Rekenkamercommissie Peel en Maas

maart 2015

De gemeenteraad aan zet!

De gemeentelijke voorbereiding en de rol van de gemeenteraad met betrekking tot de decentralisaties in het sociaal domein.

@rekenkamerPM@

1

Voorwoord

Vanaf 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van delen van de AWBZ, de jeugdzorg

en de Participatiewet. Deze decentralisaties gaan gepaard met financiële kortingen vanuit het Rijk en vinden

plaats onder grote tijdsdruk. In Peel en Maas hebben de politieke fracties en fractievoorzitters aangegeven dat ze

de decentralisaties een belangrijk onderwerp voor rekenkameronderzoek vinden. Vandaar dit eerste algemeen

overkoepelend onderzoek naar de voorbereiding ervan. Meer precies: naar de mate waarin de gemeenteraad van

Peel en Maas is toegerust zijn kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol ten aanzien van de

decentralisaties in het sociale domein in te vullen. Bijzonder is dat de raad, op eigen verzoek, onderwerp van

onderzoek was en zich daarmee ook open heeft gesteld voor aanbevelingen omtrent het eigen functioneren.

Dit onderzoek is eind 2014 uitgevoerd en de resultaten in dit rapport geven de situatie in Peel en Maas van eind

2014 aan, voorafgaand aan de start van deze grote transitie. Nu de voorbereidingsfase eind 2014 is afgesloten,

zullen we ook vanaf dit nieuwe jaar, mede op het verzoek van de gemeenteraad, met deelonderzoeken een rol

blijven spelen in het monitoren van (de uitvoering van) de decentralisaties.

We danken alle betrokkenen en gesprekspartners in het onderzoek. In het bijzonder een woord van dank aan de

regionale projectleiders, die voor hun waardevolle regionale perspectief op de decentralisaties naar Peel en Maas

zijn gekomen. De namen van al onze gesprekspartners zijn te vinden in de bijlage.

Namens de leden van de Rekenkamercommissie Peel en Maas,

Thijs Berkers

Voorzitter Rekenkamercommissie Peel en Maas

Maart 2015

2

Inhoudsopgave

Voorwoord 1

Inhoudsopgave 2

Samenvatting 3

1. Inleiding 8

2. Raad als kadersteller: bevindingen en oordeel 11 2.1 Proces van kaderstelling 11 2.2 Doelstellingen, inhoudelijke en financiële kaders 16

2.3 Kaders voor regionale samenwerking 30

3. Raad als volksvertegenwoordiger: bevindingen en oordeel 34 3.1 Betrokkenheid professionals, cliëntvertegenwoordigers en burgers 34

4. Raad als controleur: bevindingen en oordeel 37 4.1 Controle en bijsturing tijdens het beleidsvormingsproces 37 4.2 Verantwoording afleggen door het college per 1-1-2015 39 4.3 Controlerende rol van de gemeenteraad in de toekomst 41

5. Conclusies inzake rolopvatting gemeenteraad 46

6. Bestuurlijke reactie 51

BIJLAGEN

Bijlage A | Schets van reikwijdte en impact decentralisaties 52

Bijlage B | Kaderstellende bevoegdheden gemeenteraad 60

Bijlage C | Overzicht geraadpleegde documenten 63

Bijlage D | Overzicht geïnterviewde personen 64

3

Samenvatting

Aanleiding voor het onderzoek

Vanaf 1 januari 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van delen van de AWBZ, de jeugdzorg

en de Participatiewet. Dit biedt hen de mogelijkheid dwarsverbanden te leggen tussen werk, ondersteuning en

jeugdzorg. Dit is nodig voor de uitvoerbaarheid, de beheersing en de financiering van de hulp en ondersteuning.

In het speelveld waarbinnen de taken worden overgedragen, is sprake van een grote dynamiek en daarmee

gepaard gaande onzekerheden. Deze decentralisaties gaan bovendien gepaard met financiële kortingen en

vinden plaats onder grote tijdsdruk. De rol van de lokale politiek groeit en de gemeente wordt steeds meer een

spelbepaler. Mede op vraag van de politieke fracties en fractievoorzitters is de Rekenkamercommissie Peel en

Maas met een algemeen overkoepelend onderzoek naar de voorbereiding van de nieuwe taken gestart, naar de

mate waarin de gemeenteraad van Peel en Maas is toegerust zijn kaderstellende, volksvertegenwoordigende en

controlerende rol ten aanzien van de decentralisaties in het sociale domein in te vullen. De centrale vraag daarbij

is:

In welke mate en op welke wijze geeft de gemeenteraad van Peel en Maas invulling aan zijn kaderstellende,

controlerende en volksvertegenwoordigende rol in lokaal en bovenlokaal verband ten aanzien van de

decentralisaties in het sociale domein en welke lessen zijn daaruit te formuleren voor de toekomst van de

decentralisaties c.q. gelijksoortige projecten in regionaal verband?

Algemene conclusie: Peel en Maas een mooi voorbeeld

Algemeen ontstaat zowel vanuit ambtelijke organisatie, college als gemeenteraad een positief beeld – gestaafd

door de feiten – over de wijze waarop de gemeente Peel en Maas de voorbereidingen op de decentralisaties heeft

vormgegeven, in samenwerking met haar regionale partners en lokale inwoners, instellingen en ondernemers.

De gemeente heeft een duidelijke visie op de rol van gemeente en samenleving, welke is vervat in ‘Wissels Om’.

Dit gedachtengoed is breder dan en ontstaan vóór de 3D’s, maar vormt wel het fundament voor het ontwikkelde

beleid. Er is een eenduidige lijn in het gedachtengoed en de wijze waarop dit zich heeft vertaald in kaders en

uitgangspunten. De rolopvatting van de gemeente als zijnde een van de spelers te midden van ondernemers,

inwoners, verenigingen en instellingen uit zich in de wijze waarop beleid wordt gevormd, de input die ‘het veld’

kan leveren en de aanpak van de decentralisaties. Het beleid van de gemeente is in lijn met landelijke kaders en

uitgangspunten en omdat het beschreven gedachtengoed van de gemeente al langere tijd bestaat, heeft dit het

proces van visie- en beleidsvorming ondersteund.

De gemeenteraad is vanaf het begin actief betrokken bij de voorbereidingen op de decentralisaties. Dit heeft zich,

naast de formele raadsinformatiebrieven en beleidsnota’s, vooral geuit in de regelmatige bijeenkomsten van een

informele raadswerkgroep die door een groeiend aantal raadsleden werd bezocht. Vanuit (de geïnterviewden uit)

raad, college en ambtelijke organisatie wordt teruggekeken op een positief-kritisch, interactief en gezamenlijk

proces, waarin sprake was van goede informatievoorziening en gedragen besluiten. Het college was faciliterend

en deed de raad in sommige gevallen voorstellen voor (de richting van het) beleid, maar de raad heeft niet het

gevoel gehad voor voldongen feiten te staan, zowel niet ten aanzien van lokale als regionale aspecten en dat is

op andere plekken in het land wel eens anders.1

Gedurende het proces van voorbereiding had de raad voldoende gelegenheid en ruimte waar het gaat om

mogelijkheden tot bijsturing, met name in de werksessies over bijvoorbeeld de spanningsbogen, knoppennotitie

en verordeningen. Zo heeft de raad een rol gehad bij de totstandkoming van de Modulaire Gemeenschappelijke

Regeling sociaal domein. Tegelijkertijd is richting de toekomst nog een aantal aspecten ten aanzien van de

1 Peel en Maas is in dit verband vergeleken met andere gemeenten die SeinstravandeLaar in het kader van de decentralisaties in een eerder

stadium heeft onderzocht, onder meer de gemeenten Etten-Leur, Halderberge, Hoorn en De Bilt.

4

controlerende rol van de raad onduidelijk. Raad, college en ambtenaren geven aan dat nog niet is afgesproken op

welke wijze de raad kan monitoren of het ‘goed gaat’ in de uitvoering van de gedecentraliseerde taken, of het

voorgestelde budget voldoende is voor 2015 en de prestatie-indicatoren moeten nog geformuleerd worden.

De belangrijkste conclusies op een rij

Raad goed geïnformeerd, maar écht kaderstellen kon scherper

a. De raad en het college hebben vroegtijdig in het proces in een bestuurlijk spoorboek vastgelegd op welke

momenten en bij welke elementen de raad aan zet zou komen, waarbij ten minste aan de wettelijke

bevoegdheid van de raad - het stellen van kaders in een beleidsplan en verordeningen - is voldaan. Met dit

vroegtijdig verankeren van de procesgang is de gemeente in positieve zin onderscheidend ten opzichte van

veel andere gemeenten. Het spoorboek geeft bovendien blijk van inzicht in de voorliggende opgave en is een

belangrijk fundament voor de raad om op grond daarvan zijn kaderstellende rol te kunnen vervullen en waar

nodig deze rol op te eisen richting college.

b. De raad is frequent en volledig geïnformeerd over de voortgang in het proces en de inhoudelijke keuzen

daarbinnen door het eigen college, waarbij de instelling van een informele raadswerkgroep als voorportaal

naar de raad een belangrijke rol speelde. De geïnterviewde raadsleden vinden dat zij gedurende het proces

goed geïnformeerd zijn. Waar op andere plekken in het land de raad soms omwille van tijdsdruk of regionaal

vergevorderde bestuurlijke besluitvorming het gevoel heeft ‘alleen nog ‘ja’ te kunnen zeggen’ en voor

voldongen feiten te staan op het moment dat hij om besluiten wordt gevraagd, bestaat bij de geïnterviewde

raadsleden juist het gevoel goed en tijdig in positie te zijn gebracht. Vanuit die informatiepositie heeft de raad

de politieke discussie kunnen voeren en zijn besluiten kunnen nemen.

c. De complexiteit van het vraagstuk, de voortvarendheid van het proces, het vertrouwen van raad in college en

de lastig te doorgronden impact van inhoudelijke keuzen op de financiën dragen eraan bij dat de raad zich in

het voortraject (tot aan 1 januari 2015) op grond van heldere informatievoorziening door het college laat

leiden in zijn afwegingen. De raad heeft daarnaast ook actief informatie vanuit ‘het veld’ tot zich genomen wat

een goede manier van ‘checks en balances’ is.

d. De rekenkamercommissie constateert dat in elkaar opeenvolgende beleidsnota’s een heldere lijn wordt

gevolgd passend in dit gedachtengoed. Peel en Maas loopt ten opzichte van andere gemeenten (ver) voor als

het gaat om de invulling van ‘overheidsparticipatie’. Het gedachtengoed en de werkwijzen zijn verankerd in de

haarvaten van raad, college en ambtelijke organisatie.

e. Concrete voorbeelden waar de raad kaderstellend heeft kunnen handelen, zijn de ‘spanningsbogen’ en de

‘knoppennotitie’. Daarbij heeft de raad, op basis van een eerste voorstel van het college, positie bepaald op

spanningsbogen. Het college heeft de raad niet actief allerlei inhoudelijke en financiële scenario’s voorgelegd.

Anderzijds heeft de raad hier zelf nauwelijks tot niet om gevraagd en in de verordeningen een aantal

kaderstellende bevoegdheden teruggelegd bij het college. In een proces wat gekenmerkt werd door interactie

en door raadsleden ervaren ruimte bij te sturen is er daarom geen aanleiding te oordelen dat de raad zijn

kaderstellende rol onvoldoende (bewust) heeft ingevuld.

Een enkele respondent gaf aan dat sommige raadsvragen een hoog ‘google-gehalte’ hadden en raadsleden

gaven aan dat het niet nodig was de wethouder ‘het vuur aan de schenen te leggen’. De goede relatie tussen

raad, college en ambtelijke organisatie heeft er bovendien aan bijgedragen dat de raad minder op details

stuurde, het vertrouwen heeft geuit in de professionaliteit van bestuurders en ambtenaren en zich daardoor

mogelijk ook wat minder kritisch heeft opgesteld in de loop van het proces. Het merendeel van de

geïnterviewden heeft echter niet de ervaring dat de raad zijn kritische rol ten opzichte van het college heeft

afgezwakt gedurende het proces.

f. De raad heeft heldere financiële kaders gesteld, deze getoetst in onder meer effectanalyses en - gegeven het

feit dat financiën in de decentralisaties een grote onzekere factor blijven - de nodige maatregelen genomen

5

om eventuele tegenvallers op te vangen, zoals het inbouwen van een buffer in de begroting en het

ontwikkelen van een regionaal kostenverdeelmodel voor dure zorgtrajecten.

g. Proces en vorm van regionale samenwerking zijn met grote regelmaat besproken in de informele

raadswerkgroep en het uitgangspunt om regie te behouden over inkoop en als raad een heldere rol in de

samenwerking te hebben, is in de vormgeving van de MGR geborgd. De raad heeft kaderstellend opgetreden

door zijn beleidsvrijheid lokaal te blijven beleggen, enkel uitvoeringstaken in de samenwerking te beleggen en

zijn uitgangspunt ‘regionaal wat moet, lokaal wat kan’ daarmee invulling gegeven.

Volksvertegenwoordigende rol past bij principe van ‘co-creatie’

h. De raad heeft al enige jaren geleden gekozen voor een werkwijze van co-creatie. Daarmee sluit Peel en Maas

aan bij één van de centrale doelstellingen van de decentralisaties. Raad, college en ambtelijke organisatie

hebben zich in de voorbereidingen op de decentralisaties actief laten informeren door het veld en het veld

betrokken bij beleidsvorming door samen met hen over voorliggende vraagstukken in gesprek te gaan. Dit

duidt op het bewust en actief invullen van de volksvertegenwoordigende rol.

i. Ook richting de toekomst is een aantal initiatieven in ontwikkeling om brede informatievoorziening en

participatie verder te borgen, zoals een regionale transitietafel, een regionale ontwikkeltafel en het betrekken

van belanghebbenden - zoals het regionaal zorgvragersoverleg, de adviesraad werk en inkomen en het

gehandicaptenplatform - bij het proces van beleidsvorming.

j. Door het instellen van een onafhankelijke, deskundige adviesraad sociaal domein alsmede een sociale raad

van gelote burgers, beoogt de raad zich nogmaals te laten adviseren over beleids- en besluitvorming en zo bij

te dragen aan evenwichtige belangenafweging en breed gedragen keuzes.

Controlerende rol raad verdientop korte termijn aandacht

k. De verantwoording over de voortgang in de 3D’s zal plaatsvinden binnen de reguliere P&C-cyclus en middels

een driemaandelijkse voortgangsrapportage. Er is echter nog geen zicht op de items waarop de voortgang in

de decentralisaties gemonitord en waar nodig bijgestuurd kan worden, met ingang van 2015. Er zijn nog

weinig tot geen prestatie-indicatoren geformuleerd en nog niet helder is waarover het college verantwoording

aan de raad gaat afleggen. De Wmo en de Jeugdwet dragen gemeenten op hierover in het beleidsplan

bepalingen op te nemen. Dit is tot op het moment van schrijven van dit rapport niet het geval en vraagt op

korte termijn om nadere uitwerking.

l. Op regionaal niveau is een risico-inventarisatie gedaan. Aangegeven wordt dat in beleidsvorming is ingespeeld

op de inhoudelijke, financiële en procesmatige risico’s, maar een concreet overzicht van beheersmaatregelen

ontbreekt. Dit maakt zicht en sturing op het beheersen van risico’s lastig. Wel heeft de gemeente concrete

activiteiten ondernomen om de effecten van de decentralisaties waar mogelijk te toetsen, onder meer door

het uitvoeren van zeventien effectanalyses, het doorlopen van de hoofdprocessen en het uitvoeren van een

stresstest. Dit geeft zicht op het effect van beleid.

m. De rekenkamercommissie heeft er met de geïnterviewden vertrouwen in dat de gemeente Peel en Maas ‘klaar’

is voor de decentralisaties. Er zijn thema’s en organisatorische aspecten die doorontwikkeling behoeven, maar

uit de gesprekken spreekt onderling vertrouwen in de gekozen aanpak en de gemeente heeft zich gedegen,

uitgebreid en in een interactief en gezamenlijk proces voorbereid op datgene wat voor haar ligt. Het feit dat

de gemeente al langere periode bezig was met een inhoudelijke koers en werkwijzen die aansluiten bij de weg

die met de transities wordt ingeslagen staven het vertrouwen in een gedegen voorbereiding op de transities.

6

Suggesties voor versterking rolopvatting gemeenteraad

1. De inhoudelijke visie en lijn van de gemeente vanuit het gedachtengoed van ‘Wissels Om’ is helder en sterk.

De rekenkamercommissie doet de raad van Peel en Maas de suggestie deze lijn vast te houden, ook op het

moment dat zich incidenten rondom de uitvoering van het gestelde beleid voor zullen doen.

2. De raad is vanaf het begin zeer actief betrokken en geïnformeerd bijvoorbeeld door middel van de informele

werkgroep met als resultaat gedragen besluitvorming en vanuit alle betrokkenen een goede terugblik op het

doorlopen proces. Het proces is bovendien vooraf helder uitgelijnd. De rekenkamercommissie doet de raad de

suggestie deze werkwijze ook toe te passen bij nieuwe complexe trajecten.

3. Het proces heeft zich gekenmerkt door een groot onderling vertrouwen tussen raad, college en ambtelijke

organisatie. Dit vertrouwen kan ertoe leiden dat de raad zich in zijn kaderstellende bevoegdheden (te) veel

laat leiden door het college, dan wel dat zijn kritische rol afzwakt. De rekenkamercommissie doet de raad de

suggestie het college bij nieuwe trajecten actief om diverse scenario’s en de consequenties daarvan (op

diverse momenten in het proces) te vragen om zo nog bewuster te zijn van zijn keuzemogelijkheden en de

effecten die dit heeft.

4. De gemeenteraad heeft raden van omliggende gemeenten vooral getroffen op een aantal regionaal

georganiseerde raadsbijeenkomsten. Daarbuiten is weinig afstemming gezocht met omliggende

gemeenteraden. De rekenkamercommissie doet de raad de suggestie in de toekomst wellicht vaker

(informeel) contact te zoeken met omliggende raden, om geïnformeerd te worden hoe in de betreffende

gemeente een dergelijk traject wordt aangepakt en welke kaders daar worden gesteld.

5. Raad, college en ambtelijke organisatie betrekken ondernemers, instellingen, cliënten en inwoners actief bij

beleidsvorming door met hen in gesprek te gaan over voorliggende vraagstukken en hen uit te nodigen in

raadsbijeenkomsten. Dit versterkt zowel de reikwijdte als de kwaliteit van de beschikbare informatie als de

gewenste participatie en samenwerking met ‘het veld’. De rekenkamercommissie doet de raad de suggestie

deze werkwijze ook toe te passen bij nieuwe complexe trajecten.

6. De sociale diensten van de vier grote steden hebben een overzicht gemaakt van nieuwe elementen in de

wetgeving. De Elementenkaart laat zien waar gemeenten mee aan de slag moeten om op tijd klaar te zijn

voor de nieuwe wetgeving in het sociaal domein. De rekenkamercommissie doet de raad van Peel en Maas de

suggestie deze Elementenkaart te gebruiken als check voor het opmaken van de stand van zaken in zijn eigen

beleidsontwikkeling.2

7. In de begroting zijn financiële reserves gevormd om eventuele tegenvallers of knelpunten in de uitvoering van

het sociaal domein op te vangen. Daarnaast is regionaal een ‘solidariteitsfonds’ in ontwikkeling. De rekenka-

mercommissie doet de raad van Peel en Maas de suggestie met het college specifieke afspraken te maken

over de wijze waarop wordt omgegaan met eventuele financiële tekorten, overschotten en de toerekening van

kosten in het sociaal domein. Te denken valt aan afspraken over:

i. De mate waarin het beleid wordt versoberd bij een negatieve reserve, om binnen budget te blijven;

ii. De mate waarin voor- en nadelen worden verrekend met de reserve;

iii. De grenzen waarbinnen de regionale solidariteit zich dient te begeven (bijvoorbeeld vereisten ten aanzien

van een actieve inzet op preventie van regiogemeenten).

8. De gemeenten in de regio Noord-Limburg hebben in hun afweging voor een intergemeentelijke

samenwerkingsvorm de mogelijkheid tot BTW-compensatie meegewogen. Recente nieuwsberichten laten zien

dat onduidelijkheid bestaat of deze mogelijkheid bestaat bij samenwerkingsvormen als (modulair)

gemeenschappelijke regelingen. De rekenkamercommissie doet de raad van Peel en Maas de suggestie hier,

voor zover dit nog niet gedaan is, op korte termijn helderheid over te vragen.

2 Divosa, Elementenkaart sociaal domein,

http://www.divosa.nl/sites/default/files/20140408_Elementenkaart_Wijzigingen_werk_en_inkomen_per_1_januari_2015.pdf

7

9. Er zijn nog geen prestatie-indicatoren ontwikkeld voor het volgen van de maatschappelijke en financiële

effecten in het nieuwe stelsel van het sociale domein. De rekenkamercommissie doet de raad van Peel en

Maas de suggestie op korte termijn met het college in gesprek te gaan over mogelijke prestatie-indicatoren.

Bezien vanuit de doelstellingen verdient het aanbeveling om zowel te monitoren op en prestatie-indicatoren te

formuleren voor zowel kwalitatieve als kwantitatieve aspecten, zoals:

i. de gewenste toename van de ‘kwaliteit van leven’;

ii. de gewenste ontwikkeling en versterking van vitale gemeenschappen;

iii. de gewenste verschuiving van het gebruik van tweedelijns, dure specialistische zorg naar

eerstelijnszorg en algemene voorzieningen;

- de gewenste ontschotting en integraliteit in het sociaal domein;

- de gewenste betrokkenheid en participatie van ‘het veld’ en de daarmee beoogde

maatschappelijke en financiële effecten.

10. Er zijn nog geen concrete afspraken gemaakt over de wijze van verantwoording door het college. De

rekenkamercommissie doet de raad de suggestie het college te vragen de wijze waarop hij verantwoording

aflegt vast te leggen in het beleidskader, waarbij de raad aangeeft wat voor informatie de raad op welke

momenten van het college verlangt, met inbegrip van voortgangsrapportages en mogelijke beleidsevaluaties.

Voorkom daarbij dat door de raad teveel op details wordt gestuurd.

11. De rekenkamercommissie doet de raad van Peel en Maas de suggestie het college om een concreet overzicht

te vragen van in 2015 (en verder) nader uit te werken thema’s en activiteiten in het kader van de verdere

transformatie van de taken in het sociaal domein. Een overzicht dat vergelijkbaar is met het bestuurlijk

spoorboek dat in 2013 is vastgesteld.

12. Het college heeft een helder overzicht geboden van de verwachte risico’s. De rekenkamercommissie doet de

raad de suggestie het college te vragen om een helder overzicht van de daaraan gerelateerde

beheersmaatregelen. Daarbij kan de raad periodiek om een stand van zaken vragen ten aanzien van de mate

waarin de risico’s zich daadwerkelijk aandienen en de wijze waarop het college daarop bijstuurt. Er zijn

landelijk enkele (handreikingen voor) risicoanalyses over de decentralisaties gepubliceerd, zoals ‘Verantwoord

over de drempel’3 en ‘CPB-notitie decentralisaties in het sociaal domein’4.

13. Het beleid dat is opgesteld heeft betrekking op nieuwe taken en verantwoordelijkheden. Er is nog geen/weinig

ervaring met (ernstige) incidenten. De rekenkamercommissie doet de raad de suggestie om, wanneer zich

incidenten in de uitvoering voordoen, niet direct te vervallen in het dichtregelen van procedures en

ontwikkelen van nieuwe bureaucratie die een effectieve en efficiënte uitvoering in de weg staat en wat vooral

strijdig zal zijn met de bredere visie van Peel en Maas op het invulling geven aan principes als ‘co-creatie’,

‘loslaten’ en ‘overheidsparticipatie’.

14. Een raadswerkgroep gaat het voorstel voor een sociale raad van gelote burgers nader uitwerken. De

rekenkamercommissie doet de raad van Peel en Maas de suggestie daarin het vraagstuk mee te nemen van

de mate waarin het advies van de sociale raad zwaarwegend of bindend is. En wat daarvan het mogelijke

effect is op de democratische legitimatie van de gemeenteraad als zodanig. Daarbij speelt de mogelijkheid dat

een afhankelijkheidsrelatie ontstaat tussen raad en sociale raad ook een voorname rol; durft de raad het zich

vanuit de eigenstandige verantwoordelijkheid en politieke kleuring van het college te permitteren om

(herhaaldelijk) af te wijken van het advies van de sociale raad, omdat dit mogelijk snel kan leiden tot het

einde van het draagvlak onder inwoners om in deze sociale raad te participeren.

3 ‘Verantwoord over de drempel. Eindrapport van de Werkgroep Overgangsmaatregelen ter bestrijding van risico’s van de transitie van de

jeugdzorg’, pagina 14-28, 4 april 2012. 4 CPB-notitie ‘Decentralisaties in het sociaal domein’, par. 3.1.4, 3.2.4 en 3.3.3, 4 september 2013.

8

1. Inleiding

1.1 Complexiteit decentralisatie aanleiding voor onderzoek RKC

Er is een grote verschuiving gaande op het terrein van de zorg voor en het welzijn van kwetsbare burgers. Vanaf

2015 worden gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de Participatiewet, delen van de AWBZ en de

jeugdzorg. Het Rijk beoogt zo een einde te maken aan de praktijk waarbij hulpverleners langs elkaar heen

werken bij de ondersteuning van één gezin. ‘Eén gezin, één plan en één regisseur’ is het uitgangspunt bij de

decentralisaties in het sociale domein. De gedachte is dat vanuit gemeenten meer maatwerk mogelijk is en de

betrokkenheid van burgers wordt vergroot. Bovendien zouden gemeenten de uitvoering van taken beter op

elkaar kunnen afstemmen en zo meer doen voor minder geld.

Als gevolg van de decentralisaties worden gemeenten ‘systeemeigenaar’ van het sociale domein. Dat biedt hen

de mogelijkheid dwarsverbanden te leggen tussen werk, ondersteuning en jeugdzorg. Dit is niet alleen

noodzakelijk om de hulp en ondersteuning voor burgers goed en efficiënt te organiseren, maar ook voor de

uitvoerbaarheid, de beheersing en de financiering van de hulp en ondersteuning.

In het speelveld waarbinnen de taken worden overgedragen is sprake van een grote dynamiek en daarmee

gepaard gaande onzekerheden. De majeure decentralisatieoperaties gaan bovendien gepaard met aanzienlijke

financiële kortingen en dienen onder grote tijdsdruk gerealiseerd te worden. De rol van de lokale politiek groeit

en de gemeente wordt steeds meer spelbepaler. Politieke sturing in het sociale domein is daarom een belangrijke

opgave voor het dit jaar nieuw gevormde college en de gemeenteraad.

Bovenstaande vormt voor de Rekenkamercommissie Peel en Maas aanleiding onderzoek te doen naar de mate

waarin de raad van Peel en Maas is toegerust zijn kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol

ten aanzien van de decentralisaties in het sociale domein in te vullen. Daarbij wordt enerzijds teruggekeken en

bezien hoe de gemeenteraad tot dusver betrokken is geweest bij de voorbereidingen op de decentralisaties en

invulling heeft gegeven/kunnen geven aan genoemde rollen. Anderzijds wordt - met de bevindingen uit het

onderzoek in de hand - vooruitgekeken. Cruciaal daarbij is het formuleren van concrete handvatten om waar

nodig de onderscheiden rollen van de gemeenteraad te versterken en zodoende bij te dragen aan het realiseren

van de doelstellingen en het beperken van de risico’s in het sociale domein, maar ook bij nieuwe complexe

projecten in de toekomst.

1.2 Onderzoek naar rolopvatting gemeenteraad in relatie tot 3D’s

Op basis van bovenstaande aanleiding en insteek van het onderzoek, is de volgende hoofdvraag voor het

onderzoek geformuleerd:

In welke mate en op welke wijze geeft de gemeenteraad van Peel en Maas invulling aan zijn kaderstellende,

controlerende en volksvertegenwoordigende rol in lokaal en bovenlokaal verband ten aanzien van de

decentralisaties in het sociale domein en welke lessen zijn daaruit te formuleren voor de toekomst van de

decentralisaties c.q. gelijksoortige projecten in regionaal verband?

Op basis van deze hoofdvraag zijn, aan de hand van de drie rollen van de gemeenteraad, de volgende

deelvragen geformuleerd:

9

Deelvragen met betrekking tot de kaderstellende rol:

1. Welke procedurele kaders zijn tussen gemeenteraad en college aan de voorkant van het decentralisatieproces

afgesproken? Het gaat hierbij om de afspraken tussen raad en college omtrent het proces van beleids- en

besluitvorming, met daarin bijzondere aandacht voor de informatiepositie van de gemeenteraad.

2. Welke doelstellingen (inhoud en financiën) heeft de gemeente Peel en Maas voor de decentralisaties en

stelselwijziging geformuleerd? En welke rol heeft de gemeenteraad daarbij ingenomen?

3. Welke inhoudelijke en financiële kaders zijn daarbij, op welke wijze, door de gemeenteraad gesteld? Zijn de

kaders passend en volledig in relatie tot landelijke beleidskaders? Heeft de raad daarbij (vooraf) een

kaderstellende rol vervuld, of is hij vooral (achteraf) geïnformeerd door het college? Heeft de raad het

gevoelen van betrokkenheid gehad rondom notities en bijeenkomsten? En hoe heeft hij zich op

besluitvormingsmomenten voorbereid?

4. Welke afspraken zijn tussen college en raad gemaakt ten aanzien van de regionale samenwerking rondom de

decentralisaties? Heeft de raad daarbij kaderstellend kunnen handelen, of is hij achteraf voor voldongen feiten

geplaatst? Was de raad (tijdig en volledig) bekend met de mogelijkheden tot lokale inkleuring van beleid in

relatie tot de regionale samenwerking? In welke mate en op welke wijze heeft politieke afstemming op

bovenlokaal niveau plaatsgevonden?

Deelvragen met betrekking tot de volksvertegenwoordigende rol:

5. Op welke wijze zijn/worden burgers en professionals (zoals cliëntenraden, zorgvragers, zorgaanbieders) uit

het veld door de gemeenteraad, of in zijn opdracht door het college, betrokken in het beleidsvoorbereidings-

en besluitvormingsproces?

Deelvragen met betrekking tot de controlerende rol:

6. Hoe vindt tijdens het beleidsvoorbereidings- en besluitvormingsproces controle en bijsturing plaats door de

gemeenteraad? Is de raad daarbij voldoende kritisch geweest richting college?

7. Heeft de gemeenteraad inzicht in de wijze waarop het college, na het besluitvormingsproces, verantwoording

zal afleggen richting de gemeenteraad?

8. Hoe kan de gemeenteraad in de toekomst zijn controlerende rol inzetten en zo bijdragen aan het realiseren

van de doelstellingen c.q. het beheersen van de risico’s gepaard gaande met de decentralisaties en/of

soortgelijke majeure projecten/operaties, in regionaal verband?

1.3 Onderzoeksaanpak Rekenkamercommissie

Het onderzoek is uitgevoerd onder leiding van de Rekenkamercommissie Peel en Maas, bestaande uit de heren

Thijs Berkers (voorzitter), Roel Slabbers, John Timmermans, Edward Wezenberg en Frits Berben. De

rekenkamercommissie wordt ondersteund door de secretaris, de heer Julien van Ostaaijen.

De feitelijke onderzoekswerkzaamheden zijn uitgevoerd door een onderzoeksteam van bureau SeinstravandeLaar

B.V. te Culemborg, bestaande uit de heer drs. S. van de Laar en mevrouw A. Westers MSc.

Ter beantwoording van de geformuleerde hoofd- en deelvragen is de volgende aanpak voor het onderzoek

gehanteerd:

10

a. Het onderzoek is gestart met het opstellen van een normenkader voor deelvragen 1 tot en met 8. Deze

normen vormen de leidraad voor het presenteren van de bevindingen en oordelen in hoofdstukken 2 tot en

met 4.

b. Vervolgens heeft een documentstudie plaatsgevonden. Tot de documentstudie behoorden beleidsstukken,

zoals visienota’s, plannen van aanpak, beleidsplannen en presentaties voor en informatiebrieven dan wel

notities aan de gemeenteraad van Peel en Maas. Een overzicht van de geraadpleegde documenten is

opgenomen in bijlage C.

c. Na de documentstudie zijn gesprekken gevoerd met sleutelfiguren binnen en buiten de gemeentelijke

organisatie van Peel en Maas. De interviewverslagen zijn met een verzoek tot goedkeuring voorgelegd aan de

gesprekspartners. Een overzicht van de geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage D.

d. Vervolgens heeft een tweetal sessies met een afvaardiging van de gemeenteraad van Peel en Maas

plaatsgevonden, waarvan één gesprek met de woordvoerders sociaal domein van de verschillende fracties.

Raadsleden zijn tijdens deze sessie bevraagd op hun zienswijze ten aanzien van de mate waarin zij in staat

zijn om invulling te geven aan hun drie rollen. Tijdens deze sessie zijn de ervaringen van de raadsleden ook

gespiegeld aan de voorlopige bevindingen van de rekenkamercommissie.

e. Op basis van voornoemde stappen is een conceptrapportage opgesteld, inclusief conclusies en aanbevelingen.

Daarna zijn eerste conclusies via een groepsgesprek aan een afvaardiging van de gemeenteraad voorgelegd

voor verdere verdieping.

f. Na het vaststellen van de conceptrapportage door de rekenkamercommissie, is de rapportage toegezonden

voor ambtelijk- en bestuurlijk wederhoor. De reactie van het college van B&W is opgenomen in hoofdstuk 6.

1.4 De opbouw van dit onderzoeksrapport

In hoofdstuk 2, 3, en 4 worden de bevindingen gepresenteerd voor respectievelijk de kaderstellende rol,

volksvertegenwoordigende rol en controlerende rol van de gemeenteraad van Peel en Maas in het

beleidsvormingsproces voor de decentralisaties in het sociale domein. Deze bevindingen zijn direct gerelateerd

aan de voorafgaand aan het onderzoek gestelde normen.

In hoofdstuk 5 zijn de conclusies weergegeven op basis van de toetsing van de feitelijke bevindingen aan de

normen en bevat onze suggesties voor een verdere versterking van de rol van de raad ten aanzien van het

verdere verloop van het decentralisatieproces, alsmede in het geval van gelijksoortige complexe opgaven.

In hoofdstuk 6 is de reactie van het college van B&W opgenomen.

In bijlage A wordt ter informatie de reikwijdte en de impact van de decentralisaties beschreven: wat gaat

wanneer gebeuren en wat betekent dat voor de gemeente en haar burgers? Bijlage B bevat een overzicht van de

kaderstellende bevoegdheden van de raad per decentralisatie. In de bijlagen C en D wordt ten slotte een

overzicht geboden van de geraadpleegde documenten en de geïnterviewde personen.

11

2. Raad als kadersteller: bevindingen

en oordeel

De meeste kaderstellende bevoegdheden in het kader van de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet worden

conform genoemde wetten rechtstreeks aan het college van B&W toebedeeld. De raad heeft formeel de

bevoegdheid om kaders te stellen door het vaststellen van een beleidsplan en een aantal verordeningen.

Daarnaast kan hij kaderstellend sturen via de programmabegroting. In bijlage B wordt een beknopt overzicht

gegeven van hetgeen de wet zegt over het beleidsplan en de verordeningen.

2.1 Proces van kaderstelling

Norm 1.1 De rol en betrokkenheid van de raad in relatie tot de rol van het college rondom de decentralisaties is

voorafgaand aan het proces vastgelegd en georganiseerd. Het proces en de procedure voor beleids- en

besluitvorming zijn uitgelijnd en de raad heeft vooraf inzicht gekregen in hoe, wanneer en ten aanzien van welke

thema’s hij kan sturen.

Medio 2012 hebben de wethouders5 die in het toenmalige college verantwoordelijk waren voor de

decentralisaties, vanuit een behoefte aan regelmatige afstemming met en input en betrokkenheid van de

gemeenteraad, het initiatief genomen tot het instellen van een informele raadswerkgroep. De woordvoerders

sociaal domein van de diverse fracties werden hiervoor specifiek uitgenodigd, maar het betrof bijeenkomsten

waarin alle raadsleden welkom waren. Hoewel de informele raadswerkgroep geen formeel ingestelde

raadswerkgroep was, werd zij in de startnotitie 3D’s van augustus 2013 wel benoemd als een van de gremia in

de projectorganisatie voor de 3D’s: “De wethouders […] hebben zich voor de uitoefening van deze taak versterkt

met een klankbordgroep/informele raadswerkgroep uit de raad.”6 De raad heeft ingestemd met de startnotitie en

daarmee met de betrokkenheid van een informele raadswerkgroep in het proces.

Het college geeft in de startnotitie aan dat het de raad in het vervolgproces op inhoud wil meenemen, door onder

meer het organiseren van excursies, het vertellen over pilots en uitnodigen van ‘het veld’. Daarnaast zal het

college op momenten dat nadere koersbepaling aan de orde is een voorstel aan de raad doen.7

Onderdeel van de startnotitie is een bestuurlijk spoorboek.8 Hierin is per decentralisatie én integraal een planning

opgenomen, voor zowel raad als college. Dit verschaft de raad inzicht in zijn betrokkenheid bij de

voorbereidingen op de decentralisaties. Het spoorboek gaat in op momenten van informatievoorziening middels

raadsinformatiebrieven, maar ook op besluitvormingsmomenten over het beleidsplan en de verordeningen, de

wettelijk kaderstellende mogelijkheden van de gemeenteraad inzake de 3D’s. De raad heeft met de startnotitie

ook met dit bestuurlijk spoorboek ingestemd.

5 Mevrouw Absil was als wethouder verantwoordelijk voor de Jeugdzorg. De heer Janssen was als wethouder verantwoordelijk voor de

Participatiewet en de Wmo. In het huidige college is de heer Janssen wethouder voor het gehele sociale domein. 6 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, pagina 4, 13 augustus 2013. 7 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, pagina 12, 13 augustus 2013. 8 Het bestuurlijk spoorboek is opgenomen in de tabel onder norm 5.3.

12

Oordeel: de rol en betrokkenheid van de raad met betrekking tot beleids- en besluitvorming in relatie tot de rol van

het college is vroegtijdig in het proces (zomer 2013) vastgelegd in een bestuurlijk spoorboek. Daarin werd duidelijk

hoe, wanneer en ten aanzien van welke thema’s de raad kan sturen, waarbij de startnotitie, de verdiepende

raadsnotitie, het beleidsplan en de verordeningen centrale elementen waren. De betrokkenheid van de raad is tevens

vroegtijdig in het proces geborgd door instelling van een informele raadswerkgroep.

Norm 1.2 In de dagelijks praktijk is de rol en betrokkenheid van de raad door het college optimaal gefaciliteerd

qua informatievoorziening (juist, volledig en begrijpelijk) en qua proces (tijdig, varianten, scenario’s). Deze rol is

actief door de raad ingevuld (kritische vragen, actieve houding).

In de startnotitie is vastgelegd dat het college de raad zal betrekken door middel van a) de informele

raadswerkgroep, b) het actief informeren van de raad en c) het doen van voorstellen aan de raad op die

momenten dat nadere koersbepaling nodig is.9 We gaan op genoemde aspecten in alvorens in te gaan op de rol

van de raad zelf.

g. In een informele raadswerkgroep is de raad gedurende het proces geïnformeerd over en betrokken bij

belangrijke beleidskeuzes en discussiepunten, zoals het bepalen van positie op een aantal spanningsbogen en

de knoppen waaraan de raad in de verordeningen kan ‘draaien’.10 Er was sprake van een cyclus waarbij in

bijeenkomsten met de informele raadswerkgroep zaken werden voorbesproken alvorens hierover in formele

raadsbijeenkomsten een besluit te nemen. In de loop der tijd kwam een groeiend aantal raadsleden naar deze

bijeenkomsten. In de loop van het proces zijn de bijeenkomsten geformaliseerd en gesystematiseerd. Na de

verkiezingen van maart 2014 zijn nieuwe procedures opgesteld en is de griffier actief betrokken in het plannen

van een aantal plenaire werksessies rondom specifieke thema’s, zoals de verordeningen.

h. De informatievoorziening richting de raad vond zowel schriftelijk als mondeling plaats. In de diverse

raadsnotities en beleidsplannen wordt de raad geïnformeerd over de 3D’s en de stand van zaken. Er wordt

verwezen naar de context, eerder gemaakte keuzes en vastgestelde uitgangspunten alvorens nieuwe

informatie te geven of een besluit voor te leggen. Stukken sluiten goed op elkaar aan, vullen elkaar aan en

geven, ook op momenten dat informatie nog niet volledig/definitief was, wel die informatie die op dat moment

voor handen was. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat, hoewel de definitief beschikbare budgetten pas in mei

2014 bekend waren, in de periode daaraan voorafgaand wel steeds de dan voorlopige budgetten werden

meegedeeld alsmede het principe waarop de budgetverdeling vanuit het Rijk zal gaan plaatsvinden.

Daarnaast is de raad in de informele raadswerkgroep en in lokale en regionale raadsbijeenkomsten

geïnformeerd over de decentralisaties, inkoop en financiën en de regionale samenwerking. Daarbij zijn op

diverse momenten mensen uit ‘het veld’ uitgenodigd, zoals cliënten uit de jeugdzorg of ondernemers die

werkplekken creëren voor inwoners met een afstand tot de arbeidsmarkt en is de raad uitgenodigd mee te

gaan op ‘werkbezoeken’. Raadsleden geven aan de rol van het veld te waarderen en hun input van

toegevoegde waarde te vinden voor de nadere koersbepaling en beleidsvorming. De reikwijdte van de

thema’s, het actief meenemen van verschillende perspectieven en de aansluiting bij landelijke kaders (zie

paragraaf 2.2) leiden tot voldoende volledige informatie om besluiten op te kunnen nemen.

i. De feitelijke koersbepaling door de raad heeft zich gecentreerd rondom een aantal momenten:

i. Startnotitie: het vaststellen van zeven uitgangspunten voor de inhoudelijke aanpak van de 3D’s

vastgesteld alsmede richtinggevende uitgangspunten voor een tiental bestuurlijke dilemma’s.11

9 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, pagina 12, 13 augustus 2013. 10 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, pagina 8, 13 augustus 2013. 11 Een voorbeeld is de spanning tussen professionele handelingsvrijheid en kostenbeheersing, waarbij als uitgangspunt wordt gekozen “we

vertrouwen op het vakmanschap van de professional en leggen handelingsvrijheid, doorzettingsmacht en beslissingsbevoegdheden veel meer bij

hen neer”.

13

ii. Raadsnotitie ‘verdieping van de spanningsbogen’: het nader concretiseren van de inhoudelijke koers

door het per decentralisatie bepalen van positie op een aantal spanningsbogen. Daarnaast worden

financiële kaders en aanvullende uitgangspunten vastgesteld en risico’s in beeld gebracht.12

iii. Beleidsplan sociaal domein 2015 en verder: het beleidsplan is het derde integrale document waarin de

raad aanvullende uitgangspunten en decentralisatie-specifiek en integraal beleid vaststelt.13

iv. Verordeningen: het vaststellen van de verordeningen voor de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet.

Alle wettelijk verplichte verordeningen zijn daarbij aan de raad ter besluitvorming voorgelegd.

Voorafgaand aan besluitvorming over bovengenoemde notities en verordeningen is hierover intensief in de

informele raadswerkgroep gesproken en is in concrete werksessies positie bepaald op de spanningsbogen en zijn

de ‘knoppen’ in de verordening vastgesteld.

Verordeningen: zijn de gepresenteerde knoppen alle knoppen?

In zijn algemeenheid geldt dat de gemeenteraad van Peel en Maas die verordeningen heeft vastgesteld die hij

moet vaststellen en daarin de thema’s betrekt waarover volgens de wet bij verordening regels moeten worden

gesteld (zie bijlage B voor toelichting). Wel geldt voor meerdere verordeningen dat de raad besluit de nadere

invulling van enkele regels bij het college te beleggen, waardoor de raad zijn kaderstellende bevoegdheid

enigszins uit handen geeft aan het college.14

De Wmo-verordening van de gemeente Peel en Maas besteedt aandacht aan alle aspecten waar deze volgens de

wet aandacht aan moet én mag besteden. Daarbij geldt dat in de knoppennotitie ten aanzien van de Wmo-

verordening enkel knoppen gepresenteerd zijn met een financiële component, dat wil zeggen de eigen bijdrage in

de kosten en het PGB: de wijze waarop de hoogte van het PGB wordt ingezet, of dit mag worden ingezet voor

het sociaal netwerk en wie deze bijdrage gaat innen. De raad stelt met de verordening ook een aantal meer

inhoudelijke knoppen vast, zoals criteria voor maatwerkvoorzieningen. Deze zijn niet als zodanig als knop aan de

raad gepresenteerd, maar wel onderdeel van de verordening en daarmee zichtbaar voor de raad. Voor een aantal

elementen geldt dat in de verordening geen specifieke regels worden gesteld, maar dat deze bevoegdheid

middels een artikel in de verordening aan het college wordt gegeven. De raad heeft zich hier met het vaststellen

van de verordening voor uitgesproken.

De verordening Jeugdhulp gaat in op de door de wet genoemde aspecten die in de verordening geregeld moeten

worden, met uitzondering van de wijze waarop de toegang tot en toekenning van een individuele voorziening

wordt afgestemd met voorzieningen op andere terreinen, zoals zorg en onderwijs. Daarnaast is de verordening

tot op zekere hoogte ‘leeg’. Zo worden in de verordening geen regels afgesproken over voorwaarden voor de

toekenning van voorzieningen, de wijze van beoordeling en de afwegingsfactoren, maar is opgenomen dat het

college deze regels bij nadere regeling vast zal stellen. De raad heeft daarmee de keuze gemaakt deze

bevoegdheid bij het college te beleggen en op dit vlak dus niet zelf ‘aan de knoppen te willen draaien’.

Conform de Participatiewet moet de raad verordeningen vaststellen waarin hij regels stelt met betrekking tot het

verlenen van individuele inkomenstoeslag, de hoogte en de invulling van ‘langdurig laag’ inkomen, het verlenen

van individuele studietoeslag, de hoogte en de frequentie ervan en het uitoefenen van de bevoegdheid tot

verrekening van bestuurlijke boetes bij recidive. Daarnaast stelt hij regels met betrekking tot re-

integratievoorzieningen en tegenprestatie (zie ook bijlage B). Voor de verordeningen voor de Participatiewet geldt

dat de gepresenteerde knoppen daadwerkelijk de knoppen zijn waaraan de raad conform de wet heeft kunnen

draaien. Deze hebben een plek gekregen in de verordeningen.

12 Gemeente Peel en Maas, Raadsnotitie verdieping van de spanningsbogen, 29 januari 2014. 13 Gemeente Peel en Maas, Beleidsplan sociaal domein 2015 en verder, 1 oktober 2014. 14 Een voorbeeld is de verordening Wmo, waarin artikel 6 bepaalt dat het college in een uitvoeringsregeling nadere regels kan stellen met

betrekking tot de controle op het gebruik of de besteding van verstrekte voorzieningen en de verordening loonkostensubsidie waarin artikel 3

bepaalt dat het college bevoegd is nadere regels te stellen over de te hanteren methodiek om de loonwaarde te bepalen.

14

De rolinvulling van college en raad

Gelet op hetgeen hierboven beschreven is, heeft het college de raad op diverse manieren gefaciliteerd zowel op

het gebied van informatievoorziening als in het proces. De raad heeft rondom een aantal thema’s actief koers

kunnen bepalen door positie te kiezen op spanningsbogen en ‘knoppen’ in te stellen. Het college deed vaak een

eerste voorstel, maar tijdens werksessies is volgens respondenten “echt met elkaar gewerkt”.15 Vanuit de raad,

het college en de ambtelijke organisatie wordt teruggekeken op constructieve bijeenkomsten, waarin ‘het college

door de raad is uitgedaagd onzekerheden op tafel te leggen‘. Raadsleden geven aan zich in de informele

raadswerkgroep goed meegenomen te voelen en voldoende geïnformeerd te zijn om keuzes te kunnen maken en

te kunnen (bij)sturen. Ze kijken terug op een interactieve dialoog waarin gezamenlijk keuzes zijn gemaakt over

uitgangspunten en beleid. Dit heeft ertoe geleid dat, ondanks politieke verschillen, unaniem is ingestemd met de

verordeningen en het beleidsplan. Tegelijkertijd heeft de raad in de verordeningen het vaststellen van regels over

enkele thema’s specifiek bij het college belegd en afgesproken waar nodig in het volgende jaar bij te sturen.

Daarmee geeft de raad een kaderstellende bevoegdheid deels uit handen, maar kiest daar, door het vaststellen

van de betreffende verordening wel zelf voor.

De raad heeft op diverse momenten vragen gesteld aan het college over de te varen koers. Deels betrof dit

volgens enkele respondenten vragen met een ‘google-gehalte’16, waarbij aangegeven wordt dat de raad op

onderdelen kritischer had kunnen zijn waar het gaat over bijvoorbeeld inhoudelijke en financiële risico’s.

Anderzijds zijn ook vragen gesteld die wel degelijk ingaan op de feitelijke werking van en risico’s in de nieuwe

werkwijzen, de relatie met andere domeinen en maatschappelijke ontwikkelingen en de mate waarin de raad kan

sturen op het kwaliteitssysteem en indicatoren. In de beantwoording van de vragen wordt de raad in sommige

gevallen een concrete rol toebedeeld door in de informele raadswerkgroep mee te denken. De rol van de raad

wordt ervaren als positief-kritisch.

Oordeel: het college heeft de rol en betrokkenheid van de raad goed gefaciliteerd qua informatievoorziening en

proces. De informatie was juist (heldere informatie over de 3D’s), nagenoeg volledig (thema’s, verschillende

perspectieven, waaronder ‘het veld’) en begrijpelijk (blijkens de inhoud van stukken en de gesprekken met

raadsleden). Informatie werd gedurende het proces gedeeld met de informele werkgroep en in formele nota’s.

Bij besluitvorming werden geen scenario’s/varianten voorgelegd, omdat in de periode daaraan voorafgaand door raad,

college en ambtelijke organisatie in de informele werkgroep gezamenlijk voorstellen werden ‘ontwikkeld’, waarbij

knoppen zijn gepresenteerd en de raad positie kon bepalen op spanningsbogen. Dit leidde tot breed gedragen

besluiten. De raad heeft in de verordeningen enkele regelgevende bevoegdheden teruggelegd bij het college en zich

daarmee ‘teruggetrokken’ in zijn kaderstellende rol. In een proces wat gekenmerkt werd door veel interactie en ruimte

om bij te sturen is er geen aanleiding te concluderen dat de raad zijn kaderstellende rol onvoldoende (bewust) heeft

ingevuld. De rol van de raad is door college en ambtelijk betrokkenen ervaren als positief-kritisch.

Norm 1.3 Het proces van regionale samenwerking is zodanig ingericht dat de raad in de gelegenheid wordt

gesteld volledig en tijdig invulling te geven aan zijn kaderstellende rol. De democratische legitimatie van de

besluitvorming is geborgd.

Peel en Maas werkt met de gemeenten Beesel, Bergen, Gennep, Horst aan de Maas, Venlo en Venray samen in

de regio Noord-Limburg. De samenwerking is ambtelijk op onderdelen al ontstaan in 2011/2012, waarna tevens

een bestuurlijke stuurgroep werd ingericht.17 Na voorbereiding door een regionale ambtelijke werkgroep met

vertegenwoordigers van alle gemeenten worden stukken (informeel) vastgesteld in het bestuurlijk overleg (zie

bijlage A voor een toelichting op de regionale samenwerking(structuur). Afhankelijk van de aard van het stuk

15 Bron citaat: interview griffier. Daarnaast door meerdere andere respondenten vergelijkbare uitspraken. 16 Voorbeelden zijn vragen als ‘waarom gaat persoonlijke verzorging voor 95% naar de zorgverzekeringswet?’ en ‘wat verstaat men onder

individuele begeleiding?’ raadsbijeenkomst 27 mei 2014). 17 Zie paragraaf 2.5 voor een beschrijving van de regionale samenwerkingsstructuur.

15

werd dit vervolgens vastgesteld in de afzonderlijke colleges en raden. Besluitvorming over beleid en

verordeningen vond te allen tijde plaats in de gemeenten zelf. Voorstellen werden waar mogelijk afgestemd en

gelijktijdig ter besluitvorming ingebracht. Tussentijds is de raad door middel van de informele raadswerkgroep,

door de wethouder en de ambtelijke organisatie, regelmatig geïnformeerd over de ontwikkelingen en

voorliggende vraagstukken. College en raad spraken samen over de gewenste koers en vervolgstappen vanuit het

perspectief van Peel en Maas. Door het voorbespreken van stukken in de informele raadswerkgroep was hetgeen

ter besluitvorming aan de raad werd voorgelegd herkenbaar voor de raad. Daarmee heeft het college getracht de

raad zowel voorafgaand als tijdens besluitvorming te betrekken en democratische legitimatie te borgen.

Oordeel: besluitvorming over beleid en verordeningen vindt in de afzonderlijke gemeenteraden plaats en daarmee

wordt de democratische legitimatie van de besluitvorming zoveel mogelijk geborgd. Ten aanzien van regionaal

opgepakte vraagstukken was de kaderstellende rol van de raad formeel de laatste stap in de besluitvorming. Het

college van Peel en Maas heeft zijn eigen raad gedurende het proces echter voortdurend betrokken via de informele

raadswerkgroep en daarmee op voorhand (informeel) de mogelijkheid gegeven invulling te geven aan zijn

kaderstellende rol en wethouder en ambtenaren met een vooraf doorgesproken boodschap de regio ‘in te sturen’.

Norm 1.4 Er is door de gemeenteraad een lokale/bovenlokale startnotitie voor de decentralisaties vastgesteld

waarin inhoudelijke uitgangspunten zijn uitgelijnd.

Het college heeft in september 2013 een startnotitie over de 3D’s aan de gemeenteraad voorgelegd. In deze

startnotitie wordt de raad onder meer gevraagd uitgangspunten voor de inhoudelijke aanpak vast te stellen. Deze

uitgangspunten zijn regionaal besproken en bestuurlijk (informeel) vastgesteld.18 Daarnaast schetst de

startnotitie tien bestuurlijke dilemma’s, waarbij per dilemma een richtinggevend uitgangspunt wordt voorgesteld:

Bestuurlijke dilemma’s en bijbehorende uitgangspunten rondom de 3D’s

1. De spanning tussen eigen kracht en

samenredzaamheid

We zetten mensen in hun kracht en spreken ze aan op

eigen verantwoordelijkheid en mogelijkheden.

2. De spanning tussen professionele handelingsvrijheid

en kostenbeheersing

We vertrouwen op het vakmanschap van de professional en

leggen handelingsvrijheid, doorzettingsmacht en

beslissingsbevoegdheden veel meer bij hen neer.

3. De spanning tussen zelf doen en laten doen We kijken eerst en vooral naar wat mensen zelf kunnen of

wat de omgeving kan. Eigenwerk en vrijwilligerswerk

worden maximaal ingezet.

4. De spanning tussen vertrouwen en beheersen

We gaan uit van eigenwerkzaamheid, eigenkracht en

opvang en zorg in eigen buurt en gemeenschap.

5. De spanning tussen preventief en curatief handelen Voorkomen is beter dan genezen.

6. De spanning tussen verplichten en overreden

We kiezen er in het sociale domein voor mensen te

overreden dat het in hun aller belang is mee te doen. Maar

dit alles binnen de grenzen van het redelijke en het veilige.

7. Niemand valt tussen wal en schip Iedereen die hulp nodig heeft, wordt geholpen, ook tijdens

de ‘verbouwing’.

8. De spanning tussen brede toegankelijkheid en

specialisme

De zorgvrager is het belangrijkst, zijn of haar vraag is het

uitgangspunt.

9. De spanning tussen het hele en het specifieke We richten onze energie op wat goed gaat, zowel in het

individuele als in het collectieve.

18 Deze uitgangspunten zijn opgenomen in het schema onder norm 2.2ii.

16

Bestuurlijke dilemma’s en bijbehorende uitgangspunten rondom de 3D’s

10. De spanning tussen lokaal en regionaal We sluiten als gemeente Peel en Maas aan bij de kracht

dichtbij mensen, in vitale gemeenschappen.

De raad heeft op 24 september 2013 unaniem ingestemd met de startnotitie en daarmee met de inhoudelijke en

richtinggevende uitgangspunten. In de daaropvolgende raadsnotitie ‘verdieping van de spanningsbogen’ en het

beleidsplan 3D’s zijn deze uitgangspunten aangevuld.

Oordeel: er is door de gemeenteraad een lokale startnotitie voor de 3D’s vastgesteld waarin uitgangspunten voor de

aanpak en inhoudelijke koers van de decentralisaties zijn uitgelijnd. De benoemde dilemma’s en uitgangspunten

geven blijk van inhoudelijke kennis en diepgang; ze betreffen fundamentele aspecten van het te voeren beleid.

2.2 Doelstellingen, inhoudelijke en financiële kaders

Norm 2.1 Er is door de gemeenteraad een lokale/bovenlokale visie voor het brede sociale domein en voor de

afzonderlijke decentralisaties vastgesteld.

In de kadernota 2013 heeft de raad van Peel en Maas het gedachtengoed ‘Wissels Om’ vastgesteld: thema’s waar

de ‘wissels om’ moeten om te transformeren naar een meer duurzame manier van samenleven.19 In de kadernota

2014 is dit, op basis van gesprek met de raad en maatschappelijke actoren, geconcretiseerd in zeven

‘draaipunten’ die bij moeten dragen aan een fundamentele koerswijziging ten aanzien van bestuurlijke,

maatschappelijke en financiële ontwikkelingen.20 21

De visie, welke kan worden samengevat als ‘vitale burgers in vitale gemeenschappen’, geeft richting aan de

(inhoudelijke) koers in het beleid van de gemeente en is ook het uitgangspunt bij de voorbereidingen op de 3D’s.

De gemeenteraad heeft beide kadernota’s en daarmee deze visie vastgesteld.

‘Wissels Om’ – De zeven draaipunten

1. Van ik naar wij in vitale gemeenschappen

2. Het eigenaarschap ligt niet meer vanzelfsprekend bij de overheid, eigen verantwoordelijkheid en eigen kracht

bepalen steeds meer de kwaliteit van het leven

3. De menselijke maatvoering

4. Van curatief naar preventief

5. Verduurzamen door delen en hergebruik

6. Focus op wat goed gaat, handelend vanuit het geheel

7. Aansluiten bij leiderschap en mooie voorbeelden in onze samenleving

Op bovenlokaal niveau zijn voor de afzonderlijke decentralisaties visies ontwikkeld, welke in het regionaal

bestuurlijk overleg zijn vastgesteld. Het gedachtengoed van ‘Wissels Om’ en de regionale visie zijn nader

uitgewerkt in lokale nota’s voor de afzonderlijke decentralisaties, welke in de informele raadswerkgroep

besproken zijn en voor een deel ook door de raad zijn vastgesteld.22 De raadsnotitie ‘Verdieping van de

19 Gemeente Peel en Maas, Kadernota 2013 – De wissels om, juni 2012. 20 Gemeente Peel en Maas, Kadernota 2014. 21 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, 13 augustus 2013. 22 Voorbeelden zijn ‘Samen Anders met Co-creatie in begeleiding’ (AWBZ-Wmo), het projectplan decentralisatie jeugdzorg en ‘Binnen naar buiten

en buiten naar binnen’ (Participatiewet).

17

spanningsbogen’ en het beleidsplan 3D’s geven een nadere uitwerking van de visie op vitale burgers in vitale

gemeenschappen en scherpen deze aan.23 24 De raad heeft beide ingestemd met beide nota’s en daarmee met de

visie en de invulling daarvan voor de afzonderlijke decentralisaties.

Oordeel: in 2012 heeft de gemeenteraad een visie vastgesteld over de toekomstige samenleving en de rol van de

overheid daarin: ‘Wissels Om’. De visie is helder en toekomstgericht en vormt het uitgangspunt voor de inhoudelijke

koers van de 3D’s. Bovenlokaal zijn daarnaast bestuurlijke visies voor de afzonderlijke decentralisaties vastgesteld.

Deze zijn niet door de raden vastgesteld, maar de uitwerking ervan in lokale beleidsnota’s wel.

Norm 2.2 De door de raad vastgestelde visies omvatten in ieder geval:

i. De gewenste eindsituatie, dat wil zeggen de inhoudelijke doelstellingen/het gewenst maatschappelijk effect

voor zowel de afzonderlijke decentralisaties als de samenhang daartussen

Onder norm 2.1 is de inhoudelijke visie van Peel en Maas beschreven. ‘Wissels Om’ geldt voor het gehele sociale

domein. De visie op en doelstellingen voor de afzonderlijke decentralisaties vullen deze nader in.

AWBZ-Wmo

Een regionale visie en uitgangspunten voor de Wmo-AWBZ zijn in september 2012 bestuurlijk vastgelegd en

tevens geland in de nota ‘Samen Anders met Co-creatie in begeleiding Peel en Maas’.25 Deze nota schetst de

maatschappelijke opgave en de visie van Peel en Maas op begeleiding en dagvoorzieningen.26

Het college beziet de decentralisatie AWBZ-Wmo vooral in het bredere kader van het programma Leven in het

Dorp Wonen-Welzijn-Zorg (WWZ) dat al enige jaren onder regie van gemeente, zorgverzekeraar en zorgkantoor

wordt uitgevoerd.27 In juni 2013 heeft het college een nieuw convenant gesloten met de zorgverzekeraar en het

zorgkantoor waarin deze regiepartijen inspelen op de decentralisatie.28 In dit convenant is als centrale doelstelling

opgenomen meer efficiency te bereiken in het zorg- en ondersteuningsaanbod bij hulpvragen op het

samenhangende terrein van Wmo, Zvw, WPG en AWBZ waardoor de klant beter, langduriger en doelmatiger in

zijn eigen omgeving geholpen wordt. Vanuit deze doelstellingen beogen het college, het zorgkantoor en de

zorgverzekeraar het volgende te realiseren:29

Doelstellingen herzien convenant t.b.v. programma Leven in het Dorp

Burgers in een kwetsbare positie in staat stellen de kwaliteit van leven te bevorderen en zo lang mogelijk de regie

over hun eigen leven en leefomgeving te behouden, in de vertrouwde omgeving te blijven leven en deel te (blijven)

nemen aan de samenleving.

Gezondheid en vitaliteit van mensen bevorderen.

Op termijn financiële kaders met elkaar te verbinden en in relatie tot elkaar te komen tot ontschotting.

Het terugdringen van de (groei van de) kosten van de Wmo, Zvw en AWBZ.

De transitieopgaven in het welzijn, Wmo en zorgdomein gezamenlijk vormgeven.

Gezamenlijk een sterke verbinding leggen met het zorgnetwerk voor kwetsbare ouderen en o.a. de (basis) GGZ

waarbij de eerste lijn een duidelijke rol en positie heeft en de POH een rol en relatie met wijknetwerken heeft.

23 Gemeente Peel en Maas, Raadsnotitie; Verdieping van de spanningsbogen, 29 januari 2013. 24 Gemeente Peel en Maas, Beleidsplan Sociaal Domein 2015 en verder, 1 oktober 2014. 25 Zie paragraaf 2.1.2 voor de visie op de Wmo. 26 Gemeente Peel en Maas, Samen anders met co-creatie, 15 april 2013 en Gemeente Peel en Maas, Beleidsplan sociaal domein 2015 en verder, 1

oktober 2014. 27 Gemeente Peel en Maas, Samen anders met co-creatie, 15 april 2013. 28 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, pagina 13, 13 augustus 2013. 29 Gemeente Peel en Maas en Zorgcoöperatie VGZ, Convenant samenwerking zorgverzekeraar-zorgkantoor-gemeente, 18 juni 2013.

18

De visie schetst het gewenste eindbeeld en verbindt daar een aantal inhoudelijke doelen aan. De doelstellingen

zullen in een uitvoeringsplan begin 2015 geconcretiseerd worden in specifieke doelen en activiteiten voor de

voorliggende periode. Dit is passend, een visie schetst een eindbeeld, geen concreet actieplan.

Oordeel: de door de raad vastgestelde visie voor de Wmo, vervat in het programma Leven in het Dorp, geeft zeer

zeker een schets van het gewenste eindbeeld / maatschappelijk effect: burgers in een kwetsbare positie blijven vanuit

eigen regie en waar mogelijk vanuit de eigen woon- en leefomgeving zo lang mogelijk deelnemen aan de

samenleving. Dat wordt geconcretiseerd in doelstellingen die in een uitvoeringsplan nader uitgewerkt zullen worden.

Jeugdzorg

De landelijke doelstellingen voor de decentralisatie jeugdzorg zijn leidend geweest bij de visie- en beleidsvorming

voor de jeugdzorg in de regio Noord-Limburg en daarmee in Peel en Maas.30 Op 9 juli 2013 heeft het college

ingestemd met het projectplan voor de decentralisatie jeugdzorg. In dit projectplan wordt onder meer de

gedeelde visie van de gemeente en de andere partners in Jeugdstation.nl beschreven: “De ambitie is om de eigen

kracht van kinderen, jongeren en hun ouders te versterken door het normale te bekrachtigen en het goede te

versterken. Jeugdstation.nl zet in op sterke sociale netwerken in de omgeving van het gezin, vraag gestuurde

diensten en gaat uit van de behoefte van het gezin.”31 In datzelfde projectplan zijn de volgende doelstellingen

voor de jeugdzorg geformuleerd, welke zijn gespecificeerd in dertien subdoelstellingen:32

Doelstellingen decentralisatie jeugdzorg (beknopte weergave)

A. Sterke basis: kinderen en jongeren groeien gezond en veilig op

i. Een infrastructuur die talentontwikkeling van jongeren faciliteert;

ii. Voor min. 85% van de jongeren zijn de basisvoorzieningen voor opvoeden en opgroeien toereikend;

iii. Een goed functionerende pedagogische civil society;

iv. Vragen die vaak voorkomen worden direct en dichtbij opgelost. De nadruk ligt op preventie en het versterken

van eigen kracht van het gezin en opvoed- en opgroeiklimaat in de directe omgeving;

v. Het gebruik van intensievere, duurdere zorg neemt af.

B. Professionals aan zet: kinderen, jongeren en gezinnen krijgen de hulp die nodig is

vi. Professionals in Peel en Maas hebben de competenties en instrumenten om vroeg problemen te signaleren en

daar naar te handelen, vanuit een gedeelde visie op opvoeden en zorg voor jeugd;

vii. Ondersteuning aan kinderen, jongeren en gezinnen wordt tijdig en waar mogelijk in eigen omgeving geboden.

De vraag van kind, jongere en gezin staat daarbij centraal;

viii. Kinderen, jongeren en/of ouders hoeven slechts één keer een hulpvraag te stellen. Onafhankelijk van het loket

waar de vraag wordt gesteld, worden zij op dezelfde, passende wijze geholpen.

C. Sturen op jeugdhulp: verankeren van de beoogde effecten in de wijze van sturing

ix. We hebben zicht op de concrete zorgbehoefte, zodat we in staat zijn de juiste zorg te organiseren;

x. De ondersteuning en zorg is zo effectief dat herhaling van dezelfde zorgvraag van een gezin weinig voorkomt;

xi. In Peel en Maas wordt hulp integraal en in aansluiting op preventie geboden: 1Gezin1Plan;

xii. De financiering van de jeugdzorg stuurt op de beoogde resultaten. Het nieuwe stelsel is efficiënter en

effectiever dan in de huidige situatie;

xiii. Zorg aan kinderen met een indicatie die nu al is opgestart wordt ook per 1 januari 2015 gecontinueerd.

In januari 2014 heeft de raad ingestemd met het regionaal beleidskader jeugd, wat onder meer de visie van de

betrokken gemeenten op de jeugdhulp beschrijft. Deze visie sluit aan bij bovengenoemde ambitie uit het

projectplan jeugdhulp en beschrijft in vergelijkbare bewoordingen het gewenste effect. Het hogere doel is dat de

ontwikkeling van kinderen en jongeren gericht is op een gezonde, gelukkige en plezierige jeugd, waarin in een

30 Zie ook norm 2.3. 31 Gemeente Peel en Maas, Projectplan decentralisatie jeugdzorg, pagina 6, 8 juli 2013. 32 Gemeente Peel en Maas, Projectplan decentralisatie jeugdzorg, hoofdstuk 3, 8 juli 2013.

19

veilige omgeving talenten kunnen worden ontdekt en ontplooid, vaardigheden worden ontwikkeld, normen,

waarden en het nemen van verantwoordelijkheid wordt bijgebracht.

Ten slotte heeft de gemeente in de begroting 2015 aan het programma Jeugd en Gezin een aantal hoofddoelen

verbonden welke aansluiten bij, maar tegelijkertijd breder zijn dan de specifieke doelen voor de decentralisatie

jeugdzorg. Het betreft de volgende doelstellingen:

1. Kinderen en jongeren hebben een veilige en evenwichtige basis om op te groeien;

2. Kinderen en jongeren leren kennis, talent en vaardigheden te ontwikkelen om zo zelfstandig als mogelijk deel

te nemen aan het maatschappelijk leven;

3. Kinderen en hongeren hebben een verantwoorde en gezonde levensstijl.33

Oordeel: de door de raad vastgestelde visie voor de Jeugdzorg geeft een (voor een visie) concrete schets van het

gewenste eindbeeld / maatschappelijk effect: kinderen groeien gezond en veilig vanuit een evenwichtige basis en een

sterk netwerk op en krijgen waar nodig vroegtijdig en effectief de hulp en ondersteuning die nodig is. Hier is

bovendien een aantal concrete doelstellingen aan verbonden.

Participatiewet

In de startnotitie zijn specifieke doelstellingen en speerpunten voor de Participatiewet benoemd:34

Speerpunten Participatiewet

Het ontwikkelen van vriendenkringen van zowel ondernemers als non-profit organisaties voor het bedienen van de

onderkant van de arbeidsmarkt (participatie).

In de Participatiewet heeft een regionale werkgeversbenadering een verplichtend karakter. Hiervoor zal een

werkgeversservicepunt worden opgericht.35

De lokale werkgeversbenadering wordt behouden en steeds uitgebreid en er wordt gewerkt aan het ontwikkelen van

nieuwe initiatieven.

Nieuw beleid ontwikkelen voor de inzet van instrumenten als no-risk polis, werkvoorzieningen, vormgeving beschutte

werkplekken en gesubsidieerde arbeid.

Aanpassen van de verordeningen conform de Participatiewet.

Preventief en curatief werken met een focus op de relatie onderwijs-arbeidsmarkt, de werkontwikkelingsroute, het

afstemmen en versterken van initiatieven in het kader van armoede, een nieuw plan voor de schuldhulpverlening, het

faciliteren van sociale coöperaties, leefstijlpreventie en het inregelen van volledige en actuele sturingsinformatie.

De raad heeft in maart 2014 de notitie ‘Binnen naar buiten en buiten naar binnen’ vastgesteld. Hierin worden

ontwikkelingen op het gebied van werk, zorg en inkomen geschetst, alsmede de benadering van Peel en Maas bij

de uitvoering van de Participatiewet. Centraal hierin staan ‘re-integreren zonder re-integratiemiddelen’, de

werkontwikkelingsroute en de werkgeversbenadering ‘werk maken van werk’. Zoveel mogelijk in samenspraak

met lokale werkgevers wordt gezocht naar passende banen en natuurlijke werkbegeleiders, waarbij zowel het

succes voor de ondernemer als voor de werknemer met een afstand tot de arbeidsmarkt centraal staan. Doel is

dat werkgevers collega-werkgevers enthousiasmeren hetzelfde te doen.36 In het beleidsplan 3D’s wordt dit

geconcretiseerd in specifieke uitgangspunten.

33 Gemeente Peel en Maas, Begroting 2015 – programma 3.2 Jeugd en Gezin, oktober 2014. 34 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, pagina 24-25, 13 augustus 2013. 35 Over de invulling van het werkgeversservicepunt heeft lange tijd discussie bestaan. De gemeente Peel en Maas heeft al langere tijd een visie op

het verkleinen van de afstand tot de arbeidsmarkt en duurzame re-integratie. Een lokale benadering is voor de gemeente essentieel. De tendens

in de regio leek niet aan te sluiten bij de wensen van Peel en Maas. Recent heeft de gemeente besloten toch aan te sluiten bij het op te richten

werkgeversservicepunt omdat zij de eigen visie voldoende gewaarborgd ziet. 36 Gemeente Peel en Maas, Binnen naar buiten en buiten naar binnen, december 2013.

20

Oordeel: de door de raad vastgestelde visie voor de Participatiewet geeft een (voor een visie) concrete schets van het

gewenste eindbeeld / maatschappelijk effect: in nauwe samenspraak tussen gemeente, werkgevers en

werkzoekenden wordt voor zoveel mogelijk werklozen en mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt passend werk

gevonden. Dit heeft zowel voor werkgevers als werknemers een positief effect, waardoor zij anderen hopeli jk

stimuleren hetzelfde te doen.

ii. Uitgangspunten op basis waarvan de gemeente hulp en ondersteuning aan haar inwoners wil bieden

De gemeenteraad van Peel en Maas heeft gedurende de afgelopen twee jaar op diverse momenten

uitgangspunten vastgesteld die richtinggevend zijn voor de wijze waarop de gemeente vorm en inhoud wil geven

aan ondersteuning en hulp in het sociaal domein. De uitgangspunten zijn vastgesteld met de startnotitie en later

aangevuld in de raadsnotitie ‘Verdieping van de spanningsbogen’ en het beleidsplan 3D’s.

Dit heeft geleid tot een totaal van 21 uitgangspunten welke in het beleidsplan gebundeld zijn:

Uitgangspunten sociaal domein

1. Wij willen aansluiten bij de kracht dichtbij mensen, in vitale gemeenschappen.

2. We sturen erop dat gemeenschappen en maatschappelijk betrokken ondernemers samenlevingstaken oppakken.

3. De burger in een kwetsbare positie is het belangrijkst, zijn en haar vraag is het uitgangspunt.

4. We zetten mensen in hun eigen kracht, spreken hen aan op eigen verantwoordelijkheid en mogelijkheden. Het

gaat om een herstel van eigen autonomie en het gewone leven. Het gaat om keuzevrijheid binnen marges.

5. We geven maximaal de ruimte aan eigenwerk en vrijwilligerswerk.

6. Bestuurders en beroepskrachten vertrouwen op anderen en geven verantwoordelijkheden uit handen en leggen

deze in handen van mensen zelf en/of hun omgeving.

7. We vertrouwen op het vakmanschap van de beroepskracht en leggen handelingsvrijheid, doorzettingsmacht en

beslissingsbevoegdheden bij de mensen die met de voeten in de klei staan en weten wat er daadwerkelijk speelt.

8. Iedereen die hulp nodig heeft tijdens de verbouwing wordt geholpen.

9. Hulp en zorg bieden wij zo dichtbij als mogelijk aan.

10. Wij kiezen er in het sociale domein voor om mensen te overreden dat het in hun en aller belang is mee te doen

en dat wij hen in beginsel niet hiertoe verplichten. Maar dit alles binnen de grenzen van het redelijke en veilige.

11. Als overheid bepalen we de ondergrens waar we als overheid voor staan, zodat we meedoen van de meest

kwetsbaren garanderen.

12. We zetten in op directe dienstverlening op maat die los komt van sturing vanuit instellingsbelang.

13. Voorkomen is beter dan genezen.

14. We richten onze energie op wat goed gaat. Dat geldt voor het individuele en voor het collectieve.

15. We stellen geen limitatieve, maar kwalitatieve regels op.

16. We zoeken wat betreft uitvoering naar samenhang tussen de 3Ds en zetten middelen zo ontschot mogelijk in

gericht op maximale effectiviteit.

17. We voeren de nieuwe taken uit met de middelen die wij daartoe van het Rijk krijgen.

18. Iedereen draagt een steentje bij, onder andere door het betalen van een eigen bijdrage.

19. We bespreken met financiers de inzet van middelen en verrekenen financiële effecten op een zodanige wijze dat

optimaal maatschappelijk handelen wordt gestimuleerd.

20. We hebben oog voor de belangen van de maatschappelijke instituties en de van hen gevraagde transformatie.

21. We leren van elkaar als overheden, maatschappelijke instituties en (maatschappelijke) bedrijven en bevorderen

dat kennis wordt ontwikkeld en gedeeld.

21

Oordeel: de door de raad vastgestelde visie omvat uitgangspunten op basis waarvan de gemeente Peel en Maas hulp

en ondersteuning aan haar inwoners wil bieden. Deze uitgangspunten zijn in later door de raad vastgestelde

(beleidsnotities) aangevuld. De uitgangspunten sluiten aan bij de visie van de gemeente en bij de beoogde

transformatie in het sociaal domein.

iii. De wijze waarop de verschillende vormen van hulp en ondersteuning voor inwoners toegankelijk worden

gemaakt

In de raadsnotitie ‘Verdieping van de spanningsbogen’ zijn de contouren van de nieuwe sociale infrastructuur

geschetst, welke in het beleidsplan 3D’s verder zijn uitgewerkt.37 Het college heeft gezocht naar een structuur die

ruimte biedt voor de kracht van vitale gemeenschappen en voor het kwalitatief, snel en dichtbij bieden van hulp

en ondersteuning.

De infrastructuur omvat functies op het gebied van preventie en signalering, informatie en advies, toeleiding

naar, het bieden en coördineren van ondersteuning en het voorzien in een vangnet bij crisissituaties. De sociale

infrastructuur begint vanuit eigen kracht. Het gebruik van individuele voorzieningen volgt pas dan wanneer eigen

kracht, het sociale netwerk en algemene voorzieningen niet voorzien in de hulpvraag.

Figuur 1: beoogde sociale infrastructuur gemeente Peel en Maas

Raad en college hebben vastgesteld dat de toegang tot hulp en ondersteuning geboden moet worden op die

plekken waar inwoners zijn, zoals op scholen en verenigingen, bij het Wmo-loket en Jeugdstation.nl. Middels

pilots is geëxperimenteerd met de beoogde werkwijze. Het beleidsdocument concretiseert de sociale

infrastructuur:

37 Gemeente Peel en Maas, Beleidsplan sociaal domein 2015 en verder, pagina 13, 1 oktober 2014.

22

Figuur 2: schema integrale toegang en vernetwerkte samenleving Peel en Maas

Oordeel: de door de raad vastgestelde visie gaat in op de wijze waarop hulp en ondersteuning voor inwoners

toegankelijk worden gemaakt. Pas wanneer eigen kracht en het sociaal netwerk niet afdoende zijn, wordt gekeken

naar algemene of individuele voorzieningen, dit alles vanuit de ‘1Gezin1Plan’ gedachte. Dit sluit aan bij de landelijke

koers en de wijze waarop veel andere gemeenten hun infrastructuur uitwerken.

iv. De benodigde cultuurverandering bij inwoners, aanbieders van hulp en ondersteuning en gemeente

‘Wissels Om’ vormt het fundament onder het beleid voor het sociaal domein. De visie gaat over een transformatie

naar een meer duurzame manier van samenleven. Over een verandering waarbij de overheid niet

vanzelfsprekend eigenaar is van maatschappelijke vraagstukken, maar waarbij eigen kracht en

verantwoordelijkheid van individuen en gemeenschappen bepalend zijn. Cultuurverandering is daarmee een

essentieel onderdeel van de visie van Peel en Maas op het sociaal domein. De raad heeft eveneens ingestemd

met een beleidsadvies informele zorg, waarin de maatschappelijke opgaven van de gemeente worden vertaald in

beleid ten aanzien van vrijwillige en mantelzorg.38

Raad, college en de ambtelijke organisatie van Peel en Maas zijn al enige jaren bezig dit concreet handen en

voeten te geven in beleidsontwikkeling en –uitvoering. De gemeente ziet zichzelf als een van de partners in een

speelveld van tal van andere gemeenten, bedrijven, instellingen, verenigingen en inwoners.39 Zij werkt dan ook

actief met hen samen, zoals bij de uitvoering van de Participatiewet.

Oordeel: cultuurverandering is een fundamenteel aspect van ‘Wissels Om’ en daarmee van de door de raad

vastgestelde visie op het sociaal domein. Doordat de gemeente al enige jaren in de praktijk experimenteert met dit

gedachtengoed lijkt de gewenste cultuurverandering ook daadwerkelijk effect te hebben. In zowel visievorming als

praktische uitvoering (het veld opzoeken, het veld uitnodigen, samen met het veld beleid ontwikkelen,

verantwoordelijkheid in de samenleving beleggen (voorbeeld vrijwilligersbus dagbesteding) loopt Peel en Maas voor

ten opzichte van veel andere gemeenten.

38 Gemeente Peel en Maas, Informele zorg in Peel en Maas: mantelzorg en vrijwillige zorg samen anders, juni 2013. 39 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, pagina 12, 13 augustus 2013.

23

v. De wijze waarop tussen de decentralisaties dwarsverbanden worden gelegd.

De raad heeft drie integrale notities voor het sociaal domein vastgesteld waarin alle decentralisaties worden

ondervangen. Het college heeft bewust gekozen voor één beleidsplan dat betrekking heeft op het gehele sociale

domein.40 Daarnaast is samenhang tussen de 3D’s gedefinieerd als één van de uitgangspunten voor het sociaal

domein. Eén van de projectleiders voor de afzonderlijke decentralisaties is aangewezen als verantwoordelijke

voor de samenhang tussen de 3D’s.

De dwarsverbanden worden in eerste instantie geborgd door het creëren van een integrale toegang.41 Een burger

kan met al zijn/haar vragen om hulp of ondersteuning in het sociaal domein op diverse plekken terecht. In een

gesprek van vraagverheldering wordt indien nodig doorgeschakeld naar beroepskrachten om samen met de

inwoner een passend arrangement samen te stellen. Dit gebeurt aan de hand van een arrangementenwaaier

waarin elf levensdomeinen zijn opgenomen waarbij hulp dan wel ondersteuning nodig kan zijn. Samen met de

gezinscoach/arrangeur wordt gekeken waar hulp of ondersteuning nodig is, maar ook waar de inwoner eigen

kracht kan ontwikkelen en kan bijdragen aan een vitale gemeenschap, bijvoorbeeld door het rijden op de

vrijwilligersbus voor de dagvoorziening voor ouderen.

Oordeel: de door de raad vastgestelde visie gaat nadrukkelijk in op de wijze waarin dwarsverbanden worden gelegd

tussen de decentralisaties. Er is gekozen voor integrale beleidsnota’s, met integrale uitgangspunten en een integraal

model van toegang. Dat dwingt tot het zoeken naar samenhang.

Norm 2.3 De inhoudelijke kaders en doelen sluiten aan bij landelijke beleidskaders en -doelstellingen met de

decentralisaties.

Het kabinet Rutte vindt dat zelfredzaamheid van burgers maximaal dient te worden gefaciliteerd en gestimuleerd:

goede ondersteuning, goede gezondheid en actieve deelname aan de maatschappij is in de eerste plaats een

verantwoordelijkheid van burgers en hun eigen netwerk.

Tegelijkertijd is het kabinet van mening dat mensen die het echt nodig hebben, moeten kunnen rekenen op

ondersteuning door de overheid. Daarbij is maatwerk nodig en moet onnodige bureaucratie vermeden worden

door ondersteuning, hulp en zorg dichtbij de burger te organiseren. De individuele ondersteuningsbehoefte van

de burger staat daarbij centraal. Om dit te realiseren moeten schotten worden doorbroken en voorkomen worden

dat hulpverleners langs elkaar heen werken bij de ondersteuning van gezinnen met multi-problematiek. Daarbij is

de inzet dat er één persoon is die een gezin namens de gemeente ondersteunt en begeleidt op basis van een

integraal plan voor het gehele huishouden.42

Het gedachtengoed ‘Wissels Om’ sluit aan bij deze landelijke visie op de decentralisaties. De visie van Peel en

Maas gaat over de menselijke maat en ‘één gezin, één plan en één regisseur’ is een terugkerend element in de

beleidsnota’s van de gemeente. Door het organiseren van integrale toegang wordt getracht te ontschotten in de

uitvoering. En door het maximaal investeren in lokale initiatieven in samenspraak met inwoners, instellingen en

maatschappelijk betrokken ondernemers beoogt de gemeente zorg en ondersteuning dichtbij te bieden en

daarmee de vitaliteit van de lokale gemeenschap te bevorderen.

De gemeente heeft gekozen voor het opstellen van een integraal beleidsplan wat qua inhoud in lijn is met

datgene wat in de wet is opgenomen over de inhoud van het beleidsplan (zie paragraaf 3.1). Ontbrekend

element in het beleidsplan zijn de concrete resultaten die het gemeentebestuur in de door het plan bestreken

periode wenst te behalen, de criteria die worden gehanteerd om te meten hoe deze resultaten zijn behaald en de

outcomecriteria die worden gehanteerd ten aanzien van aanbieders. Hier komen we in hoofdstuk 5 op terug.

40 Gemeente Peel en Maas, Beleidsplan sociaal domein 2015 en verder, 1 oktober 2014. 41 Zie figuur 5. 42 De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dr. R.H.A. Plasterk, Decentralisatiebrief, 19 februari 2013.

24

AWBZ-Wmo

De nieuwe Wmo is erop gericht meer mensen in staat te stellen zo lang mogelijk zelfstandig in de eigen

leefomgeving te kunnen blijven wonen. Daarbij wordt primair gekeken naar wat de inwoner zelf kan doen en

bijdragen om zijn ondersteuningsbehoefte op te lossen.43 Deze doelstelling sluit vrijwel één op één aan op de

doelstelling van het programma Leven in het Dorp, waarin beoogd wordt burgers in een kwetsbare positie in

staat te stellen de kwaliteit van leven te bevorderen en zo lang mogelijk de regie over hun eigen leven te

behouden, in de vertrouwde omgeving te leven en deel te (blijven) nemen aan de samenleving.44

Jeugdzorg

Met de decentralisatie van de jeugdzorg beoogt het kabinet een eenvoudiger jeugdstelsel wat inzet op preventie

en uitgaat van eigen verantwoordelijkheid en kracht van burgers en hun netwerk. Daarbij moet het opvoedkundig

klimaat worden versterkt, waardoor gedemedicaliseerd, ontzorgd en genormaliseerd wordt. De juiste hulp aan

jeugdigen en gezinnen moet snel en op maat geboden worden, gezinnen krijgen integrale hulp volgens het

principe ‘één gezin, één plan en één regisseur’ en er ontstaat meer ruimte voor de professional.45 Deze

uitgangspunten worden in het beleidsplan van de gemeente Peel en Maas letterlijk overgenomen en de

doelstellingen van de gemeente sluiten aan bij deze visie.46

Participatiewet

Met de Participatiewet wil de overheid meer mensen met een arbeidsbeperking aan het werk krijgen. Gemeenten

worden verantwoordelijk voor de re-integratie van mensen die nog kunnen werken maar daarbij wel

ondersteuning nodig hebben. Werkgevers hebben met de overheid afgesproken extra banen te scheppen voor

mensen met een arbeidsbeperking.47 Peel en Maas was al voor de invoering van de Participatiewet voornemens

de re-integratie anders in te richten. De wet is het kader, maar de gemeente kan dit kader in sommige gevallen

tot op zekere hoogte loslaten wanneer dit het beoogde effect in de weg staat. Zo geeft de gemeente bewust een

bepaalde autonomie aan het veld, omdat lokale ondernemers het beste weten wat zij nodig hebben en de beste

ambassadeurs zijn voor het enthousiasmeren van andere ondernemers tot het creëren van banen voor werklozen

en mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt.

Oordeel: de inhoudelijke kaders en doelen van de gemeente Peel en Maas sluiten aan bij landelijke beleidskaders en –

doelstellingen, zowel waar het gaat om het sociaal domein als geheel als om de afzonderlijke decentralisaties. Voor de

Wmo en de Participatiewet geldt dat al langere tijd geleden een visie en werkwijzen zijn ontwikkeld die aansluiten bij

de huidige landelijke koers.

Norm 2.4 De raad heeft kennisgenomen van een door het college opgestelde beleidsanalyse van de huidige vraag

naar hulp en ondersteuning en het huidige aanbod.

De gemeenten in de regio Noord-Limburg hebben gezamenlijk opgetrokken bij het in kaart brengen van relevante

feiten en cijfers omtrent de decentralisaties. Belangrijkste resultaat daarvan is een nota ‘Feiten en cijfers

jeugdzorg en AWBZ Noord-Limburg’, waarin voor de regio en uitgesplitst naar de afzonderlijke gemeenten het

huidige aanbod en de financiële stromen in beeld zijn gebracht. Dit bood inzicht in onder meer het aantal cliënten

bij Bureau Jeugdzorg en zorgaanbieders, een uitsplitsing van het aantal cliënten naar zorgvormen, alsmede de

daaraan gerelateerde kosten en het AWBZ-gebruik per gemeente.48

43 VNG, Wegwijzer decentralisatie AWBZ begeleiding, op: http://www.vng.nl/bw/startpagina-burgemeesters-en-wethouders/wegwijzers-sociaal-

domein/wegwijzer-decentralisatie-awbz-begeleiding. 44 Gemeente Peel en Maas en Zorgkantoor coöperatie VGZ, Samen anders met Co-creatie in begeleiding Peel en Maas, 15 april 2013. 45 Movisie, Transitie jeugdzorg: een overzicht, 12 september 2014, op: https://www.movisie.nl/artikel/transitie-jeugdzorg-overzicht. 46 Gemeente Peel en Maas, Beleidsplan sociaal domein 2015 en verder, paragraaf 5.3, 1 oktober 2014. 47 Rijksoverheid, Wat is de overheid van plan met de Participatiewet?, op: http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/wajong/vraag-en-

antwoord/wat-is-de-overheid-van-plan-met-de-participatiewet.html 48 Regio Noord-Limburg, Feiten en cijfers jeugdzorg en AWBZ Noord-Limburg, september 2013.

25

Ondanks het feit dat veel geïnvesteerd is in het op tafel krijgen van juiste en volledige gegevens bleef het

volgens geïnterviewden lastig alles boven water te krijgen. Er is een aanvullend onderzoek uitgevoerd door

bureau AEF en het ondersteuningsteam decentralisaties (OTD) van de VNG, maar niet alle cijfers blijken 100

procent op elkaar aan te sluiten. Definitieve budgetten werden pas bekend in mei 2014, recent nog kwamen

(landelijk) nieuwe doelgroepen in beeld en daarnaast hebben veel cijfers betrekking op het jaar 2012, terwijl in

de periode daarna bijvoorbeeld nieuwe aanbieders in de regio actief zijn geworden. Binnen de MGR is erop

ingespeeld dat nieuwe of bij de gemeenten nog onbekende aanbieders eenvoudig kunnen aanbesteden: er zijn in

2015 vier mogelijkheden om een inkoopaanbod te doen.

Het college en de ambtelijke organisatie hebben gezien de hoeveelheid en specificatie van de gegeven informatie

en het feit dat aanvullend onderzoek is verricht, gedaan wat redelijkerwijs binnen hun mogelijkheden ligt om zo

volledig en juist mogelijke gegevens in beeld te krijgen. Het college heeft de raad in diverse notities en

presentaties geïnformeerd over de op dat moment bekende feiten en cijfers. Ook tijdens de regionale en lokale

raadsbijeenkomsten in mei en juni 2014 is hierover informatie gepresenteerd.

Dit betekent dat de informatievoorziening over de huidige beleidssituatie op meerdere momenten en in meerdere

documenten heeft plaatsgevonden, maar het alternatief – slechts één integraal document met beleidsinformatie –

zou betekenen dat gedurende een lange periode van de voorbereidingen op de decentralisaties geen

beleidsinformatie verstrekt zou zijn, omdat door (externe) factoren op onderdelen pas laat in het proces volledige

informatie bekend was.

De geboden informatie in opeenvolgende presentaties vulde elkaar aan en is uitgebreid. Onderstaande tabel

bevat een overzicht van de meest relevante momenten waarop dit heeft plaatsgevonden.

Datum Informatiebron Geboden beleidsinformatie (globaal)

15 april 2013 Samen anders met co-creatie49 Analyse van doelgroepen extramurale begeleiding (cijfers

2011): doelgroep en aantallen, leeftijden, de grondslag voor

indicaties, de spreiding over dorpen/kernen en budgetten.

13 augustus 2013 Startnotitie 3D’s Voorlopige gegevens over cliëntaantallen en budgetten.

September 2013 Feiten en cijfers jeugdzorg en

AWBZ Noord-Limburg

Het huidige aanbod en de financiële stromen per gemeente,

cliëntaantallen en cliënten per zorgvorm (per gemeente),

daaraan gerelateerde kosten en AWBZ-gebruik per gemeente.

December 2013 Binnen naar buiten en buiten

naar binnen, bijlagenboek

Gegevens Participatiewet: aantallen uitkeringseenheden,

WSW’ers, het aandeel jongeren hierin, budgetten en tekorten.

9 december 2013 Regionaal beleidskader jeugd Aantallen jongeren uitgesplitst naar type jeugdzorggebruik.

Mei en juni 2014 Presentaties raadssessies Informatie over aantallen cliënten, type zorg, budgetten .

1 oktober 2014 Beleidsplan 3D’s Per decentralisatie een paragraaf met aantallen, indicaties,

grondslagen voor indicaties, voorzieningen etc.

Onbekend Factsheets Informatie over aantallen cliënten, instroom, budgetten, kosten.

Onbekend Informatienotitie UWV Informatie over aantallen Wajong (oud en nieuw) en

mogelijkheden op de reguliere arbeidsmarkt.

49 Deze nota is niet vastgesteld door de raad, maar door het college.

26

Oordeel: het college heeft een beleidsanalyse opgesteld van de huidige vraag naar en het aanbod van hulp en

ondersteuning. Deze gegevens zijn voornamelijk in regionaal verband verzameld. De raad is hierover gedurende het

proces veelvuldig en uitgebreid geïnformeerd. Met name voor de jeugdzorg bleek het lastig alle informatie boven tafel

te krijgen en zijn gegevens soms onzeker en verouderd (2012). Peel en Maas is hierin geen uitzondering, maar het

vraagt wel extra goede monitoring in 2015 om zo snel mogelijk actuele beleidsinformatie te verkrijgen.

Norm 2.5 De raad heeft een inkoopkader vastgesteld op basis waarvan de gemeente tot een zorgvuldige selectie

van zorgaanbieders kan komen, om zodoende praktische en uitvoerbare taakuitvoering te realiseren.

Peel en Maas organiseert inkoop en opdrachtgeven voornamelijk in gezamenlijkheid met de andere zes

gemeenten uit de regio Noord-Limburg vanuit de gedachte kwaliteit en efficiency van het opdrachtgeven te

verhogen. Deze samenwerking vindt plaats vanuit de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling (MGR) Sociaal

Domein Limburg-Noord (zie paragraaf 3.3). De MGR heeft de opdracht namens de gemeenten het

opdrachtgeverschap in het sociaal domein uit te voeren voor de taken waarvan wettelijk bepaald dan wel

regionaal is afgesproken deze in regionaal verband in te kopen. Op basis van een programma van eisen dat in de

zomer van 2014 is opgesteld, konden aanbieders offreren bij de MGR. De MGR stelde vervolgens

(raam)contracten op en beheert, controleert en handhaaft deze.50 Voor alle vormen van zorg en ondersteuning

worden voorwaarden en een prijs bepaald, maar geen volume. Het college is daardoor vrij zelf te bepalen

hoeveel het inkoopt en behoudt daarmee de regie over zijn uitgavenpatroon.51 De gemeenteraad van Peel en

Maas heeft bij besluit op 30 september 2014 ingestemd met het treffen van de gemeenschappelijke regeling,

waarna op 13 oktober 2014 het college hiertoe definitief heeft besloten.

Inkoop Wmo rondom begeleiding en dagvoorzieningen

In april 2013 hebben het college van Peel en Maas en het zorgkantoor coöperatie VGZ, als regievoerende partijen

voor het programma Leven in het Dorp WWZ de implementatiestrategie ‘Samen Anders met Co-creatie’

vastgesteld. De implementatiestrategie vormt de basis voor het gezamenlijk inkoopkader voor de Wmo-AWBZ-

Zvw.52 Al in 2014 zijn vanuit dit gezamenlijk inkoopkader bij wijze van pilot rechtstreeks afspraken gemaakt met

zorgboeren en maatschappelijk ondernemers.53 Dit lokale inkoopkader vormt de basis voor het inkoop-

/subsidiekader 3D’s Peel en Maas 2015 en ondervangt die aspecten die niet vallen onder de regionale inkoop. Het

subsidiekader wordt in het najaar 2014 uitgewerkt in dialoog met burgers en netwerkpartners. De contracten met

partijen zijn inmiddels gesloten.

Oordeel: de raad heeft een besloten de feitelijke inkoop grotendeels te beleggen bij de MGR om zodoende praktische

en uitvoerbare taakuitvoering te realiseren. Vanuit de MGR zijn op basis van een programma van eisen

raamcontracten gesloten. Elke gemeenteraad bepaalt zelf waar en hoeveel zorg hij inkoopt en kan dus zelf tot een

selectie van zorg en aanbieders komen. Voor enkele Wmo-functies heeft de raad daarnaast een lokaal inkoopkader

ontwikkeld, waar bij wijze van pilot al in 2014 mee is gewerkt.

Norm 2.6 Er zijn door de raad financiële uitgangspunten vastgesteld voor de financiering van de decentralisaties.

Met de notitie ‘Verdieping van de spanningsbogen’ heeft de raad het financieel kader voor de decentralisaties

vastgesteld: de huidige begrotingsbudgetten tezamen met de nieuwe rijksmiddelen zijn leidend voor het

uitgavenniveau van de gemeente.54 Lange tijd is sprake geweest van het ontstaan van een deelfonds sociaal

50 Regio Noord-Limburg, Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Limburg-Noord, 2014. 51 De uitgaven voor de bedrijfsvoeringlasten van de MGR zelf worden naar rato van inwoneraantal over de gemeenten verdeeld. 52 Gemeente Peel en Maas, Samen Anders met Co-creatie in begeleiding in Peel en Maas, 15 april 2013. 53 Gemeente Peel en Maas, Zorgkantoor VGZ, Definitieve afspraken DDV met Stichting Dorpsdagvoorziening Helden i.o., 20 december 2013 en

Gemeente Peel en Maas, Zorgkantoor VGZ, Definitieve afspraken ZB/MO met Zorgboerderij Odahoeve, 20 december 2013. 54 Gemeente Peel en Maas, Raadsnotitie ‘Verdieping van de spanningsbogen’, 29 januari 2014.

27

domein als onderdeel van de algemene uitkering. Dit is medio 2014 gewijzigd. De middelen voor de 3D’s worden

uitgekeerd via de algemene uitkering in het gemeentefonds waardoor de gemeenten maximale vrijheid hebben

bij het besteden van de middelen. De raad van Peel en Maas heeft besloten de middelen wel te reserveren voor

het sociaal domein. Daarnaast is een aantal stelposten in de begroting opgenomen om knelpunten en financiële

tegenvallers in de uitvoering te compenseren.

Oordeel: de raad heeft financiële uitgangspunten vastgesteld voor de financiering van de decentralisaties: de

beschikbare budgetten vormen het uitgavenplafond en budgetten zijn gelabeld. Dit geeft een waarborg dat het voor

de 3D’s bestemde geld ook daadwerkelijk hiervoor beschikbaar is.

Norm 2.7 De raad heeft zicht op mogelijke financiële consequenties van de decentralisaties (scenario’s);

beschikbare budgetten en te verwachten kosten.

Op basis van de hiervoor genoemde uitgangspunten zijn de budgetten voor het sociaal domein bepaald en

vastgelegd in het beleidsplan, wat met de raad is besproken en waarmee de raad heeft ingestemd. In de periode

daaraan voorafgaand zijn in diverse raadsnotities en –presentaties voorlopige budgetten vastgelegd.

De budgetten zijn als volgt:55

Rijksmiddelen sociaal domein Budget (€)

Rijksvergoeding Jeugdhulp 7.102.506

Rijksvergoeding Wmo 5.536.534

Rijksvergoeding Participatiewet (waarvan 7,2 mln. voor de WSW en 370K voor re-integratie) 7.552.081

Totaal 20.191.121

Aanvullende rijksmiddelen Budget (€)

Rijksvergoeding integratie-uitkering Wmo huishoudelijk werk 3.009.721

Rijksvergoeding inkomensdeel Participatiewet (voorlopig) 5.061.763

Totaal 8.071.484

Het uitgangspunt is dat genoemde budgetten het financieel kader vormen, maar het betreft een groot aantal

open-einde regelingen en het Rijk voert tevens efficiencykortingen door. Daarom heeft de raad van Peel en Maas

een aantal extra stelposten in de begroting opgenomen. Voor het jaar 2015 betreft dit een bedrag van EUR 500K,

voor 2016 is dat EUR 350K en voor 2017 EUR 250K.

Opstartkosten

Er zijn afspraken gemaakt over de invoeringskosten. In de begroting van 2012 heeft de raad vastgesteld dat

gedurende drie jaar EUR 240K wordt vrijgemaakt voor de voorbereiding van de decentralisaties. Daarnaast

mochten tijdelijke budgetten ten behoeve van vernieuwingsgerichte thema’s (in 2013 en 2014 EUR 150K per

jaar) worden ingezet voor vernieuwing in het kader van ‘Wissels Om’.56 Ook is afgesproken bij vaststelling van de

jaarrekening 2012 budget ter beschikking van de 3D’s te stellen en worden de bedragen die in de algemene

uitkering als invoeringskosten zijn opgevoerd ook daadwerkelijk voor dit doel geoormerkt.57

In de begroting 2014 wordt benoemd dat voor 2014 nog een budget van ca. EUR 500K beschikbaar was. Volgens

de meest actuele prognoses ten tijde van het opstellen van de begroting was dit bedrag niet toereikend en bleek

55 Gemeente Peel en Maas, Beleidsplan sociaal domein 2015 en verder, paragraaf 3.13.3, 1 oktober 2014. 56 Gemeente Peel en Maas, Begroting 2012, november 2011. 57 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, pagina 5, 13 augustus 2013.

28

additioneel ca. EUR 275K nodig. In totaal is voor het jaar 2014 een bedrag van EUR 1,6 mln. beschikbaar gesteld,

waarvan ca. EUR 775K decentralisatiebudget betreft, ca. EUR 450K reguliere middelen en ca. EUR 412K bijdragen

van derden.

Oordeel: de raad is meerdere malen over de beschikbare budgetten geïnformeerd. De raad is zich bewust van de

bezuinigingen die op de 3D’s worden doorgevoerd en de financiële risico’s die dit en het gegeven dat het open einde

regelingen zijn, met zich meebrengen. Dit blijkt uit de gesprekken en het gegeven dat de raad ervoor gekozen heeft

voor de eerste jaren een buffer in de begroting op te nemen. Er zijn geen scenario’s gepresenteerd waarin

consequenties van bijvoorbeeld ontwikkelingen in cliëntenaantallen zichtbaar worden.

Norm 2.8 Er zijn financiële afspraken gemaakt tussen de samenwerkende gemeenten, welke zijn goedgekeurd

door de raad.

De gemeente Peel en Maas heeft samen met zes andere gemeenten in de regio een modulaire

gemeenschappelijke regeling gesloten, waarin afspraken zijn gemaakt over gezamenlijk opdrachtgeven en

inkopen (zie norm 2.5).

Voor enkele dure, specialistische zorgtrajecten is een voorstel in ontwikkeling, waarbij de gemeenten in de regio

de kosten voor deze dure trajecten volgens een vaste verdeelsleutel verrekenen. De inbreng per gemeente in dit

fonds zal waarschijnlijk naar rato van het gedecentraliseerde jeugdzorgbudget per gemeente zijn.

De MGR maakt kosten voor de uitvoering van haar basistaken. Deze kosten worden conform artikel 29, lid 2 van

de MGR verrekend naar rato van het inwonertal van de deelnemende gemeenten. De verdeelsleutel voor de

modules die in de MGR worden ondergebracht, wordt per module bepaald. Op dit moment is enkel sprake van de

module ‘opdrachtgeven in het sociaal domein’. In deze module is bepaald dat ook de kosten die hierop betrekking

hebben worden verrekend naar rato van inwoneraantal. In de jaarrekening wordt per gemeente het werkelijk

verschuldigde bedrag opgenomen. De kosten die resteren na afrekening van de modules worden eveneens

verdeeld naar rato van het aantal inwoners (artikel 30, lid 5 en 6).58

Oordeel: de gemeenten in de regio Noord-Limburg hebben financiële afspraken gemaakt welke verankerd zijn in de

MGR-regeling. De gemeente behoudt met deze afspraken veel vrijheid haar eigen inkoop te bepalen en daarmee de

hoogte van de kosten. Deze afspraken zijn goedgekeurd door de raad. Daarnaast is een voorstel in ontwikkeling over

het regionaal gezamenlijk financieren van de ‘dure’ zorgtrajecten, vanuit een solidariteitsbeginsel. Dit beperkt de

financiële risico’s voor de individuele gemeenten en is daarmee een verstandige beheersmaatregel.

Norm 2.9 De raad heeft de financiële kaderstelling verbonden met inhoudelijke kaderstelling: er is een analyse

gemaakt van de wijze waarop de inhoudelijke kaders kunnen zorgen voor beperking van de kosten en van de

gevolgen van kostenbeperkingen voor de kwaliteit van de hulp/ondersteuning in het sociale domein.

Onderdeel van de visie van de gemeente Peel en Maas is dat de prikkel om innovatief, effectief en

kostenbesparend te werken vooral lokaal moet liggen. Om die reden hechten college en raad bijvoorbeeld sterk

aan het contact met lokale ondernemers bij de uitvoering van de Participatiewet. Door lokaal effectief en

innovatief te werken, beoogt het college kosten te besparen in de duurdere specialistische vormen van zorg en

ondersteuning. Daarom wordt belang gehecht aan het zelf behouden van de regie over de hoeveelheid

ingekochte zorg. Voor zeventien cases is een effectanalyse uitgevoerd. Dit betekent dat voor die cases

onderzocht is wat de huidige kosten zijn en wat de kosten in de toekomst worden. De effectanalyses lieten zien

58 Regio Noord-Limburg, Modulaire Gemeenschappelijke Regeling Sociaal Domein Limburg-Noord, 2014.

29

dat besparingen van gemiddeld 23-28 procent per traject mogelijk zijn en geven het college en de raad

vertrouwen dat, ondanks de financiële risico’s van de decentralisatie, de voorgestelde werkwijzen ook in

financieel opzicht het gewenste effect kunnen realiseren.

Voorbeeld begeleiding en dagvoorzieningen

Vanuit het programma Leven in het Dorp WWZ maken het college en het zorgkantoor afspraken met zorgboeren,

maatschappelijk ondernemers en stichtingen voor dorpsdagvoorzieningen (zie norm 2.5). De resultaten van dit

programma laten zien dat met hetzelfde AWBZ-budget nu drie keer zoveel mensen een dorpsdagvoorziening

kunnen ontvangen. Het busvervoer naar de dagvoorzieningen wordt door een groep vrijwilligers verzorgd. Aan de

voorzieningen nemen zowel mensen met een AWBZ-indicatie als met een Wmo-indicatie deel. Er wordt een

beroepskracht ingehuurd die zowel taken op het gebied van welzijn als op het gebied van zorg kan uitvoeren.

Een wijkverpleegkundige komt langs wanneer deelnemers specifieke zorg nodig hebben. Ten opzichte van

dagvoorzieningen in verzorgings- of verpleeghuizen, waarbij naast een welzijnsmedewerker ook altijd een

verzorgende/verpleegkundige aanwezig moet zijn, is deze werkwijze kostenbesparend: hetzelfde budget kan

immers breder worden ingezet.

Oordeel: in een effectanalyse van zeventien verschillende cases is getoetst in hoeverre de inhoudelijke kaders effect

hadden op de kosten en kwaliteit van hulp en ondersteuning. Daaruit bleek dat besparingen van gemiddeld 23-28

procent mogelijk zijn. Ook de gekozen werkwijzen vanuit het programma Leven in het Dorp laten zien dat deze

kwalitatief en financieel effect hebben. Daarmee is getoetst in hoeverre inhoudelijke kaders ook financieel effect

hebben en de beschikbare middelen (het financieel kader) derhalve toereikend kunnen zijn voor de te varen

inhoudelijke koers.

Norm 2.10 De doelstellingen en inhoudelijke en financiële kaders zijn in een interactief proces tussen college en

raad tot stand gekomen. De raad heeft deze kaderstellend vastgesteld. De raad heeft het gevoelen van actieve

betrokkenheid gehad rondom notities, bijeenkomsten en besluitvormingsmomenten.

College, raad en ambtelijk betrokkenen geven aan dat de voorbereiding op de 3D’s in actieve dialoog heeft

plaatsgevonden. Vanuit ‘Wissels Om’ is getrechterd en een ‘gezamenlijke taal’ ontwikkeld voor de aanpak van de

3D’s, waardoor de contouren van beleid, processen en werkwijzen steeds verder zichtbaar werden. Zowel

raadsleden die in de vorige collegeperiode al raadslid waren als ‘nieuwe’ raadsleden – zowel woordvoerders als

niet-woordvoerders – geven aan zich goed meegenomen en geïnformeerd te voelen, waardoor zij actief een

kaderstellende rol konden vervullen en voldoende voorbereid waren om keuzes te maken. De raad heeft geen

bestuurlijke druk ervaren voor voldongen feiten te zijn geplaatst. Voorstellen werden besproken in de informele

raadswerkgroep en pasten in eerder vastgestelde visie en uitgangspunten. De raad geeft aan dat het niet nodig is

geweest het college het vuur aan de schenen te leggen, omdat het proces een gezamenlijk en interactief traject

was tussen raad, college, ambtelijke organisatie en samenleving en er veel vertrouwen is in de wethouder.

Daar waar de raad het nodig vond om kritisch te zijn, heerst het gevoel onder raadsleden dat de raad dit ook is

geweest. De raad heeft daar waar nodig kritische noten geplaatst. Een van de voorbeelden hiervan is bij de

totstandkoming van de Modulaire Gemeenschappelijke Regeling (zie ook norm 3.3). Maar vaak hoefde het kritisch

zijn niet, omdat de portefeuillehouder over veel inhoudelijke expertise beschikte. Aan de raad werd goed

uitgelegd waarom bepaalde besluiten werden genomen en ook de consequenties van die besluiten. Raadsleden

vonden dit over het algemeen goed doordacht en twijfelden niet aan de juistheid ervan.

Oordeel: raad en college hebben in een interactief proces samen vormgegeven aan de doelen en kaders voor het

sociaal domein en de raad heeft alle kaders en uitgangspunten vastgesteld. De raad voelt zicht goed meegenomen in

het proces en heeft zich volgens college en ambtelijke organisatie actief betrokken getoond. Er spreekt een toon van

veel onderling vertrouwen.

30

2.3 Kaders voor regionale samenwerking

Norm 3.1 Er zijn voorafgaand op de afspraken in regionaal verband tussen college en raad afspraken gemaakt

over de lokale wensen (onderhandelbaar) en eisen (vereist vooraf toestemming van de raad).

Eén van de bestuurlijke dilemma’s in de startnotitie 3D’s is de spanning tussen het lokale en het regionale. Het

uitgangspunt is dat Peel en Maas wil aansluiten bij de kracht van mensen in vitale gemeenschappen.

Tegelijkertijd onderkent de raad dat “landelijke regelgeving en bestuurlijk denken over efficiëntie in beleid en

uitvoering” stimuleren tot en soms een financiële bonus verbinden aan regionale samenwerking. Daarom zijn

vroegtijdig in het proces afspraken gemaakt met omliggende gemeenten om (onderdelen van) de decentralisaties

gezamenlijk op te pakken.

De raad hanteert de volgende vertrekpunten:59

Randvoorwaarden gemeente Peel en Maas ten aanzien van regionale samenwerking sociaal domein:

- De gezamenlijke aanpak in de regio mag niet tot een beleid en uitvoeringspraktijk leiden die haaks staat op het

eveneens door de regio onderschreven uitgangspunt om de opbouw/uitbouw van vitale gemeenschappen als één

van de centrale doelstellingen voor de ontwikkeling van de regio te nemen;

- De gezamenlijke aanpak in de regio mag evenmin het lokaal vooroplopen van bepaalde gemeenten remmen en

gewenste ontwikkelingen frustreren, omdat andere gemeenten nog niet zover zijn;

- De gezamenlijke aanpak in de regio mag ook niet vertaald worden tot eenvormigheid van beleid en eenvormigheid

van uitvoeringsstructuren, maar moet juist in de huidige tijd ruimte bieden aan diversiteit en flexibiliteit.

In de startnotitie heeft de raad uitgangspunten voor de inhoudelijke aanpak van de 3D’s vastgesteld. Deze

uitgangspunten zijn regionaal bestuurlijk omarmd, maar vormen ook voor de gemeente zelf het vertrekpunt bij

de decentralisaties.60 Vervolgens heeft de raad op 3 december 2013 een startnotitie regionale samenwerking

vastgesteld, waarbij de volgende uitgangspunten zijn geformuleerd:61

Uitgangspunten Peel en Maas voor regionale samenwerking (startnotitie regionale samenwerking):

Samenwerken in een sterke

regio

Voor tal van onderwerpen is de schaal van Peel en Maas te klein, dus participeert de

gemeente in samenwerkingsverbanden. Wel zal meer energie gestoken moeten worden

in de democratische legitimering van samenwerkingsverbanden.

Versterking stad en

platteland

De regio wint aan kracht. In plaats van een plattelandsbuffer naast de stad (Venlo), ziet

de gemeente heil in een goede wisselwerking tussen stad en platteland.

Integrale lokale

samenwerking

Op tal van terreinen wordt lokaal samengewerkt met inwoners, verenigingen,

ondernemers en maatschappelijke partners aan integrale dienstverlening.

Ruimte voor verschillen Samen met anderen ontwikkelen, zonder per definitie in dezelfde uitvoering terecht te

komen. Losse verbanden en wisselende samenstellingen hebben de toekomst.

Op onderdelen te klein Samenwerking wordt gezocht op terreinen waar Peel en Maas te klein is, waar

onderlinge solidariteit vanzelfsprekend is of waar kwetsbaarheid verkleind kan worden.

Onder meer de 3D’s zijn hier een voorbeeld van.

Kracht in de samenleving Ruimte geven aan kracht in de samenleving verhoudt zich niet tot anonieme sturing,

protocollen en onpersoonlijke organisaties.

Slimmer werken Continue op zoek naar efficiency mogelijkheden en slimmer werken, bij voorkeur

praktisch en in losse netwerksamenwerkingsverbanden rondom diensten/onderdelen die

relatief eenvoudig ‘los te knippen’ zijn.

Gedwongen juridische

constructies

Wanneer de wetgever hiertoe dwingt, wordt met inachtneming van het bovenstaande

getracht een zo goed mogelijke keuze te maken.

59 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, pagina 11, 13 augustus 2013. 60 Het betreft de uitgangspunten met de nummers 2, 11, 12, 16, 19, 20 en 21 zoals opgenomen in de tabel bij norm 2.2ii. 61 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie Peel en Maas en de Regio, 3 december 2014.

31

In een vervolgnotitie heeft de raad op basis van dialoog met het college in de informele raadswerkgroep voor elk

van de drie decentralisaties positie bepaald op de schaal lokaal-regionaal:62

Figuur 3: positionering spanningsboog lokaal vs. regionaal

Een expliciet onderscheid tussen wensen en eisen lijkt op voorhand niet gemaakt, maar er zijn wel degelijk

uitgangspunten geformuleerd welke leidend zijn voor het beleid van de gemeente. Bovendien is op voorhand

regionaal een aantal eisen gesteld aan de samenwerkingsvorm:63

Eisen ten aanzien van de regionale samenwerkingsvorm sociaal domein

Democratische legitimering door invloed van de raden op de regionale beleidsontwikkeling-arrangementen en inzet

middelen- en controle op de uitvoering.

Moet dichtbij, lokaal maatwerk in de vitale gemeenschappen, mogelijk maken.

Aansluiten bij eisen die de wetgever stelt.

Effectief en efficiënt, zo 'lean' mogelijk.

Continuïteit en stabiliteit bieden.

Flexibiliteit ten aanzien van het in de toekomst toevoegen dan wel schrappen van producten en diensten in het kader

van de drie decentralisaties.

BTW compensatie mogelijk maken.

Risico's kunnen spreiden en 'krenten uit de pap halen' uitsluiten.

Oordeel: raad en college hebben voorafgaand aan de afspraken in regionaal verband uitgangspunten vastgesteld voor

de regionale samenwerking, zonder daarbij expliciet onderscheid te maken tussen wensen en eisen. Daar waar de

voorkeur van de raad regionaal niet haalbaar bleek, hebben college en raad overlegd over de vervolgs tappen. Dat

was een zinvolle en realistische werkwijze, gezien het feit dat samenwerking geven en nemen is en uitkomsten niet

op voorhand vaststaan. Wel zijn lokaal eisen gesteld aan de vormgeving van de regionale samenwerking.

Norm 3.2 Afspraken hebben betrekking op inhoud en financiën, maar ook op aspecten als partners in de

samenwerking, bestuurlijke zeggenschap en ‘grip’ van de raad.

De uitgangspunten hebben betrekking op de rol van de overheid en de rol van actoren in de samenleving. Ze

gaan over de inhoudelijke visie op de decentralisaties en de samenleving en (op globaal niveau) over financiën.

De uitgangspunten gaan ook over beleidsvrijheid van individuele gemeenten: als kader wordt meegegeven dat

samenwerking niet per definitie tot eenduidig beleid en uitvoering leidt, maar ruimte biedt voor (lokale) diversiteit

en flexibiliteit en dat een gezamenlijke aanpak niet mag leiden tot het belemmeren van de opbouw of uitbouw

van vitale gemeenschappen. Kortom, de samenwerking mag de gemeente en daarmee de raad niet belemmeren

in zijn vrijheid – binnen de regionaal overeengekomen uitgangspunten – eigen beleid te vormen. In de eisen die

regionaal geformuleerd zijn voor de samenwerkingsvorm is invloed van en controle door de raad eveneens een

expliciet vertrekpunt.

In de praktijk betekent dit dat thema’s waarop regionaal wordt samengewerkt in de regionale werkgroep worden

voorbereid en via een ambtelijke regiegroep worden voorgelegd aan het bestuurlijk overleg. Hier worden stukken

informeel vastgesteld, waarna zij – afhankelijk van het onderwerp – ter besluitvorming worden voorgelegd aan 62 Gemeente Peel en Maas, Raadsnotitie Verdieping van de spanningsbogen, 29 januari 2014. 63 College van B&W Gemeente Peel en Maas, Raadsinformatiebrief regionale samenwerking, 11 maart 2014.

32

de colleges van de afzonderlijke raden. Dit geldt in ieder geval voor beleidsnota’s, verordeningen en de

voorstellen omtrent de regionale samenwerkingsvorm.

Oordeel: de vastgestelde uitgangspunten met betrekking tot regionale samenwerking hebben zowel betrekking op

inhoud (visie op de 3D’s) als financiën (flexibel construct, BTW-compensatie) als partners (regio Noord-Limburg) als

bestuurlijke zeggenschap en grip van de raad (lokale beleidsvrijheid, regionaal alleen uitvoering). De regionale

afspraken geven relatief veel ruimte voor lokale invulling, wat ook de wens van raad en college was.

N.B. Gezien recente nieuwsberichten over de al dan niet mogelijkheid tot BTW-compensatie bij intergemeentelijke

samenwerking is het verstandig de mogelijke financieel nadelige consequenties hiervan te onderzoeken.

Norm 3.3 De raad is tijdig en volledig door het college inzicht gegeven in inhoudelijke samenwerkingsvarianten

waaruit hij vanuit lokale voorkeuren/wensen een keuze heeft kunnen maken.

De raad heeft op 11 maart 2014 een raadsinformatiebrief ontvangen, waarin hij geïnformeerd wordt over de

keuze van het college voor een model van regionale samenwerking. Verschillende juridische vormen van

samenwerking zijn afgezet tegen een afwegingskader waarover tevens bij een aantal externe organisaties advies

ingewonnen is. Op basis hiervan zijn de coöperatieve vereniging en een gemeenschappelijke regeling als

samenwerkingsvarianten overgebleven en met de raad besproken. De raad heeft zijn voorkeur uitgesproken voor

de coöperatieve vereniging en de wethouder met deze boodschap de regio ‘ingestuurd’. Met als uitgangspunt dat

nabijheid en keuzevrijheid voor de individuele gemeenten zijn geborgd en de rol van de raad goed is belegd.

De andere gemeenten hadden echter de voorkeur voor een gemeenschappelijke regeling. Het

onderhandelingsproces in de regio heeft geleid tot het voorstel voor een MGR. De raad geeft aan de

samenwerkingsvorm weliswaar te hebben verloren, maar de ‘visie te hebben gewonnen’ en is daarmee, hoewel

een second best, tevreden met het onderhandelingsresultaat. Daarom heeft de raad ingestemd met de keuze

voor een modulair gemeenschappelijke regeling, welke ten opzichte van een ‘standaard’ gemeenschappelijke

regeling meer vrijheid en flexibiliteit biedt. Het college heeft de toezegging gedaan de raad bij de uitwerking van

de modulaire gemeenschappelijke regeling optimaal te betrekken.64

Er hebben meerdere regionale raadsbijeenkomsten plaatsgevonden welke onder meer betrekking hadden op de

samenwerkingsvorm. Zo is tijdens één van de bijeenkomsten één van de landelijke ambassadeurs voor

gemeentelijke samenwerking in het sociaal domein uitgenodigd en is op 2 juli 2014 een regionale

informatiebijeenkomst voor de raden georganiseerd waarin de GR-tekst werd besproken. De gemeenteraad van

Peel en Maas is tijdens deze bijeenkomst kritisch geweest op de GR-tekst, wat op een aantal punten tot

aanpassing van de regeling heeft geleid. Zo is onder meer de relatie tussen de MGR en de raden in een

afzonderlijk artikel (artikel 17) opgenomen.

Oordeel: het college heeft de raad tijdig en regelmatig geïnformeerd over verschillende samenwerkingsvarianten,

waarbij uiteindelijk twee samenwerkingsvarianten aan de raad zijn voorgelegd. Daaruit heeft hij vanuit een lokale

voorkeur een voorkeursvariant benoemd, welke regionaal niet haalbaar bleek. In overleg tussen raad en college is

toen ingestemd met een ‘second best’ optie, waar de raad, gegeven de regionale omstandigheden, achter staat.

64 College van B&W Gemeente Peel en Maas, Raadsinformatiebrief regionale samenwerking, 11 maart 2014.

33

Norm 3.4 Er is de raad tijdig (ruim voorafgaand aan onomkeerbare besluiten) helderheid verschaft over de

verdeling van verantwoordelijkheden en risico’s tussen de samenwerkende gemeenten.

In de informele raadswerkgroep is veelvuldig het gesprek gevoerd over de regionale samenwerkingsvorm. De

raad is in maart 2014 geïnformeerd over de wens van het college over te gaan tot een MGR met de andere

gemeenten uit de regio Noord-Limburg. In deze brief wordt een aantal argumenten opgevoerd met betrekking tot

de invloed van de raad, de BTW en financiële risico’s en de mogelijkheid tot inbesteden. Daarnaast wordt in de

brief benoemd dat de MGR zich zal beperken tot taken op het terrein van de uitvoering van de 3D’s en dat

beleidsontwikkeling een gemeentelijke bevoegdheid blijft.65

Vervolgens heeft op 2 juli 2014 een regionale informerende raadsbijeenkomst plaatsgevonden waarin de MGR

werd toegelicht en de voorliggende tekst is besproken. Tijdens een raadsbijeenkomst op 16 september heeft de

gemeenteraad van Peel en Maas opiniërend over het raadsvoorstel voor de MGR gesproken. Op 30 september

heeft de gemeenteraad van Peel en Maas hiermee ingestemd, waarna de MGR met ingang van 1 november 2014

in werking is getreden.

In de regeling zijn afspraken gemaakt over de samenstelling, taken en stemverhouding in het algemeen bestuur

(AB) en het dagelijks bestuur (DB). Daarnaast is aandacht besteed aan de verhouding tussen AB en DB, tussen

het DB en de raden en tussen het DB en de colleges. AB, DB en voorzitter zijn verplicht de raden alle informatie

te voorzien die nodig is voor een beoordeling van de activiteiten van het bestuur. Zij geven ten minste tweemaal

per kalenderjaar informatie over de uitgevoerde taken en zijn verplicht de raden alle informatie te verstrekken die

door één of meer leden van de raden worden verlangd. De raden kunnen zienswijzen op de begroting indienen

alvorens deze door het AB wordt vastgesteld. Tenslotte zijn in de MGR afspraken gemaakt over de

kostenverdeling.66 Op dit moment wordt eveneens een voorstel ontwikkeld voor het oprichten van een

‘solidariteitsfonds’ (zie norm 2.8).

Oordeel: de raad is ruim voorafgaand (voorjaar 2014) aan onomkeerbare besluiten (najaar 2014) helderheid verschaft

over de voorgestelde verdeling van verantwoordelijkheden en risico’s in de MGR. Hierover is met de raden in de regio

van gedachten gewisseld, wat tot voor Peel en Maas wenselijke aanpassingen heeft geleid.

Norm 3.5 Fracties en/of raden hebben elkaar op bovenlokaal niveau opgezocht omwille van het verkrijgen van

eenzelfde informatieniveau en/of het uitwisselen van partijpolitieke standpunten.

Er hebben gedurende de afgelopen anderhalf jaar meerdere regionale raadsbijeenkomsten plaatsgevonden welke

een informerend karakter hadden, maar waarin volgens raadsleden ook volop ruimte was voor discussie en

gesprek. De bijeenkomsten hadden betrekking op de inhoud en op de samenwerkingsvorm. Zo is tijdens één van

de bijeenkomsten één van de landelijk ambassadeurs voor gemeentelijke samenwerking in het sociaal domein

uitgenodigd en is de MGR besproken. Op 17 mei 2014 heeft een regionale raadsbijeenkomst plaatsgevonden

waarbij de nieuwe raden zijn geïnformeerd over de 3D’s, inkoop, de samenwerkingsstructuur, de

projectorganisatie en de te nemen besluiten. Fracties hebben informeel wel contact gehad op bovenlokaal niveau,

maar afstemming en overleg vond vooral plaats in de regionale raadsbijeenkomsten.

Oordeel: raden hebben elkaar op bovenlokaal niveau meerdere keren getroffen t ijdens regionale raadsbijeenkomsten,

waarbij alle raden gelijktijdig dezelfde informatie verkregen. Fracties hebben op bovenlokaal niveau slechts incidenteel

contact met elkaar gezocht, dus van het uitwisselen van partijpolitieke standpunten was weinig/geen sprake.

65 College van B&W Gemeente Peel en Maas, Raadsinformatiebrief regionale samenwerking, 11 maart 2014. 66 Modulaire Gemeenschappelijke regeling, 30 september 2014.

34

3. Raad als volksvertegenwoordiger:

bevindingen en oordeel

3.1 Betrokkenheid professionals, cliëntvertegenwoordigers en burgers

Norm 4.1 De raad weegt belangen van verschillende betrokkenen evenwichtig af. Hij laat zich informeren -en/of

geeft het college daartoe de opdracht - door verschillende actoren: professionals uit het veld,

cliëntvertegenwoordigers en inwoners die thans hulp en ondersteuning krijgen, dan wel (willen) geven.

Beleidsontwikkeling in de gemeente Peel en Maas is grotendeels gebaseerd op kennis en ervaring die in de

praktijk worden opgedaan. Bij de ontwikkeling van beleid en bij evaluatie van de uitvoering ervan is de afgelopen

jaren een praktijk ontwikkeld van co-creatie. Door het college aangemerkte groepen, zoals burgers, ondernemers

en verenigingen, die belangen hebben bij (onderdelen van) het sociaal domein worden in de gelegenheid gesteld

om als co-createurs inbreng te leveren bij het ontwikkelen en realiseren van het beleid dat betrekking heeft op dit

domein, alsmede bij de evaluatie hiervan. Dit geldt met name voor het beleid dat de instemming behoeft van de

raad en/of het college.67 College en raad beogen met deze werkwijze van ‘co-creatie en meespraak’ aan te sluiten

bij de ‘beweging van onderop’, één van de centrale elementen in de gewenste transformatie in het sociaal

domein.68 Een aantal voorbeelden:

j. Het gedachtengoed van ‘Wissels Om’ (Kadernota 2013) en de zeven ‘draaipunten/ gezichtsvelden’ die naar

aanleiding hiervan in de Kadernota 2014 zijn geformuleerd. Dit gedachtengoed moet bijdragen aan een

fundamentele koerswijziging ten aanzien van maatschappelijke ontwikkelingen. Onderdeel van dit

gedachtengoed is de aandacht voor het betrekken van maatschappelijke actoren, zoals het overleg met

financiers en de samenwerking met maatschappelijke instituties en bedrijven.69 De genoemde draaipunten zijn

besproken met alle belanghebbenden en belangstellenden in de gemeente.70

k. De huidige coalitie in Peel en Maas heeft gekozen voor een beknopt coalitieakkoord. Vervolgens zijn

gesprekken gevoerd met ca. 100 experts, van een varkensboer uit de regio tot een hoogleraar, welke vertaald

zijn in een spanningsbogennotitie. Op deze wijze tracht de gemeente eraan bij te dragen dat over de juiste

vraagstukken fundamentele discussies gevoerd worden.

l. Het actief betrekken van andere actoren op het terrein van de 3D’s komt in diverse beleidsdocumenten

(startnotitie, beleidsvisie etc.) terug. De gemeente werkt samen met andere gemeenten, zorgaanbieders,

individuele zorgvragers, maatschappelijke instellingen, huisartsen, de provincie, het Rijk,

dorpsdagvoorzieningen, verenigingen, inwoners en ondernemers. Partijen uit het veld participeren bovendien

in diverse pilots, zoals Schakelplein en pilots met gezinscoaches.71

AWBZ-Wmo

a. De gemeente, het zorgkantoor en de zorgverzekeraar VGZ hebben enkele jaren geleden een convenant ‘Leven

in het Dorp WWZ (Wonen-Welzijn-Zorg)’ opgesteld. Samen met burgers, maatschappelijke partners en

regiepartijen wordt sinds 2010 gewerkt aan de voorbereiding op de overheveling van de functie begeleiding.72

67 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, pagina 12, 13 augustus 2013. 68 Gemeente Peel en Maas, Beleidsplan Sociaal Domein 2015 en verder, 1 oktober 2014. 69 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, 13 augustus 2013. 70 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, 13 augustus 2013. 71 Zie bijlage startnotitie. 72 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, 13 augustus 2013.

35

b. Tijdens bijeenkomsten van de raad en de informele raadswerkgroep zijn op diverse momenten cliënten,

ondernemers en zorgverleners uitgenodigd die hun ervaringen delen met de raad. Er zijn videoportretten

gemaakt van een aantal cases/arrangementen uit de praktijk, waarbij de betreffende persoon zelf in de raad

aanwezig was om zijn verhaal nader toe te lichten.

c. Rondom de huishoudelijke hulp is een aantal avonden georganiseerd waarbij inwoners welkom zijn en met

elkaar nagedacht wordt over de knelpunten in en toekomst van huishoudelijke hulp.

Jeugdzorg

a. De gemeente voert overleg met de partners van Jeugdstation.nl, een netwerkorganisatie van partners op het

gebied van jeugd en gezin in de gemeente. Samen met gezinnen en maatschappelijke partners wordt middels

een aantal pilots geëxperimenteerd met het nieuwe toekomstmodel voor jeugdhulp.73 In overleg met deze

partners zijn ook de visie op en vertrekpunten voor het lokale jeugdbeleid ontwikkeld.74

b. Het Regionaal Beleidskader Jeugd is tot stand gekomen na veelvuldig overleg met regionale en lokale partijen,

waaronder cliënten, aanbieders, financiers, onderwijs, de Raad voor de Kinderbescherming, Politie,

Veiligheidshuis en andere gemeenten in de provincie Limburg.75

Participatiewet

m. De visie van Peel en Maas is om partners aan de ‘buitenkant’ (ondernemers, verenigingen, werkzoekenden)

actief te betrekken bij dat wat nodig is voor de uitvoering van de wetgeving op het gebied van werk en

inkomen. De visie ‘Binnen naar buiten en buiten naar binnen’ is tot stand gekomen in samenspraak tussen

ambtelijke organisatie, wethouder, raad én partners van ‘buiten’. Er zijn thematische bijeenkomsten

georganiseerd waarin met ‘het veld’ in gesprek werd gegaan over wat hun visie is op het thema. Ook in de

uitvoering worden deze partijen nadrukkelijk betrokken, onder meer in de praktijk van natuurlijke begeleiders

en de filosofie van werk maken van werk.

n. Tijdens een raadsbijeenkomst over de 3D’s op 27 mei 2014 is toelichting over de Participatiewet gegeven aan

de hand van diverse casussen uit de praktijk.76

Regionale transitie- en ontwikkeltafels

In de regio zal een regionale transitietafel worden ontwikkeld waarin een aantal vastgestelde thema’s, zoals

innovatie, rondom de decentralisaties worden besproken. In deze transitietafel participeren de zorgverzekeraar,

het zorgkantoor, de gemeenten en de instelling voor hulp en ondersteuning. Aan deze tafel worden ideeën

gedeeld en pilots uitgezet. Daarnaast wordt een regionale ontwikkeltafel gevormd waar vooral de bestuurlijk-

juridische en inkoop en aanbesteding gerelateerde zaken besproken worden.

Verordening co-creatie en advisering sociaal domein gemeente Peel en Maas

De gemeente heeft, gelet op wettelijke bepalingen hieromtrent in de Jeugdwet, de Wmo en de Participatiewet en

overwegende dat het gedachtengoed ‘Wissels Om’, de decentralisaties en de werkwijze van zelfsturing in Peel en

Maas om nieuw beleid ten aanzien van cliëntenparticipatie vragen, een verordening over co-creatie en advisering

in het sociaal domein ontwikkeld. Hierin is opgenomen:

Verordening co-creatie en advisering sociaal domein gemeente Peel en Maas, artikel 1

Door het college aangemerkte groepen […] worden in de gelegenheid gesteld om als co-createurs inbreng te leveren

bij het ontwikkelen en realiseren van beleid dat betrekking heeft op dit domein alsmede bij de evaluatie hiervan. Dit

geldt met name voor het beleid dat instemming behoeft van de raad en/of het college.77

73 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, 13 augustus 2013. 74 Gemeente Peel en Maas, Projectplan decentralisatie jeugdzorg, 8 juli 2013. 75 Regionale werkgroep jeugdzorg, Regionaal Beleidskader Jeugdzorg 2015-2018, 9 december 2013. 76 Gemeente Peel en Maas, Presentatie Participatiewet raadsbijeenkomst, 27 mei 2014. 77 Gemeente Peel en Maas, Verordening co-creatie en advisering sociaal domein, artikel 1, concept, 18 september 2014.

36

Daarbij zijn het regionaal zorgvragersoverleg, de adviesraad werk en inkomen, het gehandicaptenplatform Peel

en Maas, de centrale seniorenraad Peel en Maas, het Mantelzorgforum Peel en Maas en de

Voorlichtingsadviescommissie Peel en Maas als belangengroepen aangemerkt, waarbij opgemerkt is dat dit aantal

kan worden uitgebreid. De belangengroepen worden betrokken bij het proces van beleidsvorming en hebben het

recht zelf initiatieven tot beleidsvorming op gang te brengen.78

Daarnaast wordt conform de verordening een adviesraad sociaal domein ingesteld, bestaande uit negen

onafhankelijke deskundigen die door het college worden benoemd. De adviesraad heeft de taak alvorens

besluitvorming plaatsvindt advies uit te brengen aan het college over alle beleidsvoorstellen op het terrein van

het sociaal domein die instemming behoeven van het college en/of de raad.79

Sociale raad

Op 11 november 2014 heeft de gemeenteraad besloten tot het instellen van een raadswerkgroep Sociale Raad

Peel en Maas. Vastgesteld wordt dat de raadswerkgroep opdracht heeft om het voorstel voor een Sociale Raad

Peel en Maas nader uit te werken en daartoe in maart 2015 met een raadsvoorstel te komen. Het voorstel om te

komen tot een sociale raad is enerzijds ingegeven vanuit de groeiende afstand tussen politiek/kiezers en niet-

kiezers die zich onder meer uit in een dalende opkomst bij verkiezingen. Anderzijds vormen de ingrijpende

wijzigingen in het sociaal domein aanleiding te zoeken naar nieuwe mogelijkheden om het contact met de

gemeenschap te behouden en versterken.

Het idee van de sociale raad is in gesprek met fractievoorzitters gegroeid en heeft tot doel de ‘niet bij politiek

betrokken inwoner’ te betrekken bij de besluitvorming over het sociaal domein. De sociale raad is een raad van

“gelotenen” dat wil zeggen inwoners die ad-random worden getrokken uit het bestand van het GBA. De raad legt

aan de sociale raad besluitbare vraagstukken op het terrein van het sociaal domein voor. Vervolgens komt de

sociale raad tot een mening over het besluitbare vraagstuk en geeft een oordeel aan de raad. De raad op zijn

beurt neemt het oordeel mee, weegt en neemt een besluit. Met het oordeel van de sociale raad wordt het

blikveld van de raad bij besluitvorming op onderwerpen in het sociaal domein verbreed en de besluitvorming

kwalitatief verdiept en nog meer afgewogen.80

Oordeel: de raad heeft verschillende actoren (professionals, cliënten, inwoners, instellingen, bedrijven) veelvuldig

betrokken of laten betrekken in het proces (informatievoorziening, beleidsontwikkeling, beleidsevaluatie). De

gemeente is hierin positief onderscheidend en loopt in haar wijze van co-creatie voor ten opzichte van veel andere

gemeenten. De gemeente is al enige jaren bezig met het vormgeven van dit gedachtengoed, maar ontwikkelt dit ook

door, bijvoorbeeld door het voorstel voor een sociale raad van gelote inwoners. Door het vragen van (zwaarwegend)

advies aan de adviesraad en de sociale raad, krijgen belangen van inwoners en experts nadrukkelijk een plek in de

belangenafweging: de raad kan deze adviezen niet zonder meer naast zich neerleggen. In welke mate deze informatie

daadwerkelijk ‘evenwichtig’ is op basis van beschikbare informatie niet/lastig te beoordelen.

78 Gemeente Peel en Maas, Verordening co-creatie en advisering sociaal domein, artikel 2 en 4, concept, 18 september 2014. 79 Gemeente Peel en Maas, Verordening co-creatie en advisering sociaal domein, artikel 5, concept, 18 september 2014. 80 Gemeente Peel en Maas, Raadsvoorstel Initiatiefvoorstel: “Instellen werkgroep Sociale Raad Peel en Maas”, 11 november 2014.

37

4. Raad als controleur: bevindingen en

oordeel

4.1 Controle en bijsturing tijdens het beleidsvormingsproces

Norm 5.1 Er zijn tijdig afspraken gemaakt tussen de raad en het college over de frequentie en vorm van

informatievoorziening in relatie tot de decentralisaties.

Onderdeel van de startnotitie 3D’s is een bestuurlijk spoorboek (zie norm 1.1) waarin per decentralisatie én

integraal de stappen en planning zijn opgenomen voor raad en college. Dit verschaft de raad inzicht in zijn

betrokkenheid in het proces. Het spoorboek gaat zowel in op momenten van informatievoorziening als op

besluitvormingsmomenten over bijvoorbeeld een beleidsplan of verordening.81 Dit spoorboek is anderhalf jaar

voor de decentralisaties vastgesteld en bood daarmee voldoende ruimte om aspecten uit het spoorboek op een

ander moment in de tijd te plaatsen, mocht de raad dat willen.

Daarnaast is medio 2012 een informele raadswerkgroep, door sommige geïnterviewden aangeduid als

klankbordgroep, ontstaan met als doel de raad te informeren en betrekken in de beleidsvoorbereiding. Het

college heeft deze bijeenkomsten gebruikt om de raad mee te nemen in ontwikkelingen en voorliggende

vraagstukken. Vanuit college en raad wordt teruggekeken op positieve bijeenkomsten waarin in interactieve

dialoog gezamenlijk is nagedacht over de voorliggende vraagstukken en in gezamenlijkheid koers is bepaald. Dit

heeft de raad voortdurend de mogelijkheid geboden vragen te stellen over de beschikbare informatie en hierop

bij te sturen (zie norm 1.2 voor nadere toelichting op de rol van de informele raadswerkgroep en

informatievoorziening).

Oordeel: vroegtijdig in het proces (zomer 2013) hebben raad en college middels een bestuurlijk spoorboek afspraken

gemaakt over de frequentie en vorm van de informatievoorziening over de 3D’s. Daarnaast is een jaar eerder al

besloten tot het instellen van een informele raadswerkgroep. De raad is gedurende het proces over tal van

onderwerpen tijdig en veelvuldig geïnformeerd.

Norm 5.2 De informatievoorziening is dusdanig van kwaliteit dat de raad de voorbereidingen op de

decentralisaties goed kan controleren en bijsturen waar nodig.

Onder kwalitatief goede informatie wordt verstaan tijdige, eenduidige, volledige en feitelijk juiste informatie.

Vrijwel alle beleidsvoorstellen en raadsinformatiebrieven worden gestart met een beschrijving van de aanleiding

voor en beoogde verandering met de 3D’s. In diverse documenten en raadspresentaties worden de huidige

situatie (aantallen, type zorg, kosten) en de inhoudelijke koers en de financiële aspecten (voor zover op dat

moment bekend) van de decentralisaties toegelicht.

De notities bouwen op elkaar voort. Het gedachtengoed van ‘Wissels Om’ komt voortdurend terug als fundament

en inhoudelijk kader wat in andere notities welke specifiek over de 3D’s gaan (startnotitie, verdiepende

raadsnotitie en beleidsplan) nader wordt geconcretiseerd. De vastgestelde uitgangspunten voor de

decentralisaties worden herhaald en aangevuld. Dit maakt het mogelijk het beleid dat ontwikkeld wordt te

toetsen aan reeds vastgestelde kaders en uitgangspunten en waar nodig het uitgangspunt bij te stellen of de

positie op de spanningsboog te veranderen.

81 Gemeente Peel en Maas, Startnotitie drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, 13 augustus 2013.

38

De informatie is helder en uitgebreid en geeft naast beleidsinhoudelijke informatie ook voorbeelden uit het veld.

In de voorstellen worden veelal concrete beslispunten voorgelegd, voorafgegaan door een toelichting op het

betreffende beslispunt zoals in het beleidsplan. Er zijn geen feitelijke onjuistheden ontdekt, de informatie is

eenduidig en de relevante thema’s (de inhoud van de decentralisaties en de beoogde werkwijzen, de financiële

aspecten, de inkoop en de regionale samenwerking alsmede de risico’s) worden belicht. Daarbij zijn gedurende

het proces veel actoren uit het veld betrokken (zie hoofdstuk 3), waardoor de raad vanuit verschillende

perspectieven geïnformeerd is.

De raadsbijeenkomsten en bijeenkomsten van de informele raadswerkgroep zijn gebruikt om de raad mee te

nemen in het proces en de voorliggende keuzes alvorens tot besluitvorming over te gaan. Stukken worden één of

meerdere keren in opiniërende raadsvergaderingen besproken voordat besluitvorming plaatsvindt. Aan

richtinggevende vraagstukken, zoals het bepalen van positie op de spanningsbogen of het bepalen van de

knoppen in de verordeningen is bespreking in de informele raadswerkgroep en de raad voorafgegaan, waardoor

de raad de gelegenheid had actief (bij) te sturen. De raad geeft aan zich zeer goed geïnformeerd te voelen.

Oordeel: de informatievoorziening is van goede kwaliteit. Er wordt veel beleidsinformatie verstrekt, de lijn is zeer

eenduidig, er zijn veel verschillende partijen in het proces betrokken waardoor verschillende perspectieven aan het

licht zijn gekomen en de belangrijk(ste) thema’s komen aan de orde.

Norm 5.3 Het college heeft conform deze afspraken gehandeld en de raad heeft een kritische rol aangenomen in

het geval de informatievoorziening niet tijdig, juist, volledig en/of begrijpelijk was.

De belangrijkste sturingsmogelijkheden van de raad hadden betrekking op de drie integrale beleidsnota’s – de

startnotitie 3D’s, een verdiepende uitgangspuntennotitie en een beleidsplan – en de verordeningen. Al deze

beleidsvoorstellen zijn grotendeels conform planning aangeleverd.

Document Planning spoorboek Datum document

Inte

gra

al Startnotitie 3D’s September 2013 13 augustus 2013

Verdiepende notitie uitgangspunten 3D’s December 2013 29 januari 2014

Raadsinformatiebrief inrichting nieuwe werkorganisaties Juni 2014 ?

AW

BZ-W

mo

Implementatiestrategie begeleiding April 2013 15 april 2013

Convenant zorgkantoor/zorgverzekeraar/gemeente Juni 2013 18 juni 2013

Gezamenlijk inkoopkader Augustus 2013 December 2013

RIB Meldpunt huiselijk geweld en kindermishandeling December 2013 en

November 2014

?

RIB Implementatiestrategie AWBZ-Wmo Februari 2014 ?

Gezamenlijk inkoopkader en bestek gemeente-VGZ 2015 September 2014 ?

Contractering en samenwerkingsovereenkomsten December 2014 n.n.b.

Verordening Wmo December 2014 n.n.b.

Beleidsregels Wmo December 2014 n.n.b.

Jeugdhulp

Plan van aanpak jeugdhulp Juli 2013 8 juli 2013

Regionaal Transitiearrangement Augustus 2013 Oktober 2013

RIB Evaluatie Pilots December 2013 ?

Beleidsplan 2015-2018 jeugdhulp Februari 2014 9 december 2013

Inkoop- en of subsidiekader Februari 2014 ?

Uitvoeringsplan 2015 Mei 2014 n.n.b.

39

Document Planning spoorboek Datum document

Verordening Jeugdwet September 2014 September 2014

Pw

et Masterplan nieuwe wegen WIZ November 2013 December 201382

Herziening verordeningen September 2014 September 2014

De vertegenwoordiging van de raad geeft aan zich goed geïnformeerd te voelen, waardoor de raad zijn rol goed

kon vervullen en voldoende voorbereid was om keuzes te maken en wanneer informatie onduidelijk was hierover

vragen te stellen. De raad geeft aan dat het niet nodig is geweest het college het vuur aan de schenen te leggen,

omdat het proces een gezamenlijk en interactief traject was tussen raad, college, ambtelijke organisatie en

actoren uit de samenleving. De wijze waarop de decentralisaties zijn voorbereid en doordat de inhoud van de

plannen van goede kwaliteit zijn, geven geen aanleiding te veronderstellen dat belangrijke elementen over het

hoofd zijn gezien. Het onderling vertrouwen wat uit de reflecties van raad, college en ambtelijke organisatie

spreekt, is positief, maar het is van belang waakzaam te blijven dat dit er niet toe leidt dat vanuit het vertrouwen

een positief-kritische houding afzwakt.

Oordeel: het college heeft conform de afspraken gehandeld en de raad via de afgesproken nota’s en de informele

raadswerkgroep actief geïnformeerd en meegenomen in het proces. De raad heeft het college vragen gesteld over het

te voeren beleid en bij onduidelijkheden. Onderling vertrouwen en gezamenlijke dialoog hebben volgens wethouder,

raadsleden en ambtelijk betrokkenen de boventoon gevoerd. Het is van belang richting de toekomst waakzaam te

blijven in deze setting wel kritisch op elkaar te blijven.

4.2 Verantwoording afleggen door het college per 1-1-2015

Norm 6.1 De raad heeft prestatie-indicatoren vastgesteld op basis waarvan hij inhoudelijke en financiële

verantwoordingsinformatie kan gaan monitoren na 1 januari 2015.

De Wmo en de Jeugdwet geven aan dat de gemeente in haar beleidsplan moet aangeven welke concrete

resultaten het gemeentebestuur in de door het plan bestreken periode wenst te behalen, welke criteria worden

gehanteerd om te meten hoe deze resultaten zijn behaald en welke outcomecriteria worden gehanteerd ten

aanzien van aanbieders.

In de interviews werd aangegeven dat nog niet voor alle decentralisaties prestatie-indicatoren zijn geformuleerd.

Het jaar 2015 zal worden gebruikt om samen met het veld meetbare doelstellingen, kwaliteitseisen en prestatie-

indicatoren te ontwikkelen en te implementeren. Daarbij wordt vanuit de raad aangegeven naast het sturen op

cijfers vooral ook te willen sturen op kwalitatieve aspecten.

Uit de begroting 2015 blijkt dat wel een aantal algemene (prestatie)indicatoren voor het beleid op de drie

decentralisaties is benoemd, waarvan die voor de Participatiewet en Wmo het meest geconcretiseerd zijn aan de

hand van kerntaken en thema’s. Voor de indicatoren zijn cijfers van 2013 en 2014 opgenomen, alsmede een

raming voor 2015 (dit laatste geldt alleen voor de Participatiewet en een gedeelte van de Wmo). We gaan er op

basis van de gegeven informatie in de interviews vanuit dat de indicatoren in het jaar 2015 nader geconcretiseerd

zullen worden (met name rondom jeugdzorg).83

82 Gemeente Peel en Maas, Binnen naar buiten en buiten naar binnen – Beleidsnotitie, december 2013. 83 Gemeente Peel en Maas, Begroting 2015.

40

Programma Prestatie-indicatoren

Voorzieningen -

Ingrediënten voor

persoonlijke

arrangementen en

collectieven

(Wmo)

Wmo algemeen:

- Aantal (nieuwe) meldingen Wmo loket

- Aantal (nieuwe) aanvragen Wmo loket

Een huishouden voeren:

- Aantal toekenningen HHW: zorg in natura HHW 1 en 2

- Aantal toekenningen HHW: PGB HHW 1 en 2

- Aantal toekenningen HHW: PGB Alpha

Zich verplaatsen in en om de woning:

- Aantal toekenningen woningaanpassingen

Lokaal verplaatsen per vervoermiddel:

- Aantal verstrekte CVV pasjes

- Aantal verstrekte scootmobielen/driewielfietsen

Schakelplein :

- Aantal arrangementen

Leerlingenvervoer:

- Aantal leerlingen

Wonen, welzijn,

zorg (Wmo)

Aanbod WWZ-voorzieningen en –steunpunten

Aantal dossiers maatschappelijke opvang

Aantal deelnemers/inwoners begeleid wonen ten opzichte van zelfstandig wonen

Ontwikkeling productinnovatie en collectieve ondersteuningsarrangementen

Gezondheidsmonitor

Jeugd en Gezin

(jeugdzorg)

Aantal dossiers gezinscoaches/jeugdhulp (absoluut)

Verzuim in kader leerplicht (percentage)

Jongeren met een startkwalificatie (percentage)

Deelname jongeren aan verenigingen

Werk en Inkomen

(Participatiewet)

Re-integratie:

- Aantal nieuwe werkgevers met afspraken over re-integratie

- Aantal beëindigde WWB-uitkeringen i.v.m. arbeid

- Aantal WSW-detacheringen

- Aantal plaatsingen op partieel werk (combinatie betaald werk en WWB)

- Aantal plaatsingen op ontwikkelplaatsen

Maatschappelijke participatie:

- Aantal WWB-ers geplaatst als vrijwilliger

Periodieke bijstand:

- Aantal WWB, IOAW/Z uitkeringen (op 1 januari)

- Totaal aantal aanvragen levensonderhoud

- Aantal BBZ-aanvragen

Minimabeleid, bijzondere bijstand en schuldhulpverlening:

- Aantal aanvragen schuldhulpverlening

Fraude, handhaving en invordering:

- Totaal fraude verordeningen

In de achterliggende periode is voor zeventien casussen een effectencalculatie uitgevoerd om het effect van de

werkwijze te bepalen. Dit heeft positieve resultaten laten zien. De effectencalculator zal mogelijk een structureel

instrument worden.

41

Oordeel: met de begroting heeft de raad voor een aantal programma’s gerelateerd aan de 3D’s prestatie-indicatoren

en (deels) streefwaarden (geraamde aantallen, zie de betreffende begrotingsprogramma’s) geformuleerd.

Tegelijkertijd wordt in interviews aangegeven dat prestatie-indicatoren nog niet/nauwelijks ontwikkeld zijn en dat dit

voor 2015 op de rol staat. De in de begroting opgenomen prestatie-indicatoren betreffen voornamelijk aantallen

(aanvragen/cliënten etc.), maar geven weinig indicatie van de financiële en inhoudelijke impact van de

decentralisaties.

Het beleidsplan geeft niet aan, zoals wettelijk wel vastgelegd, welke concrete resultaten de gemeente wil bereiken,

welke criteria zij gebruikt om dit te meten en welke concrete outcomecriteria worden gehanteerd ten opzichte van

aanbieders. Daarmee heeft de gemeente nog een slag te slaan om (volledig) aan de norm te voldoen.

Norm 6.2 De raad heeft met het college afspraken gemaakt over de wijze waarop over de decentralisaties

gerapporteerd gaat worden binnen de P&C-cyclus.

In 2015 zal via de reguliere P&C-cyclus gerapporteerd worden over de 3D’s en kan de raad ook via deze cyclus

(bij)sturen en controleren. Daarnaast zal elk kwartaal een kwartaalrapportage worden opgesteld waarin

gerapporteerd wordt over de inhoudelijke en financiële aspecten in het sociaal domein. Samen met de raad zal op

korte termijn worden bezien welke vorm en inhoud deze rapportages krijgen. Vanuit de MGR zal ten minste twee

keer per jaar informatie aan de raden worden aangeleverd welke betrekking heeft op de uitgevoerde activiteiten.

De vorm waarin dit wordt aangeleverd is nog niet bekend.

Oordeel: de raad heeft met het college afgesproken dat over de 3D’s binnen de reguliere p&c-cyclus gerapporteerd

zal worden en daarnaast ten minste in het eerste jaar ook elk kwartaal. De vorm waarin is op dit moment nog

onduidelijk.

Norm 6.3 De raad heeft afspraken gemaakt over evaluaties/doorlichtingen/visitaties/hoorzittingen met

belanghebbenden nadat de decentralisaties een feit zijn.

Raad en college hebben afgesproken dat in 2015 ten minste elk kwartaal geëvalueerd zal worden hoe de stand

van zaken is rondom de decentralisaties. De eerste evaluatie vindt plaats in maart 2015. De raad heeft ingestemd

met het huidige ‘totaalpakket’ aan beleid en verordeningen. Tijdens de evaluatiemomenten zal bezien worden of

er aanleiding is uitgangspunten, de positie op spanningsbogen of keuzes in verordeningen te herzien. Er is nog

geen concreet zicht op de vorm waarin deze evaluatie, welke samenhangt met de verantwoording (zie norm 6.2),

zal plaatsvinden.

Oordeel: de raad heeft met het college afgesproken dat in 2015 over de 3D’s tenminste elk kwartaal gerapporteerd en

geëvalueerd zal worden. De vorm waarin is nog onduidelijk.

4.3 Controlerende rol van de gemeenteraad in de toekomst

Norm 7.1 De inhoudelijke en financiële risico’s en beheersmaatregelen van de decentralisaties zijn voor de raad

inzichtelijk gemaakt.

In de raadsnotitie ‘Verdieping van de spanningsbogen’ is een hoofdstuk besteed aan risico’s en risicobeheersing.

Hierbij worden zowel risico’s gerelateerd aan het proces als risico’s gerelateerd aan inhoud en financiën

benoemd. Voorbeelden zijn het risico van onduidelijkheid over budgetten en het risico van complexe afstemming

42

door het groot aantal betrokken partijen, maar ook het risico dat (een overdaad aan) regels burgerinitiatieven

belemmeren of ontmoedigen. Datzelfde geldt voor het beleidsplan. Deze risico’s sluiten aan bij landelijk

veelvuldig genoemde risico’s. Hier wordt een (beknopt) overzicht gegeven van de belangrijkste risico’s van de

decentralisaties. De risico’s die door de respondenten in de interviews zijn geschetst, hebben overwegend

betrekking op deze risico’s.

Overzicht belangrijkste risico’s decentralisaties (beleidsplan sociaal domein)

Continuïteit van zorg in 2015 moet gewaarborgd zijn.

De gewenste verandering in de werkwijze in het sociaal domein moet tot stand komen.

De juridische grondslag voor arrangementen en/of gezinsplannen moet gewaarborgd zijn.

Privacy van betrokkenen moet gewaarborgd zijn.

Fiscale consequenties moeten duidelijk zijn.

Informatiesystemen moeten tijdig gereed zijn of aan de gewenste kwaliteit voldoen waardoor de primaire processen

optimaal ondersteund worden en stuurinformatie beschikbaar is.

Beschikbare budgetten moeten niet volledig worden gebruikt voor ondersteuning, hulp en zorg, maar er moet ook

voldoende budget voor preventie zijn.

De overgang van een historisch naar een objectief verdeelmodel voor de rijksbudgetten jeugdzorg en Wmo moet niet

tot extra financiële nadelen leiden.

Er moet voldoende personele capaciteit (kwalitatief en kwantitatief) beschikbaar zijn voor adequate uitvoering van de

Jeugdwet, de Wmo en de Participatiewet.

De lokale beleidsvrijheid moet niet worden ingeperkt door regionale regels en regionaal beleid.

Het omgaan met risico’s heeft volgens betrokkenen impliciet en expliciet zijn plek gekregen bij

beleidsontwikkeling, waarbij de gemeente wil voorkomen door te schieten in extra regelgeving om risico’s te

beheersen. Concrete beheersmaatregelen per genoemd risico worden echter niet genoemd.84 Wel wordt in het

beleidsplan aangegeven dat de lokale en regionale risico’s regionaal geïnventariseerd zijn, waarbij onderscheid

gemaakt is tussen sociaal-inhoudelijke, personele, juridische, financiële, politieke en samenwerkingsgerelateerde

risico’s. De gevolgen van de risico’s zijn beschreven en waar mogelijk zijn beheersmaatregelen opgenomen welke

lokaal worden geïmplementeerd. Deze regionale inventarisatie wordt bij Peel en Maas ingebracht in het

bestaande systeem van risicomanagement. Risico’s zullen continue gemonitord en geactualiseerd worden.

Eerder zijn al de zeventien effectanalyses benoemd, waarmee het college zicht wilde krijgen op het (financiële)

effect van de nieuwe werkwijzen. Daarnaast is rondom de Participatiewet een stresstest uitgevoerd en zijn de

hoofdprocessen van begin tot eind doorgelopen tijdens ambtelijke verdiepende bijeenkomsten op vrijdagen

waarbij een proces van het eerste telefonisch contact tot en met het verzenden van de factuur is doorgesproken.

Uit deze bijeenkomsten werden vervolgens de acties gefilterd die nodig bleken om de processen te verbeteren.

Door dergelijke activiteiten heeft de gemeente geprobeerd zich optimaal voor te bereiden op de toekomstige

situatie en risico’s mede te beperken.

De risico’s van de decentralisaties zijn significant en kunnen de ambities van gemeenten in de weg staan. We

geven een overzicht van een aantal landelijk veel aangehaalde risico’s en de wijze waarop Peel en Maas daar a l

dan niet op ingespeeld heeft.

84 Gemeente Peel en Maas, Raadsnotitie Verdieping van de spanningsbogen, 29 januari 2014.

43

Landelijk veelgenoemde risico’s Aanpak Peel en Maas

• Het niet realiseren van zorgcontinuïteit waardoor in

zorg zijnde cliënten verliezen hun huidige zorg.

• Het ontstaan van hoge frictiekosten bij instellingen.

• Het behoud van voldoende goed gekwalificeerd

personeel.

Eén van de eerste uitgangspunten die de gemeente heeft

vastgesteld is: niemand tussen wal en schip. Dit is onder

meer geborgd door het tijdig sluiten van een regionaal

transitiearrangement (najaar 2010) en het voor 1

november 2014 tekenen van de contracten met

aanbieders waardoor aanbieders zich kunnen

voorbereiden op de toekomst. Wanneer nieuwe cliënten

en/of aanbieders ‘opduiken’ bestaat in 2015 op meerdere

momenten de mogelijkheid voor aanbieders een

raamcontract met de MGR te sluiten, waardoor ook zorg

voor deze cliënten ‘gedekt’ is.

De gemeenten hebben ervoor gekozen geen

volumeafspraken te maken met de aanbieders. Dit is

vanuit het perspectief van de gemeente wenselijk, omdat

het flexibiliteit creëert. Vanuit het perspectief van de

aanbieder schept dit echter minder zekerheid over de

hoeveelheid afgenomen diensten en de behoefte aan

personeel. Dit vraagt om een flexibel personeelsbestand,

met het risico dat het personeelsbestand fluctueert wat de

inhoudelijke continuïteit van zorg niet ten goede komt. Dit

was geen onderwerp van onderzoek, maar het is zinvol

hier als gemeenteraad waakzaam op te zijn.

• Het beschikken over voldoende kennis over aard en

omvang van de problematiek bij gemeenten, opdat zij

kwalitatief en kwantitatief voldoende zorg inkopen,

dan wel een zorgvuldige afweging kunnen maken bij

een eventuele indicatiestelling.

Er heeft een uitgebreide inventarisatie van de huidige

vraag en het huidige aanbod plaatsgevonden. Er is

aanvullend onderzoek verricht om onduidelijkheden te

verhelderen. De informatie die redelijkerwijs beschikbaar

was, is gepresenteerd. De situatie blijft echter dat veel

gegevens betrekking hebben op eerdere jaren (vaak

2012) en dus niet actueel zijn. Hierin is Peel en Maas

landelijk geen uitzondering. Het is zaak volgend jaar als

zijnde regievoerder voor het sociaal domein zo snel

mogelijk actuele beleidsinformatie te ontwikkelen.

De gemeente heeft haar kennis en kundigheid versterkt

door ‘het veld’ zeer veel te betrekken gedurende de

voorbereidingen op en bij de uitwerking van het sociaal

domein.

• Het ontstaan van significante verschillen tussen

gemeenten in het niveau en kwaliteit van de

aangeboden voorzieningen.

De gemeenten in de regio Noord-Limburg hebben via de

MGR gezamenlijk raamcontracten met instellingen

afgesloten en kunnen voor dezelfde voorzieningen dus

dezelfde kwaliteit ontvangen. De gemeenten hebben er

echter ook voor gekozen om de prikkel tot innovatie en

beleidsvrijheid zoveel mogelijk lokaal te beleggen. Dit zal

ook in de regio Noord-Limburg leiden tot onderlinge

verschillen tussen de gemeenten.

44

Landelijk veelgenoemde risico’s Aanpak Peel en Maas

• De financiële risico’s van de decentralisaties door de

open-einderegeling van de drie wetten en de daarin

opgenomen bezuinigingstaakstelling.

De gemeenteraad van Peel en Maas geeft aan zich

bewust te zijn van de financiële risico’s die de

decentralisaties meebrengen. Hij heeft getracht deze

risico’s te beperken door de rijksbudgetten te ‘labelen’

voor het sociaal domein, stelposten in de begroting in te

bouwen, regionaal afspraken te maken over ‘dure’

zorgtrajecten en te kiezen voor werkwijzen die

kostenbesparend werken zonder in te boeten op kwaliteit.

Uit de zeventien uitgevoerde effectenanalyses worden

positieve resultaten zichtbaar. Hoewel onzeker blijft hoe

de financiële aspecten gaan uitpakken, heeft de

gemeenteraad relevante beheersmaatregelen getroffen.

• De afhankelijkheid van intergemeentelijke

samenwerkingsverbanden en daarbij behorende

beperking van de gemeentelijke autonomie bij de

uitvoering van de drie wetten.

De gemeente heeft gekozen voor samenwerking die enkel

uitvoeringstaken betreft, namelijk inkoop en

contractbeheer. Daarmee behoudt de gemeente lokale

beleidsvrijheid en behoudt zij tevens de vrijheid zelf te

bepalen welke volumes aan zorg zij inkoopt.

Oordeel: de inhoudelijke en financiële risico’s van de decentralisaties zijn voor de raad inzichtelijk gemaakt in de

raadsnotitie ‘Verdieping van de spanningsbogen’ en het beleidsplan. Deze risico-inventarisatie is uitgebreid en sluit

aan bij landelijk veelgenoemde risico’s. Er is dan ook geen aanleiding te veronderstellen dat de gemeenteraad van

Peel en Maas concrete risico’s over het hoofd heeft gezien. Wel ontbreekt in de beleidsnota’s een concreet overzicht

van beheersmaatregelen per gepresenteerd risico, wat het sturen op risico’s door de raad lastiger maakt.

Norm 7.2 De raad heeft zicht op de thema’s die na 1 januari 2015 nadere uitwerking behoeven.

In de begroting voor 2015 wordt bij de programma’s die betrekking hebben op de decentralisaties aangegeven

welk beleid reeds is vastgesteld en wat in 2014/2015 nog ontwikkeld moet worden. Voor al deze zaken is in de

beoogde planning echter het najaar van 2014 aangegeven, wat veronderstelt dat het beleid voor 1 januari 2015

gereed is. Het beleidsplan en de verordeningen zijn inmiddels ook vastgesteld. In het beleidsplan wordt benoemd

dat de gemeente vergevorderd is om de invoering van de 3D’s te realiseren, maar dat er ook na 2015 nog veel

werk te verzetten is.85 Er wordt geen concreet overzicht gegeven van wat dit nog te verzetten werk inhoudt.

In interviews wordt aangegeven dat betrokkenen beseffen dat er zaken nader uitwerking behoeven, maar dat zij

ervan uitgaan dat de gemeente in de basis klaar zal zijn om op 1 januari 2015 haar nieuwe taken uit te voeren.

Het jaar 2015 wordt een overgangsjaar waarin naast de transitie vooral ook ingezet zal worden op transformatie.

Daarnaast is aangegeven dat de uitvoeringsplannen, mede door late vaststelling van landelijke wetgeving, niet

voor 1 januari gereed zullen zijn. Deze worden in 2015 ontwikkeld. Daarnaast zal 2015 gebruikt worden om

doelstellingen aan te scherpen en prestatie-indicatoren te formuleren of aan te scherpen. Ook de sociale raad is

nog in ontwikkeling. Afgesproken is dat de raadswerkgroep in maart 2015 met een uitgewerkt voorstel komt.

85 Gemeente Peel en Maas, Beleidsplan Sociaal Domein 2015 en verder, pagina 77, 1 oktober 2014.

45

Oordeel: met de begroting heeft de raad een aantal thema’s vastgesteld die nog ontwikkeld moeten worden. De raad

is zich bewust van het gegeven dat een aantal thema’s nader uitwerking behoeft, maar heeft er vertrouwen in dat de

basis zal werken zoals op 1 januari 2015 noodzakelijk is. Het ontbreekt echter aan één concreet overzicht van nader

uit te werken thema’s.

Norm 7.3 Het college heeft de raad concrete handvatten aangereikt voor thema’s waar de raad na 1 januari 2015

op kan/zou moeten sturen.

Er zijn nog geen afspraken gemaakt zijn over waar de raad vanaf 2015 op gaat sturen. Dit is verklaarbaar gezien

het feit dat nog geen concrete uitvoeringsplannen zijn geformuleerd en prestatie-indicatoren nader moeten

worden ingevuld. Het college geeft wel aan dat de spanningsbogen en vastgestelde uitgangspunten een ijkpunt

voor sturing zullen zijn.

Oordeel: het college heeft de raad nog geen concrete handvatten aangereikt voor thema’s waar de raad vanaf 2015

op kan sturen. Betrokkenen geven ook aan nog niet te weten waar concreet op gestuurd zal gaan worden en

prestatie-indicatoren zijn niet (in alle gevallen) gedefinieerd (zie norm 6.1). Dit is wat de rekenkamercommissie

betreft een vraagstuk wat op korte termijn duidelijk zal moeten worden, omdat ‘weten waarop je stuurt’ fundamenteel

is voor het invulling kunnen geven aan een controlerende rol van de raad.

46

5. Conclusies inzake rolopvatting

gemeenteraad

In dit hoofdstuk wordt een vergelijking gemaakt van hoe Peel en Maas zich verhoudt tot (veel) andere

gemeenten in Nederland op basis van de ervaring van onderzoekers met advies- en onderzoekstrajecten over het

sociaal domein bij andere gemeenten/regio’s. 86

5.1 Raad goed geïnformeerd, maar écht kaderstellen kan scherper

Informatievoorziening

a. De raad en het college hebben vroegtijdig in het proces in een bestuurlijk spoorboek vastgelegd op welke

momenten en bij welke elementen de raad aan zet zou komen, waarbij ten minste aan de wettelijke

bevoegdheid van de raad - het stellen van kaders in een beleidsplan en verordeningen - is voldaan. Met dit

vroegtijdig verankeren van de procesgang is de gemeente in positieve zin onderscheidend ten opzichte van

veel andere gemeenten. Het spoorboek geeft bovendien blijk van inzicht in de voorliggende opgave en is een

belangrijk fundament voor de raad om op grond daarvan zijn kaderstellende rol te kunnen vervullen en waar

nodig deze rol op te eisen richting college.

b. De raad is frequent en volledig geïnformeerd over de voortgang in het proces en de inhoudelijke keuzen

daarbinnen door het eigen college, waarbij de instelling van een informele raadswerkgroep als voorportaal

naar de raad een belangrijke rol speelde. Bij de geïnterviewde raadsleden is het gevoel ontstaan gedurende

het proces goed geïnformeerd te zijn door college en in haar verlengde de ambtelijke organisatie. Waar op

andere plekken in het land de raad soms omwille van tijdsdruk of regionaal vergevorderde bestuurlijke

besluitvorming het gevoel heeft ‘alleen nog ‘ja’ te kunnen zeggen’ en voor voldongen feiten te staan op het

moment dat hij om besluiten wordt gevraagd, bestaat binnen de raad van Peel en Maas juist het gevoel goed

en tijdig in positie te zijn gebracht. Vanuit die informatiepositie heeft de raad goed voorbereid de politieke

discussie kunnen voeren en zijn besluiten kunnen nemen.

c. De complexiteit van het vraagstuk, de voortvarendheid van het proces, het vertrouwen van raad in college en

de lastig te doorgronden impact van inhoudelijke keuzen op de financiën dragen eraan bij dat de raad zich in

het voortraject (tot aan 1 januari 2015) op grond van heldere informatievoorziening door het college laat

leiden in zijn afwegingen. Hij heeft daarnaast ook actief informatie vanuit ‘het veld’ tot zich genomen wat een

goede manier van ‘checks en balances’ is.

Kaderstelling

d. De rekenkamercommissie constateert dat in elkaar opeenvolgende beleidsnota’s een heldere lijn wordt

gevolgd passend in dit gedachtengoed. Peel en Maas loopt ten opzichte van andere gemeenten voor als het

gaat om de invulling van ‘overheidsparticipatie’. Het gedachtengoed en de werkwijzen zijn verankerd in de

haarvaten van raad, college en ambtelijke organisatie.

e. Concrete voorbeelden waar de raad kaderstellend heeft kunnen handelen, zijn de ‘spanningsbogen’ en de

‘knoppennotitie’. Daarbij heeft de raad, op basis van een eerste voorstel van het college, positie bepaald op

spanningsbogen. Het college heeft de raad niet actief allerlei inhoudelijke en financiële scenario’s voorgelegd.

Anderzijds heeft de raad hier zelf nauwelijks tot niet om gevraagd en in de verordeningen een aantal

kaderstellende bevoegdheden teruggelegd bij het college. In een proces wat gekenmerkt werd door interactie

en door raadsleden ervaren ruimte bij te sturen is er daarom geen aanleiding te oordelen dat de raad zijn

86 Peel en Maas is in dit verband vergeleken met andere gemeenten die SeinstravandeLaar in het kader van de decentralisaties in een eerder

stadium heeft onderzocht. Zo is een vergelijking gemaakt met de gemeenten Etten-Leur, Halderberge, Hoorn en De Bilt.

47

kaderstellende rol onvoldoende (bewust) heeft ingevuld.

Een enkele respondent gaf aan dat sommige raadsvragen een hoog ‘google-gehalte’ hadden en raadsleden

gaven aan dat het niet nodig was de wethouder ‘het vuur aan de schenen te leggen’. De goede relatie tussen

raad, college en ambtelijke organisatie heeft er bovendien aan bijgedragen dat de raad minder op details

stuurde, het vertrouwen heeft geuit in de professionaliteit van bestuurders en ambtenaren en zich daardoor

mogelijk ook wat minder kritisch heeft opgesteld in de loop van het proces. Het merendeel van de

geïnterviewden heeft echter niet de ervaring dat de raad zijn kritische rol ten opzichte van het college heeft

afgezwakt gedurende het proces.

f. De raad heeft heldere financiële kaders gesteld, deze getoetst in onder meer effectanalyses en - gegeven het

feit dat financiën in de decentralisaties een grote onzekere factor blijven - de nodige maatregelen genomen

om eventuele tegenvallers op te vangen, zoals het inbouwen van een buffer in de begroting en het

ontwikkelen van een regionaal kostenverdeelmodel voor dure zorgtrajecten.

g. Proces en vorm van regionale samenwerking zijn met grote regelmaat besproken in de informele

raadswerkgroepen het uitgangspunt om regie te behouden over inkoop en als raad een heldere rol in de

samenwerking te hebben is in de vormgeving van de MGR geborgd. De raad heeft kaderstellend opgetreden

door zijn beleidsvrijheid lokaal te blijven beleggen, enkel uitvoeringstaken in de samenwerking te beleggen en

zijn uitgangspunt ‘Regionaal wat moet, lokaal wat kan’ daarmee invulling gegeven.

5.2 Volksvertegenwoordigende rol past bij principe van ‘co-creatie’

h. De raad heeft al enige jaren geleden gekozen voor een werkwijze van co-creatie. Daarmee sluit Peel en Maas

aan bij één van de centrale doelstellingen van de decentralisaties. Raad, college en ambtelijke organisatie

hebben zich in de voorbereidingen op de decentralisaties actief laten informeren door het veld en het veld

betrokken bij beleidsvorming door samen met hen over voorliggende vraagstukken in gesprek te gaan. Dit

duidt op het bewust en actief invullen van de volksvertegenwoordigende rol.

i. Ook richting de toekomst is een aantal initiatieven in ontwikkeling om brede informatievoorziening en

participatie verder te borgen, zoals een regionale transitietafel, een regionale ontwikkeltafel en het betrekken

van belanghebbenden - zoals het regionaal zorgvragersoverleg, de adviesraad werk en inkomen en het

gehandicaptenplatform - bij het proces van beleidsvorming.

j. Door het instellen van een onafhankelijke, deskundige adviesraad sociaal domein alsmede een sociale raad

van gelote burgers, beoogt de raad zich nogmaals te laten adviseren over beleids- en besluitvorming en zo bij

te dragen aan evenwichtige belangenafweging en breed gedragen keuzes.

5.3 Controlerende rol raad verdient op korte termijn aandacht

k. De verantwoording over de voortgang in de 3D’s zal plaatsvinden binnen de reguliere P&C-cyclus en middels

een driemaandelijkse voortgangsrapportage. Er is echter nog geen zicht op de items waarop de voortgang in

de decentralisaties gemonitord en waar nodig bijgestuurd kan worden, met ingang van 2015. Er zijn nog

weinig tot geen prestatie-indicatoren geformuleerd en nog niet helder is waarover het college verantwoording

aan de raad gaat afleggen. De Wmo en de Jeugdwet dragen gemeenten op hierover in het beleidsplan

bepalingen op te nemen. Dit is tot op het moment van schrijven van dit rapport niet het geval en vraagt op

korte termijn om nadere uitwerking.

l. Op regionaal niveau is een risico-inventarisatie gedaan. Aangegeven wordt dat in beleidsvorming is ingespeeld

op de inhoudelijke, financiële en procesmatige risico’s, maar een concreet overzicht van beheersmaatregelen

ontbreekt. Dit maakt zicht en sturing op het beheersen van risico’s lastig. Wel heeft de gemeente concrete

activiteiten ondernomen om de effecten van de decentralisaties waar mogelijk te toetsen, onder meer door

het uitvoeren van zeventien effectanalyses, het doorlopen van de hoofdprocessen en het uitvoeren van een

stresstest. Dit geeft zicht op het effect van beleid.

48

m. De rekenkamercommissie heeft er met de geïnterviewden vertrouwen in dat de gemeente Peel en Maas ‘klaar’

is voor de decentralisaties. Er zijn thema’s en organisatorische aspecten die doorontwikkeling behoeven, maar

uit de gesprekken spreekt onderling vertrouwen in de gekozen aanpak en de gemeente heeft zich gedegen,

uitgebreid en in een interactief en gezamenlijk proces voorbereid op datgene wat voor haar ligt. Het feit dat

de gemeente al langere periode bezig was met een inhoudelijke koers en werkwijzen die aansluiten bij de weg

die met de transities wordt ingeslagen staven het vertrouwen in een gedegen voorbereiding op de transities.

5.4 Algemene conclusie: Peel en Maas een mooi voorbeeld

Algemeen ontstaat zowel vanuit ambtelijke organisatie, college als gemeenteraad een positieve beeld – gestaafd

door feiten – over de wijze waarop de gemeente Peel en Maas de voorbereidingen op de decentralisaties heeft

vormgegeven, in samenwerking met haar regionale partners en lokale inwoners, instellingen en ondernemers.

Zeker waar het gaat om de kaderstellende en volksvertegenwoordigende rol springt de gemeente eruit ten

opzichte van veel andere gemeenten, zowel inhoudelijk als procesmatig.

De gemeente heeft een duidelijke visie op de rol van gemeente en samenleving, welke is vervat in ‘Wissels Om’.

Dit gedachtengoed is breder dan en ontstaan vóór de 3D’s, maar vormt wel het fundament voor het ontwikkelde

beleid. Er is een zeer eenduidige lijn in het gedachtengoed en de wijze waarop zich dit heeft vertaald in kaders en

uitgangspunten. De rolopvatting van de gemeente als zijnde één van de spelers te midden van ondernemers,

inwoners, verenigingen en instellingen uit zich in de wijze waarop beleid wordt gevormd, de input die ‘het veld’

kan leveren en de aanpak van de decentralisaties. Het beleid van de gemeente is in lijn met landelijke kaders en

uitgangspunten en omdat het beschreven gedachtengoed van de gemeente al langere tijd bestaat, heeft dit het

proces van visie- en beleidsvorming ondersteund.

De gemeenteraad is vanaf het begin actief betrokken bij de voorbereidingen op de decentralisaties. Dit heeft zich,

naast de formele raadsinformatiebrieven en beleidsnota’s, vooral geuit in de regelmatige bijeenkomsten van de

informele raadswerkgroep die door een groeiend aantal raadsleden werd bezocht. Vanuit (de geïnterviewden uit)

de raad, college en ambtelijke organisatie wordt teruggekeken op een positief-kritisch, interactief en gezamenlijk

proces, waarin sprake was van goede informatievoorziening en gedragen besluiten. Het college was faciliterend

en deed de raad in sommige gevallen voorstellen voor (de richting van het) beleid, maar de raad heeft niet het

gevoel gehad voor voldongen feiten te staan, zowel niet ten aanzien van lokale als regionale aspecten en dat is

op andere plekken in het land wel eens anders.

Gedurende het proces van voorbereiding had de raad voldoende gelegenheid en ruimte waar het gaat om

mogelijkheden tot bijsturing, met name in de werksessies over bijvoorbeeld de spanningsbogen, knoppennotitie

en verordeningen. Tegelijkertijd zijn richting de toekomst nog een aantal aspecten ten aanzien van de

controlerende rol van de raad onduidelijk. Raad, college en ambtenaren geven aan dat nog niet is afgesproken op

welke wijze de raad kan monitoren of het ‘goed gaat’ in de uitvoering van de gedecentraliseerde taken en

prestatie-indicatoren moeten nog geformuleerd worden.

5.5 Suggesties voor versterking rolopvatting gemeenteraad

Op grond van onze onderzoeksbevindingen en conclusies doet de rekenkamercommissie de gemeenteraad van

Peel en Maas puntsgewijs de volgende suggesties ter versterking van zijn rollen als kadersteller,

volksvertegenwoordiger en controleur. Suggesties die een toekomstig perspectief hebben, niet enkel gericht op

de rol van de raad rondom de decentralisaties, maar zeker ook toepasbaar in gelijksoortige ‘grote projecten’

waarmee de gemeente in de (nabije) toekomst kan worden geconfronteerd:

1. De inhoudelijke visie en lijn van de gemeente vanuit het gedachtengoed van ‘Wissels Om’ is helder en sterk.

De rekenkamercommissie doet de raad van Peel en Maas de suggestie deze lijn vast te houden, ook op het

moment dat zich incidenten rondom de uitvoering van het gestelde beleid voor zullen doen.

2. De raad is vanaf het begin actief betrokken en geïnformeerd in de informele werkgroep, met als resultaat

gedragen besluitvorming en vanuit alle betrokkenen een goede terugblik op het doorlopen proces. Het proces

49

is bovendien vooraf helder uitgelijnd. De rekenkamercommissie doet de raad de suggestie deze werkwijze ook

toe te passen bij nieuwe complexe trajecten.

3. Het proces heeft zich gekenmerkt door een groot onderling vertrouwen tussen raad, college en ambtelijke

organisatie. Dit vertrouwen kan ertoe leiden dat de raad zich in zijn kaderstellende bevoegdheden (te) veel

laat leiden door het college, dan wel dat zijn kritische rol afzwakt. De rekenkamercommissie doet de raad de

suggestie het college bij nieuwe trajecten actief om diverse scenario’s en de consequenties daarvan (op

diverse momenten in het proces) te vragen om zo nog bewuster te zijn van zijn keuzemogelijkheden en de

effecten die dit heeft.

4. De gemeenteraad heeft raden van omliggende gemeenten vooral getroffen op een aantal regionaal

georganiseerde raadsbijeenkomsten. Daarbuiten is weinig afstemming gezocht met omliggende

gemeenteraden. De rekenkamercommissie doet de raad de suggestie in de toekomst wellicht vaker

(informeel) contact te zoeken met omliggende raden, om geïnformeerd te worden hoe in de betreffende

gemeente een dergelijk traject wordt aangepakt en welke kaders daar worden gesteld.

5. Raad, college en ambtelijke organisatie betrekken ondernemers, instellingen, cliënten en inwoners actief bij

beleidsvorming door met hen in gesprek te gaan over voorliggende vraagstukken en hen uit te nodigen in

raadsbijeenkomsten. Dit versterkt zowel de reikwijdte als de kwaliteit van de beschikbare informatie als de

gewenste participatie en samenwerking met ‘het veld’. De rekenkamercommissie doet de raad de suggestie

deze werkwijze ook toe te passen bij nieuwe complexe trajecten.

6. De sociale diensten van de vier grote steden hebben een overzicht gemaakt van nieuwe elementen in de

wetgeving. De Elementenkaart laat zien waar gemeenten mee aan de slag moeten om op tijd klaar te zijn

voor de nieuwe wetgeving in het sociaal domein. De rekenkamercommissie doet de raad van Peel en Maas de

suggestie deze Elementenkaart te gebruiken als check voor het opmaken van de stand van zaken in zijn eigen

beleidsontwikkeling.87

7. In de begroting zijn financiële reserves gevormd om eventuele tegenvallers of knelpunten in de uitvoering van

het sociaal domein op te vangen. Daarnaast is regionaal een ‘solidariteitsfonds’ in ontwikkeling. De

rekenkamercommissie doet de raad van Peel en Maas de suggestie met het college van B&W specifieke

afspraken te maken over de wijze waarop wordt omgegaan met eventuele financiële tekorten, overschotten

en de toerekening van kosten in het sociaal domein. Te denken valt aan afspraken over:

iv. De mate waarin het beleid wordt versoberd bij een negatieve reserve, om binnen budget te blijven;

v. De mate waarin voor- en nadelen worden verrekend met de reserve;

vi. De grenzen waarbinnen de regionale solidariteit zich dient te begeven (bijvoorbeeld vereisten ten aanzien

van een actieve inzet op preventie van regiogemeenten).

8. De gemeenten in de regio Noord-Limburg hebben in hun afweging voor een intergemeentelijke

samenwerkingsvorm de mogelijkheid tot BTW-compensatie meegewogen. Recente nieuwsberichten laten zien

dat onduidelijkheid bestaat of deze mogelijkheid bestaat bij samenwerkingsvormen als (modulair)

gemeenschappelijke regelingen. De rekenkamercommissie doet de raad van Peel en Maas de suggestie hier,

voor zover dit nog niet gedaan is, op korte termijn helderheid over te vragen.

9. Er zijn nog geen prestatie-indicatoren ontwikkeld voor het volgen van de maatschappelijke en financiële

effecten in het nieuwe stelsel van het sociale domein. De rekenkamercommissie doet de raad van Peel en

Maas de suggestie op korte termijn met het college in gesprek te gaan over mogelijke prestatie-indicatoren.

Bezien vanuit de doelstellingen verdient het aanbeveling om zowel te monitoren op en prestatie-indicatoren te

formuleren voor zowel kwalitatieve als kwantitatieve aspecten, zoals:

i. De gewenste toename van de ‘kwaliteit van leven’;

87 Divosa, Elementenkaart sociaal domein,

http://www.divosa.nl/sites/default/files/20140408_Elementenkaart_Wijzigingen_werk_en_inkomen_per_1_januari_2015.pdf

50

ii. De gewenste ontwikkeling en versterking van vitale gemeenschappen;

iii. De gewenste verschuiving van het gebruik van tweedelijns, dure specialistische zorg naar eerstelijnszorg

en algemene voorzieningen;

- de gewenste ontschotting en integraliteit in het sociaal domein;

- de gewenste betrokkenheid en participatie van ‘het veld’ en de daarmee beoogde maatschappelijke en

financiële effecten.

10. Er zijn nog geen concrete afspraken gemaakt over de wijze van verantwoording door het college. De

rekenkamercommissie doet de raad de suggestie het college te vragen de wijze waarop hij verantwoording

aflegt vast te leggen in het beleidskader, waarbij de raad aangeeft wat voor informatie de raad op welke

momenten van het college verlangt, met inbegrip van voortgangsrapportages en mogelijke beleidsevaluaties.

Voorkom daarbij dat door de raad teveel op details wordt gestuurd.

11. De rekenkamercommissie doet de raad van Peel en Maas de suggestie het college om een concreet overzicht

te vragen van in 2015 (en verder) nader uit te werken thema’s en activiteiten in het kader van de verdere

transformatie van de taken in het sociaal domein. Een overzicht dat vergelijkbaar is met het bestuurlijk

spoorboek dat in 2013 is vastgesteld.

12. Het college heeft een helder overzicht geboden van de verwachte risico’s. De rekenkamercommissie doet de

raad de suggestie het college te vragen om een helder overzicht van de daaraan gerelateerde

beheersmaatregelen. Daarbij kan de raad periodiek om een stand van zaken vragen ten aanzien van de mate

waarin de risico’s zich daadwerkelijk aandienen en de wijze waarop het college daarop bijstuurt. Er zijn

landelijk enkele (handreikingen voor) risicoanalyses over de decentralisaties gepubliceerd, zoals ‘Verantwoord

over de drempel’88 en ‘CPB-notitie decentralisaties in het sociaal domein’89.

13. Het beleid dat is opgesteld heeft betrekking op nieuwe taken en verantwoordelijkheden. Er is nog geen/weinig

ervaring met (ernstige) incidenten. De rekenkamercommissie doet de raad de suggestie om, wanneer zich

incidenten in de uitvoering voordoen, niet direct te vervallen in het dichtregelen van procedures en

ontwikkelen van nieuwe bureaucratie die een effectieve en efficiënte uitvoering in de weg staat en wat vooral

strijdig zal zijn met de bredere visie van Peel en Maas op het invulling geven aan principes als ‘co-creatie’,

‘loslaten’ en ‘overheidsparticipatie’.

14. Een raadswerkgroep gaat het voorstel voor een sociale raad van gelote burgers nader uitwerken. De

rekenkamercommissie doet de raad van Peel en Maas de suggestie daarin het vraagstuk mee te nemen van

de mate waarin het advies van de sociale raad zwaarwegend of bindend is. En wat daarvan het mogelijke

effect is op de democratische legitimatie van de gemeenteraad als zodanig. Daarbij speelt de mogelijkheid dat

een afhankelijkheidsrelatie ontstaat tussen raad en sociale raad ook een voorname rol; durft de raad het zich

vanuit de eigenstandige verantwoordelijkheid te permitteren om (herhaaldelijk) af te wijken van het advies

van de sociale raad, omdat dit mogelijk snel kan leiden tot het einde van het draagvlak onder inwoners om in

deze sociale raad te participeren.

88 ‘Verantwoord over de drempel. Eindrapport van de Werkgroep Overgangsmaatregelen ter bestrijding van risico’s van de transitie van de

jeugdzorg’, pagina 14-28, 4 april 2012. 89 CPB-notitie ‘Decentralisaties in het sociaal domein’, par. 3.1.4, 3.2.4 en 3.3.3, 4 september 2013.

51

6. Bestuurlijke reactie

52

Bijlage A | Schets van reikwijdte en

impact decentralisaties

Gemeenten krijgen per 1 januari 2015 bevoegdheden, taken en middelen toebedeeld in het sociale domein,

verpakt in drie decentralisaties: decentralisatie extramurale begeleiding (AWBZ), decentralisatie jeugdzorg en de

invoering van de Participatiewet. De materie is complex en er bestaat behoefte aan overzicht; wat gaat er

wanneer gebeuren en wat betekent dat voor de gemeente en haar burgers? In deze bijlage wordt de reikwijdte

en impact van de decentralisaties gepresenteerd.

AWBZ-begeleiding per 1 januari 2015 hervormd onder de Wmo

Het wetsvoorstel Wmo 2015 is op 8 juli 2014 door de Eerste Kamer aangenomen. Daarmee is besloten dat met

ingang van 1 januari 2015 de Algemene wet bijzondere ziektekosten (hierna: AWBZ) ingrijpend wordt hervormd.

De functie extramurale begeleiding gaat vanaf dat moment over van de AWBZ naar de Wet maatschappelijke

ondersteuning (hierna: Wmo). De decentralisatie van extramurale begeleiding geldt ook voor het vervoer.90

De huidige Wmo trad op 1 januari 2007 in werking. De inzet van de Wmo is om mensen zolang mogelijk actief te

laten deelnemen aan de samenleving. Voor diegene die niet ‘mee kan doen’ biedt de Wmo maatschappelijke

ondersteuning. Kenmerkend voor de huidige Wmo en de ondersteuning die geleverd wordt, is het

compensatiebeginsel. Dit beginsel houdt in dat mensen zoveel als mogelijk zelf verantwoordelijk zijn voor het

oplossen van knelpunten in het meedoen. Burgers hebben binnen het compensatiebeginsel, in tegenstelling tot in

de AWBZ, geen recht op zorg. Gemeenten hebben conform de Wmo de plicht burgers te compenseren bij

beperkingen die zij ervaren om mee te doen.

In de nieuwe Wmo wordt de compensatieplicht vervangen door de ‘maatwerkcompensatie’. Er moet sprake zijn

van maatwerk: de beslissing voor een maatwerkvoorziening moet zijn afgestemd op de individuele

omstandigheden en mogelijkheden van de cliënt. Door bij de vormgeving van een maatwerkvoorziening waar

mogelijk rekening te houden met de behoeften, persoonskenmerken en voorkeuren van de cliënt en zijn daarmee

samenhangende eigen kracht, is sprake van een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de

cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie, zo is de gedachte. Het wetsvoorstel kent ook de

mogelijkheid om een persoonsgebonden budget toe te kennen, maar verbindt daaraan strenge voorwaarden.

Figuur 4: huidige en toekomstige stelsel Wmo/AWBZ/Zorgverzekeringswet (bron: beleidsplan 3D’s Peel en Maas)

De gemeente Peel en Maas is al sinds 2001 samen met andere regiepartijen, burgers en netwerkpartners bezig is

condities te creëren voor het bevorderen van eigen regie en eigen kracht. De gemeente trekt intensief samen op

90 Het AWBZ-onderdeel ‘persoonlijke verzorging’ wordt ondergebracht in de Zorgverzekeringswet, dit in tegenstelling tot eerdere plannen waarbij

werd beoogd om persoonlijke verzorging onder te brengen in de Wmo.

53

met de coöperatie VGZ om hieraan vorm en inhoud te geven. In juni 2013 is daartoe het convenant Leven in het

Dorp Wonen-Welzijn-Zorg (WWZ) gesloten, van waaruit visie en beleid worden ontwikkeld en samenwerking met

‘het veld’ wordt vormgegeven. Er is tevens een implementatiestrategie voor de functie begeleiding ‘Samen anders

met co-creatie’ ontwikkeld, welke de basis gaat vormen voor het gezamenlijk inkoopkader.

Toelichting op de functie begeleiding

Begeleiding in de AWBZ is bedoeld om de zelfredzaamheid van personen te bevorderen, te behouden of te

compenseren zodat een verblijf in een instelling zo lang mogelijk wordt uitgesteld, waarbij verwaarlozing moet

worden voorkomen. Begeleiding binnen de AWBZ is mogelijk in de vorm van individuele begeleiding of als

begeleiding in groepsverband. Voorbeelden van activiteiten die nu vanuit de begeleiding worden geboden zijn:

woonbegeleiding, dagbesteding voor verstandelijk beperkten, begeleiding bij rehabilitatietrajecten verslaafden,

logeerhuizen en activerende psychiatrische thuiszorg.

De decentralisatie heeft alleen betrekking op extramurale begeleiding, ofwel de begeleiding voor personen met

een extramurale indicatie. Voor personen met een intramurale (ZZP-) indicatie blijft de begeleiding een onderdeel

van het ZZP-pakket en daarmee een onderdeel van de nieuwe Wet langdurige zorg. Aanvragen voor begeleiding

worden thans ingediend bij het CIZ of Bureau Jeugdzorg, in het geval er sprake is van een jeugdige jonger dan

18 jaar met een psychiatrische grondslag. Het afgeven van een indicatie door het Centrum Indicatiestelling Zorg

(CIZ) of Bureau Jeugdzorg wordt doorgegeven aan het zorgkantoor. Per regio is één zorgverzekeraar

aangewezen als zorgkantoor, in de regio Noord-Limburg is dit de coöperatie VGZ. Het zorgkantoor is

verantwoordelijk voor de zorginkoop en –toewijzing.

De regio Noord-Limburg heeft een notitie uitgebracht met daarin feiten en cijfers op het gebied van jeugdzorg en

AWBZ gerelateerd aan gemeenten in de regio. In de gemeente Peel en Maas gaat het om 1.247 unieke cliënten van

18 jaar en ouder die gebruiken maken van extramurale begeleiding vanuit de AWBZ. De kosten die daarmee gemoeid

zijn bedragen ca. EUR 11,3 mln., waarbij 70 tot 80% gebruikt maakt van een PGB. Vanuit de gemeente Peel en Maas

maken ca. 279 personen van 18 jaar en ouder gebruik van intramurale begeleiding, waarmee ca. EUR 8,7 mln. is

gemoeid. Het aandeel PGB’s hierin is echter zeer beperkt.91

Regionale samenwerking rondom decentralisaties AWBZ

Voor bepaalde voorzieningen die niet in iedere gemeente aanwezig hoeven te zijn, ligt het voor hand dat wordt

gekozen voor een vorm van gemeentelijke samenwerking, aldus de memorie van toelichting van het wetsvoorstel

Wmo 2015. Onder de huidige Wmo is deze samenwerking in ieder geval aan de orde voor maatschappelijke

opvang en vrouwenopvang. De gemeente Venlo fungeert als centrumgemeente voor gemeenten in Noord-

Limburg. Rondom het meldpunt Veilig Thuis92, de instellingen voor beschermd wonen en anonieme hulp op

afstand zal sprake moeten zijn van samenwerking tussen gemeenten.

De gemeenten in de regio Noord-Limburg werken thans samen in een regionale werkgroep decentralisatie Wmo-

AWBZ, waarvan Peel en Maas één van de trekkers is. De samenwerking resulteert in afspraken over bovenlokale

en regionale vraagstukken die vertaald worden in regionale inkoopkaders. Dit heeft onder meer betrekking op

gezamenlijke visievorming rondom thema’s als vervoer, zorg en ondersteuning over gemeentegrenzen heen en

kwaliteitszorg. De werkgroep heeft als eerste stap een regionale visie ontwikkeld, welke eind 2012 aan het

regionaal bestuurlijk overleg is voorgelegd.93 De kern hiervan is vervat in de volgende tabel.

91 Regio Noord-Limburg, Feiten en cijfers jeugdzorg en AWBZ Noord-Limburg, september 2013. 92 Het meldpunt Veilig Thuis is een samenvoeging van het advies- en meldpunt kindermishandeling en het steunpunt huiselijk geweld. 93 Ron Genders, Regionale visie en uitgangspunten maatschappelijke opgave op gebied van Wmo/AWBZ, 9 november 2012.

54

Regionale visie en uitgangspunten t.a.v. decentralisatie Wmo/AWBZ94 Vis

ie

• Horizon – vitale en duurzame gemeenschappen, zelfsturing en burgerschap’.

• Iedereen telt en doet mee.

• Regievoeren en medeverantwoordelijkheid over eigen leven en de eigen leefomgeving door eigen kracht.

• Eigen kracht centraal.

• Regels moeten de inhoud mogelijk maken.

Uitgangs

punte

n

• Wisselen van perspectief vrijwilligers en beroepskrachten ter bevordering van eigen kracht.

• Integrale samenhang en benadering,

• Geen mensen tussen wal en schip.

• Investeren aan de voorkant levert rendement op aan de achterkant.

• Lokaal wat kan en regionaal waar meerwaarde is.

• Van individueel naar collectief.

• Van smal naar breed en diep loket.

• Betaalbaarheid door preventie en deregulering.

Financiële consequenties van decentralisaties AWBZ

Gemeenten krijgen de beschikking over het grootste deel van de financiële middelen voor begeleiding, die

vrijvallen in de AWBZ. Uit de meicirculaire 2014 blijkt dat het landelijk budget voor de Wmo EUR 3,6 miljard

bedraagt. Het budget voor de huidige Wmo-taken bedraagt in 2015 EUR 1,2 miljard.95 De gemeente Peel en

Maas ontvangt in 2015 een rijksvergoeding voor de nieuwe Wmo-taken van EUR 5,5 mln. en een integratie-

uitkering Wmo huishoudelijk werk van EUR 3 mln. Voor het laatstgenoemde budget betekent dit een korting van

bijna EUR 1 mln. ten opzichte van het budget in 2014.96

Jeugdhulp vanaf 2015 gemeentelijke verantwoordelijkheid

Op 18 februari 2014 is de Jeugdwet in de Eerste Kamer aangenomen. Daarmee krijgen gemeenten per 1 januari

2015 de bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid voor alle vormen van jeugdhulp. De gemeente Peel en

Maas wordt daarmee verantwoordelijk voor de provinciale jeugdzorg, jeugdbescherming, jeugdreclassering,

JeugdzorgPlus, jeugd geestelijke gezondheidszorg (jeugd-GGZ) en de zorg voor licht verstandelijk beperkten

(jeugd-LVB). Dit komt bovenop de reeds bestaande verantwoordelijkheid van de gemeente voor ‘preventie

gerichte ondersteuning’ van jeugdigen met problemen met opgroeien en voor ouders met problemen met

opvoeden (Wmo-prestatieveld 2).

In een projectplan decentralisatie jeugdzorg heeft de gemeente uitgewerkt hoe zij de decentralisatie aanpakt,

wat haar vertrekpunten en doelstellingen zijn en welke bestuurlijke dilemma’s en risico’s zij voorziet.97 Vanuit het

samenwerkingsverband Jeugdstation.nl98 geven de gemeente Peel en Maas en tal van organisaties samen vorm

en inhoud aan de zorg voor jeugd.

94 Ron Genders, Regionale visie en uitgangspunten maatschappelijke opgave op gebied van Wmo/AWBZ, 9 november 2012. 95 Bron: http://www.vgn.nl/artikel/20646 , 3 juni 2014. 96 Bron: gemeente Peel en Maas, Beleidsplan sociaal domein 2015 en verder, 1 oktober 2014. 97 Gemeente Peel en Maas, Projectplan decentralisatie jeugdzorg, 8 juli 2013. 98 Jeugdstation.nl is het Centrum voor Jeugd en Gezin van de gemeente Peel en Maas.

55

Figuur 2: schets van het huidige en nieuwe jeugdstelsel (bron: projectplan decentralisatie jeugdzorg Peel en Maas)

Toelichting op vormen van jeugdzorg

Voor een goed begrip van de taken waarvoor ook de gemeente Peel en Maas in het kader van de decentralisatie

jeugdzorg verantwoordelijk wordt, wordt hieronder een korte typering gegeven van de te onderscheiden

jeugdzorgvormen, alsmede de wijze waarop deze thans zijn georganiseerd. De Jeugdwet geeft gemeenten per 1

januari 2015 de opdracht zorg te dragen voor voldoende en adequate voorzieningen van de hierna beschreven

jeugdhulp en –zorg.

Provinciale jeugdzorg

Provinciale jeugdzorg is het recht op jeugdzorg voor jeugdigen tot en met 18 jaar en hun ouders/verzorgers, met

ernstige opgroei- en opvoedproblemen waarvoor algemene voorzieningen (zoals scholen, kinderopvang,

consultatiebureaus of schoolmaatschappelijk werk) ontoereikend zijn. De provincie is conform de huidige Wet op

de jeugdzorg verantwoordelijk voor de inkoop van voldoende zorg bij aanbieders van jeugd- en opvoedhulp,

zoals de Mutsaersstichting, Rubicon en Xonar.99 100 Daarnaast is de provincie, door het in stand houden van een

Bureau Jeugdzorg, onder meer belast met de toegang tot de jeugdzorg, de uitvoering van jeugdbescherming en

jeugdreclassering en het instellen van een advies- en meldpunt kindermishandeling. De Jeugdwet verplicht

gemeenten niet tot het in stand houden van een Bureau Jeugdzorg. Wel zijn gemeenten verantwoordelijk voor de

organisatie van de toegang, alsmede de organisatie van de taken die thans bij Bureau Jeugdzorg zijn belegd (zie

navolgende alinea’s).

Jeugdbescherming

Jeugdbescherming is onvrijwillige hulpverlening op grond van een door de rechter uitgesproken civiele maatregel,

waardoor het ouderlijk gezag wordt beperkt of ontnomen. Dit omdat er sprake is van een ernstige bedreiging

voor de jeugdige vanwege mishandeling of verwaarlozing, van een ernstige wetsovertreding door minderjarigen

of als het ouderlijk gezag ontbreekt. Bureaus Jeugdzorg zijn thans belast met de uitvoering van

jeugdbeschermingsmaatregelen. In de Jeugdwet wordt jeugdzorgbescherming opgedragen aan gecertificeerde

instellingen.

Jeugdreclassering

Jeugdreclassering omvat toezicht, begeleiding en hulpverlening aan jeugdigen die verdacht worden van- of

veroordeeld zijn wegens een strafbaar feit. Jeugdreclassering wordt opgelegd door de rechter (bij vonnis) en in

een aantal gevallen ook door de officier van justitie (OM-afdoening en bij schorsing voorlopige hechtenis). Ook

kan jeugdreclassering worden ingezet bij nazorg na verblijf in een justitiële inrichting of op verzoek van de Raad

voor de Kinderbescherming. Bureau Jeugdzorg en de William Schrikkergroep zijn in Limburg belast met de

uitvoering van jeugdreclassering. In de Jeugdwet wordt jeugdreclassering opgedragen aan gecertificeerde

instellingen.

99 De hulp van Jeugd- en Opvoedhulp instellingen omvat de intensief ambulante hulpvormen en vormen van intensieve, gespecialiseerde

pedagogische thuishulp bij met name multi-probleemgezinnen, residentiële zorg en pleegzorg. 100 Bron: Regionaal beleidskader Jeugd, pag. 8.

56

JeugdzorgPlus

JeugdzorgPlus omvat gedwongen opname, (gesloten) verblijf en gedwongen behandeling voor jeugdigen met

ernstige gedragsproblemen, maar zonder strafrechtelijke veroordeling. JeugdzorgPlus instellingen bieden een

intensieve vorm van gespecialiseerde jeugdzorg, waarvoor Bureau Jeugdzorg thans een machtiging aanvraagt bij

de rechter. In de Jeugdwet is voor gemeenten een leveringsplicht vastgelegd, zodra de rechter een machtiging

heeft afgegeven.

Jeugd-GGZ (jeugd-geestelijke gezondheidszorg)

Jeugd-GGZ is gespecialiseerde geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen tot 18 jaar (soms tot 23). De jeugd-

GGZ biedt hulp aan kinderen en jongeren met ernstige psychische of psychosociale problemen, angststoornissen,

autismespectrumstoornissen, eetstoornissen, gedragsstoornissen. De jeugd-GGZ valt grotendeels onder de

Zorgverzekeringswet (Zvw). Als een opname in een GGZ-instelling langer dan een jaar duurt, dan valt deze zorg

onder de AWBZ. In het nieuwe jeugdzorgstelsel wordt de jeugd-GGZ vanuit de Zvw en de AWBZ naar de

Jeugdwet overgeheveld.

Jeugd-LVB (jeugd-licht verstandelijke beperking)

Een instelling voor jeugd-LVB biedt hulp aan kinderen en jeugdigen met een lichte verstandelijke beperking met

blijvende beperkingen op het gebied van sociale redzaamheid én aan zwakbegaafde jeugdigen met ernstige en

chronische beperkingen in de sociale redzaamheid, leerproblemen en/of gedragsproblemen. Jeugd-LVB valt onder

de AWBZ en wordt vanaf 2015 overgeheveld naar de Jeugdwet.

De regio Noord-Limburg heeft een notitie uitgebracht met daarin feiten en cijfers op het gebied van jeugdzorg en

AWBZ gerelateerd aan gemeenten in de regio.101 Hieruit blijkt dat vanuit de gemeente Peel en Maas in 2012 116

aanmeldingen zijn gedaan bij Bureau Jeugdzorg Limburg, waarvan er 76 leidden tot aanspraak op hulp. Er zijn 12

jongeren ingestroomd in de jeugdbescherming, geen in de jeugdreclassering en 3 in de JeugdzorgPlus. 669 kinderen

en jongeren maakten gebruik van jeugd-GGZ (2011) via de Zvw en 201 kinderen en jongeren ontvingen in 2011-2012

hulp vanuit de AWBZ (zowel GGZ als VB), waarvan 2 intramuraal/residentieel en 199 extramuraal/ambulant.

Regionale samenwerking rondom jeugdzorg deels verplicht

Het Rijk acht het voor de goede uitvoering van een aantal jeugdzorgtaken noodzakelijk dat gemeenten op

bovenlokaal niveau samenwerken. Het gaat om de uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen,

jeugdreclassering en JeugdzorgPlus en het organiseren van een advies- en meldpunt huiselijk geweld en

kindermishandeling (AMHK of meldpunt Veilig Thuis102). De samenwerking voor deze taken is vastgelegd in de

Jeugdwet, omdat alleen via bovenlokale samenwerking gewaarborgd wordt dat overal en altijd capaciteit

voorhanden is om genoemde taken te kunnen uitvoeren. Daarnaast zijn de Vereniging van Nederlandse

Gemeenten (VNG) en Zorgverzekeraars Nederland overeengekomen dat gemeenten de inkoop van jeugd-GGZ

regionaal organiseren en daarbij worden ondersteund door zorgverzekeraars.

De zeven gemeenten in de regio Noord-Limburg (Beesel, Bergen, Gennep, Horst aan de Maas, Peel en Maas,

Venlo en Venray) werken intensief samen in voorbereiding op de drie decentralisaties, waaronder de jeugdhulp.

De gemeenten hebben in oktober 2013 een Regionaal Transitie Arrangement (RTA) opgesteld. In het RTA heeft

de regio zo ver als mogelijk uitgewerkt hoe de samenwerkende gemeenten de zorgcontinuïteit voor hun cliënten

in het overgangsjaar 2015 realiseren103, hoe zij de hiervoor benodigde infrastructuur gaan organiseren en hoe zij

gaan zorgdragen voor beperking van frictiekosten.

Begin 2014 hebben de zeven gemeenten vervolgens een regionaal beleidskader jeugd vastgesteld voor de jaren

2015-2018.104 In dit beleidskader is uitgewerkt hoe de gemeenten invulling geven aan ondersteuning, hulp en

zorg aan jeugdigen en gezinnen, welke resultaten zij willen bereiken en de wijze waarop zij dat zullen doen.

Daarbij is geconcretiseerd welke taken op welke schaal worden vormgegeven (zie tabel).

101 Regio Noord-Limburg, Feiten en cijfers jeugdzorg en AWBZ Noord-Limburg, september 2013. 102 Het meldpunt Veilig Thuis is de nieuwe naam voor het Advies- en Meldpunt Huiselijk geweld en Kindermishandeling (AMHK). 103 Voor pleegzorg geldt deze termijn van 1 jaar niet, hier is de continuïteit zonder tijdslimiet geborgd. 104 Regio Noord-Limburg, Regionaal beleidskader jeugd Noord-Limburg 2015-2018, 9 december 2013.

57

De inkoop van zorg en het opdracht geven worden regionaal georganiseerd middels een modulaire

gemeenschappelijke regeling (MGR). De MGR, welke enkel uitvoerende en ondersteunende taken heeft, stelt een

productencatalogus op, verzorgt de inkoop van bovenlokale taken en verricht een aantal werkzaamheden op het

gebied van monitoring en registratie. De contracten zijn inmiddels gesloten.

Schaal Taak

Lokaal Preventie en signalering en generalistische gezinsondersteuning via ambulante hulp.

Regionaal/bovenregionaal Specialistische en residentiële hulp, pleegzorg, meldpunt Veilig Thuis, crisisdienst,

zorg in het gedwongen kader en de vertrouwenspersoon.

Landelijk Kindertelefoon en landelijke specialistische functies.

In jaarlijkse uitvoeringsplannen geven de gemeenten invulling aan de aansluiting met de lokale structuur.

Daarmee hebben zij de vrijheid om, binnen de grenzen van de regionaal afgesproken kaders, eigen accenten te

leggen, bij te sturen en aanpassingen door te voeren.

Financiële consequenties van decentralisatie jeugdzorg

De drie decentralisaties gaan gepaard met een toevoeging van 10,4 miljard aan het gemeentefonds.105 Lange tijd

was de gedachte hiertoe een deelfonds sociaal domein in het leven te roepen. Vanuit de gedachte gemeenten

maximale vrijheid te geven middelen zo te besteden als zij nodig achten is recent besloten af te zien van dit

deelfonds en de middelen ‘vrij’ in het gemeentefonds te storten.

Voor het budget Jeugdwet past het Rijk oplopende kortingspercentages toe van ca. 3% in 2015 tot 15% in 2017.

Voor 2015 wordt de verdeling gebaseerd op het daadwerkelijke historische gebruik in 2011 en 2012. Vanaf 2016

wordt de verdeling gebaseerd op objectieve kenmerken van gemeenten. In de meicirculaire 2014 is per

gemeente het definitieve jeugdzorgbudget voor 2015 opgenomen. Dit betekent voor de gemeente Peel en Maas

dat zij in 2015 voor de uitvoering van jeugdhulp/-zorg een vergoeding zal ontvangen van EUR 7,1 mln.106

Het kabinet voert per 1 januari 2015 de Participatiewet in

Het kabinet Rutte voert een Participatiewet in. Het wetsvoorstel is op 1 juli 2014 door de Eerste Kamer aanvaard.

Het kabinet wil mensen zo veel mogelijk laten participeren, bij voorkeur via een reguliere baan. Met de invoering

van één regeling via de Participatiewet wordt beoogd mensen die nu aan de kant staan meer kansen te bieden.

Meer kansen op regulier werk of, als dat (nog) niet kan, meer kansen op andere vormen van participatie.

De aanvankelijke opzet van de Participatiewet was om de Wet sociale werkvoorziening (WSW), de Wet werk en

bijstand (WWB) en de volledige Wajong samen te voegen in de Participatiewet. Dit is echter bij nota van

wijziging veranderd. De huidige Wajongers worden niet onder de werkingssfeer van de Participatiewet gebracht

en blijven een verantwoordelijkheid van het UWV. ‘Nieuwe’ jonggehandicapten die over arbeidsvermogen

beschikken vallen wel onder de doelgroep van de Participatiewet.

De invoering van de Participatiewet vormt voor gemeenten een ander ‘type’ decentralisatie dan de decentralisatie

van de jeugdzorg en AWBZ. Het betreft immers voor de gemeente een al bekende doelgroep (uitgezonderd de

nieuwe Wajongers met arbeidsvermogen) en de organisatie rondom Werk en Inkomen is al georganiseerd. Dit

betekent niet dat de uitdaging van de Participatiewet niet groot is. Om grote tekorten te voorkomen is het van

belang dat de gemeente de organisatie/dienstverlening op een andere wijze gaat organiseren (zie paragraaf

2.3.2).

Contouren Participatiewet

Vanaf 2015 is een Wajong-uitkering alleen nog mogelijk voor mensen die helemaal niet meer kunnen werken

(‘volledig en duurzaam arbeidsongeschikt’) en voor zittende Wajongers met arbeidsvermogen. Daarnaast

105 Bron: http://www.vgn.nl/artikel/20646 , 3 juni 2014. 106 Bron: Gemeente Peel en Maas, Beleidsplan sociaal domein 2015 en verder, 1 oktober 2014.

58

veranderen per 1 januari 2015 de voorwaarden voor een plaats in de sociale werkvoorziening. Wie nu in een

sociale werkplaats werkt, wordt niet herkeurd. Gemeenten kunnen vanaf 1 januari 2015 zelf (landelijk) 30.000

‘beschutte werkplekken’ (werken onder begeleiding) scheppen. Zij krijgen hiervoor geld van de Rijksoverheid. Op

zo’n werkplek kan iemand het wettelijke minimumloon verdienen.

Tot slot geldt voor iedereen die straks onder de Participatiewet valt (mensen met bijstand, Wajong, Wsw) het

instrument loonkostensubsidie. Bij loonkostensubsidie compenseert de overheid de werkgever, die iemand in

dienst neemt met een productiviteit van minder dan 80% van het minimumloon, voor het verschil tussen de

loonwaarde en het wettelijk minimumloon.

In het beleidsplan sociaal domein worden enkele cijfers met betrekking tot de invoering van de Participatiewet in de

gemeente Peel en Maas benoemd. De gemeente kent momenteel ca. 411 uitkeringseenheden en ca. 530 gebruikers

van een bijstandsuitkering. Daarnaast kent de gemeente 566 Wajongers en zijn er 290 WSW-ers werkzaam bij de

NLW-groep. Medio 2014 had 5,8% van de beroepsbevolking in Peel en Maas een WW-uitkering.

Samenwerking rondom Participatiewet krijgt vorm

Gemeenten worden verantwoordelijk voor de uitvoering van de Participatiewet. Zij kunnen ervoor kiezen om

instrumenten zelf vorm te geven of in samenwerking met gemeenten uit de regio. Samenwerking is met name

relevant ten aanzien van instrumenten die op werkgevers zijn gericht, zoals loonkostensubsidie, de no-riskpolis

en werkvoorzieningen. Werkgevers willen en kunnen immers niet met iedere afzonderlijke gemeente zaken doen.

Het is daarom van belang dat gemeenten samenwerken in arbeidsmarktregio’s. De regionale

werkgeversbenadering middels het werkgeversservicepunt wordt opgepakt in de arbeidsmarktregio Noord-

Limburg waar de zeven gemeenten onderdeel van zijn. De gemeenten moeten daarnaast bezien hoe beschut

werk vorm kan worden gegeven als onderdeel van het regionaal werkbedrijf.

De gemeente Peel en Maas heeft in de kadernota 2013 het gedachtengoed ‘Wissels Om’ geïntroduceerd. Dit

gedachtengoed en zeven daarbij gedefinieerde ‘draaipunten’ moeten invulling geven aan een maatschappelijke

ontwikkeling waarbij de inzet op eigen kracht en vitale burgers en gemeenschappen kenmerkend is. Deze zeven

draaipunten vormen het uitgangspunt voor het beleid in het sociaal domein van de gemeente Peel en Maas en

daarmee ook voor haar verordeningen. De verordeningen in het kader van de Participatiewet zijn wel regionaal

met de zes andere regiogemeenten afgestemd. De gemeente geeft in het beleidsplan sociaal domein echter aan

wanneer dat nodig is op onderdelen af te zullen wijken van het regionaal beleid.

Financiële consequenties van de Participatiewet

De bestaande re-integratiebudgetten en huidige Wsw-subsidie worden samengevoegd in één participatiebudget.

Op het participatiebudget wordt op termijn 1,3 miljard bezuinigd door het Rijk. Het subsidiebedrag per Wsw-er

per jaar daalt op termijn naar € 22.700,- In 2010 was dit nog ruim € 27.000,-. Op termijn is er geld om binnen de

Participatiewet structureel 30.000 beschutte werkplekken te behouden (thans circa 100.000). De gemeente Peel

en Maas zal als rijksvergoeding voor de Participatiewet EUR 7,5 mln. ontvangen (EUR 7,1 mln. voor WSW en

369K voor re-integratie). De rijksvergoeding voor het inkomensdeel Participatiewet wordt voorlopig geraamd op

EUR 5,1 mln.107

Gemeente wordt systeemeigenaar; kans op dwarsverbanden

Met de drie decentralisaties krijgt de gemeente Peel en Maas zeggenschap over praktisch het hele sociale

domein. De gemeente wordt ‘systeemeigenaar’ en dit biedt kansen. De gemeente wordt in de positie gesteld

dwarsverbanden te leggen tussen de domeinen jeugd, ondersteuning en werk. Dit wordt niet alleen noodzakelijk

geacht om de hulp en ondersteuning voor burgers goed en efficiënt te organiseren, maar ook voor de

uitvoerbaarheid, de beheersing en de financiering van de hulp en ondersteuning in het sociale domein.

In de organisatie en uitvoering zijn verschillende mogelijkheden om samenhang tussen de decentralisaties te

bewerkstelligen. De gemeente Peel en Maas heeft gekozen voor één integraal beleidsplan voor het gehele sociaal

107 Bron: Gemeente Peel en Maas, Beleidsplan sociaal domein 2015 en verder, 1 oktober 2014.

59

domein. Ook de twee daaraan voorafgaande notities, een startnotitie en een verdiepingsnotitie, golden voor de

drie decentralisaties als geheel. Vanuit een aantal uitgangspunten, welke gelden voor de volle breedte van het

sociaal domein, wordt in het beleidsplan aandacht besteed aan meerdere samenhangende thema’s, zoals

integrale toegang, mantelzorg en informele zorg, een crisisdienst en het meldpunt Veilig Thuis. Vervolgens wordt

een en ander geconcretiseerd in uitgangspunten en beleid per decentralisatie.

Een complicerende factor voor het realiseren van samenhang tussen de decentralisaties is het gegeven dat de

voorbereidingen op de decentralisaties in de tijd niet parallel aan elkaar lopen. Ook is er niet altijd sprake van

‘congruente samenwerkingspartners’. De wijze waarop in Peel en Maas dwarsverbanden worden gelegd tussen de

decentralisaties komt verderop aan bod.

Figuur 5: Samenhang decentralisaties in het sociaal domein

De regionale samenwerkingsstructuur

De regio Noord-Limburg bestaat naast de gemeente Peel en Maas uit de gemeenten Beesel, Bergen, Gennep,

Horst aan de Maas, Mook en Middelaar, Venlo en Venray. Deze gemeenten, met uitzondering van Mook en

Middelaar, werken samen bij de voorbereiding op de decentralisaties.108 De samenwerking is op onderdelen al in

2011 gestart en in 2012 geformaliseerd. De wethouders met een portefeuille in het sociaal domein vormen

gezamenlijk een bestuurlijke stuurgroep die maandelijks bijeenkomst. De stuurgroep hakt knopen door en zet

besluitvorming in de afzonderlijke colleges en raden in gang.

Namens de zeven ambtelijke organisaties is de gemeentesecretaris van Peel en Maas ambtelijk opdrachtgever

voor de drie regionale decentralisatiewerkgroepen en een overkoepelende regiegroep. De regiegroep bestaat uit

de regionale projectleiders van de drie decentralisaties, de coördinatoren van de afzonderlijke gemeenten, een

communicatie medewerker, een strateeg en de opdracht gevende gemeentesecretaris. De regiegroep vergadert

maandelijks.

In de drie regionale werkgroepen hebben vertegenwoordigers van alle gemeenten zitting en wordt intensief

samengewerkt in onder meer de voorbereiding van gezamenlijke notities en de afspraken met partners. De

werkgroep AWBZ-Wmo wordt geleid door de gemeenten Peel en Maas en Beesel, de werkgroep Jeugdhulp wordt

geleid door de gemeenten Venray en Horst aan de Maas en de werkgroep Participatiewet wordt geleid door de

gemeenten Venlo en Gennep. Daarnaast zijn er decentralisatie-overstijgende werkgroepen, die met een door de

regiegroep vastgestelde projectopdracht werken aan thema’s die alle gemeenten aangaan. Ook hierbij is het werk

verdeeld over de deelnemende gemeenten.109

108 De gemeente Mook en Middelaar heeft zich aangesloten bij de regio Arnhem/Nijmegen. 109 Henk Mensink, Regio Venlo en de drie D’s, datum onbekend.

60

Bijlage B | Kaderstellende

bevoegdheden gemeenteraad

De meeste kaderstellende bevoegdheden in het kader van de Wmo, de Jeugdwet en de Participatiewet worden

conform genoemde wetten rechtstreeks aan het college van B&W toebedeeld. De raad heeft formeel de

bevoegdheid om kaders te stellen door het vaststellen van een beleidsplan en een aantal verordeningen.

Daarnaast kan hij kaderstellend sturen via de programmabegroting. In het navolgende wordt een beknopt

overzicht gegeven van hetgeen de wet zegt over het beleidsplan en de verordeningen.

Wmo

Conform artikel 2.1.2 van de Wmo stelt de gemeenteraad “periodiek een plan vast met betrekking tot het door

het gemeentebestuur te voeren beleid met betrekking tot de maatschappelijke ondersteuning.” Het plan

beschrijft de beleidsvoornemens inzake door het college te nemen besluiten of te verrichten handelingen die erop

gericht zijn:

n. De sociale samenhang, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een

beperking te bevorderen, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente te bevorderen, alsmede huiselijk

geweld te voorkomen en te bestrijden;

o. De verschillende categorieën van mantelzorgers, en vrijwilligers, zoveel mogelijk in staat te stellen hun

taken als mantelzorger of vrijwilliger uit te voeren;

p. Vroegtijdig vast te stellen of ingezetenen maatschappelijke ondersteuning behoeven;

q. Te voorkomen dat ingezetenen op maatschappelijke ondersteuning aangewezen zullen zijn;

r. Algemene voorzieningen te bieden aan ingezetenen die maatschappelijke ondersteuning behoeven;

s. Maatwerkvoorzieningen te bieden ter ondersteuning van de zelfredzaamheid en participatie aan

ingezetenen van de gemeente die daartoe op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met

hulp van andere personen uit hun sociale netwerk niet of onvoldoende in staat zijn;

t. Maatwerkvoorzieningen te bieden aan personen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in

de samenleving en beschermd wonen of opvang behoeven in verband met psychische of psychosociale

problemen of omdat zij de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun

veiligheid als gevolg van huiselijk geweld.

Het plan moet erop gericht zijn dat cliënten zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kunnen blijven en dat

cliënten die beschermd wonen of opvang ontvangen, een veilige woonomgeving hebben en, indien mogelijk,

weer in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. In het plan wordt aangegeven welke

resultaten het gemeentebestuur in de door het plan bestreken periode wenst te behalen, welke criteria worden

gehanteerd om te meten hoe deze resultaten zijn behaald en welke outcomecriteria worden gehanteerd ten

aanzien van aanbieders.

Daarbij wordt in het plan bijzondere aandacht gegeven aan integrale dienstverlening, de samenwerking met

zorgverzekeraars en zorgaanbieders, de keuzemogelijkheden tussen aanbieders voor degenen aan wie een

maatwerkvoorziening wordt verstrekt, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen

met een beperking, de wijze waarop de continuïteit van hulp wordt gewaarborgd, mogelijkheden om met inzet

van begeleiding, waaronder dagbesteding, mensen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te laten blijven en

de wijze waarop ingezetenen worden geïnformeerd over de personen die kunnen optreden als vertegenwoordiger

van een cliënt die niet in staat kan worden geacht tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake.110

110 Wmo 2015, artikel 2.1.2

61

Daarnaast stelt de gemeenteregels bij verordening aanvullende regels vast over de uitvoering van besluiten of

handelingen, waarbij ten minste in de verordening wordt bepaald:

a. Op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of een cliënt voor een

maatwerkvoorziening in aanmerking komt;

b. Op welke wijze de hoogte van een (toereikend) persoonsgebonden budget wordt vastgesteld;

c. Welke eisen worden gesteld aan de kwaliteit van voorzieningen en de deskundigheid van beroepskrachten;

d. Ten aanzien van welke voorzieningen een klachtenregeling vereist is;

e. Ten aanzien van welke voorzieningen een regeling voor medezeggenschap van cliënten over voorgenomen

besluiten van de aanbieder die voor de gebruikers van belang zijn, vereist is;

f. Hoe bestrijding van ten onrechte ontvangen maatwerkvoorzieningen of persoonsgebonden budgetten

plaatsvindt;

g. Hoe het college zorg draagt voor een jaarlijkse blijk van waardering voor de mantelzorgers van cliënten in

de gemeente.111

De wet geeft daarnaast een aantal mogelijkheden voor zaken die bij verordening kunnen worden geregeld.

Gemeenten zijn hiertoe niet verplicht. Het betreft de volgende aspecten:

a. Het hanteren van een eigen bijdrage van de cliënt in de kosten voor het gebruik van algemene of

maatwerkvoorzieningen dan wel persoonsgebonden budget;

b. De hoogte van de eigen bijdragen voor verschillende soorten voorzieningen, waarbij de bijdragen de

kostprijs niet te boven mogen gaan en de instantie die deze bijdrage int;

c. Degene die de eigen bijdrage verschuldigd is voor woningaanpassingen van minderjarige cliënten;

d. Of aan personen met een beperking of chronische psychische of psychosociale problemen die daarmee

verband houdende aannemelijke meerkosten hebben, een tegemoetkoming wordt verstrekt ter

ondersteuning van de zelfredzaamheid en de participatie.112

Jeugdzorg

Conform artikel 2.2 van de Jeugdwet stelt de gemeenteraad “telkens periodiek een plan vast dat richting geeft

aan de door de gemeenteraad en het college te nemen beslissingen betreffende preventie en jeugdhulp, de

uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering.” Het plan beschrijft de hoofdzaken van het

door de gemeente te voeren beleid betreffende preventie, jeugdhulp, de uitvoering van de

kinderbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering en gaat ten minste in op:

a. De gemeentelijke visie en doelstellingen van het beleid;

b. De wijze waarop dit beleid zal worden uitgevoerd in samenhang met de verantwoordelijkheid inzake het

AMHK en welke acties in de door het plan bestreken periode zullen worden ondernomen;

c. De resultaten die de gemeente in de door het plan bestreken periode wenst te behalen, hoe gemeten

wordt of deze resultaten zijn behaald en welke outcomecriteria gehanteerd worden ten aanzien van

jeugdhulpaanbieders en gecertificeerde instellingen;

d. Hoe het college uitvoering zal geven aan aspecten van verantwoordelijkheidstoedeling gekoppeld aan

diegenen die onder verantwoordelijkheid van het college (toeleiding naar, advisering over en bepaling van)

jeugdhulp verlenen;

e. Op welke wijze de gemeenteraad en het college zich hebben vergewist van de behoeften van kleine

doelgroepen.113

Daarnaast is de gemeenteraad verplicht bij verordening regels te stellen over:

f. De te verlenen individuele en overige voorzieningen en de voorwaarden voor toekenning, de wijze van

beoordeling van en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening;

g. De wijze waarop de toegang tot en de toekenning van een individuele voorziening wordt afgestemd met

voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen;

h. De wijze waarop de hoogte van een persoonsgebonden budget wordt vastgesteld;

111 Wmo 2015, artikelen 2.1.3, 2.1.4 en 2.1.6. 112 Wmo 2015, artikelen 2.1.4 (lid 1,2,3 en 7), 2.1.5 en 2.1.7. 113 Jeugdwet, artikel 2.2.

62

i. De bestrijding van ten onrechte ontvangen en misbruik van individuele voorzieningen of persoonsgebonden

budget.114

Participatiewet

Conform artikel 7 van de Participatiewet heeft het college de opdracht aangewezen personen te ondersteunen bij

arbeidsinschakeling, bijstand te verlenen aan personen die in zodanige omstandigheden verkeren of dreigen te

geraken dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien en

beleid te ontwikkelen ten behoeve van het verrichten van een tegenprestatie.

De gemeenteraad stelt volgens de Participatiewet de volgende verordeningen vast:

a. Uitkeringen:

i. De raad stelt regels met betrekking tot het verlenen van individuele inkomenstoeslag, de

hoogte en de invulling van de begrippen ‘langdurig’ en ‘laag’ inkomen;

i. Het verlenen van individuele studietoeslag, de hoogte en de frequentie ervan;

ii. Het uitoefenen van de bevoegdheid tot verrekening van bestuurlijke boetes bij recidive.

b. Re-integratievoorzieningen en tegenprestatie: de raad stelt regels met betrekking tot:

i. Het ondersteunen bij en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling, het

opdragen van een tegenprestatie en scholing, opleiding, premie en beschut werk;

ii. Deze regels bepalen de voorwaarden waaronder personen en werkgevers in aanmerking

komen, voor welke vergoedingen een werkgever in aanmerking komt bij ziekte van de

werknemer en welke regels gelden voor scholing, opleiding en premie indien onbeloonde

additionele werkzaamheden worden verricht.115

Voor alle genoemde wetten geldt bovendien dat bij verordening geregeld moet worden hoe cliënten of hun

vertegenwoordigers worden betrokken bij uitvoering van de wet, waaronder het doen van voorstellen voor beleid,

het geven van advies en het agenderen van onderwerpen.

114 Jeugdwet, artikel 2.9. 115 Participatiewet, artikelen 8 en 8a.

63

Bijlage C | Overzicht geraadpleegde

documenten

Document Datum

Begroting Peel en Maas 2012 November 2011

Intentieverklaring Pilot Dorpsdagvoorzieningen Koningslust-Grashoek 4 april 2012

Begroting Peel en Maas 2013 Oktober 2012

Concept Regionale visie en uitgangspunten maatschappelijke opgave op gebied van Wmo-

AWBZ

9 november 2012

Decentralisatiebrief minister van Binnenlandse Zaken 19 februari 2013

Samen Anders met Co-creatie in begeleiding in Peel en Maas beknopte versie bestuur/beleid 15 april 2013

Samen Anders met Co-creatie in begeleiding in Peel en Maas versie voor beleidsmakers 15 april 2013

Convenant samenwerking Zorgverzekeraar-Zorgkantoor-gemeente Peel en Maas 18 juni 2013

Beleidsadvies informele zorg in Peel en Maas Juni 2013

Kadernota 2014, Ruimte in de samenleving Juni 2013

Projectplan decentralisatie Jeugdzorg Peel en Maas 8 juli 2013

Startnotitie Drie decentralisaties gemeente Peel en Maas 13 augustus 2013

Regionaal Transitiearrangement Jeugd Noord-Limburg 30 september 2013

Feiten en cijfers jeugdzorg en AWBZ Noord-Limburg, September 2013

Factsheet Peel en Maas o.b.v. feiten en cijfers jeugdzorg en AWBZ Noord-Limburg September 2013

Begroting Peel en Maas 2014 Oktober 2013

Raadsvoorstel Startnotitie Peel en Maas en de Regio 3 december 2013

Startnotitie Peel en Maas en de Regio 3 december 2013

Regionaal Beleidskader Jeugd Noord-Limburg 9 december 2013

Memo definitieve afspraken ZB/MO 20 december 2013

Memo definitieve afspraken DDV inkoopkader 20 december 2013

Binnen naar buiten en buiten naar binnen, bijlage bij raadsinformatiebrief December 2013

Bijlagenboek Binnen naar buiten December 2013

Drie decentralisaties gemeente Peel en Maas, Raadsnotitie: Verdieping van de

spanningsbogen

29 januari 2014

Regio Venlo en de drie D’s Januari 2014

Tabel achtergrondinformatie decentralisatie Wmo-AWBZ-Zvw 10 februari 2014

Raadsinformatiebrief regionale samenwerking 11 maart 2014

Presentatie Regionale Raadsdag decentralisaties op regionale schaal 17 mei 2014

Diverse presentaties raadsbijeenkomst (Wmo, Jeugdzorg, Participatiewet, Financiën, Inkoop

en Pilot Schakelplein)

27 mei 2014

Beantwoording openstaande raadsvragen gesteld in de bijeenkomsten over de drie

decentralisaties

19 juli 2014

Raadsvoorstel Modulaire gemeenschappelijke regeling sociaal domein Limburg-Noord 18 augustus 2014

Beantwoording op raadsvragen van AndersNu over de drie decentralisaties 22 augustus 2014

64

Document Datum

Concept knoppennotitie 18 september 2014

Concept verordening co-creatie en advisering sociaal domein gemeente Peel en Maas 18 september 2014

Concept verordening individuele inkomenstoeslag gemeente Peel en Maas 18 september 2014

Concept verordening individuele studietoeslag gemeente Peel en Maas 18 september 2014

Concept verordening loonkostensubsidie Participatiewet gemeente Peel en Maas 18 september 2014

Concept verordening re-integratieverordening Participatiewet gemeente Peel en Maas 18 september 2014

Concept verordening tegenprestatie Participatiewet gemeente Peel en Maas 18 september 2014

Concept verordening Jeugdhulp gemeente Peel en Maas 18 september 2014

Toelichting concept verordening Jeugdhulp gemeente Peel en Maas 2015 18 september 2014

Concept verordening Wmo gemeente Peel en Maas 18 september 2014

Toelichting concept verordening Wmo Peel en Maas 18 september 2014

Concept Reacties van adviesraden en belangenorganisaties op de notitie ‘Meespraak en

Advies’

18 september 2014

Modulaire gemeenschappelijke regeling sociaal domein Limburg-Noord September 2014

Beleidsplan Sociaal Domein 2015 en verder, gemeente Peel en Maas 1 oktober 2014

Begroting Peel en Maas 2015 Oktober 2014

Raadsvoorstel Initiatiefvoorstel: “Instellen werkgroep Sociale Raad Peel en Maas’’ 11 november 2014

Factsheet Participatiewet Ongedateerd

Diverse documenten met raadsvragen Ongedateerd

UWV-notitie Wajong cijfers en aanpak Noord-Limburg Ongedateerd

Bijlage D | Overzicht geïnterviewde

personen

Naam Functie

Afvaardiging van de gemeenteraad

(2 momenten in onderzoeksproces)

Woordvoerders sociaal domein + afvaardiging overige raadsleden

De heer A. Amhaouch Concerncontroller en teammanager van Advies en Control

De heer I. Dohmen Projectleider Participatiewet

De heer G. Franssen Transitietrekker regionale werkgroep Participatiewet

De heer R. Janssen Portefeuillehouder sociaal domein

Mevrouw I. Joosten Griffier

De heer R. Genders Lokaal en regionaal projectleider Wmo en lokaal verantwoordelijk voor

integraliteit 3D’s

De heer H. Mensink Gemeentesecretaris en ambtelijk regionaal opdrachtgever 3D’s

Mevrouw M. van Tuyn Regionaal projectleider decentralisatie jeugdzorg

Mevrouw R. Verhees Projectleider decentralisatie Jeugdzorg Peel en Maas