E mail marketing od kuchni, czyli o tworzeniu skutecznych mailingów
Raport podsumowujący badanie sytuacji prawnej w zakresie...
Transcript of Raport podsumowujący badanie sytuacji prawnej w zakresie...
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
Raport podsumowujący badanie sytuacji prawnej
w zakresie wspierania działalności organizacji
pozarządowych i instytucji ekonomii społecznej
Warszawa, maj 2011 r.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
2
1. Wprowadzenie
Æ Badanie sytuacji prawnej w zakresie wspierania działalności organizacji pozarządowych
i instytucji ekonomii społecznej zostało przeprowadzone w ramach projektu „TORO
w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia ekonomii społecznej” współfinansowanego
ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Programu Operacyjnego
Kapitał Ludzki. Projekt realizowany jest przez Miasto Stołeczne Warszawa
w partnerstwie z Fundacją Gospodarczą im. K. Marcinkowskiego w Ciechanowie, WYG
International Sp. z o.o., Bankiem Ochrony Środowiska S.A., Polsko-Amerykańskim
Funduszem Pożyczkowym Inicjatyw Obywatelskich, Wspólnotą Roboczą Związków
Organizacji Socjalnych, Stowarzyszeniem Interwencji Prawnej, Stowarzyszeniem
Niemiecko-Polskiej Współpracy Socjalnej.
Æ Niniejszy raport jest podsumowaniem badania przeprowadzonego przez WYG
International. Raport został opracowany przez: Adriannę Niedoszewską (analiza prawa
krajowego), Magdalenę Wolińską (opis metodologii i przebiegu realizacji badania),
Simon Roberts’a (analiza sytuacji prawnej w Anglii) oraz Tomasza Schimanka
(opracowanie koncepcji i metodologii badań, przeprowadzenie pozostałych analiz
i opracowanie całości raportu). W realizacji badań uczestniczył także Mateusz Przywara.
Realizatorzy badania składają podziękowania Petérowi Bodó za informacje pomocne
w opracowaniu analizy sytuacji prawnej na Węgrzech. Nadzór formalny i merytoryczny
nad realizacją badania pełnili: Andrzej Dziurdzik i Tomasz Gierwatowski.
2. Cel i założenia badania
Æ Celem badania sytuacji prawnej w zakresie współpracy organizacji pozarządowych
i instytucji ekonomii społecznej było dostarczenie realizatorom projektu „TORO”
informacji, wniosków i rekomendacji przydatnych do osiągnięcia kluczowych rezultatów
projektu: stworzenia instrumentu finansowania organizacji pozarządowych i instytucji
ekonomii społecznej, opracowania wieloletniego programu współpracy samorządu
Warszawy z organizacjami pozarządowymi i instytucjami ekonomii społecznej oraz
wypracowania mechanizmu wsparcia dla tych podmiotów w prowadzeniu działalności
pożytku publicznego.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
3
Æ Badanie dotyczyło trzech obszarów: prawa krajowego polskiego, prawa lokalnego M. St.
Warszawy oraz prawa europejskiego. Przy czym sytuacja prawna w badanym obszarze –
z wyjątkiem sfery pomocy publicznej – nie jest regulowana na poziomie unijnym,
a każdy z krajów członkowskich ma własne, często wypracowywane przez dziesiątki lat
regulacje prawne i praktykę ich stosowania. Niemożliwa jest zatem analiza prawna na
poziomie unijnym, stąd realizatorzy uznali, że należy przeprowadzić analizę rozwiązań
prawnych w dwóch różnych krajach członkowskich Unii Europejskiej. Wybór padł na
Anglię, która znajduje się w czołówce krajów unijnych stosujących innowacyjne formy
współpracy samorządów z partnerami społecznymi. Drugim krajem uwzględnionym
w analizie są Węgry, przede wszystkim z powodu wielu podobieństw do sytuacji
w Polsce, a także z uwagi na nowatorskie rozwiązania stosowane w tym kraju w zakresie
pożytku publicznego. Uzupełnieniem wiedzy o rozwiązaniach zagranicznych będzie
raport dotyczący Niemiec przygotowany przez Wspólnotę Roboczą Związków
Organizacji Socjalnych.
Æ Instytucje ekonomii społecznej (IES) wykorzystują działalność gospodarczą dla realizacji
celów społecznie użytecznych; przy czym, z uwagi na istotny kontekst współpracy
z samorządem, cele społecznie użyteczne zostały zawężone do celów pożytku
publicznego, który, w każdym z trzech poddanych analizie krajów, jest zdefiniowany.
Z kolei ze względu na różnice pomiędzy prawem polskim, angielskim i węgierskim,
a także brak definicji instytucji ekonomii społecznej w każdym z tych trzech systemów
prawnych realizatorzy badania przyjęli założenie, że w analizie nie będą wyróżniać
konkretnych form prawnych, w jakich mogą działać IES, a wykorzystają dwa typy
działalności, która może być przez te instytucje prowadzona: niekomercyjnej działalności
pożytku publicznego oraz działalności gospodarczej służącej realizacji celów pożytku
publicznego. Formy prawne, w jakich mogą działać IES, będą uwzględniane jedynie
w kontekście powiązanych z daną formą uprawnień i/lub ograniczeń dotyczących
prowadzonej działalności.
3. Metodologia badania
Æ Badanie sytuacji prawnej w Polsce, Anglii, na Węgrzech i w M. St. Warszawa zostało
przeprowadzone w oparciu o analizę danych zastanych, poszerzoną o kilka
indywidualnych wywiadów pogłębionych (11 wywiadów) w celu uzyskania dodatkowej
i pogłębionej wiedzy o ewentualnych praktycznych barierach związanych ze
stosowaniem prawa krajowego i lokalnego w Warszawie.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
4
Æ W badaniu sytuacji prawnej w Anglii i na Węgrzech wykorzystano analizę
obowiązujących aktów prawnych, opracowań dotyczących ich praktycznego stosowania
oraz raportów i wyników badań dotyczących działalności organizacji trzeciego sektora
i ich relacji z sektorem publicznym.
Æ W badaniu sytuacji prawnej w Polsce wykorzystana została analiza obowiązujących
aktów prawnych, opracowań dotyczących ich praktycznego stosowania oraz raportów,
wyników badań dotyczących działalności organizacji trzeciego sektora i ich relacji
z sektorem publicznym oraz wyniki indywidualnych wywiadów pogłębionych
z przedstawicielami organizacji pozarządowych, przeprowadzonych w ramach badania.
Æ W badaniu sytuacji prawnej w M. St. Warszawa wykorzystana została analiza
obowiązujących aktów prawa lokalnego dotyczącego relacji samorządu i organizacji
pozarządowych, wyników badań dotyczących działalności organizacji trzeciego sektora
i ich relacji z sektorem publicznym w Warszawie oraz wyniki indywidualnych
wywiadów pogłębionych z przedstawicielami organizacji pozarządowych,
przeprowadzonych w ramach badania.
Æ Podstawą wytypowania organizacji do badania była lista dotacji przyznanych przez
Urząd Miasta i poszczególne dzielnice w 2010 roku, udostępniona przez Centrum
Komunikacji Społecznej (CKS). W przypadku badania dotyczącego środowiska
prawnego uwzględniono najważniejsze obszary, w których przyznawane były dotacje.
Najwięcej dotacji przyznano w czterech sferach: edukacja i oświata, kultura, sprawy
społeczne i zdrowie oraz sport i rekreacja. Z każdego z tych obszarów losowo wybrano
trzy organizacje (dwie podstawowe i jedną rezerwową). Obok tego są także dwa obszary,
w których przyznano znacznie mniej dotacji niż w obszarach kluczowych. Są to dotacje
przyznane przez CKS oraz dotacje w sferze ochrony środowiska. W tych dwóch
obszarach losowo wybrano pod dwie organizacje do badania (jedną podstawową i jedną
rezerwową). W efekcie powstała lista dziesięciu organizacji, z którymi przeprowadzone
miały zostać wywiady oraz sześciu organizacji rezerwowych. W trakcie realizacji
badania okazało się, że niemożliwe jest przeprowadzenie wywiadów z kilkoma
organizacjami z listy podstawowej i rezerwowej, stąd lista rezerwowa zostało poszerzona
o kilka dodatkowych organizacji. W efekcie zbadano przedstawicieli 11 organizacji,
zróżnicowanych pod względem obszarów działania, skali i form prowadzonej
działalności:
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
5
Organizacje pozarządowe, których przedstawiciele wzięli udział w wywiadach
Caritas Diecezji Warszawsko-Praskiej
Fundacja Ave
Fundacja Azylu pod Psim Aniołem
Fundacja Civis Polonus
Fundacja Drabina Rozwoju
Komitet Ochrony Praw Dziecka
Polski Związek Niewidomych Okręg Mazowiecki
Stowarzyszenie "Dom Tańca"
Stowarzyszenie Pomocy Dzieciom "Gniazdo"
Towarzystwo Krzewienia Kultury Fizycznej - Ognisko TKKF Chomiczówka
Towarzystwo Przyjaciół Warszawy
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
6
Æ W badaniu uwzględniono następujące kwestie:
Kwestia kluczowa
1. Współpraca i/lub wsparcie działalności pożytku publicznego ze strony sektora
publicznego, w szczególności samorządów
Kwestie pomocnicze
1.1. Z kim może współpracować i kogo może wspierać samorząd?
1.2. W jakich obszarach, sferach?
1.3. W jakich formach?
1.4. Na jakich warunkach, jakie są istotne ograniczenia w tym zakresie?
1.5. Jakie są dobre praktyki i/lub innowacyjne rozwiązania w zakresie współpracy
i/lub wsparcia?
Kwestia kluczowa
2. Współpraca i/lub wsparcie działalności gospodarczej służącej celom pożytku
publicznego ze strony samorządu miejskiego
Kwestie pomocnicze
2.1. Z kim może współpracować i kogo może wspierać samorząd?
2.2. W jakich obszarach, sferach?
2.3. W jakich formach?
2.4. Na jakich warunkach, jakie są istotne ograniczenia w tym zakresie?
2.5. Jakie są dobre praktyki i/lub innowacyjne rozwiązania w zakresie współpracy
i/lub wsparcia?
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
7
4. Przebieg realizacji badania
Æ Badanie było realizowane w okresie od stycznia do początku maja 2011 roku. W ramach
badania zostały przeprowadzone: analiza danych zastanych i indywidualne wywiady
pogłębione. Szczegółowe informacje, dotyczące poszczególnych metod badawczych,
zostały zawarte w rozdziale dotyczącym metodologii.
Æ W styczniu została opracowana koncepcja badań oraz scenariusz do wywiadów
indywidualnych, znajdujący się w załączniku 1. do niniejszego raportu. Zarówno
koncepcja badania, jak i scenariusz wywiadu zostały skonsultowane ze wszystkim
partnerami projektu „TORO”. W styczniu rozpoczęła się także analiza dokumentacji
w zakresie prawa krajowego i lokalnego.
Æ W lutym wytypowane zostały organizacje do wywiadów indywidualnych, które zostały
przeprowadzone w lutym i w pierwszym tygodniu marca. Z uwagi na okres ferii
zimowych pierwotna lista organizacji została poszerzona o kilka kolejnych organizacji z
listy przekazanej przez CKS. Wywiady przeprowadzane były z reguły z członkami
zarządów organizacji przez przygotowanych wcześniej badaczy. Wywiady odbywały się
w siedzibach organizacji, średni czas przeprowadzenia wywiadu to ok. 80 minut.
W lutym kontynuowana była także analiza dokumentacji w zakresie prawa krajowego
i lokalnego.
Æ W marcu dokonano wstępnej analizy wyników wywiadów indywidualnych, na podstawie
której przygotowano prezentację przedstawioną liderowi i partnerom projektu „TORO”.
Zakończona została także analiza prawa krajowego i lokalnego, a uruchomiana została
analiza dokumentów dotyczących sytuacji prawnej w Anglii i na Węgrzech.
Æ W kwietniu przeprowadzona została analiza zagraniczna, a na podstawie wyników analiz
cząstkowych i wyników wywiadów indywidualnych przygotowany został raport
podsumowujący badanie. Raport został przekazany liderowi i partnerom Projektu na
początku maja 2011 roku.
Æ Jedynym napotkanym problemem w trakcie realizacji badania była nieobecność osób
kompetentnych w organizacjach (ze względu na okres ferii zimowych). Żadna
z organizacji nie odmówiła udziału w badaniu, ale niektóre proponowały przełożenie
wywiadów na okres późniejszy, wykraczający poza ustalone ramy czasowe dla
przeprowadzenia badania. Powodem przesunięcia w czasie wywiadów była nieobecność
osób kompetentnych w organizacjach w chwili przeprowadzania wywiadów. W tego typu
przypadkach wywiady nie zostały przeprowadzone.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
8
5. Wyniki badania
5.1. Sytuacja prawna w Polsce – prawo krajowe
Æ Analizie poddane zostały następujące akty prawne: ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r.
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r.
Prawo zamówień publicznych, ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych,
ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, ustawa z dnia 7 kwietnia 1989 r.
o stowarzyszeniach, ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, ustawa z dnia 8
marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Æ Dodatkowo w ramach analizy uwzględniono Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie za 2008 r., badanie Monitoring
współpracy za 2009 r. oraz raport badawczy pn. „Diagnoza problemów funkcjonowania
organizacji pożytku publicznego” z 2008 r.
Æ Z kolei indywidualne wywiady pogłębione zostały przeprowadzone z przedstawicielami
11. organizacji pozarządowych, korzystających w 2010 roku z dotacji M. St. Warszawy.
Celem wywiadów było pozyskanie informacji o tym, jak przedstawiciele trzeciego
sektora oceniają współpracę w zakresie działalności pożytku publicznego z Miastem
Stołecznym Warszawa, co ich zdaniem zasługuje na pozywaną ocenę, a co wymaga
dalszych prac, prowadzących do ulepszania dotychczasowych rozwiązań. Jednocześnie w
trakcie wywiadów starano się ustalić wiedzę przedstawicieli organizacji pozarządowych
na temat przepisów prawa, które określają zasady prowadzenia działalności pożytku
publicznego oraz stanowią podstawy dla zasad współpracy samorządu miejskiego
z trzecim sektorem.
Æ Punktem wyjścia do analizy dokumentów, tj. aktów prawnych o zasięgu krajowym, była
ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. To ona m.in. definiuje
pojęcie działalności pożytku publicznego, określa zasady współpracy organów
administracji publicznej, a więc np. samorządu z organizacjami pozarządowymi, zawiera
enumeratywną listę sfer zadań publicznych zaliczanych do działalności pożytku
publicznego.
Æ Warto jednak zaznaczyć, że także ustawa o pomocy społecznej oraz ustawa o finansach
publicznych zawierają przepisy bezpośrednio odnoszące się do współpracy i/lub
wspierania działalności pożytku publicznego przez jednostki samorządu terytorialnego.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
9
Æ Przedmiotem współpracy pomiędzy samorządami a organizacjami pozarządowymi jest
działalność pożytku publicznego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku
publicznego i wolontariacie „działalnością pożytku publicznego jest działalność
społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań
publicznych określonych w ustawie.”
Æ Poniżej zaprezentowane zostały wyniki badania w podziale na działalność pożytku
publicznego i działalność gospodarczą służącą celom pożytku publicznego.
5.1.1. Współpraca i/lub wsparcie działalności pożytku publicznego ze strony samorządu
Æ Zasady, na jakich odbywa się prowadzenie działalności pożytku publicznego oraz
współpraca i/lub wsparcie tej działalności ze strony samorządu, określa ustawa
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (art. 1 ust. 1 pkt. 1). Stanowi ona
również (art. 5), iż jednostki samorządu terytorialnego prowadzą działalność pożytku
publicznego współpracując z:
§ organizacjami pozarządowymi,
§ osobami prawnymi i jednostkami organizacyjnymi, działającymi na podstawie
przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej
Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych
oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe
obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego,
§ stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego,
§ spółdzielniami socjalnymi,
§ spółkami akcyjnymi i z ograniczoną odpowiedzialnością ,
§ klubami sportowymi będącymi spółkami działającymi na podstawie przepisów
ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. Nr 127, poz. 857 i Nr 151,
poz. 1014).
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
10
Æ Warunkiem podjęcia przez jednostki samorządu terytorialnego współpracy z wyżej
wymienionymi podmiotami jest to, że:
§ nie działają one w celu osiągnięcia zysku,
§ przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych,
§ nie przeznaczają zysku do podziału między swoich członków, udziałowców,
akcjonariuszy i pracowników.
Æ Działalność pożytku publicznego może być prowadzona jako:
Æ Warto także podkreślić, że zgodnie z ustawą o finansach publicznych i ustawami
o samorządzie gminnym i powiatowym samorządy lokalne mogą współpracować
z organizacjami pozarządowymi w zakresie tych zadań pożytku publicznego, które są
zadaniami własnymi gminy czy też powiatu.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
11
Æ W kontekście zagadnienia dotyczącego tego, z kim samorząd miejski może podejmować
współpracę w ramach działalności pożytku publicznego warto przywołać zapisy ustawy
o pomocy społecznej. Przede wszystkim należy podkreślić, że pomoc społeczna –
zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie – jest sferą zadań
publicznych należących do działalności pożytku publicznego. Tak więc podejmowane
w jej ramach zadania są zaliczane do działalności pożytku publicznego. Natomiast
organów administracji samorządowej (np. samorządu miejskiego) odpowiedzialne są za
organizację pomocy społecznej, współpracując w tym zakresie z organizacjami
społecznymi i pozarządowymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami
wyznaniowymi oraz osobami fizycznymi i prawnymi (art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy
społecznej). Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego mają obowiązek
zapewnienia realizacji zadań z zakresu pomocy społecznej i mogą w tym zakresie
współpracować z wymienionymi wyżej organizacjami i podmiotami. Współpraca ta
jednak nie obejmuje:
§ ustalania uprawnień do świadczeń, w tym przeprowadzania rodzinnych
wywiadów środowiskowych,
§ opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne,
§ wypłaty świadczeń pieniężnych.1
Æ Do 2010 roku samorządy terytorialne mogły stosować odrębny tryb zlecania zadań
z zakresu pomocy społecznej wynikający z ustawy o pomocy społecznej i rozporządzeń
wykonawczych do tej ustawy. Po nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie z marca 2010 roku tryb zlecania zadań wynikający z tej ustawy
rozciągnięty został także na zdania z zakresu pomocy społecznej.
Æ Podsumowując należy więc stwierdzić, iż na bazie obowiązujących przepisów samorząd
lokalny może współpracować z przedstawicielami trzeciego sektora, o których mowa
w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, niezależnie,, czy
realizowane przez nich działania prowadzone są w ramach nieodpłatnej i/lub odpłatnej
działalności pożytku publicznego. Kwestią zasadniczą jest w tym przypadku przedmiot
współpracy, a więc to, że odbywa się ona w określonych w art. 4 ust. 1 ustawy
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie sferach zadań publicznych.
1 - art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
12
Æ Przedstawiciele organizacji, które uczestniczyły w badaniu, generalnie pozytywnie
ocenili istniejące prawo regulujące współpracę samorządów z organizacjami
pozarządowymi. W trakcie rozmów z przedstawicielami organizacji pozarządowych,
które w ubiegłym roku współpracowały z samorządem Miasta Stołecznego Warszawy,
można było usłyszeć, że co do zasady samorząd może współpracować ze wszystkimi
przedstawicielami trzeciego sektora i nie ma w tym zakresie żadnych istotnych
ograniczeń. Pytani o podstawy prawne współpracy wskazywali na ustawę o działalności
pożytku publicznego i wolontariacie. Niemniej wspominali również ustawę o pomocy
społecznej, ustawę o fundacjach, czy prawo o stowarzyszeniach, określających, kto może
być wspierany w zakresie działalności pożytku publicznego. Według opinii badanych,
istniejące ustawy tworzą dobre podstawy dla współpracy samorządu i organizacji
pozarządowych prowadzących działalność pożytku publicznego.
Æ Wiedza na temat ustaw i rozporządzeń regulujących wzajemne relacje samorządu
i organizacji pozarządowych jest jednak dość pobieżna, przedstawiciele organizacji nie
potrafili wskazać konkretnych zapisów cytowanych przez siebie ustaw, często nie
wiedzieli, czy pewne kwestie regulowane są prawodawstwem krajowym, czy wynikają
z prawa lokalnego. Charakterystyczne jest także, że badani nie wymieniali ustaw
o samorządzie gminnym i powiatowym, z których wynikają zadania własne samorządów
lokalnych, będące przedmiotem współpracy. Świadczy to o dość powierzchownej wiedzy
na ten temat posiadanej przez organizacje.
Æ Respondenci wywiadów nie zidentyfikowali istotnych barier podmiotowych dotyczących
współpracy z samorządem. Jednak zwrócili uwagę na kilka kwestii ograniczających
dostęp do współpracy czy wsparcia samorządu niektórym organizacjom. Zwrócono np.
uwagę na niemożność podjęcia współpracy z samorządem przez różnego rodzaju grupy
nieformalne. Jak powiedział jeden z respondentów „(…) [grupy nieformalne – przyp.
autorów] nie chcą tworzyć organizacji, bo nie czują się na siłach, żeby udźwignąć
formalno-prawny charakter tej organizacji, ale mają różne ciekawe pomysły i chcieliby
na ich realizację zdobyć trochę pieniędzy. (…) chcą wycieczkę zorganizować i na to są
pieniądze w Urzędzie Miasta, można je zdobyć, ale trzeba mieć osobowość prawną, i to
jest przeszkodą.” Jednocześnie ten sam rozmówca stwierdził, że „(…) często grupy
nieformalne mogą uzyskać wsparcie organizacji, ja nie słyszałem, żeby jakaś grupa
nieformalna, która chciała zrobić fajny projekt, nie znalazła partnera pozarządowego.”
W tym kontekście można było też usłyszeć, iż grupy nieformalne „(…) nie powinny
dostawać pieniędzy publicznych. Po prostu, zdecydowanie się z tym zgadzam, i nie
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
13
należy o to walczyć, by one dostały. Muszą mieć umocowanie prawne, bo trzeba mieć
możliwość ich kontrolowania.”2
Æ Sfery zaliczane do działalności pożytku publicznego określone są w art. 4 ust. 1 ustawy
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Przepis ten zawiera enumeratywną
listę 33. zakresów/obszarów, które stanowią działalność pożytku publicznego. Tak więc
zarówno organizacje pozarządowe, jak i podmioty wskazane w art. 3 ust. 3 ustawy,
realizując na bazie swoich statutów zadania w ramach jednej bądź kilku wskazanych
w art. 4 ust. 1 sfer, prowadzą działalność pożytku publicznego.
Æ Według danych za 2008 r. najliczniejszą grupę wśród organizacji stanowiły
stowarzyszenia, z których najwięcej (10 765) zarejestrowanych było w województwie
mazowieckim. Również na Mazowszu zarejestrowanych było najwięcej fundacji (3 350)
w 2008 r.3.
Æ Według badania SOF-1 z 2008 r. najważniejsze dziedziny działalności statutowej
fundacji, stowarzyszeń i innych organizacji społecznych to:
§ sport, turystyka, rekreacja, hobby – tę dziedzinę wskazywało 38,3% podmiotów
§ pomoc społeczna i socjalna – 24,0%
§ kultura i sztuka – 11,0%
§ edukacja i wychowanie – 7,6%
§ ochrona środowiska – 4,2%
§ ochrona zdrowia – 4,1%
§ rozwój lokalny w wymiarze społecznym i ekonomicznym – 3,6%
§ wsparcie dla instytucji, organizacji pozarządowych i inicjatyw obywatelskich –
1,5%
§ prawo i jego ochrona, prawa człowieka – 1,5%
§ działalność naukowa-badawcza, badania naukowe – 1,0%
§ rynek pracy, aktywizacja zawodowa – 1,0%
§ sprawy zawodowe, pracownicze, branżowe – 0,9%
2 - warto zauważyć, że nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 2010 roku wprowadziła formułę inicjatywy lokalnej, która umożliwia wspieranie przez samorządy działań grup nieformalnych 3 - monitoring ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z 2008 r.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
14
§ religia – 0,4%
§ działalność międzynarodowa – 0,5%
§ pozostała działalność – 0,4%.4
Æ Pytani o zakres przedmiotowy współpracy z samorządem lokalnym respondenci
odwoływali się do ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, która
wskazuje sfery zadań publicznych, realizowane w ramach działalności pożytku
publicznego. Według badanych, sfera zadań pożytku publicznego wyczerpuje możliwości
działań podejmowanych przez organizacje, natomiast podkreślali oni, że to nie oznacza,
że wszystkie te sfery faktycznie są przedmiotem współpracy samorządu i organizacji
pozarządowych. Samorząd wybiera z listy określonej w ustawie te zadania, które uznaje
– z różnych względów – za istotne. W tym kontekście badani nie wspominali
o ograniczeniu wynikającym z zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego.
Æ Jeśli chodzi o formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego (np. samorządu
miejskiego) z trzecim sektorem to, co do zasady można ją podzielić na współpracę
o charakterze:
a) finansowym, np. w formie dotacji przekazywanych przez samorząd organizacjom
pozarządowym na realizację zadań z zakresu działalności pożytku publicznego
b) niefinansowym, np. udział przedstawicieli trzeciego sektora w różnego rodzaju
gremiach, ciałach konsultacyjnych i opiniotwórczych.
Æ W szczególności formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego z trzecim
sektorem określa art. 5 ust.2 i 8 ustawy o działalności pożytku publicznego
i wolontariacie. Zgodnie z nim współpraca ta może przyjmować następujące formy:
4 - tamże
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
15
Lp.
Możliwe formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego z
organizacjami pozarządowymi i podmiotami wskazanymi w art. 3 ust 3
ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie
1. ZLECANIE REALIZACJI ZADAŃ
PUBLICZNYCH
Przedmiotem zlecenia są zadania
realizowane w ramach
działalności pożytku
publicznego, o których mowa w
art. 4 ustawy o działalności
pożytku publicznego i
wolontariacie
2. WZAJEMNE INFORMOWANIE SIĘ O
PLANOWANYCH KIIERUNKACH
DZIAŁALNOŚCI
Przekazywanie informacji o
przygotowywanych programach,
identyfikowanych problemach w
obszarze działalności pożytku
publicznego, które wymagają
wsparcia
3. KONSULTOWANIE AKTÓW
NORMATYWNYCH
OGÓLNOKRAJOWYCH I
MIEJSCOWYCH
Dotyczących działalności
statutowej
organizacji/podmiotów
Dotyczących działalności
pożytku publicznego z radami
pożytku publicznego,
tworzonymi przez samorząd
miejski
4. TWORZENIE WSPÓLNYCH ZESPOŁÓW
O CHARAKTERZE DORADCZYM I
INICJATYWNYM
W skład takich zespołów
wchodzą przedstawiciele:
- organizacji/podmiotów, o
których mowa w art. 3 ust 3
ustawy o działalności pożytku
publicznego i wolontariacie
- samorządu miejskiego
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
16
Lp.
Możliwe formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego z
organizacjami pozarządowymi i podmiotami wskazanymi w art. 3 ust 3
ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie
5. REALIZACJA INICJATYW
LOKALNYCH
Na wniosek mieszkańców miasta
bądź organizacji, podmiotu, o
którym mowa w art. 3 ust. 3
ustawy o działalności pożytku
publicznego, w zakresie
określonym w tej ustawie
6. REALIZACJA PROJEKTÓW/UMÓW
PARTNERSKICH
Zgodnie z art. 28a ustawy z dnia
6 grudnia 2006 r. o prowadzeniu
polityki rozwoju
7. UDZIELANIE POŻYCZEK,
GWARANCJI, PORĘCZEŃ
Dotyczy to organizacji
pozarządowych i podmiotów, o
których mowa w art. 3 ust. 3
ustawy o działalności pożytku
publicznego i wolontariacie oraz
obejmuje wyłącznie zadania
realizowane w zakresie
działalności pożytku publicznego
8. PRAWO DO UŻYTKOWANIA NA
SZCZEGÓLNYCH WARUNKACH
NIERUCHOMOŚCI, NIEODPŁATNE
UDOSTĘPNIANIE LOKALI,
MATERIAŁÓW, SPRZĘTU I URZĄDZEŃ
Samorząd miejski może
nieodpłatnie udostępnić
organizacjom/podmiotom będące
jego własnością nieruchomości,
lokale i sprzęt w celu realizacji
zadania publicznego
powierzonego bądź wspieranego
organizacjom/podmiotom
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
17
Æ Głębszej analizie poddano w badaniu współpracę jednostek samorządu terytorialnego
z trzecim sektorem w formie: zlecania realizacji zdań publicznych, realizacji inicjatyw
lokalnych oraz projektów/umów partnerskich.
Æ Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o finansach publicznych (art. 221 ust.1)
niedziałające w celu osiągnięcia zysku podmioty spoza sektora finansów publicznych,
a więc m.in. organizacje pozarządowe, mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu
terytorialnego (np. Miasta Stołecznego Warszawy) dotacje celowe na cele publiczne
należące do zadań tej jednostki. W przypadku samorządu gminnego zadania te określone
są w ustawie o samorządzie gminnym. Na wykonanie tych zadań gmina może zawierać
umowy m.in. z organizacjami pozarządowymi zgodnie z art. 9 ustawy o samorządzie
gminnym.
Æ Dotacje celowe na cele publiczne, należące do zadań samorządu, określane są w uchwale
budżetowej jednostki samorządu terytorialnego i podzielone na te, które planuje się
w danym roku budżetowym udzielić jednostkom sektora finansów publicznych, jak i tym
spoza tego sektora (np. organizacjom/podmiotom realizującym zadania z zakresu
działalności pożytku publicznego)5. Ustawa o finansach publicznych w art. 221 ust. 2
stanowi również, że zlecanie zadań publicznych i udzielanie dotacji z zakresu
działalności pożytku publicznego następuję zgodnie z zasadami określonymi w ustawie
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Ta ostatnia natomiast wskazuje, że
zlecanie realizacji zadań publicznych może odbywać się w następujących formach:
5 - art. 214 i art. 215 ustawy o finansach publicznych
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
18
Æ Z badania „Monitoring współpracy w 2009 r.” wynika, iż zdecydowanie częściej
samorządy stosują formę wspierania (dofinansowania) realizacji zadań publicznych
aniżeli powierzania, czyli pełnego finansowania wykonywania zadań publicznych przez
organizacje.
Æ Zlecanie zadań publicznych przedstawicielom trzeciego sektora odbywa się, co do
zasady, w drodze otwartego konkursu ofert. Możliwe jest również zastosowanie w tym
przypadku zasad i trybu przepisów o partnerstwie publiczno-prywatnym albo zapisów
umów międzynarodowych, dotyczących bezzwrotnych środków ze źródeł zagranicznych.
Nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 2010 roku
wprowadziła również instytucję tzw. „małych grantów”, czyli zlecania przez samorząd,
poza konkursem, realizacji zdań publicznych o charakterze lokalnym lub regionalnym
w odpowiedzi na ofertę organizacji pozarządowej lub pomiotu, o którym mowa w jej art.
3 ust. 3, jeżeli finansowanie bądź dofinansowanie zadania publicznego nie przekracza
kwoty 10 000 zł, a termin realizacji zadania nie jest dłuższy niż 90 dni. Przy czym
w danym roku kalendarzowym łączna kwota „małych grantów” przyznanych przez
jednostkę samorządu terytorialnego tej samej organizacji pozarządowej lub podmiotowi,
o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy nie może przekroczyć 20 000 zł.
Æ Ogólne zasady przeprowadzania otwartych konkursów ofert określają przepisy ustawy
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a precyzować je mogą zapisy prawa
miejscowego w ramach programu współpracy pomiędzy jednostkami samorządu
terytorialnego a trzecim sektorem, który co roku opracowywany jest przez samorząd we
współpracy z przedstawicielami trzeciego sektora.
Æ Wspomniana nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie
wprowadziła również możliwość finansowego udziału samorządów lokalnych
w realizacji inicjatyw mieszkańców w ramach tak zwanej inicjatywy lokalnej. Umożliwia
ona wystąpienie przez mieszkańców do samorządu z wnioskiem o pokrycie kosztów
takich inicjatyw, przy czym mieszkańcy mogą złożyć taki wniosek bezpośrednio lub za
pośrednictwem organizacji pozarządowych.
Æ Współpraca samorządu z trzecim sektorem może się też odbywać w ramach zawartych
między nimi umów partnerskich. W tym zakresie zastosowanie ma art. 28a ustawy
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Istotny w tym przypadku jest fakt, że
jednostka samorządu terytorialnego może zawrzeć umowę partnerską wyłącznie z tą
organizacją/podmiotem, który został przez nią wybrany, z zachowaniem przejrzystości
i równego traktowania podmiotów. W praktyce oznacza to obowiązek poszukiwania
partnerów np. z trzeciego sektora w drodze ogłoszenia otwartego naboru partnerów
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
19
w dzienniku ogólnopolskim lub lokalnym oraz w Biuletynie Informacji Publicznej,
a także uwzględnienia przy wyborze partnerów: zgodności działania potencjalnego
partnera z celami partnerstwa, oferowanego wkładu potencjalnego partnera w realizację
celu partnerstwa, doświadczenia w realizacji projektów o podobnym charakterze,
współpracę z beneficjentem w trakcie przygotowania projektu. Samorząd zobowiązany
jest również do podania do publicznej wiadomości informacji o wybranych partnerach
oraz zakresie ich zadań w ramach zawartej umowy partnerskiej.
Æ Warto też wspomnieć, iż badania dotyczące współpracy samorządu terytorialnego
z trzecim sektorem w 2009 r. wykazały, iż od 2003 r., tj. od wejścia w życie ustawy
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, o ile „(…) w zakresie współpracy
finansowej mamy do czynienia z kontynuacją wcześniejszego wzrostu intensywności
współpracy (jednak przy zmniejszającym się tempie tego wzrostu), o tyle w dziedzinie
współpracy pozafinansowej dotychczasowy trend wzrostowy uległ zahamowaniu.”6
Zwrócono na przykład uwagę na to, że w 2009 r. „(…) zarówno w zakresie
konsultowania, jak i tworzenia zespołów obserwujemy w stosunku do roku 2008
niewielkie, 2-punktowe spadki.”7 Co jednak ciekawe, w raporcie z Monitoringu ustawy o
działalności pożytku publicznego i wolontariacie z 2008 r. najmniejszy procent urzędów
współpracujących z sektorem pozarządowym zarówno w formie finansowej, jak
i niefinansowej odnotowano m.in. w województwie mazowieckim (po 52,4%).
Æ Badani przedstawiciele organizacji zwracali uwagę przede wszystkim na możliwości
współpracy finansowej samorządów i organizacji pozarządowych określane przez ustawę
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. To pole współpracy wydaje się
z ich punktu widzenia najbardziej użyteczne i oczekiwane. Stwierdzali przy tym, że
formuła powierzania realizacji zadań pożytku publicznego (100% dofinansowania)
przewidziana przez ustawę praktycznie nie jest stosowana przez samorządy. Większość
badanych pozytywnie oceniła formułę otwartego konkursu, która jest podstawą zlecania
zadań przez samorządy lokalne. Jednak pojawiły się również opinie, że formuła ta ma
także negatywne konsekwencje dla organizacji. Najpoważniejszą z nich jest niepewność,
co do wyników konkursu i możliwość nie otrzymania dotacji z bardzo błahych powodów,
np. „braku podpisu na jednej ze stron wniosku”. To utrudnia organizacjom utrzymanie
ciągłości prowadzonych działań, „na czym cierpią przede wszystkim podopieczni
organizacji”. Badani nie wskazywali innych form współpracy finansowej, np. udzielania
6 - wyniki badania Monitoring współpracy, 2010 r. 7 - tamże
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
20
przez samorządy lokalne pożyczek dla organizacji realizujących projekty służące ich
mieszkańcom.
Æ Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie stanowi, iż współpraca
jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami i podmiotami, o których mowa w art.
3 ust. 3 winna odbywać się z zachowaniem następujących zasad8:
8 - art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
21
Æ Na zasadę partnerstwa powołuje się także ustawa o pomocy społecznej9. Celem
ustawodawcy jest więc zagwarantowanie na gruncie prawa jak najwyższej jakości
współpracy jednostek samorządu terytorialnego z przedstawicielami trzeciego sektora.
Warto pamiętać o tym, iż zasady te mają zastosowanie zarówno w przypadku współpracy
finansowej jak i niefinansowej.
Æ Analiza obowiązujących przepisów nie wskazuje na istnienie barier, które ograniczałyby
lub uniemożliwiały podejmowanie współpracy na wyżej wymienionych
warunkach/zasadach. Opisane wcześniej formy współpracy jednostek samorządu
terytorialnego z trzecim sektorem łączą się z tymi zasadami, co z punktu widzenia prawa
stanowić powinno gwarancję ich przestrzegania:
Lp.
Możliwe formy współpracy jednostek
samorządu terytorialnego z
organizacjami pozarządowymi i
podmiotami wskazanymi w art. 3 ust 3
ustawy o działalności pożytku
publicznego i wolontariacie
Zasady współpracy jednostek
samorządu terytorialnego z
organizacjami pozarządowymi i
podmiotami wskazanymi w art. 3
ust 3 ustawy o działalności
pożytku publicznego i
wolontariacie
1. ZLECANIE REALIZACJI ZADAŃ
PUBLICZNYCH
o pomocniczość
o suwerenność stron
o partnerstwo
o efektywność
o uczciwa konkurencja
o jawność
2. WZAJEMNE INFORMOWANIE SIĘ O
PLANOWANYCH KIIERUNKACH
DZIAŁALNOŚCI
o pomocniczość
o suwerenność stron
o partnerstwo
o efektywność
o uczciwa konkurencja
o jawność
9 - art. 2 ust. 2
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
22
3. KONSULTOWANIE AKTÓW
NORMATYWNYCH
o pomocniczość
o suwerenność stron
o partnerstwo
o efektywność
o uczciwa konkurencja
o jawność
4. TWORZENIE WSPÓLNYCH ZESPOŁÓW
O CHARAKTERZE DORADCZYM I
INICJATYWNYM
o pomocniczość
o suwerenność stron
o partnerstwo
o efektywność
o uczciwa konkurencja
o jawność
5. REALIZACJA INICJATYW
LOKALNYCH
o pomocniczość
o partnerstwo
o efektywność
o jawność
6. REALIZACJA PROJEKTÓW/UMÓW
PARTNERSKICH
o pomocniczość
o suwerenność stron
o partnerstwo
o efektywność
o uczciwa konkurencja
o jawność
7. UDZIELANIE POŻYCZEK,
GWARANCJI, PORĘCZEŃ
o pomocniczość
o suwerenność stron
o partnerstwo
o efektywność
o uczciwa konkurencja
o jawność
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
23
8. NIEODPŁATNE UŻYCZANIE LOKALI,
SPRZĘTU
o pomocniczość
o suwerenność stron
o partnerstwo
o efektywność
o uczciwa konkurencja
o jawność
Æ Badani przedstawiciele organizacji jednak dość krytycznie ocenili przestrzeganie
wspomnianych zasad w praktyce, odnosząc to przede wszystkim do współpracy z M. St.
Warszawa (opinie te zamieszczone zostały w części poświęconej prawu lokalnemu).
Jednak warto zauważyć, że znajomość tych zasad jest także niewielka po stronie
organizacji pozarządowych. Większość respondentów nie umiała samodzielnie ich
nazwać. Dopiero przytoczenie poszczególnych zasad przez prowadzącego wywiad
wywoływało komentarze respondentów. Wydaje się więc, że – przynajmniej z punktu
widzenia organizacji – zasady współpracy określone w ustawie o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie mają praktycznie niewielkie znaczenie.
Æ Pomimo tych krytycznych uwag, większość badanych stwierdzała, że to właśnie
Warszawa może być dobrym przykładem współpracy samorządu i organizacji
pozarządowych. Jak to określił jeden z respondentów „Warszawa jest swoistym
prekursorem, jeśli chodzi o rozwijanie współpracy pomiędzy samorządem a sektorem
pozarządowym. Z doświadczeń Warszawy korzystał np. Kraków czy Białystok”.
Dodatkowo badani wskazali dwa interesujące przykłady współpracy, których opisy
znajdują się poniżej:
§ W stolicy Szwajcarii opracowany został program dla urzędników, którzy
współpracują wyłącznie z organizacjami pozarządowymi oraz animują lokalne
społeczności do tworzenia organizacji. Praca tych urzędników polega na
pomaganiu w opracowywaniu statutu organizacji, a następnie w codziennej pracy
organizacji. Jest to wyspecjalizowane, miejskie centrum wsparcia dla organizacji
pozarządowych.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
24
§ W dzielnicy Ochota od 5,6. lat jest urzędnik, którego wyłącznym zadaniem jest
współpraca z organizacjami pozarządowymi. Osoba ta: koordynuje organizację
spotkań trzeciego sektora, zbiera informacje o wszystkich konkursach
ogłoszonych na terenie Miasta Stołecznego Warszawa, organizuje konsultacje
mailowe różnych dokumentów, konsultacje prawne, księgowe, organizuje
branżowe spotkania organizacji. Jest to osoba, która z jednej strony rozumie
specyfikę pracy w urzędzie, a z drugiej jest rzecznikiem organizacji
pozarządowych i doskonale orientuje się w mechanizmie współpracy pomiędzy
samorządem miejskim a trzecim sektorem.
Æ Podobnych do wskazanych przez badanych przykładów dobrej współpracy samorządów
lokalnych i organizacji pozarządowych jest w Polsce więcej. W kilkunastu co najmniej
gminach działają centra wsparcia dla organizacji pozarządowych funkcjonujące
w strukturach samorządowych (np. w Gdyni) czy też finansowanych przez samorząd
a prowadzonych przez organizacje pozarządowe (np. w Iławie). W wielu samorządach
lokalnych w strukturach samorządu są wyznaczone osoby do kontaktów z organizacjami
pozarządowymi, tak zwani pełnomocnicy ds. organizacji pozarządowych. Programy
współpracy z organizacjami pozarządowymi uchwala zdecydowana większość
samorządów lokalnych, większość również zleca realizację zadań publicznych
organizacjom pozarządowym. Kilka samorządów lokalnych uruchomiło także pożyczki
dla organizacji pozarządowych, najczęściej udzielane organizacjom, które realizują
projekty finansowe z innych źródeł, np. EFS. Takie pożyczki udzielane były lub są m.in.
przez Jastrzębie Zdrój, Podkowę Leśną, Tłuszcz, Elbląg czy Cieszyn. Samorządy inicjują
również tworzenie różnego rodzaju mniej lub bardziej formalnych ciał dialogu
obywatelskiego, nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
z 2010 roku dała w tym zakresie możliwość powoływania przez samorządy lokalne
gminnych/powiatowych rad działalności pożytku publicznego.
5.2.2. Współpraca i/lub wsparcie działalności gospodarczej służącej celom pożytku
publicznego ze strony samorządu
Æ Organizacje pozarządowe oraz podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie mogą prowadzić działalność
gospodarczą, czyli część swoich zadań realizować jako przedsiębiorcy. Najistotniejsze
jest, że działalność ta nie może pokrywać się z przedmiotem statutowej działalności
odpłatnej prowadzonej przez daną organizację/podmiot.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
25
Æ Oznacza to więc, iż działalność gospodarcza musi dotyczyć innych sfer zadań
publicznych aniżeli te, które prowadzone są w organizacji/podmiocie w ramach
działalności odpłatnej. Może ona także wykraczać poza te sfery i obejmować różnego
rodzaju usługi, dostawy i roboty budowlane.
Æ Odpłatna działalność statutowa pożytku publicznego może być prowadzona na
następujących warunkach:
§ pobierane wynagrodzenie za działalność pożytku publicznego nie może
przewyższać kosztów tej działalności, czyli np. koszt dystrybucji wydawnictw
opracowanych w ramach projektu finansowanego z dotacji samorządu miejskiego
nie może być wyższy aniżeli realny koszt produkcji i wysyłki tego wydawnictwa;
§ przeciętne miesięczne wynagrodzenie osoby zatrudnionej10 przy wykonywaniu
statutowej działalności odpłatnej pożytku publicznego, za okres ostatnich trzech
miesięcy, nie przekracza 3-krotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia
w sektorze przedsiębiorstw za poprzedni rok (obecnie jest to kwota 10 303,86 zł).
Jeżeli któryś z tych warunków zostanie naruszony, to działalność odpłatna pożytku
publicznego stanowi działalność gospodarczą.
Æ W przypadku fundacji działalność gospodarcza może być prowadzona pod warunkiem
przeznaczenia na tę działalność środków majątkowych11 fundacji o wartości nie
mniejszej niż 1000 zł12 oraz zamieszczenie w statucie zapisów o możliwości prowadzenia
przez fundację działalności gospodarczej. W przypadku stowarzyszeń możliwość
prowadzenia działalności gospodarczej wynika wprost z ustawy Prawo
o stowarzyszeniach.13
Æ Organizacja pozarządowa podejmująca działalność gospodarczą musi oddzielnie
zarejestrować ją w KRS i nabywa niejako podwójnego charakteru w ramach jednej osoby
prawnej, która jest zarówno organizacją pozarządową i przedsiębiorcą. Zyski z
prowadzonej działalności gospodarczej mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność
statutową organizacji.
10 - zarówno na podstawie umowy o pracę, jak i umowy cywilno-prawnej (art. 9 ust. 2 ustawy
o działalności pożytku publicznego i wolontariacie) 11 - zalicza się do nich: pieniądze, papiery wartościowe, rzeczy ruchome i nieruchome oddane na własność fundacji 12
- art. 5 ust. 5 ustawy o fundacjach 13 - wyjątkiem są tzw. stowarzyszenia zwykłe, których wyłącznym źródłem finansowania działalności są składki członkowskie.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
26
Æ Z kolei działalność pożytku publicznego może być także prowadzona przez spółdzielnie
socjalne oraz spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby
sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy o kulturze
fizycznej, które: nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu
na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich
członków, udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.
Æ W przypadku współpracy i wsparcia działalności gospodarczej na bazie obowiązujących
przepisów jednostka samorządu terytorialnego może współpracować z przedstawicielami
trzeciego sektora, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego
i wolontariacie. Tutaj podobnie, jak w przypadku nieodpłatnej i odpłatnej działalności
pożytku publicznego kwestią zasadniczą jest przedmiot współpracy, a więc fakt, że
odbywa się ona w określonych w art. 4 ust. 1 ustawy sferach zadań publicznych.
Æ Jednak formuła otwartego konkursu ofert, zakończonego przyznaniem dotacji na
realizację zadania publicznego, w praktyce stosowana jest wyłącznie w zakresie
działalności pożytku publicznego, prowadzonej w formule działalności statutowej. Takie
zawężenie nie wynika wprost z przepisów ustawy, która nie zabrania prowadzenia
działalności pożytku publicznego w formule działalności gospodarczej; więcej,
nowelizacja ustawy z 2010 roku wprowadziła do grona organizacji prowadzących
działalność pożytku publicznego z możliwością ubiegania się o status pożytku
publicznego tak zwane spółki non profit, które, co do zasady, są podmiotami
gospodarczymi. Ograniczenie formuły konkursowej do działalności statutowej wynika
z przyjętej powszechnie doktryny, że działalność statutowa organizacji nie może być
realizowana w formule działalności gospodarczej, a ta ostatnia ma mieć charakter jedynie
pomocniczy, uzupełniający w stosunku do działalności statutowej.
Æ Oznacza to, że organizacje pozarządowe, w ramach prowadzonej działalności
gospodarczej, mogą realizować zadania publiczne na podobnych zasadach co inne
podmioty gospodarcze, a więc zgodnie z procedurami Prawa zamówień publicznych.
Dotyczy to także instytucji ekonomii społecznej, w tym spółdzielni socjalnych czy też
spółdzielni pracy.
Æ Wyraźnie należy podkreślić, że choć spółdzielnie socjalne mogą w świetle ustawy
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ubiegać się o dotacje samorządowe
na realizacje zadań publicznych w trybie otwartego konkursu ofert, to mogą realizować te
zadania wyłącznie w ramach prowadzonej działalności statutowej,
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
27
Æ Badane organizacje miały niewielką wiedzę na temat wsparcia działalności gospodarczej
służącej celom pożytku publicznego przez państwo. Generalnie stwierdzały, że IES
mogą korzystać z dotacji samorządowych na działalność pożytku publicznego i ubiegać
się o zlecenia w ramach zamówień publicznych, ale wiedza na temat szczegółów tych
możliwości oraz ich umocowań prawnych była znikoma.
Æ Większość badanych organizacji miała zresztą dużo wątpliwości dotyczących
działalności gospodarczej prowadzonej przez organizacje pozarządowe. Podjęcie
działalności gospodarczej wiąże się z większymi kosztami obsługi księgowej, a także,
w przypadku niektórych organizacji, skutkuje obniżeniem dofinansowania realizowanych
przez nie zadań (np. PFRON obniża procent dofinansowania w przypadku organizacji
pozarządowych prowadzących działalność gospodarczą). Jak stwierdziła jedna
z respondentek „Nie chcemy sobie komplikować życia, bo przy prowadzeniu takiej
liczby placówek, jaką my prowadzimy, byłoby dość skomplikowane prowadzenie
dodatkowej księgowości dla tej działalności gospodarczej, specjalne rejestrowanie się
(…)”.
Æ Działalność gospodarcza przez badane organizacje jest traktowana przede wszystkim
jako dodatkowe źródło dochodów, a nie jako forma czy sposób realizacji celów
statutowych. Niektórzy z respondentów twierdzili, że działalność organizacji
pozarządowych służącą celom społecznie użytecznym nie da się w ogóle pogodzić
z jednoczesnym prowadzeniem przez nie działalności gospodarczej.
Æ Zasadniczą formą współpracy w zakresie działalności gospodarczej służącej celom
działalności pożytku publicznego powinno być zlecanie przez jednostki samorządu
terytorialnego realizacji zadań publicznych. Odbywać się ono powinno przy
zastosowaniu ustawy Prawo zamówień publicznych. Oznacza to, że te organizacje
i podmioty (o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego
i wolontariacie), które prowadzą działalność gospodarczą w sferze publicznej (o której
mowa w art. 4 tej ustawy) mogą, na równi z innymi przedsiębiorcami, brać udział
w przetargach ogłaszanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Może to mieć
szczególne znaczenie w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego,
w których stosowane będą tzw. kryteria społeczne, które w znacznym stopniu mogą być
spełnione właśnie przez organizacje pozarządowe i podmioty, działające w sferze
działalności pożytku publicznego.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
28
Æ W tym miejscu warto też przytoczyć wnioski dotyczące przyczyn niskiego udziału
trzeciego sektora w rynku zamówień publicznych. Interesujące jest to, iż zostały one
sformułowane w oparciu o dane z 2006 r. i, jak pokazało niniejsze badanie, są nadal
aktualne: „(…) Tak niski udział trzeciego sektora w rynku zamówień publicznych wynika
z kilku czynników. Pierwszym z nich są powody formalne - większość organizacji
pozarządowych nie może uzyskać zleceń, gdyż nie prowadzi działalności gospodarczej.
Ze względu na koszty oraz dodatkowe obowiązki, spora część organizacji nie rejestruje
się w Krajowym Rejestrze Sądowym jako przedsiębiorcy. Kolejnym powodem jest łatwe
do zaobserwowania zjawisko braku zabiegania o zlecenia. W przeciwieństwie do
podmiotów nastawionych na zysk, organizacje pozarządowe w znakomitej większości nie
poszukują aktywnie zleceń ze strony administracji publicznej. Organizacje, jeśli w ogóle
prowadzą działalność gospodarczą, to w pewnym, wybranym przez siebie zakresie,
zwykle na rzecz klientów indywidualnych. Nie traktują one sektora publicznego jako
potencjalnego zleceniodawcy. W rezultacie znakomita większość zleceń, które pojawiają
się w statystyce, to tak naprawdę ukryte dotacje. (…) Powyższe oznacza, że w chwili
obecnej, poza pojedynczymi wyjątkami, sektor pozarządowy praktycznie nie uczestniczy
w rynku zamówień publicznych udzielanych przez władze lokalne.”14
Æ Jeśli chodzi o warunki/zasady, na jakich funkcjonuje współpraca i/lub wsparcie
działalności gospodarczej służącej celom pożytku publicznego to należy ponownie
wskazać na zapisy art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego
i wolontariacie. Niemniej jednak uznać należy, iż podstawowymi zasadami takiej
współpracy są: uczciwa konkurencja, efektywność i jawność. Ich przestrzeganie
zapewniają także przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, która wymienia m.in.
następujące zasady przygotowania i prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego:
§ uczciwa konkurencja (art. 7 ust. 1)
§ równe traktowanie wykonawców (art. 7 ust. 1)
§ jawność (art. 8 ust. 1).
14 - „Zamówienia publiczne dla podmiotów ekonomii społecznej”, M. Guć, 2006
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
29
Æ Prawo zamówień publicznych nie pozwala na preferowanie żadnych podmiotów
ubiegających się o zamówienia publiczne, gdyż byłoby to naruszenie zasad, o których
mowa powyżej. Jednak wprowadzone do prawa zamówień publicznych w 2009 roku
dwie tak zwane klauzule społeczne umożliwiają uwzględnianie zamawiającym kryteriów
społecznych. Pierwsza z nich umożliwia stosowanie przez zamawiającego preferencji
dotyczących wykonawców, stosujących instrumenty wspomagające pracowników,
w szczególności należących do grup wykluczonych z rynku pracy.15
Zgodnie z ustawą
zamawiający może określić w opisie przedmiotu zamówienia wymagania związane
z realizacją zamówienia, dotyczące:
§ zatrudnienia osób:
- bezrobotnych lub młodocianych w celu przygotowania zawodowego, o których
mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,
- niepełnosprawnych, o których mowa w przepisach o rehabilitacji zawodowej
i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,
- innych niż w/w określone, o których mowa w przepisach o zatrudnieniu
socjalnym lub we właściwych przepisach państw członkowskich Unii
Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego,
§ utworzenia funduszu szkoleniowego, w rozumieniu przepisów o promocji
zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w którym wpłaty pracodawców stanowić
będą co najmniej czterokrotność najniższej wpłaty określonej w tych przepisach;
§ zwiększenia wpłat pracodawców na rzecz funduszu szkoleniowego, w rozumieniu
przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do wysokości
określonej co najmniej czterokrotność najniższej wpłaty określonej w tych
przepisach.
Æ Druga klauzula społeczna umożliwia zamknięcie ubiegania się o zamówienie publicznie
wyłącznie do wykonawców, u których ponad 50 % zatrudnionych pracowników stanowią
osoby niepełnosprawne w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej
oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych lub właściwych przepisów państw
członkowskich Unii Europejskiej lub Europejskiego Obszaru Gospodarczego.16
15 - art. 29, ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych 16 - art. 22, ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
30
Æ Z punktu widzenia podmiotu publicznego (np. samorządu), chcącego uwzględnić
społeczne korzyści przy zamówieniu publicznym możliwe do zastosowania jest także
udzielenie zamówienia publicznego, którego wartość nie przekracza wyrażonej w złotych
równowartości kwoty 14 tysięcy euro, gdyż nie wymaga ono stosowania ustawy prawo
o zamówieniach publicznych.17
Inny sposób, który potencjalnie może wchodzić w grę, to
zastosowanie trybu zapytania o cenę, który można stosować wyłącznie w przypadku
nieskomplikowanych, powszechnie dostępnych dostaw i usług o ustalonych standardach
jakościowych, których wartość jest mniejsza niż równowartość 137 000 lub
211 000 euro, w zależności od statusu zamawiającego. Charakter zapytania o cenę polega
na tym, że zamawiający może zaprosić do składania ofert wybranych przez siebie
wykonawców, ale zamawiający powinien zaprosić wykonawców w liczbie zapewniającej
konkurencję, nie mniej niż pięciu.18
5.2. Sytuacja prawna w Polsce – prawo lokalne M. St. Warszawy
5.2.1. Współpraca i/lub wsparcie działalności pożytku publicznego ze strony samorządu
Æ Podstawy relacji samorządów terytorialnych i organizacji prowadzących działalność
pożytku publicznego określa ustawa o działalności pożytku publicznego. Zgodnie
z utrwaloną doktryną administracja publiczna, w tym samorządowa, może podejmować
działania wynikające z przepisów prawnych. Skutkiem tego samorządy w Polsce rzadko
realizują działania niewpisane wprost w obowiązujące ustawy, obawiając się
negatywnych konsekwencji takiego postępowania. Potwierdza to praktyka i wyniki
kontroli regionalnych izb obrachunkowych, które w pełni stosują wspomnianą doktrynę.
Stąd też zdecydowana większość samorządów kształtuje współpracę z organizacjami
pozarządowymi niewykraczającą poza ramy ustawowe.
Æ Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie określa podstawowe formy
współpracy samorządu z organizacjami pozarządowymi, ale z jednej strony nie jest to
katalog zamknięty, z drugiej nie są to formy obligatoryjne (art.5, ust.2). Współpraca,
o której mowa w ust. 1, odbywa się w szczególności w formach:
17 - art. 4, ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych 18 - art. 69-73 ustawy Prawo zamówień publicznych
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
31
§ zlecania organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art.
3 ust. 3 realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie;
§ wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności;
§ konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi
w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących
działalności statutowej tych organizacji;
§ konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań
publicznych, o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego,
w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego;
§ tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym,
złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych, podmiotów
wymienionych w art. 3 ust. 3 oraz przedstawicieli właściwych organów
administracji publicznej;
§ umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej na zasadach określonych w ustawie;
§ umów partnerstwa określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr
157, poz. 1241).
Æ Najważniejszym i podstawowym dokumentem określającym szczegółowo relacje
samorządu terytorialnego i organizacji pozarządowym jest roczny program współpracy
(art. 5a), który jest prawem lokalnym uchwalanym przez władzę uchwałodawczą danej
jednostki samorządu terytorialnego. Z zapisu ustawy jasno wynika, że uchwalenie
programu współpracy jest obowiązkiem samorządu. Ubiegłoroczna nowelizacja ustawy
wprowadziła również obowiązek konsultowania projektu programu z organizacjami
pozarządowymi. Wprowadziła również nieco bardziej szczegółowy opis zawartości
programu współpracy. Warto również przypomnieć, że ustawa daje samorządom
możliwość (nie obowiązek) uchwalania dodatkowo także wieloletnich (do 5 lat)
programów współpracy.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
32
Æ Program współpracy jest rodzajem zobowiązania samorządu do realizowania
konkretnych form współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz wydatkowania
określonych środków na realizację tych form. Warto jednak podkreślić, że program
współpracy nie jest dokumentem ograniczającym samorząd; może on podejmować także
inne formy współdziałania niż te, które zostały zapisane w programie współpracy.
Æ Analizie poddano program współpracy M. St. Warszawy z organizacjami pozarządowymi
za 2010 rok, gdyż realizacja programu na rok 2011 w chwili przeprowadzania badania
dopiero się rozpoczęła.
Æ Program współpracy M. St. Warszawy w 2010 roku z organizacjami pozarządowymi
i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r.
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, został przyjęty uchwałą Rady
Miasta z dnia 9 października 2009 roku19. Projekt programu został skonsultowany
z organizacjami pozarządowymi, skupionymi w Forum Dialogu.
Æ Cele Programu to:
1. kształtowanie lokalnego społeczeństwa obywatelskiego i wspomaganie rozwoju
społeczności lokalnych oraz rozwoju metropolitarnego, w tym:
a) organizowanie i wspieranie działań społecznych i inicjatyw obywatelskich na
rzecz miasta i rozwoju więzi lokalnych,
b) rozwijanie poczucia przynależności do społeczności lokalnej miasta,
c) umacnianie w świadomości społecznej poczucia odpowiedzialności za siebie,
swoje otoczenie, wspólnotę lokalną oraz jej tradycję,
d) promocję postaw obywatelskich i prospołecznych,
e) zwiększenie udziału mieszkańców w rozwiązywaniu problemów lokalnych,
f) tworzenie warunków do zwiększenia aktywności społecznej mieszkańców
miasta,
19 - Uchwała nr LXIII/1956/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 października 2009 r. w sprawie przyjęcia programu współpracy M. St. Warszawy w 2010 roku z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o
których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
33
g) tworzenie warunków do wyrównywania szans życiowych niepełnosprawnych
członków społeczności miasta, w każdym aspekcie życia społeczności
i rozwoju osobistego,
h) przeciwdziałanie dyskryminacji i wykluczeniu społecznemu,
i) wspieranie tworzenia infrastruktury społecznej;
2. podnoszenie skuteczności i efektywności działań w sferze zadań publicznych;
3. wzmocnienie pozycji organizacji i zapewnienie im równych z innymi podmiotami
szans w realizacji zadań publicznych, przez wspieranie oraz powierzanie im zadań,
z jednoczesnym zapewnieniem odpowiednich środków na ich realizację;
4. realizację zadań publicznych określonych w ustawie, dotyczących obszarów
wymienionych w § 28;
5. prowadzenie nowatorskich i efektywnych działań na rzecz miasta oraz tworzenie
systemowych rozwiązań dla ważnych problemów społecznych;
6. uzupełnienie działań Miasta w zakresie nieobjętym przez struktury samorządowe;
7. zwiększenie aktywności organizacji pozarządowych w wykorzystaniu środków
pozabudżetowych na rzecz mieszkańców Warszawy;
8. przygotowanie projektów partnerskich zgodnie z art. 28a ustawy o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju.
Æ Współpraca Miasta z organizacjami pozarządowymi obejmuje formy finansowe
i niefinansowe. Formy finansowe to:
§ powierzenie wykonania zadania publicznego w otwartym konkursie ofert wraz
z udzieleniem dotacji na sfinansowanie jego realizacji,
§ wsparcie zadania publicznego w otwartym konkursie ofert wraz z udzieleniem
dotacji na dofinansowanie jego realizacji,
§ zawarcie porozumień partnerskich z organizacjami pozarządowymi w celu
wspólnej realizacji projektów finansowanych ze środków pozabudżetowych
z uwzględnieniem trybu wyboru partnerów, o którym mowa w art. 28a ust. 4
ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
34
Æ Program przewiduje również możliwość powierzenia realizacji zadania publicznego
w innym trybie niż otwarty konkurs ofert, w szczególności chodzi o stosowanie
zamówień publicznych. Powierzenie zadania lub wsparcie jego realizacji może także
nastąpić w trybie właściwym dla partnerstwa publiczno-prywatnego.
Æ Specyfiką Warszawy jest to, że współpraca odbywa się na dwóch poziomach: Miasta
i dzielnic. Poziom Miasta jest złożony, gdyż współpraca w praktyce realizowana jest
przez poszczególne biura merytoryczne, np. biuro polityki społecznej czy biuro polityki
zdrowotnej.
Æ Program określa także terminy ogłaszania otwartych konkursów ofert, tryb rozpatrywania
i oceny złożonych ofert, skład komisji oceniających oraz kryteria oceny merytorycznej
złożonych ofert.
Æ Informacje o rozstrzygnięciach konkursów podawane są do wiadomości publicznej
poprzez Internetową Księgę Dotacji, zawierającą listę wszystkich złożonych ofert
i przyznanych dotacji oraz podawanie w Internecie do publicznej wiadomości listę
organizacji realizujących zadania publiczne. Organizacje uczestniczące w konkursie ofert
otrzymują szczegółową informację z uzasadnieniem odrzucenia oferty.
Æ Warto zwrócić uwagę na to, że Program nie przewiduje możliwości uzupełniania
złożonych ofert na etapie oceny formalnej czy merytorycznej, nie przewiduje również
żadnej formy odwołania od decyzji o przyznaniu lub nieprzyznaniu dotacji. Nie jest także
jasno określone, jakie wiadomości powinny znaleźć się w informacji przekazywanej
organizacjom uczestniczącym w konkursie. Nie jest więc oczywiste, czy na przykład
powinny znaleźć się tam szczegółowe przyczyny odrzucenia oferty na etapie oceny
formalnej oraz merytorycznej, czy informacja uwzględniająca jedynie ogólne powody
odrzucenia oferty.
Æ Program wyraźnie określa, że dotacje mogą być przyznane jedynie na realizacje zadań
własnych Miasta, mieszczących się w dwudziestu czterech obszarach priorytetowych
wymienionych w Programie. Są to, m.in. działania podejmowane w ramach
upowszechniania kultury zmierzające do zdobycia przez Miasto tytułu Europejskiej
Stolicy Kultury w 2016 roku, działania podejmowane w ramach rozwoju wspólnoty
samorządowej, działania z zakresu kultury i sztuki, oświata i wychowanie,
upowszechnianie kultury fizycznej, działania na rzecz rozwoju lokalnej
przedsiębiorczości, ochrona i promocja zdrowia, przeciwdziałanie uzależnieniom,
działania na rzecz osób bezdomnych.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
35
Æ Środki z dotacji nie mogą być wykorzystane na: zadania i zakupy inwestycyjne, zakup
gruntów, działalność gospodarczą, działalność polityczną i religijną.
Æ Określone zadanie może być finansowane lub dofinansowywane jedynie ze środków
przeznaczonych na jeden konkurs organizowany przez biuro lub dzielnicę.
Æ Interesującym rozwiązaniem jest prowadzenie otwartego konkursu ofert na wsparcie
zadań publicznych skierowanych do mieszkańców Warszawy, realizowanych przez
organizacje w ramach programów finansowanych ze środków pozabudżetowych. Taką
możliwość przewidział Program na rok 2010 i została ona w praktyce wykorzystana
przez Miasto. Dotacje mają charakter dofinansowania projektów realizowanych na rzecz
mieszkańców Warszawy finansowanych ze środków pozabudżetowych Miasta, przede
wszystkim chodzi o Europejski Fundusz Społeczny. W 2010 roku przyznano 19 takich
dotacji.
Æ W 2010 roku w otwartych konkursach ofert złożonych zostało 4 577 ofert, z czego 925
(ok. 20%) odrzucono z przyczyn formalnych, 1 260 ofert (prawie 35% ofert, które
przeszły ocenę formalną) odrzucono z przyczyn merytorycznych, a 11 organizacji
wycofało swoje oferty. Przyznano łącznie 2 381 dotacji na łączną kwotę ponad 130
milionów złotych.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
36
Æ Najwięcej dotacji przyznanych zostało w czterech sferach: edukacja i oświata, kultura,
sprawy społeczne i zdrowie oraz sport i rekreacja. Obok tego są także dwa obszary,
w których przyznano znacznie mniej dotacji niż w obszarach kluczowych. Są to dotacje
przyznane przez Centrum Komunikacji Społecznej oraz dotacje w sferze ochrony
środowiska.
Æ Współpraca niefinansowa Miasta z organizacjami pozarządowymi realizowana jest
w następujących formach:
§ zapraszanie przedstawicieli organizacji pozarządowych na spotkania, konferencje,
seminaria, wizyty organizowane przez Miasto,
§ pośredniczenie Miasta w nawiązywaniu przez organizacje kontaktów
z organizacjami z miast, z którymi Miasto ma zawarte porozumienia
o współpracy,
§ zawieranie porozumień o pozafinansowej współpracy z organizacjami
pozarządowymi,
§ wspomaganie technicznie, szkoleniowe i informacyjne organizacji
pozarządowych,
§ ułatwianie dostępu do użytkowania lokali będących w dyspozycji Miasta,
§ obejmowanie przez Prezydenta Miasta honorowym patronatem działania lub
programy prowadzone przez organizacje,
§ prowadzenie podstrony internetowej poświęconej organizacjom w ramach strony
Urzędu Miasta20,
§ umieszczanie informacji o organizacjach w materiałach informacyjnych
i promocyjnych Miasta.
Æ Jedną z najważniejszych, pozafinansowych form współpracy, jest stałe konsultowanie
lokalnych polityk prowadzonych przez Miasto z organizacjami pozarządowymi. Odbywa
się ono poprzez Forum Dialogu Społecznego i Komisje Dialogu Społecznego. Forum
i Komisje działają na podstawie programów współpracy Miasta z organizacjami
pozarządowymi.
20 - podstrona dostępna jest pod adresem internetowym: http://ngo2.um.warszawa.pl
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
37
Æ Forum Dialogu Społecznego jest stałą platformą dialogu pomiędzy Miastem
a organizacjami pozarządowymi. Jego głównym zadaniem jest współtworzenie
i opiniowanie kierunków działań władz Miasta w zakresie współpracy z organizacjami
pozarządowymi, współtworzenie i opiniowanie corocznych programów współpracy
z organizacjami pozarządowymi, a następnie dokonywanie oceny realizacji tych
programów. Forum służy także wymianie informacji, doświadczeń i wiedzy pomiędzy
samymi organizacjami pozarządowymi, a także pomiędzy przedstawicielami organizacji
i Miasta. W skład Forum wchodzą przedstawiciele Komisji Dialogu Społecznego
i Dzielnicowych Komisji Dialogu Społecznego oraz Pełnomocnik Prezydenta M. St.
Warszawy ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi. Od 2011 r. w pracach Forum
mogą brać udział przedstawiciele powołanej w 2011 roku Warszawskiej Rady
Działalności Pożytku Publicznego. Forum współpracuje również z Miastem w tworzeniu
strategii i programów społecznych, czego przykładem jest Społeczna Strategia
Warszawy. Obsługę organizacyjną spotkań Forum Dialogu Społecznego zapewnia
Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu M. St. Warszawy.
Æ Komisje Dialogu Społecznego tworzone są przez organizacje pozarządowe i Miasto.
Działają w bardzo wielu dziedzinach zadań publicznych i mają charakter inicjatywno-
doradczy. Komisje działają przy poszczególnych biurach urzędu Miasta, a ich głównym
zadaniem jest konsultowanie dokumentów i projektów aktów prawnych w zakresie
merytorycznym właściwym dla danej Komisji. Obecnie (początek 2011 roku) działa 28
Komisji przy 11. biurach Urzędu Miasta. W skład komisji wchodzi po jednym
przedstawicielu zainteresowanych organizacji oraz co najmniej jeden przedstawiciel
biura Urzędu M. St. Warszawy, przy którym działa dana komisja. Komisje mają
charakter otwarty.
Æ Dzielnicowe Komisje Dialogu Społecznego działają na poziomie dzielnic Warszawy.
W każdej dzielnicy może działać jedna dzielnicowa komisja, która skupia zainteresowane
organizacje realizujące zadania w różnych dziedzinach na rzecz mieszkańców M. St.
Warszawy na terenie określonej stołecznej dzielnicy. W skład dzielnicowej komisji
wchodzi również co najmniej jeden dzielnicowy urzędnik. Obecnie działa 12
dzielnicowych komisji. Wszystkie organizacje, które mają ochotę włączyć się w prace
dzielnicowej komisji, mogą zgłosić akces do już istniejącej lub, jeśli w ich dzielnicy
jeszcze takiej komisji nie ma, razem z innymi organizacjami (musi być ich przynajmniej
pięć) zgłosić do burmistrza wniosek o powołanie dzielnicowej komisji.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
38
Æ Bieżącym monitoringiem realizacji programu zajmuje się Pełnomocnik we współpracy
z Forum oraz kierującymi właściwymi merytorycznie komórkami organizacyjnymi
Urzędu M. St. Warszawy. Oceną realizacji Programu zajmuje się Pełnomocnik ds.
współpracy oraz Forum Dialogu Społecznego. Pełnomocnik, wraz z Forum,
przygotowuje i składa Prezydentowi sprawozdanie z realizacji programu do dnia 30
kwietnia 2011 roku.
Æ Pełnomocnik ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi podlega Prezydentowi
Miasta i powoływany jest jego zarządzeniem21. Do najważniejszych zadań Pełnomocnika
należy: organizowanie współpracy o charakterze pozafinansowym z organizacjami
pozarządowymi, współpraca z Forum i Komisjami Dialogu Społecznego, realizowanie
polityki M. St. Warszawy w zakresie współpracy z organizacjami pozarządowymi
(w oparciu o Uchwałę Nr LXII/1789/2005 Rady M. St. Warszawy z dnia 24 listopada
2005 r. w sprawie przyjęcia Strategii Rozwoju Miasta Stołecznego Warszawy do 2020
r.), prowadzenie spraw związanych z ujednolicaniem procedur obowiązujących
w poszczególnych komórkach organizacyjnych Urzędu M. St. Warszawy w zakresie
współpracy z organizacjami pozarządowymi, w szczególności w zakresie udzielania
dotacji, pełnienie roli mediatora pomiędzy organizacjami pozarządowymi a Warszawą,
w sytuacjach konfliktowych koordynowanie działań komórek organizacyjnych Urzędu
M. St. Warszawy w zakresie współpracy z organizacjami pozarządowymi,
przygotowywanie projektów rocznych programów współpracy M. St. Warszawy
z organizacjami pozarządowymi. Obsługę organizacyjno-biurową Pełnomocnika
zapewnia Centrum Komunikacji Społecznej Urzędu M. St. Warszawy.
Æ Organizacje pozarządowe są podmiotami uprawnionymi do pozyskania na
preferencyjnych warunkach lokalu użytkowego z zasobów M. St. Warszawy –
z pominięciem procedury konkursowej lub przetargowej – na prowadzenie działalności
charytatywnej, kulturalnej, naukowej, opiekuńczej, leczniczej, oświatowej, badawczo-
rozwojowej, wychowawczej, sportowej lub turystycznej, jeżeli cele te realizowane są
przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznaczone są w
całości na działalność statutową. W szczególności dotyczy to organizacji pożytku
publicznego, jeśli lokal wynajmowany jest na cel prowadzonej działalności pożytku
publicznego, z zastrzeżeniem, że lokale te nie mogą być usytuowane na parterach ciągów
21 - Zarządzenie Nr 3384/2006 Prezydenta M. St. Warszawy z dnia 11 kwietnia 2006 roku zmienione
Zarządzeniem Nr 4024/2010 Prezydenta M. St. Warszawy z dnia 5 stycznia 2010 roku
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
39
handlowo-usługowych. Rozpatrzenie wniosku o przyznanie lokalu użytkowego dla
organizacji leży w kompetencjach Zarządu Dzielnicy M. St. Warszawy właściwego dla
lokalizacji lokalu. Lokale wynajmowane są na czas określony – do 3 lub do 10 lat.
Wystawiane do najmu lokale użytkowe reprezentują różny stan techniczny; w przypadku
wykonania remontu należy on do przyszłego najemcy. Rozliczenie kosztów remontu
odbywa się na podstawie zawartego z wynajmującym porozumienia remontowego.
Rozliczenie udokumentowanych nakładów podwyższających trwale wartość lokalu
następuje w systemie miesięcznym, z zastrzeżeniem, że łączna ich wartość nie może
przekroczyć sześciomiesięcznych opłat czynszowych w okresie 5 lat22.
Æ W 2011 roku Prezydent Miasta powołał również Warszawską Radę Działalności Pożytku
Publicznego, do której zadań należy:
§ opiniowanie projektów strategii rozwoju odpowiednio powiatów lub gmin;
§ opiniowanie projektów uchwał i aktów prawa miejscowego dotyczących sfery
zadań publicznych, o której mowa w art. 4, oraz współpracy z organizacjami
pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy, w tym
programów współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami
wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy;
§ wyrażanie opinii w sprawach dotyczących funkcjonowania organizacji
pozarządowych oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy;
§ udzielanie pomocy i wyrażanie opinii w przypadku sporów między organami
administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami
wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy;
§ wyrażanie opinii w sprawach dotyczących zadań publicznych, w tym zlecania
tych zadań do realizacji przez organizacje pozarządowe oraz podmioty
wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy, oraz w sprawach rekomendowanych
standardów realizacji zadań publicznych.
22 - Uchwała nr LVI/1668/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 maja 2009 r. w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy niż 10 lat oraz wyrażenia zgody na zawarcie, po umowie zawartej na czas oznaczony, kolejnej umowy najmu z tym samym najemcą oraz Zarządzenie nr 3323/2009 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 14 lipca 2009r.
w sprawie zasad najmu lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres do lat 3 oraz szczegółowego trybu oddawania w najem lokali użytkowych w domach wielolokalowych na okres dłuższy niż 3 lata i nie dłuższy niż 10 lat zmienione Zarządzeniem nr 3869/2009 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 listopada 2009r.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
40
W skład Rady wchodzi 20 osób: siedmiu przedstawicieli Prezydenta M. St. Warszawy –
wskazanych przez Prezydenta M. St. Warszawy, trzech przedstawicieli Rady M. St.
Warszawy – wskazanych Radę M. St. Warszawy, dziesięciu przedstawicieli organizacji
pozarządowych – wskazanych przez komisje dialogu społecznego i dzielnicowe komisje
dialogu społecznego23.
Æ Jednym z istotnych obszarów współpracy Miasta i organizacji pozarządowych jest
Społeczna Strategia Warszawy - Strategia Rozwiązywania Problemów Społecznych na
lata 2009-2020 została uchwalona przez Radę M. St. Warszawy 18 grudnia 2008 roku.
Wyznacza ona kierunki działania Miasta, m.in. w zakresie pomocy społecznej, oświaty,
zdrowia, kultury, bezpieczeństwa i rozwoju miasta. Organizacje pozarządowe były
włączone w proces przygotowania Strategii, a obecnie uczestniczą w monitorowaniu jej
wdrażania w ramach Rady Społecznej Strategii Warszawy oraz w przygotowaniu
programów operacyjnych do Strategii w ramach interdyscyplinarnych zespołów
zadaniowych24
.
Æ Przedstawiciele badanych organizacji wskazali na podstawowy dokument prawa
lokalnego określający wzajemne relacje, czyli program współpracy. Część z nich
wspominała również o Społecznej Strategii Warszawy jako dokumencie wyznaczającym
merytoryczne kierunki współpracy. Organizacje wskazywały na dwa, główne pola
współpracy z Miastem: zlecanie zadań publicznych i konsultowanie miejskich polityk
publicznych. Przy czym szczegółowa znajomość rozwiązań proponowanych w tych
polach przez program współpracy jest dość pobieżna, większość organizacji koncentruje
się na dokumentacjach poszczególnych konkursów ogłaszanych przez Miasto.
Æ Badani przedstawiciele organizacji generalnie pozytywnie ocenili współpracę Miasta
z organizacjami pozarządowymi, podkreślając w szczególności uporządkowany tryb
zlecania zadań, a także działalność Pełnomocnika i Forum Dialogu Społecznego. Jednak
oceniając zasady, na których powinna się opierać współpraca Miasta z organizacjami
pozarządowymi respondenci zgłosili kilkanaście uwag:
23 - Uchwała nr XCII/2693/2010 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 października 2010 r. w sprawie
określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Warszawskiej Rady Działalności
Pożytku Publicznego, a także terminów i sposobu zgłaszania kandydatur na członków tej Rady oraz Zarządzenie
nr 317/2011 Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie utworzenia
Warszawskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego 24 - więcej na temat Strategii na stronie internetowej: http://strategia.um.warszawa.pl
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
41
Zasada Opinie respondentów
POMOCNICZOŚĆ - „Dziwi fakt, że Miasto, czy to na poziomie dzielnic, czy na
poziomie ogólnym nie korzysta z potencjału ludzkiego organizacji;
próbuje realizować rozmaite przedsięwzięcia własnymi siłami lub
w oparciu o przetargi; tymczasem jest wiele inicjatyw, które
można zrobić wspólnie, myślę o organizacji różnych imprez, które
można wzbogacić udziałem organizacji trzeciego sektora. Nie było
chyba woli Miasta, by z takiego rozwiązania skorzystać. Nigdy
jeszcze organizacje nie były tak zainteresowane tego rodzaju
współpracą; były nastawione na „szarpanie” grantów. Teraz, kiedy
wszystko okrzepło, kiedy są widoczne te organizacje, które
działają permanentnie (nie powstaje wiele nowych - ten proces
zatrzymał się dosyć wyraźnie), to taka forma wykorzystania
potencjału organizacji do wspólnych przedsięwzięć i promowania
się Miasta poprzez działania organizacji, byłaby bardzo pożądana”;
- „Miasto wypełnia swoją misję, uregulowaną zapisami prawnymi
w stosownych ustawach, dzięki współpracy z placówkami
organizacji pozarządowych, a my, jako organizacje, mamy środki i
możemy swe zadania realizować z pomocą Miasta”;
- „raczej jest tak, że część zadań została wydzielana dla organizacji
pozarządowych, Miasto nie rezygnuje ze swoich wpływów i nie
mówi: „teraz możecie coś zrobić sami”;
- „w ograniczonym stopniu i na pewno w dziedzinach, które są dla
Miasta mało istotne albo nieopłacalne, czyli pomoc społeczna
wypchnięta do organizacji pozarządowych, bo wiadomo, co się
ogólnie dzieje. A z drugiej strony – np. w dziedzinie edukacji to
jedynie. czas wolny młodzieży, ale żadne kwestie związane ze
sposobem nauczania (tryb, programy edukacyjne, szkolenie
nauczycieli)”.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
42
PARTNERSTWO - „Miasto powinno mieć żelazną listę organizacji, z którymi
wszystko uzgadnia, konsultuje, które zaprasza na posiedzenia Rady
i inne tematyczne spotkania, zebrania – to mogłoby być pomocne”;
- „formalnie Miastu niczego nie można zarzucić, ale widać, że to
nie jest partnerska współpraca, tylko miłość z przymusu”;
- „niektóre umowy są przewidywalne, a niektóre kompletnie
nieprzewidywalne: nie wiadomo, kiedy zostanie ogłoszony
konkurs, nie wiadomo, ile ich będzie – czyli cały czas jest
olbrzymia sfera, w której Urząd Miasta i władze dają sobie prawo
do wolności w realizacji zadań i narzucania warunków; reszta musi
się do tego dostosować, działać profesjonalnie w sposób
zorganizowany, usługa musi być w wysokim standardzie, ale przy
wielkiej niewiadomej środków i wpływów; to nie jest do końca
ok. „;
- „jeśli chodzi o partnerstwo – to średnio; są wprawdzie Komisje
Dialogu Społecznego, ale ich działalność ogranicza się tak
naprawdę do tego, co robią organizacje pozarządowe; zatem nie
ma partnerstwa w duchu ustawy o realizacji zadań publicznych, nie
można również mówić o partnerstwie w obszarach takich, jak
edukacja (chętnie podam różne przykłady); organizacje, w ramach
Komisji Dialogu Społecznego, zaproszone są po to, żeby
wypowiadać się na temat konkursów dotyczących tych organizacji,
natomiast właściwie rezygnuje się z ich głosu, bądź marginalizuje
się ten głos np. w sprawie wypracowywania strategii społecznej
rozwoju Warszawy, czyli w dyskusjach kluczowych. Odbywały się
wprawdzie konsultacje urzędników z częścią organizacji
pozarządowych działających w Komisji Dialogu Społecznego,
z niektórymi komisjami tematycznymi – ale nie bardzo wiadomo,
według jakiego klucza. Dokument z założeniami strategii „wisiał”
na stronie z prośbą o skonsultowanie; kiedy wyraziłam swoją
opinię – okazało się, że jest już po terminie konsultacji”.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
43
JAWNOŚĆ - „istotną kwestią jest otrzymywanie informacji zwrotnej,
dotyczącej oceny merytorycznej ofert, i nie chodzi tutaj
o lakoniczną informację np. niewystarczająca ilość środków, czy
brak aprobaty zespołu oceniającego, ale o szczegółowe
uzasadnienie negatywnej oceny merytorycznej”;
- „część konkursów jest ogłaszana na początku roku, część na
koniec roku, niektóre w połowie roku, nie ma chociażby
przybliżonych terminów tych konkursów, np. w którym kwartale;
trzeba skupiać się na sprawdzaniu, monitorować”;
- „nigdy nie jest tak, że na poziomie składania załączników do
umowy jest informacja, kiedy umowa będzie podpisana; taka
informacja jest istotna, bo wiem, że my od tego momentu
realizujemy zadanie; na pytanie, kiedy – otrzymujemy odpowiedź,
zobaczymy, jak się biuro prawne, jak się cała reszta wyrobi… jak
się wyrobi, to będzie szybko, jak się nie wyrobi to będzie późno”.
- „kompletnie nie wiem, kto decyduje o wysokości wkładu
własnego w danym konkursie organizacji pozarządowych: czasami
jest 10%, czasami jest 20%, w tym rzeczowy wkład, czasami
wolontariuszy. Czasami jest 20%, czasami jest 50% całego
wkładu, kto o tym decyduje, jak to się kształtuje– tego nie wiemy”;
- „w Warszawie jest jawne, jak są dystrybuowane środki na
organizacje pozarządowe; jak się porównuje z innymi urzędami
w całej Polsce, to tu jest najlepiej z tą sprawą”.
Æ Badani mówili także, że to, iż współpracować z miastem mogą wszystkie organizacje,
o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego, nie oznacza, że jest to
w całości społecznie użyteczne. Zwracano uwagę bowiem na to, że Miasto powinno
koncentrować się na wsparciu tych przedstawicieli trzeciego sektora, którzy „(…)
działają w bardzo istotnych obszarach, w których nie działa Miasto; gdyby nie
organizacje, to by się nic w mieście nie działo (…)”. Chodzi o to, by organizacje
działające w szczególnie istotnych, z punktu widzenia samorządu miejskiego, sferach
działalności pożytku publicznego nie konkurowały o środki z organizacjami, które
zajmują się mniej istotnymi sferami. Niemniej można też było usłyszeć: „(…) nie
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
44
wszystkie organizacje dostają pieniądze. Jest walka o pieniądze na przeciwdziałanie
przemocy w rodzinie, są cztery podmioty, o które urząd dba, bo one są trochę wizytówką
Miasta, a dla reszty już środków nie starcza. Dostęp do udziału w konkursach
(i konsultacje na ten temat) jest równy, ale nie wszyscy są tak samo zaangażowani.
W końcu okazuje się, że tylko niektóre podmioty, mała grupa, dostaje pieniądze.”
Æ Do barier badani zaliczali także to, że w przypadku wielu projektów wspieranych przez
samorząd miejski wymagany jest tzw. wkład własny organizacji. Jego wielkość jest różna
w zależności od sfery pożytku publicznego, w której projekty są realizowane, a także od
dzielnicy, w której projekt/zadanie ma być wdrażany. Niemniej można powiedzieć, iż
najczęściej wysokość wkładu własnego waha się od 5% do 25% ogólnej wartości
projektu/zadania. Wiele organizacji, które nie prowadzą działalności gospodarczej oraz
działają w obszarach związanych z rehabilitacją społeczną zarówno dzieci jak
i dorosłych, ma trudności z pozyskaniem sponsorów prywatnych, a wygenerowane
w ramach 1% środki są niewielkie – często muszą rezygnować z podejmowana
współpracy z samorządem. Nie są one bowiem w stanie zapewnić wymaganego udziału
wkładu własnego nawet w sytuacji, w której może on mieć również charakter wkładu
rzeczowego. W tym kontekście zwrócono też uwagę, iż „(…) jeżeli mamy projekt i ten
projekt składa się z dofinansowania plus wkład własny finansowy lub rzeczowy, to ja nie
mam, w czasie trwania umowy, możliwości manewrowania wkładem własnym; (…)
piszę maila do opiekuna projektu, w którym informuję, że chciałabym wkład finansowy
zamienić na rzeczowy; za każdym razem aneksujemy umowy – co trwa ok. miesiąca”.
Istotna jest również inna opinia respondentów „My we wszystkich obszarach możemy
składać osobne projekty, nie znam takich, które byłyby łączone obszarami. Myślę, że
powinna być szansa połączenia: pomoc społeczna, rehabilitacja – są tak pojemnymi
pojęciami, że taką możliwość stwarzają(…).” To ograniczanie dotyczące składania ofert
w zakresie pojedynczej sfery zadań publicznych z jednej strony stanowi istotne
obciążenie dla organizacji, których potencjał kadrowy jest ograniczony i przekłada się to
zapewne na rzeczywiste możliwości aplikowania tych organizacji o środki na zadania
realizowane w różnych sferach działalności pożytku publicznego. Z drugiej natomiast
strony może eliminować często bardziej innowacyjne, efektywniejsze i skuteczniejsze
rozwiązania.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
45
Æ Badani wskazywali obszary, które, według nich, nie są wystarczająco wspierane przez
Miasto, np. edukacja, turystyka czy też współpraca międzypokoleniowa.
Æ Nie bez znaczenia dla sfer, w jakich organizacje mogą realizować działania we
współpracy z samorządem miejskim, jest także, zdaniem respondentów, wielkość
środków przeznaczanych na poszczególne obszary. Wiąże się to często ze źródłami,
z których środki na dofinansowanie realizacji poszczególnych zadań z zakresu
działalności pożytku publicznego, są pozyskiwane. I tak na współpracę w zakresie
pomocy rodzinom oraz osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie szans
tych rodzin i osób, środki finansowe pozyskuje się z tzw. środków alkoholowych, czyli
korkowego płaconego przez placówki prowadzące sprzedaż alkoholu. W efekcie,
w dużych dzielnicach, gdzie takich placówek jest mniej, a potrzeby w zakresie pomocy
rodzinom oraz osobom w trudnej sytuacji życiowej znaczne, wielkość dostępnych
środków, w przeliczeniu na jednego mieszkańca, jest mniejsza aniżeli w dzielnicach
małych, usytuowanych bliżej centrum miasta, gdzie placówek sprzedających alkohol jest
więcej. Takie podejście powoduje również to, że w niektórych dzielnicach miasta
realizuje się zadania, które nie są bezpośrednio związane z potrzebami lokalnymi,
a w innych brakuje na takie potrzeby środków.
Æ W tym kontekście warto również przytoczyć następującą opinię: „(…) ja uważam to jest
taka psychologia, czyli to, że w dziedzinie kultury dajemy duże dotacje, a w dziedzinie
edukacji dajemy małe, nie mówiąc o tym (…), że dotacje na edukację są dotacjami na
edukację dzieci. Mimo całej wielkiej rozmowy i wpisywania w Strategię społeczną, że
chodzi o edukację różnych pokoleń, to Warszawa, jako nowoczesne, rozwijające się
miasto, uwzględnia jedynie edukację dzieci.” Wygląda więc na to, że jakość, a także
skala projektów realizowanych w różnych sferach działalności pożytku publicznego jest
w Warszawie mocno zróżnicowana, chociażby ze względu na średnią wielkość dotacji
przyznawanych na wdrażanie realizowanych w nich zadań.
Æ W trakcie wywiadów indywidualnych przedstawiciele organizacji pozarządowych
koncentrowali się głównie na opisie współpracy finansowej z samorządem miasta
w oparciu o konkursy dotacyjne. Nieliczne osoby mówiły o korzystaniu z tzw. „małych
grantów”. Potwierdza to wcześniej formułowane wnioski z monitoringu współpracy,
mówiące o tym, że „(…) w 2009 r., ponad 80% z nich zlecało organizacjom zadania
publiczne, przede wszystkim w formie otwartych konkursów ofert (…)”·. Przy czym np.
w 2008 r. w województwie mazowieckim ogółem zorganizowano 147 otwartych
konkursów ofert na powierzanie realizacji zadań publicznych i 589 konkursów na
wspieranie realizacji zadań publicznych. Dla porównania w tym samym roku największa
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
46
liczba konkursów na powierzanie wyniosła 382 a najmniejsza 3 125. Natomiast
największa liczba konkursów na wspieranie wyniosła w tamtym czasie 782 a najmniejsza
112. Jednocześnie nie bez znaczenia jest fakt, iż „(…) w województwie mazowieckim
działa najwięcej podmiotów trzeciego sektora i w związku z tym jest największa
„konkurencja” wśród organizacji w zabieganiu o środki finansowe.”26 Warto w tym
miejscu powtórzyć za autorami raportu z Monitoringu ustawy o działalności pożytku
publicznego i wolontariacie z 2008 r., iż trzykrotnie większa liczba konkursów na
wspieranie zadań publicznych niż na ich powierzanie „może to stanowić barierę dla
małych organizacji pozarządowych, które mają trudności ze zdobyciem wkładu
własnego.”
Æ Najwięcej uwag dotyczyło jednakże procesu oceny formalnej i oceny merytorycznej
składanych ofert. Co prawda opracowane zostały procedury konkursowe, ale są one -
zwłaszcza pod względem formalnym - bardzo rygorystyczne np. „(…) trzeba umieścić
podpis, a jeśli się go nie umieści, to wniosek odpada (…)” albo „(…) załączenie
papierowych statutów, KRS-ów, sprawozdań finansowych jest absurdem, chociażby
ekologicznym, bo przecież każda organizacja składa ich kilkadziesiąt; my w ciągu roku
składamy 80 wniosków, z tego na 50-60 dostajemy dofinansowanie; co oznacza, że i tak
zużywamy dużo papieru; pewne oświadczenia, weryfikowane później, przy
podpisywaniu umowy można by załatwiać przy pomocy internetu; agendy krajowe,
myślę tutaj o ministerstwach, one już to rozumieją doskonale i teraz w FIO wystarczy
załączyć KRS aktualny. Natomiast na poziomie samorządów absurdalny porządek jest
przez prawników miejskich szalenie broniony”.
Æ Procedury konkursowe nie przewidują możliwości poprawienia błędów formalnych, ich
popełnienie skutkuje więc bezwzględnym odrzuceniem oferty. Zapewne jest to związane
z chęcią radzenia sobie z dużą podażą wniosków na terenie Miasta Stołecznego
Warszawa. Jednakże jest to rozwiązanie kontrowersyjne dla badanych, ponieważ to, że
organizacja popełniła błąd formalny przy składaniu oferty niekoniecznie stanowi
o nieodpowiedniej jakości jej działalności merytorycznej.
25 - „Monitoring ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie z 2008 r.”. W przypadku danych
dotyczących województwa mazowieckiego należy pamiętać, że w regionie tym, a konkretnie w Warszawie,
liczba podmiotów ogłaszających konkursy ofert jest większa, gdyż mają tu swoje siedziby wszystkie
ministerstwa oraz przeważająca część urzędów centralnych 26 - tamże
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
47
Æ Procedury konkursowe ulegają także częstym zmianom. To sprawia, że „(…) młode
organizacje, które dopiero się tworzą, są tym przerażone.” To samo dotyczy tzw. „małych
grantów”, gdzie również trzeba przygotować ofertę na obowiązującym formularzu,
załączyć właściwe załączniki; aczkolwiek sama możliwość ubiegania się o te granty
oceniana jest bardzo pozytywnie.
Æ Poważne zastrzeżenia budzi także, wśród przedstawicieli sektora pozarządowego, ocena
merytoryczna składanych ofert. Ciągle – według nich zdarzają się problemy z jakością
tego procesu. Wiele czasu poświęca się dyskusjom na temat tego, kto powinien oceniać
oferty pod względem merytorycznym. Zwraca się też uwagę na nierówny rozkład sił
przedstawicieli samorządu miejskiego i sektora pozarządowego, gdzie, z uwagi na to, iż
przewodniczącymi komisji konkursowych są przedstawiciele samorządu, mają oni
jednocześnie głos decydujący w przypadku różnicy ocen pomiędzy przedstawicielami
samorządu a trzeciego sektora. Teoretycznie możliwy jest udział ekspertów w ocenie
merytorycznej ofert, ale w praktyce brakuje środków finansowych na włączenie ich w ten
proces. „Organizacjom pozarządowym w Warszawie jest bardzo trudno oddelegować
swoich przedstawicieli, bo z reguły większość organizacji aktywnych składa wnioski,
więc do komisji są delegowane osoby przypadkowe, albo takie, które nie żyją trybem
współpracy z miastem. Cały czas odnoszę wrażenie, że ocena wniosków jest w jakimś
procencie przypadkowa.” Można też było usłyszeć „Wybór wniosków w konkursach jest
wypadkową humoru składu komisji oceniającej, itd. (…)”. Jednakże pojawił się i taki
głos: „(…) Uważam, że przepisy są po to, by pewne rzeczy zdefiniować i móc je
kontrolować..Jest to niezbędne, bo nie można publicznymi pieniędzmi szastać. Nie
można brać pieniędzy, na co się chce i bez żadnych formalności, wszystko musi być
uregulowane prawnie. Uważam, że należy, w ramach konkursów oczywiście, promować
tych, którzy maja najlepsze wyniki”.
Æ Zwracano też uwagę na to, iż organizacje nie otrzymują protokołów z oceny
merytorycznej wniosków, co należy uznać za istotne uchybienie proceduralne, zwłaszcza
w kontekście obowiązujących dzisiaj standardów.
Æ W przypadku współpracy niefinansowej badani wskazywali na pozytywną rolę Forum
Dialogu Społecznego i Komisji Dialogu Społecznego oraz konsultacji społecznych.
Jednak i tu także pojawiło się kilka krytycznych uwag:
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
48
§ pomimo zgłaszania uwag przez organizacje, nie są one uwzględniane przez
urzędników samorządowych, z drugiej przyznają
§ zbyt mało czasu na konsultacje, często brakuje czasu na dokładną lekturę
przesłanych dokumentów,
§ brak potencjału ludzkiego po stronie organizacji, który mógłby uczestniczyć
w pracach Forum i Komisji, brak czasu.
Æ Badani, mówiąc o formach współpracy niefinansowej, zwracali również uwagę na
możliwość korzystania z lokali, pomieszczeń i sprzętu będącego własnością samorządu
miejskiego. Przy czym podkreślali, że oczekiwaliby w tym zakresie bardziej
preferencyjnych i dłuższych umów najmu lokali, a także znacznie większej liczby lokali,
które byłyby objęte preferencjami dla organizacji. Respondenci wspominali także
o współpracy przy tworzeniu Społecznej Strategii Warszawy oraz o włączaniu się
w rozmaite imprezy organizowane przez samorząd miejski.
Æ Respondenci zwracali też uwagę na zbiurokratyzowanie procesu podpisywania umów,
który wpływa na harmonogram, a w efekcie czasem także na jakość realizowanego
zadania. Dla niektórych z nich proces ten „trwa zbyt długo i ciągle trzeba donosić jakieś
oświadczenia, papierki, dokumenty”.
Æ Według badanych brakuje także standardów współpracy z sektorem pozarządowym.
Wiele zależy od potencjału komórek organizacyjnych, które w urzędzie zajmują się daną
sferą działalności pożytku publicznego. Każda z nich ma swoje zasady współpracy
i w efekcie, w większości przypadków, wszystko zależy od tzw. czynnika ludzkiego.
Æ Jednym z lepszych rozwiązań, które należałoby stosować w większym zakresie jest
realizacja projektów kilkuletnich. To pozwala na stopniowe rozwijanie potencjału
organizacji, która specjalizuje się we wdrażaniu zadania/zadań w danej sferze, a także
zapewnia jej poczucie stabilności i wpływa na efektywność oferowanego wsparcia.
Æ Badani wskazywali także na to, że użytecznym działaniem byłoby stworzenie możliwości
wsparcia finansowego z budżetu Miasta remontów i adaptacji lokali przekazywanych
organizacjom w użytkowanie przez Miasto. Często bowiem okazuje się, że lokale te
wymagają takich działań, a organizacje nie mają na to wystarczających środków.
Możliwości takiego dofinansowania byłaby więc korzystna dla organizacji (możliwość
prowadzenie działalności na odpowiednim poziomie) i dla Miasta (inwestycja w lokal
miejski).
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
49
5.2.2. Współpraca i/lub wsparcie działalności gospodarczej służącej celom pożytku
publicznego ze strony samorządu
Æ Analiza dostępnej dokumentacji nie wykazała, aby Miasto miało wydzieloną politykę
współpracy z instytucjami ekonomii społecznej. W programie współpracy Miasta
z organizacjami pozarządowymi jest, co prawda, wymieniony jako jeden z celów
współpracy „wspieranie i promowanie ekonomii społecznej”, ale w 2010 roku Miasto
w tym zakresie nie realizowało żadnego wydzielonego konkursu. Na liście organizacji,
które otrzymały dotacje z Miasta w 2010 roku także nie ma np. spółdzielni socjalnych
czy też spółek non profit.
Æ W wykazie umów zawartych w 2010 roku przez Miasto z wykonawcami realizującymi
zadania publiczne w trybie zamówień publicznych powyżej 14. tysięcy euro na 4 017
udzielonych zamówień jest tylko 30 udzielonych organizacjom pozarządowym.
Zamówienia dotyczyły świadczenia usług opiekuńczych, profilaktyki społecznej, szkoleń
oraz druku. Dotychczas Miasto w tym trybie nie udzieliło zamówienia żadnej spółdzielni
socjalnej. Być może Miasto do zlecania zadań IES stosuje tryb do 14 tysięcy euro, ale nie
można tego stwierdzić, bo Miasto nie prowadzi jednego rejestru tego typu zamówień. Nie
stwierdzono również, aby Miasto dotychczas korzystało z istniejących w prawie
zamówień publicznych klauzul społecznych.
Æ Działania wspierające rozwój instytucji ekonomii społecznej oraz ułatwiające ich relacje
z Miastem znajdują się, jako planowane, w Module Ekonomia Społeczna Społecznej
Strategii Warszawy.
Æ Badanym organizacjom trudno było wskazać sytuacje, w którym samorząd miejski
zlecałby organizacji pozarządowej prowadzącej działalność gospodarczą realizację
jakiegoś zadania. W świadomości sektora pozarządowego przeważa przekonanie, że
organizacje mogą realizować zadania wyłącznie w drodze otwartych konkursów ofert.
Zamawianie realizacji usług od organizacji pozarządowych przy zastosowaniu ustawy
Prawo zamówień publicznych nie jest praktykowane. Powodem takiego stanu rzeczy
może być to, iż do tej pory w Warszawie do rozdysponowania w drodze dotacji dla
organizacji pozarządowych było relatywnie dużo środków. To spowodowało swoistą
bierność trzeciego sektora w zakresie podejmowania działalności gospodarczej, która
pozwalałaby na generowanie środków finansowych przeznaczanych na działalność
statutową.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
50
Æ Respondenci badania nie potrafili wskazać form współpracy i wsparcia działalności
gospodarczej, służącej celom działalności pożytku publicznego. Pytani o możliwość
ubiegania się o zamówienia publiczne stwierdzali, że nie słyszeli o takiej możliwości,
czasami też wyrażali zdziwienie, iż zlecanie realizacji zadań może w przypadku
organizacji pozarządowych odbywać się w oparciu o inny, aniżeli otwarty, konkurs ofert
sposób. W związku z niewielką wiedzą i zainteresowaniem działalnością gospodarczą
respondenci brak współpracy samorządu i IES nie postrzegali jako istotnego problemu.
Æ Jako dobry przykład współpracy jeden z respondentów wskazał przykład wdrażany
wkrajach Europy Zachodniej. Chodzi o prowadzenie sklepów dla rodzin dysfunkcyjnych,
które oferują produkty kupowane przez te rodziny za otrzymywane na ten cel bony.
Samorząd określił sklepy, które taką działalnością na terenie miasta się zajęły. Ponadto,
w ośrodkach pomocy społecznej są osoby, które identyfikują uprawnionych do takiego
wsparcia. Mogą oni także korzystać z pomocy lekarzy specjalistów wskazujących
produkty, które powinni nabywać ze względu na stan zdrowia.
Æ Z dobrych przykładów krajowych należy odnotować stosowanie przez samorządy
(na razie w ograniczonej skali) klauzul społecznych, zapisanych w ustawie Prawo
zamówień publicznych, a także (częstsze) powierzanie zamówień do 14. tysięcy euro
instytucjom ekonomii społecznej. Inne działania to prowadzenie przez samorządy
różnych form wsparcia dla instytucji ekonomii społecznej, głównie poprzez udzielenia
informacji o możliwościach wsparcia ich działalności. Zdarzają się również przypadki
prowadzenia przez samorządy ośrodków wsparcia spółdzielni socjalnych (Ruda Śląska -
powiat) oraz centrów rozwoju ekonomii społecznej (Wielkopolskie Centrum Ekonomii
Solidarności w Poznaniu - miasto).
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
51
5.3. Regulacje prawne dotyczące organizacji prowadzących działalność pożytku
publicznego, działalność gospodarczą służącą celom pożytku publicznego
oraz ich współpracy z samorządami w Anglii
5.3.1. Wprowadzenie
Æ W Anglii, podobnie jak we wszystkich demokracjach, na państwie ciąży
odpowiedzialność za dostarczanie usług, które zaspokajają podstawowe potrzeby
społeczne, usług pożytku publicznego. Odrębną kwestią jest, że katalog i zakres usług
pożytku publicznego jest różnie definiowany, podobnie, jak różne są metody i sposoby
ich świadczenia.
Æ Specyfiką Anglii jest to, że począwszy od XVII wieku państwo stopniowo przejmowało
na siebie coraz to nowe zadania pożytku publicznego, przede wszystkim w zakresie
edukacji, pomocy społecznej i ochrony zdrowia, zastępując wcześniejszą aktywność
kościołów, organizacji społecznych czy też prywatnych fundacji. Ta tendencja umocniła
się po II wojnie światowej, kiedy to Anglia i cała Wielka Brytania rozwijała się
dynamicznie pod względem gospodarczym, przeznaczając nadwyżki budżetowe na
rozbudowywanie systemów usług publicznych i systemu bezpieczeństwa socjalnego.
Æ Kres tym tendencjom przyniósł koniec lat 70. XX wieku i kryzys państwa opiekuńczego,
nie tylko zresztą na Wyspach Brytyjskich. Okazało się, że państwo nie jest w stanie
samodzielnie skutecznie zaspokajać potrzeb społecznych. Wielka Brytania jako pierwsza
rozpoczęła program głębokich reform, służących m.in. decentralizacji administracji
publicznej i przekazywaniu przez państwo zadań podmiotom niepublicznym. Zaczęto
poszukiwać tak zwanej „trzeciej drogi”, innego sposobu zaspokajania potrzeb,
alternatywnego dla dotychczasowego modelu państwa opiekuńczego. Poszukiwania te
zaowocowały zainteresowaniem organizacjami pozarządowymi, w tym także
wykorzystywaniem przez organizacje instrumentów ekonomicznych do realizacji celów
społecznych. To właśnie w podmiotach należących do tak zwanego trzeciego sektora,
leżącego między państwem a gospodarką, zaczęto w Anglii dostrzegać sposób na
dotychczasowe problemy i niedomagania państwa. Od tego czasu organizacje
pozarządowe i instytucje ekonomii społecznej stopniowo zaczynają odgrywać coraz
większą rolę w realizacji zadań pożytku publicznego, także tych, które wcześniej były
domeną państwa.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
52
Æ Te tendencje mogą obecnie ulec wzmocnieniu wskutek realizacji, stworzonego w 2010
roku, rządowego programu, znanego pod nazwą Big Society („Wielkie Społeczeństwo”).
Program zakłada bardzo szeroki zakres zadań publicznych, które mają być przejmowane
przez społeczeństwo i jego organizacje.
Æ Specyfiką angielską jest również common law (prawo zwyczajowe), które opiera się na
precedensach i praktyce; stąd mniejsze znaczenie niż w Polsce regulacji ustawowych,
a znacznie większe orzeczeń sądowych czy też różnego rodzaju kodeksów, standardów,
wytycznych i zaleceń dotyczących praktycznego działania. Dotyczy to również sfery
pożytku publicznego i podmiotów trzeciego sektora.
5.3.2. Działalność pożytku publicznego
Æ W Anglii nie ma ustawowej definicji organizacji pozarządowej, czy też trzeciego sektora.
Organizacje pozarządowe określane są mianem independent sector (sektor niezależny)
lub voluntary organisations (organizacje wolontarystyczne). W praktyce tymi terminami
określa się organizacje kierujące się zasadą realizacji wartości, które przeznaczają
wypracowane przez siebie nadwyżki na realizację tych wartości (celów społecznych,
ekologicznych lub kulturalnych).27
Tak rozumiany trzeci sektor obejmuje wiele różnych
form aktywności, w tym także niesformalizowanych i nigdzie nierejestrowanych. Szacuje
się, że w całej Wielkiej Brytanii działa od 600 do miliona podmiotów zaliczanych do
trzeciego sektora (w zależności od przyjętych kryteriów przynależności), z czego ponad
połowa działa w Anglii. Najbardziej rozpowszechnioną formą organizacji
pozarządowych są unincorporated associations (stowarzyszenia nierejestrowane) nie
mające osobowości prawnej, do których założenia wymagane jest jedynie porozumienie
stron zakładających stowarzyszenie. W tej formie działa wiele małych, lokalnych
organizacji, np. stowarzyszenia mieszkańców, amatorskie kluby sportowe, chóry, kasy
oszczędnościowe, itp.
Æ Drugą formą organizacji pozarządowej są trusts (odpowiedniki polskich fundacji), które
w podstawowej postaci także nie mają osobowości prawnej, ale mogą ją uzyskiwać.
Tworzenie i działalność trusts określają dwie ustawy: Trustee Acts z 1925 i 2000 roku.
Trzecią formą są companies limited by guarantee (kompilacja polskiej spółki
27 - „The future role of the third sector in social and economic regeneration: interim report”, HM Treasury,
Cabinet Office, 2006
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
53
z ograniczoną odpowiedzialnością ze stowarzyszeniem zarejestrowanym, z założenia
przeznaczona dla działalności niedochodowej), których tworzenie i działanie reguluje
Companies Act z 2006 roku. Czwarta forma to industrial and provident societies
(branżowe towarzystwa wzajemne), których działalność regulują: Industrial and
Provident Societies Acts z 1965 i 2002 roku.
Æ Od 2006 roku można także tworzyć nową formę prawną: charitable incorporated
organisation (organizacja dobroczynna posiadająca osobowość prawną). Formę tę
wprowadziła ustawa Charities Act z 2006 roku.
Æ Podstawową i najważniejszą grupą podmiotów należących do trzeciego sektora są charity
organisations (organizacje dobroczynne), przy czym pojęcie „charity” jest znacznie
szersze niż polskie określenie „dobroczynny” i, najogólniej rzecz ujmując, odpowiada
naszemu pojęciu pożytku publicznego.
Æ Organizacje dobroczynne definiowane są jako formalne struktury organizacyjne, odrębne
formalnie i instytucjonalnie od sektora publicznego i prywatnego (rynku), nie
wypłacające zysku swoim udziałowcom ani właścicielom. W ich działaniach ważną rolę
odgrywa wolontariat, a działalność nie wiąże się wyłącznie z korzyścią członków, ale
szerszym zakresem korzyści publicznych.28
Uzyskanie statusu charity wiąże się ze
spełnianiem trzech podstawowych warunków: realizowaniem celów wskazanych przez
państwo, oferowaniem usług dostępnych dla ogółu społeczeństwa, przeznaczaniem
zysków wyłącznie na działalność charity lub reinwestycje w rozwój organizacji. Pod
wieloma względami takie rozumienie organizacji dobroczynnych jest zbieżne z polską
definicją organizacji pożytku publicznego. W Anglii działa ponad 125 tysięcy organizacji
dobroczynnych, co stanowi blisko ¾ organizacji dobroczynnych działających w całej
Wielkiej Brytanii.
Æ Aktualne ramy prawne obowiązujące dla organizacji charytatywnych obejmują szereg
dokumentów ustawodawczych oraz innych przepisów przyjętych przez około 100
ostatnich lat. Główne regulacje dotyczą:
§ uzyskiwania statusu charity i działalności Charity Commission (Komisji ds.
dobroczynności), które reguluje ustawa o organizacjach dobroczynnych z 1993
roku znowelizowana w 2006 roku (Charities Act 2006),
28 - „The UK Voluntary Sector Almanac. The state of the sector 2007”, Reichardt, O, Wilding, K, and Kane, D.,
London, NCVO, 2007
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
54
§ kwestii podatkowych związanych z działalnością pożytku publicznego, które
nadzoruje i reguluje HM Revenue and Customs (Królewski Urząd Podatkowy
i Celny),
§ rachunkowości i księgowości, zawartych w Statement of Recommended Practice
(Modelowe Zasady Rachunkowości).
Æ Działalność pożytku publicznego regulują także inne akty prawne, odnoszące się do
specyficznych sfer z nią związanych, np. opieki zdrowotnej, opieki socjalnej,
zatrudnienia, antydyskryminacji, praw człowieka, etc. Ustawy określają bardzo ogólne
zasady i warunki działania organizacji dobroczynnych i realizacji przez nie zadań
publicznych. Szczegółowo te kwestie określane są w różnego rodzaju wytycznych,
kodeksach czy też wzajemnych porozumieniach zawieranych pomiędzy organami
publicznymi a organizacjami dobroczynnymi.
Æ Status organizacji dobroczynnej (charity) nadawany jest przez Charity Commission
(Komisja ds. dobroczynności). Jest to ciało rejestrujące i regulujące działalność
organizacji dobroczynnych w Anglii i Walii. Komisja jest niezależna od rządu oraz od
organizacji dobroczynnych, jest częścią służby cywilnej. Choć jest finansowana
z budżetu państwa, jednak rząd nie ma bezpośredniego wpływu na jej decyzje. Pośredni
wpływ polega na wyznaczaniu przez rząd członków Rady czuwającej nad działaniami
Komisji, ale po przeprowadzeniu otwartego konkursu na te stanowiska. Charity
Commission odpowiedzialna jest również za przeprowadzanie badań sektora
dobroczynnego, świadczy porady prawne dla organizacji, przeprowadza postępowania
wyjaśniające, kiedy działalność organizacji wzbudza zastrzeżenia. Odpowiada za
monitorowanie organizacji dobroczynnych, jak również nadzoruje prawo, któremu
podlegają. Dodatkowo ma możliwość przeprowadzania kompleksowych analiz, bo
dysponuje wyczerpującymi danymi (każda organizacja musi wykonać roczne
sprawozdanie i przesłać je do komisji).
Æ W angielskim prawie charity (pożytek publiczny) ma znaczenie specyficzne. Mimo braku
definicji prawnej termin ów nabrał konkretnej treści w orzecznictwie sądowym. W czasie
prac nad ustawą o dobroczynności z roku 2006 pojawiła się propozycja zdefiniowania
pożytku publicznego, jednak z uwagi na trudności, jakie w orzecznictwie sądowym
sprawiała ta definicja, parlament postanowił, że nie sprecyzuje pojęcia pożytku
publicznego. Pozostawił również zadanie dokonywania interpretacji działalności pożytku
publicznego w zakresie kompetencji Komisji ds. dobroczynności.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
55
Æ Ustawa o dobroczynności precyzuje warunki działalności pożytku publicznego. Po
pierwsze, aby działać jako organizacja dobroczynna trzeba działać w celu pożytku
publicznego. Przed wejściem w życie ustawy organizacje dobroczynne nie musiały w
żaden sposób udowadniać celu działalności pożytku publicznego. Dotyczyło to
organizacji zajmujących się przeciwdziałaniu ubóstwu, działających na rzecz edukacji
i religii. Obecnie domniemanie, że tego typu działania są zawsze działaniami pożytku
publicznego nie wystarczy, organizacja musi wykazać, że działa na rzecz pożytku
publicznego.
Æ Ustawa o dobroczynności określa 13 celów działalności pożytku publicznego. Są to
pewne obszary działania, które Komisja ds. dobroczynności już wcześniej uznała za
obszary działalności pożytku publicznego. Nie jest jednak tak, że każda organizacja,
która działa w danym obszarze, automatycznie otrzymuje status organizacji
dobroczynnej: należy bowiem wykazać, że działania organizacji niosą ze sobą pożytek
dla całego społeczeństwa. Wspomniane cele pożytku publicznego są następujące:
§ zapobieganie lub łagodzenie ubóstwa,
§ rozwój edukacji,
§ rozwój religii,
§ rozwój zdrowotny i zabezpieczenie życia,
§ rozwój obywatelskości i rozwój wspólnoty,
§ rozwój sztuki, kultury, nauki i dziedzictwa narodowego,
§ rozwój sportu amatorskiego,
§ rozwój praw człowieka, rozwiązywania sporów zbiorowych, promowanie
współżycia zbiorowego, równości i różnorodności,
§ rozwój ochrony środowiska,
§ wspieranie praw człowieka, rozwiązywanie konfliktów, promocja harmonii
religijnej czy rasowej oraz równości i różnorodności,
§ wspieranie osób w trudnej sytuacji życiowej z powodu wieku, złego stanu zdrowia,
niepełnosprawności, trudności finansowych lub innych powodów,
§ rozwój dobrostanu zwierząt,
§ promowanie efektywności sił zbrojnych lub skuteczności policji, straży pożarnej
i służb ratowniczych oraz pogotowia ratunkowego,
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
56
§ inne cele, które wynikają z ustaw lub które są tożsame z celami powyżej
wymienionymi.
Æ Komisja ds. dobroczynności, analizując działalność pożytku publicznego oraz
orzecznictwo sądowe, stara się stworzyć pewne ogólne ramy działania dla wszystkich
organizacji dobroczynnych. Robi to w formie wytycznych, określających różne sfery
działalności organizacji. W styczniu 2008 r. Komisja opublikowała ogólne wytyczne na
temat pożytku publicznego „Ogólne wytyczne a pożytek publiczny”, w których zawarła
główne zasady działalności pożytku publicznego. W grudniu 2008 r. stworzono na
przykład przewodnik z wytycznymi, tym razem dla sprecyzowanej grupy organizacji tj.
organizacji przeciwdziałających ubóstwu, wspierających edukację i religię oraz dla
organizacji pobierających opłaty.29
Æ Organizacja ubiegająca się o status charity po złożeniu do Komisji ds. dobroczynności
wniosku wraz z kompletem dokumentów czeka na decyzję, podczas gdy Komisja bada
konkretny przypadek. Gdy Komisja jest pewna, że organizacja spełnia wymogi,
przyznaje jej numer rejestracji i wciąga do rejestru. Po zarejestrowaniu organizacji
główny ciężar dbania o realizację celów pożytku publicznego spoczywa na zarządzie
organizacji, który dba również o wypełnianie wytycznych Komisji ds. dobroczynności.
Raz w roku organizacje publikują raporty roczne, przedstawiają również sprawozdania
finansowe oraz wykazują, w jaki sposób wypełniały wymogi działalności pożytku
publicznego w okresie mijającego roku. Decyzje Komisji o rejestracji organizacji lub jej
odmowie podlegają apelacji. Instancją odwoławczą od decyzji Komisji jest powstały
niedawno Trybunał ds. organizacji dobroczynnych. Od decyzji Komisji można odwołać
się również do sądu powszechnego.
Æ Korzyści płynących z posiadania statusu organizacji dobroczynnej jest wiele, m.in.
organizacje posiadają uprzywilejowany status podatkowy. Wydatki na cele pożytku
publicznego tych organizacji są zwolnione z podatku, organizacje nie płacą podatków od
nieruchomości, opłat sądowych, itp. Podatek od wartości dodanej (VAT) jest płacony
przez organizacje, których obrót przekracza 70 tysięcy funtów w danym roku
podatkowym. Niektóre transakcje, dokonywane przez organizacje lub na ich rzecz, są
zwolnione z VAT, w tym większość dotacji. Ważnym elementem jest również reputacja,
jaką zdobywają zarejestrowane organizacje dobroczynne, dzięki której łatwiej pozyskuje
się fundusze czy wolontariuszy, oraz nawiązują współpracę z rządem i samorządami.
29 - wszystkie wytyczne i poradniki dostępne są na stronie Komisji ds. dobroczynności:
www.charitycommission.gov.uk
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
57
Æ Obok przywilejów organizacje dobroczynne muszą wypełniać zobowiązania w zakresie
sprawozdawczości. W przypadku Anglii i Walii forma sprawozdań finansowych
i merytorycznych zależy od wielkości organizacji oraz rocznego dochodu. W myśl tego
systemu mniejsze organizacje przedstawiają informacje bardziej ogólne, natomiast
w przypadku największych organizacji sprawozdania muszą zawierać bardzo
szczegółowe dane i rozliczenia.
Æ Komisja ds. dobroczynności, obok funkcji rejestracyjnych, pełni również zadania
nadzorcze. Jeżeli organizacja nie jest w stanie wypełniać postawionych sobie zadań,
Komisja może podjąć określone kroki w celu naprawy zaistniałego stanu rzeczy. Komisja
ma prawo usunąć zarząd organizacji, a nawet orzec o wykreśleniu organizacji z rejestru
organizacji dobroczynnych. Może zdarzyć się tak, że Komisja uzna, iż organizacja nigdy
nie była dobroczynną, a błąd popełniono już w momencie rejestracji, i w rzeczywistości
organizacja nigdy nie powinna znaleźć się w rejestrze organizacji dobroczynnych.
W takim przypadku urząd skarbowy może wydać decyzję o zwrocie przez organizację
środków odpowiadających wykorzystanym przez nią ulg podatkowych.
Æ W ramach rządu działa biuro, wcześniej nazywane biurem trzeciego sektora (Office of the
Third Sector), od maja 2010 roku przekształcone w biuro ds. społeczeństwa
obywatelskiego (Office for Civil Society). Obecnie zajmuje się ono przygotowaniem do
wdrożenia wspomnianego wcześniej programu rządowego Big Society, a także
działaniami wspierającymi rozwój i wzmacnianie trzeciego sektora. Są to na przykład
programy promocyjne, edukacyjne, wsparcie finansowe, czy też wytyczne i poradniki
dotyczące zarządzania organizacjami i współpracy z sektorem publicznym.
Æ Inne regulacje dotyczące działalności organizacji dobroczynnych to przede wszystkim
ustawy i wytyczne dotyczące różnych form pozyskiwania funduszy i korzystania ze
zwolnień podatkowych. Przykładem może być korzystanie przez organizacje
dobroczynne z ofiarności publicznej. W Anglii dopuszczalne są dwie formy prowadzenia
zbiórek. Pierwsza, to zbiórki prowadzone w miejscach publicznych, druga, to
niedopuszczalne prawem w Polsce, zbiórki domowe. Aby przeprowadzić zbiórkę
publiczną należy mieć zgodę samorządu terytorialnego lub policji, po spełnieniu
określonych warunków, organizacja może uzyskać rządowe zwolnienie z konieczności
uzyskiwania pozwoleń na przeprowadzenie zbiórek.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
58
Æ Organizacje dobroczynne mogą również korzystać z odpisów podatkowych od darowizn
przekazywanych przez osoby fizyczne. Mechanizm ten działa jednak inaczej niż
w Polsce. Darowizna jest opodatkowana, podatek w wysokości 20% wartości darowizny
jest płacony przez darczyńcę. Po spełnieniu określonych warunków, a przede wszystkim
przekroczeniu określonego pułapu dochodowego, darczyńca może ubiegać się o ulgi
podatkowe. Organizacja dobroczynna, która otrzymała darowiznę, występuje do urzędu
skarbowego o przekazanie jej zapłaconego podatku. Oznacza, to, że darczyńca
przekazuje na przykład organizacji kwotę 100 funtów, a organizacja otrzymuje
w konsekwencji 120 funtów. Dodatkowo, aby zachęcić do przekazywania darowizn,
w okresie od 2008 do 2011 roku rząd do każdego funta przekazanego w tej formie
dopłacał 3 pensy.
Æ Ciekawym rozwiązaniem w zakresie finansowania działań organizacji dobroczynnych
jest National Loterry (Loteria Krajowa). Z każdego kuponu loteryjnego za 1 funt 28
pensów przeznaczonych jest na cele dobroczynne. Pieniądze te rozdziela Wielki Fundusz
Loteryjny zarządzający podziałem środków na dobroczynność. Finansowanie ma
charakter uzupełniający do finansowania rządowego, wedle zasady, że środki
przeznaczane są na tego typu przedsięwzięcia, których nie finansuje rząd.
5.3.3. Współpraca organizacji dobroczynnych z sektorem publicznym
Æ Zgodnie z ustawą o organizacjach dobroczynnych rząd i samorządy terytorialne mogą
finansowo wspierać działania organizacji dobroczynnych, realizowane w ramach pożytku
publicznego. Wsparcie to może udzielone w różnych formach, w szczególności w postaci
dotacji, pożyczek, gwarancji finansowych lub wsparcia bezpośredniego beneficjentów
korzystających z programów realizowanych przez organizacje dobroczynne.
Æ Na poziomie rządu cel, zakres i formy wsparcia organizacji określa minister
odpowiedzialny za dany obszar pożytku publicznego, np. zdrowie czy zatrudnienie. Musi
przy tym określić następujące kwestie:
§ cele, na jakie pomoc może być wykorzystana,
§ okoliczności, w jakich świadczenia winny być zwrócone lub w inny sposób
zrekompensowane właściwemu ministrowi, a także sposób, w jaki należy tego
dokonać,
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
59
§ warunki składania raportów właściwemu ministrowi, dotyczących sposobu
wykorzystania pomocy,
§ zasady prowadzenia i udostępniania do kontroli wszystkich ksiąg rachunkowych
oraz innych rejestrów,
§ warunki prowadzenia badania (audytu) przez kontrolera lub generalnego audytora
w zakresie gospodarki, efektywności i skuteczności wykorzystania pomocy,
§ warunki przekazywania wsparcia przez organizację osobom indywidualnym.
Æ Samorządy terytorialne w Anglii współpracują z organizacjami dobroczynnymi
w ogólnych ramach, określonych przez ustawy i przez rząd. Jednak formy współpracy są
znacznie szersze niż na poziomie rządowym. Cechą charakterystyczną, odmienną od
polskiego podejścia, jest to, że samorządy w Anglii i ich przedstawiciele dość mocno
angażują się bezpośrednio w działania organizacji. Wynika to z tradycji, latami
tworzonych i utrwalanych mechanizmów współpracy. Przedstawiciele samorządu mogą
na przykład wchodzić do zarządów organizacji dobroczynnych objętych publicznym
nadzorem, mogą zasiadać w zarządach czy radach funduszy grantowych lub
stypendialnych prowadzonych przez organizacje, mogą wyznaczać swoich
reprezentantów do zarządów organizacji. Samorządy mogą wreszcie powoływać własne
organizacje dobroczynne i nie są one traktowane jako podmioty publiczne, gdyż muszą
realizować cele dobroczynne oraz mieć niezależny (również od samorządu) zarząd.
Æ Obok tego samorządy mogą wspierać finansowo działalność organizacji dobroczynnych,
wykorzystując w szczególności te formy, o których mówi ustawa o dobroczynności,
mogą także zlecać im realizację określonych usług pożytku publicznego na zasadach
ogólnych (zamówienia publiczne). Organizacje dobroczynne mogą także prowadzić
działalność w pewnych przestrzeniach publicznych bez konieczności uzyskiwania zgody
ze strony samorządu. Dotyczy to na przykład: parków, placów rekreacyjnych, parkingów,
publicznych muzeów, galerii, centrów rozrywki, urzędów gminnych, bibliotek, sal
koncertowych, miejsc pamięci, etc.
Æ Organizacje otrzymujące wsparcie finansowe od samorządów nie muszą spełniać
żadnych ogólnych kryteriów wstępnych, jednak z ustawy o dobroczynności wynika, że
organizacje charytatywne muszą podejmować wyłącznie działania pozostające w ramach
przedmiotu ich działalności (statutowe), muszą być niezależne od rządu, członkowie
zarządu muszą występować wyłącznie z interesie organizacji charytatywnej i jej
beneficjentów, członkowie zarządu muszą podejmować decyzje zgodne z ich
zobowiązaniami zachowania należytej staranności i ostrożności.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
60
Æ Specyfiką Anglii jest przyjęty system compacts (porozumień) zawieranych pomiędzy
rządem lub samorządami, a różnymi podmiotami, które szczegółowo regulują obszary
wzajemnych relacji. W przypadku współpracy z organizacjami dobroczynnymi takie
porozumienie zostało zawarte pomiędzy rządem, samorządami i organizacjami
dobroczynnymi w 1998 roku. Określa ono podstawowe cele, zasady, formy i warunki
współpracy. Są one określone w, będącym załącznikiem do porozumienia, Kodeksie
Dobrych Praktyk Porozumienia (Compact Codes of Good Practice). Kodeks obejmuje
aktualnie pięć kluczowych obszarów relacji: finansowanie, dialog obywatelski,
wolontariat, społeczności lokalne oraz mniejszości etniczne. W 2010 roku rząd zawarł
zaktualizowane porozumienie z organizacjami dobroczynnymi na użytek rządowego
programu Big Society.30
Æ Na wzór porozumienia z 1998 roku samorządy lokalne zawierają własne porozumienia
z instytucjami publicznymi, działającymi lokalnie, i organizacjami dobroczynnymi local
compacts. Te lokalne porozumienia przejmują generalne zapisy znajdujące się
w porozumieniu rządowym, uszczegółowiając pewne kwestie w zależności od
uwarunkowań lokalnych. 99% samorządów lokalnych w Anglii ma takie lokalne
porozumienia. Można powiedzieć, że są to odpowiedniki polskich programów
współpracy pomiędzy samorządami a organizacjami pozarządowymi, choć wydaje się, że
istnieją trzy zasadnicze różnice: pierwsza polega na tym, że compats są wypracowywane
wspólnie, w trybie negocjacji i wzajemnego consensusu; druga, że zawierają one
wspólnie podjęte ustalenia dotyczące podziału środków samorządowych na poszczególne
sfery i zadania publiczne, a także standardy świadczenia usług w ramach tych zadań;
trzecia topologa na tym, że krąg podmiotów biorących udział w tworzeniu porozumienia
jest dość szeroki i obejmuje nie tylko samorząd i organizacje dobroczynne, ale także inne
lokalne instytucje publiczne. Do porozumień dołączane są wspólnie wypracowywane
plany realizacji, które wspólnie się wdraża i monitoruje. Local compacts obejmują różne,
finansowe i niefinansowe, formy współpracy instytucji publicznych działających lokalnie
i organizacji dobroczynnych.31
, przy czym dominują formy niefinansowe z uwagi na
ograniczone środki, jakimi dysponuje większość samorządów angielskich. Jedna trzecia
tych środków pochodzi z budżetu rządowego, stąd najczęściej współpraca finansowa
samorządu z organizacjami dobroczynnymi dotyczy tych obszarów, które są
subsydiowane przez rząd, np. edukacji. Formy niefinansowe to przede wszystkim
30 - więcej informacji o działaniach rządu na rzecz organizacji dobroczynnych na stronie internetowej biura ds.
społeczeństwa obywatelskiego: www.civilsociety.co.uk 31 - więcej na temat local compats na stronie internetowej: www.compactvoice.org.uk
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
61
wspólne planowanie rozwoju lokalnego, usług świadczonych na rzecz mieszkańców,
a także współpraca w realizacji działań na rzecz mieszkańców.
Æ Na poziomie rządowym wdrażany jest także National Programme for Third Sector
Commissioning (Narodowy Program Zleceń dla Trzeciego Sektora). Program jest
prowadzony przez IDeA (Improvement & Development Agency - Agencję ds. Poprawy
i Rozwoju LGA).32
Jego celem jest uporządkowanie i usprawnienie wsparcia i zlecania
usług organizacjom dobroczynnym przez agendy rządowe i samorządy. Program oferuje
przede wszystkim działania edukacyjne służące:
§ popularyzacji wspólnych zasad i dobrych praktyk,
§ lepszemu rozumieniu specyfiki działania trzeciego sektora przez urzędników
publicznych odpowiadających za zlecanie zadań publicznych,
§ szerszej świadomości radnych i urzędników sektora publicznego korzyści
płynących z zaangażowania trzeciego sektora w kształtowanie i świadczenie usług
publicznych,
§ polepszeniu umiejętności organizacji związanych z przygotowywaniem ofert
i udziałem w konkursach/przetargach trzeciego sektora, w szczególności
mniejszych organizacji.
Æ Wsparcie organizacji dobroczynnych w formie grants (dotacji) odbywa się na zasadach
konkursowych, zlecanie usług oparte jest o public procurement (zamówienia publiczne).
Główne obszary współpracy samorządów i organizacji dobroczynnych to edukacja,
zdrowie, sprawy społeczne, zatrudnienie, sport i bezpieczeństwo publiczne.
5.3.4. Ogólna sytuacja organizacji dobroczynnych
Æ W całej Wielkiej Brytanii działa ok. 170 tysięcy organizacji dobroczynnych (w Anglii ok.
120 tysięcy). Zatrudniają one blisko 670 tysięcy płatnych pracowników oraz ponad 20
milionów wolontariuszy. Łączne przychody organizacji dobroczynnych sięgają 35,5
miliarda funtów. Główne źródła przychodów to osoby indywidualne (darowizny, opłaty
za usługi, spadki), wpływy z tego źródła stanowią 37% przychodów, oraz działalność
statutowa (granty i kontrakty, przede wszystkim samorządowe), która stanowi 36%
wszystkich przychodów. Ze środków rządowych korzysta jedynie 22% organizacji,
32 - więcej na stronie internetowej: www.idea.gov.uk
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
62
w tym dla 13% organizacji środki rządowe stanowią ponad połowę wszystkich
przychodów. Podobnie, jak w Polsce także w Anglii następuje koncentracja środków w
nielicznej grupie dużych organizacji. Duże organizacje dobroczynne o przychodach
pomiędzy 1 mln a 10 mln funtów stanowią 2,4% wszystkich organizacji, natomiast
organizacje o dochodach poniżej 10 tysięcy funtów stanowią 53,2% wszystkich
organizacji.33
Æ W latach 2001-2007 Carity Commission przeprowadziła kontrolę blisko 900. organizacji
dobroczynnych. Większość z nich funkcjonowała w sposób efektywny i była dobrze
zarządzana. Jednak okazało się, między innymi, że:
§ 60% organizacji nie sprawdziło, czy członkowie zarządu mieli prawo
reprezentować swoje organizacje,
§ 53% organizacji nie posiadało odpowiednich rozwiązań na wypadek konfliktów
interesów,
§ 66% organizacji popełniało uchybienia w sprawozdaniach finansowych,
§ 21% organizacji nie posiadało odpowiedniego zarządzania finansowego i kontroli
finansowej,
§ 28% organizacji nie posiadało jasnej struktury zarządzania.34
Æ Kontrola wykazała także nieprawidłowości w relacjach samorządy – organizacje
dobroczynne, na przykład:
§ narzucanie organizacjom tworzonym lub nadzorowanym przez samorządy celów
i priorytetów publicznych,
§ pomijanie przez samorządy możliwości udzielania małych dotacji,
§ odpowiedzialność za współpracę z organizacjami rozproszona pomiędzy różne
departamenty i osoby w samorządzie,
§ tendencja do „rutynowego” finansowania tych samych organizacji
dobroczynnych,
§ opóźnienia w przekazywaniu środków, powodujące trudności z utrzymaniem
płynności finansowej przez organizacje.
33 - „The UK Civil Society Almanac 2010”: www.ncvo-vol.org.uk 34 - więcej na stronie: www.charitycommission.gov.uk
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
63
5.3.5. Działalność gospodarcza służąca celom pożytku publicznego
Æ Prawo nie definiuje i nie wyróżnia kategorii podmiotów wykorzystujących działalność
gospodarczą do realizacji celów pożytku publicznego. Taką działalność mogą
podejmować podmioty funkcjonujące w bardzo różnych formach prawnych. Od kilku lat
ta grupa podmiotów określana jest mianem social enterprises (przedsiębiorczość
społeczna). Choć pojawia się ono w dokumentach rządowych i różnego rodzaju
wytycznych, to jednak nie jest prawnie określone. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie
się przedsiębiorstwa realizujące przede wszystkim cele społeczne, przeznaczające
nadwyżki dochodów głównie na te cele, niekierujące się maksymalizacją zysku
udziałowców i właścicieli.35
Æ Szeroko rozumianych przedsiębiorstw społecznych w całej Wielkiej Brytanii działa
ponad 60 tysięcy, mają obroty na poziomie ok. 24 miliardów funtów, zatrudniają około
800 tysięcy osób.36
Przedsiębiorstwa społeczne działają w niemal każdej branży: od
zdrowia i opieki społecznej do energii odnawialnej, od sprzedaży detalicznej do
recyklingu, pracy, sportu, mieszkalnictwa, edukacji, itd.
Æ Działalność gospodarcza może być prowadzona przez organizacje dobroczynne, a także
przez szereg innych podmiotów realizujących cele pożytku publicznego. Najważniejsze
z nich to:
§ wspomniane już industrial and provident society (branżowe towarzystwo
wzajemne), które mogą działać jako bona fide co-operative (spółdzielnia działająca
na rzecz swoich członków) oraz society for the benefit of the community
(towarzystwo dla dobra społecznego, które działa na rzecz szerszych odbiorców);
najczęściej z tych form prawnych korzystają spółdzielnie mieszkaniowe,
spółdzielnie pracy, spółdzielnie konsumenckie, rolnicze, kasy zapomogowo-
pożyczkowe, etc. Prowadzą one zarówno działalność usługową, jak i produkcyjną.
§ friendly society (towarzystwo pomocy wzajemnej), działające w oparciu o Friendly
Societies Act z 1992 roku,
§ company limited by shares (spółka akcyjna), działająca w oparciu o Companies
Act z 2006 roku,
35 - „Scoial Enterprise: a strategy for success”, dokument strategiczny rządu Wielkiej Brytanii z 2002 roku 36 - www.socialenterprise.org.uk
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
64
§ company limited by guarantee (formuła łącząca cechy polskiej spółki z o.o.
z polskim stowarzyszeniem zarejestrowanym), działająca w oparciu o Companies
Act z 2006 roku,
§ community interest company (spółka działająca na rzecz dobra wspólnoty), nowa
forma prawna istniejąca od 2005 roku, tworzona w oparciu o Companies Act
z 2004 roku; jest to swojego rodzaju połączenie spółdzielni i spółki z o.o.
Æ Najliczniejszą i największą pod względem potencjału członków i finansowego grupą
przedsiębiorstw społecznych są spółdzielnie. Potencjał brytyjskich spółdzielni szacowany
jest na ok. 33,5 miliarda funtów i na ok. 13 milionów członków.
Æ Instytucje ekonomii społecznej dostarczają towary i usługi przede wszystkim dla osób
niepełnosprawnych, dzieci i młodzieży, osób starszych. Instytucje ekonomii społecznej
tworzą także miejsca pracy dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym,
w szczególności ubogich. Podobnie, jak w Polsce, większość z nich prowadzi zarówno
działalność gospodarczą, jak i działalność pożytku publicznego. W tym drugim
przypadku, o ile zarejestrują się jako charity, to mają oczywiście pełnię uprawnień
związanych z posiadaniem tego statusu, mogą także otrzymywać wsparcie publiczne.
Æ Natomiast w zakresie działalności gospodarczej, instytucje ekonomii społecznej
traktowane są tak samo, jak inne firmy rynkowe, muszą się np. ubiegać na tych samych
zasadach o kontrakty publiczne. Co prawda, rząd brytyjski od kilku lat próbuje szukać
różnych możliwości preferowania instytucji ekonomii społecznej na gruncie zamówień
publicznych, ale dotychczas nie udało się wprowadzić systemowego rozwiązania w tym
zakresie, które nie naruszałoby przepisów unijnych. Rząd stara się przede wszystkim
promować ekonomię społeczną i zachęcać samorządy do uwzględniania w przetargach
tak zwanych wartości społecznych.
Æ W 2002 roku rząd przyjął strategię wsparcia rozwoju przedsiębiorczości społecznej –
Social Enterprise: a strategy for success i powołał wydział do spraw przedsiębiorczości
społecznej (Social Enterprise Unit) działający w ramach ministerstwa handlu
i przemysłu. Obecnie przedsiębiorczością społeczną zajmuje się wspomniane biuro ds.
społeczeństwa obywatelskiego.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
65
5.3.6. Ciekawe rozwiązania w sferze współpracy sektora publicznego i trzeciego sektora
i ekonomii społecznej
Æ Charity Bank (Bank Dobroczynny), który udziela kredytów dla organizacji
dobroczynnych i przedsiębiorstw społecznych. Może w mniejszym stopniu niż w Polsce,
ale również w Anglii organizacje dobroczynne mają problemy z uzyskaniem kredytów na
rynku komercyjnym. Stąd pomysł utworzenia oddzielnego banku, który zajmowałby się
obsługą jedynie organizacji dobroczynnych, obecnie także instytucji ekonomii
społecznej. Bank utworzony został przez różne organizacje dobroczynne, ale jest także
wspierany finansowo przez biznes i rząd.37
Niejako na wzór Charity Bank rząd zamierza
stworzyć Big Society Bank, który będzie obsługiwał organizacje realizujące rządowy
program Big Society.
Æ W Anglii działa kilkanaście mniejszych lub większych banków i instytucji
parabankowych, udzielających kredytów i pożyczek organizacjom dobroczynnym
i przedsiębiorstwom społecznym. Aktywny jest na przykład Unity Trust Bank
(odpowiednik naszych SKOK)38
czy też międzynarodowy bank etyczny Triodos39
.
Æ Dla małych i średnich przedsiębiorców, w tym także społecznych, dostępna jest rządowa
Enterprise Finance Guarantee (Gwarancja Finansowania Przedsiębiorstw), która ułatwia
pozyskiwanie kredytów bankowych. Obok samej gwarancji przedsiębiorcy uzyskują
również pomoc doradczą w przygotowaniu biznes planu, pozyskaniu kredytu i jego
spłacie.40
Æ Inną formą wsparcia dla przedsiębiorców, w tym instytucji ekonomii społecznej, są
Enterprise Capital Funds (Fundusze Kapitałowe Przedsiębiorstw), które mają za zadanie
dokapitalizowanie słabszych obszarów rynku poprzez emisję akcji przy wykorzystaniu
finansowania rządu wraz z inwestycjami sektora prywatnego dla założenia funduszy
prowadzących działalność w ramach „luki kapitałowej”.41
.
37 - www.charitybank.org 38 - www.unity.co.uk 39 - www.triodos.com 40 - więcej na stronie internetowej: www.bis.gov.uk 41 - więcej na stronie internetowej: www.bis.gov.uk
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
66
Æ Interesującym rozwiązaniem są również Community Development Finance Institutions
(Instytucje Finansowe Rozwoju Społecznego). Są one finansowane przez osoby fizyczne
i przedsiębiorców, którzy z tego tytułu korzystają z odpisów podatkowych (5% kwoty
przekazanej w ciągu roku). Pieniądze w ten sposób pozyskiwane są przeznaczane na
pożyczki, na przedsięwzięcia służące rozwojowi lokalnemu.42
Æ W Anglii, a także Szkocji, dość dobrze rozwinięta jest samoregulacja organizacji
dobroczynnych. Przykładem może być powstała w 2006 roku Fundraising Standards
Board (Rada Standardów Pozyskiwania Funduszy).43 Jest to inicjatywa samych
organizacji, która wsparta została finansowo przez rząd brytyjski i rząd szkocki. Jej
zadaniem jest tworzenie, upowszechnianie i kontrolowanie przestrzegania standardów w
pozyskiwaniu funduszy przez organizacje dobroczynne. Są także stosowane ogólno
obowiązujące, lub branżowe czy też federacyjne, kodeksy dobrych praktyk, np.
w zakresie zarządzania organizacjami pożytku publicznego (Good Governance Code).
Ważną rolę, zwłaszcza w relacjach z sektorem publicznym, odgrywają również federacje
organizacji dobroczynnych, np. National Council for Voluntary Organisations
(NCVO)44
, zrzeszająca ponad 8 tysięcy organizacji czy też Association of Chief
Executives of Voluntary Organisations (ACEVO) zrzeszająca ponad 2 tysiące osób
zarządzających organizacjami dobroczynnymi.45
Podobnie silne reprezentacje istnieją w
sektorze przedsiębiorczości społecznej. Przykładem może być organizacja Co-operatives
UK (Spółdzielnie Wielkiej Brytanii), zrzeszająca ponad 500 członków.
Æ Interesującym rozwiązaniem jest także możliwość zakupu usług w organizacjach
dobroczynnych i instytucjach ekonomii społecznej za pośrednictwem beneficjentów.
Otrzymują oni dotacje od samorządów lub rządu z przeznaczeniem na wykupienie usług,
niezbędnych dla ich rozwoju i wyjścia z trudnej sytuacji życiowej (np. z ubóstwa,
bezrobocia, bezradności w opiece nad dziećmi). Sami beneficjenci decydują o tym, gdzie
wykupią te usługi, ale oferent musi spełnić podstawowe warunki dotyczące dostępu
i jakości ich świadczenia. Często są one wykupywane w organizacjach dobroczynnych
lub instytucjach ekonomii społecznej.
42 - więcej na stronie internetowej: www.cdfa.org.uk 43 - www.frsb.org.uk 44 - www.ncvo-vol.org.uk 45 - www.acevo.org.uk
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
67
Æ Na terenie Anglii działa także kilkaset Local Development Agencies (lokalne agencje
rozwoju)46, które pełnią rolę polskich centrów wsparcia dla organizacji pozarządowych.
Udzielają przede wszystkim wsparcia doradczego i szkoleniowego dla lokalnie
działających organizacji trzeciego sektora, a także wsparcia finansowego, są również
partnerem władz samorządowych. Mają różne formy prawne i zakres zadań, najczęściej
są współtworzone przez organizacje dobroczynne działające na danym terenie
i finansowane przez te organizacje oraz prywatnych darczyńców i samorządy.
W niektórych przypadkach samorządy współtworzą LDA.
5.4. Regulacje prawne dotyczące organizacji prowadzących działalność
pożytku publicznego, działalność gospodarczą służącą celom pożytku
publicznego oraz ich współpracy z samorządami na Węgrzech
5.4.1. Wprowadzenie
Æ Powojenna historia węgierskich i polskich organizacji pozarządowych jest dość zbliżona.
Podobnie, jak w Polsce, po II wojnie światowej na Węgrzech zlikwidowana została
instytucja fundacji, przetrwały jedynie organizacje sportowe, rekreacyjne i naukowe.
Pozostałe organizacje albo były likwidowane, albo zostały podporządkowane państwu.
Państwo zaczęło również tworzyć własne organizacje, np. związki zawodowe, Radę
Kobiet czy Radę Pokoju. Istotna różnica polega na tym, że w obszarze działań
obywatelskich na Węgrzech znacznie mniejszą rolę, niż w Polsce, odegrał Kościół.
Æ W podobnym czasie, jak w Polsce, na Węgrzech zaczęła odradzać się niezależna
aktywność obywatelska. Przyczyniło się do tego przyjęcie przez parlament węgierski
ustawy nr II. z 1989 roku o prawie do zrzeszania się (számú Törvény az egyesülési jogról)
oraz przywrócenie instytucji fundacji w węgierskim Kodeksie Cywilnym w 1987 roku.
Podobnie, jak w Polsce, istotną rolę we wsparciu rozwoju aktywności obywatelskiej
odegrały środki zagraniczne (prywatne i publiczne fundusze amerykańskie oraz Program
Phare).
46 - więcej na stronie internetowej: www.ervas.org.uk
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
68
Æ Istotne zmiany dla rozwoju węgierskiego trzeciego sektora wprowadzono w latach 1996
i 1997, kiedy powstawało prawo „jednego procenta” i ustawa o organizacjach pożytku
publicznego. Były one inspiracją dla wprowadzonej w Polsce w 2003 roku ustawy
o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.
Æ Od dwóch lat, z uwagi na trudną sytuację finansów publicznych, rząd węgierski
konsekwentnie ogranicza nakłady finansowe na działalność organizacji pozarządowych,
w niewielkim stopniu (nawet w porównaniu z Polską) organizacje węgierskie korzystają
ze środków EFS.
5.4.2. Działalność pożytku publicznego
Æ Węgierskie organizacje pozarządowe mają dwie podstawowe formy prawne: fundacja
(alapítvány) i stowarzyszenie (egyesület). Fundacje tworzone są na podstawie ustawy nr
IV. z 1959 r. – Kodeks Cywilny (törvényv a Polgári Törvénykönyvről). Ich formuła jest
zbliżona do rozwiązania znanego z polskiej ustawy o fundacjach. Fundacja nie jest
zrzeszeniem osób, a wydzielonym oświadczeniem woli celowym funduszem
majątkowym, który ma służyć interesom publicznym. Fundator musi wyznaczyć,
odpowiednią do realizacji celu, organizację zarządzającą przekazanym majątkiem lub
utworzyć oddzielną organizację.
Æ Stowarzyszenia działają w oparciu o ustawę nr II. z 1989 r. o prawie do zrzeszania się
oraz Kodeks Cywilny. Węgierskie stowarzyszenia mają znacznie szerszą formułę
działania niż polskie odpowiedniki. Prawo do zrzeszania się nie zawiera definicji
stowarzyszenia, określa natomiast ogólne ramy dla tworzenia i działania organizacji
obywatelskich. Ustawa definiuje podstawowe warunki, które musi spełniać tworzona
organizacja, np. posiadać członków czy też własny, niezależny zarząd. W praktyce
stowarzyszenia na Węgrzech są zróżnicowane pod względem zakresu i form działania.
Specyfiką węgierską jest także to, że stowarzyszenie może mieć charakter zamknięty, to
znaczy działać wyłącznie na rzecz swoich członków. Obok tego tworzone są
stowarzyszenia, które mają charakter otwarty i działają w interesie szerszym.
Stowarzyszenia i fundacje rejestrowane są w sądzie wojewódzkim, właściwym ze
względu na siedzibę organizacji.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
69
Æ Podobnie, jak w Polsce po 1989 roku, z ogólnego systemu organizacji obywatelskich
wydzielone zostały organizacje działające w określonych celach. Otrzymały one własne
regulacje prawne i rządzą się własnymi, odrębnymi regułami. Dotyczy to partii
politycznych (ustawa nr III. z 1989 r.), kościołów i ich instytucji (ustawa nr IV. z 1990
r.), organizacji pracodawców i pracowników (ustawa nr XXII. z 1992 r. – Kodeks Pracy,
ustawa nr LV. z 1995 r.) oraz organizacji mniejszości narodowych (ustawa nr LXXVII.
z 1993 r.). Węgierską specyfiką jest wydzielenie, jako osobnej kategorii, organizacji
mniejszości narodowych, co związane jest z tym, że problemy mniejszości,
w szczególności mniejszości romskiej, są istotnym elementem życia publicznego
i społecznego Węgier.
Æ W 1993 roku, po zmianie Kodeksu Cywilnego, pojawiły się w prawie nowe formy
organizacji pozarządowych: korporacja publiczna, fundacja publiczna i spółka pożytku
publicznego. Korporacja publiczna mogła być utworzona w drodze ustawy i miała
charakter samorządu zawodowego, do którego przynależność była obowiązkowa.
Fundacja publiczna mogła być utworzona przez rząd, parlament, samorząd terytorialny
lub samorząd mniejszości narodowych dla realizacji zadań publicznych. Od 2006 roku tę
formę fundacji zniesiono, a utworzone wcześniej fundacje publiczne działają obecnie
w oparciu o ogólną formułę fundacji. Spółka pożytku publicznego była formą
stowarzyszenia majątkowego, którego celem nie jest wypracowanie zysku lub uzyskanie
korzyści majątkowych, ale zaspokajanie wspólnych potrzeb społecznych. W 2006 roku
zniesiono możliwość tworzenia i działania takich spółek; przekształcone one zostały
w spółki non profit, które nie są oddzielną formą prawną, a jedynie rodzajem spółki
z ograniczoną odpowiedzialnością (podobnie jak w Polsce). Do działalności spółek non
profit zastosowanie ma Kodeks Cywilny i ustawa nr IV. z 2006 r. o spółkach prawa
handlowego.
Æ Od 2003 roku wprowadzona została możliwość tworzenia fundacji partii politycznych
(projekty takiego rozwiązania dyskutowane są obecnie w Polsce). Fundacje „polityczne”
mogą być zakładane przez partie polityczne, które mają, w co najmniej dwóch kolejnych
kadencjach parlamentu, swoją frakcję. Fundacje powoływane są w celu rozwijania
kultury politycznej oraz prowadzenia działalności naukowej, popularnonaukowej,
badawczej i szkoleniowej.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
70
Æ Poza klasycznymi formami organizacji pożytku publicznego istnieją jeszcze liczne takie
formy organizacyjne w węgierskim systemie prawnym, które nie są ani organami czy
instytucjami państwa, ani prywatnymi spółkami prowadzącymi działalność gospodarczą
nastawioną na zysk. Są to z jednej strony działające na styku państwa i sektora non profit
różnego rodzaju korporacje publiczne (wspólnoty górskie, spółki wodne, izby zawodowe
i branżowe, związki sportowe), a z drugiej strony działające na granicy sektora non profit
i gospodarki korporacje prywatne (wspólnoty mieszkaniowe, spółdzielnie mieszkaniowe,
spółki leśne i wspólnoty pastwiskowe, stowarzyszenia wzajemnego ubezpieczenia,
dobrowolne kasy zabezpieczenia emerytalnego czy ubezpieczenia zdrowotnego, kluby
i związki sportowe). Do tej grupy zaliczają się również spółdzielnie socjalne, które mogą
być tworzone od 2006 roku; przy czym spółdzielnie socjalne, w przeciwieństwie do
większości tych quasi rynkowych organizacji, mogą ubiegać się o status pożytku
publicznego w zakresie prowadzonej działalności pożytku publicznego.
Æ Prawo węgierskie nie definiuje pojęcia organizacji pozarządowej, przyjęte powszechnie
rozumienie tego określenia zwraca uwagę na dwie istotne cechy: długotrwałe działanie na
rzecz pożytku publicznego oraz przeznaczanie zysku wyłącznie na tę działalność. Jednak
co do zasady większość działających stowarzyszeń i fundacji to podmioty prawa
prywatnego (cywilnego), a nie publicznego. Stąd też na Węgrzech państwo próbowało
wprowadzić mechanizmy, które pozwalałyby weryfikować, na ile organizacje
rzeczywiście realizują cele pożytku publicznego. Próby oceny działalności pożytku
publicznego przez urzędy skarbowe podjęte na początku lat 90. XX wieku zakończyły się
niepowodzeniem. Stąd też w 1996 i 1997 roku wprowadzono szereg nowych rozwiązań,
mających na celu określenie działalności pożytku publicznego i uporządkowanie relacji
pomiędzy organizacjami ją prowadzącymi a państwem. Najważniejsze znaczenie ma
ustawa nr CLVI. z 1997 r. o organizacjach pożytku publicznego (Közhasznúsági
Törvény). Wprowadziła ona pojęcie pożytku publicznego oraz status organizacji pożytku
publicznego.
Æ Ustawa podzieliła organizacje pozarządowe na dwie kategorie: organizacje pożytku
publicznego i organizacje pożytku wzajemnego, przy czym nie dotyczy ona organizacji
pożytku wzajemnego, gdyż z zapewnionych przez nią dotacji budżetowych, ulg
finansowych i innych uprawnień mogą korzystać tylko organizacje pożytku publicznego.
Kategoria organizacji pożytku wzajemnego nie jest definiowania przez ustawę, są w niej
te podmioty, które nie należą do rynku, nie są częścią administracji publicznej
i jednocześnie nie spełniają warunków umożliwiających uzyskanie statusu pożytku
publicznego. Do tej grupy należą, m.in. partie polityczne, organizacje reprezentujące
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
71
interesy pracobiorców lub pracodawców, stowarzyszenia ubezpieczeniowe, dobrowolne
i wzajemne kasy emerytalne lub ubezpieczenia zdrowotnego, kluby sportowe i spędzania
wolnego czasu, spółki wodne czy gazowe, spółdzielnie, spółki pracownicze i takie
przedsiębiorstwa, które prowadzą raczej działalność społeczną, nie gospodarczą.
Æ Aby uzyskać status organizacji pożytku publicznego organizacja do tego uprawniona
musi zarejestrować się w sądzie. Ustawa określa podmioty, które mogą ubiegać się
o status opp. Są to przede wszystkim stowarzyszenia, fundacje, fundacje publiczne,
spółdzielnie socjalne wykonujące zadania pożytku publicznego, uczelnie niepubliczne,
spółki non profit. Organizacja ubiegająca się o status opp musi w swoich aktach
założycielskich lub statutach potwierdzić warunki niezbędne do uzyskania statusu. Są to
m.in. prowadzenie działalności gospodarczej służącej wyłącznie celom statutowym
i w rozmiarze niezagrażającym działalności statutowej, przeznaczanie zysku w całości na
realizację celów statutowych, brak działalności partyjnej i politycznej, służenie nie tylko
swoim członkom.
Æ Podstawowy warunek uzyskania statusu organizacji pożytku publicznego to realizowanie
trwałego celu pożytku publicznego. Cele te, a właściwie obszary działania, wymienione
są w ustawie, obecnie jest ich 24:
§ ochrona zdrowia, profilaktyka chorób, rehabilitacja zdrowotna,
§ działalność socjalna, prorodzinna, opieka nad osobami starszymi,
§ działalność naukowa i badawcza,
§ oświata i wychowanie, rozwój umiejętności, popularyzacja nauki,
§ działalność kulturalna,
§ ochrona dziedzictwa kulturowego,
§ ochrona zabytków,
§ ochrona bogactw naturalnych i praw zwierząt,
§ ochrona środowiska,
§ ochrona praw dziecka (dzieci i młodzieży), rzecznictwo praw dzieci,
§ wyrównywanie szans społecznych grup pozostających w niekorzystnej sytuacji,
§ ochrona praw człowieka i obywatela,
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
72
§ działalność na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych, a także na rzecz
zagranicznych mniejszości węgierskich,
§ działalność sportowa (z wyjątkiem działalności sportowej prowadzonej w ramach
stosunku pracy lub innego stosunku cywilno-prawnego),
§ ochrona porządku publicznego i bezpieczeństwa transportu publicznego, ochotnicza
ochrona przeciwpożarowa, ratownictwo, zapobieganie katastrofom,
§ ochrona praw konsumenta,
§ rehabilitacja (zatrudnianie rehabilitantów),
§ kształcenie grup/warstw pozostających w trudnej sytuacji na rynku pracy, promocja
zatrudnienia – w tym wymiana pracowników,
§ integracja euroatlantycka,
§ działalność na rzecz organizacji pożytku publicznego – tylko dla organizacji pożytku
publicznego,
§ ochrona przeciwpowodziowa,
§ działalność na rzecz utrzymania i rozwoju dróg, mostów i tuneli przeznaczonych do
ruchu publicznego,
§ prewencja i ochrona ofiar przestępstw,
§ zapewnienie dostępu do publicznych usług elektronicznych.
Æ Organizacje pożytku publicznego (közhasznú szervezet) muszą zawrzeć w statucie
najmniej trzy spośród wymienionych powyżej celów.
Æ Inne warunki prowadzenia działalności pożytku publicznego dotyczą działalności
organów wewnętrznych organizacji, w tym organu kontroli, kwestii konfliktów
interesów, zbiórek publicznych, niezależność organizacji od polityki, zakazu podziału
zysków, jawności możliwości uzyskania wsparcia, zaciągania kredytów i inwestowania,
obowiązki prowadzenia ewidencji i sprawozdawczości. Uzyskanie statusu opp ma
charakter dobrowolny.
Æ Organizacje pożytku publicznego muszą przestrzegać wyżej wymienionych warunków
i zasad prowadzenia działalności pożytku publicznego oraz corocznie sprawozdawać się
merytorycznie i finansowo i udostępniać te sprawozdania do wiadomości publicznej.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
73
Æ Rejestr organizacji pożytku publicznego prowadzi sąd właściwy do zarejestrowania danej
organizacji. O zarejestrowaniu w rejestrze organizacji pożytku publicznego sąd orzeka
poza kolejnością, w postępowaniu nieprocesowym. Sąd może odmówić zarejestrowania
w rejestrze pożytku publicznego tylko w takim przypadku, jeśli akt założycielski i jego
załączniki nie spełniają wymagań ustawowych, czyli wniosek jest formalnie wadliwy.
W przypadku odmowy rejestracji stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania, które
jest rozpatrywane w sądowym postępowaniu procesowym.
Æ Nadzór nad organizacjami pożytku publicznego jest rozwiązany podobnie, jak
w przypadku ogólnego systemu nadzoru organizacji publicznych, zgodnie z którym
kontrole podatkowe przeprowadza Urząd Kontroli Podatkowej i Finansowej,
wykorzystanie dotacji budżetowych kontroluje Państwowa Izba Kontroli, a nadzór
prawny wykonuje prokuratura. Uprawnienia nadzorujące prokuratury obejmują również
egzekwowanie przepisów ustawy o organizacjach pożytku publicznego, w ramach
którego prokuratura może kontrolować spełnienie warunków podstawowych statusu
organizacji pożytku publicznego oraz przestrzeganie porządku działalności
i gospodarowania. Prokurator, w ramach ogólnych uprawnień kontrolnych, może
wystosować uwagi i ostrzeżenia do organizacji, może oprotestować decyzje organu
zarządzającego organizacji. Na podstawie posiadanych szczególnych uprawnień
w przypadku organizacji pożytku publicznego prokurator może złożyć wniosek do sądu
o przerejestrowanie organizacji do niższego stopnia statusu pożytku publicznego, albo
o wykreśleniu organizacji z rejestru pożytku publicznego. Taki wniosek prokurator może
złożyć tylko wtedy, jeśli organizacja nie przestała prowadzić działalności lub
wykorzystuje majątek niezgodnie z prawem. O wygaśnięciu statusu organizacji pożytku
publicznego sąd orzeka na wniosek prokuratora lub organizacji. Organizacja pożytku
publicznego jest zobowiązana w ciągu 60 dni złożyć wniosek o przerejestrowanie do
niższego stopnia statusu pożytku publicznego lub o wykreślenie z rejestru organizacji
pożytku publicznego, jeśli jej działalność nie spełnia któregoś z wymagań statusu
organizacji pożytku publicznego. Sąd, na wniosek organizacji lub prokuratora, orzeka
poza kolejnością w postępowaniu nieprocesowym. Od decyzji sądu stronie przysługuje
prawo wniesienia odwołania, które jest rozpatrywane w sądowym postępowaniu
procesowym.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
74
Æ Rozwiązanie, którego nie ma w polskim prawie, to konieczność uwzględnienia w statucie
lub innych aktach wewnętrznych organizacji przepisów związanych z konfliktem
interesów. Te przepisy z jednej strony wykluczają z podejmowania decyzji osoby mające
interes w sprawie oraz ich krewnych, z drugiej zapobiegają tworzeniu się „układów”
między organem zarządzającym, nadzorczym oraz audytorem. Ustawa nakłada na
członków organów organizacji pożytku publicznego obowiązek zawiadomienia swojej
organizacji o pełnionych podobnych funkcjach w innych organizacjach pożytku
publicznego.
Æ Organizacja pożytku publicznego ma obowiązek ustanowić organ nadzorczy, jeśli jej
przychody przekraczają pięć milionów forintów. Upoważnienia organu nadzorczego są
dosyć szerokie, gdyż obejmują wszystkie obszary działalności i gospodarowania
organizacji. Organy nadzorcze powinny także zawiadamiać prokuraturę o uchylaniu się
przez władze organizacji od działań mających na celu usunięcie niezgodności działania
organizacji z prawem.
Æ Organizacje pożytku publicznego (opp) mogą otrzymywać bezpośrednie dotacje ze
środków publicznych, ich działalność pożytku publicznego jest zwolniona z podatku
dochodowego, darczyńcy przekazując środki na ich rzecz korzystają z ulgi podatkowej.
W ostatnich kilku latach państwo stopniowo ograniczało przywileje podatkowe
organizacji i ich darczyńców. Opp są także uprawnione do pozyskiwania 1% podatku
dochodowego od osób fizycznych. Podatnicy mogą również przekazywać kolejny 1%
swojego podatku na rzecz kościołów i związków wyznaniowych. Podatnicy, którzy chcą
przekazać swój 1% podatku, ale nie chcą tego zrobić poprzez opp, mogą swój 1%
przekazać państwu na realizację określonych zadań publicznych. Organizacje pożytku
publicznego mogą korzystać z pracy wolontariuszy.
Æ Organizacje świadczące usługi w ramach działalności statutowej muszą płacić podatek
VAT, choć nie są płatnikiem VAT-u i nie mogą go odzyskiwać, tak jak podmioty
gospodarcze. Obowiązek odprowadzania podatku od towarów i usług obejmuje również
darowizny w naturze, po których darczyńca jest zobowiązany odprowadzić takiej samej
wysokości podatek od towarów i usług, jak w przypadku sprzedaży tych produktów, a to
w bardzo istotny sposób ogranicza możliwości uzyskania środków przez organizacje
pożytku publicznego. System ulg również nie obejmuje zwolnienia od takich składek
o charakterze podatku, jakimi na Węgrzech są: składka kulturalna, składka na
aktywizację zawodową czy składka rehabilitacyjna.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
75
Æ Organizacja pożytku publicznego może prowadzić działalność gospodarczą, służącą
realizacji celów pożytku publicznego, i tylko wówczas, gdy nie zagraża ona (ogranicza)
działalności nieodpłatnej. Ustawa ogranicza działalność organizacji pożytku publicznego,
polegającą na zaciąganiu i udzielaniu kredytów. Organizacja pożytku publicznego nie
może wyemitować weksli lub innych wierzycielskich papierów wartościowych. Dla
wspomagania swojej działalności gospodarczej organizacja nie może zaciągnąć kredytu
w takiej wysokości, która mogłaby zagrażać działalności pożytku publicznego. Kolejnym
ograniczeniem jest to, że dotacji budżetowej nie wolno wykorzystać do spłaty lub
zabezpieczenia kredytu. Te przepisy nie obowiązują spółek pożytku publicznego, gdyż te
spółki mogą prowadzić nastawioną na zysk działalność gospodarczą celem wspomagania
działalności pożytku publicznego. Organizacje mogą także realizować inwestycje
finansowe, pod warunkiem, że sporządzą regulamin inwestycyjny, zatwierdzony przez
władze organizacji.
5.4.3. Współpraca z sektorem publicznym
Æ Przepisy prawne, w tym także ustawa o pożytku publicznym – w przeciwieństwie do
polskiego odpowiednika – w niewielkim stopniu regulują sferę wzajemnych kontaktów
organizacji i sektora publicznego. Ustawa określa jedynie, że bezpośrednią dotację
z budżetu centralnego organizacje pożytku publicznego mogą otrzymać tylko na
podstawie pisemnej umowy, w której należy określić warunki i sposób rozliczenia.
Możliwość uzyskania dotacji powinna być podana do wiadomości w mediach
publicznych.
Æ Zasadniczy wpływ na stosunki rządu, samorządów i organizacji społecznych ma fakt, że
tylko te organizacje, które posiadają osobowość prawną, mogą w jakikolwiek sposób i na
jakimkolwiek polu współpracować z rządem czy też samorządem. Dodatkowo,
w pewnych obszarach uprzywilejowane są organizacje pożytku publicznego, tylko one
mogą korzystać z bezpośrednich dotacji z budżetu państwa, podobnie jak tylko one mogą
ubiegać się o zlecenie realizacji zadań publicznych przez samorządy. Inne formy
współpracy nie są ograniczone wyłącznie do organizacji pożytku publicznego, choć
w wielu przypadkach opp są mniej lub bardziej preferowane przez państwo.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
76
Æ Rząd wspiera organizacje pozarządowe przede wszystkim w formie dotacji z budżetu na
realizację zadań publicznych w drodze konkursów oraz poprzez zlecanie zadań
publicznych w trybie zamówień publicznych. Organizacje węgierskie w niewielkim
stopniu korzystają z możliwości oferowanych przez fundusze strukturalne, z których
korzysta węgierski rząd. Współpraca odbywa się również w formach niefinansowych,
przede wszystkim poprzez konsultacje i działania promocyjne oraz edukacyjne
podejmowane przez rząd.
Æ Szczególną formą wsparcia organizacji pożytku publicznego jest Narodowy Fundusz
Obywatelski, pierwowzór polskiego Funduszu Inicjatyw Obywatelskich. Program jest
realizowany w oparciu o ustawę nr L. z 2003 r. o Narodowym Funduszu Obywatelskim.
Rząd co roku deklaruje przeznaczenie na Fundusz kwoty w wysokości równowartości
kwoty pozyskanej w ramach odpisu 1%. Niestety, podobnie jak w Polsce, środki te
muszą co roku zostać przyjęte w budżecie państwa przez parlament. W związku
z kryzysem gospodarczym od dwóch lat (2010, 2011) państwo przeznacza na Fundusz
o wiele mniej środków niż to wynika z ustawy.
Æ W przeciwieństwie do polskiego Funduszu Inicjatyw Obywatelskich dystrybucja
środków z Funduszu węgierskiego odbywa się w dwóch wymiarach: pierwszy – to
konkurs centralny, dla całego kraju, drugi – to konkursy regionalne.
Æ Sfera współpracy organizacji pozarządowych i samorządów nie jest regulowana przez
prawo. Ustawa nr LXV z 1990 roku o samorządach zawiera jedynie ogólną deklarację, że
w zakresie zadań własnych samorządy wspierają działalność zorganizowanych
mieszkańców i współpracują z nimi. W praktyce współpraca jest bardzo zróżnicowana
pod względem intensywności, zakresu i form. W dużym stopniu zależy to od woli
samorządu i aktywności lokalnych organizacji.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
77
Æ Formy współpracy organizacji pozarządowych z samorządami obrazuje poniższy
schemat:
Æ Wiele samorządów tworzy w ramach swoich budżetów tzw. fundusze obywatelskie (civil
támogatási alap). Są to wydzielone środki na wsparcie organizacji pozarządowych,
których wydatkowanie odbywa się według różnych zasad i warunków, ustalanych
lokalnie, przy czym obowiązuje ogólna zasada konkursowa. Często sposób
wydatkowania funduszu obywatelskiego jest ustalany wspólnie pomiędzy samorządem
a organizacjami pozarządowymi. W wielu miejscach rozpisaniem i rozstrzygnięciem
konkursów związanych z tymi środkami zajmuje się wybrana grupa/rada (kuratórium)
organizacji społecznych.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
78
Æ Realizacja samorządowych zadań publicznych przez organizacje może się odbywać na
różnych poziomach:
§ współpraca okazjonalna, najczęściej wiąże się z napisaniem i realizacją wspólnego
projektu lub jednorazowego wydarzenia, np. szkolenia, kampanii społecznej;
§ realizacja zadań na podstawie porozumienia o współpracy, reguluje, choć stosunkowo
luźno, zakres współpracy. Najczęściej takie porozumienia nie dotyczą wsparcia
finansowego, a obejmują niefinansowe formy współdziałania, np. wzajemne
informowanie się o swoich działaniach, konsultacje, wkład rzeczowy lub ludzki
w realizację wspólnych przedsięwzięć;
§ zawarcie umowy, w tym wypadku samorząd powierza organizacji pozarządowej
kompleksową realizację jakiegoś zadania, lub wykonanie części zadania. Ta forma już
określa sposób finansowania realizacji zadania, opisuje merytoryczne oczekiwania,
określa zabezpieczenia (gwarancje), możliwość monitorowania i ewentualne sankcje.
Æ Organizacje, ale tylko pożytku publicznego, mogą także otrzymać zlecenie na wykonanie
określonych usług lub dostawę towarów w ramach zadań własnych samorządu. W tym
zakresie stosuje się prawo zamówień publicznych.
Æ Znacznie powszechniejsze są niefinansowe formy współpracy samorządu i organizacji
pozarządowych, np. udostępnianie organizacjom lokali samorządowych, tworzenie
centrów wsparcia dla organizacji pozarządowych, konsultowanie lokalnych polityk
publicznych.47
Æ Współpraca organizacji pozarządowych i samorządów dotyczy najczęściej spraw
społecznych, ochrony zdrowia, edukacji i kultury.
47 - więcej na stronie internetowej: http://nonprofit.hu
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
79
5.4.4. Ogólna sytuacja organizacji pozarządowych
Æ Na Węgrzech działa aktywnie ok. 62. tysięcy organizacji pozarządowych, z czego prawie
połowa (ok. 30 tysięcy) posiada status pożytku publicznego. Najliczniejsze formy
organizacji to stowarzyszenia (ponad 38 tysięcy) oraz fundacje (ok. 24 tysięcy).
Organizacje zatrudniają ok. 78 tysięcy pracowników w pełnym wymiarze godzin oraz ok.
34 tysięcy osób zatrudnionych na pół etatu (razem 93 tysiące statystycznych pełnych
etatów). Współpracują z blisko 500. tysiącami wolontariuszy, w tym ok. 170. tysiącami
regularnie. Stowarzyszenia zrzeszają prawie 4 miliony członków.
Æ Przychody organizacji pozarządowych za rok 2008 wynosiły 964 miliardy forintów
(nieco ponad 14 miliardów złotych), co stanowiło ok. 3,8% produktu krajowego brutto.
Najważniejsze źródło przychodów to działalność własna (świadczenie usług, działalność
gospodarcza, składki, etc.), która stanowiła 46% całości przychodów sektora
pozarządowego. Środki publiczne (dotacje) stanowiły 41% ogółu przychodów, źródła
prywatne (osoby fizyczne i prawne) 13%.
Æ Na Węgrzech występują duże dysproporcje w przychodach organizacji. Na przykład
w Budapeszcie (stolica) działa ok. 24% wszystkich organizacji, ale ich przychody
stanowią 60% przychodów całego trzeciego sektora. Na terenach wiejskich działa ok.
25% wszystkich organizacji, ale ich przychody stanowią 7% przychodów wszystkich
organizacji.
Æ Organizacje, których przychód roczny nie przekracza 500 tysięcy forintów (ok. 7,5
tysiąca złotych) stanowią 45% ogółu organizacji pozarządowych, a ich przychody łączne
stanowią ok. 0,4% przychodów całego sektora. Natomiast organizacje mające roczne
przychody powyżej 50 milionów forintów (ok. 750 tysięcy złotych) stanowią 4%
wszystkich organizacji, ale ich przychody łączne to 81% przychodów całego sektora.48
Æ W 2009 roku z tytułu 1% Węgrzy przekazali organizacjom pożytku publicznego kwotę
10,6 miliarda forintów (ok. 157 milionów złotych), kościołom i związkom wyznaniowym
ok. 5,1 miliarda forintów (ok. 75,5 miliona złotych), a na zadania publiczne realizowane
przez państwo ok. 2 miliarda forintów (ok. 30 milionów złotych). W 2009 roku 1%
przekazało 1,8 miliona osób, co stanowiło 39% wszystkich podatników.
48 - źródło danych: Główny Urząd Statystyczny Węgier (HCSO): http://portal.ksh.hu
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
80
5.4.5. Działalność gospodarcza służąca celom pożytku publicznego
Æ Działalność gospodarczą może prowadzić większość organizacji pozarządowych
posiadających osobowość prawną. Mogą ją, w ograniczonym zakresie, podejmować
także organizacje pożytku publicznego. Jeżeli działalność gospodarcza prowadzona jest
w ramach celów pożytku publicznego, to zwolniona jest z podatku, jeżeli służy innym
celom, to jest opodatkowana na zasadach ogólnych. Zadania publiczne zlecane
organizacjom pozarządowym mogą być przez nierealizowane w ramach działalności
gospodarczej. Poza tym organizacje nie mają żadnych szczególnych przywilejów
dotyczących działalności gospodarczej. Podlegają w pełni podatkowi VAT, obowiązkom
związanym z zatrudnieniem osób, składkom na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne.
W związku z tymi obciążeniami oraz możliwością realizacji zadań publicznych w ramach
działalności statutowej niewiele organizacji pozarządowych na Węgrzech podejmuje
działalność gospodarczą.
Æ Szczególną formą prowadzenia działalności gospodarczej służącej celom pożytku
publicznego są spółdzielnie socjalne (szociális szövetkezet). Formuła ich działania jest
zbliżona do polskich spółdzielni socjalnych, choć ich członkami mogą być jedynie osoby
fizyczne. Węgierska spółdzielnia socjalna tworzona może być przez minimum 7 osób
i służy dwóm celom: pierwszy, podobnie jak w Polsce, to integracja zawodowa
i społeczna osób zagrożonych społeczną marginalizacją; drugi to prowadzenie lokalnej
szkoły. Spółdzielnie socjalne zrzeszone są w Krajowym Związku Spółdzielni Socjalnych
(Szociális Szövetkezetek Országos Szövetsége).49
Æ Tradycyjne spółdzielnie nie mogą ubiegać się o status pożytku publicznego, co
powoduje, że w zasadzie skazane są wyłącznie na finansowanie ze składek członków
i z prowadzonej działalności gospodarczej. Ta sytuacja oraz obciążenia okresu socjalizmu
powoduje, że ruch spółdzielczy na Węgrzech jest bardzo słaby, a liczba spółdzielni
z roku na rok spada.
Æ Na Węgrzech nie ma instytucji finansowych czy banków, które w szerszej skali
oferowałyby kredyty lub pożyczki dla organizacji pozarządowych. Wynika to z jednej
strony z faktu, że dla banków organizacja pozarządowa jest klientem podwyższonego
ryzyka, z drugiej strony ze wspomnianych wcześniej prawnych ograniczeń w zakresie
zaciągania i spłaty kredytów. Dostępne możliwości pożyczek oferują przede wszystkim
podmioty prywatne lub organizacje pozarządowe (patrz cz. 5.4.6).
49 - http://szoszov.hu
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
81
5.4.6. Ciekawe rozwiązania w sferze współpracy sektora publicznego i trzeciego sektora
i ekonomii społecznej
Æ Od 2009 roku na Węgrzech działają pożyczki społecznościowe. System opiera się na
portalu noba.hu. Ci, którzy potrzebują pożyczki, składają internetowe wnioski, które
trafiają bezpośrednio do otwartego kręgu pożyczkodawców, z pominięciem pośredników.
Pożyczkobiorca ustala maksymalne oprocentowanie, na jakie jest gotowy się zgodzić.
Pożyczkodawcy następnie mogą przebijać swoje oferty, proponując coraz to niższe
odsetki. Za pierwszym razem można pożyczyć maksymalnie 4000 euro, za drugim limit
ten wzrasta do 12 000 euro. To jedyne ograniczenie, reszta jest kwestią negocjacji. Noba
ma około 800 użytkowników. Pożyczki zostały dotychczas między innymi wykorzystane
na rozpoczęcie akcji Freskófalu, mającej na celu wyciągnięcie ze skrajnej nędzy wioski
Bodvalenke, położonej na północy Węgier50 czy też zachęcenie węgierskich dzieci do
korfballu – rodzaju gry w piłkę, który narodził się we Flandrii.
Æ W ciągu ostatnich dziesięciu lat w wielu miejscach na Węgrzech powstały okrągłe stoły
obywatelskie (civil kerekasztal), fora, które oprócz wymiany informacji pomiędzy
organizacjami, ułatwiają również dialog z władzami samorządowymi. Przynosi to wiele
korzyści:
§ samorząd może łatwiej się komunikować z niejednorodnym i licznym sektorem
społecznym,
§ otwiera możliwość zawierania umów i otrzymania wsparcia przez organizacje, które nie
posiadają osobowości prawnej,
§ dzięki jednolitemu kanałowi komunikacyjnemu, społeczeństwo lepiej może wykorzystać
możliwość kontroli samorządu,
§ organizacje – członkowie okrągłego stołu – dysponują różnorodną wiedzą
specjalistyczną, którą można wykorzystać w rozwiązywaniu różnych problemów
(np. w samorządowym procesie decyzyjnym).
50 - więcej na stronie internetowej: http://noba.hu
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
82
Æ Na Węgrzech aktywna jest międzynarodowa organizacja wspierająca rozwój
przedsiębiorstw społecznych: NESsT (Nonprofit Enterprise and Self-sustainability
Team). Została ona założona w 1997 roku w Budapeszcie, obecnie działa w pięciu
krajach Europy Środkowej i Wschodniej (w Chorwacji, Republice Czeskiej, na
Węgrzech, w Rumunii i na Słowacji) oraz pięciu w Ameryce Południowej (w Argentynie,
Brazylii, Chile, Ekwadorze i Peru). NESsT oferuje wsparcie szkoleniowe oraz pożyczki
dla przedsiębiorstw społecznych. Dotychczas udzielił łącznie ponad 2 tysiące pożyczek,
w tym kilku dla węgierskich instytucji ekonomii społecznej. Na Węgrzech NESsT
organizuje również konkurs na najlepsze przedsiębiorstwo społeczne. NESsT prowadzi
także profesjonalne doradztwo biznesowe dla przedsiębiorstw społecznych i organizacji
pozarządowych w ramach Business Advisory Network – BAN.51
Æ W 2004 roku na Węgrzech, dzięki wsparciu Open Society Institute, powstała Mikrohitel
Zrt. (Mikrokredyt spółka z o.o.). Udziela ona m.in. mikropożyczek dla organizacji
pozarządowych. Wysokość pożyczki to kwota od 500 tysięcy forintów (ok. 7,5 tysiąca
złotych) do 3 milionów forintów (ok. 45 tysięcy złotych). Czas spłaty pożyczki od 3 do
12 miesięcy, oprocentowanie stałe: 13%, opłata manipulacyjna 1% rocznie. Organizacja
ubiegająca się o pożyczkę musi mieć określoną wysokość rocznych przychodów i działać
przynajmniej dwa lata.52
6. Wnioski i rekomendacje dotyczące dalszych działań w ramach Projektu
6.1. Najważniejsze wnioski
Æ Prawo krajowe, głównie ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
daje dość dobre podstawy dla rozwoju współpracy samorządów z organizacjami
prowadzącymi działalność pożytku publicznego w formie działalności niekomercyjnej.
51 - www.nesst.org 52 - www.mikrohitelrt.hu
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
83
Æ Ustawa tworzy dobre podstawy prawne dla rozwijania różnych form współpracy
samorządów lokalnych z organizacjami pozarządowymi, zarówno w wymiarze
finansowym, jak i niefinansowym. Taka jest również opinia badanych organizacji
pozarządowych, choć należy zwrócić uwagę na to, że znajomość przez organizacje
szczegółowych rozwiązań zawartych w ustawie jest dość ograniczona.
Æ Na podstawie przeprowadzonego badania widać jednak, że w praktyce najistotniejsza jest
współpraca finansowa, zarówno dla organizacji pozarządowych, jak i samorządów
lokalnych. Pod tym względem pozytywnie należy ocenić istniejące konkursowe
procedury zlecania zadań publicznych. Organizacje wskazywały, że w praktyce
samorządy zbyt rzadko wykorzystują niektóre możliwości dawane im przez ustawę,
przede wszystkim chodzi o możliwość zawierania dłuższych (np. 2-3 letnich) umów
z organizacjami na realizację zadań publicznych.
Æ Warto zauważyć, że nowelizacja ustawy z 2010 roku wprowadziła szereg rozwiązań (np.
inicjatywa lokalna czy też centra wsparcia organizacji pozarządowych), które mogą być
wykorzystywane przez samorządy i organizacje, a które trudno na razie oceniać pod
względem użyteczności z uwagi na stosunkowo krótki czas ich stosowania w praktyce.
Æ Podstawowym mankamentem rozwiązań zawartych w ustawie o działalności pożytku
publicznego jest brak jasnych i jednoznacznych rozstrzygnięć dotyczących wsparcia
działalności pożytku publicznego prowadzonej w ramach działalności gospodarczej. Brak
takich regulacji jest z pewnością jedną z przyczyn tego, że podmioty publiczne, w tym
samorządy lokalne, nie podejmują działań służących wsparciu instytucji ekonomii
społecznej, a z drugiej strony organizacje pozarządowe niechętnie podejmują działalność
gospodarczą.
Æ Jeżeli chodzi o prawo lokalne Miasta Stołecznego Warszawy, czyli program współpracy
z organizacjami pozarządowymi, to zawiera on możliwości współpracy finansowej
i niefinansowej uwzględnione w ustawie o działalności pożytku publicznego
i o wolontariacie, a nawet wprowadza innowacyjne elementy, np. dofinansowanie
wkładów własnych projektów finansowanych ze środków pozabudżetowych czy też
rozbudowany mechanizm dialogu oparty o Forum Dialogu Społecznego i Komisje
Dialogu Społecznego.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
84
Æ Generalnie program współpracy, jak i jego stosowanie, pozytywnie ocenione zostały
przez badane organizacje, choć pojawiło się szereg zastrzeżeń w tym zakresie. Trudno na
podstawie przeprowadzonego badania stwierdzić, na ile zastrzeżenia te mają
jednostkowych charakter, na ile dotyczą kwestii powszechniejszych, warto jednak je
odnotować:
§ preferowanie przez samorząd niektórych organizacji,
§ ograniczone możliwości wsparcia działań grup nieformalnych,
§ brak wsparcia w niektórych obszarach: turystyka, współpraca
międzypokoleniowa,
§ zbyt mało środków na edukację,
§ wsparcie koncentruje się na tych obszarach, w których aktywność Miasta jest
duża,
§ brak wymaganego wkładu własnego,
§ zbyt mało długoletnich umów,
§ brak możliwości wsparcia projektów interdyscyplinarnych,
§ nieproporcjonalne rozłożenie środków na poszczególne dziedziny w stosunku do
np. liczby mieszkańców potencjalnie objętych wsparciem,
§ zbyt rygorystyczne kryteria formalne ubiegania się o wsparcie bez możliwości
uzupełniania błędów czy też brakujących dokumentów,
§ niska jakość oceny merytorycznej,
§ nieprzekazywanie organizacjom wyników oceny merytorycznej,
§ brak czasu ze strony organizacji na udział we współpracy pozafinansowej,
§ niejasna polityka lokalowa,
§ fasadowość konsultacji,
§ zbiurokratyzowanie procesu współpracy,
§ brak jednolitych standardów współpracy z sektorem pozarządowym. Wiele zależy
od tego, jaki jest potencjał komórek organizacyjnych, które w Urzędzie Miasta
czy dzielnicy zajmują się daną sferą działalności pożytku publicznego. Każda
z nich ma swoje zasady współpracy i w efekcie, w większości przypadków,
wszystko zależy od tzw. czynnika ludzkiego.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
85
Æ Badane organizacje przede wszystkim zainteresowane są współpracą finansową,
dodatkowo także pozyskiwaniem lokali od Miasta na zasadach preferencyjnych.
Æ Pojawiły się pomysły wsparcia ze strony Miasta w zakresie pozyskiwania niezbędnego
wkładu własnego oraz kosztów remontów/adaptacji lokali.
Æ W kontekście środków przekazywanych przez Miasto nie zostały zasygnalizowane
problemy dotyczące płynności finansowej, ale pojawiają się one w projektach
finansowanych ze środków unijnych.
Æ Dotychczas nie ma sprecyzowanej polityki Miasta dotyczącej współpracy
z organizacjami w zakresie prowadzonej przez nie działalności gospodarczej. Miasto nie
stosowało dotychczas np. klauzul społecznych w zamówieniach publicznych. Kilka
działań w tym zakresie zapisanych zostało natomiast w Społecznej Strategii Warszawy.
Æ Badane organizacje nie miały żadnych pomysłów na temat tego, jak taka polityka Miasta
mogłaby wyglądać, generalnie wiedza na temat działalności gospodarczej i ekonomii
społecznej jest wśród badanych niewielka.
Æ Jeżeli chodzi o rozwiązania prawne stosowane w Anglii i na Węgrzech, to warto przede
wszystkim zauważyć, że w jednym i drugim przypadku ciężar współpracy finansowej
z organizacjami pozarządowymi prowadzącymi działalność pożytku publicznego
przerzucony jest wyraźnie na rząd centralny. Samorządy dysponują w tym zakresie
ograniczonymi środkami, stąd ich współpraca z organizacjami pozarządowymi polega
przede wszystkim na współpracy niefinansowej i rozwijaniu dialogu obywatelskiego.
W tym zakresie angielskie compats czy węgierskie okrągłe stoły mogą być pomysłem do
naśladowania.
Æ Na Węgrzech i w Anglii nie ma także specjalnych preferencji dla instytucji ekonomii
społecznej, choć niewątpliwie rozwiązania angielskie sprzyjają rozwojowi tych
podmiotów, które mogą ubiegać się o status charity i wtedy korzystać ze specjalnych
uprawnień. Podobnie jest w przypadku spółdzielni socjalnych na Węgrzech, ale
przywileje związane ze statusem pożytku publicznego są tam znacznie mniejsze niż
w Anglii. Charakterystyczne jest także to, że spółdzielnie socjalne na Węgrzech zaczęły
powstawać mniej więcej w podobnym czasie, jak ich polskie odpowiedniki i wydają się
przeżywać podobne problemy jak polskie spółdzielnie socjalne.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
86
Æ Na Węgrzech i w Anglii realizowane są rządowe programy wsparcia zarówno dla
organizacji pozarządowych, jak i instytucji ekonomii społecznej, mające charakter
bezzwrotny. Na Węgrzech państwo nie angażuje się we wsparcie zwrotne, w Anglii
natomiast tak, generalnie jest tam dobrze rozwinięta oferta pożyczek, kredytów
i poręczeń dla organizacji pozarządowych i instytucji ekonomii społecznej, którym być
może warto się bliżej przyjrzeć.
Æ Charakterystyczne jest także to, że zarówno węgierskie, jak i angielskie organizacje
pozarządowe dotykają podobne problemy, do tych, które trapią polski trzeci sektor, np.
problemy z finansowaniem działalności czy też spełnianiem różnych wymogów
sprawozdawczych,
6.2. Najważniejsze rekomendacje
Æ Generalną rekomendacją o charakterze ogólnym jest konieczność uporządkowania
w prawie krajowym kwestii związanych z działalnością gospodarczą służącą celom
pożytku publicznego, działalnością instytucji ekonomii społecznej oraz ich relacjami
z samorządami. Obecny stan prawny utrudnia rozwój przedsiębiorczości społecznej
i skutecznie hamuje zainteresowanie nią zarówno ze strony organizacji pozarządowych,
jaki i samorządów.
Æ Przedstawiciele Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy powinni pochylić się na
zastrzeżeniami zgłoszonymi przez organizacje, dotyczącymi wdrażania programu
współpracy i ocenić w oparciu o posiadaną wiedzę i informacje, na ile mogą mieć
bardziej powszechny charakter, a w takim przypadku rozważyć możliwości rozwiązania
zidentyfikowanych problemów.
Æ Na tym etapie można stwierdzić z pewnością, że rozważenia wymaga kwestia
wprowadzenia możliwości uzupełniania dokumentów na etapie oceny formalnej (taka
możliwość istnieje np. w PO FIO), tym bardziej, że odpada na niej ponad 20% ofert. Być
może także należałoby doprecyzować zapisy dotyczące tego, w jakim czasie organizacje
otrzymują informacje o rozstrzygnięciu konkursu oraz jaki jest zakres tej informacji.
Pozwoliłoby to wyeliminować szerokie pole do różnych interpretacji w tym zakresie ze
strony urzędników miejskich i organizacji.
TORO – w poszukiwaniu skutecznych metod wsparcia instytucji ekonomii społecznej
Projekt współfinansowany przez Unię Europejską w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
87
Æ Rozważenia wymaga także możliwość podjęcia przez Miasto dodatkowych działań
informacyjno-edukacyjnych skierowanych do organizacji w zakresie prawa krajowego
i lokalnego, bowiem ich znajomość wśród organizacji wydaje się być niewielka. W
szczególności dotyczy to prawa lokalnego, które stanowi Miasto. Może warto byłoby
uwzględnić możliwość przygotowania prostych w odbiorze materiałów informacyjnych,
które, językiem zrozumiałym dla organizacji, opisywałyby możliwości współpracy
zawarte w Programie.
Æ Co do instytucji ekonomii społecznej, to wydaje się, że dobrym pomysłem byłoby
rzetelne rozpoznanie przez Miasto, jakim potencjałem (ludzkim, finansowym,
rzeczowym) dysponują te podmioty i ile ich faktycznie działa na terenie Warszawy.
Umożliwi to racjonalne dostosowanie ewentualnych działań wspierających ze strony
Miasta do rzeczywistych potrzeb i możliwości.
Æ Miasto powinno również rozważyć możliwość wdrożenia działań dotyczących ekonomii
społecznej zawartych w Społecznej Strategii Warszawy.
Æ Z pewnością również użyteczne byłoby stopniowe wdrażanie przez Miasto
w zamówieniach publicznych istniejących klauzul społecznych z jednoczesnym
monitorowaniem ich wykorzystania.
Æ Z punktu widzenia rozwiązań, którym warto byłoby przyjrzeć się pod kątem
wykorzystania ich we współpracy Miasta z organizacjami pozarządowymi i IES są
z pewnością angielskie compats i węgierskie okrągłe stoły oraz instrumenty pożyczkowe
stosowane w Anglii, a także węgierskie lokalne fundusze obywatelskie.