locale prin care este încălcată legislația privind
funcția publică, în condițiile Legii nr. 544/2004 și ale Legii nr. 188/1999. În ambele
cazuri, până la soluționarea cauzei, actul atacat este suspendat de drept. Pentru a putea
vorbi despre prefect și Agenția Națională a Funcționarilor Publici drept subiecte de sezină
de contencios administrativ va trebui să definim conceptul de tutelă administrativă.
Legislația noastră definește tutela administrativă "drept controlul exercitat de organe
centrale asupra organelor locale descentralizate, autonome."
Prefectul reprezintă o autoritate de tutelă administrativă jurisdicțională pentru
organele administrației publice locale. Astfel, prefectul are dreptul de a ataca în fața
instanței de contencios administrativ dispozițiile date de primar, hotărârile consiliului
local, dispozițiile președintelui consiliului județean și hotărârile consiliului județean.
Prefectul poate exercita acțiunea în contencios ca reprezentant legal al Guvernului, în
temeiul Constituției art. 123 alin. 5. Actul atacat este suspendat de drept până la
solicitarea acțiunii în contencios.
Actele administrative individuale pot fi atacate în termen de 6 luni, conform
prevederilor Legii nr. 544/2004, cu posibilitatea de prelungire până la un an, în temeiul
art. 11 alin. 2. Momentul din care termenul începe să curgă este acela al efectivei luări la
cunoștință de către prefect a actului administrativ ilegal. Actele administrative normative
vor putea fi atacate oricând, în baza art. 11 alin. 4 din legea cadru.
Obiectul cererii de chemare în instanță introdusă de prefect poate fi doar anularea
în tot sau în parte a actului ilegal. Prefectul nu poate solicita plata unor despăgubiri,
deoarece această posibilitatea prin Legea nr. 554/2004 doar persoanelor fizice sau
juridice. În exercitarea atribuției de verificare a legalității actelor administrative, prefectul
va solicita, cu cel puțin 10 zile înaintea introducerii acțiunii în contencios, autorităților
emitente ale actului, cu motivarea necesară, reanalizarea actului socotit nelegal, în
vederea modificării sau a revocării acestuia. Solicitarea de reanalizare nu se aplică însă și
în cazul refuzului nejustificat sau al tăcerii administrative. Astfel, se poate evita un litigiu
în contencios, autoritatea publică fiind mai interesată să revoce actul decât să îi fie anulat
de către instanță, dând dovadă de bună credință.
Pentru a fi admisă acțiunea în contencios, prefectul va trebui să dovedească
existența unui interes procesual; acțiunea va fi scutită de taxa de timbru și se judecă în
regim de urgență, în maxim 10 zile.
Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în cadrul controlului de tutelă
administrativă, poate ataca actele autorităților publice centrale și locale prin care se
încalcă legislația privind funcționarii publici, în condițiile Legii nr. 188/1999 privind
statutul funcționarilor publici, republicată. Acțiunea în contencios poate fi introdusă
împotriva actelor administrative ilegale cu referință la raporturi de funcție publică, fie
împotriva refuzului nejustificat sau tăcerii administrative. Agenția este îndreptățită să
conteste actele administrative de numire în funcție emise prin încălcarea legii, precum și
refuzul autorităților publice de a își îndeplini obligațiile derivate din legislația funcției
publice. Agenția este de-asemenea obligată de prevederile legale să cerceteze sesizările
privind încălcarea legii prin activitățile ăntreprinse, fie că este vorba de acte sau de fapte
administrative din domeniul funcției publice.
Nu este nici în acest caz nevoie de respectarea procedurii prealabile, nefiind
obligatorie medierea, încetarea litigiului în faza administrativă fiind astfel imposibilă.
Agenția este obligată să achite taxa de timbru, deoarece legea cadru nu prevede altfel.
Actul atacat va fi suspendat de drept, iar termenele de contestare sunt ca și în cazul
prefectului diferite în funcție de tipul actelor contestate. Actele individuale termenul este
de 6 luni de la momentul efectivei luări la cunoștință a actului considerat ilegal, dar nu
poate depăși 1 an de la data emiterii actului. Actele normative pot fi atacate oricând,
lucru reglementat de art. 11 alin. 4 a Legii nr. 554/2004.
3.7. Autoritatea publică emitentă a actului administrativ unilateral ilegal
Autoritatea emitentă a actului administrativ reprezintă un element de noutate
absolută în sistemul contenciosului administrativ român.29
"Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să
solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât
a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se
pronunță, dacă a fosr sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității
actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor
juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice
produse de acesta. Acțiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii
actului,"conform art. 1 alin. 6 din Legea nr. 554/2004.
Bibliografie:
°E. Albu, Dreptul contencios administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2008
°Dana Apostol-Tofan, Instituții administrative europene, Ed. C.H.Beck, București, 2006
29 E. Albu, Dreptul contenciosului administrativ, Ed. Universul Juridic, București, 2008, p. 161
°G. Debbasch, J.C. Ricci, Contentieux administratif, 12ͤ ed, Dalloz, Paris, 1999
°T. Drăganu, Introducere în teoria și practica statului de drept, Ed. Dacia, Cluj-Napoca,
1992
°Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ,ediția a II-a, Ed. Nemira, București,
1996
°I. Iovănaș, Drept administrativ și elemente de știința administrației, Ed. Didactică și
Pedagogică, București, 1977
°T. Mrejeru, Contenciosul administrativ,Doctrină jurisprudență, Ed. All Beck, București,
2003
°A. Negoiță, Contenciosul administrativ și elemente de drept administrativ, Ed.Lumina
Lex, București, 1992
°G. Peiser, Contentieux administratif, 12ͤ ed, Dalloz, Paris, 2001
°V. Prisecaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală,ediția a 3-a, Ed.
Lumina Lex, București, 2002
°C.G. Rarincescu, Contenciosul administrativ român, Ed. Universală Alcalay, București,
1936
°E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Tipografia Glasul Bucovinei,
Cernăuți, 1994
°A. Tofan, Puterea discreționarăși excesul de putere al autorităților publice, Ed. All
Beck, București, 1999
°A. Trăilescu, Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, în
Dreptul nr 3/2006
°Legea nr. 29/1990 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr 122/8
noiembrie 1990
°Legea nr.10/2001 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 798/ 2
septembrie 2005
°Legea nr. 554/2004 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1154/ 7
decembrie 2004.