Raha-automaattiyhdistys kansalaispalvelujen rahoittajana

Arvo Myllymäki • Eija Tetri

Raha-automaattiyhdistys kansalaispalvelujen rahoittajana

K U N N A L L I S A L A N K E H I T TÄ M I S S Ä ÄT I Ö

RAHA-AUTOMAATTIYHDISTYSKANSALAISPALVELUJEN RAHOITTAJANA

Kunnallisalan kehittämissäätiöntutkimusjulkaisut, nro 32

© Pole-Kuntatieto Oyja tekijät

Vammalan Kirjapaino Oy, Vammala 2001

ISBN 952-9740-89-1ISSN 1235-6956

5

Sisällys

SAATESANAT 7

LYHENTEET 9

1 RAHA-AUTOMAATTIYHDISTYS TERVEYDEN JASOSIAALISEN HYVINVOINNIN EDISTÄJÄNÄ 111.1 Suomalainen rahapelitoiminta 111.2 Sosiaali- ja terveydenhuollon perusteet 151.3 Raha-automaattiyhdistys tutkimuskohteena 19

2 RAHA-AUTOMAATTIYHDISTYKSEN ASEMA JATEHTÄVÄT 212.1 Raha-automaattiyhdistys välillisen julkisen hallinnon yksikkönä 212.2 Yhdistystä koskeva sääntely 28

2.2.1 Arpajaislaki 282.2.2 Asetus Raha-automaattiyhdistyksestä 552.2.3 Laki raha-automaattiavustuksista 61

2.3 Raha-automaattiyhdistyksen valvonta 892.3.1 Hallintovalvonta 892.3.2 Sisäinen valvonta 922.3.3 Ulkoinen valvonta 94

2.4 EU-oikeuden vaikutus Raha-automaattiyhdistyksen asemaan 97

3 SOSIAALI- JA TERVEYSJÄRJESTÖT OSANAJÄRJESTÖKENTTÄÄ 1143.1 Sosiaali- ja terveysalan järjestöt 114

3.1.1 Yhdistystoiminnan perusteet 1143.1.2 Säätiöt ja niiden toiminnan perusta 1163.1.3 Sosiaali- ja terveysalan järjestöt 118

3.2 Järjestöt osana kolmatta sektoria 1233.3 Sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminta 1253.4 Sosiaali- ja terveysjärjestöjen rahoitus 1293.5 Yleishyödyllisten yhteisöjen verotus 131

4 RAHA-AUTOMAATTIYHDISTYS JA KANSALAIS-JÄRJESTÖT 1414.1 RAY sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminnan rahoittajana 141

4.1.1 Raha-automaattiavustusten oikeudellinen luonne 1444.1.2 Avustustoiminnan yleiset periaatteet ja linjaukset 1454.1.3 Avustuspäätösten valmistelu ja jaosta päättäminen 151

4.2 Avustustoiminnan käytäntö 1554.2.1 Avustuslajit 1554.2.2 Vuosien 2000 ja 2001 avustuspäätösten päälinjat 157

4.3 Avustustoimintaan liittyvät kilpailunäkökohdat 1714.3.1 Kilpailunrajoituslaki, avustukset ja järjestötoiminta 1724.3.2 Kilpailuvirastossa käsitellyt yksittäistapaukset 1744.3.3 Avustustoimintaa koskeva suositus 1784.3.4 Kilpailuviraston RAY:n avustustoimintaa koskeva selvitys 181

4.4 Raha-automaattiavustusten käytön valvonta 1834.4.1 Avustusten maksatuksen yhteydessä tapahtuva valvonta 1884.4.2 Selvitysten tarkastaminen 1894.4.3 Järjestöihin tehtävät tarkastuskäynnit 1924.4.4 Investointiavustusten käytön valvonta 195

4.5 Raha-automaattiyhdistyksen suorittama avustustoiminnan arviointi 1974.5.1 Avustustoiminnan arviointivelvollisuus 1974.5.2 Arviointitoiminta käytännössä 1984.5.3 Arvioinnin kehittäminen 200

5 RAHA-AUTOMAATTIYHDISTYS YHTEISKUNNANOMANATUNTONA 2065.1 Julkisen vallan vastuu perusoikeuksien toteutumisesta 2065.2 Sosiaali- ja terveysjärjestöjen ja kuntien välisen yhteistoiminnan

normiperusta 2105.2.1 Kuntalaki 2105.2.2 Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslaki 2125.2.3 Sosiaalihuoltolaki 2145.2.4 Laki yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta 2175.2.5 Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista 2205.2.6 Laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista 223

5.3 Järjestöt kuntien tuottamien hyvinvointipalvelujen täydentäjinä 2245.3.1 Mielenterveystyö 2245.3.2 Päihdehuolto 2375.3.3 Asunnottomuus 2455.3.4 Vammaispalvelut 2525.3.5 Vanhustyö 261

5.4 Avohoito vai laitoshoito? 269

6 JOHTOPÄÄTÖKSET 2756.1 Läärän tapauksesta uuteen arpajaislainsäädäntöön 2756.2 Raha-automaattiyhdistys ja järjestötoiminta 2816.3 Raha-automaattiyhdistys ja hyvinvointivaltio 291

LÄHTEET 298

LIITE: Raha-automaattiyhdistyksen jäsenjärjestöt 31.12.2000 318

7

Saatesanat

Käynnistimme Raha-automaattiyhdistystä koskevan tutkimushankkeen vuo-den 1999 keväällä. Kun niin sanottu Markku Läärän tapaus rahapelitoi-

minnan monopolien murtamiseksi ratkaistiin syksyllä 1999 Euroopan yhteisö-jen tuomioistuimessa suomalaista rahapelijärjestelmää tukevalla tavalla, uskoim-me, että uuden arpajaislain säätäminen on vaivatonta. Toisin kuitenkin kävi. Niinvaltiosääntöoikeudelliset ongelmat lainsäädäntöprosessissa kuin poliittiset into-himot Oy Veikkaus Ab:n tuoton käytöstä pitkittivät uuden lainsäädännön val-mistumista kohtuuttomasti.

Tutkimushankkeena Raha-automaattiyhdistys kansalaispalvelujen rahoittajanaon ollut kiintoisa ja vaikea. Erityisesti lähdemateriaali on ollut kirjaimellisestipieninä palasina maailmalla. Yhdistyksestä on muodostunut erittäin merkittäväväliinputoajaryhmien sosiaalisten perusoikeuksien rahoittaja. Sosiaali- ja tervey-denhuollon järjestöt puolestaan toteuttavat näitä oikeuksia usein kiinteässä yh-teistyössä kuntien kanssa. Julkisen sektorin hyvinvointipalvelujen tuottaminenja markkinatalouden edellyttämä kilpailu ovat keskenään ristiriitaisia element-tejä ehkä kaikkein merkittävimmin lasten, mielenterveyspotilaiden, vammaistenja vanhusten oikeuksien toteuttamisessa. Juuri näillä alueilla Raha-automaatti-yhdistys toimii sekä hyvinvointivaltion omantunnon rahoittajana että rauhoit-tajana.

Kunnallisalan kehittämissäätiö on jaksanut uskoa tämänkaltaisen pioneeri-tutkimuksen valmistuvan. Kiitämme säätiötä tutkimuksen rahoituksesta sekä senjulkaisemisesta. Toivomme, että tutkimus toimisi erityisesti sellaisten kansalais-ryhmien puolestapuhujana, jotka eivät ilman yhteiskunnan tukea selviä uudenvuosituhannen palvotussa IT-maailmassa.

Tampereella isänpäivänä 11.11.2001

Arvo Myllymäki Eija TetriProfessori Tutkija

9

Lyhenteet

A asetusAL AamulehtiAoka apulaisoikeuskansleriARA Valtion asuntorahastoArpajaisL arpajaislaki (1047/2001)ASPA Asumispalvelusäätiö ASPAAVL arvonlisäverolaki (1501/1993)AvustusL laki raha-automaattiavustuksista (1056/2001)EK eduskunnan kirjelmäEOA eduskunnan oikeusasiamiesEU Euroopan unioniEV eduskunnan vastausEY Euroopan yhteisöHaVL hallintovaliokunnan lausuntoHaVM hallintovaliokunnan mietintöHE hallituksen esitys eduskunnalleHLL hallintolainkäyttölaki (586/1999)HM Suomen hallitusmuoto (94/1919)HmenL hallintomenettelylaki (598/1982)HTM hyväksytty tilintarkastaja (kauppakamarin)JhankL laki julkisista hankinnoista (1505/1992)JHTT julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajaJulkL L viranomaisten toiminnan julkisuudesta (621/1999)K kertomusKansaneläkeL kansaneläkelaki (347/1956)KHO korkein hallinto-oikeusKHT Keskuskauppakamarin hyväksymä tilintarkastajaKilpailunrajoitusL kilpailunrajoituslaki (480/1992)KKO korkein oikeusKK kirjallinen kysymys siihen annettuine vastauksineenKM komiteanmietintöKuntaL kuntalaki (365/1995)KVOL kuntien valtionosuuslaki (1147/1996)KnP kilpailuneuvoston päätösKvP Kilpailuviraston päätösKärO käräjäoikeusL lakiLH lääninhallitusMLL Mannerheimin LastensuojeluliittoMmVL maa- ja metsätalousvaliokunnan lausuntoMtervL mielenterveyslaki (1116/1990)

10

MääräaikaAluonn luonnos valtioneuvoston asetukseksi eräistä raha-automaattiavustuksiin sovellettavista määräajoista(sosiaali- ja terveysministeriö 31.10.2001)

OYL osakeyhtiölaki (734/1978)PAF Ålands PenningautomatföreningPeVL perustuslakivaliokunnan lausuntoPeVM perustuslakivaliokunnan mietintöPL Suomen perustuslaki (731/1999)PäihdehuoltoL päihdehuoltolaki (41/1986)RAY Raha-automaattiyhdistysRayAluonn luonnos Raha-automaattiyhdistyksestä annettavaksi

valtioneuvoston asetukseksi (sosiaali- ja terveysmi-nisteriön valmistelema luonnos, 31.10.2001)

Rintamaveteraanien kuntL rintamaveteraanien kuntoutuksesta annettu laki(1184/1988)

RL rikoslaki (19.12.1889)RS Rooman sopimusSiVL sivistysvaliokunnan lausuntoSopS sopimussarjaSosiaalihuoltoL sosiaalihuoltolaki (710/1982)SosiaalihuoltoA sosiaalihuoltoasetus (607/1983)SPRL laki Suomen Punaisesta Rististä (238/2000)STKL Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto rySTM sosiaali- ja terveysministeriöStTaTo sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toiminta-

ohjelmaStVL sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausuntoSTVOL sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslaki (733/1992)SäätiöL säätiölaki (109/1930)TAE hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioksiTEK Terveyden edistämisen keskus ryTESO Terveys- ja sosiaalialan yrittäjät Suomessa TESO ryTilintarkL tilintarkastuslaki (936/1994)TVL tuloverolaki (1535/1992)VJL vahvistamatta jätetty lakiVM valtiovarainministeriöVNOS valtioneuvoston ohjesääntö (1522/1995)VNp valtioneuvoston päätös (normipäätös)Vnp valtioneuvoston päätös (hallintopäätös)vp valtiopäivätVttJ valtiontilintarkastajien johtosääntö (754/2000)VTV Valtiontalouden tarkastusvirastoVtvL laki Valtiontalouden tarkastusvirastosta (676/2000)VaVM valtiovarainvaliokunnan mietintöYhdL yhdistyslaki (503/1989)YTY Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry

11

1 Raha-automaattiyhdistys terveyden jasosiaalisen hyvinvoinnin edistäjänä

RAY:N RAHAPELIMONOPOLI EI MURTUNUT

Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeus tarjota Suomessa rahapelejä ei ole EU-lain-säädännön vastainen eikä loukkaa palvelujen tarjonnan vapautta, toteaa EY:n tuo-mioistuin tiistaina antamassaan päätöksessä.

Sosiaali- ja terveysalan järjestöille, jotka saavat rahat toimintaansa pääasiassa tai jopakokonaan RAY:lta, EY-tuomioistuimen päätös oli luonnollisesti suuri helpotus.

Asialla on myös kääntöpuolia. Säästöjä etsivillä kunnilla on suuri houkutus sysätäkunnalle kuuluvia sosiaali- ja terveystoimen tehtäviä ja vastuuta vapaaehtoistyötä te-keville järjestöille, kun ne saavat rahaa RAY:lta.

Ei-toivottavaa vinoutumaa syntyy myös palvelumarkkinoilla, kun yksityiset palvelu-jen tarjoajat joutuvat kilpailemaan RAY:n tukemien yhdistysten kanssa.

Aamulehti, pääkirjoitus 22.9.1999

1.1 Suomalainen rahapelitoiminta

Suomalaiset pelasivat mantereelta käsin tarjottuja rahapelejä vuonna 2000 kes-kimäärin 1 948 markalla1. Eurooppalaisittain meitä voisi tässä suhteessa luon-nehtia pelikansaksi. Rahapelien yhteenlaskettu liikevaihto vuonna 2000 ylitti 10miljardin rajan. Peliyhteisöjen kesken määrä jakautui seuraavasti: Oy VeikkausAb noin 6,4 miljardia markkaa, Raha-automaattiyhdistys noin 3,2 miljardia

1 Raha-automaattiyhdistyksen pelejä pelattiin keskimäärin 582 markalla (summa ei sisäl-lä Casino RAY:n tuottoja), Oy Veikkaus Ab:n tarjoamia pelejä 1 229 markalla ja Suo-men Hippoksen tarjoamia totopelejä 137 markalla. Tämän lisäksi suomalaiset pelasivatInternetin kautta toimeenpantuja rahapelejä (mm. Ålands Penningautomatföreningin,PAF:n, toimeenpanemat pelit). Mainitut summat perustuvat rahapeliyhteisöjen Inter-net-sivuilta ja vuosikertomuksista saatuihin tietoihin.

12

markkaa sekä Suomen Hippos ry noin 700 miljoonaa markkaa. Summaa kas-vattaa Ahvenanmaan rahapelitoiminta. Ålands Penningautomatföreningin osuuskokonaisliikevaihdosta oli noin 158 miljoonaa markkaa2.

Rahapelitoiminnasta on haettu viihdettä ja jännitystä arjen vastapainoksi.Pelaamisella on kuitenkin rajansa. Vain sellainen pelaaminen, joka on oikeassasuhteessa henkilön taloudelliseen asemaan, on laillista maassamme (vrt. kuiten-kin pelikasino). Pelaamista ja rahapeleistä aiheutuvia haittoja on säännelty jopaljon aikaisemmin kuin 1990-luvun lopun kiivaasta yhteiskuntapoliittisesta kes-kustelusta Raha-automaattiyhdistyksen ympärillä voisi päätellä. Yhdistystä kos-keva oikeudellinen sääntely on ollut yhteiskuntaintressien vuoksi muutosherk-kää aluetta. Niin ikään Oy Veikkaus Ab:n voittovarojen käyttö on ollut poliitti-sen kädenväännön kohteena jo kokonaisen vuosikymmenen. Vuonna 2000 lei-mahtanut kiista veikkausyhtiön ja Ahvenanmaalla pelitoimintaa harjoittavanPAF:n välillä on uudenlainen toimivaltaongelma (Internet-pelit), jonka juridi-nen ratkaisu on osoittautunut uskomattoman työlääksi.

Rahapelitoiminnan harjoittaminen ja myös sen luvanvaraisuus alkoivatmaassamme jo ennen toista maailmansotaa. Vuonna 1933 annettu asetus (222/1933) edellytti raha-automaattitoiminnan harjoittamista varten lupaa, joka voi-tiin myöntää vain toimintaa harjoittaville hyväntekeväisyysyhdistyksille. Hyvän-tekeväisyyttä tulkittiin varsin laveasti. Raha-automaattien omistajina, huoltaji-na ja rahastajina saattoi olla niin yksityisiä henkilöitä kuin yhdistyksiä ja yrityksiä-kin (Kortelainen 1988, 79–85). Vuonna 1937 säädetty rahapelitoimintaa koske-va asetus (443/1937) salli raha-automaattien omistuksen ja pidon ainoastaan tätätarkoitusta varten perustetulle yhdistykselle. Tämän vuoksi perustettiin Raha-au-tomaattiyhdistys vuonna 1938. Perustajina oli kahdeksan sosiaali- ja terveysalanjärjestöä. Perustajien joukossa olivat muun muassa Kenraali Mannerheimin Las-tensuojeluliitto ja Suomen Punainen Risti. Alun alkaen RAY perustettiin aat-teelliseksi yhdistykseksi silloisen yhdistyslain (1/1919) tarkoittamassa merkityk-sessä. Kyseessä ei ollut kuitenkaan mikään tavanomainen aatteellinen yhdistys.Raha-automaattiyhdistykseltä puuttui itsenäisyys ja riippumattomuus suhteessavaltioon. Muutenkin ”aatteellisuus” rajoittui pelkästään varainhankintaan talou-dellista toimintaa harjoittamalla.

Julkisoikeudelliseksi yhdistykseksi Raha-automaattiyhdistys muuttui vuo-den 1963 alusta. Uudistus toteutettiin jälleen pelkällä asetuksentasoisella sään-telyllä (193/1962). Asetus selkiytti yhdistyksen ja valtionhallinnon välistä suh-detta. Samalla korostui RAY:n tehtävä sosiaali- ja terveydenhuollon varainhan-kintaorgaanina. Vuoden 1965 arpajaislaki (491/1965) muodostui nykyaikaisenrahapelitoiminnan kattosäännökseksi. Lain myötä säädettiin uusi raha-automaat-tiasetus (676/1967). Varainhankintatehtävä yhdistyksen perustana säilyi muut-tumattomana. Yhdistyksellä oli myös hallinnollisia tehtäviä, jotka liittyvät sosi-aali- ja terveysjärjestöille tulevien avustusten valmisteluun, maksatukseen ja val-vontaan (Laurila 1994, 92–95). Raha-automaattiyhdistys oli luonnehdittavissa jul-

2 Koko PAF-konsernin liikevaihto oli yhteensä 222 miljoonaa markkaa, kun mukaan las-ketaan kansainvälistä toimintaa harjoittavien tytäryhtiöiden toiminta (PAF Consulting).

13

kisoikeudelliseksi yhdistykseksi, johon ei entistä eikä nykyistä yhdistyslakia (503/1989)sovellettu. Rahapelitoiminnan osalta RAY:llä oli arpajaislakiin perustuva mono-poliasema yhdessä Suomen Hippos ry:n ja Oy Veikkaus Ab:n kanssa. Arpajais-lain 3 §:n nojalla pelikasinotoiminta oli täydellisesti monopolisoitu Raha-auto-maattiyhdistykselle.

Arpajaislain kokonaisuudistus on ollut vireillä vuosikausia. Erilaisten int-ressien merkitys on ollut uudistustyössä huomattavan suuri. Lainsäädäntöuudis-tusta viivästytti myös Euroopan yhteisön tuomioistuimen ennakkotapausratkai-sun odotus niin sanotussa Läärän tapauksessa. Pohjimmaltaan oli kyse siitä, oli-ko kansallinen lainsäädäntömme ristiriidassa yhteisölainsäädännön kanssa. Oi-keudellisen ristiriidan ratkaisu mahdollisti uuden arpajaislainsäädännön säätä-misen. Selkeästä peruslähtökohdasta huolimatta lainsäädäntöprosessi kesti edus-kunnan päätöksenteossa lähes kaksi vuotta. Puutteelliseksi osoittautunutta hal-lituksen alkuperäistä esitystä (HE 197/1999 vp) jouduttiin täydentämään tal-vella 2001 kahdella uudella esityksellä (HE 65, 75/2001 vp). Uuden arpajaislain(1047/2001) suuri tavoite on turvata vastaisuudessakin arpajaisten tuottojen käyt-täminen sosiaalisiin ja sivistyksellisiin tarkoituksiin sekä muuhun yleishyödylliseentoimintaan. Taustalla on yhteiskunnallisten hyötyjen maksimointi ja samalla ta-voite, että arpajaisista aiheutuvat sosiaaliset haitat olisivat mahdollisimman vä-häiset. (HE 197/1999 vp, 39.)

Arpajaistoiminnan perussäännös sisältyy 1.1.2002 voimaan tulevaan arpa-jaislain 2 §:ään. Kyseisen pykälän mukaan arpajaisina on pidettävä varojen hank-kimiseksi harjoitettua toimintaa, johon osallistutaan vastiketta vastaan. Osallis-tuja voi saada kokonaan tai osittain sattumaan perustuvan voiton. Arpajaisinapidetään myös bingotoimintaa, pelikasinotoimintaa sekä maksua vastaan tapah-tuvaa kasinopelien, raha- ja tavaravoittoautomaattien käytettävänä pitämistä.Puitelakina arpajaislaissa säädetään vain arpajaistoiminnan perusteista. Arpajais-laissa on perussäännökset arpajaisten toimeenpanosta ja valvonnasta, arpajais-ten tuottojen tilittämisestä ja käyttötarkoituksista sekä tuottojen käytön valvon-nasta. Rahapelitoiminnan harjoittamista varten saadaan antaa rahapelilupa. Ra-hapelilupa annetaan yksinoikeutena siten, että arpajaislain 11 §:n tarkoittamiin pe-litoimintoihin voidaan myöntää kerrallaan vain yksi lupa.

Uusi arpajaislaki mahdollistaa rahapelimonopolien säilymisen. Veikkaus-yhtiön monopoliasema perustuu arpajaislain 11 §:n 2 momentin säännökseen.Aiemmin veikkausasetuksen (241/1993) 3 §:n mukaisesti valtioneuvosto myön-si Oy Veikkaus Ab:lle yksinoikeuden toimeenpanna raha-arpajaisia sekä veik-kaus- ja vedonlyöntipelejä. Viimeksi mainitut liittyvät urheilu- ja hevoskilpai-luiden sekä muiden kilpailujen tulosten arvaamiseen. Tähän vallitsevaan perus-asetelmaan eivät uudet arpajaislain säännökset (11–12 §:t) tuo muutosta. Suo-men Hippos ry:n omistaman Fintoto Oy:n toimiala on kapea. Valtioneuvostomyöntänee arpajaislain 11 §:n nojalla mainitulle rahapeliyhteisölle oikeuden toi-meenpanna totopelejä hevoskilpailujen yhteydessä. Raha-automaattiyhdistyksenyksinoikeus rahapelilaitteiden pitämiseen ja pelikasinotoimintaan (Arpa-jaisL 11.2 §) päättää monopolisen kolmiyhteyden. Sanottujen oikeussubjektienmonopoliasema perustuu valtioneuvoston myöntämään lupaan. Yksinoikeus ra-hapelitoimintaan on poikkeus perustuslain (731/1999) turvaamasta taloudelli-

14

sen toiminnan vapaudesta (PL 18 §). Poikkeusten toteuttamista tavallisella lail-la voidaan perustella painavan yleisen edun vaatimuksella. Kyse on tällöin rikolli-suuden torjunnasta, rahapelitoimintaan liittyvien sosiaalisten haittojen minimoin-nista sekä pelien tuoton ohjaamisesta yleishyödylliseen käyttöön.

Ahvenanmaalla paikallisen raha-automaattiyhdistyksen (Ålands Penningautomatfö-rening) erityisasema perustuu itsehallintolakiin ja sen nojalla annettuun maakuntala-kiin (Lotterilagen 10/1966). Uutta arpajaislakia sovelletaan Ahvenanmaan maakun-nassa toimeenpantaviin arpajaisiin, siltä osin kuin niiden arpoja myydään tai välite-tään myös muualla Suomessa (ArpajaisL 2 §). Yhdistyksen toimivalta ulottuu Ahve-nanmaan maakunnan lisäksi Ahvenanmaalle rekisteröityihin aluksiin. Suomen ja Ruot-sin välisessä matkustajaliikenteessä laivapelitoiminta perustuu maiden väliseen sopi-mukseen. Sisaryhtiöittensä kautta ahvenanmaalainen raha-automaattiyhdistys harjoit-taa pelitoimintaa muun muassa useilla ruotsalaisilla ja virolaisilla aluksilla. Lottope-lien järjestämisestä Ahvenanmaalla vastaa kuitenkin Oy Veikkaus Ab (Laine 1998, 278).

Suomalaisen rahapelitoiminnan tuottojen käyttö yhteiskunnallisiin tarkoi-tuksiin on oikeusnormein säännelty kunkin monopoliasemassa olevan oikeus-subjektin osalta erikseen. Arpajaislain 17 §:n nojalla Veikkauksen voittovarojakäytetään urheilun ja liikuntakasvatuksen, tieteen, taiteen ja nuorisotyön edistä-miseen. Kiistoja aiheuttaneet jakosuhteet raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja ve-donlyöntipelien tuoton käyttämisestä ovat selkeytyneet erityislain (1054/2001)säätämisen myötä.

Raha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuotto on käytet-tävä terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen (ArpajaisL 17 §). Käy-tännössä tämä tarkoittaa sitä, että Raha-automaattiyhdistyksen voittovaroilla tue-taan sosiaali- ja terveydenhuollon yleishyödyllisiä yhteisöjä ja säätiöitä. Asiasta ontarkemmin säädetty raha-automaattiavustuksista annetussa laissa (1056/2001,1 §). Tämä erityislaki rajaa siis julkisyhteisöt (kunnat, seurakunnat) pois avus-tustoiminnan piiristä.

Niin sanottu hevostalousmääräraha (totopelien tuotto) käytetään hevoskas-vatuksen ja hevosurheilun edistämiseen (ArpajaisL 17 §). Tuottojen käyttämi-sestä on niin ikään säädetty erillislaki (1055/2001). Tässä yhteydessä on kiintoi-saa huomata, että myös kunnalle voidaan myöntää – valtion talousarvion rajois-sa – avustusta raviratainvestointiin (7 §). Totopelien tuotto kasvoi suhteellisestivuonna 2000 rahapeleistä kaikkein eniten.

Rahapelitoiminnan voittovarat sisältyvät eduskunnan vuosittain hyväksy-mään talousarvioon. Vuoden 2002 talousarvioon on sekalaisina tuloina budje-toitu maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalle valtion osuudeksi vedon-lyönnistä hevoskilpailuissa saadusta tulosta 5,6 miljoonaa euroa. Vastaavasti ope-tusministeriön hallinnonalalle on budjetoitu valtion osuudeksi veikkauksen jaraha-arpajaisten voittovaroista 398 miljoonaa euroa. Raha-automaattiyhdistyk-sen tuotoksi sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalle on budjetoitu 357miljoonaa euroa. (TAE 2002.) Keskeinen päätöksenteko voittovaroista kuuluueduskunnalle lainsäädäntövallan ja muun valtiontaloudellisen päätösvallan muo-dossa. Valtioneuvosto ja asianomaiset ministeriöt ratkaisevat varainhoitovuosit-tain avustustoiminnan jaon. Vuodesta 1992 lukien voittovaroja on jouduttu käyt-tämään budjetin yleiskatteeksi. Syynä menettelyyn ovat olleet valtiontalouden

15

tasapaino-ongelmat (VaVL 13/1996 vp). Rahapelitoiminnan tuotto on ollut lä-hes koko viime vuosikymmenen valtiontalouden säästöpäätösten vanki. Uudenvuosituhannen koittaessa tuotto näyttää joutuneen tiukkojen budjettikehystenpanttivangiksi.

Yrittäjä Markku Läärän käynnistämä prosessi palata EU-jäsenyyden myö-tä rahapelitoiminnassa 1930-luvun tapaiseen monilupaiseen tai vieläkin vapaam-paan kilpailuun epäonnistui vuonna 1999. Tässä suhteessa Euroopan yhteisöjentuomioistuimen ennakkotapausratkaisu oli kiistaton (Asia C-124/97, Läärä21.9.1999). Euroopan yhteisön lainsäädäntöön ei sisälly nimenomaisesti arpa-jaisia koskevia säännöksiä, vaan arpajaisista säädetään kansallisesti. Ylipäätäänrahapelitoiminnan sääntely Euroopan unionin jäsenvaltioissa on ollut poik-keuksellisen vahvasti kansallisen lainsäädännön varassa.3 Euroopan yhteisöjentuomioistuimen ennakkotapausratkaisu merkitsee, että kunkin jäsenvaltion asi-ana on harkita, onko rahapelitoimintaa yhteiskuntajärjestyksen suojaamiseksi rajoi-tettava. Jäsenvaltion yhteiskunnalliset ja kulttuurilliset erityispiirteet myös mah-dollistanevat rahapelitoiminnan kieltämisen kokonaan. Sanottujen perusteidenvuoksi uudessa arpajaislaissa ei ole välittömiä liittymäkohtia Euroopan talou-delliseen yhdentymiseen.

1.2 Sosiaali- ja terveydenhuollon perusteet

Suomen perustuslaki rakentuu edustuksellisen kansanvallan ihanteille sekä kan-salaisen perusoikeuksien turvaamiselle ja kunnioittamiselle. Valtiosäännön teh-tävänä on edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. On ehkä paradoksaalista,että kysymys oikeudenmukaisuudesta on noussut keskeiseksi yhteiskuntapoliit-tiseksi teemaksi vuosituhannen vaihtuessa. Merkittävä perusoikeusuudistus(L 969/1995) toteutettiin jo ennen nykyisen perustuslain säätämistä. Perusoi-keudet koskivat alun alkaen Suomen kansalaisia. Perusoikeusuudistuksessa laa-jennettiin perusoikeudet koskemaan nimenomaan taloudellisina, sosiaalisina jasivistyksellisinä oikeuksina kaikkia muitakin Suomen oikeudenkäyttöpiirissä ole-via ihmisiä (HE 309/1993 vp, 1–2). Jokaiselle taatut TSS-oikeudet sisällytettiinsilloisen perustuslain, Suomen hallitusmuodon, säännöksiin (HM II luku). Sa-nottuihin oikeuksiin luetaan yleensä työtä, vähimmäistoimeentuloa, erilaistensosiaalisten riskien aikaista toimeentuloa sekä erilaista julkista huolenpitoa, hoivaaja palveluita koskevia oikeuksia.4 Uudistuksen tärkeä tavoite oli yksilön oikeuk-sien perustuslain tasoisen turvan laajentaminen. Tuolloin pyrittiin määrittele-mään suomalaisen yhteiskunnan perustavanlaatuiset arvot ”nykytilaa ja näköpii-rissä olevaa tulevaisuutta silmällä pitäen” (HE 309/1993 vp, 15). Oikeudenmu-kaisuuden lisäksi ihmisarvon loukkaamattomuus sekä yksilön vapauden ja oikeuk-sien turvaaminen ilmaisevat perustuslain arvoperustan.

3 Ks. Laurila 1994, 109–122 ja HE 197/1999 vp, 58–59. Laajemmin EU-oikeuden vai-kutusta RAY:n asemaan käsitellään kohdassa 2.4.

4 Erityisesti sosiaalisten oikeuksien käsitteestä Tuori 2000, 176–183. Ks. myös HE 309/1993 vp, 18–19.

16

Suomen perustuslakiin (731/1999), joka tuli voimaan 1.3.2000, vuoden 1995perusoikeusuudistuksessa omaksutut arvot siirtyivät sellaisenaan (PL 1 § ja2 luku). Nykyiset perusoikeudet voidaan jakaa kolmeen ryhmään: 1) vapausoi-keuksiin, 2) taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin ja 3) kollek-tiivisiin oikeuksiin.5 Maamme perustuslakiin sisältyvät kaikki mainitut perusoi-keustyypit. Suomen perustuslain perusoikeuslukuun sisältyvät säännökset muunmuassa ihmisten yhdenvertaisuudesta, oikeudesta elämään, henkilökohtaiseenvapauteen ja koskemattomuuteen, yksityiselämän suojasta, sananvapaudesta, jul-kisuudesta, kokoontumis- ja yhdistymisvapaudesta, oikeusturvasta sekä sivistyk-sellisistä oikeuksista.

Sosiaalisten perusoikeuksien toteutuminen on edellytys muiden perusoi-keuksien, muun muassa perinteisten vapausoikeuksien, toteutumiselle. Vastaa-vasti sosiaalisten perusoikeuksien toteutuminen edellyttää muiden perusoikeuk-sien kuten yhdenvertaisuuden periaatteen toteutumista. Perusoikeudet muodos-tavat yhtenäisen kokonaisuuden. Kysymys oikeudenmukaisuudesta kärjistyy hel-posti säästölakien ja säästöpäätösten niukentamiin perusoikeuksiin. Uskottavataloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien toteuttaminen on suu-resti riippuvainen yhteiskunnan käytössä olevista taloudellisista resursseista. Tämänäkökulma jäi liian vähälle huomiolle tehdyssä perusoikeusuudistuksessa. Oi-keudenmukaisuus sosiaali- ja terveydenhuollossa kulminoituu 2000-luvun Suo-messa palveluiden saatavuuteen ja riittävyyteen sekä palvelujen hintaan (vrt.PL 19.3 §).

Aktiivinen kansalaisyhteiskunta on perusedellytys valtiosääntöisten insti-tuutioiden toiminnalle. Osallistumisaktiviteetti alkaa valtiollisista vaaleista japäätyy laajaan kansalaisjärjestötoimintaan. Suomi on pluralistinen yhteiskunta,jonka keskeisiin hyveisiin on kuulunut yhdenvertaisuuden periaatteen vaalimi-nen. Lainsäädännön ja budjettiohjauksen rinnalla sopimusperusteinen ohjaus onsaanut kasvavan jalansijan julkisyhteisöissä. Sopimukset voivat olla laajoja yh-teiskuntasopimuksia (Tupo) tai vaikkapa palvelujen ostosopimuksia kunnan jakuntayhtymän tai yksityisen palvelujen tuottajan välillä. Lainsäädännön mah-dollistama sopimustoiminnan laajentuminen on merkinnyt sosiaali- ja tervey-denhuollon palvelujen monipuolistumista maassamme.

Sotien jälkeinen aika on merkinnyt sosiaali- ja terveydenhuollon osalta kan-salaisten yhdenvertaista kohtelua, tehtävien lakisääteistämistä ja pääosin velvoit-teiden siirtämistä kuntien suoritettavaksi. Pohjoismainen hyvinvointipolitiikkaon perustunut laajaan työhön osallistumiseen ja valtion keskeiseen rooliin hy-vinvointipalvelujen synnyssä, sääntelyssä ja vastuussa. Valtiokeskeisyys on ollut tun-nusomaista Suomen sosiaali- ja terveydenhuollon ohjauksessa. Kuntien tehtävien rea-lisoijaksi säädettiin mittava sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädäntö. Lisäksimaahamme luotiin mutkikas valtionosuuslainsäädäntö kuntien rasitteiden ke-

5 Kollektiivisilla oikeuksilla tarkoitetaan esimerkiksi oikeutta rauhaan ja kehitykseen taierilaisia vähemmistöoikeuksia (ks. Hallberg 1999, 40). Esimerkkinä tästä voidaan mai-nita Suomen perustuslain 17.3 §:ään sisältyvä säännös, jonka mukaan saamelaisilla al-kuperäiskansana sekä romaneilla ja muilla ryhmillä on oikeus ylläpitää ja kehittää omaakieltään ja kulttuuriaan.

17

ventämiseksi. Kuntien velvoitteet ovat säilyneet, valtionosuuslainsäädäntö onväljentynyt vuodesta 1993 lukien, ja valtionosuuksien volyymi on 1990-luvullasäästölakien seurauksena huomattavasti pienentynyt.

Kansalaisnäkökulmasta tuskin oli suurta merkitystä sillä, että sosiaali- jaterveydenhoitopalvelut perustuivat vuoteen 1995 saakka lain tasoiseen säännök-seen eivätkä perusoikeussääntelyyn. Perusoikeusuudistuksen suurin anti oli nos-taa taloudellisten, sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien sääntely perustus-lain tasolle. Muodollinen muutos vastasi yleiseurooppalaista valtiosääntökehi-tystä. Sosiaaliset perusoikeudet kirjoitettiin pääsääntöisesti julkiseen valtaan koh-distuviksi toimintavelvoitteiksi. Niin sanottuina subjektiivisina perusoikeuksinaturvataan kuitenkin oikeus maksuttomaan perusopetukseen (PL 16.1 §) ja oi-keus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon (PL 19.1 §). Julkisella val-lalla, ennen muuta valtiolla ja kunnilla, on keskeinen vastuu perusoikeuksien to-teuttamisesta (PL 22 §). Perusoikeuksien uskottava toteuttaminen on ollut TSS-oikeuksien osalta kovalla koetuksella talouslamasta toipuvassa Suomessa. Kan-salaisen usko valtioon, kuntaan tai yhteiskunnalliseen oikeudenmukaisuuteensaattaa horjua pahasti, jos esimerkiksi riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut toteu-tuvat kansalaisen mielestä hyvin vain perustuslain juhlavissa normeissa eivätkäarkielämässä (vrt. myös Tuori 2000, 105–111).

Sosiaali- ja terveydenhuollon juridisena lähtökohtana on perustuslain19 §:n säännös, jonka mukaan– kansalaisen oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on

subjektiivinen oikeus– lailla on taattu oikeus perustoimeentulon turvaan– julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään,

jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä– julkisen vallan on tuettava lapsen huolenpidosta vastaavien työtä ja– julkisen vallan on edistettävä asumista (kursivoinnit tekijöiden).

Perusoikeusnormistosta on nähtävissä kolmen sosiaalipoliittisen tavoitteentoteuttamisyritys julkisen vallan toimenpitein: 1) kohtuullisen toimeentulon ta-kaaminen, 2) kansalaisturvan järjestäminen erilaisten sosiaalisten riskien varaltasekä 3) sosiaali- ja terveydenhuollon palveluiden saatavuuden varmistaminen.Perustuslakisääntelyyn on koottu lainsäätäjän määrittämät perustavanlaatuisetarvot. Ne alkavat periaatteesta, että ketään ei jätetä heitteille (PL 19.1 §) ja pää-tyvät väljähköön tavoitesäännökseen asumisen edistämisestä (PL 19.4 §). Arvo-perustan määrittelyssä perustuslain tasolla ei ole vikaa. Eri asia on, miten onperusoikeuksien toteuttamisen laita käytännössä.

Merkittävimmät lait sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien toteut-tamisen kannalta ovat kansanterveyslaki (66/1972) ja sosiaalihuoltolaki (710/1982) sekä perusopetuslaki (628/1998). Lakien velvoitteet sitovat kuntien toi-mintaa ja talousresursseja. Tämä merkitsee sitä, että kansalaisvaateiden kärki suun-tautuu kuntaan, jolle on säädetty suurin vastuu sosiaalisten ja sivistyksellisten oi-keuksien turvaamisesta. Edellä luonnostellut lähtökohdat eivät estä kuntaa hankki-masta sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja järjestöiltä tai puhtaasti liiketoi-minnallisen kannattavuusajatuksen varassa toimivilta yrityksiltä. Jo 1980-luvul-la säädetty laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta

18

antoi tähän mahdollisuuden (nyk. STVOL 4 §). Ylipäätään kuntalaki (365/1995)ja sen 2 § antaa kunnalle runsaasti toiminta-autonomiaa. Kunta hoitaa sille sää-detyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoi-don edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta.Kun kysymys on perusoikeuksista ja niiden toteuttamisesta, on kunnalla viimekädessä keskeinen vastuu. Tätä vastuuta se ei voi siirtää esimerkiksi yksityisellepalvelujen tuottajalle. Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voi-daan antaa tietyin edellytyksin viranomaiskoneiston ulkopuolelle. Tällöin ei kui-tenkaan saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa eikä muita hyvän hallinnonvaatimuksia. Yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta säädetyssä laissa (603/1996) ja yksityisestä terveydenhuollosta säädetyssä laissa (152/1990) on annettuyksityisoikeudellisille oikeussubjekteille julkisen vallan toteuttamista koskeviatehtäviä.

Suomessa sosiaali- ja terveyspalvelut rahoitetaan tai toteutetaan kolmellasektorilla:a) julkinen sektori: valtio, kunnat sekä Kansaneläkelaitos, RAY6

b) järjestösektori: sosiaali- ja terveysjärjestöt, pääosin aatteellisia yhdistyksiä jasäätiöitä, joita tuetaan RAY:n tuotosta myönnetyin avustuksin

c) yrityssektori: niin luonnolliset kuin juridisetkin henkilöt.Sektoreiden avainsanat ovat a) perustuslain ja lainsäädännön velvoitteet, b)

vapaaseen järjestötoimintaan liittyvä aatteellisuus ja c) voiton tavoittelu ja yritys-toiminnan kannattavuus (vrt. myös Poteri 1998, 72–77). Teoriassa vain yritys-sektori vastaa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluistaan oman talousautono-miansa rajoissa. Käytännössä myös yrityssektorin palvelujen tuottajat hyötyvät suu-resti julkissektorin hoitamasta rahoitusjärjestelmästä. Esimerkiksi terveydenhuol-lon yksityisessä palvelutuotannossa Kansaneläkelaitoksen maksamat sairausva-kuutuskorvaukset ovat mittavia (Ohtonen 1999, 25–26). Kärjekkäänä ongelmailmeni vuonna 2001 kuntasektorin lääkärilakon yhteydessä. Ylipitkää lakkoa yl-läpidettiin yksityispraktiikalla, jonka markkinahintaiset potilaskustannukset sub-ventoitiin julkisista varoista. On myös vaara, että järjestösektorilla, aatteellisuu-dessa suojassa, voidaan saada esimerkiksi verokohtelun muodossa kilpailuetuja,joita ei voida pitää hyväksyttävänä.

Julkissektorin tuottamat sosiaali- ja terveyspalvelut rahoitetaan pääosin ve-rovaroin. Sanottu pätee niin Kansaneläkelaitokseen kuin kuntiinkin. Kunnat saa-vat verotulojen lisäksi sosiaali- ja terveydenhuollon tehtäviin valtionosuuksia,joiden merkitys vuotuisiin käyttökustannuksiin on edelleen huomattavan suuri.Toisaalta 1990-luvun valtionosuusmenetyksien kompensoimiseksi sosiaali- jaterveydenhuollon asiakasmaksujen merkitys on vuoden 2000 taitteessa korostu-nut. Korotetut maksut ovat merkinneet maksukaton säätämistä (L 1308/1999)sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulakiin (734/1992). Kuitenkin pääosaniin kuntien kuin Kansaneläkelaitoksen tuottamista peruspalveluista on tai nii-den on oltava ilmaisia (vrt. PL 19.1–2 §:t).

Sosiaali- ja terveydenhuollon yhdistykset (myös säätiöt) saavat palvelujentuottamiseen valtionapuja, joiden pohjana ovat Raha-automaattiyhdistyksen voit-

6 RAY:n tuotosta jaettavat harkinnanvaraiset valtionavut.

19

tovarat. Sellainen perusväite, että pohjoismaisessa hyvinvointimallissa niin sa-notun kolmannen sektorin tarjoamat palvelut täydentävät julkisen sektorin tar-joamia, verovaroin rahoitettuja palveluja, on lähtökohdaltaan poleeminen. Järjestöteivät tosin ole veronsaajia, mutta järjestöjen palvelutoiminta ilman huomattavaajulkista rahoitusta (raha-automaattiavustukset) jäisi julkissektorin täydentäjänävaatimattomaksi. Tilanteen julkisyhteisöllistä painotusta lisää se, että esimerkiksikuntien sosiaali- ja terveydenhuollon järjestöiltä hankkimat palvelut voivat ollaniin paikallisesti ja alueellisesti kuin valtakunnallisestikin mittavia.

Kokonaisuutena sosiaali- ja terveydenhuollon rahoitus tapahtuu pääosinverovaroin, valtionosuuksin ja harkinnanvaraisin valtionavuin. Hyvinvointival-tiossa julkinen valta kantaa päävastuun hyvinvoinnin takaamisesta yhteiskunnanjäsenille. Julkinen valta rahoittaa ja usein myös tuottaa ja jakelee perushyvin-voinnin turvaavat etuudet. Juuri tämän vuoksi pohjoismainen hyvinvointimallitulee kalliiksi.7 Suomessa on pohjoismaisen hyvinvointivaltion vahvan norma-tiivisen perinteen (Kosonen 1998, 104–111) mukaisesti hallitsevana julkisyhtei-söjen ja Kansaneläkelaitoksen vastuu sosiaali- ja terveydenhuollosta. Muutok-sen tuulet olivat kuitenkin voimakkaita 1990-luvulla (tästä Stephens 1996, 32–65). Suomalaisessa hyvinvointivaltiossa on käynnissä suuri muutos palveluval-tiosta jakovaltion suuntaan. Valtion rahoitusvastuu on kaventunut. Palvelujen jär-jestämisvastuu on pääosin siirretty kunnille, joiden rahoitusvastuu on jatkuvastikasvanut. Käytännössä tämä on merkinnyt sosiaali- ja terveysjärjestöjen toimin-nan korostumista samoin kuin kansalaisen oman vastuunkannon uudelleenarvioin-tia.

Tuomo Melinin tekemän selvityksen mukaan yrityssektorin osuus sosiaali-ja terveyspalvelujen tuottamisessa on kokonaisuutena vaatimaton. Yritystoimin-nan aktiviteetti suuntautuu selvästi terveyspalveluihin. Sen sijaan niin sanotunvoittoa tavoittelemattoman järjestösektorin kokonaisosuus on yhteensä 11,3 %.Järjestöillä on terveyspalveluiden tuotantoa vähemmän kuin yrityssektorilla. Kui-tenkin erityisen merkittävä rooli järjestöillä on sosiaalipalveluissa, peräti 16,9 %:nosuus kokonaispalveluista (Melin 1999, 54–57)8.

1.3 Raha-automaattiyhdistys tutkimuskohteena

Raha-automaattiyhdistys, sen asema ja tehtävät ovat tutkimuksellisesti jääneetkatvealueeksi. Yhdistyksen ”poikkeuksellisiin piirteisiin” on sinänsä viittauksen-omaisesti kiinnitetty huomiota niin taloutta ja hallintoa kuin juridiikkaakin kos-kevissa monografioissa. Tämä on merkinnyt sitä, että tutkimuksemme aineistoon ollut palasina maailmalla. Ruohonjuuritason aineiston kokoaminen ja analy-sointi mahdollistavat kuitenkin tutkimuksen pioneerityön luonteen. Monet tut-

7 Tarkemmin Esping-Andersen 1990, 27–30, Sipponen 1996, 760–764 ja Tuori 2000,67–75.

8 Tosin esitettyihin lukuihin on syytä suhtautua hieman kriittisesti. Selvityksessä ei oleotettu huomioon Kansaneläkelaitosta ja sen vastuulla olevaa mittavaa tehtävää sosiaali-turvan toimeenpanijana maassamme.

20

kijat ovat kuitenkin osoittaneet kasvavaa mielenkiintoa RAY:n vaikutuspiirissäoleviin järjestöihin. Kiinnostuksella lienee ollut yhteys niin sanottuun kolman-teen sektoriin liittyviin yhteiskuntapoliittisiin toiveisiin työllisyyden parantaja-na sekä julkisyhteisöjen peruspalveluiden täydentäjänä. Raha-automaattiyhdis-tyksen avustustoiminta järjestöille täydentää pääosin kuntien ja Kansaneläkelai-toksen vastuulla olevien sosiaalisten ja sivistyksellisten perusoikeuksien toteutu-mista maassamme.

Vilkas yhteiskunnallinen keskustelu vuosina 1997–1999 Raha-automaatti-yhdistyksen monopoliasemasta versus avustustoiminnan merkityksestä hyvinvoin-tivaltion puolustajana on myös kirvoittanut yhdistyksen teettämään erinäisiä sel-vityksiä. Vuoden 1999 osalta voidaan viitata kahteen erillisraporttiin: niistä toi-nen koskee sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottajia (Melin 1999) ja toinen RAY:nrahoitustoiminnan kohdentamista (Ohtonen 1999). Rahapelitoimintaa käsitel-tiin erityisesti EU-oikeuden näkökulmasta 1990-luvun puolivälissä ilmestyneessätutkimuksessa Yksinoikeudet ja kilpailu rahapelitoiminnassa (Laurila 1994).Uusimmat tiedot pelitoiminnasta ilmenevät hallituksen esityksestä eduskunnal-le arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 1997/1999 vp, 14–15) sa-moin kuin arpajaislain mukaiseen monopoliin perustuvien oikeussubjektien toi-mintakertomuksista vuodelta 2000.

Tutkimustehtävämme on varsin pelkistetty. Keskitymme analysoimaan Raha-automaattiyhdistyksen asemaa ja tehtäviä erityisesti terveyden ja sosiaalisen hyvin-voinnin edistäjänä. Perinteistä oikeudellista näkökulmaa täydennämme empiiri-sin esimerkein sosiaali- ja terveydenhuollon kentästä. Arpajaislain nojalla Raha-automaattiyhdistyksen tehtävänä on hankkia pelitoiminnalla varoja vapaaehtoistensosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminnan tukemiseen. Raha-automaattiyhdistyk-sen, sosiaali- ja terveydenhuollon järjestöjen sekä kuntien yhteistoiminta ja sen on-gelmat saavat tutkimuksessa korostuneen merkityksen. Uuden vuosituhannen Suo-messa voidaan kysyä myös yhä painokkaammin, vääristääkö RAY:n voittovarois-ta avustusta saavien järjestöjen toiminta kilpailua suhteessa yrityssektorin palvelujentuottajiin.

Emme käsittele muiden Euroopan unionin jäsenmaiden rahapelijärjestel-miä eikä voittovarojen käyttöä laajemmin kuin se on tarpeen ja perusteltua EU-oikeuden näkökulmasta. Tämä puolestaan välittyy parhaiten konkreettisten oi-keustapausten avulla. – Normitiedon ja reaalitiedon yhdistäminen on aina on-gelmallista. Moniaineksinen tutkimus antanee kiintoisamman kokonaiskuvanRaha-automaattiyhdistyksestä, sen avustustoiminnasta ja avustustoiminnan yh-teiskunnallisista vaikutuksista kuin pelkkä perinteinen oikeudellinen näkökul-ma. Tulos on nähtävissä tässä tutkimusraportissa. Yrittänyttä ei laiteta.

21

2 Raha-automaattiyhdistyksen asema jatehtävät

2.1 Raha-automaattiyhdistys välillisen julkisen hallinnonyksikkönä

Valtionhallinto ja kunnallinen itsehallinto kuntayhtymineen muodostavat julkis-hallinnon ytimen. Traditionaalinen käsitys julkishallinnon perusrakenteesta onsäilynyt, mutta se on muuttunut sisällöltään suuresti viime vuosina. Muutos nä-kyy tuloksellisuuden vaatimuksina ja toteutuksina. Julkisten varojen käytössä uusikysymys on ollut, mitä verovaroilla on saatu aikaan. Pyrkimys tehokkuuteen nä-kyy erityisen selvästi sosiaali- ja terveydenhuollon kentässä. Hallinnon lainalai-suuden vaatimuksesta ei ole kuitenkaan tingitty. Kansalaisen oikeusturva ja jul-kisyhteisöjen edustuselimien säästöpäätökset sekä tehokkuusvaatimukset vaikutta-vat ristiriitaisilta peruselementeiltä. On olemassa mahdollisuus, että julkisyhtei-söjen äärimmäinen tehokkuusajattelu nostaa kansalaisten ja julkisyhteisöjen hen-kilöstön yhteisen vastareaktion, jonka seuraukset ovat osin ennalta arvaamatto-mia.9

Välillinen julkishallinto on perinteisesti sijoitettu julkishallinnon ja yksityistenorganisaatioiden välimaastoon – ei kenenkään maalle. Tällä hajanaisella hallin-tokentällä on yksi erityispiirre: siihen kuuluvat orgaanit voivat käyttää julkistavaltaa tai suorittaa julkisia tehtäviä (Mäenpää 2000, 116–120). Organisatorinenitsenäisyys suhteessa julkisyhteisöihin on ollut maassamme keskeinen välillisenjulkishallinnon laajentumissyy. Julkisyhteisöjen tulotalouden perustan haavoit-tuvuus 1990-luvun alun talouskatastrofin seurauksena on merkinnyt valtion jakuntien palveluiden niukkuutta. Hallinnon muutos tuloksellisuusajatteluineensekä yksityistämispyrkimykset samoin kuin mahdollisuudet rahoittaa julkisia teh-täviä muutoin kuin verovaroilla ovat kiihdyttäneet välillistymiskehitystä. (Ks.myös VM 1999.)

9 Modernin hallinnon osittain ristiriitaisten piirteiden analysoinnista Mäenpää 2000,68–76.

22

Välillisen julkisen hallinnon nopea kasvu ja alueen heterogeenisuus ovat hyvin yleistäeurooppalaisissa hyvinvointivaltioissa. Tore Modeenin ja Allan Rosaksen toimittamassaeurooppalaisten tutkijoiden raportissa osoitettiin jo vuonna 1988 välillisen julkishal-linnon tulleen olennaiseksi osaksi modernia yhteiskuntaa. Välillisyyskehitys on men-nyt Suomea pidemmälle ainakin Hollannissa ja Isossa-Britanniassa (Indirect 1988,37–38).

Julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Tämä periaate saa ilmauksensaperustuslain säännöksissä (PL 2.3 §). Julkisen vallan käsite kattaa myös välilli-sen julkishallinnon organisaatiot (HE 1/1998 vp, 74–75). Omaksi erityisryh-mäkseen ovat erotettavissa ne yksityisoikeudelliset oikeushenkilöt, jotka hoita-vat julkisen hallinnon tehtäviä. Tällainen tehtäväksianto muulle kuin viranomai-selle on mahdollista vain eduskunnan hyväksymällä lailla tai lain nojalla, jos seon tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi (PL 124 §). Yksityis-tämisen reunaehdot on entistä selkeämmin säännelty.

Välillinen julkishallinto on sääntelyperustaltaan ja organisaatioltaan epä-yhtenäistä. Oy Veikkaus Ab:tä voidaan luonnehtia välillisen julkishallinnon osa-keyhtiöksi. Sitä koskevat arpajaislainsäädännön ja valtioneuvoston antaman ra-hapeliluvan lisäksi luonnollisesti osakeyhtiölain (734/1978) säännökset. Osake-yhtiömuoto antaa Veikkaukselle joustavan organisaatiomuodon ja oman oikeus-subjektiuden. Monopoliasema, jonka perustana on arpajaislain 11 §, sekä sidot-tu voittovarojen käyttötarkoitus raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyönti-pelien tuoton käyttämisestä annetun lain (1054/2001) ja valtion talousarvionkautta maamme tieteen, kulttuurin ja urheilun tukemiseksi antavat Veikkauksentoiminnalle vahvan julkisoikeudellisen aseman.

Toisaalta esimerkiksi toisen välillisen julkisen hallinnon yksikön, Kansan-eläkelaitoksen, asema perustuu perustuslakiin (PL 36 §). Ylimmät valtioelimetasettavat laitoksen toimielimet ja ohjaavat Kansaneläkelaitoksen toimintaa. Vaikkalaitos toimii eduskunnan valvonnassa, sitä ei ole asemansa enempää kuin orga-nisaatiojärjestelyjenkään kautta kytketty kiinteästi eduskunnan alaiseksi laitok-seksi. Kansaneläkelaitos on julkisyhteisöjen tavoin veronsaaja. Toiminnallisestilaitos on läheisessä yhteistyössä sosiaali- ja terveysministeriön kanssa. Sosiaali-turvan tehtävien osalta Kansaneläkelaitoksella on läheinen yhteys myös kunnal-lishallintoon. Laitoksesta on muodostunut merkittävin sosiaaliturvan toteuttajamaassamme (Myllymäki ym. 1997, 303–305). Kansaneläkelaitoksen välitön toi-minnallinen yhteys Raha-automaattiyhdistykseen on vähäinen. Sen sijaan RAY:njäsenjärjestöjen kautta toiminnallinen yhteys on kuitenkin todellisuutta sosiaa-li- ja terveydenhuollon kentässä.

Raha-automaattiyhdistys on alun alkaen organisatorisesti sijoitettu perin-teisen valtionhallinnon ulkopuolelle. Yhdistykselle kuuluva julkisten tehtävienhoitaminen ja julkisen vallan käyttö oikeuttavat puhumaan jonkinlaisesta julkis-hallinnon jäännöskategoriasta, jota kutsutaan välilliseksi julkiseksi hallinnoksi.Valtiontalouden hoitoon säädetyt yhtenäiset kompetenssi- ja menettelytapanor-mit eivät ulota välitöntä vaikutustaan Raha-automaattiyhdistykseen. Sanotustahuolimatta valtioneuvostolla on toimivalta päättää eduskunnan hyväksymäänvaltion talousarvioon sisältyvien RAY:n voittovarojen jakamisesta sosiaali- ja ter-veysjärjestöjen työn tukemiseen harkinnanvaraisina valtionapuina. Valtiontalou-

23

den tarkastusvirastosta säädetyn lain (676/2000) 2 §:n perusteella virastolla ontarkastusoikeus Raha-automaattiyhdistykseen. Raha-automaattiyhdistyksen pää-töksenteossa heijastuu kuitenkin yhä perustajajäsenten perinne: jäsenyhdistyk-set osallistuvat yhdistyksen päätöksentekoon.

Raha-automaattiyhdistys on yhdistyslain 2.2 §:n tarkoittama julkisoikeudel-linen yhdistys, joka on perustettu erityistä tarkoitusta varten. RAY:n asema mää-räytyy arpajaislain, raha-automaattiavustuksista annetun lain (1056/2001) ja nii-den nojalla annettujen asetusten perusteella. Perustuslain turvaama yhdistymis-vapaus koskee ensisijaisesti niin sanottuja aatteellisia yhdistyksiä. Kuitenkin eroaatteellisen yhdistyksen ja taloudellisen yhdistyksen välillä voi olla kuin veteenpiirretty viiva (vrt. YhdistysL 2.1 §). Perustuslakinormi (PL 13.2 §) ei sinänsäestä tulevaisuudessakaan perustamasta lainsäädäntöteitse julkisoikeudellisiayhdistyksiä julkista tehtävää varten (HE 309/1993 vp, 60). Sanottu lähtökohtaon ollut myös alun alkaen Raha-automaattiyhdistyksen perustamisen varsinai-nen tarkoitus. Arpajaislain 11–12 §:ien nojalla yhdistys on lainsäätäjän legaali-määritelmällä piilevästi ”määrätty” julkisoikeudelliseksi yhdistykseksi (ks. myösHE 197/1999 vp, 74–75). Nimenomaisesti asiasta on tarkoitus säätää uudenarpajaislain nojalla Raha-automaattiyhdistyksestä annettavassa asetuksessa10.

Raha-automaattiyhdistyksen asema ja tehtävät sekä raha-automaattiavus-tusten jaon valmistelumenettely ovat maassamme ainutlaatuisia: välilliseen jul-kiseen hallintoon kuuluva julkisoikeudellinen yhdistys hoitaa sille 1.1.2002 voi-maan tulevan uuden arpajaislain ja sen mukaisesti annettavan rahapeliluvan11,raha-automaattiavustuksista annetun lain (AvustusL) ja Raha-automaattiyhdis-tyksestä annettavan valtioneuvoston asetuksen (myöh. RayAluonn12) nojalla sil-le annettua avustustoimintaan liittyvää julkista tehtävää. RAY:n toiminnan tar-koituksena on hankkia varoja terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämi-seen pitämällä yleisön käytettävänä raha-automaatteja, toimeenpanemalla kasi-nopelejä ja harjoittamalla pelikasinotoimintaa (RayAluonn 3 §, vrt. ArpajaisL 11ja 17 §). Liiketoiminnan kautta hankittavat varat jaetaan raha-automaattiavus-tuksina yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille terveyden ja sosiaalisen hyvin-voinnin edistämiseen.

Avustuksia koskevat määrärahat otetaan valtion talousarvioon. Raha-auto-maattiyhdistys tiedottaa avustusten hakumenettelystä, ottaa vastaan avustusha-

10 Ks. myös 31.12.2001 saakka voimassa oleva raha-automaattiasetus (676/1967).11 Oletamme, että valtioneuvosto antaa RAY:lle uuden arpajaislain 11 §:n mukaisen raha-

peliluvan. Sinänsä rahapelilupa koskee ainoastaan pelitoimintaa, joka ei ole julkinen teh-tävä. Rahapelilupa kuitenkin vaikuttaa osaltaan myös julkisen tehtävän hoitamiseen, koskaarpajaislain mukaan rahapelilupa annetaan ”raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasino-toimintaa harjoittavalle rahapeliyhteisölle” (ks. ArpajaisL 11 ja 12 §). Sama rahapeliyh-teisö tekee lain 20 §:n mukaan valtioneuvostolle ehdotuksen sen tuotoista jaettavien avus-tusten jaosta sekä hoitaa avustuslain mukaisia hallinto- ja avustusten käytönvalvonta-tehtäviä. Siten arpajaislain nojalla annettava valtioneuvoston rahapelilupa käytännössä mää-rittää, mikä rahapeliyhteisö sekä harjoittaa pelitoimintaa että hoitaa pelitoiminnan harjoit-tamiseen arpajaislailla kytkettyjä avustustoimintaan liittyviä tehtäviä.

12 Ks. HE 197/1999 vp liitteenä oleva luonnos asetukseksi Raha-automaattiyhdistyksestä.

24

kemukset ja valmistelee ehdotuksen avustusten myöntämisestä (jakoehdotus).Avustusten myöntämisestä päättää valtioneuvosto sosiaali- ja terveysministe-riön esittelystä. RAY postittaa avustuspäätökset hakijoille, maksaa avustukset javalvoo avustusten käyttöä. Avustustoimintaan liittyvät tehtävänsä Raha-auto-maattiyhdistys hoitaa avustuslain säännösten mukaisesti sosiaali- ja terveysmi-nisteriön ohjauksessa ja valvonnassa. Pääosan avustustoimintaan liittyvistä hal-lintopäätöksistä tekee ministeriö (avustusten takaisinperintä ym.), mutta osanavustuslain mukaisista päätöksistä tekee RAY (AvustusL 25 ja 36.3 §). Hallin-tovalvonnan osalta Raha-automaattiyhdistys on arpajaislain ja avustuslain mu-kaisesti kahden eri ministeriön valvonnan alainen. Yhdistyksen avustustoimin-taa valvoo edellä mainitun mukaisesti sosiaali- ja terveysministeriö, kun taas pe-litoiminnan osalta valvojana toimii sisäasiainministeriö.

Raha-automaattiyhdistyksen ohella sen jäsenjärjestö, Suomen PunainenRisti (L 238/2000), täyttää epäilyksittä julkisoikeudellisen yhdistyksen tunto-merkit. Lain 1 §:n määritelmän mukaan yhdistys on Suomen valtion tunnusta-ma julkisoikeudellinen yhdistys. Kyse on siis yhdistysmuotoisesta välillisen jul-kishallinnon orgaanista. Punaisen Ristin asema ja tehtävät nojasivat alun alkaenasetuksen tasoiseen säännökseen. Järjestö kuuluu ainoana kansallisena yhdistyk-senä kansainväliseen Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun liikkeeseen. Punai-sen Ristin kansainvälisoikeudellinen asema ja tehtävät eivät ole tämän tutkimuk-sen polttopisteessä. Mielenkiintoista on kuitenkin todeta yhdistyksen olevanRAY:n perustajajäsen, avustuksensaaja sekä ainut Raha-automaattiyhdistyksenjulkisoikeudellinen jäsenjärjestö.

Raha-automaattiyhdistyksen jäsenjärjestöt ovat edellä mainittua SuomenPunaista Ristiä lukuun ottamatta yhdistyslain 1 §:n tarkoittamia aatteellisia yh-distyksiä ja säätiölain (109/1930) tarkoittamia säätiöitä. Niin jäsenjärjestöt kuinmuutkin sosiaali- ja terveysalalla toimivat yhdistykset ja säätiöt voivat saada val-tioneuvoston päätöksellä RAY:n voittovaroista toimintaansa merkittäviä val-tionapuja. Sanotut oikeussubjektit täydentävät pääosin kunnallista, osin Kansan-eläkelaitoksen palvelujärjestelmää. Edellä mainittuja sosiaali- ja terveydenhuol-lon yksityisoikeudellisia oikeussubjekteja voidaan luonnehtia viime vuosien yh-teiskuntakeskustelun termein kolmanneksi sektoriksi. Välillisestä julkishallinnostaniin sanottu kolmas sektori eroaa yhdistymisvapauden ja vapaaehtoisuuden vuok-si. Avustusten saaminen julkisyhteisöltä ei tee aatteellista yhdistystä välillisenjulkishallinnon oikeussubjektiksi (vrt. Helander 1998a, 106). Yhdistyksestä taisäätiöstä tulee välillisen julkisen hallinnon oikeussubjekti vasta silloin, kun sen ase-masta ja tehtävistä säädetään lainsäädännössä. Omaksutun ajattelutavan mukai-sesti esimerkiksi julkisten hallintotehtävien antaminen lailla tai lain nojalla esi-merkiksi Mannerheimin Lastensuojeluliitolle saattaisi tuon yhdistyksen välilli-sen julkishallinnon orgaaniksi.

Raha-automaattiyhdistys julkisen tehtävän hoitajana. Julkisella tehtävällätarkoitetaan lainsäädännössä määriteltyä tietyn elimen tai yksikön hoidettavaksiosoitettua tehtävää. Julkisesta tehtävästä on kyse, kun lakisääteinen tehtävä onannettu lailla, asetuksella tai lainsäädännön rajoissa annetulla viranomaisen pää-töksellä jonkin yksikön, organisaation tai luonnollisen henkilön hoidettavaksi.(Ks. VM 1999, 14, 19.) Perustuslain 124 §:n mukaan julkisen hallintotehtävän anto

25

muulle kuin viranomaiselle ei saa vaarantaa perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muitahyvän hallinnon vaatimuksia. Merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä teh-täviä voidaan antaa vain viranomaisille. Säännös edellyttää käytännössä, että laintasolla on oltava säännökset välillisen julkisen hallinnon yksikön hoitamasta hal-lintotehtävästä ja toimivallasta sekä hyvän hallinnon takeiden noudattamisenvarmistamiseksi myös hallintotoimintaa ohjaavan yleishallinto-oikeudellisenlainsäädännön soveltamisesta kyseiseen hallintotoimintaan (ks. myös PeVL 23/2000 vp).

Julkisen vallan käyttö on voimakkainta viranomaisen toiminnassa, jossa käy-tetään välitöntä pakkoa. Julkisen vallan käyttö on epäsuorempaa tehtäessä hal-lintopäätöksiä. Päättäessään yksityisten oikeuksista ja eduista viranomainen käyt-tää julkiseksi luonnehdittavaa valtaa esimerkiksi harkitessaan myönteisen lupa-päätöksen edellytyksiä, myönnettävän edun määrää tai lupapäätöksen laajuutta.Etujen ja oikeuksien jakamiseen sisältyvä vallan käyttö perustuu muun muassamahdollisuuteen olla myöntämättä haettua etua tai valvoa edun käyttöä. Talou-dellisen edun saaminen edellyttää usein etukäteen määriteltyjen yksityiskohtaistenvaatimusten täyttämistä ja ehtojen noudattamista. Myös hallinnollinen valvontanojautuu julkisen vallan käyttöön. Myönnettyjen taloudellisten etujen käyttöävalvotaan usein hallinnollisesti. Julkisyhteisö tai välillisen julkishallinnon yksik-kö voi käyttää julkista valtaa ainoastaan nimenomaisen, julkisen vallan käyttöönoikeuttavan säännöksen perusteella. Tietyn tehtävän suorittaminen lainsäädän-nön säännöksen perusteella ei siis sinänsä oikeuta julkisen vallan käyttöön eikäkaikkien tehtävien hoitaminen edes edellytä julkisen vallan käyttämistä, sillä jul-kisen vallan käyttö ei sisälly automaattisesti julkisen tehtävän hoitamiseen13.

Raha-automaattiyhdistyksen asema julkisen tehtävän hoitajana on selvä,koska yhdistys hoitaa arpajais- ja avustuslaissa määriteltyjä tehtäviä. Yhtä selvä-nä ei kuitenkaan ole pidetty sitä, käyttääkö yhdistys tehtävänsä hoitamisessa jul-kista valtaa. Asiasta on ollut olemassa erilaisia käsityksiä huolimatta siitä, ettäennen uuden arpajais- ja avustuslain säätämistä asian merkitys oli erityisen suu-ri: julkisen vallan käyttöä koskevan tulkinnan kautta ratkesi muun muassa se,sovelletaanko RAY:n avustustoimintaan julkisuuslainsäädäntöä (ks. JulkL 4.2 §).Myös virkavastuu ulottuu lähtökohtaisesti ainoastaan julkisen vallan käyttöönliittyvään toimintaan. Näin ollen vanhan arpajaislainsäädännön voimassaoloai-kana oli epäselvää, sovellettiinko virkavastuusäännöksiä yhdistyksen toimihenkilöi-hin ja luottamushenkilöihin14, koska ei ollut täysin yksiselitteistä, käyttivätkö yh-distyksen toimi- ja luottamushenkilöt tehtävissään julkista valtaa vai eivät. Uu-siin arpajais- ja avustuslakeihin sisällytetyt virkavastuusäännökset ja yleishallin-to-oikeudellisten säädösten soveltamista koskevat säännökset poistavat edellämainitun kaltaiset ongelmat (ks. ArpajaisL 54 §; AvustusL 43–44 §:t).

Raha-automaattiyhdistyksen julkisen vallan käyttöä koskevaan sekavaan ti-lanteeseen vaikuttanee sekä yhdistyksen poikkeuksellinen asema välilliseen jul-kishallintoon kuuluvana yksikkönä että toisaalta julkinen valta -käsitteen häily-

13 Ks. Mäenpää 1994; Mäenpää 1997b, 277–279, ks. myös Tuori 1998, 301.14 Ks. kuitenkin Mäenpää 1994, vrt. Uotila 1982. Virkavastuun osalta ks. myös Tuori 1998,

306–307.

26

vyys. Julkisen vallan käytön käsitteen sisältöä on vaikea määritellä täsmällisesti.Esimerkiksi välillinen valtionhallinto -hankkeen muistiossa julkiseksi vallaksimääriteltiin yksipuolinen oikeus päättää toisen oikeussubjektin edusta, oikeudesta taivelvollisuudesta (VM 1999, 14). Eri oikeudenaloilla käytetyt määritelmät poik-keavat toisistaan jonkin verran. Julkista valtaa käytetään hyvin eri tavoin, ja senkäytössä on selviä aste-eroja15.

Raha-automaattiyhdistys valmistelee jakoehdotuksen ja seuraavia vuosiakoskevan avustussuunnitelman sosiaali- ja terveysministeriön ohjauksen ja val-vonnan alaisena (AvustusL 6 §). Jakoehdotuksen sisältö muodostuu lähtökoh-taisesti RAY:n valmistelutyön tuloksena; ministeriö voi avustuslain mukaan puut-tua ainoastaan valmistelumenettelyyn liittyviin kysymyksiin. Avustustoimintaanliittyvistä kysymyksistä, kuten avustustoiminnan linjauksista, mainitusta avus-tussuunnitelmasta ja jakoehdotuksesta päättää yhdistyksen hallitus. Hallituksenharkintavaltaa rajoittavat mm. lainsäädäntö, hallintoharkintaa ohjaavat periaat-teet, valtion talousarvio ja STM:n kanssa laadittu tulossopimus. Käytännössäyhdistyksen käytettävissä oleva vaikutus- ja harkintavalta on laajaa, koska yh-distys hoitaa avustustoimintaa verrattain itsenäisesti ja pystynee vaikuttamaanhuomattavalla tavalla myös tulossopimuksessa ja valtion talousarviossa olevaanyhdistyksen tuoton käyttöä koskevaan tekstiin. Raha-automaattiyhdistyksen hal-litus hyväksyy jakoehdotuksen ja luovuttaa sen sosiaali- ja terveysministeriölle.Avustusten jaosta päättää valtioneuvosto.

Raha-automaattiyhdistyksen jakoehdotuksen valmisteluvaiheessa suoritta-ma avustuksen myöntämisen yleisten edellytysten (ks. AvustusL 4 §) täyttymisentarkasteleminen on luonteeltaan laillisuusharkintaa. Myönnettäväksi ehdotetunavustusmäärän harkinta on kuitenkin tarkoituksenmukaisuusharkintaa huolimat-ta siitä, että avustussummaa määriteltäessä voidaan käyttää apuna edellä mainit-tuja yleisiä edellytyksiä (ks. tarkemmin luku 2.2.3). Yhdistys valitsee avustustenmyöntämisen yleiset edellytykset täyttävistä hakijoista ja hankkeista lainsäädän-nön, valtion talousarvion ja avustustoiminnan linjausten puitteissa tarkoituksen-mukaisuusharkintaa käyttäen ne yhdistykset, säätiöt ja hankkeet, joille avustuksiaehdotetaan myönnettäväksi. Tarkoituksenmukaisuusharkinnan merkitystä lisääedellä mainitun avustuslain säännöksen väljyys ja tulkinnanvaraisuus.

Yhdistyksen toimihenkilöt16 suorittavat avustustoimintaa koskevien lin-jausten puitteissa priorisointia järjestöjen ja eri hankkeiden välillä ja harkitsevatmyönnettäväksi ehdotetun avustuksen määrän. RAY:n jakoehdotuksen valmis-teluvaiheessa käyttämä harkintavalta vaikuttaa yksittäisen avustuksen hakijantoimintaan ja oikeusasemaan: Jos Raha-automaattiyhdistys ei jakoehdotukses-saan ehdota avustusta myönnettäväksi, on epätodennäköistä, että valtioneuvostonimenomaisesti nostaa kyseisen avustuksen hakijan avustuksen saajien joukkoon.Toisaalta valmisteluvaiheessa ratkaistaan se, kuinka paljon avustusta hakijalleehdotetaan myönnettäväksi, tai ehdotetaanko avustusta myönnettäväksi lainkaan

15 Ks. Mäenpää 2000, 38; Mäenpää 1989, 127–129; Tuori 1998, 317–318.16 Arpajaislaissa käytetään Raha-automaattiyhdistyksen työntekijöistä termiä toimihenki-

lö. Raha-automaattiyhdistyksen työntekijät ovat kuitenkin työnantajaansa työsopimus-suhteessa.

27

kyseiselle järjestölle. Käytettävissä olevaan valtaan vaikuttaa käytännössä osal-taan myös myönnettävissä olevien varojen niukkuus suhteessa haettuun avus-tusmäärään. Esimerkiksi vuonna 2000 avustuksen hakijoita oli kaikkiaan 1 810.Yksittäisiä kohteita, hankkeita ja toimintoja, joihin avustusta haettiin, oli yh-teensä 3 979. Haettu avustusmäärä oli vajaat 4,9 miljardia markkaa. Myönnet-tyjen avustusten suuruus oli noin 1,4 miljardia markkaa. Avustuksia myönnet-tiin 1 018 hakijalle yhteensä 2 075 kohteeseen. (Ks. STM 2000.) Myönnettyavustusmäärä oli siten kolmannes haetusta.

Raha-automaattiyhdistys – käytännössä yhdistyksen hallitus ja valmisteluorga-nisaatio – pystyy näin ollen merkittävällä tavalla vaikuttamaan jakoehdotuksen val-misteluvaiheessa yksittäisille avustuksen saajille myönnettävän avustuksen määräänsekä siihen, mille järjestöille ja mihin hankkeisiin avustusta myönnetään. Valtioneu-vosto tekee lopullisen avustuksia koskevan hallintopäätöksen, mutta valtioneu-voston tekemissä päätöksissä ei yleensä ole ollut huomattavia muutoksia verrat-tuna Raha-automaattiyhdistyksen jakoehdotukseen. Valtioneuvostolla tai asianesittelevällä sosiaali- ja terveysministeriöllä ei ole käytettävissä olevien resurs-sien vuoksi realistista mahdollisuutta käydä avustushakemuksia ja jakoehdotustayksityiskohtaisesti läpi varsinkaan, kun asia on saatettava valtioneuvoston pää-tettäväksi suhteellisen nopeasti. Avustuspäätöksen laajuuden ja avustuksen ha-kijoiden suuren määrän vuoksi valtioneuvostolla ei ole todellista mahdollisuuttamuuttaa sille annettua esitystä huomattavasti.

Raha-automaattiyhdistyksen toimihenkilöt tai asiaa valmistelevat työryh-mät eivät tee muodollisia hallintopäätöksiä jakoehdotusta valmistellessaan. Val-misteluprosessin kuluessa tehdään kuitenkin huomattava määrä tosiasiallisia pää-töksiä ja käytetään tätä kautta tosiasiallista valtaa. Myös yhdistyksen hallitus vai-kuttaa merkittävällä tavalla avustusten suuntaamiseen. RAY:n jakoehdotuksenvalmisteluvaiheessa tekemät alustavat päätökset siitä, mitkä hakemukset hyväk-sytään ja miltä osin, vaikuttavat käytännössä suoraan yhdistysten ja säätiöidentoimintaan ja oikeusasemaan. Edellä sanotuilla perusteilla Raha-automaattiyh-distys osallistuu julkisen vallan käyttämiseen jakoehdotuksen valmistelun kautta (sa-moin Uotila 1982).

Arpajaislakia koskeneessa hallituksen esityksessä todettiin, että on epäsel-vää, käyttääkö yhdistys julkista valtaa. Pohdiskelun jälkeen päädyttiin siihen tu-lokseen, että yhdistys ei käytä julkista valtaa (ks. myös Mäenpää 1994). Toimin-taan ei hallituksen esityksen mukaan liity julkisen vallan käytölle ominaista yk-sipuolista oikeudellisesti velvoittavaa määräämistä, koska avustuksen saaja onavustusta hakiessaan suostunut siihen, että yhdistys saa tarkastaa avustuksen saa-jan koko taloudenpidon. (HE 197/1999 vp, 126–127.)

Monet oikeudelliset asiantuntijat olivat kuitenkin hallituksen esityksestäeduskunnan valiokunnille antamissaan lausunnoissa sitä mieltä, että Raha-auto-maattiyhdistys käyttää julkista valtaa17. Hallituksen esityksessä mainittua suostu-muskonstruktiota voidaankin perustellusti kritisoida. On selvää, että avustusta

17 Myllymäki 2000c ja 2000d, Mäenpää 2000d, Simola 2000b; vrt. tältä osin lievemmätkannanotot: Mäenpää 2000c ja Simola 2000a. Ks. myös tältä osin Mäenpään muuttu-nut kanta, Mäenpää 1994.

28

hakiessaan järjestöt ”hiljaisesti hyväksyvät” avustustoimintaan liittyvät ehdot. Tälläei kuitenkaan voida perustella RAY:n valvontatoiminnan luonnetta: sen jälkeen,kun Raha-automaattiyhdistys on tilittänyt voittovaransa sosiaali- ja terveysmi-nisteriölle ja kun tuotot on merkitty valtion talousarvioon tuloksi, kyseessä eioikeudellisesti tarkasteltuna ole enää avustusten myöntäminen ”Raha-automaat-tiyhdistyksen tuotosta” (vrt. ArpajaisL 20 §) vaan valtion talousarvioon otetustamäärärahasta, josta myönnettävät avustukset ovat luonteeltaan harkinnanvarai-sia valtionapuja. Jakoehdotuksen valmisteluun, maksatukseen ja valvontaan liit-tyvä toiminta on lainsäädännöllä delegoitu julkisoikeudellisen yhdistyksen,RAY:n, tehtäväksi. Avustuksen myöntäminen muodostaa julkisoikeudellisen oi-keussuhteen avustuksen saajan ja valtionapuviranomaisen välille. Esimerkiksimuiden valtionapujen, EU-tukien tai kuntien myöntämien avustusten valvon-nan lähtökohtana ei ole minkäänlainen suostumusehto vaan julkisen vallan käyt-töön perustuva hallintopäätös, johon liittyy avustuksen käyttöä koskevia ehtoja.

Raha-automaattiyhdistykselle lainsäädännöllä avustusten käytön valvonnanmahdollistamiseksi annettu tarkastustoimivalta on laaja: se kattaa avustuksensaajan koko varainhoidon ja tilinpidon (vrt. myös AvustusL 4.3 §). Avustuksensaaja on velvollinen esittämään tarkastuksessa tarvittavat aineistot, ja sen on avus-tettava muutoinkin tarkastuksessa. Raha-automaattiyhdistyksellä on oikeus ot-taa tarkastuksen kohteena oleva aineisto haltuunsa, jos tarkastaminen sitä edel-lyttää. Tarkastajalla on oikeus päästä tarkastuksen edellyttämässä laajuudessa avus-tuksen saajan hallinnassa tai käytössä oleviin tiloihin ja muille alueille, joidenoloilla on merkitystä avustuksen myöntämiselle ja käytön valvonnalle. (Ks. Avus-tusL 23 §.) Vastaavasti RAY voi valtuuttaa ulkopuolisen tilintarkastajan suorit-tamaan avustuksen käyttöä koskevia tarkastuksia avustuslain mukaisesti (ks. Avus-tusL 22 §). Raha-automaattiyhdistyksellä on oikeus saada poliisi-, tulli-, vero-ja ulosottoviranomaisilta virka-apua valvonta- ja tarkastustehtävien suorittami-sessa (AvustusL 24 §). Raha-automaattiyhdistys hoitaa valvontatoimintaa mi-nisteriön ohjauksesta ja valvonnasta huolimatta käytännössä hyvin itsenäisesti.Tulkintamme mukaan Raha-automaattiyhdistys käyttää valvontatoiminnassaanjulkista valtaa. Arpajaislain myötä säädetty avustuslaki voimistaa RAY:n hoitamiinjulkisiin tehtäviin liittyvää julkisen vallan käyttö -elementtiä.

2.2 Yhdistystä koskeva sääntely

2.2.1 ARPAJAISLAKI

Sisäasiainministeriö asetti vuonna 1993 toimikunnan rahapelitoimintaa koske-vien säännösten uudistamiseksi ja rahapelipolitiikan luomiseksi. Toimikunnanmietintö valmistui vuonna 1995 (ks. KM 1995:5). Ministeriö asetti seuraavanavuonna hankkeen valmistelemaan arpajaislainsäädännön kokonaisuudistusta.Hanke päättyi keväällä 1998. Hallituksen esitys arpajaislaiksi ja eräiksi siihenliittyviksi laeiksi valmisteltiin tämän jälkeen virkatyönä sisäasiainministeriössä.Hallituksen esitys oli tarkoitus antaa eduskunnalle useaan eri otteeseen. Halli-tuksen esityksen antamista viivästytti muun muassa Euroopan yhteisön tuomio-

29

istuimessa vireillä ollut Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeuden hyväksyttä-vyyttä koskenut Läärän tapaus. Taustalla oli myös rahapeliyhteisöjen tuoton käyt-töön liittyviä kiistoja (ks. K 11/1999 vp, 121–123). Hallituksen esitys annettiineduskunnalle lopulta joulukuussa 1999. Arpajaislakia täydentävät hallituksen esi-tykset (HE 65/2001 vp ja HE 75/2001 vp) annettiin eduskunnalle vasta kevääl-lä 2001.

Lait hyväksyttiin eduskunnassa kesäkuussa 2001. Tasavallan presidentti ei kuitenkaanvahvistanut lakeja vaan pyysi eduskunnan hyväksymästä arpajaislaista korkeimman oi-keuden lausunnon (vrt. PL 77 §). Korkein oikeus totesi, että eduskunnan hyväksy-män arpajaislain 5 §:n 2 ja 3 momentti, jotka olisivat käytännössä koskeneet PAF:ntoimintaa18, eivät ole sopusoinnussa Ahvenanmaan itsehallintolain mukaisen valta-kunnan ja maakunnan välisen toimivallan jaon kanssa (KKO 29.8.2001). Arpajaisla-kipaketti palasi eduskuntaan tasavallan presidentin jätettyä valtioneuvoston esityk-sestä lait vahvistamatta. Eduskunta hyväksyi lakipaketin uudelleen lokakuussa 2001.Tarkoituksena on, että hallitus antaa ennen arpajaislain voimaantuloa esityksen on-gelmalliseksi osoittautuneiden säännösten kumoamisesta. (Ks. HaVM 15/2001;PeVL 36/2001.)

Arpajaislainsäädännön valiokuntakäsittely kesti pitkään. Eduskunnan hallinto-valiokunta laati lakiehdotuksista poikkeuksellisen laajan mietinnön (HaVM 10/2001vp), joka valmistui kesäkuussa 2001. Mietintöön liittyvät perustuslakivaliokunnan lau-sunnot (PeVL 23/2000 vp; PeVL 22/2000 vp), lausunto maa- ja metsätalousvaliokun-nalta (MmVL 6/2000 vp), sosiaali- ja terveysvaliokunnalta (StVL 2/2000 vp) sekäsivistysvaliokunnalta (SiVL 15/2000).

Uudessa arpajaislaissa (1047/2001) säädetään arpajaisten toimeenpanostaja toimeenpanon valvonnasta, arpajaisten tuottojen tilittämisestä ja käyttötar-koituksista sekä tuottojen käytön valvonnasta (ArpajaisL 1 §). Laki sisältää näinollen myös rahapelitoimintaa ja toiminnasta saatavien tuottojen käyttöä koske-vat perussäännökset.19 Laki on huomattavasti edeltäjäänsä (L 491/1965) laajempi,vaikka se vastaa pääperiaatteiltaan aiempaa sääntelyä. Lakiuudistus täsmentää jaselkeyttää arpajaisia koskevia säännöksiä, poistaa monia tulkintaongelmia ja nos-taa aiemmin asetuksen tasolla olleita säännöksiä lain tasolle. Arpajaiset saa tiet-tyjä laissa säädettyjä poikkeuksia lukuun ottamatta panna toimeen vain viran-omaisen antamalla luvalla. Arpajaistoiminnan tarkoituksena tulee olla varojenhankkiminen yleishyödyllisen toiminnan edistämiseen. Arpajaisten toimeenpanomuulla kuin arpajaislaissa säädetyllä tavalla on kiellettyä ja rangaistavaa.

Arpajaislakiuudistuksen tavoitteena on ajanmukaistaa eräiltä osin vanhen-tunut arpajaislainsäädäntö ja turvata vastaisuudessakin arpajaisten tuottojen käyt-täminen kotimaisiin sosiaalisiin ja sivistyksellisiin tarkoituksiin sekä muuhun

18 Eduskunnan ensimmäisen kerran hyväksymän arpajaislain 5 §:n 2 momentti: Arpajaisiapuhelimen, Internetin tai muuhun niihin verrattavan tietoteknisen sovelluksen välityk-sellä Ahvenanmaan maakunnassa toimeenpanevan on huolehdittava siitä, että valtakun-nan alueella pysyvästi asuva henkilö ei voi täällä osallistua tällaisiin arpajaisiin. 3 mo-mentti: Ahvenanmaan lääninhallitus voi sisäasiainministeriön esityksestä määrätä 2 mo-mentissa säädettyä velvollisuutta rikkovan täyttämään velvollisuutensa sekä asettaa mää-räyksen tehosteeksi uhkasakon.

19 Tässä tutkimusraportissa käsitellään arpajaislakia vain siltä osin kuin sillä on relevanttiyhteys Raha-automaattiyhdistyksen toimintaan.

30

yleishyödylliseen toimintaan. Lähtökohtana on, että arpajaisten toimeenpano sal-litaan vain siten, että arpajaisista yhteiskunnalle koituvat hyödyt ovat mahdollisim-man suuret ja arpajaisista koituvat sosiaaliset haitat mahdollisimman vähäiset. Ar-pajaisten toimeenpanon valvontaa koskevien aiempaa tarkempien säännöksientavoitteena on varmistaa arpajaisten toimeenpanon yleinen luotettavuus ja ar-pajaisiin osallistuvien oikeusturva. Sääntely pyrkii siihen, että valvonnan myötämahdollisuudet vilppiin ja väärinkäytöksiin jäävät mahdollisimman vähäisiksi.Valvonnan tehostamisen tavoitteena on laittoman pelitoiminnan ja siihen kyt-keytyvän rikollisuuden vähentäminen. Valvonnalla pyritään myös arpajaisista ai-heutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseen. (Ks. HE 197/1999 vp, 39, 41.)

Käsitteet ja arpajaisten toimeenpanomuodot. Arpajaisilla tarkoitetaan toi-mintaa, johon osallistutaan vastiketta vastaan ja jossa osallistuja voi saada koko-naan tai osittain sattumaan perustuvan rahanarvoisen voiton. Se, mitä arpajais-laissa säädetään arpajaisista, koskee myös pelikasinotoiminnan harjoittamista sekäkasinopelien, raha- ja tavaravoittoautomaattien ja muiden peliautomaattien japelilaitteiden pitämistä yleisön käytettävänä vastiketta vastaan siten, että pelaajavoi saada rahanarvoisen voiton.20 (Ks. ArpajaisL 2 §.)

Arpajaislain 2.1 §:n määritelmän mukaan arpajaisilla on kolme keskeistätunnusmerkkiä: 1) osallistumisen vastikkeellisuus, 2) osittain tai kokonaan sat-tumaan perustuva voitonmahdollisuus ja 3) rahanarvoinen voitto. Kaikkien kol-men tunnusmerkin on täytyttävä, jotta kyseessä oleva toiminta kuuluisi arpa-jaislain soveltamisalaan. Raha-automaattiyhdistyksen harjoittaman rahapelitoi-minnan – raha-automaattitoiminnan, kasinopelitoiminnan ja pelikasinotoimin-nan – osalta täyttyvät kaikki kolme tunnusmerkkiä: pelaaja pelaa vastiketta vas-taan, voitto perustuu osittain tai kokonaan sattumaan ja mahdollinen voitto makse-taan rahana.

Arpajaisia saa toimeenpanna vain arpajaislain 3 §:ssä mainituilla ja määri-tellyillä tavoilla, muut toimeenpanotavat ovat kiellettyjä. Arpajaisten toimeen-panomuotoja ovat säännöksen mukaan raha-arpajaiset, vedonlyöntipelit, veik-kauspelit, raha-automaatit, kasinopelit, pelikasinotoiminta, totopelit, tavara-ar-pajaiset, arvauskilpailut, bingopelit ja tavaravoittoautomaatit. Raha-automaatil-la arpajaislaissa tarkoitetaan peliautomaattia tai -laitetta, jota pelaamalla pelaajavoi voittaa rahaa. (Ks. ArpajaisL 3 §.)21 Pelaaja voi saada voiton automaatistakäteisen rahan sijasta esimerkiksi paperisena voittotositteena, sähköisenä raha-na tai pelimerkkeinä (HE 197/1999 vp, 62). Kasinopeleillä tarkoitetaan ruletti-,kortti-, noppa- sekä muita niihin rinnastettavia pelejä, joita pelaamalla voi voit-taa rahaa (ArpajaisL 3 §). Kasinopelejä tarjotaan yleisön käytettäväksi Raha-au-

20 Mitä arpajaislaissa säädetään arpajaisista, koskee myös Ahvenanmaan maakunnassa toi-meenpantavia arpajaisia siltä osin kuin niiden arpoja myydään tai välitetään myös muu-alla Suomessa. Arpajaisia koskevat säännökset koskevat myös ulkomailla toimeenpanta-via arpajaisia siltä osin kuin niiden arpoja myydään tai välitetään Suomessa. (Ks. Arpa-jaisL 2.3 §.)

21 Viihdelaitelaissa (164/1995) tarkoitetut viihdelaitteet eivät kuulu arpajaislain sovelta-misalaan. Rahapeliautomaatin ja viihdelaitteen erona on, että rahapeliautomaatista saarahanarvoisen voiton, mutta viihdepeliautomaatti antaa voitoksi lisää peliaikaa (ks. Ar-pajaisL 1 §, Viihdelaitelaki 1 §).

31

tomaattiyhdistyksen pelikasinossa (Casino RAY), yhdistyksen pelisaleissa jamonissa ravintoloissa.

Pelikasinotoiminnalla arpajaislaissa puolestaan tarkoitetaan toimintaa, jotaharjoitetaan uhkapeliä varten hyväksytyssä, valvotussa huoneistossa pitämälläpelaajan käytettävänä raha-automaatteja ja kasinopelejä (ArpajaisL 3 §). Peli-kasinotoiminnalle on tunnusomaista, että pelipanokset ja voitot voivat olla niinsuuria, että peli muodostuu uhkapeliksi. (HE 197/1999 vp, 64.) Pelikasinotoi-mintaa harjoittaa maassamme arpajaislain mukaisesti saamansa luvan nojalla yk-sinoikeudella Raha-automaattiyhdistys tulosyksikkönsä Casino RAY:n kautta. Kasi-non toiminnasta saatavat voitot käytetään terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinninedistämiseen, kuten muutkin yhdistyksen voittovarat.

Tavaravoittoautomaatit ovat usein laitteita, joissa voittaminen perustuu laitteessa olevanmekaanisen toiminnon taitavaan käsittelyyn. Pelaajan taidon lisäksi voiton saaminenedellyttää myös sattumaa. (HE 197/1999 vp, 65.) Tavaravoittoautomaatilla tarkoite-taan arpajaislaissa peliautomaattia tai -laitetta, josta pelaaja voi saada voittona yksin-omaan tavaraa (ArpajaisL 3 §). Tavaravoittoautomaattien käytettävänä pitäminen eiole sallittua Raha-automaattiyhdistykselle tai muille rahapeliyhteisöille. Arpajaislain-säädännön uusimisen myötä Raha-automaattiyhdistys menetti sillä aiemmin olleenyksinoikeuden pitää käytettävänään 1.6.1970 jälkeen hankittuja tavara-automaattejaja muita vastaavantyyppisiä automaatteja.

Rahapelitoiminta on arpajaislain mukaan sellaisten arpajaisten toimeenpa-noa, joista pelaaja voi voittaa rahaa (ArpajaisL 4 §). Rahapelitoimintaan kuulumaksua vastaan tapahtuva raha-automaattien ja kasinopelien pitäminen yleisönkäytettävänä, pelikasinotoiminta, raha-arpajaisten, totopelien sekä vedonlyönti-ja veikkauspelien toimeenpaneminen. Rahapelitoiminta eroaa muista arpajais-ten toimeenpanomuodoista, sillä rahavoiton mahdollisuus tekee peleistä kulut-tajan kannalta muita arpajaisia kiinnostavampia. Rahapeleihin liittyy yhteiskun-nallisia riskejä. Sääntelemättömänä rahapeleistä saattaa aiheutua haitallisia so-siaalisia seuraamuksia. Rahapelitoimintaa saa harjoittaa ainoastaan valtioneuvos-ton arpajaislainsäädännön mukaisesti antamalla luvalla. Samaa rahapeliä vartenvoidaan antaa kerrallaan vain yksi lupa. (HE 197/1999 vp, 65–66, 73.)

Arpajaisia koskevat yleiset säännökset. Arpajaiset saa toimeenpanna rekis-teröity yhdistys, itsenäinen säätiö tai muu sellainen yhteisö, jolla on yleishyö-dyllinen tarkoitus ja jonka kotipaikka on Suomessa (ArpajaisL 5 §). Rahapelientoimeenpanemista varten perustetut yhteisöt ovat säännöksessä tarkoitettuja yleis-hyödyllisiä yhteisöjä, koska niiden tuotot käytetään kokonaan yleishyödyllisentoiminnan edistämiseen. Yleishyödyllisen yhteisön tai säätiön ei säännöksen pe-rustelujen mukaan tarvitse olla kotimainen, jotta sillä olisi oikeus arpajaisten toi-meenpanoon. Yhteisöllä tai säätiöllä on kuitenkin oltava kotipaikka Suomessa.Kotipaikkaa koskeva vaatimus edellyttää käytännössä, että yhteisö tai säätiö onperustettu Suomen lainsäädännön mukaan. Maamme lainsäädäntö antaa Euroo-pan unionin kansalaisille mahdollisuuden perustaa yhteisön tai säätiön. (HE 197/1999 vp, 66–69.)

Arpajaislain 5 §:n säännös ei hallituksen esityksen mukaan ole ristiriidassaRooman sopimuksen syrjimättömyysperiaatetta koskevien määräysten (RS 12art.) kanssa. Asia ei kuitenkaan ole näin selkeä. Säännös ei estä toisessa EU:n jä-

32

senvaltiossa toimivaa rahapeliyhteisöä hakemasta rahapelilupaa, mutta se kuitenkinkäytännössä vaikeuttaa rahapeliyhteisön toimintaa. Rahapeliyhteisön on perustet-tava tytäryhteisö tai vaihdettava kotipaikkansa Suomeen. Rooman sopimuksen43 artiklan mukaan kielletään ne rajoitukset, jotka koskevat jäsenvaltion kansa-laisen vapautta sijoittautua toisen jäsenvaltion alueelle. Samoin kielletään rajoi-tukset, jotka estävät jäsenvaltion alueelle sijoittautuneita jäsenvaltion kansalaisiaperustamasta kauppaedustajan liikkeitä, sivuliikkeitä ja tytäryhtiöitä. Jollei pää-omia koskevan luvun määräyksistä muuta johdu, sijoittautumisvapauteen kuu-luu oikeus ryhtyä harjoittamaan ja harjoittaa itsenäistä ammattia sekä oikeus pe-rustaa ja johtaa yrityksiä niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsää-dännön mukaan koskevat sen kansalaisia. Edelleen Rooman sopimus kieltää so-pimuksen 3 luvussa olevien määräysten mukaisesti rajoitukset, jotka koskevatmuuhun yhteisön valtioon kuin palvelujen vastaanottajan valtioon sijoittautu-neen jäsenvaltion kansalaisen vapautta tarjota palveluja yhteisössä (RS 49 art.).Jos tietyn palvelun tarjoajalta edellytetään jäsenvaltion kansalaisuutta tai yrityk-sen rekisteröintiä asianomaisessa jäsenvaltiossa, kyseessä on lähtökohtaisesti kan-sallisuuteen perustuva, Rooman sopimuksessa kielletty toimi (ks. Eerola ym.,260–266).

Rahapelitoimintaa harjoittavan yleishyödyllisen yhteisön kotipaikkaa koskevavaatimus haittaa ja vaikeuttaa muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneiden palveluntarjoajien toimintaa, mikäli ne haluaisivat hakea lupaa toiminnan harjoittamiseksiSuomessa (rahapelilupa), koska arpajaislaki edellyttää, että rahapelilupaa hakevanyhteisön kotipaikkana on oltava Suomi. Säännös ei kuitenkaan estä rahapelitoi-mintaa harjoittavan yhteisön perustamista. Rooman sopimuksen 45 artiklanmukaan sijoittautumisoikeutta koskevan luvun määräyksiä ei sovelleta toimin-taan, joka jatkuvasti tai tilapäisesti liittyy julkisen vallan käyttöön kyseisessä jä-senvaltiossa. Artikla edellyttää kuitenkin välitöntä ja erityistä yhteyttä julkisenvallan käyttöön. Edellytys ei täyty esimerkiksi tilanteessa, jossa ammatinharjoit-tajan julkisen vallan käyttöön liittyvät toimet ovat erotettavissa ammatillisestatoiminnasta kokonaisuutena ottaen. (Ks. Eerola ym., 269.) Arpajaislain mukai-sen rahapeliluvan haltijan tehtäviin kuuluu pelitoiminnan lisäksi avustustoimin-taan liittyvien hallintotehtävien hoitaminen sekä avustusten käytön valvonta. Tätäkautta rahapeliyhteisö osallistuu julkisen vallan käyttämiseen. Edellä mainittu-jen tehtävien kytkeminen rahapeliyhteisön tehtäväksi ei ole kuitenkaan välttä-mätöntä: periaatteessa rahapelitoiminnan harjoittamiseen ja avustustoimintaanliittyvät tehtävät olisi mahdollista erottaa toisistaan arpajaislakia ja avustuslakiamuuttamalla. Siten rahapelitoiminnan osalta sijoittautumisoikeuden rajoituksiaei voitane perustella rahapeliyhteisön julkisen vallan käyttöön liittyvillä tehtä-villä.

Rooman sopimuksen sijoittautumisoikeutta koskevan luvun määräykset janiiden nojalla toteutetut toimenpiteet eivät rajoita niiden lakien, asetusten jahallinnollisten määräysten soveltamista, joiden mukaan ulkomaalaisiin sovelle-taan erityissääntelyä yleisen järjestyksen tai turvallisuuden taikka kansantervey-den perusteella. (Ks. RS 46 art.) Siten sijoittautumisoikeutta koskevien mää-räysten tulkintaan vaikuttavat rahapelitoiminnan luonne ja siihen liittyvä petos-ten ja rikosten vaara sekä pelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen ehkäi-

33

sy, moraali ja uskonto sekä yleisen yhteiskuntajärjestyksen säilyttäminen22. Pal-velujen vapaan liikkuvuuden rajoituksia voitaneen rahapelitoiminnan osalta pe-rustella vetoamalla yleiseen etuun perustuviin pakottaviin vaatimuksiin, koskasäännös soveltuu erotuksetta kotimaisiin ja muihin jäsenvaltioihin sijoittautu-neisiin yrityksiin yksinoikeusjärjestelmän vuoksi. Siten on mahdollista, että EU:njäsenvaltio voi tässäkin mielessä määritellä sen suojan tason, joka sen alueellahalutaan taata samaan tapaan kuin muutenkin arpajaistoiminnassa. Jäsenvaltiovoi asettaa pitkällekin meneviä rajoituksia palvelujen vapaalle liikkuvuudelle,kunhan rajoitus soveltuu erotuksetta kotimaisiin ja muihin jäsenvaltioihin sijoit-tuneisiin palvelujen tarjoajiin edellyttäen, että rajoitteet ovat perusteltuja suojantarpeen kannalta (ks. Eerola ym., 272).

Arpajaiset saa pääsäännön mukaan toimeenpanna vain viranomaisen anta-malla luvalla (ArpajaisL 6 §). Lupa arpajaisten toimeenpanoon voidaan antaayleishyödylliselle yhteisölle tai säätiölle, jos 1) arpajaiset toimeenpannaan varo-jen hankkimiseksi yleishyödyllisen toiminnan edistämiseen, 2) arpajaisten toi-meenpano ei ole yleisen edun kannalta ilmeisen epätarkoituksenmukaista sekä3) lupaviranomaisella ei ole perusteltua syytä epäillä hakijan toimivan arpajais-toiminnasta annettujen säännösten ja määräysten vastaisesti. (Ks. ArpajaisL 7 §;HaVM 10/2001 vp.) Valtioneuvosto antaa luvan rahapelitoiminnan harjoitta-miseen (ArpajaisL 11 §). Edellä selostettuja luvan antamisen yleisiä edellytyksiäsovelletaan myös rahapelitoimintaan. Rahapelitoiminnan harjoittamista vartenannettavassa luvassa olevista ehdoista säädetään kuitenkin erikseen23. Luvan an-tamisen edellytykset voidaan jakaa yhteisön toimintaan liittyviin edellytyksiinja edellytyksiin, jotka liittyvät arpajaistuottojen käytön tarkoituksenmukaisuu-teen. Lupaviranomainen suorittaa kokonaisarvioinnin siitä, ovatko arpajaiset ylei-sen edun kannalta tarkoituksenmukaiset. (Ks. HE 197/1999 vp, 70–71.)

Arpajaisten toimeenpanoon annettu lupa voidaan peruuttaa, jos luvansaajaon toiminut olennaisesti vastoin arpajaisten toimeenpanon kannalta oikeudelli-sesti merkityksellistä lakia tai lupaehtoja taikka jos luvansaaja ei täytä enää lu-van saamisen edellytyksiä (ArpajaisL 8 §). Lainvastaisella toiminnalla tarkoite-taan siten ensisijaisesti arpajaislain ja sen nojalla annettujen muiden säännöstenvastaista menettelyä. Jotta arpajaisten toimeenpanoon annettu lupa voitaisiinperuuttaa, luvansaajan on tullut toimia olennaisesti vastoin lakia tai lupaehtoja.Lupaviranomaisella on luvan peruuttamista harkitessaan suhteellisen laaja har-kintavalta. Peruuttamisen edellytyksenä ei ole, että yhteisön toiminnan lainvas-taisuus on todettu lainvoimaisella ratkaisulla. (HE 197/1999 vp, 71–72.) Toimi-luvan peruuttamista harkittaessa tulee kuitenkin ottaa huomioon harkintavallanrajoitusperiaatteet (ks. esim. Uotila ym., 46–57). Suhteellisuusperiaatteella ontässä tärkeä merkitys. Virkatoimen – tässä tapauksessa toimiluvan peruuttami-sen – tulee siten olla mitoitettu suhteessa rikkomuksen tai laiminlyönnin vaka-vuuteen. Rahapeliyhteisön toimiluvan peruuttaminen merkitsisi käytännössä

22 Ks. Euroopan yhteisön tuomioistuimen Läärän, Zenattin ja Schindlerin tapauksiin an-tamat ennakkoratkaisut. Tuomioistuinratkaisuja analysoidaan raportin kohdassa 2.4.

23 Ks. ArpajaisL 13 § sekä hallituksen esityksen (HE 197/1999 vp) liitteenä oleva arpa-jaisasetusluonnos. Asetus annetaan syksyllä 2001.

34

yhteisön toiminnan loppumista. Näin ollen toimiluvan peruuttaminen tulee ky-symykseen äärimmäisen vakavassa väärinkäytöstilanteessa.

Rahapelitoimintaa koskevat säännökset. Rahapelitoimintaan osallistuvienoikeusturvan takaamiseksi, väärinkäytösten ja rikosten estämiseksi sekä pelaa-misesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen vähentämiseksi voidaan rahapelitoi-minnan harjoittamista varten myöntää lupa (rahapelilupa). Rahapelilupa voidaanantaa erikseen kolmeen tarkoitukseen: 1) raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja ve-donlyöntipelien toimeenpanemiseen, 2) raha-automaattien käytettävänä pitämi-seen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoimintaan sekä 3) totope-lien toimeenpanemiseen. (ArpajaisL 11 §.) Valtioneuvosto voi harkita, onko tar-peellista antaa tiettyä rahapeliryhmää koskeva lupa. Lupa voidaan antaa, jos lu-van antamiselle säädetyt ehdot täyttyvät. Rahapelilupaa ei voida antaa siten, ettäluvan saaja saisi oikeuden panna toimeen rahapelejä muunlaisen kuin säännök-sessä mainitun jaottelun mukaisesti. Jaottelulla pyritään varmistumaan siitä, ettäeri rahapeliyhteisöt eivät toimeenpanisi keskenään samankaltaisia rahapelejä. (HE197/1999 vp, 74.)

Rahapelilupa annetaan yksinoikeutena siten, että edellä selostetun säännök-sen 1–3 kohdissa tarkoitettuja arpajaisia varten annetaan kerrallaan vain yksi lupa(ArpajaisL 11.3 §). Rahapeliluvan saaneita yksinoikeusyhteisöjä voi säännöksenmukaisesti olla kolme. Arpajaislain 11.3 §:n säännöksessä ilmaistaan siten raha-pelijärjestelmässä sovellettu yksinoikeusperiaate (ks. HE 197/1999 vp, 75). Suo-men mantereella toimii uuden lain mukaan annettavien rahapelilupien nojallakolme yksinoikeusyhteisöä, jotka lienevät jatkossakin uudesta laista huolimattanykyiset rahapeliyhteisöt: Raha-automaattiyhdistys, Oy Veikkaus Ab ja SuomenHippos ry:n perustama osakeyhtiö Fintoto Oy24 (vrt. Ålands Penningautomat-förening). Jokaisen rahapeliyhteisön toimiala on erilainen. Arpajaislain 12.2 §:nmukaan valtioneuvoston asetuksella säädetään rahapeliyhteisöjen järjestysmuo-dosta ja hallinnosta.

Rahapelilupiin liittyvän lupaharkinnan halutaan tapahtuvan ylimpien val-tioelinten tasolla, koska rahapelitoiminnalla on laajat vaikutukset. Asiaan vai-kuttaa myös se, että rahapelitoiminnan tuotot otetaan valtion talousarvioon. Lupavoidaan antaa enintään viideksi vuodeksi. (Ks. ArpajaisL 11.4 §; HE 197/1999vp, 75.) Säännös mahdollistaa luvan antamisen viideksi vuodeksi tai sitä lyhy-emmäksi ajaksi. Rahapelilupa annetaan lähtökohtaisesti ajaksi, joka mahdollis-taa luvan saajan tekemien investointien maksamisen. Lupaa ei haluta antaa tois-taiseksi voimassaolevana valvonnallisista ja luvan oikeusvaikutuksiin liittyvistäsyistä.

Aiemman raha-automaattitoimintaa koskeneen lainsäädännön mukaanRaha-automaattiyhdistyksen tarvitsi hakea lupa ainoastaan harjoittamaansa pe-

24 Uuden arpajaislain voimaantulon lykkäytymisen vuoksi hallitus joutui antamaan edus-kunnalle marraskuussa 2000 esityksen vanhan arpajaislain 3 §:n muuttamisesta. Tavoit-teena oli mahdollistaa arpajaislain muutoksen kautta (L 1126/2000) Hippos ry:n peli-toiminnan harjoittamista varten perustaman osakeyhtiön – Fintoto Oy:n – toimiminenpelitoiminnan harjoittajana vuoden 2001 alusta (ks. HE 182/2000 vp, HaVM 18/2000 vp).

35

likasinotoimintaa varten. Raha-automaattiyhdistys sai siten pitää peliautomaat-teja ja kasinopelejä yleisön käytettävänä suoraan raha-automaattiasetuksen sään-nösten perusteella. Hippos ry:n ja Oy Veikkaus Ab:n sen sijaan tuli hakea toi-milupa rahapelitoiminnan harjoittamiseksi. Nykyisen lainsäädännön mukaanmyös Raha-automaattiyhdistyksen on haettava arpajaislain 11 §:n mukainen ra-hapelilupa. Vastaavasti rahapeliyhteisön saama rahapelilupa voidaan peruuttaatarvittaessa (ArpajaisL 11 ja 8 §). Uuden arpajaislain rahapelilupajärjestelmäonkin periaatteellisesti tärkeä. Säännös korostaa osaltaan valtion rahapeliyhtei-söjä kohtaan harjoittamaa ohjausta ja valvontaa.

Rahapelilupa voidaan antaa arpajaislain 7 §:ssä säädetyillä edellytyksillä ra-hapelitoiminnan harjoittamista varten perustetulle yhteisölle (rahapeliyhteisö).(Ks. ArpajaisL 12.1 §.) Hallituksen esityksen perusteluissa rahapelilupaa kos-kevaa säännöstä perustellaan sillä, että rahapelitoiminta ei ole tavanomaista ta-loudellista toimintaa. Toiminnan harjoittaminen edellyttää erityistä asiantunte-musta. Tämän vuoksi pidetään tarkoituksenmukaisena, että rahapelilupa voidaanantaa vain rahapelitoiminnan harjoittamista varten perustelulle yhteisölle. Ra-hapeliyhteisö ei saa harjoittaa muuta arpajaistoimintaa kuin rahapelitoimintaa(ArpajaisL 12.1 §). Säännöksen tarkoituksena on rajata rahapeliluvan saaneidenyhteisöjen toiminta rahapelitoiminnan harjoittamiseen. Rahapeliyhteisöt eivätsiten saa toimeenpanna esimerkiksi bingopeliä, tavara-arpajaisia ja arvauskilpai-luja eivätkä pitää yleisön käytettävänä tavaravoittoautomaatteja. (HE 197/1999vp, 75–76.)

Yhteiskunnan edun vuoksi valtio pyrkii varmistamaan, että mahdollisim-man suuri osa rahapelitoiminnan tuotoista käytetään yleishyödyllisiin tarkoituk-siin. Tämän vuoksi rahapeliyhteisöjen toimintaa halutaan rajoittaa sisällyttämällärahapelilupaan rahapeliyhteisön toimintaa ja rahapelien toimeenpanoa koskeviaehtoja. Rahapeliyhteisöt eivät järjestä toimintaansa siten, että pelitoiminnan tuot-toja käytettäisiin pelaajille maksettavien pelivoittojen, pelien toimeenpanoon vä-littömästi liittyvien kulujen, verojen ja lakisääteisten maksujen lisäksi muihin kuinlaissa säädettyihin yleishyödyllisiin tarkoituksiin. (Ks. HE 197/1999 vp, 76–77.)Lain tasolla säännellään näin ollen siitä, mitä ehtoja rahapelilupaan on sisälly-tettävä. Varsinaiset rahapeliyhteisön toimintaa rajoittavat ehdot ilmenevät kun-kin yhteisön saamasta rahapeliluvasta.

Rahapeliluvan tulee sisältää seuraavat rahapeliyhteisön toimintaa koskevatehdot: Rahapeliyhteisö 1) ei saa perustaa tai hankkia omistukseensa muita kuinrahapelitoimintaansa varten tarpeellisia yhtiöitä tai niiden osakkeita eikä luo-vuttaa näiden yhtiöiden osakkeita uudelle omistajalle ilman ministeriön lupaa.Raha-automaattiyhdistys tarvitsee siten sosiaali- ja terveysministeriön luvan(VNOS 24 §), jotta se voi hankkia tai luovuttaa muita kuin rahapelitoimintansakannalta tarpeellisia yhtiöitä ja niiden osakkeita. Yhdistys saa sen sijaan vapaas-ti hankkia ja luovuttaa sellaisia yhtiöitä ja niiden osakkeita, joiden toiminta liit-tyy yhdistyksen saamassa rahapeliluvassa tarkoitettuun rahapelitoimintaan. (Ar-pajaisL 13.1 §.)

Rahapeliyhteisö tai sen tytäryhtiö ei saa ilman ministeriön lupaa 2) perus-taa rahastoja tai tehdä kohdentamattomia varauksia, muuttaa osakepääomaansa,myöntää lainoja tai tehdä muita investointeja kuin toiminnan edellyttämiä käyt-

36

töomaisuushankintoja. Lähtökohtana on, että rahapeliyhteisöllä tulee olla mah-dollisuus taloutensa suunnitelmalliseen järjestämiseen. Tulokseen vaikuttaviinjärjestelyihin tarvitaan kuitenkin ministeriön lupa. Rahapeliyhteisö 3) ei saa ja-kaa osakkeenomistajilleen osinkoa voitostaan tai vapaasta omasta pääomastaaneikä jakaa jäsenilleen tai toimihenkilöilleen vastikkeetonta etua voitostaan taiylijäämästään. Ylijäämän jakoa koskeva kielto koskee yhdistysmuotoista raha-peliyhteisöä, Raha-automaattiyhdistystä. Osingonjakokielto puolestaan koskeeyhtiömuotoisia rahapeliyhteisöjä, Oy Veikkaus Ab:tä ja Fintoto Oy:tä. (Arpa-jaisL 13.1 §; HE 197/1999 vp, 77–78.)

Rahapelilupa sisältää arpajaislakia täydentävät pelitoimintaa koskevatmääräykset (ks. ArpajaisL 13.3 §). Sisäasiainministeriö vahvistaa lisäksi hake-muksesta rahapelien pelisäännöt. Pelisääntöjen tulee sisältää voitonjakoa ja pe-lipanosten palauttamista koskevat määräykset sekä raha-automaattien ja kasi-nopelien suurimmat sallitut pelipanokset. Menettelyllä pyritään takaamaan pe-laajien oikeusturva ja rahapelitoiminnan yleinen luotettavuus. Sääntöjen vahvis-tamistehtävä kuuluu arpajaisten toimeenpanon yleisestä valvonnasta vastaavallesisäasiainministeriölle, koska pelisääntöjen vahvistaminen on osa pelien toimeen-panon valvontaa. Rahapelien vahvistetut pelisäännöt on pidettävä maksutta ylei-sön saatavilla pelien toimeenpanijan toimipaikoissa ja pelien myyntipaikoissa.(ArpajaisL 14 §; HE 197/1999 vp, 79.) Pelisäännöt on näin ollen oltava saata-villa joka paikassa, missä raha-automaatteja tarjotaan asiakkaiden käytettäväksi.

Raha-automaattitoiminnan harjoittaja ei saa luovuttaa raha-automaattia il-meisesti alle 15-vuotiaan henkilön pelattavaksi. Alle 15-vuotias henkilö saa kui-tenkin pelata raha-automaattia samaan perheeseen kuuluvan täysi-ikäisen hen-kilön läsnä ollessa ja tämän suostumuksella. (ArpajaisL 16.1 §.) Tausta-ajatuk-sena on se, että raha-automaattitoiminnan harjoittajan tulee kantaa vastuu siitä,että pelitoiminta ei aiheuta sosiaalisia haittoja. Pelitoiminta tulee järjestää siten,että alle 15-vuotiaiden pelaaminen estetään ilman samaan perheeseen kuuluvantäysi-ikäisen henkilön läsnäoloa. Raha-automaattiyhdistyksen on vaikea itse val-voa alaikäisten pelaamista ilman suuria kustannuksia. Raha-automaattiyhdistysvoi sen sijaan lisätä automaattien sijoittamista koskeviin sopimuksiin ehdon, jonkamukaan sijoituspaikan vuokraaja sitoutuu tarkkailemaan, että alle 15-vuotiaateivät pelaa automaateilla yksin. Pelaaminen tulee tarvittaessa estää. (HE 197/1999 vp, 82.) Raha-automaatit ja kasinopelit tulee sijoittaa valvottuun tilaan(ArpajaisL 16.2 §).

Pelikasinotoiminta. Pelikasinotoiminta ja kasinopelien pitäminen muodos-tavat toiminnallisesti erillisen arpajaistoimintojen ryhmän, jossa on kyse erityi-sillä laitteilla tapahtuvista tai muuten toimitetuista arpajaisista. Ainoastaan pe-likasinossa voidaan harjoittaa laillista pelikasinotoimintaa. Pelikasinotoimintaa jasen valvontaa koskevat suhteellisen tarkat säännökset on otettu lakiin, koska on to-dettu, että pelikasinossa pelaamiseen liittyy muita rahapelejä suurempi mahdollisuussosiaalisten haittojen syntymiseen25. Pelipanokset ja voitot voivat tällöin olla huo-mattavan suuria. Pelikasinotoiminnan järjestäminen on sallittua vain arpajais-

25 Vrt. Euroopan yhteisön tuomioistuimelle Läärän tapauksessa esitetyt rahapelijärjestel-mää koskevat yksinoikeusjärjestelmän perustelut. Ks. myös HE 197/1999 vp, 78.

37

lain säännösten mukaisesti. Säännösten vastainen uhkapelin järjestäminen onrangaistava teko (ks. RL 17:16; HE 6/1997 vp).

Arpajaislain 15 §:ssä säädetään pelaamisen estämisestä ja kieltämisestä pe-likasinossa. Säännös koskee Casino RAY:n toimintaa. Pelikasinotoiminnan har-joittajalla on oikeus kieltää pelaajalta pelikasinoon pääsy, poistaa pelaaja pelika-sinosta tai rajoittaa hänen pelaamistaan. Sanotut toimenpiteet saattavat olla pe-rusteltuja paitsi sosiaalisten haittojen myös pelaajien häiriökäyttäytymisen, pe-laamisessa tapahtuvan vilpin ja väärinkäytösten estämiseksi. Pelitoiminnan har-joittajalle annettu yksinoikeus (ArpajaisL 11 §) edellyttää kuitenkin palvelujenostajien yhdenvertaista kohtelua. Pelaamisen ja sisäänpääsyn estämistä koske-van arpajaislain säännöksen vastapainoksi rikoslakiin sisältyy syrjintää koskevasäännös (RL 11:9), jota voidaan tarvittaessa soveltaa myös pelikasinotoimintaan.Näin ollen sekä pelaajien yhdenvertaisen kohtelun että pelikasinotoiminnan har-joittajan oikeusturvan kannalta on perusteltua, että sisäänpääsyn ja pelaamisenkieltämistä ja rajoittamista koskevat säännökset ovat lain tasolla. (Ks. HE 197/1999 vp, 80.) Arpajaislain säännös ilmaisee pelikasinotoiminnan harjoittajan käy-tössä olevat toimenpiteet ja suojaa näin Raha-automaattiyhdistyksen asemaa.Viime kädessä tarkastellaan, onko pelikasinotoiminnan harjoittaja toiminut lain-säädännön vastaisesti, niin että häneen voidaan kohdistaa rikoslain mukainenrangaistus.26

Pelikasinon harjoittajalla on oikeus siitä ennalta ilmoitettuaan valvoa peli-toimintaa katselemalla ja kuvaamalla teknisellä laitteella pelikasinon sisäänkäynti-ja asiakastiloissa sekä pelikasinon henkilökunnan työtiloissa. (ArpajaisL 50 §.)Teknisellä laitteella kuvaamisella tarkoitetaan rekisteröinnin yhteydessä tapah-tuvaa videovalokuvaamista sekä pelikasinossa tapahtuvaa videovalvontaa. Tek-nisellä laitteella katselemisella puolestaan tarkoitetaan säännöksessä valvonta-kameroiden avulla tapahtuvaa tarkkailua. Teknisellä välineellä suoritettavan ku-vaamisen ja katselemisen edellytyksenä on, että pelikasinotoiminnan harjoittajailmoittaa toimenpiteestä etukäteen sekä pelikasinon asiakkaille että kasinossatyöskenteleville. Valvontatoimenpiteiden tarkoituksena on seurata yleisön käyt-täytymistä pelikasinossa järjestyksen ylläpitämiseksi ja häiriötapausten selvittä-miseksi. Tavoitteena on myös pelaajien oikeuksien turvaaminen sekä väärinkäy-tösten estäminen ja selvittäminen. Teknistä valvontaa koskevat säännökset ovatarpajaislaissa, koska säännöksillä puututaan perustuslaissa turvattuun yksityis-elämän suojaan (ks. PL 10 §). (Ks. HE 197/1999 vp, 120–121.)

Pelikasinotoiminnan harjoittajalla on oikeus pelitoiminnan valvomiseksipitää henkilörekisteriä (pelikasinon asiakas- ja valvontarekisteri), johon saadaantallettaa pelikasinon asiakkaita ja heidän pelaamistaan koskevia tietoja arpajais-lain mukaisesti. Pelikasinon asiakas- ja valvontarekisteriin sovelletaan arpajais-lain lisäksi henkilötietolakia (523/1999). Raha-automaattiyhdistys voi luovut-taa rekisterissä olevia tietoja virallisille valvojille näiden valvontatehtävien suo-rittamiseksi. (Ks. ArpajaisL 51§.) Pelikasinon palveluksessa oleva ja arpajaislaissa

26 Arpajaislakiin sisältyy myös pelikasinotoiminnan harjoittajaa koskevia säännöksiä, jotkakoskevat alaikäisen pääsyä pelikasinoon sekä häiriökäyttäytymisen ja ongelmapelaami-sen estämistä. (Ks. ArpajaisL 15 § ja HE 197/1999 vp, 80–82.)

38

tarkoitettu virallinen valvoja eivät saa osallistua pelikasinossa toimeenpantaviinpeleihin (ArpajaisL 49 §). Säännös estää kaikkien pelikasinon palveluksessa ole-vien sekä sisäasiainministeriön palveluksessa olevien kasinon valvonnasta vas-taavien henkilöiden pelaamisen pelikasinossa. Tavoitteena on pyrkiä takaamaanpelitoiminnan luotettavuus. (Ks. HE 197/1999 vp, 120.)

Rahapelitoiminnan valvonta. Arpajaislain toimeenpanon valvontasäännök-set koskevat myös Raha-automaattiyhdistyksen harjoittamaa rahapelitoimintaa.Arpajaisten toimeenpanoa valvotaan arpajaisiin osallistuvien oikeusturvan takaa-miseksi, väärinkäytösten ja rikosten estämiseksi sekä arpajaisista aiheutuvien sosiaa-listen haittojen vähentämiseksi. (ArpajaisL 42.1 §.) Säännöksen tarkoituksena onturvata arpajaisiin osallistuvien oikeudet ja suojata kuluttajia erityisesti liiallisenpelaamisen aiheuttamilta ongelmilta. Valvonnan avulla pyritään turvaamaan myösarpajaisten toimeenpanijoiden oikeudet epärehellisiä pelaajia vastaan. (HE 197/1999 vp, 112.)

Sisäasiainministeriö vastaa arpajaisten toimeenpanon valtakunnallisesta val-vonnasta ja arpajaistoiminnan tilastoimisesta. Ministeriö voi antaa arpajaistentoimeenpanoa ja toimeenpanon valvontaa koskevia lausuntoja ja ohjeita. Lää-ninhallitus ja kihlakunnan poliisilaitos valvovat alueellaan toimeenpantavia ar-pajaisia. (ArpajaisL 42 §.) Sisäasiainministeriö vastaa arpajaisten toimeenpanonyleisen valvonnan lisäksi valvonnan ohjauksesta. Ministeriön harjoittamalla val-vonnalla pyritään varmistamaan, että arpajaisia eivät panisi toimeen muut kuinlain mukaan siihen oikeutetut ja että arpajaiset pantaisiin toimeen laissa sääde-tyllä tavalla. Ministeriö valvoo myös, että valtakunnalliset arpajaiset pannaan toi-meen lain ja lupaehtojen mukaisesti. Ministeriö vastaa arpajaistoimintaan liitty-västä koulutuksesta ja neuvonnasta sekä seuraa kotimaisten ja ulkomaisten ar-pajaisten toimeenpanotapoja ja niihin liittyvän teknologian kehitystä. Ministe-riön tulee pitää yhteyttä sekä kotimaisiin että ulkomaisiin sidosorganisaatioihin.Sisäasiainministeriöön on suunniteltu perustettavaksi arpajaisten yleisestä val-vonnasta ja valvonnan ohjauksesta vastaava arpajaisvalvontayksikkö, jolla olisitehtävien hoitamista varten riittävät henkilöresurssit ja muut tarvittavat resurs-sit. (HE 197/1999 vp, 110–112.)

Sisäasiainministeriö määrää rahapelitoiminnan valvontaa varten viralli-sia valvojia, jotka ovat tehtävässään virkavastuun alaisia. Virallisten valvo-jien tehtäviin kuuluu muun muassa valvoa, että rahapelien toimeenpanossanoudatetaan sisäasiainministeriön arpajaislain 14 §:n nojalla vahvistamia pe-lisääntöjä. Pelisäännöt sisältävät voitonjakoa ja pelipanosten palauttamistakoskevat määräykset sekä raha-automaattien ja kasinopelien suurimmat sal-litut pelipanokset. (Ks. ArpajaisL 14 ja 43 §.) Hallituksen esityksen mukaanvirallisten valvojien suorittama valvonta olisi pistokoeluontoista valvottaessaraha-automaateilla ja kasinopeleillä toimeenpantavia rahapelejä pelikasinos-sa ja muualla pelien sijoituspaikoissa. Pelikasinotoiminnan luoteen johdostapelien arvontojen valvontaa ei nähty tarkoituksenmukaiseksi järjestää viran-omaisten tehtäväksi. Pelikasinossa toimeenpantavien pelien valvonnan kat-sottiin tapahtuvan tehokkaimmin pelikasinon oman valvontahenkilöstön toi-mesta. Viranomaisvalvonta kohdistetaan näin ollen vain siihen, että kasino-toimintaa harjoitetaan valtioneuvoston antaman toimiluvan mukaisesti. Teh-

39

tävät hoidetaan muiden rahapelitoiminnan valvontatehtävien ohella. (HE197/1999 vp, 114.)

Valvontaviranomaisilla on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada ar-pajaisten toimeenpanoon luvan saaneelta yhteisöltä tai säätiöltä sekä tavara-ar-pajaisten käytännön toimeenpanijalta valvontatehtävän suorittamiseksi tarpeel-lisia tietoja ja asiakirjoja. (ArpajaisL 44 §.) Valvontatehtävän suorittamiseksi tar-peellisilla tiedoilla tarkoitetaan kaikkia niitä tietoja, jotka liittyvät välittömästiarpajaisten toimeenpanoon (HE 197/1999 vp). Valvontaviranomaisella ei ole oi-keutta saada tietoja, jotka liittyvät arpajaisten toimeenpanoon luvan saaneen yh-teisön muuhun toimintaan. Pelikasinon asiakasrekisteriin tallennetuista tiedois-ta valvontaviranomaisella on oikeus saada tietoja vain valvontatehtävän hoita-miseksi. Säännös koskee kaikkia arpajaisia toimeenpanevia yhteisöjä ja kaikkiaarpajaisten toimeenpanomuotoja. Säännöksellä pyritään varmistamaan se, ettävalvontaviranomaisilla on käytettävissään kaikki tiedot, jotka ovat tarpeellisiaarpajaisten toimeenpanon valvonnassa.

Arpajaislain myötä rahapeliautomaatteihin tuli pakolliseksi varusteeksi ra-haliikenteen valvontalaite. Valvontalaitteen on oltava sisäasiainministeriön ar-pajaislain mukaisesti määräämän tarkastuslaitoksen tarkastama ja hyväksymä.(Ks. ArpajaisL 57–58 §:t.) Rahaliikenteen valvontalaitteen avulla voidaan var-mistaa muun muassa se, että verotusta varten saadaan oikeat tiedot laitteenkäyttämisestä kertyneistä maksuista (ks. HE 197/1999 vp, 131). Laite tuleeolla myös RAY:n peliautomaateissa. Poliisilla, virallisella valvojalla ja arpajais-lain 58 §:ssä tarkoitetulla tarkastuslaitoksella on oikeus tarkastaa, että raha- jatavaravoittoautomaateissa ja muissa vastaavissa pelilaitteissa käytetään hyväk-syttyä rahaliikenteen valvontalaitetta. (ArpajaisL 45.1 §.) Poliisilla on oikeuskieltää automaatin käytettävänä pitäminen, jos siinä ei ole hyväksyttyä raha-liikenteen valvontalaitetta taikka se on sijoitettu automaattien tai pelilaittei-den sijoittamista koskevien säännösten vastaisesti. Jos havaittu puute tai vikaon vähäinen, poliisi voi kiellon sijasta määrätä automaatin korjattavaksi. (Ks.ArpajaisL 45.2 §.)

Tietojen luovutusvelvollisuus. Rahapeliyhteisöjen on toimitettava vuosit-tain toimintasuunnitelmansa, seuraavaa vuotta koskeva talousarvionsa sekä ti-linpäätösasiakirjansa asianomaisille 19 §:ssä tarkoitetuille rahapeliyhteisön tuo-tonjakoasioita käsitteleville ministeriöille sekä valtiovarainministeriölle ja sisä-asiainministeriölle. (ArpajaisL 53.1 §.) Raha-automaattiyhdistyksen on näin ollentoimitettava mainitut asiakirjat valtiovarainministeriön ja sisäasiainministeriönlisäksi sosiaali- ja terveysministeriölle.

Raha-automaattien käytettävänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemi-seen ja pelikasinotoiminnan harjoittamiseen luvan saaneen rahapeliyhteisön, käy-tännössä Raha-automaattiyhdistyksen, on toimitettava sosiaali- ja terveysminis-teriölle ja sisäasiainministeriölle jäljennökset rahapeliyhteisön kokousten ja hal-litusten kokousten pöytäkirjoista sekä annettava ne muut tiedot ja selvitykset,jotka ovat tarpeen rahapeliyhteisön toiminnan ja sen tuottojen käytön valvomi-seksi. (Ks. ArpajaisL 53.2 §.) Valvontaviranomaisten tietojensaantioikeus on laaja.Kaikkien rahapeliyhteisöjen on lisäksi toimitettava arpajaisten toimeenpanoakoskevat tiedot tilastoimista varten sisäasiainministeriölle. Arpajaisiin osallistu-

40

misesta aiheutuvien ongelmien seurantaa ja tutkimusta varten tarpeelliset tiedoton toimitettava sosiaali- ja terveysministeriölle. (Ks. ArpajaisL 53.3 §.)

Ongelmapelaaminen ja sen seuranta. Pelaaminen voi kehittyä ongelmape-laamiseksi, jolloin siihen liittyy sosiaalisia, taloudellisia ja terveydellisiä haittoja.Pelaaminen voi edelleen kehittyä pakonomaiseksi riippuvuudeksi, jolloin tilan-ne vaatii hoitoa. Pelaamisen katsotaan muodostuvan ongelmaksi siinä vaiheessa,kun se muuttuu uhkapeliksi, niin että pelaaja käyttää rahaa liian paljon suhtees-sa käytettävissä oleviin varoihinsa tai kun pelaamisesta tulee henkilön elämäähallitseva toiminto. Ongelmapelaamisesta aiheutuu traagisia seurauksia usein sekäyksilölle itselleen että hänen lähiympäristölleen. Pelaamisen taloudellisten vai-kutusten vuoksi seurauksena saattaa olla pelaajan ajautuminen rahanlainauskier-teeseen tai ääritapauksessa jopa omaisuusrikoksiin. Eräs keino, jolla voidaan vai-kuttaa ongelmapelaamiseen, on velaksi pelaamisen kieltäminen (ArpajaisL 10 §).Velaksi pelaamisen salliminen kärjistäisi ja laajentaisi olennaisesti ongelmape-laamista.27

Arpajaislain mukaan sosiaali- ja terveysministeriön on seurattava ja tutkit-tava arpajaisiin osallistumisesta aiheutuvia ongelmia (ks. ArpajaisL 52.1 §). Näinpyritään selvittämään, missä määrin arpajaisiin osallistumisesta aiheutuu ongel-mia ja miten niitä voitaisiin vähentää. Säännös ei kuitenkaan velvoita ministe-riötä itse seuraamaan ja tutkimaan arpajaisten toimeenpanoa ja niihin osallistu-mista. Ministeriö voi tilata tutkimuksen sopivaksi katsomaltaan tutkimuslaitok-selta. (HE 197/1999 vp, 41, 124–125.) Tutkimuseettisistä syistä halutaan, ettätutkimusten tekeminen tapahtuu valtion toimeksiannosta ja kustannuksella eikäniin, että rahapeliyhteisöt itse tilaisivat asiaa koskevat tutkimukset. (HE 197/1999 vp, 124–125.) Rahapeliyhteisöjen tulee kuitenkin korvata valtiolle tutki-mus- ja seurantatoiminnasta aiheutuvat kustannukset valtion maksuperustelain(150/1992) mukaisesti. (Ks. ArpajaisL 52.2 §). Ongelmapelaamiseen liittyvienhoitotoimintojen rahoittaminen kuuluisi periaatteessa kunnille samalla tavoinkuin esimerkiksi päihdeongelmaisten hoidon rahoittaminenkin. Kunnat ovat tois-taiseksi kuitenkin osallistuneet suhteellisen vähän ongelmapelaajien hoidosta ai-heutuviin kustannuksiin. Raha-automaattiavustuksilla on tuettu ongelmapelaa-jien hoidon kehittämistä ja käynnistämistä. (Ks. myös KM 1995:5, 75.)

Arpajaisten toimeenpanoa koskevat kiellot. Arpajaisten toimeenpanomuo-dot on lueteltu arpajaislaissa tyhjentävästi (ArpajaisL 3 ja 56 §). Arpajaisten toi-meenpano muilla kuin arpajaislaissa mainituilla tavoin on kielletty (Arpa-jaisL 62.1 §). Kiellettyä on myös 1) arpojen myyminen tai välittäminen ilmanarpajaislaissa edellytettyä lupaa toimeenpantaviin arpajaisiin tai tällaisten arpa-jaisten edistäminen esimerkiksi julkaisemalla tai levittämällä mainosaineistoa. Ar-pajaislaki kieltää 2) arpojen myymisen tai välittämisen ulkomaille sekä sellaisentoiminnan edistämisen, jollei se ole sallittua sen valtion tai alueen lainsäädän-nön mukaan, johon arpoja myydään tai välitetään. Kiellettyä on lisäksi 3) arpa-jaislaissa tarkoitetun luvan nojalla toimeenpantaviin rahapeleihin liittyvien ar-pojen myynti, välittäminen, pelipanosten vastaanottaminen ja voittojen välittä-minen ilman arpajaisten toimeenpanijan lupaa. (Ks. ArpajaisL 62.2 §.) Kielto-

27 Ks. KM 1995:5, 73–76; HE 197/1999 vp, 124–125.

41

säännöksiä sovelletaan myös ilman arpajaislain mukaista rahapelilupaa toimeen-pantavaan rahapelitoimintaan.

Tilan luovuttaminen ilman arpajaislaissa tarkoitettua lupaa tapahtuvaanraha-automaattien, kasinopelien ja tavaravoittoautomaattien tai 56 §:ssä tarkoi-tettujen peliautomaattien tai pelilaitteiden käytettävänä pitämiseen on kielletty.(ArpajaisL 62.3 §.) Kiellon tarkoituksena on estää luvattoman raha- ja tavara-voittoautomaattitoiminnan, kasinopelitoiminnan sekä 56 §:ssä tarkoitetun peli-automaatti- ja pelilaitetoiminnan edistäminen luovuttamalla huone- tai muitatiloja näiden toimintojen harjoittamiseen. Luvatonta pelitoimintaa voi harjoit-taa sekä kotimainen että ulkomainen toimija. Käytännössä luvatonta raha-auto-maattien käytettävänä pitämistä on tapahtunut niin, että automaattia käytettä-vänä pitänyt yrittäjä on tehnyt ulkomaisen yhteistyökumppaninsa kanssa auto-maatin sijoittamista koskevan sopimuksen. Automaatti on ollut ulkomaisen yh-teistyökumppanin omistuksessa, mutta se on sijoitettu suomalaisen yhteistyö-kumppanin omistamiin tiloihin. Tilan vuokrannut liikkeenharjoittaja on saanutosuutensa automaatin tuotosta sopimuksen perusteella. Arpajaislain 62.3 §:nsäännös pakottaa sijoituspaikan luovuttajan tarkistamaan, että automaattia taipelilaitetta tarjoavalla on laillinen oikeus automaatin käytettävänä pitämiseen taikasinopelien toimeenpanoon. Arpajaislain säännös täydentää rikoslain uhkape-liä koskevia säännöksiä, sillä se kieltää tilan luovuttamisen luvattomaan auto-maatti-, pelilaite- tai kasinopelitoimintaan. (HE 197/1999 vp.)

Arpajaislain säännökset koskevat myös ulkomailla toimeenpantavia arpa-jaisia siltä osin kuin niiden arpoja myydään tai välitetään Suomessa (Arpa-jaisL 2.3 §). Ulkomailla toimeenpantavina arpajaisina ei arpajaislain mukaan kui-tenkaan pidetä raha-arpajaisia, veikkaus- ja vedonlyöntipelejä eikä totopelejä, joi-den toimeenpanoon osallistuu rahapeliyhteisö, jolle valtioneuvosto on antanutrahapeliluvan (ArpajaisL 62.4 §).

Arpajaislakiin otetut arpajaisten toimeenpanoa rajoittavat säännökset sekä nii-hin liittyvät rangaistus- ja uhkasakkosäännökset suojaavat omalta osaltaan rahape-liyhteisöjen – RAY:n, Veikkauksen ja Fintoton – rahapelitoimintaa koskevaa mono-poliasemaa yksinoikeuden murtumiselta. Samalla säännökset pyrkivät turvaamaanpelitoiminnan tuottojen käytön kotimaisiin yleishyödyllisiin tarkoituksiin. Mi-käli mantereella sallitaan kahden rahapeliyhteisön tarjota samoja pelejä, on EU-oi-keuden mukaisesti toiminta avattava kokonaan kilpailulle. Arpajaislain säännöksetkieltävät paitsi laittoman pelitoiminnan harjoittamisen myös sanotun toimin-nan mainostamisen ja mainostilan antamisen luvattoman pelitoiminnan mainos-tamista varten sekä tilan luovuttamisen ilman toimilupaa tapahtuvaan rahapeli-toiminnan harjoittamiseen. Ongelmana kuitenkin on, että kansalliseen lainsää-däntöön otetuilla arpajaistoimintaa koskevilla kielloilla ei voida estää Internetinkautta tapahtuvaa pelitoimintaa eikä myöskään estää kansalaisia käyttämästä näitäpelipalveluita (vrt. PeVL 23/2000 vp).

Rangaistussäännökset. Rikoslakiin sisältyy uhkapelin järjestämistä koske-va säännös (RL 17:16). Säännöksen mukaan se, joka luvattomasti järjestää uh-kapelin tai pitää huoneistoa tai muuta tilaa uhkapeliä varten tai majoitus- tairavitsemisliikkeen harjoittajana sallii uhkapelin, on tuomittava uhkapelin järjes-tämisestä sakkoon tai vankeuteen enintään yhdeksi vuodeksi. Uhkapelillä tar-

42

koitetaan mainitussa säännöksessä veikkaus-, bingo-, toto- ja vedonlyöntipeliä,raha- tai tavara-arpajaisia ja pelikasinotoimintaa sekä muuta vastaavaa peliä taitoimintaa, jossa voiton saaminen perustuu kokonaan tai osittain sattumaan taikkapeliin tai toimintaan osallistuvista riippumattomiin tapahtumiin ja jossa mah-dollinen häviö on ilmeisessä epäsuhteessa ainakin jonkun osallistujan maksuky-kyyn.

Arpajaislaissa säädettyjen kieltojen tehosteeksi lakiin on otettu arpajaisri-kosta ja arpajaisrikkomusta koskevat säännökset (ArpajaisL 63–64 §:t). Rikos-lakiin lisättiin uuden arpajaislain myötä arpajaisrikoksia koskeva säännös (L 1051/2001). Rikoslain 17 luvun 16a §:n mukaan arpajaisrikoksesta on tuomittava sak-koon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi, jollei kyseessä olevasta teos-ta muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta. Arpajaisrikoksesta tuomi-taan muun muassa se, joka toimeenpanee arpajaiset ilman arpajaislaissa tarkoi-tettua lupaa, käyttää arpajaisten tuotot olennaisesti vastoin arpajaisten toimeen-panoon annetussa luvassa tai tuottojen käyttötarkoituksen muuttamista koske-vassa luvassa annettua määräystä, laiminlyö arpajaisten toimeenpanoon kuulu-van tilitysvelvollisuuden tai rikkoo arpajaislaissa säädettyä arpajaisten toimeen-panoa koskevaa kieltosäännöstä. Arpajaisrikoksesta voidaan tuomita myös hen-kilö, joka asettaa yleisön käytettäväksi rahapeliautomaatteja arpajaislain sään-nösten vastaisesti ilman valtioneuvoston antamaa rahapelilupaa tai vastaavastisallii mainitun toiminnan vuokraamissaan tiloissa. (Ks. HE 197/1999 vp, 137,150–151.) Raha-automaattitoimintaa harjoittaa yksinoikeudella Raha-automaat-tiyhdistys. Näin ollen muiden toimijoiden toiminta ei ole luvallista. Järjestelmäturvaa RAY:n monopoliaseman rangaistusuhan avulla.

Arpajaislain 64 §:n mukaan arpajaisrikkomuksesta on tuomittava sakkoon.Arpajaisrikkomuksesta on tuomittava muun muassa se, joka tahallaan tai huoli-mattomuudesta rikkoo kieltoa toimeenpanna arpajaiset velaksi, ei noudata vel-vollisuutta kieltää sisäänpääsyä pelikasinoon arpajaislaissa mainituissa tapauk-sissa, rikkoo raha-automaattien ja kasinopelien pelaamista koskevia arpajaislainmukaisia ikärajoja, raha-automaattien tai kasinopelien sijoittamista koskevia sään-nöksiä taikka rahaliikenteen valvontalaitetta koskevia säännöksiä.

Raha-automaattiyhdistys harjoittaa yksinoikeudella pelikasinotoimintaa.Yhdistystä voidaan syyttää arpajaisrikkomuksesta, jos se ei noudata velvollisuut-taan kieltää henkilön sisäänpääsy pelikasinoon arpajaislain mukaisesti (Arpa-jaisL 15 §). Pelikasinotoiminnan harjoittaja – RAY – ei saa päästää pelikasinoonhenkilöä ja sen tulee poistaa kasinolta henkilö, joka on alle 18-vuotias taikkailmeisesti alkoholin tai muun päihdyttävän tai huumaavan aineen vaikutuksenalainen. Rangaistussäännöksen tarkoituksena on tehostaa pelikasinotoiminnanharjoittajalle asetettua velvollisuutta estää alaikäisten sekä sellaisten henkilöi-den pelaaminen, joiden kyky arvioida pelaamisesta mahdollisesti aiheutuvia ris-kejä on alentunut. Arpajaisrikkomuksesta rangaistaan sitä, joka ei noudata vel-vollisuutta kieltää sisäänpääsy säädetyissä tapauksissa. (HE 197/1999 vp, 140.)

Arpajaisrikkomuksesta voidaan rangaista Raha-automaattiyhdistystä myös,jos se ei noudata arpajaislain 16 §:ssä säädettyjä pelaamista koskevia ikärajoja.Arpajaisrikkomuksesta voidaan rangaista pelitoiminnan harjoittajaa, joka rikkoorahaliikenteen valvontalaitetta koskevia arpajaislain 57 §:n säännöksiä. Raha-

43

automaateissa on oltava sisäasiainministeriön määräämän tarkastuslaitoksen tar-kastama ja hyväksymä rahaliikenteen valvontalaite. Säännöksen tarkoituksena onvarmistaa toiminnasta saatuja tuottoja koskevien tietojen oikeellisuus muun muas-sa verotuksen toimittamista varten. Rangaistusäännöksellä tehostetaan arpa-jaislain 57 §:ssä säädettyä velvollisuutta varustaa automaatit ja pelilaitteet raha-liikenteen valvontalaitteilla. (Ks. HE 197/1999 vp, 141.)

Rahapelitoiminnan tuotot. Arpajaislain 17 §:n mukaista raha-arpajaistensekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien samoin kuin totopelien tuoton käyttöä onlyhyesti käsitelty raportin alussa (ks. luku 1.1). Saman pykälän mukaan Raha-automaattiyhdistyksen tuotto on käytettävä terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinninedistämiseen. Tarkemmin asiasta on säädetty raha-automaattiavustuksista anne-tussa laissa (1056/2001). Tuoton käyttöä koskeva säännös muuttui uuden arpa-jaislain ja avustuslain säätämisen myötä aikaisempaa yleisemmäksi.28 Raha-au-tomaattiyhdistyksen tuoton käyttöä koskevan säännöksen muuttumista perus-teltiin arpajaislainsäädännön valmistelun yhteydessä sillä, että säännös oli uu-distettava, koska se sisälsi vanhentuneita ja vanhahtavia käsitteitä, jotka eivät enääsisälly nykyiseen sosiaali- ja terveyspoliittiseen ajattelutapaan. Arpajaislakia val-misteltaessa ei lisäksi katsottu mahdolliseksi luokitella monipuolista, kehittyvääsosiaali- ja terveysalaa ja sen parissa toimivaa järjestökenttää tiettyjen toiminto-jen perusteella. (Ks. HE 197/1999 vp, 85–86.)

RAY:n tuoton käyttöä koskevan säännöksen muutos ei nopeasti ajateltunatunnu suurelta, sillä säännös kattaa kaikki vanhat avustuskohteet (HE 197/1999vp, 85). Säännös on kuitenkin huomattavasti aiempaa säännöstä väljempi. Se salliisellaisten avustuskohteiden rahoittamisen, jotka olisivat vanhan sääntelyn aikana jää-neet avustusten ulkopuolelle toimialansa perusteella tai joiden kohdalla olisi ainakinollut epäselvää, onko säännösten mukaista myöntää avustusta kyseiseen tarkoitukseen.

Esimerkiksi ylivelkaantuneita auttavalle Takuu-säätiölle myönnettiin velkasaneeraus-toiminnan takauskuluihin raha-automaattiavustuksia vuosina 1995–1996 yhteensä 60miljoonaa markkaa (ks. RAY 1995 ja 1996). Ei ollut kuitenkaan itsestään selvää, voi-tiinko takaustoiminnan pääomaksi myöntää varoja raha-automaattiavustuksina. Avus-tuksen myöntämisen mahdollisti äärimmilleen viety raha-automaattiasetuksen tulkinta.Takuu-säätiön toiminnan katsottiin kuuluvan yleisen kansanterveyden edistämisentoimialaan. Jälkeenpäin voi kuitenkin pohtia, oliko avustuksen myöntäminen takaus-toiminnan pääomaksi raha-automaattiavustuksia koskevien säännösten mukaista. Tut-kimuksemme mukaan näin ei ollut huolimatta siitä, että Takuu-säätiön toiminta si-nänsä on tärkeää 1990-luvulla alkanutta toimintaa.

Tuoton käyttöä koskevan uuden säännöksen myötä avustusten myöntämi-seen liittyvä tarkoituksenmukaisuusharkinta laajeni entisestään, koska käsite ”ter-

28 Vuoden 1965 arpajaislain mukaan lupa pelitoiminnan harjoittamiseen voitiin antaa va-rojen hankkimiseksi yleisen kansanterveyden edistämiseen, lastensuojelun tukemiseen,aistiviallisten huoltamiseen, vanhustenhuollon tukemiseen, invalidihuollon tukemiseen,nuorisokasvatuksen kehittämiseen, valmistautumiseen ihmishenkien suojelemiseen japelastamiseen suuronnettomuuksissa ja kaikille avoimien lomanviettopaikkojen hankki-miseen tai ylläpitämiseen taikka tähän verrattavaan lomanviettomahdollisuuksien edis-tämiseen sekä raittiustyöhön ja päihdehuollon edistämiseen (2 §). Varsinainen tuotonkäyttöä koskeva säännös sisältyi raha-automaattiasetuksen 29 §:ään.

44

veyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistäminen” on hyvin väljä. Uusi arpajaisla-ki ei määrittele aiempaan tapaan avustuksia saavien järjestöjen toimialaa. Tämäsaattaa osaltaan vaikuttaa siihen, että sosiaali- ja terveysalalla toimivat järjestötvoivat olla tulevaisuudessa aiempaa innovatiivisempia: yhdistysten toimintaasuunniteltaessa ei tarvitse yhtä tarkasti kuin aiemmin kiinnittää huomiota sii-hen, voidaanko toimintaan hakea raha-automaattiavustuksia ja kuuluuko toimintajohonkin lainsäädännössä mainittuun toimialueeseen (vrt. vanha raha-automaat-tiA 29 §). Ainoina kriteereinä on, että avustuksen saaja on oikeuskelpoinen yleis-hyödyllinen yhteisö tai säätiö ja avustettava toiminta liittyy terveyden ja sosiaalisenhyvinvoinnin edistämiseen (ArpajaisL 17.2 ja 22.1 §). Avustusharkintaan sovel-lettavista avustuksen myöntämisen yleisistä edellytyksistä säädetään lisäksi avus-tuslaissa (ks. 4 §).

Raha-automaattiyhdistyksen tuotto tuloutetaan valtion talousarvioon. Ar-pajaislain 18 §:n säännöksen mukaan valtion talousarvioon otetaan vuosittainmäärärahat, joiden arvioidaan vastaavan 1) raha-arpajaisia sekä veikkaus- ja ve-donlyöntipelejä toimeenpanevan rahapeliyhteisön asianomaisen tilikauden voittoasekä voittovaroista myönnetyistä varoista kertyneitä kuoletuksia ja korkoja, 2)raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa harjoittavan rahapeliyhtei-sön edellisen tilikauden arvioidusta voitosta jaettavaa määrää, sitä edellisen vuo-den tilinpäätöksessä vahvistetun voiton ja sitä vastanneen arvion erotusta sekäuudelleen jaettaviksi palautuvia varoja ja 3) totopelejä toimeenpanevan rahape-liyhteisön asianomaiselta vuodelta valtiolle tulouttamaa, asetuksella säädettävääosuutta rahapanosten kokonaismäärästä sekä uudelleen jaettavaksi palautuviavaroja. Valtion talousarvioon otetaan siten Raha-automaattiyhdistyksen osaltamääräraha, joka vastaa talousarviovuotta edeltävänä vuonna kertyneitä tuottojakorjattuna edellisen vuoden tilinpäätöksessä vahvistetun voiton talousarvion pe-rusteena olleen arvion erotuksella, ja uudelleen jaettavaksi palautuvat varat, jot-ka muodostuvat vanhentuneista, palautuneista ja takaisin perityistä avustuksis-ta. (Ks. HE 197/1999 vp, 87.)

Valtion talousarvion valmistelun pohjana on arvio Raha-automaattiyhdis-tyksen kuluvan vuoden tuotosta. Arviota joudutaan näin ollen seuraavan vuo-den talousarvion yhteydessä oikaisemaan esitetyn tuottoarvion ja vahvistetunvoiton erotuksella. Valtion talousarvioon otettava määräraha koostuu yhdistyk-sen rahapelitoiminnasta saamista tuotoista ja yhdistyksen pelikasinotoimintaaharjoittavan tulosyksikön – Casino RAY:n – tuotoista. Raha-automaattiyhdis-tyksen tuotosta avustuksina jaettavaksi tarkoitettu määräraha otetaan valtion ta-lousarvioon arviomäärärahana (ks. HE 197/1999 vp, 87).

Arviomäärärahan saa ylittää siten kuin lailla tarkemmin säädetään (ks.PL 85 §). Raha-automaattiavustusten osalta arviomäärärahan ylittäminen ei läh-tökohtaisesti tule kysymykseen, sillä avustukset ovat harkinnanvaraisia. Tältä nä-kökannalta katsottuna määräraha voisi siten yhtä hyvin olla luonteeltaan kiinteämääräraha, samoin kuin muutkin eduskunnan täyteen budjettivaltaan liittyvätmäärärahat, kuten kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 13 §:n mukaiset har-kinnanvaraiset valtionavut. Kuntien harkinnanvaraiset valtionavut rinnastuvat-kin budjettioikeudellisesti järjestöille raha-automaattiavustuksina myönnettäviin har-kinnanvaraisiin valtionapuihin. Erona on kuitenkin se, että valtion talousarviota

45

hyväksyttäessä tiedetään tarkalleen kuntien harkinnanvaraisiin valtionapuihinkäytettävä summa, kun taas Raha-automaattiyhdistyksen osalta on kysymys tuot-toarvioon perustuvasta määrärahasta, koska talousarviota valmisteltaessa ei olevielä tiedossa kuluvan vuoden tuottojen yhteismäärää. Määräraha otetaan näinollen talousarvioon arviomäärärahana eikä kiinteänä määrärahana.

Raha-automaattiavustuksia koskevaa jakoehdotusta valmisteltaessa suori-tetaan käytännössä priorisointia hankkeiden ja toimintojen välillä. Hankkeita ar-vioidaan mm. avustuslain 4 §:n mukaisten avustuksen myöntämisen yleisten edel-lytysten, hankkeiden tarpeellisuuden ja jo tarjolla olevien sosiaali- ja terveyspal-veluiden näkökulmasta. Avustukset myönnetään valtion talousarvion puitteissa(ks. AvustusL 4 §). Arviomäärärahan ylittämismenettely ei siten lähtökohtaisestitule kyseeseen raha-automaattiavustusten osalta. Millään yhdistyksellä tai sää-tiöllä ei ole lakiin tai asetukseen perustuvaa nimenomaista oikeutta saada raha-automaattiavustuksia. Jos avustuksia halutaan erityissyistä myöntää valtion ta-lousarvioon tarkoitusta varten varattuja määrärahoja enemmän, voidaan tarvit-tavat määrärahat ottaa valtion lisätalousarvioon ja suorittaa esimerkiksi ylimää-räinen avustusten lisäjako. Ylimääräiseen avustusten jakoon voidaan käyttää va-roja, jotka on jätetty käyttämättä edeltävinä vuosina avustusten jaon yhteydessä(ArpajaisL 21 §).

Raha-automaattiyhdistyksen tulee tilittää rahapelitoiminnan tuotot sen tuo-tonjakoasioita käsittelemään säädetylle ministeriölle eli sosiaali- ja terveysmi-nisteriölle (ks. ArpajaisL 19 §; VNOS 24 §). Tuoton tilittämisestä on tarkoitussäätää tarkemmin Raha-automaattiyhdistyksestä annettavassa asetuksessa. Ase-tusluonnoksen 21 §:n mukaan Raha-automaattiyhdistyksen on ennakkotuotto-na tilitettävä sosiaali- ja terveysministeriölle arvioitu vuosineljänneksen voittokuukauden kuluessa kunkin vuosineljänneksen päättymisestä. Tilikauden voittotilitetään kuukauden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamisesta. Voitosta vähenne-tään ennakkotuottona tilitetyt varat. (Ks. RayAluonn 21 §.) Raha-automaatti-yhdistys tekee valtioneuvostolle ehdotuksen sen tuotoista jaettavien avustustenjaosta (jakoehdotus). Jakoehdotuksen valmistelun ohjauksesta ja valvonnasta sekäjakoehdotuksen valmisteluun liittyvistä menettelyistä sekä avustusten maksami-sesta ja niiden käytön valvonnasta säädetään raha-automaattiavustuksista anne-tussa laissa (myöh. AvustusL, ks. ArpajaisL 20 ja 23 §).

Valtioneuvosto voi päättää, että vuosittain jätetään jakamatta valtion talous-arvioon otetuista määrärahoista enintään 20 %. Jakamatta jätetty määrä on jaet-tava viiden vuoden kuluessa. (ArpajaisL 21 §.) Jakamatta jättämisestä päättäävaltioneuvoston yleisistunto. Lain 18 §:n säännös, joka koskee tuottojen otta-mista valtion talousarvioon, ei edellytä, että tuotot olisi jaettava samana varain-hoitovuonna. Tuottojen tarkoituksenmukainen käyttö edellyttää, että osa tuo-toista voidaan jättää jakamatta asianomaisena varainhoitovuonna ja jakamattajäänyt osa voitaisiin näin käyttää myöhempinä vuosina. (Ks. HE 197/1999vp, 89.) Esimerkiksi vuoden 2002 talousarvioon otetut jakamatta jätetyt määrä-rahat olisi jaettava viimeistään vuoden 2007 loppuun mennessä.

Raha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuotto käytetäänavustusten myöntämiseen oikeuskelpoisille yleishyödyllisille yhteisöille ja sää-tiöille terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen (ArpajaisL 22.1 ja

46

17.2 §). Arpajaislain esitöissä tai valiokunta-asiakirjoissa ei ole kiinnitetty mitäänhuomiota yleishyödyllisten osakeyhtiöiden asemaan avustuksen saajina. Hallituksenesityksessä mainitaan avustuksen saajina ainoastaan yhdistykset ja säätiöt. Sään-nösten perusteluissa puhutaan nimenomaisesti avustustoiminnan järjestöperiaat-teesta. Käytännössä kuitenkin jo vanhan arpajaislainsäädännön voimassaoloai-kana katsottiin mahdolliseksi myöntää avustusta yleishyödylliselle osakeyhtiöl-le. Esimerkiksi vuonna 2001 Kiinteistöosakeyhtiö Valkeatalolle myönnettiin3,8 miljoonan markan kohdennettu toiminta-avustus tekstipuheluiden välitys-palvelun ostamiseen. Avustus sisällytettiin myös vuosien 2002–2004 ohjeelliseenavustussuunnitelmaan. Folkhälsans seniorhus i Korsholm ab:lle puolestaan myön-nettiin vuonna 2000 investointiavustusta 2 miljoonaa markkaa. Ohjeellisen avus-tussuunnitelman mukaan vuonna 2002 yhteisölle myönnettäisiin avustusta 6miljoonaa markkaa. (Ks. RAY 2001a ja RAY 2000.)

Avustuksen myöntäminen yleishyödylliselle osakeyhtiölle on katsottu mah-dolliseksi esimerkiksi tilanteessa, jossa avustus myönnettäisiin osakeyhtiön osak-kaina oleville sosiaali- ja terveysalalla toimiville järjestöille ja säätiöille kysei-seen kohteeseen, ellei sitä myönnettäisi suoraan kyseessä olevalle osakeyhtiölle.Ylipäätään avustusta voidaan myöntää, jos sosiaali- ja terveysalalla toimiva osa-keyhtiö on yleishyödyllinen. Yleishyödyllinen tarkoitus on oltava ilmaistuna yh-tiöjärjestyksessä. Yhtiöjärjestyksessä on oltava myös maininta, jonka mukaan yhtiöei saa jakaa osinkoa tai muuta taloudellista etua osakkailleen. Yhtiön netto-omai-suus on sen toiminnan loppuessa käytettävä siihen yleishyödylliseen toimintaan,jota varten yhtiö on perustettu. (Ks. RAY 1998c, 1–2; Avustusinfo 3/01, 5.) Uu-den arpajaislain ja avustuslain säännökset ja niiden sanamuodon mukainen tul-kinta eivät suoranaisesti estä avustuksen myöntämisestä yleishyödylliselle osa-keyhtiölle, sillä arpajaislain mukaan avustusta voidaan myöntää oikeuskelpoisil-le yleishyödyllisille yhteisöille. Asiasta olisi kuitenkin ollut perusteltua mainitahallituksen esityksen perusteluissa, jotta lainsäätäjän tarkoitus olisi tullut parem-min esiin eikä tulkinnalle olisi näin jäänyt tältä osin sijaa.

Rahapelitoiminnan tuotot lakisääteisten menojen katteena. Raha-auto-maattitoiminnan tuottoja voidaan käyttää ainoastaan arpajaislaissa mainittuihintarkoituksiin. Lähtökohtaisesti tuottoa käytetään sosiaali- ja terveysalalla toimi-vien yleishyödyllisten yhteisöjen ja säätiöiden avustuksiin. Tuottoa käytetään myösarpajaislaissa mainittujen valtion lakisääteisten menojen kattamiseen. Muihinlakisääteisiin menoihin tuottoa ei voida käyttää. Uutta arpajaislainsäädäntöä edel-täneeseen lainsäädäntöön sisältyi nimenomainen säännös (raha-automaattiA29.2 §), jonka mukaan avustusta ei saanut myöntää menoihin, joiden suoritta-minen kuului lakisääteisesti joko valtiolle, kunnalle tai uskonnolliselle yhdys-kunnalle. Uuteen lainsäädäntöön ei sisälly vastaavaa säännöstä. Tästä huolimat-ta avustuksia voidaan arpajaislain ja avustuslain mukaan kuitenkin jatkossakinmyöntää entiseen tapaan ainoastaan yleishyödyllisille yhteisöille. Avustuksia eivoida myöntää kunnille eikä valtion organisaatioon kuuluville yksiköille, yrityksilleeikä seurakunnille. Periaatteen tarkoituksena on kaksinkertaisen rahoituksen es-täminen. Lähtökohtana on, että avustuksia ei myönnetä, jos kunnalla on jonkintoiminnon osalta lakiin perustuva järjestämisvelvoite tai kansalaisella subjektiivi-nen oikeus palvelun saamiseen. (Ks. HE 197/1999 vp, 90.)

47

Raha-automaattiyhdistyksen tuottoja voidaan arpajaislain mukaan käyttäävaltion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa rintamaveteraanien kuntoutuk-sesta annetussa laissa (1184/1988), eräissä Suomen sotiin liittyneissä tehtävissä pal-velleiden kuntoutuksesta annetussa laissa (1039/1997) ja sotilasvammalain (404/1948) 6d §:ssä säädettyihin menoihin. (Ks. ArpajaisL 22.2 §.) Arpajaislakiin si-sältyvä säännös Raha-automaattiyhdistyksen tuoton käyttämisestä lakisääteisiinmenoihin muodostaa poikkeuksen lähtökohtana olevasta järjestöperiaatteesta (ks.ArpajaisL 22.1 §), jonka mukaan avustusta voidaan myöntää vain yleishyödylli-sille yhdistyksille ja säätiöille (ks. HE 197/1999 vp, 90). Säännös muodostaa poik-keuksen myös edellä mainitusta periaatteesta, jonka mukaan avustuksia ei tulemyöntää menoihin, jotka kuuluvat valtion, kunnan tai uskonnollisen yhdyskun-nan maksettavaksi. Varoja ei myönnetä avustuksina valtiolle kuuluvien tehtä-vien hoitamiseen, mutta varat kanavoidaan lakisääteisten tehtävien hoitamiseenvaltion talousarvion kautta Valtiokonttorin käyttöön. Menettely ei sinänsä oleuusi. Julkisen talouden velkaantumisen myötä raha-automaattivaroja kanavoitiin1990-luvulla menoihin, jotka aiemmin rahoitettiin valtion yleisistä budjettivarois-ta. Toimenpide on ollut yksi valtioneuvoston vuoden 1992 julkisen talouden ta-sapainottamista koskevan periaatepäätöksen mukainen säästötoimenpide. (Ks.HE 197/1999 vp, 90; HE 154/1997 vp.) Menettelyn on tehnyt mahdolliseksiRaha-automaattiyhdistyksen tuoton voimakas kasvu.

Raha-automaattiyhdistyksen tuottoja käytetään valtion talousarvioon ote-tun määrärahan rajoissa rintamaveteraanien kuntoutuksesta annetussa laissa sää-dettyihin menoihin. Kuntoutuksen tarkoituksena on rintamaveteraanin toimin-takyvyn edistäminen ja säilyttäminen niin, että hän mahdollisimman pitkään sel-viytyy itsenäisesti jokapäiväisistä toiminnoistaan. Kuntoutukseen otettavat hy-väksyy kunnan monijäseninen toimielin, joka huolehtii kansanterveystyön toi-meenpanoon kuuluvista tehtävistä, tai päätöksen voi tehdä myös tämän toimi-elimen määräämä viranhaltija. Valtiokonttori jakaa valtion talousarviossa rintama-veteraanien kuntoutukseen varatun määrärahan kuntien käyttöön. Määrärahanmyöntäminen perustuu Valtiokonttorin arvioon kunnassa asuvien rintamavete-raanien määrästä. Kuntoutuksesta ja siihen liittyvästä ylläpidosta aiheutuvat tar-peelliset kustannukset korvataan valtion talousarvioon tarkoitusta varten vara-tun määrärahan rajoissa. Kunnan terveyslautakunta voi järjestää kuntoutuksenitse tai hankkia sen ostopalveluna. Kuntoutus on rintamaveteraanille maksuton-ta. (Rintamaveteraanien kuntL 1–5 §:t; KK 859/1999 vp.)

Raha-automaattivaroja käytetään myös eräissä Suomen sotiin liittyneissätehtävissä palvelleiden kuntoutuksesta annetussa laissa tarkoitettuun kuntoutuk-seen. Kuntoutus koskee henkilöitä, joilla ei ole veteraanikuntoutukseen oikeut-tavia tunnuksia. Kuntoutukseen otettavat hyväksyy ja kuntoutuksen järjestämi-seen liittyvästä hallinnoinnista vastaa Valtiokonttori. Kuntoutuksesta, siihen liit-tyvästä ylläpidosta ja matkakustannuksista aiheutuvat menot korvataan Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta valtion vuotuiseen talousarvioon tarkoitusta var-ten varatun määrärahan rajoissa. (Rintamaveteraanien kuntL 7–8 §:t; HE 155/1997 vp.)

Raha-automaattivaroja käytetään lakisääteisiin tarkoituksiin myös sotilas-vammalain mukaisesti. Jos sotilasvammalain mukainen korvaus laitoshuollosta,

48

osa-aikaisesta laitoshuollosta tai kuntoutuksesta maksetaan palvelun järjestäneellelaitokselle, voidaan korvaukseen käyttää myös Raha-automaattiyhdistyksen tuot-toa valtion talousarvioon tarkoitusta varten varatun määrärahan rajoissa. (Soti-lasvammalaki 6 ja 6d §; HE 88/1998 vp.) Sotilasvammalakia muutettiin vuonna1998 (L 776/1998), koska eduskunnan oikeusasiamies totesi antamassaan pää-töksessä, että sotainvalidien kuntoutus- ja huoltolaitosten käyttökustannustenkorvaaminen osittain Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta jaettavina avustuk-sina ei ollut sopusoinnussa raha-automaattiasetuksen (676/1967) 29 §:n 2 mo-mentin kanssa. Käyttökustannusten korvaukset olivat asetuksessa tarkoitettujailmeisesti valtiolle kuuluvia menoja (ks. esim. EOA 1997), joihin ei raha-auto-maattiavustuksia koskevan lainsäädännön mukaan voida myöntää avustuksia.

Raha-automaattiyhdistyksen tuottoja voidaan käyttää myös näkövammais-ten kirjastosta annetun lain 5a §:ssä tarkoitettujen toimitilojen perustamisme-noihin. (Ks. ArpajaisL 22.3 §.) Näkövammaisten kirjaston tehtävänä on antaamahdollisuus tiedon saantiin, opiskeluun, kirjallisuuden ja taiteen harrastukseensekä virkistykseen näkövammaisille ja muille asiakasryhmille, jotka vamman taisairauden vuoksi eivät voi käyttää tavallista kirjastoaineistoa. Näkövammaistenkirjastosta annettuun lakiin otettiin säännös, joka mahdollisti raha-automaatti-tuottojen käyttämisen näkövammaisten kirjaston toimitilojen perustamismenoi-hin, koska kirjasto on valtion omistuksessa. Ilman mainittua säännöstä menet-tely ei olisi ollut mahdollinen. (Ks. HE 134/1998 vp.) Se, missä määrin raha-automaattivaroja käytetään mainittujen valtion lakisääteisten menojen katteeksi, rat-kaistaan vuosittain valtion talousarvion yhteydessä sekä suunniteltaessa ja päätet-täessä Raha-automaattiyhdistyksen tuottovarojen käytöstä.

Luottamus- ja toimihenkilöiden esteellisyys. Raha-automaattien käytettä-vänä pitämiseen, kasinopelien toimeenpanemiseen ja pelikasinotoiminnan har-joittamiseen luvan saaneen rahapeliyhteisön luottamus- ja toimihenkilön es-teellisyydestä on arpajaislain mukaan voimassa, mitä hallintomenettelylaissa (598/1982) säädetään virkamiehen esteellisyydestä. (ArpajaisL 54.1 §.) Luottamus-henkilöillä säännöksessä tarkoitetaan hallituksen esityksen perustelujen mukaanRaha-automaattiyhdistyksen hallituksen jäseniä. Toimihenkilöillä tarkoitetaankaikkia yhdistyksen palveluksessa olevia henkilöitä, jotka käsittelevät hallinto-asioita. (HE 197/1999 vp.) Luottamus- ja toimihenkilön esteellisyydestä on läh-tökohtaisesti siis voimassa, mitä hallintomenettelylaissa säädetään virkamiehenesteellisyydestä.

Säännöksen perustelujen mukaan luottamus- ja toimihenkilöiden esteel-lisyyttä koskevasta rajoituksesta säädetään hallintomenettelylain 3 §:n 3 mo-mentin nojalla asetuksella (HE 197/1999 vp, 126). Raha-automaattiyhdistyk-sestä annettavaan asetukseen on tarkoitus ottaa säännös, jonka mukaan Raha-automaattiyhdistyksessä on noudatettava hallintomenettelylakia käsiteltäessäyhdistyksen tuotosta myönnettäviä avustuksia koskevia asioita. Hallintomenet-telylain 10 §:n 1 momentin 5 kohdan osalta lakia sovelletaan säännösluonnok-sen mukaan kuitenkin siten, että yhdistyksen hallituksen jäsen on yhdistyksentuotosta myönnettäviä avustuksia koskevia asioita käsiteltäessä esteellinen vainsilloin, kun hallituksessa käsitellään sanotussa lainkohdassa tarkoitetun yhtei-sön, säätiön tai laitoksen hakemusta tai muuta sitä välittömästi koskevaa

49

asiaa. (RayAluonn 17 §.) Vastaava säännös sisältyy vanhaan raha-automaatti-asetukseen (23.2 §).

Asetukseen otettavan säännöksen on siten tarkoitus tarkentaa arpajaislaintasolla olevaa säännöstä. Tilanne on kuitenkin ongelmallinen, mikäli luonnos-teltu säännös otetaan annettavaan asetukseen, sillä arpajaislakiin otetun sään-nöksen mukaan esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintomenettelylaissa sää-detään virkamiesten esteellisyydestä. Esteellisyyden rajoituksesta mainitaan ai-noastaan hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa. Arpajaislain sään-nöksessä ei mainita, että hallintomenettelylain esteellisyyssäännöksistä voidaansäätää poikkeuksia RAY:tä koskevassa asetuksessa.

Hallintomenettelylain 3.3 §:n mukaan asetuksella voidaan säätää, että hal-lintomenettelylakia on noudatettava hallintoasian käsittelyssä myös silloin, kunasian käsittely on esimerkiksi itsenäisen julkisoikeudellisen yhdistyksen tehtä-vänä. Tässä tapauksessa arpajaislakiin sisältyy hallintomenettelylain soveltamis-ta koskeva säännös ja hallintomenettelylain soveltamisen rajoituksesta säädet-täisiin asetuksen tasolla. Tämä ei ole hallintomenettelylain 3.3 §:n tarkoitus.Alemmanasteinen säännös ei saa olla ristiriidassa ylemmänasteisen normin kans-sa, eikä alemmanasteisella säädöksellä voida säätää poikkeusta ylemmänasteisestasäädöksestä. Normiristiriitatilanteessa sovelletaan lex superior degorat legi infe-riori -sääntöä; toisin sanoen ylempitasoinen säännös syrjäyttää hierarkiassa alem-malla tasolla olevan säännöksen. Näin ollen sovellettavaksi tulisi arpajaislain sään-nös, jonka mukaan hallintomenettelylakia sovellettaisiin sellaisenaan RAY:n luot-tamus- ja toimihenkilöiden esteellisyyskysymyksiin. Asetusluonnoksen säännöson ristiriidassa myös avustuslain kanssa, sillä lain 43 §:n mukaan RAY:n on nou-datettava avustuslaissa tarkoitettuja asioita käsitellessään hallintomenettelylakia.Säännöksessä ei mainita soveltamisrajoituksista esteellisyyssäännösten osalta.Mikäli mainitun kaltaista esteellisyyssäännösten rajoitusta halutaan soveltaa, tuleeasiasta ottaa nimenomainen säännös lain tasolle.

Vaitiolovelvollisuus ja asiakirjojen julkisuus. Raha-automaattiyhdistykses-sä suoritettuun jakoehdotuksen valmisteluun ja sitä koskevaan päätöksentekoonkuuluvia tehtäviä ja asiakirjoja koskevasta vaitiolovelvollisuudesta ja julkisuudestarahapeliyhteisössä on arpajaislain 55 §:n mukaan voimassa, mitä viranomaisentoiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetään. Jakoehdotuksenvalmisteluun ja sitä koskevaan päätöksentekoon kuuluvia tehtäviä hoitavien hen-kilöiden vaitiolovelvollisuus rinnastuu siten viranomaisen palveluksessa olevanvirkamiehen vaitiolovelvollisuuteen.

Julkisuuslain soveltamisesta avustustoimintaan säädetään myös avustuslaissa.Lain 43 §:n mukaan Raha-automaattiyhdistyksen on avustuslaissa tarkoitettujaasioita käsitellessään noudatettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annet-tua lakia. Soveltamisalasäännöksen (AvustusL 1.2 §) mukaan avustuslakia sovel-letaan avustusten maksamiseen, käyttöön, käytön valvontaan, palauttamiseen jatakaisinperintään. Käytännössä lakiin sisältyy kuitenkin myös mm. avustustenhakemiseen ja jakoehdotuksen valmisteluun ja avustusten myöntämisestä päät-tämiseen liittyviä säännöksiä (ks. AvustusL 5–7 §:t). Julkisuuslakia tulisi tulkin-tamme mukaan soveltaa kaikkiin avustuslaissa mainittuihin asioihin. Näin ollenarpajaislakiin otettu julkisuuslain soveltamista koskeva säännös on osittain pääl-

50

lekkäinen avustuslain vastaavan säännöksen kanssa. Se kuitenkin selkeyttää jul-kisuuskysymyksiä jakoehdotuksen valmistelun ja erityisesti sitä koskevan pää-töksenteon osalta.

Arpajaislain perusteluissa korostetaan, että salassa pidettävistä asiakirjoistaei saa antaa tietoja kukaan Raha-automaattiyhdistyksen palveluksessa oleva hen-kilö, riippumatta siitä, mikä hänen tehtävänsä rahapeliyhteisössä on (ks. HE 197/1999 vp, 128). Arpajaislain 65 §:ssä säädetäänkin vaitiolovelvollisuuden rikko-misesta. Rangaistus vaitiolovelvollisuuden rikkomisesta tuomitaan rikoslain 38luvun 1 tai 2 §:n mukaan, jollei teko ole rangaistava rikoslain 40 luvun 5 §:nmukaan tai jos ei siitä muualla laissa säädetä ankarampaa rangaistusta. Arpajais-laissa viitataan rikoslain säännöksiin, koska rahapeliyhteisöjen toimihenkilöitäei voida yksiselitteisesti rinnastaa rikosoikeudellisen vastuunsa osalta virkamie-hiin (HE 197/1999 vp, 142).

Arpajaislain julkisuutta koskevalla säännöksellä pyritään varmistamaan kan-salaisten tiedonsaanti ulottamalla asiakirjajulkisuutta koskevien säännösten so-veltaminen Raha-automaattiyhdistykseen. Arpajaislaissa oleva säännös selkeyt-tää tilannetta, vaikka Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminta kuuluisi il-man eri säännöstäkin julkisuuslainsäädännön soveltamisen piiriin29. Raha-auto-maattiyhdistyksen suorittama jakoehdotuksen valmistelu ja avustusten käytönvalvonta on julkinen tehtävä, joka on annettu yhdistykselle lainsäädännöllä. Raha-automaattiyhdistys osallistuu julkisen vallan käyttämiseen hoitaessaan avustus-toimintaan ja avustusten käytön valvontaan liittyviä tehtäviä. Tämän tulkinnanmukaisesti RAY kuuluisi julkisuuslain piiriin jo lain 4.2 §:n perusteella. (Vrt.JulkL 4.2 §; HE 30/1998 vp.) Ongelmana kuitenkin on, että kaikkiin yhdistyk-sen hoitamiin tehtäviin ei liity julkisen vallan käyttöä, vaan kyse on ainoastaanjulkisen tehtävän hoitamisesta. Siten osa asiakirjoista olisi julkisuuslain sovelta-misen ulkopuolella, ellei Raha-automaattiyhdistystä koskevassa lainsäädännös-sä olisi nimenomaista säännöstä julkisuuslain soveltamisesta.

Julkinen luotettavuus edellyttää, että kansalaisilla on mahdollisuus saada tie-toja Raha-automaattiyhdistyksen tehtäviin liittyvistä asioista samalla tavoin kuinviranomaistoiminnasta. Näin on varsinkin, koska raha-automaattiavustukset ovatluonteeltaan harkinnanvaraisia valtionapuja, joita koskevat määrärahat otetaan val-tion talousarvioon ja joiden jakamisesta lopullisen päätöksen tekee valtioneuvos-to. Raha-automaattiyhdistys valmistelee jakoehdotuksen, hoitaa avustusten mak-satuksen ja valvoo avustusten käyttöä. Yhdistyksen toimihenkilöt tekevät näin ol-len yksityisten oikeussubjektien – yhdistysten ja säätiöiden – oikeusasemaan vai-kuttavia toimia ja ratkaisuja. Avustustoimintaan liittyviin tehtäviin on näin ollen teh-tävien sisällön ja luoteen vuoksi perusteltua ja ehdottoman tarpeellista soveltaa samojajulkisuusperiaatteita kuin perinteiseen viranomaistoimintaankin. Toisaalta vaitiolo-velvollisuutta koskeva säännös on perusteltu, koska Raha-automaattiyhdistyksenluottamus- ja toimihenkilöt voivat saada tietoja muun muassa avustusta hakenei-den ja saaneiden yhteisöjen ja näiden omistamien yhteisöjen taloudellisesta ase-masta, liike- ja ammattisalaisuudesta tai yksityisen henkilökohtaisia oloja koske-vasta seikasta (ks. myös HE 197/1999 vp, 128). Julkisuuslain myötä järjestöjen

29 Ks. myös Mäenpää 2000a, 51–52, vrt. kuitenkin Avustusinfo 1/00, 6.

51

avustushakemukset ja avustuksen käyttöä koskevat selvitykset tulevat julkiseksi senjälkeen kun Raha-automaattiyhdistys on ne saanut (ks. L 7 §).

Luottamus- ja toimihenkilöiden virkavastuu. Raha-automaattiyhdistyksentoimihenkilöt ovat yksityisoikeudellisessa palvelussuhteessa Raha-automaattiyh-distykseen. Kyseessä on työsopimuslain (55/2001) mukainen työsopimussuhdehuolimatta siitä, että arpajaislaissa käytetään toimihenkilö-käsitettä. Yhdistyk-sen toimihenkilöt ovat arpajaislain mukaan virkavastuun alaisia valmistellessaanavustusten jakoehdotusta. Luottamushenkilöt ovat arpajaislain mukaan virkavastuunalaisia osallistuessaan jakoehdotuksesta päättämiseen. (Ks. ArpajaisL 54 §.) Sään-nös merkitsee yhdistyksen toimihenkilöiden kannalta sitä, että heidät voidaantuomita rikoslain 40 luvun mukaisista virkarikoksista ja julkisyhteisön työnteki-jän rikoksista avustusten jakoehdotuksen valmistelun osalta. Luottamushenki-löiden – käytännössä hallituksen jäsenten – osalta vastaava tulee kysymykseenheidän päättäessään valtioneuvostolle annettavasta jakoehdotuksesta.

Valtioneuvosto määrää osan Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen jäsenistä ja osanvalitsee järjestöjen edustajista muodostuva yhdistyksen kokous (ks. RayAluonn 12 §).Valtioneuvoston määräämät jäsenet ovat käytännössä lähinnä kansanedustajia, puo-lueiden edustajia ja ministeriöiden virkamiehiä ja yhdistyksen kokouksen valitsematedustajat RAY:n jäsenjärjestöjen johtajia. Nämä Raha-automaattiyhdistyksen halli-tuksessa toimivat luottamushenkilöt toimivat virkavastuulla edellä selostettujen sään-nösten mukaisesti. Yhdistyksen kokouksessa toimivat jäsenjärjestöjen edustajat eivätkäytännössä kuulu virkavastuun piiriin, koska he eivät käsittele avustustoimintaan liit-tyviä asioita (ks. RayAluonn).

Arpajaislain virkavastuusäännöksiä täsmentää avustuslain 44 §, jonka mu-kaan rahapeliyhteisön toimi- ja luottamushenkilöihin sovelletaan valtion virkamies-lain (750/1994) 14 ja 15 §:ää sekä rikosoikeudellisia virkavastuuta koskevia sään-nöksiä heidän käsitellessään avustuslaissa tarkoitettuja asioita. Virkamieslain 14 §:nmukaan virkamiehen on suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytykset-tä. Hänen on noudatettava työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Virkamiehen onkäyttäydyttävä asemansa ja tehtäviensä edellyttämällä tavalla. Lain 15 §:n mu-kaan virkamies ei saa vaatia, hyväksyä eikä ottaa vastaan taloudellista tai muutaetua, jos se voi heikentää luottamusta virkamieheen taikka viranomaiseen. Edel-lä mainittuja virkamieslain säännöksiä sekä rikosoikeudellisia virkavastuuta kos-kevia säännöksiä sovelletaan toimi- ja luottamushenkilöihin heidän käsitelles-sään kaikkia avustuslaissa tarkoitettuja asioita. Näitä ovat toimihenkilöiden osaltakäytännössä esimerkiksi jakoehdotuksen ja avustussuunnitelman valmisteluunsekä avustusten myöntämiseen ja maksamiseen liittyvät asiat, avustuksen käyt-töajan pidentäminen, avustusten käytön valvonta sekä sosiaali- ja terveysminis-teriölle avustuslain mukaisesti annettavien lausuntojen laatiminen. Myös luot-tamushenkilöiden osalta virkavastuusäännös kattaa kaikki avustuslaissa tarkoi-tetut asiat, joista päättämiseen tai joiden käsittelyyn luottamushenkilöt osallis-tuvat. Virkavastuusäännöksen soveltamisen ulkopuolelle jää kuitenkin avustus-toimintaa koskevista linjauksista päättäminen, koska asiasta ei säädetä avustus-laissa. Linjaukset ohjaavat silti merkittävällä tavalla avustustoimintaa.

Avustuslain virkavastuusäännös on arpajaislain virkavastuusäännöstä huo-mattavasti laajempi. Se on osin päällekkäinen arpajaislain virkavastuusäännök-

52

sen kanssa, sillä avustuslaissa säädetään lyhyesti jakoehdotuksen valmistelusta,joten lain 44 §:ssä säädetty virkavastuu kattaa myös jakoehdotuksen valmiste-lun. Arpajaislain säännös kuitenkin täsmentää ja korostaa virkavastuuta jakoeh-dotuksen valmistelun ja siitä päättämisen osalta. Avustuslain säännös laajentaavirkavastuun käytännössä kaikkiin avustustoimintaan liittyviin hallintotehtäviin.Samalla se poistaa myös arpajaislakiehdotukseen (HE 197/1999 vp) sisältyneenvirkavastuusäännöksen ongelmat. Hallituksen esityksessä ehdotettu virkavastuu-säännös oli liian suppea ja siksi ongelmallinen. Jälkeenpäin valmisteltuun avus-tuslakiin sisällytetty virkavastuusäännös korjasi tilanteen huolimatta siitä, ettävaliokuntakäsittelyn myötä virkavastuusäännös sisällytettiin arpajaislakiin halli-tuksen esityksessä ehdotettua suppeampana samaan aikaan eduskuntakäsittelys-sä olleen avustuslain säännösten vuoksi (HaVM 10/2001 vp).

Aiempaan arpajaislakiin ei sisältynyt vastaavaa virkavastuusäännöstä. Ky-symys virkavastuun ulottumisesta Raha-automaattiyhdistyksen luottamus- jatoimihenkilöihin ei tällöin ollut yksiselitteinen, koska ei ollut täysin yksiselit-teistä, käyttikö yhdistys rikoslain 2 luvun 12 §:n 3 kohdassa tarkoitettua julkistavaltaa vai hoitiko se ainoastaan sille annettua julkista tehtävää. Rikoslaissa vir-kamiehellä tarkoitetaan julkisyhteisöjen viranhaltijoiden lisäksi myös muun muas-sa sellaista henkilöä, joka toimii perinteisen julkishallinnon ulkopuolella ja lain,asetuksen tai niiden nojalla annetun määräyksen perusteella käyttää julkista val-taa (ks. RL 2:12). Jos henkilön ei katsottu käyttävän tehtävässään julkista valtaa,hän jäi rikoslain 40 luvussa säädettyjen virkarikoksia ja julkisyhteisön työnteki-jää koskevien rikoksien sääntelyn ulkopuolelle. Pääsääntöisesti katsottiin, ettäRAY:n luottamus- ja toimihenkilöt eivät ole rikoslaissa tarkoitettuja virkamie-hiä eikä heihin siten olisi voitu soveltaa sanottuja virkarikoksia koskevia sään-nöksiä.

Arpajaislakiin ja avustuslakiin otetut virkavastuusäännökset poistavat RAY:nluottamushenkilöiden ja toimihenkilöiden oikeudelliseen asemaan ja virkavastuuseenliittyneet epäselvyydet ja täsmentävät Raha-automaattiyhdistyksen toimihenkilöidenja luottamushenkilöiden oikeudellista asemaa. Kaikki avustuslain mukaiset avustus-toimintaan ja avustusten käytön valvontaan liittyvät tehtävät oli välttämätöntä saat-taa selkeästi virkavastuun piiriin, koska aiemmin virkavastuukysymys oli käytän-nössä tulkinnanvarainen huolimatta siitä, että Raha-automaattiyhdistyksen har-joittamaan avustus- ja valvontatoimintaan liittyy julkisen vallan käyttöä. Virka-vastuusäännökset turvaavat perustuslaissa tarkoitetut hyvän hallinnon takeet(PL 124 §). Säännökset ovat välttämättömät myös perustuslain säännösten vuok-si: Suomen perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaamuulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtäväntarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaatai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Edellä sanottu edellyttää käytännössämyös sitä, että julkista valtaa käyttävän tai julkista tehtävää lain ja sen nojallaannetun asetuksen perustella hoitavan organisaation työntekijöiden on toimit-tava virkavastuulla30.

30 Ks. HE 1/1998 vp, 178–179; PeVM 10/1998, 35.

53

Suomen perustuslain 118 §:n mukaan virkamies vastaa virkatoimiensa lain-mukaisuudesta. Esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätet-ty, jollei hän ole jättänyt päätöksestä eriävää mielipidettä. Koska aiempaan arpa-jaislainsäädäntöön ei sisältynyt selkeitä virkavastuusäännöksiä, vallitsevan näke-myksen mukaan ennen arpajaislainsäädännön uudistusta virkavastuun kantoiyksinään sosiaali- ja terveysministeriön virkamies, joka esitteli raha-automaatti-avustuksia koskevan asian valtioneuvostolle31. Avustusehdotus oli kuitenkin val-misteltu Raha-automaattiyhdistyksen avustusosastolla yhdistyksen hallituksenlinjausten ja ohjeiden mukaisesti. Tilannetta helpotti aiemmin käytännössä jon-kin verran se, että sosiaali- ja terveysministeriön virkamies oli mukana valmiste-levan työryhmän työskentelyssä.

Sosiaali- ja terveysministeriön virkamies kuuluu Raha-automaattiyhdistyksen toimi-henkilöiden ja johdon väliseen valmistelevaan työryhmään, joka käsittelee jakoehdo-tuksen valmistelua. STM:n virkamiehen mukanaolon tavoitteena on jakoehdotuksenja avustussuunnitelman valmistelumenettelyn ohjauksen ja valvonnan (ks. Avus-tusL 6 §) lisäksi, että virkamies saa riittävät tiedot jakoehdotuksen valmistelusta niinettä hän voi esitellä RAY:n laatiman jakoehdotuksen valtioneuvostolle virkavastuulla. Vir-kamiehen mukanaolo ja muut ministeriön ja RAY:n välillä käytävät keskustelut vai-kuttanevat käytännössä myös siihen, että mahdolliset ministeriön ja yleisemminkinvaltioneuvoston avustusten jakoa koskevat näkemykset otettaneen huomioon jo avus-tusehdotuksen valmisteluvaiheessa kokouksissa käytävien keskustelujen pohjalta. Tämävähentänee RAY:n jakoehdotukseen valtioneuvostovaiheessa tehtävien muutostenmäärää.

Arpajaislain ja avustuslain virkavastuusäännöksiä täydentää perustuslainsäännös, joka koskee kansalaisen oikeuksia virkamiehen tai muun julkista tehtä-vää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin varalta. Pe-rustuslain 118.3 §:n mukaan jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen taivahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisentoimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista ran-gaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä tai muulta julkista tehtävää hoi-tavalta sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään. Rangaistus määräytyy ri-koslain ja vahingonkorvausvastuu vahingonkorvauslain (412/1974) mukaan.Säännös ulottuu myös julkista tehtävää hoitaviin RAY:n luottamus- ja toimi-henkilöihin.

Muutoksenhaku. Arpajaislain nojalla annettuun hallintopäätökseen ja lain57 §:ssä tarkoitettuun rahaliikenteen valvontalaitteen hyväksymistä koskevaanpäätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallin-tolainkäyttölaissa (586/1999) säädetään (ArpajaisL 66 §).

Arpajaislain muutoksenhakusäännöstä muutettiin lakiehdotuksen eduskun-takäsittelyssä (ks. HaVM 10/2001 vp), kun säännökseen lisättiin maininta lain57 §:n mukaisen rahaliikenteen valvontalaitteen hyväksymistä koskevasta pää-töksestä. Samalla säännökseen lisättiin maininta ”haetaan muutosta valittamallahallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään”. Säännös on tul-kinnanvarainen hallinto-oikeutta koskevan maininnan osalta. Tarkoituksena ei

31 Ks. HM (94/1919) 93 §; PL 118 §.

54

liene, että kaikista arpajaislain mukaisista päätöksistä valitettaisiin hallinto-oi-keuteen vaan että arpajaislain 57 §:ssä tarkoitettuun rahaliikenteen valvontalait-teen hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallin-to-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Muihin arpajaislaissatarkoitettuihin hallintopäätöksiin haetaan muutosta siten kuin hallintolainkäyt-tölaissa säädetään. Säännös on erityisen ongelmallinen, koska hallintolainkäyt-tölain 3 §:n mukaan hallintolainkäyttölakia sovelletaan toissijaisesti, jos muussalaissa on muutoksenhakua koskevia säännöksiä.

Valtion viranomaiset voivat tehdä arpajaislain nojalla useita erityyppisiäraha-automaattitoimintaa koskevia päätöksiä. Valtioneuvosto tekee hallintopää-töksen antaessaan tai peruuttaessaan rahapeliluvan, jonka nojalla Raha-automaat-tiyhdistys voi pitää käytettävänä raha-automaatteja, toimeenpanna kasinopelejäja harjoittaa pelikasinotoimintaa (ArpajaisL 12 §). Sisäasiainministeriö tekeevalituskelpoisen hallintopäätöksen vahvistaessaan hallintopäätöksellä rahape-lien säännöt (ArpajaisL 14 §). Päätöksistä voi valittaa ainoastaan laillisuusperus-teella. Valitus tehdään hallintolainkäyttölain mukaisesti korkeimpaan hallinto-oikeuteen (HLL 7 §).

Arpajaislakia koskevan hallituksen esitykseen (HE 197/1999 vp) sisälty-neen lakiehdotuksen mukaisesti tarkoituksena oli, että arpajaislain 66 §:ään si-sältyvää muutoksenhakusäännöstä olisi sovellettu myös valtioneuvoston tekemäänavustuspäätökseen. Arpajaislain eduskuntakäsittelyn aikana valmisteltiin kuiten-kin täydentävänä hallituksen esityksenä laki raha-automaattiavustuksista (HE75/2001 vp). Samalla arpajaislakiesitystä muutettiin monilta osin eduskuntakä-sittelyssä. Sekä arpajaislakiin että mainittuun avustuslakiin sisältyy muutoksen-hakusäännökset, joiden mukaisesti valitetaan kyseisen lain perusteella tehdyistähallintopäätöksistä. Molempiin lakeihin sisältyviä muutoksenhakusäännöksiävoitaisiin periaatteessa soveltaa haettaessa muutosta valtioneuvoston tekemäänjakopäätökseen, sillä muutoksenhakusäännökset ovat osin päällekkäiset. Asiaanei kiinnitetty huomiota valiokuntakäsittelyssä. Arpajaislain muutoksenhakusään-nöstä voitaisiin soveltaa myös haettaessa muutosta avustusten jakopäätökseen,koska päätöksen voidaan katsoa olevan muutoksenhakusäännöksen sanamuodonmukainen arpajaislain nojalla annettu hallintopäätös. RAY:n tuottojen jaostapäättämisestä säädetään arpajaislain 20 §:ssä. Avustusten myöntämisestä päät-tämistä koskeva säännös sisältyy myös avustuslain 6 §:ään. Avustuslain mukai-siin päätöksiin haetaan muutosta lain 40 §:n perusteella.

Avustuslaki on raha-automaattiavustuksia koskeva erityislaki. Siten avus-tuslakiin sisältyvää muutoksenhakusäännöstä sovelletaan haettaessa muutosta valtio-neuvoston tekemään raha-automaattiavustusten myöntämistä koskevaan päätökseen(ks. tarkemmin luku 2.2.3). Avustuslain muutoksenhakusäännöksessä ja sen esi-töissä (HE 75/2001 vp, 23) mainitaan nimenomaisesti valtioneuvoston päätös,johon voidaan hakea muutosta. Valtioneuvoston lain 5 §:n mukaisesti tekemäavustusten jakoa koskeva päätös puolestaan on ainut avustuslain mukainen val-tioneuvoston päätös. Tästä huolimatta arpajaislakiin sisältyvää muutoksenhaku-säännöstä olisi perusteltua täsmentää molempien edellä selostettujen tulkinnan-varaisuuksien – sekä hallinto-oikeutta koskevan maininnan että jakopäätöksenmuutoksenhaun – osalta.

55

2.2.2 ASETUS RAHA-AUTOMAATTIYHDISTYKSESTÄ

Asetus Raha-automaattiyhdistyksestä sisältää käytännössä RAY:n säännöt. Ala-luvun teksti perustuu sosiaali- ja terveysministeriön valmistelemaan asetusluonnok-seen (RayAluonn), koska valtioneuvoston asetus on tarkoitus antaa joulukuussa2001 eikä sitä siten ole käytettävissä tätä tutkimusraporttia kirjoitettaessa. Ase-tuksen on tarkoitus tulla voimaan 1.1.2002, samaan aikaan uuden arpajais- jaavustuslain kanssa. Uusi asetus kumoaa voimaan tullessaan vanhan raha-auto-maattiasetuksen (676/1967).

Yleiset säännökset. Raha-automaattiyhdistystä koskevassa asetuksessa sää-detään yhdistyksen järjestysmuodosta ja hallinnosta sekä yhdistyksen tuottojentilittämisestä (1 §, vrt. ArpajaisL 12.2 §). Asetus sisältää lähtökohtaisesti kaikkiyhdistystä koskevat säännökset. Raha-automaattiyhdistykseen ei sovelleta yhdistys-lakia (vrt. YhdistysL 2.2 §).

Raha-automaattiyhdistys on oikeuskelpoinen julkisoikeudellinen yhdistys,jonka toiminta-alueena on koko maa. Yhdistyksen kotipaikka on Espoo. RAY:ntoiminnan tarkoituksena on hankkia varoja terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinninedistämiseen pitämällä yleisön käytettävänä raha-automaatteja, toimeenpanemallakasinopelejä ja harjoittamalla pelikasinotoimintaa. (Ks. RayAluonn 2–3 §:t.)Raha-automaattiasetuksen säännös rajaa yhdistyksen toimialaa: yhdistyksen toi-mialaan kuuluu ainoastaan säännöksessä mainittu pelitoiminnan harjoittaminen.Yhdistyksen toiminnan tarkoituksen ilmaiseva säännös on sopusoinnussa arpa-jaislain 17.2 §:n kanssa, jonka mukaan raha-automaattien, kasinopelien ja peli-kasinotoiminnan tuotto käytetään terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistä-miseen.

Jäsenjärjestöt. Yhdistyksen jäseninä voivat olla keskeisessä asemassa olevat ter-veyttä ja sosiaalista hyvinvointia edistävät yleishyödylliset oikeuskelpoiset yhteisöt jasäätiöt (RayAluonn 4.1 §). Säännös jäsenyhteisön tai säätiön toiminnan liitty-misestä terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen vastaa uuden arpa-jaislain rahapelitoiminnan tuoton käyttöä koskevaa terminologiaa. Kumottavanraha-automaattiasetuksen (676/1967) mukaan yhdistyksen jäseninä voivat ollavaltakunnalliset tai toimialallaan muutoin keskeisessä asemassa olevat yhteisötja säätiöt, jotka voivat saada avustusta yhdistyksen tuotosta. Nykyisin jäsenyyttähakevien yhteisöjen ja säätiöiden toimiala voi olla aiempaa laveampi, koska toi-miala ei enää rajaudu aikaisemman asetuksen säännökseen, joka määritteli jär-jestöjen toimialan (vanha raha-automaattiA 29 §). Uusi säännös kattaa kaikkivanhassa raha-automaattiasetuksessa mainitut toimialat. Säännös on kuitenkinaiempaa väljempi. Se helpottaa näin ollen ”uusilla toimialoilla” toimivien inno-vatiivisten sosiaali- ja terveysalan yhteisöjen ja säätiöiden jäseneksi pääsyä. Sään-nöksen muutoksesta huolimatta tarkoituksena ei ole laajentaa RAY:n jäsenpoh-jaa olennaisella tavalla (STM 2001i). Uudistus ei myöskään muuta yhdistyksenjäsenkenttää; jäseninä jatkavat ennen lainsäädännön muuttamista jäseninä ol-leet yhdistykset ja säätiöt.

Jäsenkelpoisuutta ei uuden asetuksen myötä enää kytkettäisi mahdollisuu-teen saada avustuksia. Jäsenyyden kytkentä mahdollisuuteen saada avustusta eiole tarkoituksenmukaista, koska Raha-automaattiyhdistyksen jäsenyys ei ole avus-

56

tuksen saamisen edellytys eikä jäsenyys takaa avustuksen saamista. Uudessa asetuk-sessa ei mainittaisi valtakunnallisuutta lainkaan jäsenyyden ehtona, kuten aiem-min. Taustalla on ajatus siitä, että yhteisö voi toimia valtakunnallisesti eli useas-sa kunnassa ja kaupungissa ympäri maata, mutta se ei välttämättä silti ole kes-keisessä asemassa. (Ks. STM 2001i.) Säännösluonnoksen mukaan RAY:n jäse-niä voivat olla yhteisöt ja säätiöt. Yhteisöjä ovat yhdistysten lisäksi muun muas-sa osakeyhtiöt. Säännöksen sanamuodon mukaisen tulkinnan mukaan myös ter-veyttä ja sosiaalista hyvinvointia edistävät yleishyödylliset osakeyhtiöt voisivatolla yhdistyksen jäseniä.

Jäsenten hyväksymisestä ja erottamisesta päättää yhdistyksen kokous. Jäsenvoidaan erottaa yhdistyksestä, jos jäsen 1) on menettelyllään yhdistyksessä taisen ulkopuolella huomattavasti vahingoittanut yhdistystä tai 2) ei enää täytäRaha-automaattiyhdistyksestä annetussa asetuksessa jäsenyydelle asetettuja eh-toja (ks. RayAluonn 5.1 §). Säännös vastaisi yhdistyslain 14 §:ää. Asetuksen sään-nös koskisi lähinnä sellaisia tilanteita, joissa yhdistyksen tai säätiön toiminta onkuihtunut tai loppunut kokonaan, toiminta ei ole enää yleishyödyllistä tai toi-minnan painopiste on siirtynyt jonnekin muualle kuin terveyden ja sosiaalisenhyvinvoinnin edistämisen alueelle. (STM 2001i.) Jäsenellä on oikeus milloin ta-hansa erota yhdistyksestä. (Ks. RayAluonn 5.2 §.)

Raha-automaattiyhdistykseen kuului vuoden 2000 lopussa 97 sosiaali- jaterveysalalla toimivaa jäsenjärjestöä (ks. liite 1). Jäsenjärjestöt ovat hyvin erityyp-pisiä, ja niiden toimialat ovat erilaiset. Kaikkien toimiala liittyy kuitenkin jolla-kin tavoin terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Seuraavassa ana-lysoidaan lyhyesti Raha-automaattiyhdistyksen ehkä kuuluisimmat jäsenjärjes-töt Suomen Punainen Risti ja Mannerheimin Lastensuojeluliitto. Molemmatjärjestöt ovat olleet mukana perustamassa Raha-automaattiyhdistystä.

Suomen Punaisesta Rististä annetun lain (238/2000) mukaan SPR on Suo-men valtion tunnustama julkisoikeudellinen yhdistys, jonka toiminta perustuukansainvälisiin sopimuksiin. Suomen Punainen Risti noudattaa toiminnassaanPunaisen Ristin kansainvälisissä konferensseissa hyväksyttyjä perusperiaatteita.(Ks. SPRL 1 §.) Periaatteita ovat muun muassa vapaaehtoisuus, riippumatto-muus ja ykseys. Riippumattomuudella tarkoitetaan sitä, että vaikka kansallisetyhdistykset toimivatkin maansa lakien alaisina ja yhteistoiminnassa viranomais-ten kanssa, niiden tulee aina säilyttää itsemääräämisoikeutensa niin, että ne voi-vat toimia Punaisen Ristin periaatteiden mukaisesti. Ykseydellä puolestaan tar-koitetaan sitä, että kussakin maassa voi olla vain yksi Punaisen Ristin tai Punai-sen Puolikuun yhdistys. Yhdistyksen tulee olla avoinna kaikille maan kansalai-sille, ja sen toiminnan tulee ulottua koko maahan. Kansallisen yhdistyksen ontäytettävä kansainvälisessä konferenssissa hyväksytyt ehdot, jotta se voidaan hy-väksyä osaksi kansainvälisen Punaisen Ristin ja Punaisen Puolikuun liikettä. (Ks.HE 156/1999 vp, SPR.)

Suomen Punaisen Ristin itsenäinen asema johtuu Punaisen Ristin kansain-välisistä perusperiaatteista, joita on noudatettava kaikessa Punaisen Ristin toi-minnassa. SPR on ainoa julkisoikeudellinen yhdistys, jolle on myönnetty raha-auto-maattiavustuksia. Suomen Punainen Risti eroaa muista jäsenjärjestöistä myös si-ten, että siihen liittyy edellä selostettu voimakas kansainvälisoikeudellinen as-

57

pekti. Mielenkiintoista on myös se, että Suomen Punaisen Ristin asemasta sää-detään lailla, kun esimerkiksi toisesta julkisoikeudellisesta yhdistyksestä, Raha-automaattiyhdistyksestä, säädetään ainoastaan asetuksen tasolla.

Aiemmin SPR:ää koskevat säännökset olivat Suomen Punaisesta Rististä annetussaasetuksessa (1065/1997). Suomen perustuslain säätämisen myötä järjestön asemastaoli säädettävä lain tasolla, koska lailla annettiin tasavallan presidentille valtuudet an-taa Suomen Punaisen Ristin säännöt asetuksella. Perustuslain myötä tasavallan presi-dentti voi antaa asetuksen ainoastaan laissa säädetyn valtuuden nojalla (ks. PL 80 §).Asetuksenantomenettelyssä on käytännössä kyse järjestön yleiskokouksen hyväksy-mien sääntöjen vahvistamisesta tai niiden tunnustamisesta ja yleiskokouksen päätök-sen julkaisemisesta tasavallan presidentin antamana asetuksena. Suomen PunaisenRistin säännöt sisältävää asetusta voidaan muuttaa sen jälkeen kun asiasta on päätet-ty järjestön yleiskokouksessa (ks. asetus 40 §). Asetusta ei voida muuttaa vastoin jär-jestön tahtoa toisin kuin esimerkiksi toisesta julkisoikeudellisesta yhdistyksestä, Raha-automaattiyhdistyksestä, annettavaa asetusta voitaisiin ääritapauksessa muuttaa (ks.kuitenkin RayAluonn 23 §).

Punaisella Ristillä on itsenäisestä asemastaan huolimatta runsaasti yhteis-toimintaa julkisyhteisöjen – valtion ja kuntien – kanssa. Vuonna 1948 valtioval-ta pyysi SPR:ää huolehtimaan Suomen veripalvelutoiminnasta. Asiasta sääde-tään veripalvelutoiminnasta annetussa laissa (968/1994). Lain 3 §:n mukaanSuomen Punaisella Ristillä on oikeus ottaa talteen vapaaehtoisesti ja maksuttaluovutettavaa verta sekä valmistaa ja edelleen luovuttaa verivalmisteita. Kunta,kuntayhtymä tai muu yhteisö voivat mainitun lain mukaan samoin edellytyksinkuin Suomen Punainen Risti ottaa lääkelaitoksen luvalla verta talteen ja valmis-taa verivalmisteita sekä luovuttaa niitä edelleen. Yhdistyksellä ei näin ollen olelainsäädäntöön perustuvaa yksinoikeutta hoitaa veripalvelutoimintaa. Varsinai-sen veripalvelutoiminnan lisäksi Veripalvelu ylläpitää luuytimenluovuttajarekis-teriä. Veripalvelun lisäksi Suomen Punaisella Ristillä on Proteesipalvelu, jokahoitaa apuvälineisiin liittyvää toimintaa.

Suomen Punaisen Ristin organisaatio jakaantuu keskustoimiston lisäksiosastoihin ja piireihin. SPR tuottaa sekä ammatillisia että vapaaehtoisia sosiaa-lipalveluita, kuten ystävä- ja tukihenkilötoimintaa, turvapuhelinpalvelua, koti-palvelua, kotisairaanhoitoa ja omaishoitajalomitusta. Järjestö organisoi myös eri-laisia terveydenedistämisohjelmia, jotka liittyvät esimerkiksi omaehtoiseen ter-veyden edistämiseen, huumeisiin, C-hepatiittiin ja AIDSiin. Suomen Punaisel-la Ristillä on lisäksi erilaista onnettomuuksiin liittyvää valmiustoimintaa, kutenpsykologien valmiusryhmä, vapaaehtoinen pelastuspalvelu ja ensiapuryhmät. Jär-jestö tekee työtä myös maahanmuuttajien parissa ja ylläpitää vastaanottokeskuk-sia. SPR on mukana rikosuhripäivystystoiminnassa yhdessä yhteistyökumppa-neidensa kanssa sekä hoitaa henkilötiedustelupalvelua, jonka tarkoituksena onsaattaa esimerkiksi sodan tai onnettomuuden erottamat lähisukulaiset yhteen.Suomen Punaisella Risti järjestää runsaasti erilaista koulutusta. Osa SPR:n osas-toista harjoittaa myös sairaankuljetustoimintaa. Lisäksi järjestö on perustanutsairaankuljetusta varten kaksi yhtiötä, Helsingin Sairaankuljetus Oy:n sekä La-keuden ensihoito Oy:n. (Ks. SPRa; SPRb.)

Suomen Punaisen Ristin palveluksessa oli vuoden 2000 lopussa 1 333 hen-keä. Lähes puolet henkilöstömäärästä oli Veripalvelun palveluksessa. SPR:n kes-

58

kushallinnon kirjanpidollinen tulos oli mainitun vuoden lopussa 1,5 miljoonaamarkkaa alijäämäinen. Keskustoimiston ylijäämä oli 1,2 miljoonaa markkaaja Veripalvelun tulos oli 0,4 miljoonaa markkaa. Proteesipalvelun tulos jäi noin3,2 miljoonaa markkaa alijäämäiseksi. Taseen loppusumma oli lähes 812 mil-joonaa markkaa. (SPR 2001, 37–38.) Vuonna 2000 keskusjärjestölle myönnettiinraha-automaattiavustusta yhteensä 18,7 miljoonaa markkaa (RAY 2000).32 Kes-kusjärjestön lisäksi raha-automaattiavustuksia myönnetään vuosittain myös jär-jestön osastoille ja piireille.

Mannerheimin Lastensuojeluliiton tarkoituksena on edistää lasten, nuortenja lapsiperheiden perusturvallisuutta, hyvinvointia ja tervettä kehitystä. Tarkoi-tuksensa toteuttamiseksi liitto toimii sääntöjensä mukaan kansalaisjärjestönä, jossakansalaiset voivat tehdä vapaaehtoista työtä lasten, nuorten ja lapsiperheidenhyväksi. Liitto toimii myös asiantuntijajärjestönä, joka tutkimusten ja selvitys-ten avulla sekä harjoittamalla kansainvälistä yhteistyötä hankkii tietoa lasten,nuorten ja lapsiperheiden tarpeista, kehittää ja kokeilee uusia työtapoja, toimin-tamuotoja ja elinympäristöä koskevia ratkaisuja sekä tekee aloitteita ja ottaa kan-taa lasten, nuorten ja lapsiperheiden parhaaksi. Mannerheimin Lastensuojelu-liitto on myös valistusjärjestö, joka edistää lasten, nuorten ja lapsiperheidenasiaa tuottamalla valistusaineistoa ja järjestämällä koulutus- ja valistustilaisuuksia,sekä palvelujärjestö, joka järjestää ja ylläpitää erilaisia palveluja lapsille, nuorilleja lapsiperheille. Liitto tekee myös toimialaansa liittyvää kansainvälistä yhteis-työtä ja kehitystyötä. (Säännöt 4–5 §:t, ks. myös MLL 2000.)

Mannerheimin Lastensuojeluliiton vaikuttamistoiminnan tavoitteena onedistää lasten ja lapsiperheiden hyvinvointia, lisätä lapsuuden arvostusta ja nä-kyvyyttä yhteiskunnassa sekä tuoda lapsen näkökulma päätöksentekoon YK:nlapsen oikeuksien sopimuksen mukaisesti. Tavoitteeseensa liitto pyrkii järjestä-mällä koulutusta ja valistusta, toimeenpanemalla erilaisia projekteja ja hankkei-ta sekä osallistumalla eri tavoin yhteiskunnalliseen keskusteluun ja päätöksente-koon vaikuttamiseen. Liitto on järjestänyt muun muassa tukioppilastoimintaa,päihdekasvatusohjelman sekä erilaista kotipalvelutoimintaa lapsiperheille: lasten-hoitopalvelua, erityispalvelua, ryhmähoitoa ja kotipalvelua. Liitto järjestää lisäksierilaisia kuntoutus- ja lastensuojelupalveluita sekä organisoi monipuolista ko-keilu- ja kehittämistoimintaa. Esimerkiksi lasten ja nuorten puhelin on valta-kunnallinen lapsille ja nuorille tarkoitettu auttava puhelin. Paikallisyhdistyksetjärjestävät muun muassa perhekahvilatoimintaa, kerhoja, koululaisten iltapäivä-toimintaa, vertaisryhmiä, retkiä, leirejä ja tapahtumia. (Ks. MLL 2000, 2001.)

Mannerheimin Lastensuojeluliiton järjestöorganisaatio muodostuu paikal-lisyhdistyksistä, piireistä ja keskusjärjestöstä, jotka ovat kaikki rekisteröityjä yh-distyksiä (säännöt 7 §). Paikallisyhdistyksiä oli vuoden 2000 lopussa 552. Liitonjäsenmäärä oli samaan aikaan noin 86 000 henkeä. Keskustoimistolla oli maini-tun vuoden lopussa 104 työntekijää, joista yli puolet oli määräaikaisia. Koko-

32 Vuonna 1999 keskusjärjestölle myönnettiin avustuksia yhteensä 19,7 miljoonaa mark-kaa (ks. RAY 1999p). Vuonna 2001 keskusjärjestö sai avustuksia aikaisempaa vähem-män – 16,9 miljoonaa markkaa – RAY:n soveltaman järjestön oman varallisuuden huo-mioon ottamisen periaatteen vuoksi (ks. VNp 929/1998, 3.2 §; RAY 2001a; RAY 2000h).

59

naistuotot olivat tilikauden aikana noin 61 miljoonaa markkaa ja kulut vastaa-vasti 60,5 miljoonaa. Kuluista pääosa oli henkilöstökuluja (41 %). Toiminnan tuo-toista lähes puolet muodostui tilikauden aikana raha-automaattiavustuksista.(MLL 2001, 17–19.) Keskusjärjestölle myönnettiin vuonna 2000 raha-automaat-tiavustuksia yhteensä 30,9 miljoonaa markkaa (RAY 2000). Avustuksia myön-nettiin myös alueorganisaatioille.

Raha-automaattiyhdistyksen toimielimiä koskevat säännökset. Yhdistyk-sen toimielimiä ovat yhdistyksen kokous, hallitus ja johtokunta. Yhdistyksenkokous pidetään kerran vuodessa hallituksen määräämänä aikana. Ylimääräinenkokous pidetään, kun kokous niin päättää tai milloin yhdistyksen hallitus kat-soo sen tarpeelliseksi taikka vähintään yksi kymmenesosa yhdistyksen jäsenistäsitä kirjallisesti ilmoittamansa asian käsittelyä varten hallitukselta vaatii.(RayAluonn 6–7 §:t.)

Yhdistyksen kokouksessa kullakin jäsenjärjestöllä on käytettävissä yksi ääni.Sama henkilö saa edustaa vain yhtä jäsentä. Hallituksen jäsenillä ja toimitusjoh-tajalla on yhdistyksen kokouksessa puhevalta, mutta ei äänioikeutta. Hallituk-sen jäsen tai toimitusjohtaja ei saa edustaa yhdistyksen kokouksessa jäseniä. Yh-distyksen kokouksen avaa hallituksen puheenjohtaja. Hänen tehtävänään on to-deta kokouksen laillisuus ja päätösvaltaisuus sekä toimituttaa kokouksen ja pu-heenjohtajan vaali. Kokouksen pöytäkirjan tarkastajiksi valitaan kaksi jäsentenedustajaa. (RayAluonn 9–10 §:t.)

Yhdistyksen kokouksessa käsitellään tavanomaiset yhdistyksen vuosiko-kousasiat, kuten esitetään tilinpäätös ja tilintarkastuskertomus sekä päätetääntilinpäätöksen vahvistamisesta ja vastuuvapauden myöntämisestä hallitukselleja toimitusjohtajalle sekä valitaan hallituksen jäsenet. Yhdistyksen kokous va-litsee yhden tilintarkastajan, jonka tulee olla keskuskauppakamarin hyväksy-mä tilintarkastaja tai tilintarkastusyhteisö. Kokous hyväksyy myös seuraavan ti-likauden toiminnan ja talouden periaatteet. (Ks. RayAluonn 11 §.) Mainittujaasioita ovat säännöksen perustelujen mukaan muun muassa pelitoiminnan jasen tuottojen kehitys, tilikauden voittoarvio, avustustoiminnan linjaukset ja avus-tuksina seuraavana vuonna jaettava määrä sekä merkittävät investoinnit (STM2001i). Jatkossa tulisi kuitenkin pohtia, onko perusteltua, että jäsenjärjestöistäkoostuva yhdistyksen kokous käsittelee edellä mainittuja avustustoimintaan liitty-viä asioita. Perustellumpaa olisi keskittää kaikki avustuksia koskevat asiat yh-distyksen hallitukselle.

Raha-automaattiyhdistyksen hallitukseen kuuluu puheenjohtaja, kaksi va-rapuheenjohtajaa ja yksitoista muuta jäsentä, jotka kaikki valitaan kolmeksi ka-lenterivuodeksi. Valtioneuvosto määrää hallituksen puheenjohtajan, ensimmäisenvarapuheenjohtajan ja viisi muuta jäsentä. Hallituksessa tulee olla yksi jäsen so-siaali- ja terveysministeriöstä, yksi sisäasiainministeriöstä ja yksi valtiovarainminis-teriöstä. (RayAluonn 12.1 §.) Ministeriöiden edustajat tuovat yhdistyksen hal-lintoon ja asioiden hoitoon valtion näkökulmaa. Yhdistyksen hallituksessa käsi-tellään luonnollisesti myös liiketoimintaan liittyviä asioita. Sisäasiainministe-riön tehtäviin kuuluu rahapelitoiminnan valvonta. Sosiaali- ja terveysministeriöon perehtynyt sosiaali- ja terveysasioihin ja esittelee vuosittaisen jakoesityksenvaltioneuvostolle. Valtiovarainministeriö puolestaan vastaa valtiontalouden hoi-

60

dosta. Näin ollen valtio-osapuolen näkökanta tulee esille monelta kannalta yh-distyksen hallinnossa – ainakin periaatteessa.

Hallituksen toisen varapuheenjohtajan ja kuusi muuta jäsentä valitsee yh-distyksen kokous, joka koostuu jäsenjärjestöjen edustajista. Toinen varapuheen-johtaja ja kuusi muuta jäsentä edustavat näin ollen Raha-automaattiyhdistyksenhallinnossa sosiaali- ja terveysalan järjestökenttää. Yhdistyksen kokouksen va-litsemista muista jäsenistä vain kolme voi olla sellaisia, jotka ovat olleet halli-tuksen jäseniä edellisen toimikauden aikana tai edustavat sellaista yhteisöä taisäätiötä, joka mainittuna aikana on ollut hallituksessa edustettuna. Sama henki-lö tai samaa yhteisöä tai säätiötä edustava henkilö voi olla yhdistyksen kokouk-sen valitsemana varapuheenjohtajana tai muuna jäsenenä yhtäjaksoisesti enin-tään kaksi toimikautta. (Ks. RayAluonn 12 §.)

Hallitus on päätösvaltainen, kun kokouksen puheenjohtaja ja vähintäänkuusi muuta jäsentä on läsnä. Kun hallituksessa käsitellään Raha-automaattiyh-distyksen tuotosta myönnettäviä avustuksia koskevia asioita, tulee läsnä olla ainakinyhtä monta valtioneuvoston määräämää jäsentä kuin yhdistyksen kokouksen valitse-maa jäsentä. (RayAluonn 13.1 §.) Tällaisia yhdistyksen tuotosta myönnettäviäavustuksia koskevia asioita ovat jakoehdotuksesta päättämiseen ja jaon valmis-teluun, avustussuunnitelman laatimiseen, avustusten maksatukseen ja avustus-ten käytön valvonnan järjestämiseen liittyvät asiat. Avustuksia koskeviin asioi-hin liittyy myös arvio yhdistyksen puhtaan tuoton määrästä. Säännöksen tavoit-teena on käytännössä varmistaa, että avustustoimintaan liittyvissä asioissa päätös-valta säilyy viime kädessä valtioneuvoston valitsemilla hallituksen jäsenillä. Sään-nös on perusteltu myös siksi, että arpajaislakiin sisältyvistä esteellisyys- ja virka-vastuusäännöksistä huolimatta ei ole järkevää eikä hyvän hallinnon periaattei-den mukaista, että RAY:n hallituksessa istuvat järjestöjen edustajat pääsisivätmerkittävällä tavalla vaikuttamaan siihen, minkälainen jakoehdotus valtioneu-vostolle – käytännössä sosiaali- ja terveysministeriölle – annetaan.

Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen varapuheenjohtaja hoitaa puheen-johtajalle kuuluvat tehtävät tämän ollessa estynyt. Käsiteltäessä yhdistyksen tuo-tosta myönnettäviä avustuksia koskevia asioita voi toinen – jäsenjärjestöjen va-litsema – varapuheenjohtaja toimia kokouksen puheenjohtajana vain silloin, kunvaltioneuvoston määräämiä jäseniä on läsnä enemmän kuin yhdistyksen ko-kouksen valitsemia jäseniä. (RayAluonn 13 §.) Säännöksellä pyritään varmistamaanse, että valtion näkemykset otetaan riittävällä tavalla huomioon avustuksia kos-kevassa päätöksenteossa. Kokouksen puheenjohtajan ääni ratkaisee äänestysti-lanteessa, jos äänet menevät tasan. Muuten päätökseksi tulee se mielipide, jotaon kannattanut yli puolet annetuista äänistä (ks. RayAluonn 16 §).

Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen tehtäviin kuuluu normaalien yh-distyksen hallitukselle kuuluvien tehtävien lisäksi myös erityistehtäviä. RAY:nhallitus muun muassa tiedottaa avustusten hakumenettelystä, tekee valtioneuvostol-le ehdotuksen yhdistyksen tuotosta myönnettävien avustusten jaosta ja liittää ehdo-tukseen avustussuunnitelman33 seuraaville kolmelle vuodelle. Hallitus myös huo-

33 Uuden avustuslain myötä valtioneuvosto ei enää vahvista avustussuunnitelmaa, kuten seteki aiemmin. Avustussuunnitelman vahvistamisen sijaan valtioneuvosto voi tarvittaessa

61

lehtii avustusten käytön valvonnan järjestämisestä. (RayAluonn 14.1 §; ks. myösAvustusL 21.4 §.)

Raha-automaattiyhdistyksen toimielimiin kuuluu hallituksen ja yhdistyk-sen kokouksen lisäksi yhdistyksen johtokunta. Johtokunnan muodostavat toi-mitusjohtaja ja hallituksen nimittämät johtajat. (Ks. RayAluonn 15 §.) Yhdis-tyksessä voi olla myös johtajia, joita hallitus ei ole nimittänyt. He eivät näin ol-len kuulu johtokuntaan (ks. STM 2001i). Yhdistyksen nimen kirjoittavat halli-tuksen puheenjohtaja, toimitusjohtaja ja muut johtokunnan jäsenet kaksi yhdessätai johtokunnan määräämien yhdistyksen toimihenkilöiden kanssa. Haasteen jamuun tiedoksiannon on katsottava tulleen yhdistyksen tietoon, kun se on toi-mitettu johtokunnan jäsenille tai heidän määräämilleen. (Ks. RayAluonn 18 §.)Raha-automaattiyhdistyksen toimielimissä tulee päätökseksi se mielipide, jotaon kannattanut yli puolet annetuista äänistä, ellei erikseen ole muuta säädetty.Äänten mennessä tasan ratkaisee puheenjohtajan ääni. Vaaleissa tulevat valituiksieniten ääniä saaneet. Jos valittavana on kuitenkin yksi henkilö, valituksi tulemi-seen vaaditaan yli puolet annetuista äänistä. Äänten mennessä tasan ratkaiseevaaleissa arpa. (RayAluonn 16 §.)

Tilintarkastus ja tuottojen tilittäminen. Raha-automaattiyhdistyksen ko-kouksen valitseman tilintarkastajan lisäksi yhdistyksellä on yksi valtiovarainmi-nisteriön määräämä tilintarkastaja, jonka tulee olla JHTT-tilintarkastaja34.(RayAluonn 19 §.) Yhdistyksellä on näin ollen kaksi tilintarkastajaa, yhdistyksenkokouksen määräämä KHT-tilintarkastaja ja toisaalta valtiovarainministeriönmääräämä tilintarkastaja, jonka on oltava JHTT-tutkinnon suorittanut. Tämäon perusteltua, koska tilintarkastuksessa noudatetaan tilintarkastuslain (936/1994)säännöksiä. (RayAluonn 19 §.)

Raha-automaattiyhdistyksen tilikausi on kalenterivuosi (RayAluonn 20 §).Raha-automaattiyhdistyksen on tilitettävä ennakkotuottona sosiaali- ja terveys-ministeriölle arvioitu vuosineljänneksen voitto. Tilityksen on tapahduttava kuu-kauden kuluessa kunkin vuosineljänneksen päättymisestä. Yhdistyksen on tili-kauden tuottona tilitettävä sosiaali- ja terveysministeriölle tilikauden voitto vä-hennettynä edellä mainituilla vuosineljänneksittäin tilitetyillä ennakkotuotoilla.Tilitys on suoritettava kuukauden kuluessa tilinpäätöksen vahvistamisesta.(Ks. RayAluonn 21 §.)

2.2.3 LAKI RAHA-AUTOMAATTIAVUSTUKSISTA

Raha-automaattiavustuksista annetussa laissa (1056/2001, myöh. AvustusL) sää-detään periaatteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä raha-au-tomaattiavustuksia oikeuskelpoisille yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille ter-veyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Lakia sovelletaan avustuksen

tehdä periaatepäätöksen avustusten mitoittamisesta tulevaisuudessa. Uudella käytännölläpyritään välttämään avustussuunnitelman oikeudelliseen sitovuuteen ja luonteeseen liittyneettulkinnanvaraisuudet.

34 L julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista (467/1999) ja sen nojalla annettu asetus(468/1999).

62

myöntämiseen, maksamiseen, käyttöön, käytön valvontaan, palauttamiseen jatakaisinperintään. (Ks. AvustusL 1 §.)35

Avustuslaissa ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä (HE 75/2001 vp)käytetään arpajaislaissa omaksuttua systematiikkaa myötäillen Raha-automaat-tiyhdistyksestä nimitystä raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa har-joittava rahapeliyhteisö tai joissain kohdin pelkästään rahapeliyhteisö. Tässä tutki-musraportissa viitataan kuitenkin avustuslaista ja sen esitöistä poikkeavasti suo-raan Raha-automaattiyhdistykseen edellä mainitun monimutkaisen termin sijas-ta, koska avustuslaissa mainitulla rahapeliyhteisöllä käytännössä tarkoitetaanRAY:tä edellyttäen, että rahapelilupa säilyy sillä (ks. AvustusL 2 §; HE 75/2001vp, 8).

Avustuslajit. Raha-automaattiavustus voidaan avustuslain mukaan myön-tää toiminta-avustuksena tai erityisavustuksena. Toiminta-avustus voidaan myön-tää yleisavustuksena avustuksen saajan toimintaan yleisesti tai kohdennettuna toi-minta-avustuksena tiettyyn osaan toiminnasta. Erityisavustukset ovat luonteeltaanhankeavustuksia, ja ne voidaan myöntää investointiavustuksena aineellisen tai ai-neettoman hyödykkeen hankintaan tai projektiavustuksena kokeilu-, käynnistä-mis-, tutkimus- tai kehittämishankkeeseen taikka muuhun tarkoitukseltaan ra-jattuun hankkeeseen. (Ks. AvustusL 3 §, HE 75/2001 vp, 9.) Uuden avustuslainmukaiset avustuslajit36 vastaavat vakiintunutta avustuskäytäntöä ja avustuslakiaedeltävän Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta myönnettävistä avustuksista an-netun valtioneuvoston päätöksen (929/1998) säännöksiä.

Avustuksen myöntämisen edellytykset. Avustuslain 4 §:ssä säädetään avus-tuksen myöntämisen yleisistä edellytyksistä, joiden täyttyminen on avustuksen myön-tämisen ehdoton oikeudellinen edellytys. Säännöksen mukaan 1) tarkoituksen,johon avustusta haetaan, on oltava yhteiskunnallisesti hyväksyttävä. Avustusta voi-daan myöntää vain toimintaan, joka järjestetään voimassa olevien määräysten jasäädösten mukaisesti ja jonka tarkoitus ei ole lainvastainen. Raha-automaatti-avustuksia on perinteisesti myönnetty uusia toimintamuotoja kehitteleviin ja in-novatiivisiin hankkeisiin. Yhteiskunnallisen hyväksyttävyyden arvioinnissa onhallituksen esityksen perustelujen mukaan oltava varovainen, kun kyseessä ei oleselvästi lainvastainen toiminta tai hanke. Säännöksen tarkoituksena ei ole estääavustuksen myöntämistä esimerkiksi vallitsevaa sosiaali- ja terveyspoliittista linjaakritisoivaan toimintaan. (HE 75/2001 vp, 9.)

Avustuksen myöntämisen on oltava 2) perusteltua avustuksen käytölle ase-tettujen tavoitteiden kannalta (ks. AvustusL 4.1 §). Avustetun toiminnan on lii-tyttävä terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Tavoitteilla tarkoite-taan lisäksi valtion talousarviossa ilmoitettuja eduskunnan kannanottoja (HE 75/

35 Lakia sovelletaan myös sellaisiin raha-automaattiavustuksiin, jotka on myönnetty käy-tettäväksi Suomen ulkopuolella, ellei muussa laissa tästä toisin säädetä (1 §). Raha-au-tomaattiavustuksia on myönnetty vähäisessä määrin käytettäväksi suomalaisten tai suo-mensyntyisten hyväksi ulkomailla, muun muassa Venäjällä Inkerinmaalla sekä SuomenMerimieskirkko ry:n toimintaan eri puolilla Eurooppaa (HE 75/2001 vp, 8).

36 Raha-automaattiyhdistys jaottelee myöntämänsä avustukset A-, B- ja C-avustuksiin. A-avustukset ovat toiminta-avustuksia, B-avustukset investointiavustuksia ja C-avustuksetprojektiavustuksia.

63

2001 vp, 9). Muina tavoitteina voidaan ottaa huomioon ministeriön ja RAY:nväliseen tulossopimukseen37 ja RAY:n hallituksen hyväksymiin avustusten käyt-töä koskeviin linjauksiin sisältyvät tavoitteet, mikäli ne eivät ole ristiriidassa val-tion talousarviossa esitettyjen tavoitteiden kanssa.

Avustuksen myöntämistä on pidettävä 3) tarpeellisena avustuksen hakijanomat varat, hakijan määräysvallassa olevien yhteisöjen tai säätiöiden käytettävissäolevat varat ja avustettavasta toiminnasta saatavat tuotot huomioon ottaen (ks.AvustusL 4.1 §). Harkittaessa avustusten myöntämistä varakkaille avustuksenhakijoille arvioidaan, toteutuisiko yhteiskunnallisesti hyödylliseksi arvioitu hankeilman avustuksen myöntämistä selvästi hitaammin tai suppeampana. (HE 75/2001 vp, 9.) Hakijan määräysvallassa olevaksi yhteisöksi tulkitaan yhteisö, jonkahallituksen tai vastaavan päätöksentekoelimen enemmistön hakija nimeää. (RAY1998c, 5.) Hakijalla voi olla määräysvalta toisessa yhteisössä myös silloin, kunsillä on enemmän kuin puolet kaikkien osakkeiden, jäsenosuuksien tai yhtiö-osuuksien tuottamasta äänimäärästä ja tämä ääntenenemmistö perustuu omis-tukseen, jäsenyyteen, yhtiöjärjestykseen, yhtiösopimukseen, niihin verrattaviinsääntöihin tai muuhun sopimukseen (vrt. OYL 734/1978, 3 §). Hakijan mää-räysvalta voi perustua myös hakijan itsensä ja sen tytäryhteisön osakeyhtiölain3.2 §:n mukaiseen määräysvaltaan.

Avustuksen hakijan ja sen määräysvallassa olevien yhteisöjen varallisuudenhuomioon ottamisen periaatteen nostaminen lain tasolle on perusteltua. Raha-automaattiyhdistys otti avustuksen hakijan varallisuuden huomioon avustuksenmäärää vähentävänä tekijänä ensimmäistä kertaa vuoden 2001 avustusten jaos-sa, koska osakemarkkinoiden suotuisa kehitys oli kasvattanut huomattavasti joi-denkin avustusta hakeneiden varallisuutta. Avustuspäätöstä tehdessään valtio-neuvosto edellytti, että RAY:n hallituksen tulee selvittää tehdyn varallisuuslin-jauksen mahdolliset kielteiset vaikutukset avustuksia saavien yhteisöjen toimin-taan, kansalaisten edunvalvonnan järjestämiseen sekä palvelujen saamiseen.(Ks. STM 2001.)

Avustuksen myöntämistä on 4) pidettävä tarpeellisena avustuksen hakijansaama muu julkinen tuki sekä avustuksen kohteena olevan toiminnan tai hankkeenlaatu ja laajuus huomioon ottaen (AvustusL 4.1 §). Pyrkimyksenä on, että yhtähanketta avustettaisiin ainoastaan yhdestä rahoituslähteestä (HE 75/2001 vp,10). Joissain tilanteissa julkinen rahoitus tulee kuitenkin kahdesta tai useam-masta lähteestä. Järjestö voi saada raha-automaattiavustusten lisäksi esimerkiksikuntien toiminta-avustuksia, työllistämistukia tai Euroopan unionin varoistamyönnettäviä avustuksia. Tällöin avustuksen saajan julkinen tuki tulee asianmu-kaisesti sovittaa yhteen. Raha-automaattiavustusten myöntämistä harkittaessa onsiten otettava huomioon muu vastaavaan tarkoitukseen myönnetty julkinen tuki,sen käyttöehdot sekä julkisen tuen kokonaismäärä.

Avustus ei saa yhdessä muiden julkisten avustusten kanssa ylittää Euroopanyhteisön tai Suomen lainsäädännössä säädettyä valtionavustusten tai julkisen tuenenimmäismäärää (AvustusL 4.2 §). Raha-automaattiyhdistyksen on siten selvi-

37 Käytännössä tulossopimuksessa esitetyt tavoitteet ovat yhtenevät valtion talousarvionraha-automaattiavustuksia koskevan momentin perusteluosan kanssa.

64

tettävä, onko Suomea koskevassa lainsäädännössä tällaisia, kyseessä olevaa toi-mintaa koskevia säännöksiä. Jos tällaisia avustettavaa toimintaa koskevia sään-nöksiä on olemassa, tulee RAY:n selvittää avustuksen hakijan saamat muut jul-kiset tuet. Säännös pyrkii sovittamaan yhteen järjestöjen saamia julkisia avus-tuksia, kuten ministeriöiden, TE-keskusten, lääninhallitusten, Kelan, maakun-nan liittojen, kuntien ja Euroopan unionin myöntämiä tukia ja avustuksia. Pal-velujen myynnistä saatua korvausta ei kuitenkaan tulkita julkiseksi avustukseksi.Säännöksissä (ks. työllisyysasetus 1363/1997, 20 ja 30 §) tai määräyksissä saatetaanpoikkeuksellisesti erikseen todeta, että raha-automaattiavustuksia ei lasketa mu-kaan valtion rahoitustuen kokonaismäärää laskettaessa. Raha-automaattiavustusvoi toisaalta joissain tilanteissa olla osa yhdistyksen tai säätiön omarahoitusosuut-ta. (Ks. RAY 1998c, 6.38)

Avustuksen myöntämisen edellytyksenä on, että 5) avustuksen myöntämi-sen ei arvioida aiheuttavan muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toimin-taa vääristäviä vaikutuksia Euroopan talousalueeseen kuuluvassa valtiossa (ks. Avus-tusL 4.1 §). Raha-automaattiyhdistyksen tulee riittävällä tavalla selvittää, onkomyönnettäväksi harkittavalla avustuksella edellä mainittuja vaikutuksia (ks. HE75/2001 vp, 10). Käytännössä RAY on viime vuosina kiinnittänyt aikaisempaaenemmän huomiota kilpailunäkökohtien huomioon ottamiseen avustustoimin-nassaan. Erityistä huomiota on kiinnitetty kotipalvelutoiminnan avustamiseenja vuonna 2001 vanhusten palvelutalojen rakentamiseen myönnettyihin inves-tointiavustuksiin. Kilpailunäkökohtien huomioon ottamista korostetaan myösRAY:n ja Suomen Yrittäjät ry:n välillä laaditussa avustustoimintaa koskevassasuosituksessa (ks. luku 4.3).

Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta korosti lakiehdotuksesta anta-massaan lausunnossa, että avustusten ensisijaisena tavoitteena on varmistaa apuatarvitsevien ihmisten palvelujen saanti ja uusien toimintakäytäntöjen kehittäminen.Valiokunta totesi, että raha-automaattiavustuksen ei ole koskaan tarkoitus saadaaikaan keinotekoisia kilpailuetuja eikä vääristää palvelutuottajien välistä kilpai-lua. Kilpailuperiaatteen huomioon ottaminen ei kuitenkaan saa sivuuttaa avustus-toiminnan sosiaali- ja terveyspoliittisia näkökohtia. Kilpailutilanteen huomioon ot-tamisen ei uuden säännöksen soveltamisen johdosta tule johtaa siihen, että palvelujatarvitsevat ihmiset jäävät vaille kohtuuhintaisia palveluja. Kilpailuttamisessa tu-lee kiinnittää huomiota palvelujen laatuun, luotettavuuteen ja jatkuvuuteen. Va-liokunnan mukaan on tarpeen kiinnittää huomiota siihen, ettei eri tuottajataho-ja saateta avustustoiminnalla perusteettomasti keskenään eriarvoiseen asemaan.Avustustoiminnan tavoitteita asetettaessa on ensisijaisesti kuitenkin otettava huo-mioon avustuksen tarve palvelujen turvaamisessa ja kehittämisessä. (StVL 4/2001 vp.)

Erityisavustuksen – investointiavustuksen ja projektiavustuksen – myöntä-misen edellytyksenä on lisäksi, että 6) avustusta haettaessa on esitetty riittävä

38 Tutkimusraportissa käytetään paikoitellen lähteenä RAY:n avustustoimintaa koskevaaopasta (RAY 1998c), joka on laadittu vuonna 1998 avustustoimintaa koskevan valtio-neuvoston päätöksen voimaantulon yhteydessä. Opasta käytetään lähteenä avustuskäy-tännön konkretisoimiseksi siltä osin kuin säännökset eivät ole muuttuneet vaan vastaa-vat aiemman valtioneuvoston päätöksen säännöksiä.

65

selvitys hankkeen toiminnallisesta tai teknisestä suunnitelmasta sekä avustuksen saa-jan edellytyksistä rahoittaa hankkeen omarahoitusosuus ja käyttökulut (Avus-tusL 4.1 §). Aiemman lainsäädännön voimassaoloaikana rakentamista ja perus-korjausta koskevaan investointiavustushakemukseen oli rakennusteknisten suun-nitelmien lisäksi liitettävä uusiin tiloihin sijoitettavan toiminnan toiminnallinensuunnitelma, hankkeen kustannus- ja rahoituslaskelmat sekä käyttötalouslaskel-mat. Suurehkoista huoneisto- tai asuntohankinnoista oli vastaavasti esitettävätoiminnallinen suunnitelma, selvitys hankittavista tiloista, kustannusarvio, ra-hoituslaskelma ja käyttötalousarvio. Irtaimen käyttöomaisuuden hankinnat oliperusteltava myös toiminnallisesti. (RAY 1998c, 6–7.) Vastaavia selvityksiä edel-lytettäneen jatkossakin uudesta lainsäädännöstä huolimatta.

Avustus voidaan myöntää saajalle sen omaan toimintaan tai hankkeeseen taikkakäytettäväksi avustuspäätöksen mukaista käyttötarkoitusta toteuttavan muun kuinsaajan toiminnan tai hankkeen avustamiseen (AvustusL 4.3 §). Avustuksen siirtä-misestä on oltava nimenomainen maininta avustuksen ehdoissa. Käytännössäraha-automaattiavustukset on myönnetty pääasiassa järjestön omaan toimintaan.Avustusta on myönnetty käytettäväksi muun kuin avustuksen hakijan toimin-nan tukemiseen lähinnä tapauksissa, joissa keskusliitto hakee avustusta jäsenyh-distystensä toiminnan tukemiseen (esimerkiksi Mannerheimin Lastensuojelu-liitto). Jäsenyhdistysten investointeihin ja projekteihin avustus myönnetään yleen-sä suoraan asianomaisille yhdistyksille.

Jos avustus myönnetään käytettäväksi muun kuin saajan toiminnan tai hank-keen avustamiseen, avustuksen saajan on tehtävä sopimus avustuksen käytöstä, käy-tön valvonnasta ja niiden ehdoista toimintaa tai hanketta toteuttavan kanssa.(Ks. AvustusL 4.3 §.) Edellytetty sopimus on luonteeltaan vapaamuotoinen yk-sityisoikeudellinen sopimus, joka on tehtävä kirjallisena. Säännöksen tarkoituk-sena on varmistaa, että avustuksen saaja huolehtii asianmukaisesti avustuksenkäyttämisestä, kun avustus siirretään jonkin muun tahon käytettäväksi. (HE 75/2001 vp, 10.) Toisaalta tavoitteena on lisäksi, että avustuksen lopullinen käyttäjäon tietoinen saamansa rahoituksen luonteesta, koska avustus on käytettävä käyt-töehtojen mukaisesti ja RAY:llä sekä sosiaali- ja terveysministeriöllä on oikeustarkastaa avustuksen käyttöä ja järjestön toimintaa ja taloutta avustuslain mu-kaisesti39. Sopimusmenettely ja avustuksen siirtomenettely ovat kuitenkin tul-kinnanvaraisia ja sisältävät monia ongelmia (vrt. VTV 2001b). Siksi on tärkeää,että avustuslaki sisältäisi riittävän yksiselitteiset säännökset RAY:n tarkastusoi-keudesta huolimatta siitä, käyttääkö avustuksen hakija avustuksen itse vai käy-tetäänkö avustus avustuspäätöksen mukaisesti muun kuin hakijan toiminnan tu-kemiseen. Raha-automaattiyhdistyksellä on avustuslain 22.1 §:n perusteella oi-keus tarkastaa myös sen tahon toimintaa, jonka toimintaan tai hankkeeseen avus-tus on tarkoitus siirtää. Vastaava tarkastusoikeus on myös RAY:n toimintaa oh-jaavalla ja valvovalla sosiaali- ja terveysministeriöllä (AvustusL 21 ja 22.1 §).

39 Vrt. HE 63/2001 vp ja HE 65/2001 vp. Vastaava säännös sisältyy veikkausvoittovaroistamyönnettäviin avustuksiin ja muihin valtionavustuksiin yleisesti sovellettavaan valtionavus-tuslakiin (688/2001) sekä lakiin totopelien tuottojen käyttämisestä hevoskasvatuksen jahevosurheilun edistämiseen (1055/2001).

66

Avustuslaista tai sen esitöistä ei käy ilmi, kumpi taho – avustuksen hakijaja avustuspäätöksen mukainen saaja vai se, jonka käyttöön avustus on siirretty– viime kädessä vastaa avustuksen käytön oikeellisuudesta ja avustusehtojennoudattamisesta. Tulkinta-apua on kuitenkin löydettävissä vastaavat säännök-set sisältävien valtionavustuslain ja totopelien tuottojen käyttämisestä hevos-kasvatukseen ja hevosurheilun edistämiseen annetun lain esitöistä. Avustuk-sen siirtotilanteessa pääasiallinen vastuu raha-automaattiavustuksen käytöstäon avustuksen hakijalla, käytännössä siis sillä, jolle avustus on valtioneuvostonpäätöksellä myönnetty. Avustuksen käyttäminen muun kuin avustuksen saajantoiminnan tukemiseen ei siten muuta avustuspäätöksen mukaiselle saajalle myön-netystä avustuksesta johtuvia oikeudellisia velvoitteita, vaan avustuspäätöksenmukainen saaja on täysimääräisesti vastuussa avustuksen oikeasta käytöstä. Avus-tuksen hakija vastaa siten täysimääräisesti avustuksen takaisin maksamisestatakaisinperintätilanteessa. Avustuksen hakija on myös velvollinen antamaanselvityksiä avustuksen käytöstä. (Vrt. HE 63/2001 vp; HE 65/2001 vp.) Avus-tuksen saajan ja sen käyttäjän välinen oikeussuhde riippuu sopimuksesta, jon-ka ne ovat tehneet avustusta siirrettäessä. Takaisinperintätilanteessa avustuk-sen käyttäjän vastuu suhteessa avustuksen saajaan perustuu avustuksen haki-jan ja saajan väliseen yksityisoikeudelliseen sopimukseen. Avustuslain 4.3 §:nsäännös on ongelmallinen, ja sitä olisi perusteltua täsmentää. Avustustoimin-nan lähtökohtana tulisi kuitenkin olla, että avustukset myönnetään suoraan sille,joka ne käyttää.

Aiempaan lainsäädäntöön ei sisältynyt vastaavaa avustuksen siirtoa koske-vaa säännöstä huolimatta siitä, että käytännössä avustuksia on myönnetty kes-kusjärjestöille jäsenjärjestöjen toiminnan tukemiseen. Säännös otettiin avustus-lakiin valtionavustuksia koskevien säännösten yhtenäistämisen vuoksi, koska vas-taava säännös sisällytettiin valtionavustuksia koskevaan yleislakiin.

Aiempaan raha-automaattiavustuksia koskeneeseen valtioneuvoston päätök-seen sisältyi säännös (3 §), jonka mukaan avustuksen myöntämistä harkittaessatuli kiinnittää huomiota hakijan toiminnan tuloksellisuuteen. Uuteen avustusla-kiin vastaavaa säännöstä ei sisälly. Lain 4 §:n yksityiskohtaisiin perusteluihinkuitenkin sisältyy maininta hakijan toiminnan tuloksellisuuden huomioon otta-misesta. Asiasta olisi ollut perusteltua ottaa nimenomainen säännös avustusla-kiin. Perusteluihin otettu toteamus ei riitä, mikäli tarkoituksena on pitää järjes-tön toiminnan tuloksellisuutta yhtenä avustuksen myöntämiseen vaikuttavanakriteerinä. Lakiin avustuksen myöntämisperusteiden yhteyteen otettava mainintaolisi perusteltu erityisesti, koska lain 21 §:n mukaisesti RAY:n on sopivalla ta-valla seurattava myönnettyjen avustusten käytön tuloksellisuutta ja toisaalta avus-tuksen saajien edellytetään toimittavan vuosittain RAY:lle tuloksellisuutta kos-kevia selvityksiä (AvustusL 19 §). Siten olisi ollut luontevaa, että 21 §:n mukai-sesta seurannasta saatavia tietoja käytettäisiin hyväksi jakoehdotuksen valmiste-luvaiheessa.

Arpajaislain 18 §:n mukaisesti raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasino-toimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön tuotot otetaan valtion talousarvioon.Vastaavasti avustuslain mukaan avustusten yhteismäärän on pysyttävä valtion ta-lousarviossa raha-automaattiavustuksiin varattujen määrärahojen yhteismäärän puit-

67

teissa. (AvustusL 4.1 §; HE 75/2001 vp, 9.) Avustuksia voidaan myöntää vainsiinä määrin kuin valtion talousarvioon on tarkoitusta varten budjetoitu määrä-rahoja. Vastaavantyyppinen säännös sisältyi aiempaan lainsäädäntöön (vanharaha-automaattiA 29 §). Avustuslain 4.1 §:n säännös on kuitenkin uusi, ja juri-disesti tarkasteltuna se sitoo Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan val-tion talousarvioon jonkin verran aikaisempaa tiiviimmin, sillä ilman nimenomais-ta säännöstä RAY:llä ei itsenäisenä julkisoikeudellisena yhdistyksenä ole juri-dista velvollisuutta noudattaa eduskunnan hyväksymää valtion talousarviota. Val-tion talousarvio kuitenkin velvoittaa asian valtioneuvostolle esittelevää ja RAY:navustustoimintaa ohjaavaa ja valvovaa sosiaali- ja terveysministeriötä40. Käytän-nössä RAY on noudattanut aiemminkin valtion talousarviota jakoehdotusta val-mistellessaan, joten tilanne ei ole ollut käytännössä ongelmallinen.

Avustusta ei saa myöntää, jos avustushakemuksen perusteella käy ilmi, ettäedellä selostetussa avustuslain 4 §:n säännöksessä säädetyt edellytykset eivät täyty.Vaikka avustuksen myöntämisen yleiset edellytykset täyttyisivät, ei avustuksen haki-jalle ole pakko myöntää avustusta. Avustuksen hakijoilla ei ole subjektiivista oi-keutta avustuksen saamiseen. (HE 75/2001 vp, 9.) Avustuksen myöntämisen ylei-siä edellytyksiä kriteereinä hyväksi käyttäen avustuksia myöntävä taho – käy-tännössä RAY jakoehdotuksen valmistelijana, STM asian esittelijänä ja valtio-neuvosto avustuspäätöksen tekijänä – voi myös harkita myönnettävän avustuk-sen määrää.

Avustuksen myöntämisen yleisten edellytysten täyttymisen tarkasteleminen onluonteeltaan laillisuusharkintaa: avustuksen myöntämisen edellytykset joko täyt-tyvät tai eivät. Käytännössä kuitenkin avustuslain 4 §:ssä mainittujen avustuk-sen myöntämisen yleisten edellytysten yleisluonteisuuden vuoksi edellytystentäyttymisen tarkasteleminen on jossain määrin tulkinnanvaraista. Näin on eri-tyisesti alussa, kun uuden lain soveltamisesta ei ole vielä olemassa vakiintunuttakäytäntöä. Myönnettävän avustusmäärän harkinta on luonteeltaan tarkoituksen-mukaisuusharkintaa: myönnettävän avustuksen määrä voidaan päättää vapaasti.Avustuksen maksimimääränä on kuitenkin avustushakemuksessa mainittu avus-tussumma. Harkintavallan rajoitusperiaatteet – yhdenvertaisuusperiaate, tarkoi-tussidonnaisuuden periaate, suhteellisuusperiaate ja objektiviteettiperiaate – ohjaa-vat ja rajoittavat sekä avustuksen myöntämisen yleisten edellytysten täyttymisenettä myönnettävän avustusmäärän harkintaa.

Avustuksen hakeminen, myöntäminen ja maksaminen. Raha-automaatti-yhdistyksen tulee avustuslain 5.2 §:n mukaan tiedottaa mahdollisuudesta hakeaavustusta ja hakemismenettelystä sekä antaa tietoja avustuksen myöntämisen ylei-sistä edellytyksistä ja avustuksen ehdoista (AvustusL 5.2 §). Käytännössä RAYon tiedottanut avustuksen hakemismahdollisuudesta lehti-ilmoituksilla sekä In-ternet-sivuillaan. Avustusten hakuajoista ja ajankohdasta, jolloin hakijalta vii-meistään edellytetään oikeuskelpoisuutta, säädetään valtioneuvoston asetuksella(AvustusL 5.4 §). Asiasta on tarkoitus säätää tarkemmin eräistä raha-automaat-

40 Raha-automaattiyhdistyksen on korvattava valtiolle sosiaali- ja terveysministeriön avus-tuslain mukaisesti suorittamasta ohjaus- ja valvontatehtävistä aiheutuvat kustannuksetvaltion maksuperustelain (150/1992) mukaisesti (AvustusL 45 §).

68

tiavustuksiin sovellettavista määräajoista annettavassa valtioneuvoston asetuksessa(ks. MääräaikaAluonn)41.

Määräaika-asetukseen on tarkoitus ottaa säännös, jonka mukaan avustuk-sia haetaan vuosittain avustusten jakamisvuotta edeltävän vuoden syyskuun lop-puun mennessä. Uuteen kokeilu-, käynnistämis-, tutkimus- tai kehittämishank-keeseen haetaan avustusta kuitenkin jo avustusten jakamisvuotta edeltävän vuo-den toukokuun loppuun mennessä. Vastaavasti uuteen rakennushankkeeseen taisuurehkoon peruskorjaushankkeeseen haetaan avustusta jakamisvuotta edeltä-vän vuoden maaliskuun loppuun mennessä. Avustusta voidaan myöntää hakijal-le, joka on oikeuskelpoinen avustuksen jakamisvuotta edeltävän lokakuun lop-puun mennessä. Porrastetut hakemuksen toimittamista koskevat määräajat vas-taavat ennen uuden lainsäädännön voimaantuloa noudatettua käytäntöä. Tavoit-teena on, että RAY ehtii käsitellä hakemukset asianmukaisella tavalla. Raha-au-tomaattiyhdistyksen on annettava sosiaali- ja terveysministeriölle avustusten ja-koehdotus vuosittain tammikuun 15. päivään mennessä. (MääräaikaAluonn 2–4 §:t; STM 2001j.)

Säännösluonnoksen mukaan edellä mainitun syyskuun määräajan jälkeensaapunut hakemus voidaan ottaa käsiteltäväksi vain erityisen painavasta syystä.(MääräaikaAluonn 2.1 §.) Erityisen painavana syynä voidaan säännösehdotuk-sen perustelujen mukaan pitää esimerkiksi sitä, että kyse on avustussuunnitel-massa mukana olevasta vakiintuneesta toiminnasta tai hankkeesta, johon on joaiemmin myönnetty avustusta ja joka on jo käynnistetty. Hakijalle saattaisi täl-löin aiheutua kohtuuttomia taloudellisia vaikeuksia siitä, että avustusrahoituskeskeytyisi vuodeksi. Perustelujen mukaan tarkoituksena on, että täydentäviinmaalis- ja toukokuun määräaikoihin ei sisältyisi samanlaista myöhästymisuhkaakuin syyskuun määräaikaan. (STM 2001j; HE 75/2001 vp, 11.)

Aiemman lainsäädännön voimassa ollessa määräajan jälkeen saapunuttahakemusta ei voitu ottaa käsiteltäväksi. Yleisten hallinto-oikeudellisten käytäntö-jen kannalta olisi perustellumpaa, että säädetyistä määräajoista pidettäisiin kiinnivastaavaan tapaan kuin muussakin hallintotoiminnassa. Yksittäisen järjestön kan-nalta on luonnollisesti ongelmallista, jos sen hakemus myöhästyy ja jo aloitetunhankkeen jatkorahoituksen saaminen näin epäonnistuu. Määräajan jälkeen saa-puneita hakemuksia koskevan erityissäännöksen ottaminen asetukseen saattaakuitenkin johtaa vaikeisiin tulkintaongelmiin. Näin ollen onkin pidettävä huol-ta siitä, että säännöksen tulkintakäytännöstä tulee yhtenäinen ja yhdenvertai-suusperiaatteen mukainen. Säännöstä olisikin tulkittava tiukasti. – Järjestöjenkannalta saattaisi olla perustellumpaa, että edellä mainitun erityissäännöksen laa-timisen ja soveltamisen sijasta vuosittain suoritettaisiin kaksi avustusten jakoa.Menettelyä puoltavat edellä mainitun erityissäännöksen välttämisen lisäksi jär-jestöjen tarpeet.

Avustusta haetaan kirjallisesti Raha-automaattiyhdistykseltä (Avus-tusL 5.1 §). Kirjallisen muodon vaatimus täyttyy myös silloin, kun avustusta hae-

41 Tätä tutkimusraporttia kirjoitettaessa asetusta ei ole vielä annettu. Lähdeaineistona onsiten käytetty sosiaali- ja terveysministeriön valmistelemaa asetusluonnosta (versio31.10.2001).

69

taan sähköisiä menetelmiä käyttäen, mikäli hakemus on tarvittaessa saatettavis-sa kirjalliseen muotoon (ks. L sähköisestä asioinnista hallinnossa 1318/1999).Avustuksen hakijan tulee hakemuksen yhteydessä antaa Raha-automaattiyhdis-tykselle oikeat ja riittävät tiedot avustuksen käyttötarkoituksesta sekä niistä muistaseikoista, joita tarvitaan hakemuksen ratkaisemiseksi (AvustusL 5.3 §). Avustus-hakemuksessa esitetyt tiedot ovat tärkeitä paitsi avustuksen myöntämisen myösavustuksen käytön valvonnan kannalta, koska avustusehtojen lisäksi avustusha-kemuksessa esitetyt tiedot muodostavat avustuksen käytön perustan.

Raha-automaattiyhdistys valmistelee avustuksen hakijoiden toimittamienavustushakemusten pohjalta ehdotuksen avustusten myöntämisestä (jakoehdotus).Jakoehdotukseen tulee avustuslain 6.1 §:n mukaan liittää hakijakohtainen avus-tussuunnitelma seuraavien kolmen vuoden ajalle. Avustussuunnitelmalla ei olejuridista sitovuutta. Raha-automaattiyhdistyksen on annettava jakoehdotus ja avus-tussuunnitelma sosiaali- ja terveysministeriölle, jonka esittelystä valtioneuvosto päät-tää avustusten myöntämisestä. (Ks. AvustusL 6 §.) Valtioneuvosto ei vahvista avus-tussuunnitelmaa eikä suunnitelma sido sen päätöksentekoa. Sosiaali- ja terveys-ministeriö ohjaa ja valvoo Raha-automaattiyhdistyksen suorittamaa jakoehdo-tuksen ja avustussuunnitelman valmistelumenettelyä (AvustusL 6.3 §). Ohjaus-ja valvontatoimivalta koskee nimenomaisesti menettelyyn liittyviä kysymyksiä,ei jakoehdotuksen sisältöä (vrt. HE 75/2001 vp, 11–12).

Avustusta koskevassa asiassa tehdään avustuslain 7.1 §:n mukaan kirjalli-nen päätös. Säännös koskee kaikkia avustuslaissa tarkoitetuissa asioissa tehtyjäpäätöksiä: avustuksen myöntämistä tai myöntämättä jättämistä, käyttötarkoituk-sen tai ehtojen muuttamista, avustuksen maksamista, siirtämistä, maksatuksenkeskeyttämistä, takaisinperintää sekä kuittausta koskevia päätöksiä (ks. HE 75/2001 vp, 11). Päätöksestä, jolla avustus myönnetään, tulee käydä ilmi ainakinavustuksen saaja, käyttötarkoitus ja määrä. Näiden on käytävä ilmi avustuspää-töksestä mahdollisimman yksiselitteisesti. Avustuspäätökseen voidaan ottaa li-säksi avustuslain 4 §:n 1 momentissa säädettyjen seikkojen toteutumisen var-mistamiseksi välttämättömiä avustuksen käyttämistä koskevia ehtoja ja rajoituksia.Ehdot ja rajoitukset voivat koskea avustuksen käyttöön liittyviä hyväksyttäviäkuluja ja avustuksen käyttötarkoitusta, avustuksen käyttötapaa ja sitä, miten avus-tuksen saajan on meneteltävä käyttäessään avustusta avustuksen kohteena ole-vassa toiminnassa tai hankkeessa. (AvustusL 7 §; HE 75/2001 vp, 12.)

Päätöksestä, jolla avustus myönnetään, tulee tarvittaessa lisäksi käydä ilmi1) avustuksen enimmäismäärä avustuksen kohteena olevasta toiminnasta tai hank-keesta aiheutuvista kokonaiskuluista, 2) muut avustuksen myöntämisen ja mak-samisen perusteet ja 3) avustussuunnitelma seuraaville kolmelle vuodelle. (Avus-tusL 7.4 §.) Avustussuunnitelma on otettava avustuspäätökseen, mikäli tarkoi-tuksena on, että avustusta myönnetään usean vuoden ajan. Avustuslain 7.4 §:nsäännökseen sisältyvä avustuspäätöstä koskeva luettelo on luonteeltaan informa-tiivinen, eikä sitä ole tarkoitettu tyhjentäväksi. (Ks. HE 75/2001 vp, 12.)

Raha-automaattiyhdistyksen tehtävänä on antaa avustuksen hakijoille tiedoksivaltioneuvoston tekemä avustusta koskeva päätös. Avustusta koskevassa asiassa tehtypäätös voidaan yleensä lähettää asianosaiselle tiedoksi postitse. Tavallisella kir-jeellä ei kuitenkaan voida lähettää tiedoksi päätöstä, joka koskee avustuksen mak-

70

satuksen keskeyttämistä, takaisinperintää taikka palautettavan tai takaisin perit-tävän määrän kuittausta (ks. AvustusL 39.1 §). Näissä asioissa on siten käytet-tävä saantitodistusmenettelyä. Jollei muuta näytetä, asianosaisen katsotaan saa-neen päätöksestä tiedon seitsemäntenä päivänä siitä, kun päätös on annettu postinvälitettäväksi. (AvustusL 39 §; HE 75/2001 vp, 22.) Päätöksen tiedoksiannossanoudatetaan muilta osin yleishallinto-oikeudellisia tiedoksiantoa koskevia sään-nöksiä42.

Raha-automaattiyhdistys maksaa toiminta-avustukset vuosittain neljänä yhtäsuurena eränä, jollei kustannusten tai toiminnan ajoittumisen olennaisten vaih-telujen taikka toiminnan muutosten johdosta ole yksittäistapauksessa perustel-tua poiketa normaalista menettelystä. Erityisavustukset (investointiavustukset japrojektiavustukset) maksetaan kulujen ja töiden ajoittumisen perusteella sen suu-ruisissa erissä kuin RAY katsoo avustuksia tarvittavan avustuspäätöksen mukai-siin hyväksyttäviin kuluihin. Kiinteän omaisuuden, rakennuksen tai huoneistonhankintaan, rakentamiseen tai perusparannukseen myönnetyn erityisavustuksenmaksamisen ehtona on lisäksi, että Raha-automaattiyhdistys on hyväksynyt ra-kennus- tai hankintasuunnitelman sekä selvityksen hankkeen kokonaisrahoituk-sen ja käyttökulujen rahoituksen toteutumisesta. Sitä ennen avustusta voidaanmaksaa suunnittelukuluihin. Avustuksen saajan tulee antaa Raha-automaattiyh-distykselle avustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Sosiaali- ja terveys-ministeriö ohjaa ja valvoo rahapeliyhteisöä avustusten maksamistehtävässä.(Ks. AvustusL 8 §.)

Raha-automaattiyhdistyksen on avustuslain 43 §:n mukaan avustustoimin-taan liittyviä asioita käsitellessään noudatettava hallintomenettelylakia (589/1982), kielilakia (148/1922) ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annettualakia (621/1999). Säännöksen tavoitteena on turvata perustuslaissa tarkoitetut hy-vän hallinnon takeet huolimatta siitä, että hallintotehtäviä hoidetaan perinteisenvaltionhallinnon ulkopuolella itsenäisessä julkisoikeudellisessa yhdistyksessä (vrt.PeVL 23/2000 vp). Raha-automaattiyhdistyksen toimi- ja luottamushenkilöi-hin sovelletaan valtion virkamieslain 14 ja 15 §:ää sekä rikosoikeudellista virka-vastuuta koskevia säännöksiä heidän käsitellessään avustuslaissa tarkoitettujaasioita.

Avustuksen käyttö. Avustus saadaan käyttää ainoastaan avustuspäätöksenmukaiseen tarkoitukseen. Jollei avustuspäätöksessä ole yksilöity käyttötarkoitusta,avustus on käytettävä hakemuksessa mainittuun tarkoitukseen. Sen lisäksi, mitäavustuslaissa säädetään, avustuksen saajan on noudatettava avustettavassa hank-keessa tai toiminnassa avustuspäätökseen otettuja ehtoja ja rajoituksia. Jos avus-tus on myönnetty tiettyyn tarkoitukseen käytettävän omaisuuden hankintaan,omaisuutta ei saa käyttää pysyvästi muuhun kuin avustuspäätöksessä määriteltyyntarkoitukseen. Avustuksella hankitun omaisuuden omistus- tai hallintaoikeuttaei saa luovuttaa toiselle omaisuuden käyttöaikana, joka on 10 vuotta avustuksentai sen viimeisen erän maksamisesta. Omaisuuden käyttöaika on kuitenkin30 vuotta avustuksen myöntämisestä, jos avustus on myönnetty kiinteän omai-

42 Ks. L tiedoksiannosta hallintoasioissa (232/1966) ja L sähköisestä asioinnista hallinnossa(1318/1999).

71

suuden, rakennuksen tai rakennuksessa olevan huoneiston hankintaan taikka ra-kentamiseen tai perusparannukseen. (Ks. AvustusL 9 §.)

Järjestöjen hankintoihin on sovellettava julkisista hankinnoista annettua la-kia, mikäli hankinta kuuluu lain soveltamisalan piiriin eli järjestö saa julkishal-lintoon kuuluvilta toimintayksiköiltä tukea hankinnan tekemiseksi enemmän kuinpuolet hankinnan arvosta.43 Edellä mainittuun summaan luetaan mukaan harkin-nanvaraisina valtionapuina myönnettävät raha-automaattiavustukset. Hankin-nalla laissa tarkoitetaan tavaroiden ja palveluiden ostamista, vuokraamista tai sii-hen rinnastettavaa toimintaa sekä urakalla teettämistä ( JhankL 4 §). Hankin-nan tekemisessä on noudatettava hankintalaissa mainittuja hankintamenette-lyitä ja ehdokkaan tai tarjoajan valintaperusteita.

Hankinnassa on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailumahdollisuu-det. Hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisestä syystä. Tar-jouksista tulee hyväksyä se, mikä on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnal-taan halvin. Rakennusurakkaa ei saa toteuttaa omana työnä järjestämättä tar-jouskilpailua, jos hankkeen toteuttamiseen myönnetään hankekohtaista valtion-apua ja hankkeen valtionavun perusteena oleva arvonlisäverollinen kustannus-arvio on vähintään 5 miljoonaa markkaa. ( JhankL 5 §.) Jos hankintayksikkö einoudata julkisista hankinnoista annettua lakia, on ehdokkaan, tarjoajan tai toi-mittajan käytössä sanotun lain 3 luvun mukaiset oikeusturvakeinot. Avustusla-kia edeltäneessä valtioneuvoston päätöksessä Raha-automaattiyhdistyksen tuo-tosta myönnettävistä avustuksista oli viittaussäännös julkisista hankinnoista an-nettuun lakiin. Nykyiseen raha-automaattiavustuksia koskevaan lainsäädäntöönei vastaavaa säännöstä sisälly. Siitä huolimatta julkisia hankintoja koskevaa lain-säädäntöä on sovellettava järjestöjen tekemiin hankintoihin vastaavaan tapaankuin aiemminkin.

Yleisavustusta saadaan käyttää avustettavasta toiminnasta aiheutuviin ku-luihin ja avustettavaan toimintaan liittyvän irtaimen käyttöomaisuuden hankin-tamenoihin. Yleisavustus on siten tarkoitettu järjestön sääntöjen mukaisesta toi-minnasta aiheutuviin kuluihin ilman erityisiä rajoituksia. Avustusta voi toimin-nallisten kulujen lisäksi käyttää toimintaa palvelevan irtaimen käyttöomaisuu-den hankintoihin. Yleisavustusta ei kuitenkaan saa käyttää sellaisiin irtaimenkäyttöomaisuuden hankintamenoihin, jotka aiheutuvat toimintayksikön perus-tamisesta, laajentamisesta, uudelleenjärjestämisestä tai perusparannuksesta. Tar-vikkeiden ja julkaisujen myynnistä tai siihen verrattavasta välitystoiminnasta ote-taan hyväksyttävänä kuluna huomioon vain toiminnan alijäämä. (Ks. Avus-tusL 12 §.)

Vakiintuneen käytännön mukaan toiminta-avustuksen myöntämisen edelly-tyksenä on Raha-automaattiyhdistyksen mukaan ollut näyttö siitä, että järjestölle onlöytynyt toiminnallinen tarve, että järjestö pystyy vastaamaan mainittuun tarpee-seen ja että se kykenee huolehtimaan hallinto- ja talousasioistaan lainsäädännön edel-lyttämällä tavalla. Yleensä toiminta-avustuksen myöntämiseksi edellytetään vä-hintään yhden kokonaisen toiminta- ja tilinpäätösvuoden näyttöä mainituistaasioista. Yleisavustuksia ei voida käyttää varainhankinnan tai liiketoiminnan ku-

43 JhankL 2 §; HE 154/1992 vp; HE 69/1997 vp.

72

luihin, poistoihin, muihin laskennallisiin eriin eikä toimintaan, johon on myön-netty erillistä kohdennettua toiminta-avustusta. Myyntitoiminta, joka ei liitysuoraan järjestön sääntöjen mukaisen tarkoituksen toteuttamiseen, ei kuulu avus-tettavan toiminnan piiriin vaan katsotaan varainhankinnaksi tai liiketoiminnak-si. Myytävistä tuotteista, kuten julkaisuista ja tarvikkeista, hyväksytään avustet-tavaksi kuluksi vain alijäämä. (RAY 1998c, 6–12.)

Kohdennettu toiminta-avustus kohdentuu nimensä mukaisesti järjestön tiet-tyyn toimintaan tai toiminnan lohkoon. Avustuksen käyttöehdot ovat yleisavus-tuksen käyttöehtoja tiukemmat. Kohdennettua toiminta-avustusta saadaan käyt-tää vain avustettavasta toiminnasta aiheutuviin kuluihin, kun niistä vähennetäänkyseisestä toiminnasta saatavat tuotot. Kun kurssi-, loma- tai muuhun vastaa-vaan toimintaan myönnettyä avustusta käytetään majoitukseen, täysihoitoon taivastaavaan ylläpitoon44, erilliskuluina hyväksytään enintään asianomaisen toimin-tayksikön tavanomaista vuorokausiveloitusta vastaava määrä. Avustuksesta saa-daan tällöin käyttää enintään 10 % toiminnan järjestämisestä aiheutuviin kului-hin, kuten tiedotus-, toimisto-, hallinto- ja ohjelmakuluihin. (Ks. AvustusL 13 §,RAY 1998c, 4.)

Erityisavustusta (investointi- ja projektiavustukset) saadaan käyttää vainavustettavasta investoinnista tai hankkeesta aiheutuviin erilliskuluihin vähennet-tynä hankkeen erillistuotoilla. (Ks. AvustusL 14 §.) Projektiavustus on tarkoi-tettu ensisijaisesti avustettavasta hankkeesta aiheutuviin toiminnallisiin kului-hin. Suurempiin hankintoihin tulee siten hakea erikseen investointiavustusta.Projektiavustukset ovat määräaikaisia. Kokeilu- ja kehittämisavustusten turvinaloitettu toiminta saatetaan kokeiluvaiheen jälkeen muuttaa kohdennetuksi toi-minta-avustukseksi, mikäli päädytään toiminnan jatkuvampaan avustamiseen.Näin menetellään erityisesti huono-osaisille suunnattujen palvelujen turvaami-seksi. Tällöin yleensä edellytetään, että toiminnalle on myös muuta rahoitusta.Käytännössä tämä rahoitus tulee yleensä kunnilta. (RAY 1998c, 4, 8–13.)

Investointiavustukset voidaan myöntää muun muassa uudisrakentamiseen,peruskorjaukseen, toimitilojen tai tuki- ja palveluasuntojen hankintaan. In-vestointiavustusta voidaan myöntää myös irtaimen käyttöomaisuuden hankin-taan. Investointiavustuksia myönnetään yleensä vain tiettyyn osaan investoinninkuluista. Investointiavustusten enimmäisosuus on useimmiten 30–70 % inves-toinnin kuluista. (RAY 1998c, 4, 8–13.) Perustamismenoihin myönnetyn inves-tointiavustuksen hyväksyttäviä kuluja ovat käyttöomaisuuden hankinta-, raken-nus- ja perusparannusmenot, rakennusaikaiset korko- ja muut rahoituskulut vä-hennettynä vastaavilla korko- ja rahoitustuotoilla sekä perustamiseen liittyvätirtaimen käyttöomaisuuden hankintamenot. (Ks. AvustusL 14 §; RAY 1998c, 13–14.)

Avustuslain 15 § koskee menettelyitä, joita tulee noudattaa, kun avustustamyönnetään lomatukeen, kurssitoimintaan tai muuhun vastaavaan toimintaan, jol-loin käytännössä avustuksen saaja tai jokin muu taho valitse lomalle tai kurssillepääsevän henkilön. Jos toiminta-avustusta koskevassa avustuspäätöksessä tai sii-hen liitetyssä erityisehdossa edellytetään asiakkaiden valintaa hakemusten pe-

44 Esimerkiksi lomatuki tai sopeutumisvalmennustoiminta. Ks. HE 75/2001 vp, 14.

73

rusteella, tulee avustuksen saajan 1) ottaa asiakkaita valittaessa huomioon pal-velun tai tuen tarvetta osoittavat sosiaaliset ja terveydelliset tekijät tai vaihtoeh-toisesti asiakkaan ja hänen kanssaan yhteistaloudessa avioliitossa tai avioliiton-omaisissa olosuhteissa elävän henkilön tulot sekä aiempi osallistuminen vastaa-vaan avustettuun toimintaan. Avustuksen saajan tulee lisäksi 2) tiedottaa haku-menettelystä ja valintaperusteista mahdollisimman laajasti ottaen huomioon käy-tettävissä olevan avustuksen määrä. Säännösten tavoitteena on, että tuettu toi-minta ei saa olla jäsenetu eikä muu suppean piirin etuisuus, vaan kaikilla ehdot täyt-tävillä on mahdollisuus päästä palvelun tai tuen piiriin. 3) Asiakkaiden valinnanseuranta ja tilastointi on järjestettävä niin, että avustuksen käyttöehtojen nou-dattamista voidaan vaikeuksitta valvoa. Koska asiakkaiden hakemukset sisältä-vät henkilön tuloja ja terveydentilaa koskevia tietoja, tulee 4) asiakkaiden valin-taa koskevat asiakirjat säilyttää samalla tavoin kuin tositteet. Asiakkaiden anta-mat tiedot ovat luottamuksellisia. (Ks. AvustusL 15 §; HE 75/2001 vp, 15.)

Hyväksyttäviksi kuluiksi katsotaan avustuspäätöksen mukaisesta toimin-nasta tai hankkeesta johtuvat tarpeelliset ja määrältään kohtuulliset kulut. Hy-väksyttävistä kuluista vähennetään samaan tarkoitukseen myönnetyt muut jul-kiset avustukset. Säännöksen tarkoituksena on varmistaa, että julkiset avus-tukset eivät yhteenlaskettuina nouse kuluja suuremmaksi. Jos avustuspäätök-sessä on ilmoitettu avustuksen osuus hyväksyttävistä kuluista, voi raha-auto-maattiavustus yhdessä muiden julkisten avustusten kanssa olla enintään ilmoi-tetun avustusosuuden suuruinen, jollei avustuspäätöksestä muuta ilmene. (Avus-tusL 11 §.) Hyväksyttäviä kuluja eivät ole poistot, arvonvähennykset, vuokra-arvot eivätkä sellaiset varaukset tai muut laskennalliset erät, jotka eivät perus-tu jo toteutuneisiin kuluihin tai menetyksiin. Hyväksyttäviä kuluja eivät myös-kään ole lainojen lyhennykset eivätkä muut kuin avustuslain 14 §:ssä tarkoite-tut rahoituskulut (rakennusaikaiset korkokulut), ellei avustuspäätöksestä muutailmene (ks. AvustusL 11.3 §).

Avustuslain 16 §:ssä säädetään avustuksen käyttöajasta. Avustustoiminnanlähtökohtana on, että avustukset myönnetään ensisijaisesti myöntämisvuoden ku-luihin. Avustus pyritään mitoittamaan sen perusteella, kuinka paljon hakijan ar-vioidaan tarvitsevan avustusta myöntämisvuonna kyseiseen toimintaan tai hank-keeseen. Tästä huolimatta avustusta siirtyy eri syistä käytettäväksi myös avustuk-sen myöntämisvuotta seuraavana vuonna. (Ks. HE 75/2001 vp, 15.) Kullekin vuo-delle hyväksyttävinä kuluina otetaan huomioon ne kulut, jotka kirjanpitolain(1336/1997) mukaan on merkittävä kyseiseltä tilikaudelta laadittavaan tilinpää-tökseen. Tilinpäätös on tehtävä suoriteperusteella; tilikauden aikana syntyneetkulut kirjataan tilikauden kuluiksi ja tuotot tilikauden tuotoiksi huolimatta sii-tä, että lasku saatetaan maksaa vasta seuraavana vuonna. Ennakkona saadut avus-tukset tulee kirjata velaksi siltä osin kuin niihin ei kohdistu tilikaudelle kuuluviakuluja. Jos kuluja on aiheutunut saatuja avustuksia enemmän ja avustukset saa-daan tältä osin vasta seuraavan tilikauden puolella, kirjataan ylimenevä osuusavustussaatavaksi. (RAY 1998c, 16–17.)

Toiminta-avustusta saadaan käyttää avustuksen myöntämisvuoden ja sitä seu-raavan kalenterivuoden aikana syntyviin kuluihin tai menoihin, jollei avustuspää-töksestä ilmene, että avustusta saadaan käyttää myös avustuksen myöntämisvuotta

74

aikaisemmin syntyneisiin kuluihin tai menoihin taikka alijäämiin. Erityisavus-tusta saadaan käyttää avustuksen myöntämisvuoden ja sitä seuraavan kalenteri-vuoden aikana syntyviin kuluihin ja menoihin. Ennen avustuksen myöntämis-vuotta syntyneisiin kuluihin tai menoihin saadaan avustusta käyttää, jos kuluttai menot ovat aiheutuneet avustuspäätöksessä tarkoitetusta hankkeesta. Erityi-sestä syystä voidaan käyttöaika määritellä avustuspäätöksessä edellä mainittua pi-temmäksi. (AvustusL 16 §.) Esimerkkinä tällaisesta voidaan mainita Takuu-sää-tiölle takaustappioihin myönnetyt avustukset, joiden käyttöaika on 5–10 vuotta(ks. myös HE 75/2001 vp, 15).

Oikeus saada maksatus myönnetystä avustuksesta raukeaa, jos avustuksensaaja ei ole esittänyt avustuksen maksamista varten tarvittavaa hyväksyttävää sel-vitystä avustuksen myöntämisvuotta seuraavan kalenterivuoden loppuun men-nessä (vrt. kuitenkin AvustusL 16.4 ja 36.3 §). Avustuslain 26 §:ssä säädetty vel-vollisuus palauttaa avustus tai sen osa raukeaa, kun 10 vuotta on kulunut avus-tuksen tai sen viimeisen erän maksamisesta. Jos avustus on myönnetty omaisuu-den hankintaan, rakentamiseen tai perusparannukseen, palautusvelvollisuus kui-tenkin raukeaa, kun on kulunut 10 vuotta avustuslaissa säädettyjen 10:n ja 30vuoden määräaikojen päättymisestä. (Ks. AvustusL 34 §.) Säännöksellä pyritäänturvaamaan avustetun omaisuuden käyttö terveyttä ja sosiaalista hyvinvointia edis-täviin tarkoituksiin mahdollisimman kauan. Avustuksen saajan kannalta kyse onpalautusvelvoitteen ja omaisuuden käyttörajoitteiden voimassaoloajasta sekä pe-rusteettoman edun palauttamisesta.

Avustuslain 20 §:ssä säädetään työllisyysehtojen noudattamisvelvoitteesta.Niiden rakennustöiden suorittamisessa, joita varten avustusta on myönnetty, onsäännöksen mukaan noudatettava työllisyyslain (275/1987) 12 §:n 2 momentis-sa säädettyjä ehtoja. Työllisyyslain mainitun säännöksen mukaan myönnettäessävaltion talousarviossa olevasta määrärahasta avustuksia on niiden käytölle asetetta-va työvoiman käyttöä koskevat ehdot, joiden perusteet valtio vahvistaa. Tarkem-mat määräykset annetaan valtioneuvoston työllisyysehtopäätöksessä (11/1998).Talonrakennusinvestoinneissa sekä maa- ja vesirakennusinvestoinneissa, joissavaltion rahoitus valtionosuutena tai avustuksena on koko investoinnille vähintään 5miljoonaa markkaa, on noudatettava päätöksen mukaisia rakennusaikaisia työvoi-man käyttöä koskevia ehtoja. Nostettaessa investointiin kohdistuvaa valtionrahoi-tusta on maksavalle viranomaiselle – tässä tapauksessa RAY:lle – esitettäväasianomaisen työvoimatoimiston antama todistus työvoiman käyttöä koskevienehtojen noudattamisesta. Mikäli ehtoja ei ole noudatettu, ei valtion rahoitustavoida maksaa ennen kuin rakennuttaja on suorittanut valtiolle työllisyysehto-päätöksen mukaisen korvauksen. (Em. VNp.)

Avustuksen saaja on velvollinen huolehtimaan avustetun omaisuuden riit-tävästä ja tarkoituksenmukaisesta vakuuttamisesta (AvustusL 17 §). Avustuksensaajan on lisäksi järjestettävä kirjanpito kirjanpitolaissa säädetyllä tavalla. Kir-janpito on järjestettävä siten, että avustuksen käyttöä voidaan kirjanpidosta luo-tettavasti seurata. Vastaavasti tilintarkastus on järjestettävä tilintarkastuslaissa(936/1994) säädetyllä tavalla. (AvustusL 18 §.) Raha-automaattiyhdistys suosit-telee, että avustuksia saavat yhteisöt ja säätiöt valitsisivat vähintään toiseksi ti-lintarkastajaksi HTM- tai KHT-tilintarkastajan (RAY 1998c, 19).

75

Avustuksen saajan tulee avustuslain 10.2 §:n mukaan ilmoittaa viipymättäRaha-automaattiyhdistykselle avustuksen käyttötarkoituksen toteutumiseen vai-kuttavasta muutoksesta tai muusta avustuksen käyttöön vaikuttavasta muutokses-ta. Ilmoitusvelvollisuus koskee avustuksen ehtojen noudattamisen ja avustuksentarkoituksen toteutumisen kannalta merkityksellisiä, avustuksen käyttöön vai-kuttavia olosuhteiden muutoksia. Muutoksella tarkoitetaan myös hankkeen taitoiminnan toteuttamisen laadussa tai laajuudessa taikka toiminnan muussa ra-hoituksessa tapahtuvia olennaisia muutoksia. (Ks. HE 75/2001 vp, 13.) Avus-tuksen saajan on lisäksi annettava Raha-automaattiyhdistykselle avustuspäätök-sen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot (Avus-tusL 10.1 §).

Avustuksen saajan on avustuslain 19 §:n mukaan seuraavan vuoden huhti-kuun loppuun mennessä tehtävä Raha-automaattiyhdistykselle kultakin vuodeltaselvitys avustuksen käytöstä. Selvitykseen on liitettävä tilinpäätös, tilintarkastus-kertomus, tuloksellisuutta koskevat selvitykset sekä muut tarpeelliset selvityk-set. Selvitykset annetaan käytännössä avustuskohteittain RAY:n laatimilla lomak-keilla. Avustuksen saajan on laatimassaan selvityksessä selitettävä avustettavienkulujen hyväksyttävyys ja riittävyys sekä se, miten avustushakemuksessa esitetyttavoitteet saavutettiin ja mitä avustettavassa toiminnassa, projektissa tai hank-keessa saatiin aikaiseksi. (Ks. RAY 1998c, 20.) Avustuksen saajan on avustuslainmukaan liitettävä selvitykseen avustuksen saajasta ja sen määräysvallassa olevis-ta yhteisöistä ja säätiöistä laadittu konsernitilinpäätös tai vastaavat tiedot sisäl-tävä laskelma (ks. AvustusL 19.2 §).

Valtionavustuslain 37 §:n mukaan valtioapuviranomainen voi antaa tar-kempia ohjeita teknisluonteisista yksityiskohdista, jotka koskevat esimerkiksivaltionavustuksen hakemista, maksamista sekä avustuksen käyttöä ja valvon-nan toteuttamista. Raha-automaattiavustuksia koskevaan lakiin vastaavaa sään-nöstä ei sisälly. Avustuksia hakevien järjestöjen ja avustuskäytännön yhden-mukaisuuden kannalta olisi kuitenkin tärkeää, että RAY laatisi aiempaan ta-paan jatkossakin erilaisia ohjeita ja oppaita. Avustuslakiin oli tarkoitus ottaaasiasta nimenomainen säännös, mutta oikeusministeriön laintarkastustoimis-to piti säännöstä ongelmallisena, koska rahapeliyhteisö ei ole viranomainen.Sosiaali- ja terveysministeriö puolestaan ei halunnut luoda erityistä ohjeidenja oppaiden vahvistusmenettelyä niin, että ministeriö vahvistaisi RAY:n laati-mat ohjeet ja oppaat. (Ks. HE 63/2001 vp; STM 2001b.) Nimenomaisen toi-mivaltasäännöksen ottaminen lakiin olisi ollut kuitenkin perusteltua, koskaoppaissa ja ohjeissa julkisoikeudellinen yhdistys käytännössä tulkitsee edus-kunnan hyväksymää lakia ja antaa avustuksen hakijoita koskevia ohjeita, joi-den käytännöllinen merkitys on suuri huolimatta siitä, että ne eivät olisi oi-keudellisesti sitovia.

Toiminnan siirtäminen. Investointiavustuksen saaja voi avustuslain 9 §:nmukaisen omaisuuden käyttöaikaa koskevien säännösten estämättä antaa avus-tetuissa tiloissa harjoitettavan toiminnan tai osan toiminnasta muun kuin saajan jär-jestettäväksi, jos toiminta on avustuksen käyttötarkoituksen mukaista. (Avus-tusL 9.5 §.) Toiminnan antamisessa muun tahon järjestettäväksi on säännöksenperustelujen mukaan noudatettava lakia julkisista hankinnoista (1505/1992, myöh.

76

JhankL).45 Tiloissa harjoitettava toiminta kilpailutetaan näin ollen hankintalainmukaisesti. Toimintaa voi siten hoitaa raha-automaattiavustuksilla hankituissa ti-loissa avustuksen saaneen järjestön sijasta mikä tahansa tarjouskilpailuun osallistu-nut taho, joka on tehnyt hankintalaissa ja tarjouspyynnössä tarkoitetun kokonais-taloudellisesti edullisimman tai halvimman tarjouksen. Järjestöjen tulee toimintaakilpailuttaessaan – sekä tarjouksenteko- että tarjoajan valintavaiheessa – kiin-nittää erityistä huomiota palvelun laatuun ja valita hankintalain tarkoittama ko-konaistaloudellisesti edullisin vaihtoehto.

Avustuslaista tai sen perusteluista ei käy ilmi, minkälaisella menettelyllä toi-minta voidaan siirtää muun kuin saajan järjestettäväksi. Käytännössä tarkoituk-sena on, että toiminta voidaan kilpailuttaa ja siirtää toisen tahon järjestettäväksiilman, että avustuksen saaja hakee avustusehtojen muuttamista ministeriöltä (Avus-tusL 36 §). Avustuksen saajan tulee tulkintamme mukaan kuitenkin ilmoittaaasiasta viipymättä RAY:lle avustuslain 10 §:n mukaisesti, koska kyseessä on lain10.2 §:ssä tarkoitettu avustuksen käyttöön vaikuttava olosuhteiden muutos. El-lei avustuksen saaja tee ilmoitusta asiasta, muodostaa tämä avustuksen takaisin-perintäperusteen (AvustusL 27–28 §:t).

Säännöksen soveltamiseen ja säännöksen sisältämiin toiminnan siirtoa kos-keviin periaatteisiin liittyy monia ongelmia. Tarkoituksena on, että järjestö voisiirtää joko osan tai koko toiminnan kilpailuttamisen kautta toisen tahon järjes-tettäväksi. Siten on mahdollista, että esimerkiksi parturi- tai ruokapalvelut hoi-taa toinen toimija, mutta järjestö hoitaa itse varsinaisen palvelutoiminnan. Josjärjestö siirtää koko toimintansa toisen toimijan hoidettavaksi, säännöksen pe-rusteella ei ole selvää, kilpailuttaako toiminnan palvelujen ostaja vai tilat omis-tava järjestö. Lähtökohtana on avustustoiminnan kannalta perustelluin menettely:kilpailutuksen hoitaa raha-automaattiavustuksia saanut järjestö tilojen omistajanaja avustuksen saajana. Menettely saattaa kuitenkin johtaa monimutkaisiin jär-jestelyihin, jos järjestö esimerkiksi myy tuotetut palvelut edelleen asiakkaille taikunnille. Säännöksen perusteluissa ei oteta kantaa toimintamalleihin. Avustus-lain säännös mahdollistanee myös sen, että palvelujen ostaja (esimerkiksi kunta)kilpailuttaa järjestön kanssa tehdyn sopimuksen perusteella palvelut, tarjouskil-pailun voittanut organisaatio hoitaa palvelutoimintaa, myy palvelut kunnalle jamaksaa vuokraa tilat omistavalle järjestölle. Eräs vaihtoehto on, että tilat omis-tava järjestö ja palvelujen ostaja kilpailuttavat toiminnan yhteistyössä. Kilpailut-tamisen jälkeen yleishyödyllisen yhteisön omistamissa raha-automaattiavustuk-silla hankituissa tiloissa saattaa harjoittaa toimintaa esimerkiksi yritys, kunta, kun-tayhtymä taikka toinen yhdistys tai säätiö.

Julkisista hankinnoista annettua lakia sovelletaan jäljempänä selostettavanmukaisesti järjestöjen raha-automaattiavustusten turvin tekemiin hankintoihin.Tästä huolimatta avustuslain 9 §:n mukaisen toiminnan siirron osalta hankinta-lain soveltaminen ei ole täysin yksiselitteistä, koska ei ole selvää, sovelletaanko han-kintalakia suoraan kyseiseen tilanteeseen eikä asiasta ei ole säännöstä avustus-lain tasolla vaan ainoastaan sen perusteluissa. Hankintalain 2 §:n mukaan lain

45 Perusteluihin sisältyy lisäksi maininta, jonka mukaan yleensä toiminnan antaminen muuntahon järjestettäväksi on kilpailutettava.

77

tarkoittamia hankintayksiköitä ovat julkisyhteisöjen lisäksi mitkä tahansa han-kinnan tekijät silloin, kun yksikkö saa julkisyhteisöltä tai muulta säännöksessätarkoitetulta organisaatiolta tukea hankinnan tekemistä varten yli puolet han-kinnan arvosta. Säännöksen sanamuodon mukaan tuen on oltava myönnetty han-kinnan tekemistä varten. Investointiavustus ei puolestaan ole hankinnan teke-mistä eli tässä tapauksessa palvelun ostoa varten myönnetty tuki huolimatta sii-tä, että se mahdollistaa tilojen hankinnan ja muiden investointien kautta avus-tetuissa tiloissa harjoitettavan toiminnan. Vastaavasti on mahdollista, että pal-velut kilpailuttaa ostava taho – esimerkiksi kunta tai Kela – hankintalain mu-kaisesti. Säännös mahdollistaa myös sen, että palvelut ostaa yksityinen yritys,jonka tulisi kilpailuttaa palvelut. Tällöin kilpailuttamisvelvollisuus on kuitenkinavustuslain kilpailutusvelvoitesäännöksen puuttumisen vuoksi erityisen epäsel-vä, ellei yritys saa hankintalain 2 §:n tarkoittamilta tahoilta tukea hankinnan te-kemiseksi.

Voidaankin perustellusti kysyä, lähteekö halu kilpailuttaa tiloissa tuotetta-vat palvelut aina aidosti tilojen omistajasta ja raha-automaattiavustuksen saajas-ta eli yleishyödyllisestä yhteisöstä tai säätiöistä itsestään, vai onko mahdollista,että tärkein palvelujen ostaja ja toiminnan mahdollistaja – esimerkiksi kunta taimuu julkisyhteisö – tekee aloitteen palvelujen kilpailuttamisesta niin että järjes-tön on tähän käytännössä pakko suostua. Mainittu vaara vaanii lähinnä pieniäjärjestöjä kuten vanhustenpalveluyhdistyksiä, jotka omistavat palvelutalon jamyyvät palvelut kunnalle.

Mikäli toimintamallista muodostuu sellainen, että tilat rakennuttaa raha-automaattiavustusten ja lainojen turvin järjestö ja palvelut ostaa ja kilpailuttaakunta, mennään astetta pidemmälle nykyisestä järjestelmästä, jossa investointi-avustusta saanut järjestö tuottaa usein palvelut kunnan kanssa laaditun ostopal-velusopimuksen perusteella. Näin on erityisesti silloin, jos palveluiden ostami-sen lisäksi kunnan oma yksikkö tai osakeyhtiö osallistuu tarjouskilpailuun ja voit-taa sen. Tällöin mennään uuden säännöksen myötä yhä kauemmas avustustoimin-nan periaatteesta, jonka mukaan avustusta ei voida myöntää menoihin, joiden suo-rittaminen kuuluu lakisääteisesti tai muuten ilmeisesti valtiolle tai kunnille. Lisäksisäännös on jossain määrin ristiriidassa sen avustustoimintaa koskevan lähtökoh-taperiaatteen kanssa, että avustukset myönnetään yleishyödyllisille yhteisöilleterveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Tässä tapauksessa avustussinänsä myönnetään yleishyödylliselle toimijalle, mutta avustetuissa tiloissa har-joitettavaa palvelutoimintaa saattaa hoitaa organisaatio, joka ei ole yleishyödyl-linen. Siten myös toimintaa hoitava ja palveluja ostava organisaatio hyötyvät avus-tuksista.

Avustuslain 9.5 §:n toiminnan siirtoa koskevaa säännöstä sovelletaan myöshankkeisiin, joihin on myönnetty investointiavustusta ennen avustuslain voimaan-tuloa (ks. AvustusL 45 §). Säännöksen soveltamiseen ja sen vaikutuksiin ei hal-lituksen esityksessä kiinnitetä huomiota. Säännöksen perusteluissa todetaan ai-noastaan, että joissakin tapauksissa on perusteltua ja taloudellista, että avustuk-sen saaja ei itse harjoita toimintaa avustetuissa tiloissa. Lisäksi todetaan, ettäsäännös vastaa viimeaikaista avustuskäytäntöä. On yllättävää, että asia ei nous-sut esille avustuslain valiokuntakäsittelyssä ja annetuissa asiantuntijalausunnoissa.

78

Avustuslain 9.5 §:n säännökseen kirjattu periaate noudattaa osittain vuo-den 2001 avustuspäätöksessä sovellettua menettelyä, joka otettiin käyttöön kil-pailuelementin korostumisen vuoksi. Valtioneuvosto päätti myöntää avustusta muu-taman palvelutalon perustamismenoihin vastoin RAY:n jakoehdotusta. Valtio-neuvoston päätökseen liittyi tältä osin erityisehto, jonka mukaan avustettavassayksikössä tuotettavat palvelut tuli kilpailuttaa julkisia hankintoja koskevan lainmukaisesti. Vastaavasti edellä mainitun valtioneuvoston päätöksen seurauksenasosiaali- ja terveysministeriö teki talvella 2001 järjestön hakemukseen aiemmastakäytännöstä poikkeavan päätöksen46, jonka mukaan järjestön ei tarvinnut hoitaainvestointiavustuksilla rakennetuissa tiloissa toimintaa itse, vaan toiminta voitapahtua muun kuin avustuksen saajan toimesta edellyttäen kuitenkin, että pal-velutoimintojen tuottaminen kilpailutetaan julkisista hankinnoista annetun lainvaatimusten mukaisesti ja kilpailuttamisesta ilmoitetaan Raha-automaattiyhdis-tykselle.

Avustuslain 9.5 §:n säännös on siis ongelmallinen ja sen vaikutuksia on vai-kea arvioida etukäteen. Saattaa olla, että säännöstä sovelletaan ainoastaan muu-tamaan yksittäistapaukseen. Kokemukset voivat olla sekä palvelujen tuottami-sen että kilpailunäkökohtien kannalta hyvinkin positiivisia paikallisesti valitta-vasta toimintatavasta riippuen. Toisaalta on mahdollista, että säännöksen vaiku-tukset ovat ennalta arvaamattomat, mikäli säännöstä aletaan soveltaa yleisestiniin, että useat järjestöt siirtävät koko toimintansa toisen organisaation hoidet-tavaksi kilpailuttamisen kautta. Näin on erityisesti, koska säännöstä sovelletaanedellä sanotun mukaisesti takautuvasti myös vanhoihin investointiavustuksiin.Koska menettely ei vaadi avustuksen käyttöehtojen muutosta, on tilannetta vai-kea valvoa, ellei tilojen siirrosta ilmoiteta RAY:lle systemaattisesti. Ilmoitusvel-vollisuuden laiminlyönnistä tulisi sanktioida järjestelmällisesti. Menettelytavoistatulisi muutenkin antaa yksityiskohtaiset ohjeet esimerkiksi RAY:n avustustoi-minnan oppaassa. Menettely lienee tässä tapauksessa välttämätön huolimatta siitä,että se on oikeudellisesti ongelmallinen. Toisaalta myös vanhojen investointi-avustusta saaneiden hankkeiden valvonnan tulisi olla riittävää väärinkäytöstenvälttämiseksi. Muussa tapauksessa avustuslain säännös mahdollistaa myös tie-toisen raha-automaattiavustusten hyväksikäytön ja avustustoimintaa koskevienperiaatteiden kiertämisen huolimatta siitä, että investointiavustuksen hakijoiltaedellytetään selvitystä hankkeen toiminnallisesta suunnitelmasta (Avus-tusL 4.1 §).

Avustusten käytön valvonta. Raha-automaattiyhdistyksen on huolehditta-va avustuksen asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta hankkimalla avustuksenkäyttö- ja seurantatietoja (vrt. AvustusL 19 §) ja muita tarvittavia tietoja sekä te-kemällä tarvittaessa tarkastuksia. RAY:n on sopivalla tavalla seurattava myön-nettyjen avustusten käytön tuloksellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä niiden

46 STM 21.2.2001, vrt. kuitenkin RAY:n asiaan antama lausunto (RAY 9.1.2001), jossaRAY ei puoltanut järjestön hakemusta vaan olisi edellyttänyt, että järjestö itse hoitaatiloissa harjoitettavan toiminnan. Palvelukeskukseen olisi kuitenkin RAY:n mukaan voinutjärjestää palveluita paitsi palvelukeskus itse myös kunnan kotipalvelu tai kotisairaanhoito,kuten kotona asuville yleensäkin.

79

vaikutuksia kilpailuun ja eri väestöryhmien asemaan samoin kuin niiden muita vai-kutuksia. Raha-automaattiyhdistyksen on myös määräajoin arvioitava avustus-ten tarpeellisuutta ja kehittämistarpeita. (Ks. AvustusL 21 §.) Sosiaali- ja ter-veysministeriö ohjaa ja valvoo Raha-automaattiyhdistystä avustusten käytön val-vontatehtävässä. Raha-automaattiyhdistyksen tulee vuosittain toimittaa sosiaa-li- ja terveysministeriölle kertomus avustusten käytön valvonnasta sekä seuraa-vaa vuotta koskeva valvontasuunnitelma. Valvontakertomuksen ja valvontasuun-nitelman antamisen määräajoista säädetään valtioneuvoston asetuksella. (Avus-tusL 21 §.)

Raha-automaattiyhdistyksellä on avustuslain 22 §:n mukaan oikeus suorit-taa avustuksen maksamisessa ja käytön valvonnassa tarpeellisia, avustuksen saajantalouteen ja toimintaan kohdistuvia tarkastuksia. Toiminnan ja talouden tarkastussisältää myös hallinnon tarkastuksen (HE 75/2001 vp, 16). Jos avustus on myön-netty avustuslain 4 §:n 3 momentissa säädetyllä tavalla käytettäväksi avustus-päätöksen mukaista käyttötarkoitusta toteuttavan muun kuin saajan toimintaantai hankkeeseen, Raha-automaattiyhdistyksellä on oikeus tarvittaessa tarkastaaavustuspäätöksen mukaista toimintaa tai hanketta toteuttavan taloutta tai toimin-taa. Aiempaan lainsäädäntöön ei sisältynyt vastaavanlaista säännöstä, jonka mu-kaan RAY:llä olisi ollut oikeus tarkastaa myös muun kuin saajan toimintaa taihanketta.

Sosiaali- ja terveysministeriöllä on RAY:n tarkastusoikeutta vastaava tar-kastusoikeus (AvustusL 22.1 §). Säännös täsmentää merkittävällä tavalla minis-teriön oikeusasemaa ja toimivaltaa suhteessa RAY:hyn ja avustusta saaneisiin järjes-töihin. Aiemmin ei ollut täysin selvää, mihin toimenpiteisiin säännökset oikeut-tivat RAY:n toimintaa ohjaavan ja valvovan sosiaali- ja terveysministeriön ryh-tymään. Tilanne oli juridisesti tarkasteltuna ongelmallinen, koska tarkastusoi-keus kohdistuu yksittäisiin avustuksia saaneisiin oikeussubjekteihin ja tietojen-saanti- ja tarkastusoikeuden on siten perustuttava lain tasoisiin säännöksiin.Ministeriöllä tulee olla vastaavat tietojensaanti- ja tarkastusoikeudet kuin RAY:llä,jotta se voisi tehokkaasti hoitaa tehtäväänsä. Näin on huolimatta siitä, että mi-nisteriö tuskin ryhtyy varsinaisiin konkreettisiin tarkastustehtäviin, varsinkaan,koska Valtiontalouden tarkastusvirasto voi tarkastaa RAY:n avustustoimintaa.Ministeriö saattaa kuitenkin tarvita mainittuja tietoja yksittäistapauksissa oh-jaus- ja valvontatehtävänsä toteuttamiseksi.

Raha-automaattiyhdistys voi erityisestä syystä valtuuttaa ulkopuolisen tilin-tarkastajan tekemään avustuksen saajien talouteen ja toimintaan kohdistuvia tar-kastuksia. Tilintarkastajan tulee olla tilintarkastuslaissa tai julkishallinnon ja-talouden tilintarkastajista annetussa laissa tarkoitettu hyväksytty tilintarkastajatai tilintarkastusyhteisö. Tilintarkastusyhteisön on nimettävä tarkastuksesta vas-tuullinen tilintarkastaja. (AvustusL 22.2 §.) Valtuuttamisesta tulee tehdä asian-mukaisesti dokumentoitu hallintopäätös. Valtuutus voi koskea vain rajattua teh-tävää. RAY ei siten voi kokonaisuudessaan siirtää sille kuuluvaa tehtävää valvoaavustusten käyttöä viranomaiselle tai tilintarkastajalle, vaan valtuutus voi koskeavain rajattua tehtävää tai tehtäväryhmää (HE 75/2001 vp, 16).

Ulkopuolinen asiantuntija voi avustaa tarkastuksessa Raha-automaattiyh-distyksen pyynnöstä (AvustusL 22.3 §). Säännöksen perustelujen mukaan tämä

80

voi olla tarpeen silloin, kun investointi- ja projektiavustusten yhteydessä tar-vitaan teknisten ominaisuuksien arviointia (HE 75/2001 vp, 16). Tilintarkas-tajaan ja ulkopuoliseen asiantuntijaan sovelletaan vastaavaa normistoa kuinRAY:n omiin luottamus- ja toimihenkilöihin heidän käsitellessään avustustoi-mintaan liittyviä asioita. Tilintarkastajan ja asiantuntijan on suoritettava teh-tävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä, käyttäydyttävä asemansa ja tehtävien-sä edellyttämällä tavalla sekä noudatettava työnjohto- ja valvontamääräyksiä.Tilintarkastaja ja asiantuntija eivät saa vaatia, hyväksyä eivätkä ottaa vastaantaloudellista tai muuta etua, jos se voi heikentää luottamusta heihin tai avus-tustoimintaa hoitaviin viranomaisiin. Tilintarkastajaan ja ulkopuoliseen asian-tuntijaan sovelletaan myös rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännök-siä. (AvustusL 22 §.)

Avustuksen saajan on avustuslain 23 §:n mukaan korvauksetta annettavatarkastusta suorittavalle toimihenkilölle, virkamiehelle ja avustuslain 22 §:n 2momentissa tarkoitetulle tilintarkastajalle kaikki tarkastuksen kannalta tarpeelli-set tiedot ja selvitykset, asiakirjat, tallenteet ja muu aineisto sekä muutoinkin avus-tettava tarkastuksessa. Tarkastusta suorittavalla on oikeus päästä tarkastuksen edel-lyttämässä laajuudessa avustuksen saajan tiloihin sekä ottaa tarkastuksen koh-teena oleva aineisto haltuunsa, jos tarkastaminen sitä edellyttää. Aineiston hal-tuunotosta on tarkastuksen yhteydessä laadittava pöytäkirja. Siinä on mainitta-va haltuunoton tarkoitus ja haltuun otettu aineisto. Aineisto on palautettava vii-pymättä, kun sitä ei enää tarvita tarkastuksen suorittamiseksi. Raha-automaat-tiyhdistyksellä on oikeus saada poliisi-, tulli-, vero- ja ulosottoviranomaisilta tar-peellista virka-apua avustuslaissa tarkoitettujen valvonta- ja tarkastustehtäviensuorittamisessa (AvustusL 24 §).

Avustuksen maksatuksen keskeytys. Raha-automaattiyhdistys voi päätök-sellään määrätä avustuksen maksamisen keskeytettäväksi, jos on perusteltua ai-hetta epäillä, että avustuksen saaja ei anna RAY:lle avustuksen maksamiseksioikeita ja riittäviä tietoja (8.3 §), avustuksen saaja laiminlyö sille 9 §:stä ai-heutuvia avustuksen käyttöä koskevia velvoitteita tai 10 §:n mukaista avustuk-sen saajan tiedonantovelvollisuutta. Maksatus voidaan keskeyttää myös, jos neperusteet, joilla avustus on myönnetty, ovat olennaisesti muuttuneet. Säännök-sen perustelujen mukaan tällöin on tarpeen selvittää, miten muutokset vaikut-tavat mahdollisuuksiin käyttää avustusta avustuslaissa ja avustuspäätöksessätarkoitetulla tavalla. Raha-automaattiyhdistys voi päätöksellään määrätämaksatuksen keskeytettäväksi myös, jos Euroopan yhteisön lainsäädännössäedellytetään maksamisen keskeyttämistä. (Ks. AvustusL 25 §, HE 75/2001vp, 17.)

Raha-automaattiyhdistyksen oikeus määrätä avustuksen maksaminen kes-keytettäväksi on luonteeltaan väliaikainen turvaamistoimenpide, jonka avullamaksatus voidaan keskeyttää asian tarkemman selvittämisen ajaksi. Maksatuk-sen keskeyttämisen jälkeen RAY:n on tehtävä päätös maksatuksen jatkamisestatai avustuksen maksamisen lopettamisesta. Vastaavasti, jos avustuksen takaisin-perintää koskevat edellytykset täyttyvät, on käynnistettävä takaisinperintäme-nettely. (HE 75/2001 vp, 17.) Avustuksen saajalla on oikeus tehdä avustuslain40 §:n mukainen oikaisuvaatimus sosiaali- ja terveysministeriölle RAY:n teke-

81

mästä maksatuksen keskeyttämispäätöksestä. Raha-automaattiyhdistys voi kui-tenkin pitää maksatuksen keskeytettynä oikaisupyynnön käsittelyn ajan (ks. HE75/2001 vp, 17).

Avustuksen palauttaminen ja takaisinperintä. Avustuksen saajan tulee avus-tuslain 26 §:n mukaan viipymättä palauttaa virheellisesti, liikaa tai ilmeisen pe-rusteettomasti saamansa avustus tai sen osa. Avustus tai sen osa on palautettavamyös, jos sitä ei voida käyttää avustuspäätöksessä edellytetyllä tavalla. Avustuson siten palautettava esimerkiksi, jos avustus on maksettu ennakolta ja avustet-tavasta toiminnasta aiheutuneita kuluja ei ole syystä tai toisesta syntynyt ja avus-tusta ei ole siten käytetty.

Avustuslain 26 §:n säännös sisältää velvoitteen perusteettoman edun palaut-tamisesta. Se edellyttää, että perusteetonta etua saanut avustuksen saaja ryhtyyoma-aloitteisesti ja viipymättä toimiin liikaa taikka ilmeisen perusteetta saadunetuuden palauttamiseksi. Virheellistä tai liikaa saatua avustusta on säännöksenperustelujen mukaan suoritus, joka teknisen virheen vuoksi maksetaan perus-teetta tai liian suurena. Ilmeisen perusteetta saatuna avustuksena pide-tään avustusta, joka on saatu, vaikka avustuksen saaja ei täytä avustuksen myön-tämisen yleisiä edellytyksiä. (HE 75/2001 vp, 17–18.) Jos palautettava määräon enintään kymmenen euroa, se saadaan jättää palauttamatta (AvustusL 26 §).

Sosiaali- ja terveysministeriön on päätöksellään määrättävä avustuksenmaksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu avustus takaisin perittäväksi, josavustuksen saaja on 1) jättänyt palauttamatta sellaisen avustuksen tai sen osan,joka avustuslain 26 §:n mukaan on palautettava. Avustuksen maksatus on mää-rättävä lopetettavaksi ja avustus takaisin perittäväksi myös, jos avustuksen saajaon 2) käyttänyt avustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin mihin seon myönnetty. Avustuspäätöksen mukainen avustuksen käyttötarkoitus ei täl-löin toteudu joko ollenkaan tai ei ainakaan merkittäviltä osin. Ministeriön onryhdyttävä mainittuun toimenpiteeseen myös, jos avustuksen saaja on 3) anta-nut RAY:lle tai viranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, jokaon omiaan olennaisesti vaikuttamaan avustuksen saantiin, määrään tai ehtoi-hin, taikka salannut sellaisen seikan. Ministeriön on määrättävä avustuksenmaksaminen lopetettavaksi sekä avustus takaisin perittäväksi myös, jos avus-tuksen saaja on 4) muutoin edellä mainittuun verrattavalla tavalla olennaisestirikkonut avustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai avustuspäätöksen eh-toja. (Ks. AvustusL 27 §, HE 75/2001 vp, 18.) Ministeriö tekee maksamisenlopettamisesta ja takaisinperinnästä hallintopäätöksen, jota RAY:n on nouda-tettava.

Avustuslakia edeltäneeseen valtioneuvoston päätökseen sisältyi säännös (22 §), jonkamukaan avustus voidaan periä takaisin myös, jos avustuksen saajaa ei enää voida pitääyleishyödyllisenä yhteisönä tai säätiönä. Uuteen avustuslakiin vastaavaa säännöstä eisisälly. Avustus voitaneen kuitenkin periä takaisin mainitun kaltaisessa tilanteessa27 §:n 4 kohdan mukaan, koska avustuksen saaja ei yleishyödyllisyysaseman mene-tettyään enää täytä avustusehtoja ja on siten olennaisesti rikkonut niitä. Tästä huoli-matta lakiin olisi ollut perusteltua ottaa asiasta nimenomainen säännös. Yleishyödylli-syysaseman vaarantaa muun muassa elinkeinotoiminnan korostuminen, toiminnan koh-distaminen vain rajoitettuihin henkilöpiireihin tai osinkojen tai muun voitonjaon maksa-minen toimintaan osallisille (STM 1998, 8; RAY 1998c, 22–23).

82

Sosiaali- ja terveysministeriö voi päätöksellään määrätä avustuksen maksa-misen lopetettavaksi sekä jo maksetun avustuksen tai sen osan takaisin perittä-väksi, jos avustuksen saaja ei ole antanut RAY:lle avustuksen maksamisessa tar-vittavia oikeita ja riittäviä tietoja. Avustuslain 10.1 §:n tietojenantovelvollisuuslinkittyy avustuksen maksatuksen yhteydessä annettavien selvitysten lisäksi avus-tuslain 19 §:n mukaisiin avustuksen käyttöä koskeviin selvityksiin. Selvitykseton annettava riittävän täsmällisinä ja informatiivisina. Vastaavasti ministeriö voiryhtyä perintätoimiin, jos avustuksen saaja on toiminut vastoin 9 §:n mukaisiaavustuksen käyttöä koskevia säännöksiä tai avustuksen saajan tiedonantovelvol-lisuutta. Takaisinperintätoimiin voidaan lisäksi ryhtyä, jos avustuksen saaja onkieltäytynyt antamasta tarkastuksessa tarvittavaa aineistoa tai avustamasta avus-tuslaissa tarkoitetulla tavalla tarkastuksessa. Toimiin on mahdollista ryhtyä myös,jos avustuksen saaja on muuttanut pysyvästi avustuksen kohteena olleen omai-suuden käyttötarkoitusta, lopettanut avustuksen kohteena olleen toiminnan, su-pistanut sitä olennaisesti taikka luovuttanut toiminnan tai avustetun omaisuu-den omistus- tai hallintaoikeuden toiselle. (Ks. AvustusL 28.1 §.) Perustetta voi-daan soveltaa silloin, kun avustus on myönnetty tietyn omaisuuden hankintaa,rakentamista tai perusparannusta varten ja omaisuuteen kohdistuvat avustuslainmukaiset käyttöaikavelvoitteet. Omaisuuden käyttäminen tilapäisesti muuhuntarkoitukseen ei oikeuta takaisinperintään. (Ks. HE 75/2001 vp, 18–19.)

Takaisinperintätoimiin voidaan ryhtyä, jollei avustuksen käyttötarkoituk-sesta muuta johdu, myös jos avustuksen saaja on joutunut ulosottotoimenpiteenkohteeksi, selvitystilaan, konkurssiin taikka yrityksen saneerauksesta annetussalaissa (47/1993) tarkoitetun saneerausmenettelyn kohteeksi. Avustuslain 28.1 §:n7 kohdan mukaan ministeriö voi ryhtyä perintätoimiin myös, jos avustuksen saajamenettelee tosiasiallisesti 28.1 §:ssä säädettyihin seikkoihin rinnastettavalla ta-valla antamalla avustuksen myöntämiseen, maksamiseen tai käyttämiseen liitty-välle seikalle muun kuin asian todellista luonnetta tai tarkoitusta vastaavan oi-keudellisen muodon. Jos avustuksen kohteena ollut omaisuus on tuhoutunut taivahingoittunut avustuslain 9 §:ssä säädettynä käyttöaikana eikä tuhoutuneen taivahingoittuneen omaisuuden tilalle hankita uutta vastaavaa omaisuutta, sosiaa-li- ja terveysministeriö voi päätöksellään määrätä avustuksen maksamisen lope-tettavaksi ja määrätä mahdollisesta vakuutuskorvauksesta tai muusta korvauk-sesta takaisin perittäväksi määrän, joka vastaa avustuksen osuutta omaisuudenalkuperäisestä hankintamenosta.

Sosiaali- ja terveysministeriö voi päätöksellään myös määrätä avustuksenmaksamisen lopetettavaksi ja jo maksetun avustuksen takaisin perittäväksi, josEuroopan yhteisön lainsäädännössä sitä edellytetään. (Ks. AvustusL 28 §.) Sään-nöksessä tarkoitettu yhteisön lainsäädäntö voi koskea joko jäsenvaltion varoistamyönnettävien valtion tukien ehtoja ja sääntöjä tai yhteisön talousarviosta ra-hoitettavia yhteisön tukia sekä niiden toimeenpanoa. Momentin soveltaminenei edellytä, että Euroopan unionin toimielin olisi tehnyt päätöksen, joka edel-lyttää kyseisen avustuksen takaisinperintää. (HE 75/2001 vp, 19.) Säännöstä tul-kittaessa on kuitenkin otettava huomioon eurooppalaiseen hallinto-oikeuteensisältyvä luottamuksen suojan periaate, joka suojaa avustuksen saajaa (ks. Schwarzeym. 188–208).

83

Edellä selostettujen avustuslain 26–28 §:ien mukaan palautettava tai takai-sin perittävä investointiavustuksen määrä on sen suuruinen osa investointiavus-tuksen kohteena olevan omaisuuden käyvästä arvosta, joka vastaa avustuksenosuutta avustuksen kohteena olevan omaisuuden alkuperäisistä hankintamenoistainvestointihankkeen toteuttamisen jälkeen. (AvustusL 29 §.) Käypä arvo onmomenttia sovellettaessa kirjanpitolain ja sen nojalla noudatettavien säännöstenja määräysten sekä hyvän kirjanpitotavan mukaisesti määritelty omaisuuden käypäarvo takaisinperinnästä päättämisen ajankohtana. Säännöksen perusteella takai-sin perittäväksi voi tulla avustuksena maksetun määrän lisäksi myös omaisuu-den arvonnousu. Vastaavasti omaisuuden arvon aleneminen vähentää takaisinperittävää määrää. (HE 75/2001 vp, 19.)

Sosiaali- ja terveysministeriö voi avustuksen palauttamista ja takaisinpe-rintää koskevissa tapauksissa (AvustusL 26–28 §:t) päättää, että osa palautetta-vasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästys-korosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintäon kohtuuton avustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai avus-tuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takai-sinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen näh-den. (AvustusL 31.1 §.) Säännös antaa sosiaali- ja terveysministeriölle harkin-tavaltaa suhteellisuus- ja kohtuusperiaatteiden soveltamisessa avustuksen palaut-tamis- ja takaisinperintätilanteisiin. Säännöstä sovelletaan yksittäistapauksiin,kun maksuvelvoitteet ovat kohtuuttomia ja epäoikeudenmukaisia (ks. HE 75/2001 vp). Erityisen painavasta syystä sosiaali- ja terveysministeriö voi päättää,että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästys-korko jätetään kokonaan perimättä. (AvustusL 31 §.) Jos avustus on myönnettyyhteisesti usealle avustuksen saajalle, kaikki saajat vastaavat yhteisvastuullisestiavustuksen takaisin maksamisesta (AvustusL 32 §).

Päätös avustuksen maksamisen keskeyttämisestä tai takaisinperinnästä ontehtävä viipymättä ja erityisestä syystä kahden kalenterivuoden kuluessa sen jäl-keen, kun Raha-automaattiyhdistyksen tietoon on tullut sellainen seikka, jonkanojalla avustuksen maksamisen keskeyttämiseen tai lopettamiseen taikka avus-tuksen takaisinperintään voidaan ryhtyä. (AvustusL 33.1 §.) Ratkaisu tulisi sään-nöksen perustelujen mukaan yleensä tehdä viimeistään kuukauden kuluessa ta-kaisinperintäperusteen tultua tietoon, jos asian selvittämisestä ei erityisestä syystämuuta johdu (HE 75/2001 vp, 20). Avustuksen, sille maksettavan koron tai vii-västyskoron takaisinperintään ei saa enää ryhtyä, kun kymmenen vuotta on ku-lunut avustuksen tai sen viimeisen erän maksamisesta. Jos avustus on myönnet-ty omaisuuden hankintaan, rakentamiseen tai perusparannukseen, kymmenenvuoden määräaika lasketaan avustuslain 9 §:n 3 ja 4 momenteissa säädettyjenkymmenen ja kolmenkymmenen vuoden määräaikojen päättymisestä. (Ks. Avus-tusL 33.2 §.)

Avustusehtojen muuttaminen ja avustuksen siirto. Avustusehdot määritel-lään avustuslaissa ja valtioneuvoston vuosittain tekemän avustuspäätöksen yh-teydessä. Avustuksen käyttötarkoitus määrittyy lähtökohtaisesti avustuslain, val-tioneuvoston avustuspäätöksen ja avustuksen saajan RAY:lle toimittamassa avus-tushakemuksessa esitettyjen tietojen kautta. Raha-automaattiyhdistys voi avus-

84

tuksen saajan hakemuksesta erityisestä syystä pidentää avustuslaissa asetettuaavustuksen käyttöaikaa enintään kahdella vuodella. Tätä pitemmästä käyttöajanpidennyksestä päättää sosiaali- ja terveysministeriö. (AvustusL 36.3 §.)

Sosiaali- ja terveysministeriöllä on toimivaltuus muuttaa vähäisessä määrinvaltioneuvoston avustuspäätöksessä määrättyä avustuksen käyttöä koskevia eh-toja ja rajoituksia, korottaa avustuslaissa tarkoitettua avustuksen enimmäismää-rää avustuksen kohteesta aiheutuviin kuluihin, muuttaa avustuksen käyttötar-koitusta sekä lyhentää ja pidentää avustuksella hankitun omaisuuden avustus-lain mukaista käyttöaikaa. Avustuksen hakijoiden yhdenvertainen kohtelu kui-tenkin edellyttää, että uusia avustuskohteita koskevat hakemukset käsitellään sa-manaikaisesti muiden hakijoiden hakemusten kanssa. Siten ministeriöllä ei oletoimivaltaa tehdä olennaisia muutoksia avustuksen käyttötarkoitukseen. Jos muu-tos on olennainen, järjestön on haettava uutta avustusta. Sosiaali- ja terveysmi-nisteriö on tehnyt vuosittain 40–60 edellä mainitun kaltaista päätöstä. Suurinosa päätöksistä on ollut avustuksen käyttöajan pidennyksiä. (Ks. AvustusL 36.1 §;HE 75/2001 vp, 21.)

Sosiaali- ja terveysministeriö voi avustuslain 36.2 §:n mukaan avustuksensaajan hakemuksesta erityisestä syystä siirtää myönnetyn avustuksen toiselle avus-tuslain edellytykset täyttävälle yleishyödylliselle oikeuskelpoiselle yhteisölle taisäätiölle käytettäväksi samaan tarkoitukseen. Edellytyksenä avustuksen siirtämi-selle on, että avustuksen vastaanottaja on sitoutunut vastaamaan alkuperäisistäavustusehdoista. Vuosittain ministeriö on tehnyt siirtopäätöksiä 5–10 kappalet-ta (HE 75/2001 vp, 21). Ministeriö tekee päätökset kuultuaan Raha-automaat-tiyhdistystä (AvustusL 42 §).47

Sosiaali- ja terveysministeriön tekemistä avustuksen siirtopäätöksistä ja käyttöehtojenmuutospäätöksistä voidaan mainita esimerkiksi seuraavat: Valtioneuvosto oli myön-tänyt Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry:lle avustusta sosiaali- ja terveysjärjes-töjen yhteystyöprojektiin Pietarissa. Osa avustuksista oli nostamatta. Sosiaali- ja ter-veysturvan keskusliitto ry, Terveyden edistämisen keskus ry ja Sosiaali- ja terveysjär-jestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry pyysivät yhteisessä hakemuksessaan, että käyttä-mättä oleva avustus siirrettäisiin Terveyden edistämisen keskus ry:lle, joka oli ryhty-nyt vastaamaan projektista. Terveyden edistämisen keskus oli ilmoittanut sitoutuvan-sa vastaamaan avustusten käytöstä alkuperäisten avustusehtojen mukaisesti. Raha-au-tomaattiyhdistys puolsi antamassaan lausunnossa avustuksen siirtoa, koska kyseessäoli kolmen keskusjärjestön yhteisprojekti, joka jatkui entisellään hakemuksessa esite-tyn suunnitelman mukaisesti (RAY 6.3.1998). Sosiaali- ja terveysministeriö hyväksyijärjestöjen hakemuksen ja siirsi avustuksen Terveyden edistämisen keskus ry:lle. (STM6.3.1998.)

Näkövammaisten Keskusliitto ry:lle oli myönnetty raha-automaattiavustustaloma- ja kurssikeskuksen rakennusten laajennuksen ja peruskorjauksen suunnitteluun.Avustus oli kuitenkin nostamatta ja avustuksen käyttöaika oli päättymässä. Liitto hakisosiaali- ja terveysministeriöltä avustuksen käyttöehtojen muutosta ja käyttöajan piden-nystä, koska liitto oli luopunut avustuksen myöntämisen perusteena olleesta loma- jakurssikeskuksen kahden rakennuksen laajennus- ja peruskorjaushankkeesta. Liitto piti

47 Ministeriön on avustuslain 42 §:n mukaan kuultava RAY:tä avustuslain 27 ja 28 §:nmukaisia takaisinperintäpäätöksiä sekä lain 35 ja 36 §:n mukaisia kuittausta ja avustus-ehtojen muuttamista ja siirtoa koskevia päätöksiä tehdessään.

85

kuitenkin välttämättömänä parantaa ja muuttaa kurssikeskuksen tiloja. Liitto pyysi,että avustus olisi voitu käyttää uuden suunnitelman mukaiseen kurssikeskuksen yh-den rakennuksen laajennus-, muutos- ja peruskorjaustyön suunnitteluun ja hankkeentoteutukseen. RAY ei puoltanut hakemuksen hyväksymistä. RAY:n mukaan hankettaei voitu pitää samana kuin mihin avustus oli myönnetty. (RAY 15.12.1998.) Vireilläollut palvelukeskushanke oli muuttanut järjestön suunnitelmia. Sosiaali- ja terveys-ministeriö hylkäsi Näkövammaisten Keskusliitto ry:n hakemuksen. (STM 17.12.1998.)

Muutoksenhaku. Avustuslaissa tarkoitettuihin valtioneuvoston, sosiaali- jaterveysministeriön tai Raha-automaattiyhdistyksen päätöksiin ei saa hakea muu-tosta valittamalla. Päätökseen tyytymätön asianosainen saa sen sijaan hakea oi-kaisua 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. (Ks. AvustusL 40 §.) Mai-nittu valituskielto ja oikaisuvaatimusmenettely koskevat myös valtioneuvoston 6.2 §:nperusteella tekemää avustusten jakopäätöstä. Valituskielto- ja oikaisumenettelysään-nöksen tavoitteena on, että avustustoimintaa koskevat päätökset voidaan tarkis-taa joustavasti niin, että ensi vaiheessa ei tarvitse turvautua varsinaisiin muutok-senhakukeinoihin (ks. HE 75/2001 vp, 23).

Raha-automaattiyhdistyksen valtioneuvoston jakopäätöksen perusteellaavustuksen hakijoille postittamiin päätöksiin (ks. AvustusL 7 ja 39.2 §) tulee liit-tää hallintomenettelylain 24a §:n mukainen oikaisuvaatimusosoitus. Oikaisuvaa-timus tehdään sosiaali- ja terveysministeriölle (AvustusL 40.1 §). Ministeriö kä-sittelee sekä valtioneuvoston avustuspäätöksestä että omista avustuslain mukai-sesti tekemistään päätöksistä tehdyt oikaisuvaatimukset. Raha-automaattiyhdis-tyksen avustustoimintaa ohjaavana ja valvovana tahona ministeriö käsittelee myösRAY:n avustuslain mukaisesti tekemistä maksatuksen keskeytyspäätöksistä jaavustuksen käyttöajan pidentämispäätöksestä laaditut oikaisuvaatimukset (Avus-tusL 25 ja 36.3 §).

Oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen saa valittamalla hakea muutostasiten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään (AvustusL 40.2 §). So-siaali- ja terveysministeriön oikaisuvaatimukseen antamasta päätöksestä valitetaanhallintolainkäyttölain mukaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa teh-dä vain laillisuusperusteella, ei tarkoituksenmukaisuusperusteella. (Ks. HLL 7.1 §.)Säännös korostaa valtioneuvoston käyttämää tarkoituksenmukaisuusharkintaa,sillä valtioneuvoston alaisen viranomaisen päätöksestä valituksen voi tehdä sekälaillisuus- että tarkoituksenmukaisuusperusteilla.

Avustuslain mukainen avustusta koskeva päätös – esimerkiksi maksatuk-sen keskeytys- tai takaisinperintäpäätös – on usein tarpeellista panna täytäntöönnopeasti. Avustuslaissa tarkoitettu päätös voidaankin panna täytäntöön muutoksen-hausta huolimatta. Avustuksen takaisinperintää (AvustusL 27 ja 28 §) koskevaoikaisuvaatimukseen annettu päätös voidaan panna täytäntöön verojen ja mak-sujen perimisestä ulosottotoimin annetussa laissa (367/1961) säädetyssä järjes-tyksessä. (AvustusL 41 §.) Avustus voidaan siten ulosmitata ilman tuomioistuimenpäätöstä suoraan oikaisuvaatimukseen annetun päätöksen perusteella. Jos avustuk-sen saaja katsoo, että avustus peritään takaisin lakia virheellisesti soveltaen taiettä asian käsittelyssä on tapahtunut erehdys tai menettelyvirhe, avustuksen saajavoi valittaa asiasta edellä mainitun ulosottolain sekä hallintolainkäyttölain mu-kaisesti tuomioistuimeen, joka voi ennen asian ratkaisemista kieltää saamisen

86

ulosottamisen tai määrätä sen keskeytettäväksi, jollei valitus ole ilmeisen aihee-ton.

Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen tekemä avustusten jakoehdotus ei olehallintopäätös huolimatta siitä, että se tehdään virkavastuulla. Kyseessä on asianvalmistelua koskeva toimi, josta ei saa tehdä oikaisuvaatimusta. Oikaisuvaatimuk-sen voi tehdä vasta valmiista valtioneuvoston päätöksestä, joka on tehty sosiaali-ja terveysministeriön esittelystä. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseenvoidaan hakea muutosta korkeimmalta hallinto-oikeudelta laillisuusperusteella.Valitusperusteena kysymykseen tulisi näin ollen esimerkiksi menettelyvirhe, har-kintavallan väärinkäyttö tai ohjeiden tai säännösten väärä tulkinta yhdenvertai-suusperiaatteen vastaisesti. Käytännössä valituksen läpimenomahdollisuus onpieni, sillä mahdollisesti tapahtuneen laittomuuden osoittaminen olisi yleensävaikeaa. Asiaa vaikeuttaa osaltaan päätöksenteossa käytetty tarkoituksenmukai-suusharkinta.

Jos valtioneuvoston avustuspäätöksestä tehdystä oikaisuvaatimuksesta teh-ty valitus menisi läpi, korkein hallinto-oikeus kumoaisi tehdyn päätöksen ja pa-lauttaisi asian uudelleen käsiteltäväksi. Tästä huolimatta valtioneuvosto voi käyt-tää tarkoituksenmukaisuusharkintaa päätöstä tehdessään. Yhdistyksellä tai sää-tiöllä ei koskaan ole lakiin tai muuhun säännökseen perustuvaa subjektiivista oikeuttasaada hakemaansa avustusta. Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta myönnettäväavustus on tältä osin verrattavissa muihin harkinnanvaraisiin valtionapuihin, joi-den määrärahat otetaan valtion talousarvioon48. Mikäli valtioneuvosto tekeeasiaa uudelleen käsitellessään hakijan kannalta myönteisen päätöksen, avustus mak-setaan esimerkiksi jakamatta jätetyistä tuotoista valtion lisätalousarvioon otet-tavan määrärahan puitteissa. Näin tehdään, koska valtion talousarviossa raha-automaattiavustuksiin tarkoitetut määrärahat on yleensä käytetty sen jälkeen kunraha-automaattiavustuksia koskeva valtioneuvoston päätös on tehty.

Avustuslakia edeltäneeseen avustustoimintaa koskevaan lainsäädäntöön ei sisältynytvalituskieltoa eikä mahdollisuutta oikaisuvaatimuksen tekoon. Valtioneuvoston pää-töksestä valitettiin suoraan KHO:hon. Valitusperusteet olivat kuitenkin aiemminkinvastaavat ja päätöksestä voi valittaa ainoastaan laillisuusperusteella. Valtioneuvostonvuonna 2001 tekemästä avustuspäätöksestä tehtiin yksi valitus korkeimpaan hallinto-oikeuteen49. Vuosina 200050 ja 1999 valituksia tehtiin neljä. Viimeksi mainittuna vuon-na valituksen tekivät Mielenterveysyhdistys Focus ry, Liikenne- ja ympäristöyhdistysHyvä Matka ry, Suomen Luottorekistereiden Uhrien Tuki ry ja Elämän SiipirikotTukiyhdistys ry. Ne vaativat kukin erikseen tekemissään valituksissa, että valtioneu-voston päätös kumotaan ja yhdistykselle myönnetään sen hakema avustus. KHO tut-ki asiat ja teki kaikkiin neljään asiaan samansisältöiset päätökset. Se totesi, että kysy-myksessä on valtion talousarviossa vuodelle 1999 osoitettu määräraha avustuksiin yh-teisöille ja säätiöille terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Yhdistyksilläei ole lakiin tai muuhunkaan säännökseen perustuvaa oikeutta saada hakemaansa avus-tusta. Valtioneuvosto on tehnyt päätöksensä sille kuuluvan toimivallan nojalla ja senrajoissa. Valtioneuvoston päätös ei muillakaan valituksessa esitetyillä perusteilla ole

48 Ks. KHO 18.2.1992, T 1445; KHO 18.2.1992, T 1447; KHO 18.2.1992, T 1448.49 Ks. KHO 5.7.2001, T 1575.50 Yksi valittajista peruutti valituksensa (ks. KHO 6.9.2000, T 1834). Muut valitukset: KHO

13.11.2000, T 2893; KHO 13.11.2000, T 2894; KHO 13.11.2000, T 2895.

87

lainvastainen. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus hylkäsi yhdistysten valitukset.51

KHO hylkäsi myös muina mainittuina vuosina valtioneuvoston jakopäätöksistä teh-dyt valitukset.

Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen tekemän jakoehdotuksen lisäksi senhyväksymä avustussuunnitelma on juridisesti sitomatonta asian valmistelua, jos-ta ei saa tehdä oikaisuvaatimusta. Vastaavasti valtioneuvoston päätöksestä teh-tävässä oikaisuvaatimuksessa ja siitä edelleen tehtävässä valituksessa ei voida ve-dota tehokkaasti edellisen vuoden avustussuunnitelmassa esitettyihin tietoihin.Sinänsä avustussuunnitelma ohjaa seuraavan vuoden avustusvalmistelua ja hel-pottaa yhdistysten ja säätiöiden seuraavan vuoden toiminnan suunnittelua. Suun-nitelmat sitovat viranomaisen päätöksentekoa vain, jos niin on lailla erikseen sää-detty. Tässä tapauksessa niin ei ole tehty. On selvää, että Raha-automaattiyh-distys ei voi sitoa hyväksymällään suunnitelmalla valtioneuvoston päätöksente-koa.

Tietojen saanti ja luovuttaminen. Raha-automaattiyhdistyksen oikeuteensaada tietoja viranomaiselta sovelletaan, mitä viranomaisten toiminnan julkisuu-desta annetussa laissa säädetään. Raha-automaattiyhdistyksellä on salassapito-säännösten estämättä oikeus saada viranomaisilta tehtäviensä hoitamiseksi vält-tämättömiä tietoja 1) avustuksen hakijan ja saajan taloudellisesta asemasta, 2) avus-tuksen hakijan ja saajan julkisista tuista sekä 3) avustuksen hakijaa ja saajaa kos-kevista muista seikoista, joilla on olennaista merkitystä avustuslain noudattami-sen varmistamiseksi avustuksen myöntämisessä, maksamisessa ja käytön valvon-nassa. (AvustusL 37 §.) Säännös sisältää tyhjentävän luettelon niistä tiedoista,joita Raha-automaattiyhdistyksen on oikeus saada salassapitosäännösten estä-mättä.

Avustuslain 38 § koskee edellä selostetun säännöksen perusteella saatujentietojen luovuttamista. Säännös täydentää julkisuuslain tietojen luovuttamistakoskevia säännöksiä. Avustuslain mukaan sen lisäksi, mitä viranomaisten toi-minnan julkisuudesta annetussa laissa säädetään salassa pidettävien tietojen luo-vuttamisesta, Raha-automaattiyhdistyksellä on salassapitovelvollisuuden estämät-tä oikeus luovuttaa tietoja poliisi- ja muulle esitutkintaviranomaiselle rikoksenestämiseksi tai selvittämiseksi taikka syyttäjäviranomaiselle syyteharkintaa var-ten. Tietoja voidaan luovuttaa myös avustuslain soveltamista koskevan viranomai-sen selvityksen tai tieteellisen tutkimuksen tekemiseksi, jos tietojen luovuttami-nen on välttämätöntä selvityksen tai tutkimuksen tekemiseksi. RAY voi luovut-taa tietoja myös toimivaltaiselle Euroopan unionin toimielimelle tai unioninmuulle elimelle sekä toisen jäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle, jos Eu-roopan yhteisön lainsäädännössä tai muussa Suomen jäsenyyteen Euroopan unio-nissa liittyvässä velvoitteessa sitä edellytetään sekä jos Suomea sitovassa kan-sainvälisessä velvoitteessa sitä edellytetään. Raha-automaattiyhdistyksen luovut-tamia tietoja ei saa käyttää muuhun kuin siihen tarkoitukseen, johon tiedot onluovutettu.

Avustuslain arviointia. Avustuslain tavoitteena on turvata perustuslaissa tar-koitetut hyvän hallinnon takeet avustustoimintaan liittyvässä hallinto- ja valvon-

51 Ks. korkeimman hallinto-oikeuden 30.8.1999 päätökset, taltionumerot 2080–2183.

88

tatoiminnassa. Laki toteuttaa perustuslain asettamat vaatimukset oikeasta sään-telyn tasosta, ja se sisältää lain tasoiset säännökset avustusten hakijoiden ja saa-jien oikeuksien ja velvoitteiden perusteista. Uusi avustuslaki vastaa pääperiaat-teiltaan aiempaan raha-automaattiasetukseen ja Raha-automaattiyhdistyksentuotosta myönnettävistä avustuksista annettuun valtioneuvoston päätökseen (929/1998) sisältyneitä säännöksiä, mutta säännöksiä on kuitenkin monilta osin huo-mattavasti täsmennetty ja tarkennettu. Laki sisältää myös monia täysin uusiasäännöksiä.

Raha-automaattiyhdistyksen avustustoimintaan liittyvät tehtävät pysyvätuuden lain myötä entisellään. Uusi laki kuitenkin vahvistaa ”raha-automaatti-,kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön” – käytännössäRaha-automaattiyhdistyksen – hoitamaan julkiseen hallintotehtävään eli avus-tustoimintaan ja avustusten käytön valvontaan liittyvää julkisen vallan käyttö-elementtiä. Uuden lain mukaan RAY:n on tehtävä nimenomainen hallintopää-tös maksatuksen keskeyttämisestä, maksatuksen jatkamisesta sekä sen lopetta-misesta (vrt. aiempi VNp 19 §). Aiemmin RAY:n tekemä päätös ei ole vastan-nut kaikkia hallintopäätökselle asetettuja vaatimuksia. Raha-automaattiyhdistysvoi lisäksi tehdä avustuksen saajan hakemuksesta päätöksen avustuksen käyttö-ajan pidentämisestä kahdella vuodella (AvustusL 36.3 §). Raha-automaattiyh-distyksellä on oikeus saada salassapitosäännösten estämättä viranomaisilta teh-täviensä hoitamiseksi tarpeellisia tietoja (AvustusL 37 §). Yhdistyksellä on li-säksi oikeus saada poliisi-, tulli-, vero- ja ulosottoviranomaisilta virka-apua val-vonta- ja tarkastustehtävien suorittamisessa (AvustusL 24 §). Tarkastusta suo-rittavalla toimihenkilöllä on oikeus päästä avustuksen saajan toimitiloihin jamuille alueille, joiden oloilla on merkitystä avustuksen myöntämiselle ja käytönvalvonnalle. Tarkastusta suorittavat toimihenkilöt voivat ottaa tarkastuksen koh-teena olevan aineiston haltuunsa, mikäli tarkastaminen sitä edellyttää. Aiem-paan lainsäädäntöön ei vastaavia säännöksiä sisältynyt. (Ks. AvustusL 23 §.)

Lain sisältöön ja rakenteeseen on vaikuttanut keskeisesti samanaikaisestivalmisteltu valtionavustuslaki. Siinä säädetään niistä perusteista ja menettelyis-tä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustuksia. Huolimatta siitä, että raha-automaattiavustukset ovat luonteeltaan harkinnanvaraisia valtionavustuksia, val-tionavustuslakia ei sovelleta miltään osin raha-automaattiavustuksiin. Valtionavus-tuslakia ei sovelleta myöskään totopelitoiminnan tuotosta myönnettäviin avus-tuksiin, vaan niitä koskee oma lakinsa52. Valtioavustuslakia kuitenkin sovelletaanOy Veikkaus Ab:n tuotoista myönnettäviin avustuksiin. (Ks. ValtionavustusL1 ja 3 §.)

Joissakin avustuslaista valiokunnille sekä sosiaali- ja terveysministeriölleannetuissa asiantuntijalausunnoissa kritisoitiin voimakkaasti sitä, että raha-au-tomaattiavustuksista säädetään oma lakinsa eikä raha-automaattiavustuksiin sovel-leta valtionavustuslain yleissäännöksiä53. Sosiaali- ja terveysministeriö perustelimenettelyä raha-automaattiavustusten erityisluonteen lisäksi avustuksiin liitty-

52 Ks. laki totopelien tuottojen käyttämisestä hevoskasvatuksen ja hevosurheilun edistämi-seen (1055/2001).

53 Ks. erityisesti VTV 2001a, b ja c; ks. myös Tuori 2001 sekä Mäenpää 2001.

89

vän jako- ja valvontamekanismin poikkeuksellisuudella sekä pitkäaikaisella jatoimivalla työnjaolla RAY:n, ministeriön ja valtioneuvoston kesken. Vastaavan-tyyppisiä seikkoja korostivat myös eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta sekähallintovaliokunta lakiehdotusta käsitellessään54. Sosiaali- ja terveysministeriönmukaan olisi ollut erittäin vaikeaa, ellei teknisesti ylivoimaista, sisällyttää nykyi-sen kaltaista raha-automaattiavustusten jako-, maksamis- ja valvontajärjestelmäävaltionavustuslain systematiikkaan. Raha-automaattiyhdistys ei lisäksi ole val-tionavustuslaissa tarkoitettu valtionapuviranomainen vaan julkista hallintotehtä-vää hoitava julkisoikeudellinen yhdistys. (Ks. STM 2000b.) Raha-automaatti-avustuksiin liittyvien poikkeuksellisten menettelyjen vuoksi valittu sääntelymal-li lienee kaikesta huolimatta perustelluin. Avustuslaki on nykyiselläänkin moni-mutkainen, ja se olisi huomattavasti vaikeaselkoisempi, jos se sisältäisi valtion-avustuslakia koskevia viittaussäännöksiä. Koska avustuslaki sisältää keskeiset avus-tusehdot ja muut menettelysäännökset, on myös avustusta saavien järjestöjenkannalta tärkeää, että keskeiset avustustoimintaa koskevat säännökset sisältyvätyhteen lakiin.

2.3 Raha-automaattiyhdistyksen valvonta

Raha-automaattiyhdistykseen kohdistuva valvonta voidaan jakaa 1) hallintoval-vontaan ja 2) talouden hoidon valvontaan55. Arpajaislain mukaisesti Raha-auto-maattiyhdistykseen kohdistaa hallintovalvontaa avustustoiminnan osalta sosiaa-li- ja terveysministeriö ja pelitoiminnan osalta sisäasiainministeriö. Talouden-hoidon valvontaa suorittavat yhdistyksen tilintarkastajat, joista toisen valitseevaltiovarainministeriö Raha-automaattiyhdistyksen avustustoimintaan liittyvänjulkisen intressin ja raha-automaattiavustusten valtionapuluonteen vuoksi. Raha-automaattiyhdistys kuuluu lisäksi Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastus-toimivallan piiriin. Raha-automaattiyhdistykseen kohdistuvaa ulkoista valvon-taa täydentää yhdistyksen oma sisäinen valvonta.

2.3.1 HALLINTOVALVONTA

Sosiaali- ja terveysministeriön suorittama avustustoiminnan ohjaus ja valvon-ta. Sosiaali- ja terveysministeriön ohjaus- ja valvontatoimivalta perustuu avus-tuslakiin. Lain 6.3 §:n mukaan sosiaali- ja terveysministeriö ohjaa ja valvoo Raha-automaattiyhdistyksen suorittamaa jakoehdotuksen ja avustussuunnitelman valmis-telumenettelyä. Ministeriö valvoo siten RAY:n valmistelutoimintaa. Sosiaali- jaterveysministeriön ohjaustoimivalta kohdistuu ainoastaan menettelyyn liittyviinkysymyksiin. Ministeriöllä ei siten ole juridista toimivaltaa vaikuttaa Raha-au-tomaattiyhdistyksen valtioneuvostolle – käytännössä sosiaali- ja terveysministe-riölle itselleen – antaman jakoehdotuksen sisältöön. Ministeriö ei kuitenkaanole sidottu Raha-automaattiyhdistyksen laatimaan jakoehdotukseen, vaan se voi

54 Ks. StVL 4/2001 vp; HaVM 12/2001 vp.55 Ks. tarkemmin Myllymäki 2000a, 123–124 ja Mäenpää 2000a, 438–444.

90

vapaasti muuttaa ehdotusta valtioneuvoston haluamaan suuntaan ennen kuin seesittelee asian valtioneuvostolle. Käytännössä ministeriön virkamies on mukanajakoehdotuksen valmisteluvaiheessa, kun asiaa käsitellään Raha-automaattiyh-distyksen valmistelevassa työryhmässä ja RAY:n hallituksessa. Menettelyn ta-voitteena on ohjaus- ja valvontatehtävän suorittamisen lisäksi tiedonsaannin tur-vaaminen, koska ministeriön virkamies esittelee RAY:n laatiman jakoehdotuk-sen valtioneuvostolle virkavastuulla. Lisäksi toinen ministeriön virkamies toimiiyhtenä valtioneuvoston valitsemana valtion edustajana Raha-automaattiyhdis-tyksen hallituksessa.

Raha-automaattiyhdistyksen on huolehdittava avustusten käytön riittäväs-tä valvonnasta muun muassa hankkimalla avustusten käyttö- ja seurantatietojasekä tekemällä tarkastuksia. Sosiaali- ja terveysministeriö ohjaa ja valvoo Raha-automaattiyhdistyksen suorittamaa avustusten maksatusta ja avustusten käytön val-vontaa (ks. AvustusL 8.4 ja 21.3 §). Avustuslaista ilmenee Raha-automaattiyh-distyksen tarkastusoikeuden ja tietojensaantioikeuden laajuus. Vastaava tarkas-tus- ja tietojensaantioikeus on myös RAY:n toimintaa ohjaavalla ja valvovallasosiaali- ja terveysministeriöllä (ks. AvustusL 22–23 §:t).

Ylempi toimielin voi antaa alaiselleen määräyksiä ja ohjeita esimerkiksi pää-töksenteossa noudatettavista suuntaviivoista ja menettelytavoista. Ylemmällä toi-mielimellä on oikeus ja toisaalta myös velvollisuus valvoa alaisensa toimintaa.(Ks. Mäenpää 2000, 138–139.) Kukin ministeriö vastaa toiminnallaan valtio-neuvostolle kuuluvien asioiden valmistelusta ja hallinnon asianmukaisesta toi-minnasta (PL 68.1 §). Hallinnon asianmukaisesta toiminnasta vastaaminen kattaamyös ministeriön alaistaan hallintoa koskevan ohjauksen ja valvonnan (HE 1/1998 vp, 118–119). Raha-automaattiyhdistys ei ole sosiaali- ja terveysministe-riön alaista hallintoa vaan itsenäinen julkisoikeudellinen yhdistys. Ministeriönavustuslain mukainen ohjaustoimivalta oikeuttaa tulkintamme mukaan minis-teriön kuitenkin antamaan RAY:lle jakoehdotusten ja avustussuunnitelmien val-mistelua, avustusten maksatusta ja avustusten käytön valvontaa koskevia menet-telyohjeita. Ministeriö voinee antaa Raha-automaattiyhdistykselle sitomattomienohjeiden lisäksi myös sitovia määräyksiä, sillä avustuslaissa tarkoitettu ohjaus lie-nee laajempaa ohjaavaa toimintaa kuin pelkästään ohjeiden antamista.56 Kunavustuslakiin sisältyviä ministeriön toimivaltasäännöksiä tarkastelee suhteessaperustuslain 68.1 §:n perusteluihin, näyttää siltä, että ministeriön ohjaus- ja val-vontavalta Raha-automaattiyhdistykseen rinnastuu avustuslaissa mainituissaasioissa pitkälti ministeriön toimivaltaan suhteessa ministeriön alaiseen hallintoon.

Raha-automaattiyhdistyksen tulee avustuslain mukaan toimittaa vuosittainsosiaali- ja terveysministeriölle kertomus avustusten käytön valvonnasta sekä seu-raavaa vuotta koskeva valvontasuunnitelma (ks. AvustusL 21.4 §). Raha-auto-maattiyhdistyksen tulee lisäksi toimittaa vuosittain toimintasuunnitelmansa, seu-raavaa vuotta koskeva talousarvionsa sekä tilinpäätösasiakirjansa STM:lle. Yh-distyksen on toimitettava ministeriölle myös jäljennökset yhdistyksen kokous-

56 Johdon ja valvonnan muodostamaa kokonaisuutta voidaan kutsua toiminnan ohjaukseksi.Toisaalta valvonta-käsite sisältää aktiivisen tarkastuksen lisäksi toiminnan tarkkailun. Ks.Myllymäki 1994, 14 ja Mäenpää 1997, 139.

91

ten ja hallituksen kokousten pöytäkirjoista. Lisäksi sen on annettava ministe-riölle myös muut tiedot ja selvitykset, jotka ovat tarpeen yhdistyksen avustustoi-minnan ja tuottojen käytön valvomiseksi. (Ks. ArpajaisL 53 §, HE 197/1999 vp,125–128.) Tietojen tarpeellisuudesta päättää lähtökohtaisesti ministeriö. Yhdis-tyksen tulee luovuttaa myös yksittäisiä avustuksensaajia koskevat tiedot minis-teriölle.

Käytännössä sosiaali- ja terveysministeriön valvonta kohdistuu lähinnäRaha-automaattiyhdistyksen toiminnan lainmukaisuuteen. Ministeriö ei teeRaha-automaattiyhdistyksessä konkreettisia tarkastuksia, vaan valvonta on luon-teeltaan tarkkailua. Varsinaisten laajojen tarkastusten tekeminen olisikin käytän-nössä mahdotonta, koska sosiaali- ja terveysministeriössä valvontatehtävää hoi-taa ainoastaan yksi virkamies. Hän osallistuu kuitenkin muutamia kertoja vuo-dessa RAY:n valvontatoimiston tarkastuskäynneille. Laajempi tarkastus- ja val-vontatoiminta vaatisi ministeriöön lisäresursseja, mikä ei liene mahdollista eikäedes perusteltua.

Pelitoiminnan valvonta. Sisäasiainministeriö valvoo Raha-automaattiyhdis-tyksen harjoittamaa rahapelitoimintaa. Valvonta kuuluu sisäasiainministeriöntoimialaan, koska valvonta liittyy erityisesti oikeusturvanäkökohtiin sekä vää-rinkäytösten ja rikosten torjuntaan (HE 197/1999 vp, 111). Sisäasiainministe-riö valvoo, että Raha-automaattiyhdistyksen pelitoiminta on lainsäädännön jarahapeliluvan ehtojen mukaista. Valvonnan tavoitteena on samalla varmistaa, ettäraha-automaatti-, pelikasino- ja kasinopelitoimintaa harjoittaa yksinoikeudellavain rahapeliluvan saanut yhteisö, Raha-automaattiyhdistys. Lääninhallitusja kihlakunnan poliisilaitos valvovat alueellaan toimeenpantavia arpajaisia.(Ks. ArpajaisL 42 ja 43 §.)

Sisäasiainministeriö vahvistaa rahapelien pelisäännöt sekä raha-automaat-tien ja kasinopelien pelipanokset. Viralliset valvojat valvovat niiden noudatta-mista. Virallisten valvojien suorittama raha-automaateilla ja kasinopeleillä toi-meenpantavien rahapelien valvonta on pistokoeluontoista. Viralliset valvojat val-vovat samalla tavoin myös pelikasinotoimintaa. Valvojilla on oikeus saada peli-kasinon asiakas- ja valvontarekisteristä valvontatehtävän hoitamiseksi tarpeel-lisia tietoja (ks. 51 §). Pelikasinolla tapahtuvaa pelitoimintaa valvoo lähtökoh-taisesti kasinon oma henkilöstö. (HE 197/1999 vp, 111–115.) Viranomaisval-vonta kohdistuu pääasiassa siihen, että pelikasinotoimintaa harjoitetaan valtio-neuvoston antaman toimiluvan mukaisesti.

Valtioneuvosto voi rahapeliluvan myöntämiseen liittyvää harkintaa suorit-taessaan ottaa huomioon rahapelitoiminnan valvontaan liittyvät näkökohdat jarahapeliyhteisön toiminnassa mahdollisesti havaitut epäkohdat, mikä puolestaanparantaa sisäasiainministeriön harjoittaman pelitoiminnan valvonnan tehoa. Val-tioneuvosto myöntää rahapeliluvan kerrallaan viiden vuoden määräajaksi. Val-vonnallisista ja luvan ohjausvaikutuksiin liittyvistä syistä rahapelilupaa ei halutaantaa toistaiseksi voimassa olevana. Rahapelilupa voidaan peruuttaa, jos luvansaaja on toiminut olennaisesti vastoin lakia tai lupaehtoja taikka jos se ei enäätäytä luvan saamisen ehtoja. (Ks. myös HE 197/1999 vp, 73–75.) Rahapelilu-paan liittyvät asiat esittelee valtioneuvostolle sisäasiainministeriö, joka on par-haiten perillä pelitoimintaan mahdollisesti liittyvistä ongelmista.

92

Arpajaislakiin sisältyvillä valvontaviranomaisten tietojensaantioikeutta kos-kevilla säännöksillä pyritään varmistamaan, että valvontaviranomaisella on käy-tettävissään kaikki ne tiedot, jotka ovat tarpeen arpajaisten toimeenpanon val-vonnassa. Valvontaviranomaisilla on arpajaislain mukaan oikeus saada Raha-au-tomaattiyhdistykseltä valvontatehtävän suorittamiseksi tarpeellisia tietoja ja asia-kirjoja. Tiedot on oikeus saada salassapitosäännösten estämättä. (Ks. Arpa-jaisL 44 §.) Raha-automaattiyhdistyksen on toimitettava vuosittain toiminta-suunnitelmansa, seuraavaa vuotta koskeva talousarvionsa sekä tilinpäätösasiakir-jansa sisäasiainministeriölle. Rahapelitoiminnan toimeenpanoa koskevat tiedoton annettava ministeriölle tilastoimista varten. Lisäksi yhdistyksen on toimitet-tava sisäasiainministeriölle jäljennökset yhdistyksen kokouspöytäkirjoista ja an-nettava ne muut tiedot, jotka ovat tarpeen yhdistyksen toiminnan valvomiseksi.(Ks. ArpajaisL 53 §.) Ministeriön tietojensaantioikeus on näin ollen virallistenvalvojien tietojensaantioikeutta laajempi.57

2.3.2 SISÄINEN VALVONTA

Organisaation johto on vastuussa johtamisesta ja valvonnasta. Johtamistehtävänmenestyksellinen hoitaminen edellyttää, että johto saa riittävää ja objektiivistatietoa toiminnan suunnittelun ja päätöksenteon pohjaksi sekä asetettujen tavoit-teiden toteutumisen seurantaa varten. Johtoa tukee sen tehtävän suorittamisessasisäinen valvonta. Sisäinen valvonta on organisaation suorittamaa toiminnan jatalouden hallintaa, jonka avulla johto pyrkii varmistamaan tavoitteiden saavut-tamisen. Johto on vastuussa sisäisen valvonnan asianmukaisuudesta ja tehokkuudes-ta. Toiminnan tavoitteena on varmistaa lakien, säännöksien ja johdon ohjeidennoudattaminen sekä edistää toimintojen taloudellisuutta, tuottavuutta ja vaikut-tavuutta. Sisäisen valvonnan tavoitteena on lisäksi pyrkiä turvaamaan organi-saation resurssit menetyksiltä, jotka aiheutuvat virheistä ja väärinkäytöksistä. Si-säinen valvonta pyrkii varmistamaan, että taloudesta ja hallinnosta kerätyt tie-dot sekä johdon saamat raportit perustuvat oikeisiin tietoihin, ovat oikein laa-dittuja ja luotettavia.58

Raha-automaattiyhdistyksen sisäinen valvonta. Raha-automaattiyhdistyk-sen sisäisen valvonnan järjestämisestä ei ole yksityiskohtaisia säännöksiä arpa-jaislaissa eikä asetuksen tasolla. RAY:tä koskevan asetusluonnoksen 14 §:n mu-kaan yhdistyksen hallituksen tehtävänä on edustaa Raha-automaattiyhdistystäsekä ohjata ja valvoa sen toimintaa. Asetukseen otettavan säännöksen voidaantulkita velvoittavan hallitusta sisäisen valvonnan järjestämiseen. Tarkemmat mää-räykset asiasta annetaan yhdistyksen vahvistamissa säännöissä. Yhdistyksen hal-lituksen hyväksymän työjärjestyksen mukaan hallituksen tehtäviin kuuluu päät-tää sisäisen tarkastuksen järjestämisperiaatteista. Toimitusjohtaja vastaa työjär-

57 Raha-automaattiyhdistyksen avustustoimintaa valvovat muiden tehtäviensä ohella myösylimmät lainvalvojat: valtioneuvoston oikeuskansleri ja eduskunnan oikeusasiamies (ks.PL 108–112 §:t; L valtioneuvoston oikeuskanslerista [193/2000]; eduskunnan oikeus-asiamiehen johtosääntö [251/2000]).

58 Vrt. INTOSAI; VTV 1999, 9, 34; Moilanen 1996.

93

jestyksen mukaan yhdistyksen sisäisestä tarkastuksesta. Sisäinen tarkastus kuu-luu työjärjestyksen mukaan yhdistyksen keskushallintoon.

Sisäisen tarkastuksen asemasta ja tehtävistä määrätään tarkemmin sisäi-sen tarkastuksen johtosäännössä. Sen mukaan sisäinen tarkastus on yhdistyk-sen johtoa avustava yksikkö, joka toimii yhdistyksen toimitusjohtajan alaisuu-dessa ja raportoi tälle havainnoistaan. Yksikön toiminnan tarkoituksena onauttaa yhdistyksen johtoa sen valvontatehtävässä tutkimalla ja arvioimalla eriorganisaatioyksiköiden valvonnan riittävyyttä ja tehokkuutta. Yksikön tarkoi-tuksena on lisäksi avustaa yhdistyksen eri yksiköitä antamalla niille konsultti-luonteista apua asiantuntemuksensa piiriin kuuluvissa asioissa. Sisäisen tarkas-tuksen yksiköllä on oikeus tarkastaa kaikkia yhdistyksen toimintoja ja organi-saatioyksiköitä. Tarkastusoikeuden piiriin kuuluvat siis sekä yhdistyksen har-joittama liiketoiminta että avustustoiminta ja avustusten käytön valvonta. Si-säisen tarkastuksen yksiköllä on oikeus saada käyttöönsä kaikki tarkastuksissatarvittava aineisto, myös hallituksen, johtokunnan ja johtoryhmien pöytäkir-jat. (RAY/johtosääntö.)

Sisäisen tarkastuksen yksiköllä on oikeus tarkastaa kaikkia yhdistyksen eritoimintoja.59 Yksikkö laatii vuosittaisen toimintasuunnitelman yhteistyössä kun-kin toimintayksikön kanssa. Toimitusjohtaja hyväksyy suunnitelman. Jokaistatarkastusta varten laaditaan erillinen, riittävän yksityiskohtainen tarkastusohjel-ma menetelmäkuvauksineen ohjaamaan tehtävää tarkastusta. Sisäisen tarkastuk-sen tehtävät suoritetaan johtosäännön mukaan yhdistyksen tavoitteiden, toimin-tapolitiikkojen ja säännösten mukaisesti sekä noudattamalla hyvää tarkastusta-paa. Sisäinen tarkastus on vastuussa siitä, että tarkastukset tehdään ammattitai-toisesti ja hyväksytyn toimintasuunnitelman mukaisesti noudattaen sisäisen tar-kastuksen johtosääntöä ja yhdistyksen tarkastuspolitiikkaa. Tarkastusten on vas-tattava yhdistyksen johdon vaatimuksia. Yksikön on noudatettava tietojen sa-lassapidosta annettuja määräyksiä. (RAY/johtosääntö.)

Kustakin tarkastuksesta laaditaan kirjallinen kertomusluonnos, joka an-netaan tarkastetun toimintayksikön kommentoitavaksi ennen tarkastuksen päät-tymistä. Kertomus annetaan tarkastettavasta kohteesta vastaavalle ja hänen esi-miehilleen mahdollisia toimenpiteistä varten. Toimintaorganisaatioiden teh-tävänä on arvioida ja panna toimeen sisäisen tarkastuksen tekemät toimenpi-de-ehdotukset ja -suositukset. Tarkastettavalla on lähtökohtaisesti yksi kuu-kausi aikaa kirjallisesti informoida sisäistä tarkastusta niistä toimenpiteistä,joihin tarkastuskertomuksen perusteella on ryhdytty. Sisäisen tarkastuksen teh-tävänä on valvoa, että toimintayksikkö on korjannut tarkastuksessa havaitut vir-heet, epäkohdat ja puutteellisuudet. Sisäinen tarkastus laatii toimitusjohtajallekolmannesvuosittain yhteenvedon suoritetuista tarkastuksista sekä niiden yh-teydessä tehdyistä havainnoista ja toimenpidesuosituksista. Sisäisten tarkkai-lujärjestelmien luominen ja ylläpito on ensisijaisesti kunkin organisaatioyksi-kön ja esimiehen vastuulla. (RAY/johtosääntö). Käytännössä tarkkailujärjes-telmät ilmenevät muun muassa työtehtävien ja toimintoprosessien ketjuttami-sena ja jakamisena eri henkilöille.

59 Tarkastus käsittää sekä laillisuustarkastuksen että tarkoituksenmukaisuustarkastuksen.

94

2.3.3 ULKOINEN VALVONTA

Tilintarkastus. Raha-automaattiyhdistyksellä on kaksi tilintarkastajaa. Yhdistyk-sen kokous valitsee toisen tilintarkastajan ja toisen määrää valtiovarainministe-riö. Tilintarkastajien on noudatettava tehtävässään tilintarkastuslain (936/1994,myöh. TilintarkL) säännöksiä sekä hyvää tilintarkastustapaa (RayAluonn 19.2 §;TilintarkL 16.1 §). Hyvä tilintarkastustapa määräytyy viime kädessä yleisestinoudatetun käytännön ja hyvää tilintarkastustapaa koskevien suositusten mu-kaisesti (ks. esim. KHT; Aho–Vänskä 1996, 81–110). Tilintarkastajan tulee ti-lintarkastuslain mukaan noudattaa yhdistyksen kokouksen antamia erityisiä oh-jeita, elleivät ne ole ristiriidassa lain, yhteisöä koskevien sääntöjen tai hyvän ti-lintarkastustavan kanssa (ks. TilintarkL 12.2 §).

Tilintarkastajat tarkastavat Raha-automaattiyhdistyksen tilikauden kirjan-pidon ja tilinpäätöksen sekä hallinnon (TilintarkL 17.1 §). Kun tilintarkastuson suoritettu, tilintarkastajien on tehtävä siitä tilinpäätökseen merkintä, jossaviitataan tilintarkastuskertomukseen sekä lausutaan siitä, onko tilinpäätös laa-dittu hyvän kirjanpitotavan mukaisesti. Tilintarkastajien on annettava kultakintilikaudelta tilintarkastuskertomus. Tilintarkastuskertomuksen on sisällettävä lau-sunto siitä, onko tilinpäätös laadittu kirjanpitolain ja tilinpäätöksen laatimistakoskevien muiden säännösten ja määräysten mukaisesti sekä siitä, antaako tilin-päätös kirjanpitolaissa tarkoitetulla tavalla oikeat ja riittävät tiedot yhteisön taisäätiön toiminnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta. Tilintarkastuskertomuk-sessa annetaan lausunto myös tilinpäätöksen vahvistamisesta ja tuloksen käsit-telystä hallituksen tai muun toimielimen esittämällä tavalla sekä vastuuvapau-desta. (TilintarkL 18–19 §:t.)

Valtiontalouden tarkastusvirasto ja tarkastustoiminta. Perustuslain 90.2 §:nmukaan valtion taloudenhoidon ja valtion talousarvion noudattamisen tarkasta-mista varten eduskunnan yhteydessä on riippumaton Valtiontalouden tarkastusvi-rasto. Tarkastusviraston asemasta ja tehtävistä säädetään perustuslain mukaantarkemmin lailla (L 676/2000). Tarkastusviraston tehtävänä on tarkastaavaltion taloudenhoidon laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä valtion talous-arvion noudattamista. Tarkastusviraston tehtävänä on tuottaa eduskunnalle javaltiontaloutta ohjaaville viranomaisille perusteltua ja valvonnan kannaltarelevanttia tietoa siitä, onko toiminta ja taloudenhoito ollut oikeussääntöjenja eduskunnan budjettipäätösten mukaista. Laillisuustarkastuksen tehtävänä onestää ennakolta virheiden syntyminen tarkastuksen kohteena olevissa yksiköissä.Laillisuustarkastuksen kautta tarkastusvirasto osaltaan myös varmistaa, ettäyksiköiden toiminnastaan antama tieto on oikeaa ja käyttökelpoista. (Myllymäki2000a, 133.)

Valtiontalouden tarkastusvirasto voi tarkastaa valtion viranomaisten lisäksimuun muassa yhteisöjä ja muita oikeushenkilöitä, jotka ovat saaneet valtiolta luvanhankkia varoja tiettyyn tarkoitukseen valtion viranomaisten käytettäväksi tai edel-leen jaettavaksi. (Ks. VtvL 1–2 §:t.) Sanotun säännöksen perusteella tarkastus-virastolla on oikeus tarkastaa myös Raha-automaattiyhdistystä, joka harjoittaarahapelitoimintaa valtioneuvoston arpajaislain mukaisesti antaman rahapelilu-van nojalla ja jonka voittovarat otetaan valtion talousarvioon ja käytetään yleis-hyödyllisiin tarkoituksiin lainsäädännön mukaisesti.

95

Tarkastusvirastolla on oikeus tarkastaa myös valtiolta varoja tai muuta ta-loudellista tukea tai etua saaneita säätiöitä sekä muita yhteisöjä ja oikeushenkilöitäsen selvittämiseksi, ovatko varojen tai muun taloudellisen tuen tai edun saamiseksiannetut tiedot oikeita, onko myöntämispäätöksessä määrättyjä ehtoja noudatettu jaonko varat tai muu taloudellinen tuki tai etu käytetty siihen tarkoitukseen, johon seon annettu. Valtiontalouden tarkastusvirasto voi siten tarkastaa sosiaali- ja ter-veysalan järjestöjä, joille on myönnetty raha-automaattiavustuksia. Tarkastusvi-raston tarkastusoikeus koskee soveltuvin osin myös varojen välittäjää ja sitä, jonkakäyttöön saaja on siirtänyt näitä varoja (vrt. AvustusL 4.3 §). (Ks. VtvL 2–4 §:t;HE 39/2000 vp.) Tarkastusvirasto antaa eduskunnalle vuosittain kertomuksentoiminnastaan (VtvL 6 §).

Valtiontalouden tarkastusvirasto sai Raha-automaattiyhdistystä koskevantarkastusoikeuden vasta 1.1.2001, kun perustuslain säätämisen myötä uusittuValtiontalouden tarkastusvirastosta annettu laki tuli voimaan. Aiemman lainsää-dännön voimassaoloaikana Raha-automaattiyhdistys ei kuulunut Valtiontalou-den tarkastusviraston tarkastusoikeuden piiriin eikä tarkastusviraston toimivaltaja tietojensaantioikeus ei ollut täysin selvä (ks. tarkemmin Laaninen 1996, 77–81). Valtiontalouden tarkastusvirasto ja RAY eivät aiemmin olleet yksimielisiätarkastusoikeuden laajuudesta. Tarkastusvirasto on voinut kuitenkin aikaisem-minkin tarkastaa sosiaali- ja terveysministeriön RAY:hyn avustustoimintaa kos-kevien säännösten mukaisesti kohdistamaa ohjaus- ja valvontatoimintaa. Tätäkautta Valtiontalouden tarkastusvirastolla oli oikeus tarkastaa välillisesti myösRaha-automaattiyhdistystä avustus- ja valvontatoiminnan osalta.

Valtiontalouden tarkastusvirastolla on oikeus saada viranomaisilta ja muil-ta tarkastuksen kohteena olevilta orgaaneilta (ks. VtvL 2 §) sellaiset asiakirjat,selvitykset ja muut tiedot, jotka ovat tarpeen viraston tehtävän hoitamiseksi. Sitenesimerkiksi Raha-automaattiyhdistyksen tai raha-automaattiavustuksia saanei-den järjestöjen on sallittava tarkastus ja annettava tarkastusviraston tarvitsemattiedot. Tietojensaantioikeus koskee myös salassa pidettäviä tietoja. Tarkastetta-vat ovat lisäksi velvollisia tarvittaessa avustamaan tarkastuksen toimittajaa. Val-tiontalouden tarkastusvirastolla on oikeus saada tarkastuksen kannalta tarpeelli-set asiakirjat, tallenteet sekä tiedot salassapitosäännösten estämättä myös tar-kastuksen kohteena olevan organisaation tilintarkastajilta. Tarkastusvirasto an-taa tarkastuskertomuksen tiedoksi valtiontilintarkastajille ja valtiovarainminis-teriölle sekä tarvittavia toimenpiteitä varten tarkastetulle organisaatiolle ja silleministeriölle, jonka toimialalle tarkastettu kuuluu. Tarkastetun ja ministeriön onilmoitettava tarkastusvirastolle, mihin toimenpiteisiin tarkastuskertomuksessaesitettyjen huomautusten johdosta on ryhdytty. Tämä pätee myös Raha-auto-maattiyhdistykseen ja sosiaali- ja terveysministeriöön siinä vaiheessa, kun Val-tiontalouden tarkastusvirasto päättää ryhtyä tarkastamaan Raha-automaattiyh-distystä ja sen avustustoimintaa. (VtvL 4–5 §:t.)

Valtiotalouden tarkastusvirasto ei tee Raha-automaattiyhdistyksessä vuosi-tilintarkastusta, koska sen suorittavat Raha-automaattiyhdistyksestä annettavanasetuksen mukaisesti valtiovarainministeriön määräämä JHTT-tilintarkastaja jayhdistyksen kokouksen valitsema tilintarkastaja. Valtiontalouden tarkastusviras-ton RAY:hyn kohdistama tarkastus on siten luonteeltaan muuta kuin varsinaista vuo-

96

sitilintarkastusta, lähinnä toiminnan tarkastusta, jossa korostuu tuloksellisuuden ana-lysointi. Valtiontalouden tarkastusvirastolla on oikeus tarkastaa RAY:n avustus-ja valvontatoiminnan lisäksi myös yhdistyksen hallintoa ja liiketoimintaa (ks.myös Pulkkinen 2000). Tarkastusvirasto voi tarkastaa myös esimerkiksi tuotonkertymään ja tuloutukseen liittyviä asioita. Raha-automaattiyhdistyksen saatta-minen Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusoikeuden piiriin oli välttämätön-tä, koska RAY hoitaa avustustoimintaan liittyvää julkista tehtävää: yhdistyksentuotot ja raha-automaattiavustuksia koskevat määrärahat otetaan valtion talous-arvioon ja tätä kautta sekä yhdistyksen harjoittama liiketoiminta että avustus-toiminta kytkeytyvät valtion taloudenhoitoon. Tarkastusviraston tarkastusoi-keuden laajentaminen oli perusteltua myös siksi, että yhteisöjen toiminnalla ja toi-minnasta saatavilla varoilla on suuri taloudellinen merkitys: rahapeliyhteisöt tu-louttivat valtion talousarvioon vuonna 2000 yhteensä yli 4,2 miljardia markkaa(ks. VaVM 10/2000 vp).

Valtiontilintarkastajien suorittama valvonta. Eduskunta valvoo perustus-lain 90 §:n mukaan valtion taloudenhoitoa ja valtion talousarvion noudattamis-ta. Tätä varten eduskunta valitsee keskuudestaan vaalikauden ensimmäisillä val-tiopäivillä viisi valtiontilintarkastajaa ja yhtä monta varajäsentä. Valtiontilintar-kastajat valvovat valtion taloudenhoidon laillisuutta ja tarkoituksenmukaisuuttasekä valtion talousarvion noudattamista. Valtiontilintarkastajien tulee valvonnas-saan keskittyä pääasiassa valtiontalouden yleiseen tilaan ja hoitoon sekä sellai-siin kysymyksiin, joiden saattaminen eduskunnan tietoon on perusteltua. Val-tiontilintarkastajat antavat eduskunnalle vuosittain kertomuksen, jossa he rapor-toivat niistä havainnoista ja kannanotoista, joita he ovat tehneet tehtäväänsä hoi-taessaan. Tilintarkastajien apuna toimii valtiontilintarkastajien kanslia. Valtion-tilintarkastajat voivat toimia yhteistyössä Valtiontalouden tarkastusviraston kans-sa.60

Valtiontilintarkastajilla on oikeus saada viranomaisilta ja muilta valvon-tansa kohteina olevilta tehtävänsä hoitamiseksi tarvitsemansa tiedot(PL 90.3 §). Perustuslain tasoisella tiedonsaantioikeutta koskevalla säännök-sellä taataan tehokas tiedonsaanti. Säännöstä täsmentää valtiontilintarkasta-jain eräistä tarkastus- ja tiedonsaantioikeuksista annettu laki (630/1988). Val-tiontilintarkastajilla on sanotun lain mukaan oikeus tarkastaa muun muassavaltion talousarvion määrärahasta annettavien valtionapujen myöntämistä, käyt-töä ja valvontaa. Raha-automaattiavustukset ovat oikeudelliselta luonteeltaanvaltion talousarvion määrärahasta myönnettäviä valtionapuja, joiden myöntä-misestä tekee päätöksen valtioneuvosto. Näin ollen valtiontilintarkastajilla onoikeus tarkastaa myös raha-automaattiavustusten myöntämiseen, käyttöön javalvontaan liittyviä asioita. Käytännössä tarkastusoikeus koskee sekä Raha-au-tomaattiyhdistyksen avustus- ja valvontatoimintaa että avustuksia saaneidenjärjestöjen toimintaa avustusten käytön osalta. Valtiontilintarkastajat voivat si-ten tarkastaa sosiaali- ja terveysministeriön ja valtioneuvoston raha-automaatti-avustuksiin liittyvän toiminnan lisäksi myös Raha-automaattiyhdistyksen toimin-taa sekä jakoehdotuksen valmistelun että maksatuksen ja avustusten käytön val-

60 Ks. VttJ (745/2000) 10–11 §:t; VtvL 3 § sekä Myllymäki 2000a, 130–136.

97

vonnan osalta. Tarkastuksen kohteena olevat raha-automaattiavustuksia saaneetsosiaali- ja terveysalan järjestöt ovat velvollisia salassapitosäännösten estämät-tä antamaan valtiontilintarkastajille näiden pyytämät avustusta ja sen käyttöäkoskevat, tarkastuksen suorittamiseksi tarpeelliset tiedot ja aineistot. (Ks. em.L 2 §.)

2.4 EU-oikeuden vaikutus Raha-automaattiyhdistyksenasemaan

Euroopan unionin jäsenvaltiot suhtautuvat arpajaisiin ja rahapelitoimintaan hy-vin eri tavoin. Yhtenäistä mallia arpajaistoiminnan sääntelylle ei ole. Arpajais-ten sallittavuus riippuu yhteiskunnassa vallitsevista moraalisista arvostuksista jahistoriallisesta perinteestä. Samaankin kulttuuripiiriin kuuluvissa maissa raha-pelitoiminnan sääntely voi poiketa merkittävästi. Arpajaisten järjestäminen onkuitenkin kaikkialla valtion erityisessä ohjauksessa ja valvonnassa. Arpajaisten toi-meenpano on yleensä mahdollista vain valtion antaman luvan nojalla. Arpajais-toimintaa harjoittavien yhteisöjen omistus ja oikeudellinen asema vaihtelevathuomattavasti maasta toiseen. Myös arpajaisten tuoton käyttö vaihtelee: Osamaista ohjaa rahapelien tuotot suoraan säädöksin määrättyihin aatteellisiin tar-koituksiin tai hyväntekeväisyyteen. Toiset maat puolestaan ottavat osan arpa-jaistoiminnan tuotoista yhteiskunnan käyttöön verotuksen kautta. Vastaavasti onmahdollista, että valtio ohjaa rahapelien tuottoja samanaikaisesti sekä verotuk-sen kautta yleiskatteellisina että ”korvamerkittyinä” erikseen määrättyihin yleis-hyödyllisiin tarkoituksiin.61

Arpajaistoiminnan sääntelylle löytyy monia perusteita. Sääntelyä puoltavatusein taloudelliset seikat: arpajaisten tuotot ovat valtion menojen sekä yleishyödyl-lisen toiminnan merkittävä rahoitusmuoto. Ihmisten pelihalua pyritään ohjaa-maan yhteiskunnan kannalta hyväksyttäviin muotoihin. Sääntelyllä pyritään myöspelaajien oikeusturvan varmistamiseen sekä pelaamisesta aiheutuvien sosiaalis-ten ongelmien minimoimiseen. Laiton rahapelitoiminta ja siihen mahdollisestikytkeytyvä rikollisuus pyritään samalla torjumaan. Kansallisen sääntelyn on yh-teisöoikeuden mukaisesti oltava objektiivisesti tarkasteltuna välttämätöntä nii-den tavoitteiden saavuttamiseksi, joita kyseiselle lainsäädännölle on asetettu.Mahdollisten rajoitusten tulee olla oikeassa suhteessa asetettuihin tavoitteisiinja saavutettaviin tuloksiin nähden (suhteellisuusperiaate62). Tavaroiden ja palve-

61 HE 197/1999 vp, 21–37; KM 1995:5, 43–46.62 Suhteellisuusperiaate on monivivahteinen periaate, joka voi kohdistua tilanteen mukaan

joko yhteisön toimielimiin tai jäsenvaltioiden toimintaan. Suhteellisuusperiaatteen mu-kaan käytettyjen keinojen tulee olla oikeassa suhteessa tavoitteeseen nähden. Periaat-teen ytimenä on erilaisten ristiin vaikuttavien intressien punninta. Suhteellisuusperiaa-tetta sovelletaan esimerkiksi vapaan liikkuvuuden rajoitusten perusteltavuutta tarkastel-taessa: ei riitä, että rajoitus on Rooman sopimuksessa mainittujen oikeuttamisperustei-den mukainen, vaan käytettyjen keinojen tulee olla oikeassa suhteessa tavoitteeseen näh-den. (Ks. tarkemmin Eerola ym., 110–112; Joutsamo ym. 2000, 39–43; Mäenpää 2001a,213–221.)

98

luiden vapaalle liikkumiselle asetetut rajoitukset eivät saa olla tiukempia kuinon välttämätöntä tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi.63

Säännökset ja määräykset. Euroopan unionissa ei ole rahapelejä koskevaalainsäädäntöä64, eikä sellaista valmistella ainakaan tällä hetkellä (ks. myös K 11/1999 vp, 123). Euroopan yhteisön primäärioikeuteen kuuluvassa perustamisso-pimuksessa (Rooman sopimus, myöh. RS) tai sitä täydentävissä sopimuksissa eimainita arpajais- tai rahapelitoimintaa. Arpajaistoiminnan sääntely on siten to-teutettu kansallisesti. Rahapelitoiminta on kuitenkin taloudellista toimintaa,65

johon sovelletaan Rooman sopimuksen määräyksiä. Rahapelitoiminnan harjoit-tamiseen tarvittavat automaatit ovat yhteisön perustamissopimuksessa tarkoitet-tuja tavaroita (Läärä C-124/97). Arpajais- ja rahapelitoiminnan harjoittaminenon puolestaan Rooman sopimuksen tarkoittamaa palvelujen tarjoamista,66 mi-käli aikakin yksi palvelujen tarjoajista on sijoittautunut muuhun kuin siihen jä-senvaltioon, jossa palveluja tarjotaan.

Euroopan unionin jäsenvaltio on hyväksynyt unionin jäseneksi liittyessäänyhteisöjen perustamissopimukset ja niitä täydentävät sopimukset, niin sanotunyhteisön primäärioikeuden. Perustamissopimuksen artikloja voidaan soveltaasuoraan, mikäli artikla on selvä ja ehdoton. Perustamissopimuksia täsmentää joh-dettu yhteisön oikeus: asetukset, direktiivit, päätökset sekä lausunnot ja suosi-tukset. Liittyessään Euroopan unioniin jäsenvaltio hyväksyy acquis communitairen,yhteisön oikeuden kokonaisuuden lainsäädäntöineen, periaatteineen ja yhteisöntuomioistuimen luomine oppeineen. Yhteisön oikeuden etusijan, suoran sovelletta-vuuden ja välittömän oikeusvaikutuksen vuoksi yhteisön oikeus voi ohittaa kansalli-sen oikeuden säännökset. Yhteisöoikeuden normin ja kansallisen oikeuden nor-min välisessä ristiriitatilanteessa kansallinen normi jätetään lähtökohtaisesti so-veltamatta. Yhteisöoikeuden normia sovelletaan tällöin kansallisen normin si-jasta, ellei pelkkä yhteisöoikeuden tavoitteiden mukainen tulkinta poista risti-riitaa.

Euroopan unioni pyrkii poistamaan jäsenvaltioiden väliltä tavaroiden, hen-kilöiden, palvelujen ja pääomien vapaata liikkuvuutta rajoittavat esteet. (Ks. RS3 art.) Neljän vapauden periaatteen mukaisesti edellä mainitut liikkuvat unio-nin alueella lähtökohtaisesti vapaasti. Rooman sopimuksen 28 artiklan mukaanjäsenvaltioiden väliset tuonnin määrälliset rajoitukset ja kaikki vaikutuksiltaanvastaavat toimenpiteet ovat kiellettyjä. Artiklan sisältämä tuonnin määrällisiärajoituksia ja vaikutukseltaan vastaavia toimenpiteitä koskeva kielto kohdistuupääsääntöisesti valtioon. Sopimuksen 29 artikla sisältää vastaavat määräykset vien-nin määrällisistä rajoituksista. Tavaroiden ja palvelujen liikkuvuutta voidaan ra-joittaa vain tietyin edellytyksin. Tavaroiden vapaan liikkuvuuden rajoituksia voi-daan perustella Rooman sopimuksen 30 artiklassa mainituilla oikeuttamisperus-teilla.

63 HE 197/1999 vp, 21–22, 49; ks. myös Laurila 1994, 111–115.64 Euroopan unionissa on kuitenkin eräitä erityisaloja koskevia direktiivejä, jotka sivuavat

myös arpajaistoimintaa. Ks. HE 197/1999 vp, 48.65 Vrt. RS 2 art.; Läärä C-124/97 ja Schindler C-275/92.66 Ks. Schindler ja Läärä, vrt. RS 50 art.

99

Se, mitä sopimuksen 28 ja 29 artiklassa määrätään tuonnin ja viennin mää-rällisistä rajoituksista ja vaikutukseltaan vastaavista toimenpiteistä, ei estä tuon-tia, vientiä eikä kauttakuljetusta koskevia kieltoja tai rajoituksia, jotka ovat pe-rusteltuja esimerkiksi julkisen moraalin, yleisen järjestyksen tai turvallisuudenkannalta tai ihmisten, eläinten tai kasvien elämän ja terveyden suojelemiseksi.Kiellot eivät kuitenkaan saa olla keino mielivaltaiseen syrjintään tai jäsenval-tioiden välisen kaupan peiteltyyn rajoittamiseen. (Ks. RS 30 art.) Mielivaltaisellasyrjinnällä tarkoitetaan useimmiten tilanteita, joissa tuontituotteet asetetaan pe-rusteetta kotimaisia tuotteita huonompaan asemaan. Termillä voidaan tarkoit-taa myös muuten asiallisesti perustelematonta syrjintää. Peitellyllä kaupan ra-joittamisella viitataan erilaisiin piiloprotektionistisiin, kotimaisia tuotteita suo-siviin menettelyihin. (Eerola ym., 235.) Edellä selostettua 30 artiklaan sisälty-vää oikeuttamisperusteiden luetteloa tulee tulkita supistavasti. Luettelo on tyh-jentävä; uusia oikeuttamisperusteita ei voida luoda tulkinnalla. (Ks. Joutsamo ym.2000, 433–438.)

Kaikkia jäsenvaltioiden asettamia kauppaa koskevia säännöksiä, jotka voi-vat rajoittaa suoraan tai välillisesti, tosiasiallisesti tai mahdollisesti yhteisön si-säistä kauppaa, on pidettävä määrällisiä rajoituksia vaikutukseltaan vastaavanatoimenpiteenä (ks. asia 8/74). Vaikutukseltaan vastaavana toimenpiteenä voidaanpitää myös kotimaisiin ja muista jäsenvaltioista tuotuihin tuotteisiin erotuksettasoveltuvia toimenpiteitä (ks. asia 120/78). Jos toimenpide soveltuu erotuksettakotimaisiin ja muista jäsenvaltioista tuotuihin tuotteisiin, on käytössä kuitenkinenemmän mahdollisuuksia katsoa toimenpide sallituksi. Jäsenvaltiot voivat yrit-tää perustella kotimaisiin ja muista jäsenvaltioista tuotuihin tuotteisiin erotuk-setta soveltuvat säännöksensä vetoamalla pakottaviin vaatimuksiin. Pakottavillavaatimuksilla tarkoitetaan EU-oikeudessa hyväksyttäviä, yleistä etua koskevia pe-rusteita, joilla vapaata liikkuvuutta rajoittava mutta kotimaisiin ja tuontituottei-siin erotuksetta soveltuva toimenpide voidaan hyväksyttävästi perustella.67

Kansallisella lainsäädännöllä tai toimenpiteellä turvattuja intressejä punni-taan keskenään niin että kansallisia intressejä verrataan yhteisön tavoitteille koi-tuvaan haittaan. Kansallisilla toimenpiteillä aiheutettujen vapaan liikkuvuudenrajoitusten on oltava edellä mainittujen oikeuttamisperusteiden mukaisia. Ra-joitusten on lisäksi oltava suhteellisuusperiaatteen mukaisia; toimenpiteen ontoisin sanoen oltava suhteessa sillä tavoiteltuun päämäärään. Mitä painavampija tärkeämpi on se peruste, johon vedotaan, ja mitä vähemmän toteutetusta toi-menpiteestä aiheutuu haittaa yhteisön tavoitteille, sitä helpommin toteutettu toi-menpide katsotaan oikeasuhtaiseksi. Vähiten rajoittavan toimenpiteen periaat-teen mukaan jäsenvaltion on 30 artiklassa mainittuihin päämääriin pyrkiessäänvalittava keskenään yhtä tehokkaista toimenpiteistä se, joka vähiten rajoittaa yh-teisön sisäistä kauppaa. (Eerola ym., 235–237.) Toimenpiteen on oltava välttä-mätön sillä tavoiteltujen tavoitteiden saavuttamiseksi.

Palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat rajoitukset ovat kiellettyjä Roomansopimuksen mukaisesti (49 art.). Rooman sopimuksessa palveluilla tarkoitetaansuorituksia, joista tavallisesti maksetaan korvaus ja joita määräykset tavaroiden,

67 Eerola ym., 220–234, 247–252; Joutsamo ym. 2000, 419–432.

100

pääomien tai henkilöiden vapaasta liikkuvuudesta eivät koske. Palveluihin kuuluuerityisesti teollinen ja kaupallinen toiminta, käsityöläistoiminta ja vapaiden am-mattien harjoittamiseen kuuluva toiminta. Palvelun tarjoaja saa tilapäisesti har-joittaa toimintaansa valtiossa, jossa palvelu tarjotaan, niillä edellytyksillä, jotka tämävaltio asettaa kansalaisilleen, sanotun kuitenkaan rajoittamatta sijoittautumisoi-keutta koskevan luvun määräysten soveltamista. (RS 50 art.) Euroopan yhteisöntuomioistuimen ratkaisukäytännön mukaan palvelujen vapaata liikkuvuutta koske-vat rajoitukset on voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä. Ra-joituksen on oltava omiaan takaamaan tavoitellun päämäärän saavuttaminen. Ra-joitusta on sovellettava ilman syrjintää, eikä rajoitus saa olla tiukempi kuin tavoi-tellun päämäärän saavuttamiseksi on tarpeen. (HE 197/1999 vp, 47–48.)

Palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvat rajoitukset voivat olla sallittuja vastaa-vantyyppisistä syistä kuin tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen kohdistuvat rajoituk-setkin. Palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä ei sovelleta toimintaan,joka jatkuvasti tai tilapäisesti liittyy julkisen vallan käyttöön kyseisessä jäsenvaltiossa.Palvelujen tarjoamisen vapautta koskevat määräykset eivät rajoita niiden lakien, ase-tusten ja hallinnollisten määräysten soveltamista, joiden mukaan ulkomaalaisiin so-velletaan erityissääntelyä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden taikka kansantervey-den perusteella. (Ks. RS 45–48, 55 art.) Palvelujen tarjoamisen vapautta voidaan yh-teisön tuomioistuimen mukaan rajoittaa ainoastaan, jos rajoitukset ovat perustelta-vissa yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä, jos niillä voidaan saavuttaa tavoiteltupäämäärä ja jos niillä ei rajoiteta tätä vapautta enempää kuin on välttämätöntä tavoi-tellun päämäärän saavuttamiseksi (ks. Läärä, asia C-124/97).

Rooman sopimuksen mukaiseen sijoittautumisoikeuteen kuuluu oikeus pe-rustaa ja johtaa yrityksiä niillä edellytyksillä, jotka sijoittautumisvaltion lainsää-dännön mukaan koskevat sen kansalaisia (43 art.). Sopimuksen 45 artiklan mu-kaan sijoittautumisoikeutta koskevan luvun määräyksiä ei jäsenvaltioissa sovelletatoimintaan, joka jatkuvasti tai tilapäisesti liittyy julkisen vallan käyttöön kyseisessäjäsenvaltiossa. Raha-automaattiyhdistys ei käytä siinä määrin julkista valtaa, ettäkyseisellä määräyksellä voitaisiin perustella yksinoikeusjärjestelmän hyväksyttä-vyyttä. Yhdistys ei käytä julkista valtaa lainkaan liiketoimintaa harjoittaessaan,mutta hoitaa lainsäädännön kautta sille uskottua avustustoimintaan liittyvää jul-kista tehtävää ja osallistuu julkisen vallan käyttämiseen avustustoimintaan ja val-vontatoimintaan liittyvien tehtäviensä kautta. Rooman sopimuksen 31 artiklanmukaan jäsenvaltiot mukauttavat kaupallisia valtion monopoleja niin, että tava-roiden hankintaa tai myyntiä koskevissa ehdoissa ei syrjitä jäsenvaltioiden kan-salaisia. Näitä määräyksiä sovelletaan myös monopoleihin, jotka perustuvat val-tion myöntämään yksinoikeuteen.

Jos valtio ei noudata yhteisöoikeuden velvoitteita, on mahdollista, että sejoutuu ääritapauksessa vahingonkorvausvastuuseen tai maksamaan hyvitystä taik-ka uhkasakkoa laiminlyöntinsä vuoksi (ks. RS 228 art.; Eerola ym. 147–152).Kansallisen arpajaistoimintaa koskevan lainsäädännön on oltava sopusoinnussayhteisöoikeuden sisältämän suhteellisuusperiaatteen kanssa. Lainsäädännön onobjektiivisesti tarkasteltuna oltava välttämätöntä sille asetettujen tavoitteidensaavuttamiseksi, jos lainsäädäntö sisältää neljän vapauden periaatteen täysimää-räistä toteutumista rajoittavia säännöksiä. Rajoitusten tulee olla välttämättömiäja oikeassa suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin ja saavutettuihin tuloksiin

101

nähden. Rajoitukset eivät saa olla tiukempia kuin on tarpeen tavoitellun pää-määrän saavuttamiseksi. Rajoittavaa toimenpidettä ei voida pitää välttämättö-mänä, jos sama tarkoitus voidaan saavuttaa vähemmän rajoittavilla toimilla. Poik-keukset ovat mahdollisia lähinnä yleisen järjestyksen, turvallisuuden ja kansan-terveyden turvaamiseksi (ks. RS art. 30, 39, 46, 55 ja 58).68 Kansallista lainsää-däntöä tulee tulkita Euroopan unionin tavoitteiden mukaisesti.

Komission arpajaistoimintaa koskevat toimet. Komissiolle on tehty lukui-sia valituksia yhdentymisen esteistä arpajaismarkkinoilla (ks. esim. Laine 1998,285). Iso-Britannia pyysi komissiota jo vuonna 1986 selvittämään arpajaissek-torin aseman yhteismarkkinoilla. Myös Euroopan parlamentin jäsenet ovat tie-dustelleet komissiolta sen suhtautumista arpajaistoiminnan sääntelyyn ja vapaanliikkuvuuden rajoituksiin arpajaistoiminnassa. Yksityiset arpajaisyhtiöt ovat esit-täneet komissiolle vaatimuksia arpajaistoimintaa koskevien määräysten antami-seksi. (HE 197/1999 vp, 50.)

Englantilainen vedonlyöntikonserni Landbroke Racing Limited teki vuonna1989 Euroopan komissiolle valituksen Ranskan valtiota, kymmentä ranskalaistavedonlyöntiyritystä ja niiden yhteenliittymää Pari Mutuel Urbainia (myöh. PMU)vastaan. Valitusten syynä olivat väitetyt rikkomukset Rooman sopimuksen ar-tikloja vastaan. Peliyritysten menettelyihin kohdistuvien valitusten lisäksi Land-broke katsoi Ranskan valtion rikkovan velvollisuuksiaan pitämällä voimassa jasoveltamalla lainsäädäntöä, joka antaa PMU:lle yksinoikeuden tarjota vedonlyön-tipalvelua kilparatojen ulkopuolella. Yksinoikeuslainsäädäntö esti Landbrokenmukaan käytännössä ranskalaisten vedonlyönnin ulkomaisten kilpailujen tulok-sista. (Laurila 1994, 129–130.)

Komissio päätti syksyllä 1989 antaa kilpailuasioista vastanneen pääosastonselvitettäväksi yhteisön arpajaismarkkinatilanteen. Arpajaistoiminnan kannaltakeskeinen kysymys oli, kuuluvatko arpajaistoiminnot integraation piiriin lain-kaan ja jos kuuluvat, millä tavoin Rooman sopimuksen vapausperiaatteiden so-veltaminen voisi tulla kysymykseen. Komissio tilasi samalla englantilaiselta kon-sulttiyritykseltä tutkimuksen arpajaismarkkinoiden oikeudellisesta ja taloudelli-sesta tilasta. Tutkimus – Gambling in the single market, a study of the currentlegal and market situations – valmistui kesäkuussa 1991. Komission pääosastosai työnsä valmiiksi elokuussa 1992. (HE 197/1999 vp, 50.)

Komissio piti pelitoimintaa Rooman sopimuksen tarkoittamien, elinkeinoakoskevien, vastavuoroiseen tunnustamiseen perustuvien yleisten sääntöjen mu-kaisena toimintana. Komission tehtävänä olisi näin ollen ollut harmonisoida jä-senvaltioiden merkittävästi toisistaan poikkeava lainsäädäntö. Selvitystyönsä yh-teydessä komissio valmisteli ehdotusta direktiiviksi, joka olisi vaiheittain vapaut-tanut arpajaismarkkinoita ja mahdollistanut rajat ylittävän arpajaistoiminnan.Direktiivi olisi antanut peliyhtiöille mahdollisuuden toimia toisessa jäsenval-tiossa muutenkin kuin sisaryrityksiä perustamalla. Se olisi myös antanut rahape-liyhtiöille vastavuoroiseen tunnustamiseen perustuvan vapauden rahapelien tar-joamiseen toisessa jäsenmaassa.69

68 Ks. HE 197/1999 vp, 49; Schwarze ym. 154–171.69 HE 197/1999 vp, 50; KM 1995:5, 58–59; Laine 1998.

102

Jäsenvaltioiden komission ehdotusta vastustavat kannanotot olivat yksimie-lisiä ja jyrkkiä. Arpajaisia koskeva lainsäädäntövalta haluttiin ehdottomasti pitääkansallisella tasolla. Jäsenvaltiot perustelivat kantaansa yleisen turvallisuuden jajärjestyksen ylläpidolla. Jäsenvaltiot katsoivat, että kansallisen sääntelyn ja siitäaiheutuvien palvelujen vapaan liikkumisen rajoitusten taustalla on 1) tarve suo-jella kuluttajia väärinkäytöksiltä ja muilta laittoman arpajaistoiminnan aiheut-tamilta vaaroilta, 2) tarve sääntelyllä ja valvonnalla vähentää vaaraa rahapelitoi-mintojen joutumisesta rikollisten käsiin ja toimintojen käyttämistä rikollisiin tar-koituksiin, 3) tarve estää veronkierron lisääntymistä, 4) tarve rajoittaa arpajais-ten yleistä tarjontaa ja niitä tapoja, joilla tarjontaa harjoitetaan liiallisen pelaa-misen estämiseksi ja liiallisesta pelaamisesta aiheutuvien haitallisten sosiaalistenja terveydellisten seuraamusten estämiseksi sekä 5) tarve huolehtia siitä, että ar-pajaisista saatavat tulot käytetään yhteiskunnan hyväksymiin tarkoituksiin.70

Komissio joutuikin ilmoittamaan Edinburghin huippukokouksessa joulu-kuussa 1992, ettei se aio valmistella rahapelejä koskevaa lainsäädäntöä. Pelipal-veluiden vapaata liikkuvuutta koskevien kansallisten rajoitusten tuli kuitenkin ollayleisen edun kannalta perusteltuja ja niiden tuli olla oikeassa suhteessa rajoituksellatavoiteltuun päämäärään nähden. Komissio kuitenkin huomautti, että se ei suljepois mahdollisuutta arvioida asiaa uudelleen yhdentymisen edetessä ja teknolo-gian avartaessa markkinoita.71 Tilanteeseen vaikuttaa omalta osaltaan myös maa-ilmanlaajuinen taloudellinen integraatio (ks. tarkemmin Laine 1998, 288–290).

Yhteisön tuomioistuimen ennakkoratkaisut. Kansalliset tuomioistuimetvoivat pyytää yhteisön tuomioistuimelta ennakkoratkaisua Rooman sopimuksenmääräyksen tai johdannaisen oikeuden tulkinnasta ja pätevyydestä (RS 234 art.).Yhteisön tuomioistuimen tulee varmistaa, että Rooman sopimusta tulkittaessaja sovellettaessa noudatetaan lakia (RS 220 art.). Tuomioistuin ei ole pelkästäänpassiivinen lain tulkitsija, vaan se on omaksunut miltei lainsäätäjän roolin tulki-tessaan yhteisön oikeutta ja kehittäessään yhteisön oikeusjärjestelmää (ks. myösEerola ym., 179). Yhteisön tuomioistuimeen kuuluu tuomarien lisäksi tuomio-istuinta avustavia julkisasiamiehiä. Julkisasiamiehen tehtävänä on puolueettomanaja riippumattomana asiantuntijana tehdä ratkaisuehdotuksensa tuomioistuimenkäsiteltäväksi saatetusta asiasta. Yhteisön tuomioistuin ei ole sidottu julkisasia-miehen tekemään ratkaisuehdotukseen. (Ks. RS 220–223 art.)

Ennakkoratkaisumenettelyssä asia tulee vireille yhteisön tuomioistuimessakansallisen tuomioistuimen esittämän ennakkoratkaisupyynnön avulla. Menet-tely turvaa yksityisten oikeussubjektien yhteisön oikeuteen perustuvien oikeuk-sien toteutumista jäsenvaltiotasolla. Tarkoituksena on turvata yhteisön oikeu-den yhtenäinen tulkinta sekä lujittaa yhteisön oikeuden asemaa suhteessa kan-salliseen oikeuteen. Rooman sopimuksen mukaan jäsenvaltion tuomioistuin voipyytää yhteisön tuomioistuinta ratkaisemaan sen käsiteltävänä olevan yhteisö-oikeuden tulkintaan liittyvän asian ennakkoratkaisulla. Jos asia tulee esille sel-laisessa kansallisessa tuomioistuimessa, jonka päätökseen ei voi hakea muutosta,tämän tuomioistuimen on saatettava kysymys yhteisön tuomioistuimen käsitel-

70 HE 197/1999 vp, 50; KM 1995:5.71 HE 197/1999 vp, 50; KM 1995:5; Laine 1998, 279–280.

103

täväksi, ellei se kansallisen tuomioistuimen mielestä ole tarpeetonta tilanteenselkeyden vuoksi.72

Ennakkoratkaisumenettelyssä on kyse kansallisen tuomioistuimen ja yhtei-sön tuomioistuimen välisestä yhteistoiminnasta. Kansallinen tuomioistuin esit-tää yhteisön tuomioistuimelle yksilöityjä kysymyksiä yhteisön oikeuden tulkin-nasta ja johdetun oikeuden pätevyydestä, ja yhteisön tuomioistuin puolestaanantaa kysymyksiin perustellut vastaukset. Yhteisön tuomioistuimella ei ole toi-mivaltaa arvioida tapauksen tosiseikkoja, vaan se ainoastaan lausuu mielipiteen-sä yhteisön oikeuden tulkinnasta ja pätevyydestä. Käytännössä tosiseikat kuitenkinvaikuttavat yhteisön tuomioistuimen antamaan ratkaisuun. Kansallinen tuo-mioistuin soveltaa yhteisön tuomioistuimen antamaa ennakkoratkaisua käsiteltä-vänään olevaan tapaukseen ja tekee asiassa päätöksen. Yhteisön tuomioistuimenantama ennakkoratkaisu sitoo ratkaisua pyytänyttä tuomioistuinta asiassa, jossa pyyntöon esitetty. Ratkaisulla on kuitenkin yleisempääkin merkitystä huolimatta siitä,että tuomioistuin ei ole oikeudellisesti sidottu aikaisempiin ratkaisuihinsa. En-nakkoratkaisuista on muodostettavissa tulkintalinjoja, joita käytännössä nouda-tetaan jäsenvaltioiden tuomioistuimissa. (Eerola ym., 115–116, 202–204.)

Yhteisön tuomioistuin on antanut useita arpajaistoimintaa koskevia ennak-koratkaisuja. Keskeisin arpajaistoimintaa koskeva ennakkoratkaisu on kiistattaEnglannin järjestelmää koskenut Schindlerin tapaus. Raha-automaattiyhdistyksenaseman kannalta merkityksellisin ratkaisu on kuitenkin niin sanottu Läärän ta-paus, joka koski Raha-automaattiyhdistykselle Suomen lainsäädännöllä anne-tun yksinoikeuden yhteisöoikeudellista hyväksyttävyyttä. Yhteisön tuomioistuinantoi Läärän tapaukseen antamansa päätöksen lisäksi samana päivänä ratkaisunmyös Italian järjestelmää koskeneeseen Zenattin tapaukseen. Yhteisön tuo-mioistuin tulkitsi Läärän ja Zenattin tapausta käsitellessään Schindlerin tapaustaja arvioi, ovatko tapaukset yhteensoveltuvia Schindlerin tapauksen kanssa. Ze-nattin ja Läärän tapauksilla on suuri merkitys koko Euroopan rahapelitoimin-nalle, sillä tapaukset sisältävät Schindlerin tapaukseen verrattuna uusia element-tejä ja täsmentävät aiempaan tapaukseen annetusta päätöksestä ilmeneviä oi-keusohjeita.

Schindlerin tapaus. Tapauksessa73 oli kyse saksalaisen arpayhtiön Süddeut-sche Klassenlotterin (myöh. SKL) asiamiesten Jörg ja Gerhard Schindlerin jaIson-Britannian tulliviranomaisten välisestä kiistasta. Schindlerit olivat SKL:nitsenäisiä asiamiehiä, jotka lähettivät postitse arpajaisten mainoksia, vastausku-ponkeja ja vastauslähetyskirjekuoria Alankomaista Isoon-Britanniaan. Ison-Bri-tannian tulli takavarikoi arpajaisaineiston, koska toiminta oli Ison-Britannianlähetysten vastaanottamista koskevan lain (Revenue Act) ja arpajais- ja huvilain(Lotteries and Amusement Act) säännösten vastaista. Arpajaismainosten ja mui-den arpajaisiin liittyvien asiakirjojen maahantuonti oli mainittujen säännöstennojalla kiellettyä. Takavarikointihetkellä myös kotimaisten valtakunnallisten ar-pajaisten toimeenpano oli kiellettyä; ainoastaan pienimuotoiset arpajaiset olivat

72 Ks. RS 234; Eerola ym., 116, 181–205.73 Case C-275/92, Her Majesty’s Customs and Excise v Gerhard Schindler and Jörg

Schindler.

104

sallittuja. (Schindler.) Valtakunnallisten arpajaisten toimeenpano sallittiin Isos-sa-Britanniassa vasta vuonna 1994 (ks. National Lottery Act).

Schindlerit katsoivat, että Ison-Britannian lainsäädäntö ei ole sopusoinnussaRooman sopimuksen tavaroiden ja palveluiden vapaata liikkuvuutta koskevienmääräysten kanssa, koska lainsäädäntö estää toisessa jäsenvaltiossa laillisesti jär-jestettyihin arpajaisiin liittyvän materiaalin tuomisen toiseen jäsenvaltioon. Asiantuomioistuinkäsittelyssä Ison-Britannian korkein oikeus pyysi yhteisön tuo-mioistuimelta ennakkoratkaisua Rooman sopimuksen silloisten artiklojen 30, 36,56 ja 5974 tulkinnasta. Keskeisimmät kysymykset olivat, ovatko arpaliput Roo-man sopimuksessa tarkoitettuja tavaroita, onko arpalippujen ja mainosten toi-mittaminen palvelun tarjoamista Rooman sopimuksen tarkoittamassa mielessäsekä kieltävätkö Rooman sopimuksen määräykset Isoa-Britanniaa estämästä ar-palippujen ja muun materiaalin maahantuonnin ja markkinoinnin, kun toimin-ta on sallittua toisessa jäsenmaassa. Oleellista oli myös se, ovatko Ison-Britan-nian rajoituksille esittämät perusteet – sosiaalipolitiikka ja petosten ehkäisy –hyväksyttäviä perusteluita rajoittaa tavaroiden tuontia ja palvelujen tarjontaa.

Yhteisön tuomioistuimen mukaan Schindlereiden harjoittama toiminta oli Roomansopimuksessa tarkoitettua palvelujen tarjoamista, koska arpalippuja ja mainoksia tuo-tiin toiseen jäsenvaltioon sen vuoksi, että sen asukkaat voisivat osallistua toisessa jä-senvaltiossa järjestettäviin arpajaisiin. Britannian kansallinen arpajaislainsäädäntö kielsiarpajaisten järjestämisen ja oli siten esteenä palvelujen vapaalle liikkuvuudelle. Arpa-jaiset ja niiden mainokset kieltävä lainsäädäntö koski kaikkia toimijoita niiden kan-sallisuudesta ja kotipaikkana olevasta jäsenvaltiosta riippumatta. Lainsäädäntö ei syr-jinyt taloudellisia toimijoita niiden kansallisuuden perusteella. Kansallisen lainsää-dännön tavoitteena oli rikosten torjunta, pelaajien suojelu vilpilliseltä toiminnalta sekäpelaamisesta aiheutuvien sosiaalisten haittojen ehkäisy. Tavoitteena oli myös varmis-taa arpajaisten tuoton käyttäminen yleishyödyllisiin tarkoituksiin ja samalla estää yk-sityinen voiton tavoittelu. Lainsäädännön tavoitteita on tarkasteltava yhdessä. Ne liit-tyvät kuluttajan suojelemiseen ja yleisen yhteiskuntajärjestyksen ylläpitoon. Tuomio-istuimen mukaan tavoitteet ovat sellaisia, jotka voivat oikeuttaa rajoittamaan palve-lujen vapaata liikkuvuutta.

Arpajaisiin liittyy moraalisia, uskonnollisia ja kulttuurisia näkökohtia, joitaei tuomioistuimen mukaan voi jättää huomiotta75. Jäsenvaltiot rajoittavat, jopakieltävät uhkapelin ja estävät pelaamiseen liittyvää yksityistä voitontavoittelua.Arpajaistoimintaan liittyy suuri rikosten ja petosten riski. Pelaamisella voi li-säksi olla vahingollisia yksilöllisiä ja sosiaalisia seurauksia. Arpajaistoiminta onlisäksi yleishyödyllisen toiminnan merkittävä rahoitusmuoto. Nämä seikat oi-keuttavat yhteisön tuomioistuimen mukaan kansalliset viranomaiset omaamaan riit-

74 Nykyisin artiklat 28, 30, 46 ja 49.75 Moraalisiin, uskonnollisiin ja kulttuurisiin näkökohtiin vetoaminen on kuitenkin uhka-

peliä lukuun ottamatta kyseenalaistettavissa, koska rahapelejä järjestetään luvallisesti kai-kissa EU:n jäsenvaltioissa, eikä niiden järjestämistä tai niihin osallistumista yleensä ar-vostella moraalisin tai uskonnollisin argumentein. Sinänsä rahapelien käytön estäminenyksityisen voitontavoittelun keinona on ymmärrettävää moraalisista syistä, mutta toi-saalta asiaan vaikuttanee myös se, että rahapelijärjestelmä on usein myös tehokas keinokerätä varoja valtion lainsäädännön kautta määrittämiin tarkoituksiin. (Samoin Laine1998, 282.)

105

tävän vapauden jäsenvaltion sosiaalisten ja kulttuuristen erityispiirteiden mukaanmääritellä, mitä toimenpiteitä tarvitaan pelaajien suojelemiseksi ja yleisen yh-teiskuntajärjestyksen ylläpitämiseksi. Jäsenvaltion päätäntävaltaan kuuluu tuo-mioistuimen mukaan tapa, joilla arpajaisia järjestetään, pelipanosten suuruus jaarpajaistoiminnasta saatavien voittojen jakaminen. Jäsenvaltion asiana on arvioi-da, missä määrin arpajaistoimintaa on tarpeellista rajoittaa tai onko se peräti koko-naan kiellettävä. Jäsenvaltion asettamat rajoitukset ja kiellot eivät saa olla syrji-viä. Rooman sopimuksen palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat määräykseteivät tuomioistuimen mukaan estä Ison-Britannian kansallisen arpajaislainsää-dännön kaltaisen lainsäädännön olemassaoloa, koska sosiaalipolitiikka ja rikos-ten ehkäisy oikeuttavat lainsäädännön olemassaolon.

Zenattin tapaus76. Yhteisön tuomioistuimen antamassa ennakkoratkaisussaoli kyse Italian lainsäädännön yhteisöoikeuden mukaisesta hyväksyttävyydestä.Zenatti harjoitti Italiassa vedonvälitystoimintaa SSP Overseas Betting LTD:n– Lontooseen sijoittautuneen vedonlyöntiin erikoistuneena välittäjänä toimivanyhtiön – lukuun. Zenattin tehtävänä oli hallinnoida keskusta, joka välittää Over-seasin italialaisten asiakkaiden lukuun tietoja ulkomaisia urheilukilpailuja kos-kevista vedonlyönneistä. Zenatti lähetti faksilla ja Internetin välityksellä Lon-tooseen asiakkaiden täyttämiä lomakkeita, joissa on liitteenä jäljennös pankki-siirtolomakkeista. Zenatti myös vastaanotti Overseasin telekopioita ja toimittine edelleen asiakkailleen. Poliisiviranomainen määräsi, että Zenattin on lope-tettava toimintansa, koska sille ei voida myöntää Italian lainsäädännön mukais-ta vedonlyöntitoiminnan harjoittamiseksi tarvittavaa lupaa.

Italialainen tuomioistuin pyysi yhteisön tuomioistuimelta ennakkoratkai-sua Rooman sopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien määräystentulkinnasta arvioidakseen Italian kansallisen lainsäädännön yhteensopivuuttaRooman sopimuksen määräyksien kanssa. Italian lainsäädäntö kieltää vedonlyön-nin tiettyjä poikkeustapauksia lukuun ottamatta. Lainsäädäntö antaa kansalli-selle olympiakomitealle ja kansalliselle hevosjalostusyhdistykselle yksinoikeudenluvallisten vedonlyöntien järjestämiseen. Vedonlyöntitoiminnan tuotto käytetäänsäännöksillä määrättyihin yleishyödyllisiin tarkoituksiin. Italian rikoslain mu-kaan onnenpelien toimeenpaneminen ja edistäminen vastoin lainsäädännön sään-nöksiä on rangaistavaa. Lainsäädäntöä sovellettiin erotuksetta kaikkiin elinkei-nonharjoittajiin riippumatta siitä, onko näiden kotipaikka Italiassa vai jossainmuussa jäsenvaltiossa. Lainsäädäntö kuitenkin rajoittaa palvelujen tarjoamisenvapautta. Sen tavoitteena on pyrkiä estämään yksityinen voitontavoittelu, vält-tämään rikosten ja petosten vaaraa sekä vahingollisia henkilökohtaisia ja yhteis-kunnallisia seurauksia.

Yhteisön tuomioistuin piti toimintaa Schindlerin tapauksessa esillä ollei-siin arpajaisiin rinnastettavana rahapelinä77. Yhteisön tuomioistuin päätyi tällekannalle huolimatta siitä, että vedonlyöntiä ei voida pitää varsinaisena onnen-pelinä. Vedonlyönnissä kuitenkin tarjotaan mahdollisuus voittaa rahaa panosta

76 Questore di Verona v Diego Zenatti (C-67/98).77 Vrt. kuitenkin Vereinigte Familiapress Zeitungverlags- und Vertriebs GmbH vastaan

Heinrich Bauer Verlag (asia C-368/95).

106

vastaan, joka on maksu tästä mahdollisuudesta. Yhteisön tuomioistuin otti huo-mioon voittojen ja koottavien rahamäärien suuruuden. Toimintaan liittyy näinollen samanlainen rikosten ja petosten vaara ja toiminnalla voi olla samanlaisiavahingollisia henkilökohtaisia ja yhteiskunnallisia seurauksia kuin Schindlerintapauksessa esillä olleessa arpajaistoiminnassakin. Zenattin tapaus poikkeaa kui-tenkin Schindlerin tapauksesta kahdella tavalla: Schindler-tuomiossa kyseessäolleessa kansallisessa lainsäädännössä kiellettiin kokonaan kyseessä olleet peliteli suuret arpajaiset, mutta Zenattin tapauksessa lainsäädäntö ei kiellä ehdotto-masti vedonlyöntien keräämistä, vaan antaa yksinoikeuden vedonlyöntien jär-jestämiseen tietyille elimille määrätyin edellytyksin (vrt. RAY). Lisäksi vedon-lyönnissä tarvitaan onnen lisäksi taitoa, kun taas Schindlerin tapauksessa ky-seessä olleet arpajaiset perustuvat nimenomaan onneen.78

Italian lainsäädännön tavoitteita ja järjestelmän taustoja on yhteisön tuo-mioistuimen mukaan tarkasteltava kokonaisuutena. Tavoitteet liittyvät palvelunvastaanottajien suojaamiseen, kuluttajansuojaan ja yhteiskuntajärjestyksen tur-vaamiseen. Päämääriä on pidetty yleisen edun mukaisina pakottavina syinä79.Toteutettavilla toimenpiteillä on voitava saavuttaa tavoitellut päämäärät. Toimen-piteillä ei saa rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta enempää kuin on tarpeentavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi. Palvelujen tarjoamisen vapautta kos-kevat EY:n perustamissopimuksen määräykset eivät yhteisön tuomioistuimenmukaan ole esteenä sellaiselle kansalliselle lainsäädännölle, jolla tietyille elimilleannetaan yksinoikeus kerätä urheilukilpailujen vedonlyöntejä, jos tämä lainsää-däntö on tosiasiallisesti perusteltu niiden sosiaalipoliittisten tavoitteiden takia,joilla pyritään rajoittamaan tällaisen toiminnan vahingollisia vaikutuksia, ja jossillä asetetut rajoitukset eivät ole näihin tavoitteisiin nähden suhteettomia toi-menpiteitä.

Läärän tapaus. Yhteisön tuomioistuin antoi syksyllä 1999 ennakkoratkai-sun Vaasan hovioikeuden pyynnöstä niin sanottuun Läärän tapaukseen,80 jokakoski Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeusaseman hyväksyttävyyttä. Tapah-tumat saivat alkunsa, kun suomalainen Oy Transatlantic Software Limited -ni-minen yhtiö (TSL) ja englantilainen Coswold Microsystems Limited -yhtiö(CML) tekivät tammikuussa 1996 yhteistyösopimuksen. Sopimuksen mukaanenglantilainen yhtiö toimitti suomalaiselle yhtiölle raha-automaatteja, joita tämäsijoittaisi Suomessa yleisön käytettäväksi. Suomalainen TSL-yhtiö sai sopimuksenmukaan palkkion, jonka suuruus määräytyi sijoitetuista laitteista saatavan tuo-ton perusteella. Suomalaisella yrityksellä oli yksinoikeus edustaa Suomessa Cos-wold Microsystems Limited -yhtiötä. Suomalainen yhtiö sijoitti kymmenen kap-paletta Golden Shot -nimisiä hedelmäpelityyppisiä automaatteja yleisön käy-tettäväksi maksua vastaan. Yksi pelikerta automaatilla maksoi 1–5 markkaa. Pe-lien korkein voittosumma oli 200 markkaa. (Pergola81, HE 197/1999 vp, 55.)

78 Zenatti, Fennelly (Zenattin tapausta koskeva julkisasiamiehen ratkaisuehdotus), Schindler.79 Ks. yhdistetyt asiat 110/78 ja 111/78; 220/83; 15/78.80 Asia C-124/97; Markku Juhani Läärä, Coswold Microsystems Ltd ja Oy Transatlantic

Software Ltd vastaan kihlakunnan syyttäjä ( Jyväskylä) ja Suomen valtio.81 Tapauksen ratkaisuehdotuksen laatinut julkisasiamies Antonio La Pergola. Tässä yhte-

nä lähteenä käytetty julkisasiamiehen ratkaisuehdotusta.

107

Peliautomaatit takavarikoitiin, sillä rahapelitoimintaa sai yksinoikeudellaharjoittaa maassamme automaattitoimintaa varten perustettu julkisoikeudelli-nen yhdistys, Raha-automaattiyhdistys, jonka tuotto käytetään arpajaislainsää-dännössä määrättyihin tarkoituksiin (vanha ArpajaisL 491/1965; Raha-automaat-tiA 676/1967). Vanhan arpajaislain 6 §:n mukaan se, joka rikkoi arpajaislain sään-nöksiä tai lain nojalla annettuja määräyksiä, voitiin tuomita arpajaisrikoksestasakkoon tai vankeuteen enintään kuudeksi kuukaudeksi tai vastaavasti arpajais-määräysten rikkomisesta sakkoon. Lisäksi rikoslaissa säädetään, että rikoksentuottama taloudellinen hyöty on oikeuden vapaan harkintansa mukaan arvioita-va ja tuomittava menetetyksi valtiolle. Samoin voidaan tehdä rikoksen tekemi-sessä käytetylle omaisuudelle. (Ks. RL 2:16.)

Suomalaisen TSL:n hallituksen puheenjohtajalle vaadittiin rangaistusta ar-pajaisrikoksesta. Hän kiisti syytteet sillä perusteella, että Golden Shot -auto-maateissa voittomahdollisuus ei perustu pääasiallisesti sattumaan, vaan se pe-rustuu myös pelaajan taitoihin. Automaattien ei siten hänen mukaansa voidakatsoa kuuluvan arpajaislain soveltamisalan piiriin. Toissijaisesti syytteet tuli hal-lituksen puheenjohtajan mukaan hylätä sillä perusteella, että ne perustuvat suo-malaiseen arpajaislainsäädäntöön, joka on ristiriidassa EY:n perustamissopimuksentavaroiden ja palvelujen vapaata liikkuvuutta ja kilpailua koskevien määräysten kans-sa. Raha-automaattiyhdistykselle myönnetty yksinoikeus tarjota peliautomaat-teja käytettäväksi Suomessa oli hänen mukaansa suhteeton toimenpide pelihi-mon ja veronkierron hillitsemiseksi. (Pergola, HE 197/1999 vp, 54.)

Käräjäoikeus tuomitsi yrittäjälle sakkoa arpajaisrikoksista. Lisäksi se mää-räsi takavarikoituna olleet englantilaisen CML:n omistamat automaatit ja niis-sä olleet rahat menetetyiksi valtiolle82. Päätöksestä valitettiin Vaasan hovioikeu-teen. Hovioikeus päätti maaliskuussa 1997 pyytää yhteisön tuomioistuimeltaennakkoratkaisua asiaan (RS 234 art.).83

Hovioikeus esitti seuraavat ennakkoratkaisukysymykset84: 1) Onko Euroopan yhtei-söjen tuomioistuimen vuonna 1994 antamaa ratkaisua tapauksessa Schindler (C-275/92) tulkittava siten, että sitä voitaisiin pitää hovioikeuden käsiteltävänä olevaa Lää-rän tapausta vastaavana ja että Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen säännök-siä tulisi Läärän tapauksessa siten tulkita samalla tavalla kuin Schindlerin tapaukses-sa? Siltä varalta, että vastaus ensimmäiseen kysymykseen on kokonaan tai osittain kiel-teinen, hovioikeus esitti seuraavat lisäkysymykset: 2) Koskevatko Euroopan yhteisönperustamissopimuksen määräykset tavaroiden tai palvelujen vapaasta liikkuvuudestamyös nyt kyseessä olevan kaltaisia peliautomaatteja? 3) Jos vastaus toiseen kysymyk-seen on myönteinen, hovioikeus halusi tietää, estääkö Euroopan yhteisön perusta-missopimuksen 30, 59 tai 60 artikla (nyk. 28, 49 ja 50 art.) taikka jokin muu artiklaSuomea rajoittamasta kyseisenlaisen peliautomaattitoiminnan järjestämistä Raha-au-tomaattiyhdistyksen yksinoikeudeksi riippumatta siitä, kohdistuuko rajoitus samallatavoin sekä kotimaisiin että ulkomaisiin pelinjärjestäjiin ja onko rajoitukselle olemas-sa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 36 tai 56 artiklassa (nyk. 30 ja 46 art.)tai jossain muussa artiklassa tarkoitettuja oikeuttamisperusteita. Hovioikeus halusi li-

82 Ks. Jyväskylän KärO päätös 17.9.1996.83 Läärä, Pergola, HE 197/1999 vp, 54.84 Kirjoittajat lyhentäneet hovioikeuden esittämää kysymystä, kysymykset alkuperäisessä

muodossaan, ks. yhteisön tuomioistuimen tuomio asiassa Läärä (C-124/97).

108

säksi tietää, voiko kysymystä arvioitaessa olla merkitystä sillä, kuinka suuria voittojapeliautomaateista on saatavissa ja sillä, perustuuko mahdollisuus voittaa sattumaanvai pelaajan taitoon. (Pergola, Läärä.)

Useiden jäsenvaltioiden hallitusten edustajat sekä komissio katsoivat yhteisöntuomioistuimelle antamissaan lausunnoissa, etteivät perustamissopimuksen mää-räykset ole esteenä sellaiselle Suomen lainsäädännön kaltaiselle lainsäädännölle, jossaannetaan raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen yksinoikeuksia, jos tällainenlainsäädäntö voidaan perustella vastaavilla syillä kuin yhteisön tuomioistuin hyväk-syi Schindler-tuomiossa. Jäsenvaltioiden hallitukset olivat sitä mieltä, että kysees-sä olevan kaltaiset pelit, joissa tarjotaan maksua vastaan mahdollisuus voittojensaantiin, ovat rahapelejä. Ne ovat siten verrattavissa arpajaisiin, joiden osalta yh-teisön tuomioistuin on todennut, että kunkin jäsenvaltion asiana on yhteiskun-nalliset ja kulttuuriset erityispiirteensä huomioon ottaen harkita, onko arpajais-toimintaa yhteiskuntajärjestyksen suojelemiseksi rajoitettava tai onko tämä toi-minta tästä syystä jopa kokonaan kiellettävä.

Rahapelitoimintaan sovelletaan yhteisön tuomioistuimen mukaan Roomansopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia määräyksiä. Läärän tapauk-sessa toiminta kuului perustamissopimuksen 49 artiklan (ent. 59 art.) soveltamis-alaan, koska yksi palvelujen tarjoajista (CML) on sijoittautunut muuhun kuin sii-hen jäsenvaltioon, jossa palveluja tarjotaan. Suomen lainsäädännössä annetaan oi-keus raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen ainoastaan tietylle luvan saaneel-le julkisoikeudelliselle yhdistykselle. Toiminnan harjoittaminen kielletään kaikiltamuilta elinkeinonharjoittajilta. Lainsäädäntöä sovelletaan erotuksetta kaikkiin sel-laisiin elinkeinonharjoittajiin, joita rahapelitoiminnan harjoittaminen voisi kiin-nostaa, riippumatta siitä, onko elinkeinonharjoittajan kotipaikka Suomessa vai jos-sain muussa jäsenvaltiossa. Lainsäädäntö ei näin ollen syrji ketään kansalaisuudenperusteella. Lainsäädännöllä rajoitetaan kuitenkin palvelujen tarjoamisen vapaut-ta, koska lainsäädäntö estää muihin jäsenvaltioihin sijoittuneita elinkeinonharjoit-tajia tarjoamasta raha-automaatteja yleisön käytettäväksi. Tuomioistuimen piti si-ten tutkia, onko palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvaa rajoitusta pidettä-vä perustamissopimuksen nimenomaisten poikkeusmääräysten perusteella sallit-tuna tai voidaanko sitä yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti pi-tää perusteltuna yleisen edun mukaisten pakottavien syiden vuoksi.

Suomen raha-automaattitoimintaa koskevalla lainsäädännöllä pyritään ra-joittamaan ihmisten pelihimon hyväksikäyttöä, välttämään kyseiseen toimintaanliittyvä petosten ja rikosten vaara ja sallimaan raha-automaattitoiminta ainoas-taan varojen hankkimiseksi hyväntekeväisyyteen ja yleishyödylliseen tarkoituk-seen. Tavoitteita on yhteisön tuomioistuimen mukaan tarkasteltava kokonaisuu-tena. Se, että Suomessa rahapelejä ei ole täysin kielletty, ei yhteisön tuomiois-tuimen mukaan ole riittävä osoitus siitä, että kansallisella lainsäädännöllä ei to-dellisuudessa pyrittäisi niihin yleisen edun mukaisiin päämääriin, joilla lainsääntöäon perusteltu. Päämäärät voidaan pyrkiä saavuttamaan myös niin, että pelitoi-mintaan annetaan rajoitettu yksinoikeus. Lainsäädännössä asetetuilla rajoitta-villa toimenpiteillä on pystyttävä saavuttamaan tavoitellut päämäärät. Toimen-piteillä ei saa rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta enempää kuin on välttä-mätöntä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi.

109

Valtion olisi mahdollista kerätä yleishyödyllisiin tarkoituksiin käytettävätvarat yhteisön tuomioistuimen mukaan myös muilla keinoin kuin yksinoikeus-järjestelmän kautta (ks. myös Pergola). Valtio voisi esimerkiksi verottaa rahape-litoimintaa erityisen luvan nojalla harjoittavia elinkeinonharjoittajia. Luvan saa-neen julkisoikeudellisen yhdistyksen velvoittaminen tilittämään toiminnastaansaamansa tuotto valtiolle on tuomioistuimen mukaan kuitenkin tehokkaampi tapaasettaa rikosten ja petosten vaaran vuoksi tiukat rajat rahapelitoimintaan liitty-välle voitontavoittelulle. Tuomioistuin ei pitänyt päämääriin nähden suhteettoma-na toimenpiteenä sitä, että Suomen raha-automaattilainsäädännössä annetaan jul-kisoikeudelliselle yhdistykselle yksinoikeus rahapelitoiminnan harjoittamiseen ja ra-joitetaan näin palvelujen tarjoamisen vapautta. Tuomioistuin totesi päätöslausel-massaan, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan EY:n perustamissopi-muksen määräykset eivät ole esteenä sellaiselle Suomen lainsäädännön kaltai-selle kansalliselle lainsäädännölle, jossa yhdelle ainoalle julkiselle toimielimelleannetaan raha-automaattitoiminnan harjoittamiseen yksinoikeuksia, kun otetaanhuomioon ne yleisen edun mukaiset päämäärät, joiden vuoksi tätä lainsäädän-töä on pidettävä perusteltuna.

Yhteisön tuomioistuin pysyi Läärän tapauksesta tekemässään ratkaisussa ai-kaisemmassa Ison-Britannian järjestelmää koskeneessa Schindlerin tapauksessahyväksymillään linjoilla. Tuomioistuin korosti Läärän tapauksessa aiemmin vah-vistamiaan periaatteita: Tuomioistuimen mukaan sen määrittäminen, minkä laa-juista suojaa jäsenvaltio haluaa alueellaan antaa arpajaisten ja muiden rahapelienosalta, on osa sitä jäsenvaltion harkintavaltaa, jota yhteisöjen tuomioistuin on Schind-ler-tuomiossa katsonut jäsenvaltiolla olevan. Kullekin jäsenvaltiolle kuuluu senmäärittäminen, onko tavoiteltuun päämäärään nähden tarpeellista, että tällainen toi-minta kielletään kokonaan tai osittain, vai onko tätä toimintaa ainoastaan rajoitetta-va ja säädettävä toiminnan valvomiseksi tarpeellisista, enemmän tai vähemmän tiu-koista valvontajärjestelyistä. Sillä, onko jokin toinen jäsenvaltio ottanut käyttöönsäerilaisen suojajärjestelmän kuin jokin toinen jäsenvaltio, ei ole merkitystä arvioi-taessa kyseisten säännösten välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta. Arviointia suo-ritettaessa on otettava huomioon ainoastaan kyseisen jäsenvaltion tavoittelemat pää-määrät ja se suojan taso, jonka nämä jäsenvaltiot haluavat turvata.

Päämäärät voidaan tuomioistuimen mukaan pyrkiä saavuttamaan myös niin,että rahapelitoimintaan annetaan erityis- tai yksinoikeuksia joillekin elimille.Tästä on se etu, että pelihimo ja pelitoiminnan harjoittaminen saadaan kana-voiduiksi valvotun järjestelmän alaisiksi. Toimintaan liittyvä petosten ja rikos-ten vaara voidaan näin välttää ja toiminnasta saatava tuotto käyttää yleishyödyl-lisiin tarkoituksiin. Aatteellisen tai yleisen edun mukaisen toiminnan rahoitustaei sinänsä voida pitää palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien rajoitusten ob-jektiivisena oikeuttamisperusteena.85

85 Vaasan hovioikeus sovelsi yhteisön tuomioistuimen Läärän tapauksesta antamaa ennak-koratkaisua Läärän asiasta antamassaan päätöksessä. Hovioikeus ei muuttanut Jyväsky-län käräjäoikeuden päätöstä. (Ks. Vaasan HO.) Myös KHO on soveltanut yhteisön tuo-mioistuimen ennakkoratkaisua asiassa, joka koski maksullisten peliautomaattien ja peli-laitteiden pitämistä yleisön käytössä. Ks. KHO 5.11.1999, T 2976; Turun ja Porin lää-ninhallituksen päätös 24.9.1996.

110

Läärän tapauksen arviointia. Yhteisön tuomioistuimen Raha-automaatti-yhdistyksen kannalta myönteinen ratkaisu ei ollut lainkaan itsestään selvä: jul-kisasiamies Antonio La Pergola piti kansallista lainsäädäntöä ja sen mukaista yk-sinoikeusjärjestelmää Rooman sopimuksen määräyksien vastaisena. Yhteisön tuomio-istuimen Läärän tapauksessa tekemä ratkaisu olikin poikkeuksellinen, sillä se erosihuomattavalla tavalla julkisasiamiehen asiassa tekemästä ratkaisuehdotuksesta.

Yhteisön tuomioistuimen kantaan lienevät vaikuttaneet osaltaan jäsenval-tioiden hallitusten esittämät kannanotot. Samanlaiset vaikuttimet ovat nähtä-vissä aiemmin Schindlerin tapauksesta annetusta ratkaisusta. Tuomioistuin ko-rostaa päätöksessään jäsenvaltioiden oikeutta päättää niistä keinoista, joilla nepyrkivät tärkeiksi katsomiinsa yhteiskunnallisiin tavoitteisiin, eikä tuomioistuinole halunnut puuttua tilanteeseen tiukalla suhteellisuusperiaatteen soveltamisella(samoin Alanen 1999). Yhteisön tuomioistuimen päätös voidaan nähdä jatkona 80-luvulla alkaneelle linjalle, joka on aiempaa pidättyväisempi tilanteissa, joissa ta-pauksen ratkaiseminen yhteisön oikeuteen vedonneen yksilön eduksi edellyttää monenjäsenvaltion yhteisen kannan sivuuttamista. Tilanteeseen vaikuttanee osaltaanmuuttunut käsitys tuomioistuimen sopivasta roolista, tarve taata yhteisöoikeu-den hyväksyttävyys jäsenvaltioissa sekä tuomioistuimen halu jättää jäsenvaltioi-den näkemykset ohittavat ratkaisut tilanteisiin, joissa sisämarkkinoiden toteu-tuminen sitä todella vaatii. (Ojanen 1999.)

Oleellisena erona julkisasiamiehen ja yhteisön tuomioistuimen ratkaisussaon suhteellisuusperiaatteen tulkinta: tuomioistuin tulkitsi suhteellisuusperiaatettajulkisasiamiestä väljemmin ja painotti Suomen järjestelmän yleisen edun mu-kaisia tavoitteita. Yhteisön tuomioistuimen mukaan ei vaikuta siltä, että Suo-men lainsäädännössä yhdelle ainoalle julkisoikeudelliselle yhdistykselle annettuyksinoikeus rahapelitoiminnan harjoittamiseen olisi päämääriinsä nähden suh-teeton toimenpide, kun otetaan huomioon yleisen edun mukaiset päämäärät, joi-hin kyseisellä lainsäädännöllä pyritään. Julkisasiamies puolestaan totesi, että Suo-men arpajaislain kielto pitää käytettävänä automaatteja ei ole suhteellisuusperi-aatteen mukainen ja palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitus ei näin ollen oleoikeassa suhteessa sillä tavoiteltuihin päämääriin. Julkisasiamiehen mukaan pää-määriin voitaisiin päästä voimassa olevaa lainsäädäntöä lievempien keinojen avul-la. Tällainen keino olisi voinut olla esimerkiksi lupajärjestelmä, josta hyötyisivätmyös yksityiset elinkeinonharjoittajat.

Läärän tapauksesta antamassaan ratkaisussa yhteisön tuomioistuin totesi,että Suomen järjestelmä vaikuttaa suhteellisuusperiaatteen mukaiselta. Yhtä hy-vin tuomioistuin olisi voinut jättää järjestelmän suhteellisuusperiaatteen mukai-suuden kokonaan kansallisen tuomioistuimen pohdittavaksi. Näin yhteisön tuo-mioistuin teki samana päivänä Italian arpajaistoimintaa koskeneessa Zenattin(C-67/98) tapauksessa. Tapausten olennaisin ero oli, että Italiassa pelitoimintaaharjoitti useampi yhteisö, kun Suomessa rahapelitoimintaa harjoittaa yksinoi-keudella RAY (ks. myös Alanen 1999). Läärän tapauksessa jäsenvaltioiden halli-tukset ja jopa komissio olivat sitä mieltä, että Suomessa toteutetut toimenpiteet ovatoikeassa suhteessa niillä tavoiteltuihin päämääriin nähden. Tuomioistuin korosti-kin päätöksessään jäsenvaltioiden oikeutta päättää niistä keinoista, joilla se pyr-kii tärkeäksi katsomiinsa yhteiskunnallisiin tavoitteisiinsa (ks. myös Alanen 1999,

111

160). Jäsenvaltion käyttöönsä ottamien toimenpiteiden välttämättömyyttä ja oi-keasuhtaisuutta on arvioitava ainoastaan ottaen huomioon kyseisen jäsenvaltiontavoittelemat päämäärät ja sen suojan taso, jonka tämä jäsenvaltio haluaa turva-ta. Yksinoikeusjärjestelmä on tuomioistuimen mukaan lupajärjestelmää tehok-kaampi keino asettaa rikosten ja petosten vaaran vuoksi tiukat rajat rahapelitoi-mintaan liittyvälle voiton tavoittelulle. Näin ollen tuomioistuimen mukaan eivaikuta siltä, että Suomen raha-automaattilainsäädännössä annettua yksinoi-keutta voitaisiin pitää päämääriinsä nähden suhteettomana toimenpiteenä huoli-matta siitä, että järjestelmällä rajoitetaan palvelujen tarjoamisen vapautta.

Julkisasiamies La Pergola piti Suomen järjestelmää Rooman sopimuksenmääräysten vastaisena, kun taas Italian rahapelitoimintaa koskevaa tapausta kä-sitellyt julkisasiamies Fennelly piti Italian arpajaistoimintaa koskevassa ratkai-suehdotuksessa Italian järjestelmää yhteisöoikeuden mukaisena edellyttäen, ettäsäännökset ovat osa johdonmukaista kansallista politiikkaa, jolla pyritään eh-käisemään vedonlyönnin haitallisia sosiaalisia ja yksilöllisiä vaikutuksia. SekäZenattin että Läärän tapauksissa kansalliset tuomioistuimet kysyivät yhteisöntuomioistuimelta, voidaanko kyseessä olevaa tapausta pitää Schindlerin tapaus-ta vastaavana ja tuleeko Rooman sopimuksen määräyksiä tulkita siten samallatavoin kuin Schindlerin tapauksessa. Julkisasiamiesten ratkaisuehdotukset val-mistuivat saman kevään aikana. Ratkaisuehdotukset olivat kuitenkin erilaisethuolimatta siitä, että tapauksiin liittyi monia yhteneviä piirteitä ja molempientaustalla oli yhteisön tuomioistuimen Schindlerin tapaukseen antama ratkaisu.Tämä puolestaan johtaa pohtimaan, minkälainen on unionin alueella toimivanoikeussubjektin oikeusturva, jos samantyyppisissä asioissa on useita ratkaisuvaih-toehtoja. Yhteisön tuomioistuin antoi molempiin asioihin ratkaisut samana päi-vänä, ja ratkaisut olivat linjassa keskenään vastakkaisista ratkaisuehdotuksista huo-limatta. Tuomioistuin päätyi siten jäsenvaltioiden etuja palveleviin loogisiin rat-kaisuihin.

Yhteisön kilpailuoikeus. Raha-automaattiyhdistys luokitellaan yhteisöoi-keudessa yritykseksi, jolle jäsenvaltio on myöntänyt yksinoikeuden, koska Raha-automaattiyhdistys hoitaa raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaayksinoikeudella valtioneuvoston sille myöntämän rahapeliluvan nojalla. Yksin-oikeudella toimivat yritykset tai muut taloudellista toimintaa harjoittavat yhtei-söt ovat yleensä täysimääräisesti Rooman sopimuksen määräysten alaisia. Roo-man sopimuksen 86 artiklan mukaan jäsenvaltiot eivät toteuta eivätkä pidä voi-massa mitään toimenpidettä, joka koskee julkisia yrityksiä taikka yrityksiä, joillejäsenvaltiot myöntävät erityisoikeuksia tai yksinoikeuksia ja joka on ristiriidassaRooman sopimuksen määräysten kanssa.

Julkiset yritykset tai erityis- ja yksinoikeuksia omaavat yritykset eivät kui-tenkaan ole täysin kiellettyjä unionin jäsenmaissa. Yksinoikeudella toimivan yri-tyksen toiminta on perusteltua kilpailuoikeuden näkökulmasta ainoastaan sil-loin, kun yksinoikeusjärjestelmän tavoitteena on tärkeän yleisen edun toteutta-minen. Yksinoikeuden piirissä voi näin ollen olla ainoastaan toimintaa, joka onvälttämätöntä tavoitteen saavuttamiseksi. Yksinoikeuden perusteeton laajentami-nen ja uuden palvelun liittäminen yksinoikeuden piiriin voi olla kilpailusääntöjenvastaista toimintaa. Yksinoikeusyhteisö ei saa siirtää yksinoikeusasemansa tur-

112

vin hankkimiaan taloudellisia voimavaroja toiselle toimialalle siten, että tällä toi-mialalla toimivien muiden yritysten toiminta estyy tai vaikeutuu86. Yksinoikeus-yhteisön on toimittava yhteisöoikeuden mukaisesti ja noudatettava kilpailuoi-keudellisia säännöksiä siinä määrin kuin se on yhteisölle määrättyjen erityisteh-tävien hoitoa estämättä mahdollista.87

Yrityksen käsitteen piiriin kuuluu EU-oikeudessa melkein mikä tahansaluonnollinen henkilö tai oikeushenkilö, joka on mukana taloudellisessa toimin-nassa (Eerola ym., 299). Yrityksen oikeudellinen muoto tai omistajataho ei oleratkaiseva. Julkinen yritys -käsite puolestaan kattaa valtionyhtiöiden lisäksi esi-merkiksi julkisoikeudelliset laitokset niiden oikeudellisesta asemasta riippumat-ta, mikäli ne harjoittavat taloudellista tai kaupallista toimintaa ja tarjoavat tava-roita tai palveluita yhteismarkkinoilla. Julkinen yritys on oikeussubjekti, jonkasuhteen valtiovalta pystyy suoraan tai välillisesti käyttämään ratkaisevaa vaiku-tusvaltaa yhteisön liiketaloudellisessa toiminnassa. ”Yrityksen” oikeudellisella ase-malla ei tässä suhteessa ole merkitystä.88 Raha-automaattiyhdistys on luokitel-tavissa yksinoikeudella toimivan yrityksen lisäksi 86 artiklassa tarkoitetuksi jul-kiseksi yritykseksi, koska valtioneuvosto nimittää puolet yhdistyksen hallituk-sen jäsenistä. Valtiolla on mahdollisuus tätä kautta – ainakin periaatteessa – käyt-tää huomattavaa valtaa yhdistyksessä, ja se pääsee vaikuttamaan myös yhdistyk-sen liiketaloudelliseen toimintaan. Lisäksi RAY hoitaa avustustoimintaan ja avus-tusten käytön valvontaan liittyviä julkisia tehtäviä ja käyttää tätä kautta julkistavaltaa.

Yrityksiin, jotka tuottavat yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä pal-veluja, sekä fiskaalisiin monopoleihin sovelletaan Rooman sopimuksen 86 ar-tiklan toisen kappaleen mukaan sopimuksen määräyksiä ja varsinkin kilpailu-sääntöjä siltä osin kuin ne eivät oikeudellisesti tai tosiasiallisesti estä yrityksiähoitamasta niille uskottua erityistehtävää. Kaupan kehitykseen ei saa vaikuttaatavalla, joka olisi ristiriidassa yhteisön etujen kanssa. Raha-automaattiyhdistys-tä on mahdollista pitää fiskaalisena monopolina, koska yhdistyksen tuoton käyttöon määritelty tarkoin säännöksissä. Valtioneuvosto päättää avustusten jaosta, janiin yhdistyksen tuotot kuin avustuksia koskevat määrärahatkin otetaan valtiontalousarvioon. Yhdistyksen tuottoja käytetään moniin sellaisiin tarkoituksiin, joitakunnat ja valtio joutuisivat rahoittamaan, jos Raha-automaattiyhdistystä ei olisi89.

Julkisten yritysten ja yksinoikeuksia omaavien yritysten toiminta ei saa ollaristiriidassa Rooman sopimuksen kanssa (ks. RS art. 12, 81–89). Rooman sopi-muksen 12 artiklan mukaan kaikki kansallisuuteen perustuva syrjintä on kiellet-tyä sopimuksen soveltamisalalla. Kielto ei kuitenkaan rajoita sopimuksen eri-tyismääräysten soveltamista. Neuvosto voi 12 artiklan mukaan 251 artiklassa

86 Tämä tuli ottaa huomioon myös Raha-automaattiyhdistyksen ja sen viihdelaitealalla toi-mivan tytäryhtiön Pelika RAY Oy:n välisessä suhteessa. Ongelma kuitenkin poistui, kunRaha-automaattiyhdistys myi keväällä 2000 Pelika RAY:n koko osakekannan HelmetBusiness Mentors Oy:n kokoamalle sijoittajaryhmälle ja yhtiön toimivalle johdolle. (Ks.RAY 1.3.2000.)

87 Ks. HE 197/1999 vp, 56–58; Laurila 1994, 53–60.88 Ks. Eerola ym., 322–324; Joutsamo ym. 2000, 588–590.89 Ks. myös Laurila 1994, 140; vrt. Joutsamo 1991.

113

määrättyä menettelyä noudattaen toteuttaa sääntelyn tällaisen syrjinnän kieltä-miseksi. Sanottu tarkoittaa Raha-automaattiyhdistyksen kannalta sitä, että yh-distys ei saa syrjiä toiminnallaan yrityksiä eikä henkilöitä kansalaisuuden perus-teella. RAY:n on näin ollen tehtävä esimerkiksi rahapeliautomaatin sijoituspaikkaakoskeva sopimus myös sellaisen maassamme toimivan yrityksen kanssa, jonkakotipaikka on muussa EU:n jäsenmaassa kuin Suomessa, jos sopimuksen teolleei ole objektiivisesti tarkastellen estettä ja jos sopimus tehtäisiin vastaavassa ti-lanteessa kotimaisen yrityksen kanssa. Sopimus on lähtökohtaisesti tehtävä vas-taavin ehdoin kuin kotimaisten yritysten kanssa.

Sopimuksen 82 artikla kieltää määräävän markkina-aseman väärinkäytön:yhteismarkkinoille soveltumatonta ja kiellettyä on yhden tai useamman yrityk-sen määräävän aseman väärinkäyttö yhteismarkkinoilla tai niiden merkittävälläosalla, jos se on omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Artik-lan toisessa kappaleessa luetellaan esimerkkejä tällaisesta väärinkäytöstä. Mää-räävän markkina-aseman on ilmettävä ”yhteismarkkinoilla tai niiden olennai-sella osalla”. Tällaiseksi osaksi voidaan katsoa yhden jäsenvaltion alue tai tilan-teen mukaan jopa sen osa90. Raha-automaattiyhdistys harjoittaa maassamme yk-sinoikeudella raha-automaatti-, kasinopeli- ja pelikasinotoimintaa ja toimii kokomaan alueella lukuun ottamatta Ahvenanmaan maakuntaa, jossa rahapelitoimin-taa hoitaa Ahvenanmaan itsehallintolain nojalla säädetyn maakuntalain mukai-sesti Ålands Penningautomatförening, PAF. Yhdistyksellä on näin ollen mää-räävä markkina-asema yhteismarkkinoiden merkittävällä osalla. Määräävän mark-kina-aseman väärinkäyttöä yksinoikeusyhteisön osalta saattaisi olla esimerkiksise, että yksinoikeusyhteisö ei täyttäisi markkinoilla esiintyvän kysynnän vaati-muksia. Valtakunnallisen yksinoikeusyhteisön tulee täyttää kysynnän vaatimuk-set koko valtakunnan alueella (ks. HE 197/1999 vp, 58). Rahapelitoiminnan vo-lyymia ja tarjolla olevien peliautomaattien määrää voidaan kuitenkin rajoittaasosiaalipoliittisin perustein pitäen silmällä liiallisesta pelaamisesta aiheutuviahaittoja (vrt. Laurila 1994, 186–192).

Rooman sopimuksen määräys ei kiellä määräävän markkina-aseman olemas-saoloa vaan nimenomaan sen väärinkäytön. Määräävän markkina-aseman väärin-käyttö voi ilmetä muun muassa hinnoittelussa, toimituksista kieltäytymisenä,kohtuuttomina sopimusehtoina tai jopa tehottomuutena. Määräävän markkina-aseman väärinkäytöstä syytetty yritys voi yrittää puolustautua vetoamalla objek-tiiviseen oikeuttamisperusteeseen. Esimerkiksi toimituksesta kieltäytyessäänmääräävässä markkina-asemassa oleva yritys voi viitata tilaajayrityksen maksu-vaikeuksiin, teknisiin syihin, tuotteen tai palvelun maineen säilyttämiseen taik-ka tilaajayrityksen liike-etiikan kyseenalaisuuteen. (Ks. Eerola ym. 317–318.)Rahapelitoiminnan kyseessä ollessa lienee jossain tapauksissa mahdollista vedo-ta myös sosiaalipoliittisiin syihin ja pelaamisen rajoittamiseen. Tässä suhteessavalitun linjan on kuitenkin oltava yhtenevä. Rooman sopimuksen määräys voisitulla sovellettavaksi tilanteessa, jossa Raha-automaattiyhdistys kieltäytyisi teke-mästä automaatin sijoituspaikkasopimusta tietyn yrityksen kanssa, mikäli toi-menpide vaikuttaisi jotenkin jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.

90 Ks. Eerola 311–315; Laurila 1994, 68.

114

3 Sosiaali- ja terveysjärjestöt osanajärjestökenttää

3.1 Sosiaali- ja terveysalan järjestöt

Sosiaali- ja terveysalan yhdistykset ja säätiöt toimivat yhdistys- ja säätiölain puit-teissa kuten muutkin järjestöt91. Monien sosiaali- ja terveysalan järjestöjen toi-minta on perinteistä järjestötoimintaa laajempaa. Osa järjestöistä tuottaa myössosiaali- ja terveysalan palveluita ja toteuttaa erilaisia toimialaansa liittyviä ke-hittämishankkeita. Toimintaa harjoitetaan usein sekä ammattilaisten että vapaa-ehtoisten voimin. Palveluita tuottaessaan järjestöt toimivat kyseistä palvelua kos-kevan lainsäädännön puitteissa samaan tapaan kuin esimerkiksi yksityinen vas-taavaa palvelua tuottava yritys. Näin ollen järjestöjä koskevat esimerkiksi samatammattihenkilöstön pätevyyttä koskevat vaatimukset kuin yksityistä yritystä. Jär-jestötoimintaan liittyy kuitenkin joitakin erityispiirteitä, jotka poikkeavat yri-tysten toiminnasta.

3.1.1 YHDISTYSTOIMINNAN PERUSTEET

Perustuslain 13 §:n mukaan jokaisella on yhdistymisvapaus. Yhdistymisvapau-teen sisältyy oikeus ilman lupaa perustaa yhdistys, kuulua tai olla kuulumattayhdistykseen ja osallistua yhdistyksen toimintaan. Yhdistymisvapauden perus-tana on yhdistysten sisäinen itsemääräämisoikeus ja toimintavapaus. Siten yh-distykset voivat vapaasti hyväksyä haluamansa säännöt ja valita niiden mukaanjäsenensä. Tarkempia säännöksiä kokoontumisvapauden käyttämisestä annetaanmainitun perustuslain säännöksen mukaan lailla.

91 Tässä tutkimuksessa järjestö-käsitteellä viitataan koko sosiaali- ja terveysalan yhdistys- jasäätiökenttään. Järjestö-käsitettä käytetään näin yleiskäsitteenä, joka kattaa sekä yhdistyksetettä säätiöt yksilöimättä sen tarkemmin, kummasta juridisesta toimintamuodosta on kyse.Jos juridinen toimintamuoto halutaan yksilöidä, tällöin tutkimuksessa käytetään juridi-sia käsitteitä yhdistys ja säätiö. (Vrt. Nykysuomen Sanakirja I, 101 sekä em. teos II 663–664.)

115

Yhdistyslaissa (503/1989) säännellään yhdistyksen perustamisesta, jäsenyy-destä, päätöksenteosta, yhdistyksen hallinnosta, purkautumisesta ja yhdistyksenlakkauttamisesta. Yhdistyksen saa perustaa aatteellisen tarkoituksen yhteistä to-teuttamista varten. Tarkoitus ei saa olla lain tai hyvien tapojen vastainen. (1 §.)Yhdistyslaki ei koske yhteisöä, jonka tarkoituksena on voiton tai muun välittö-män taloudellisen edun hankkiminen siihen osalliselle, tai yhdistystä, jonka tar-koitus tai toiminnan laatu muuten on pääasiassa taloudellinen (2 §). Yhdistyssaa harjoittaa vain sellaista elinkeinoa tai ansiotoimintaa, josta on määrätty sensäännöissä tai joka muutoin välittömästi liittyy sen tarkoituksen toteuttamiseentaikka jota on pidettävä taloudellisesti vähäarvoisena (5 §). Taloudellisen toimin-nan harjoittamisesta on syytä ottaa määräykset yhdistyksen sääntöihin, varsin-kin, ellei toiminta liity läheisesti yhdistyksen tarkoituksen toteuttamiseen.

Yhdistys voi hankkia oikeuksia ja tehdä sitoumuksia sekä olla asianosaise-na tuomioistuimessa ja muissa viranomaisissa, jos se on rekisteröity yhdistyslainsäännösten mukaisesti. Rekisteröidyn yhdistyksen jäsenet eivät vastaa henkilö-kohtaisesti yhdistyksen velvoitteista. Rekisteröitymättömän yhdistyksen velvoit-teesta sen sijaan vastaavat velvoitteen aiheuttaneeseen toimeen osallistuneet taisiitä päättäneet henkilökohtaisesti ja yhteisvastuullisesti. Rekisteröimätön yh-distys ei voi saada nimiinsä oikeuksia eikä tehdä sitoumuksia. Se ei myöskäänvoi esiintyä tuomioistuimessa kantajana tai vastaajana. (YhdL 6 ja 58 §.) Vainrekisteröity yhdistys on oikeutettu saamaan raha-automaattiavustuksia toimintansatueksi (ArpajaisL 22.1 §). Vastaavasti rekisteröity yhdistys voi niin halutessaanesimerkiksi solmia sopimuksen kunnan kanssa palvelujen tuottamisesta. Yhdistyson vastuussa sopimuksen täyttämisestä samoin kuin muutkin oikeussubjektit.

Yhdistyksille on tyypillistä jäsenistön ja kannattajien aktiivinen panos. Yh-distyksen jäsenet voivat olla joko luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä taik-ka molempia. Asia määrittyy yhdistyksen sääntöjen perusteella. Yhdistyksillä onyleensä 1) suhteellisen pieni, ammattimaisesti työskentelevä vakituinen henki-löstö, 2) vapaaehtoisesti tai palkkioita vastaan työskenteleviä aktiivisia vapaaeh-toisia toimijoita sekä 3) tilaisuuksiin tai kampanjoihin osallistuva jäsenistö jakannattajat. (Kauppi 1999, 163.) Osa yhdistyksistä puolestaan toimii pelkästäänvapaaehtoisin voimin. Yhdistykset ovat monessa suhteessa samankaltaisia, mut-ta ne myös poikkeavat toisistaan tuntuvasti. Jokainen yhdistys on omalla taval-laan ainutkertainen. Yhdistyksille on tunnusomaista, että ne toimivat vapaaehtoi-suuden pohjalta. Ne toimivat oman jäsenistönsä arvomaailman ja tavoitteidenmukaisesti ja palvelevat näin jäsenistönsä tarkoitusperiä, jotka voivat liittyä esi-merkiksi tietyn väestöryhmän kuten vammaisten, lapsiperheiden, mielenterveys-potilaiden tai päihdeongelmaisten tukemiseen ja auttamiseen. Osa yhdistyksistäpyrkii ajamaan oman jäsenistönsä etua suhteessa yhteiskunnan muihin toimijoi-hin. Toiset taas tuottavat oman kohderyhmänsä tarvitsemia palveluita sen tueksi.Useimpien yhdistysten toiminnassa yhdistyvät molemmat mainitut puolet.

Yhdistykset syntyvät usein vastaukseksi johonkin ongelmaan tai yhteiskun-nassa ilmenneeseen uuteen tilanteeseen. Järjestäytymisen taustalla on monestiyksi henkilö, joka pystyy muotoilemaan ongelman sopivaan muotoon ja esittä-mään siihen ratkaisun. Lisäksi on löydyttävä muita, jotka näkevät saman tar-peen, pitävät tarjolla olevaa uutta ratkaisua järkevänä ja haluavat siksi vapaaeh-

116

toisesti sitoutua yhdistyksen toimintaan. Yhdistykset syntyvät siis yksittäistenihmisten toiminnan tuloksena. (Poteri 1998, 17.) Monien sosiaali- ja terveys-alan järjestöjen perustamisessa on usein tavalla tai toisella ollut mukana julkis-yhteisön virkamies, viranhaltija tai luottamushenkilö, joka on nähnyt järjestönolemassaolon yhteiskunnan tai tietyn väestönosan kannalta tarpeelliseksi.

Yhdistykset voidaan karkeasti jakaa kolmeen ryhmään: paikallisyhdistyk-siin, piiri- ja aluejärjestöihin sekä liitto- ja keskusjärjestöihin (samoin Heikkala1998, 27). Nämä voidaan edelleen jakaa palveluja tuottaviin ja edunvalvontaaharjoittaviin järjestöihin. Jaottelun luokat eivät ole täysin toisiaan poissulkevia.Kyse on usein samaan tavoitteeseen tähtäävän toiminnan eri muodoista. Järjes-töt harjoittavat edunvalvontaa viranomaisten suuntaan ajaakseen jäsenistönsä etujatai pystyäkseen julkisen tuen turvin tuottamaan mahdollisimman tehokkaasti palve-luja jäsenilleen tai ulkopuolisille. Toisaalta kyky tuottaa tehokkaasti palveluja voi li-sätä järjestön edellytyksiä toimia tehokkaana edunvalvojana suhteessa julkiseen hal-lintoon. (Ks. Helander 1998a, 30.)

Aloitteiden tekeminen ja lausuntojen antaminen ovat oleellinen osa järjes-töjen toimintaa. Valtio ja kunnat käyttävät järjestöjen asiantuntijoita. Vastaavastivaltion ja kuntien asiantuntemus ja päätöksentekijät otetaan huomioon järjes-töissä. Monet yhteiskunnalliset vaikuttajat ovat mukana järjestöjen toiminnassa.Poliittiset puolueet linkittyvät järjestöjen toimintaan järjestöjen jäsenistön kautta.Toisaalta järjestöt osallistuvat yhteiskuntasuunnitteluun kertomalla jäsenistönsäerityispiirteistä ja elinolosuhteista. Tavoitteena on, että erityispiirteet otettaisiinhuomioon lainsäädännön valmistelussa, palvelujärjestelmiä kehitettäessä, palve-lumaksuissa ja yhdyskuntasuunnittelussa. (Rönnberg 1999b, 89.)

3.1.2 SÄÄTIÖT JA NIIDEN TOIMINNAN PERUSTA

Säätiöllä tarkoitetaan aatteellisen tarkoituksen toteuttamiseksi perustettua itsenäistäoikeushenkilöä, jonka hallintaan on sijoitettu omaisuusmassa. Omaisuusmassaakäytetään säätiön sääntöjen mukaisesti aatteellisiin tarkoituksiin. Sitä hallinnoi-daan säätiölain (109/1930) tarkoittamassa muodossa. Säätiöllä ei ole omistajiakuten yhtiöllä eikä jäseniä, kuten yhdistyksellä. Säätiöiden kokonaismäärä Suo-messa on noin 2 400. Tästä määrästä toimivia säätiöitä on noin 1 800. Säätiöi-den hallinnassa on suuria omaisuusmassoja, mutta niiden toiminnasta löytyy pa-tentti- ja rekisterihallituksen säätiörekisteriä lukuun ottamatta vain vähän re-kisteripohjaista virallista tietoa ja vielä vähemmän empiiristä tutkimustietoa.(Ks. Helander–Laaksonen, 19, 28.)

Säätiön perustaja luovuttaa säädekirjalla tai testamentilla omaisuuttaan py-syvästi määrättyyn tarkoitukseen noudattaen, mitä säätiölaissa sanotaan. Säätiösyntyy säätiörekisteriin merkitsemisellä. Se vastaa omaisuudellaan säätiön puo-lesta ja sen lukuun tehdyistä sitoumuksista. Säätiön perustaja määrää säätiön tar-koituksen, luovuttaa tarkoituksen toteuttamiseen tarvittavan omaisuuden ja an-taa suuntaviivat omaisuuden hoitoa ja käyttöä varten tarpeellisten organisaa-tioiden järjestämiseen. Perustaja ei voi lakkauttaa säätiötä eikä muuttaa sen tar-koitusta tai organisaatiota, ellei säätiötä ole perustettu määräajaksi tai ellei sää-tiön olemassaoloa ole sidottu määrätyn edellytyksen varaan. Perustamistoimien

117

jälkeen säätiön asioita hoitaa säätiön hallitus. Säätiön perustaja jää tällöin sää-tiön hallinnon ja toiminnan ulkopuolelle. Perustaja ei ole vastuussa säätiön sitou-muksista eikä juoksevien asioiden hoidosta, ellei perustaja ole varannut itselleenroolia säätiön hallinnossa. Säätiön hallitus ei ole selontekovelvollinen säätiönperustajalle. (Eskelinen 1997, 28–30.)

Säätiön perustamiseen on hankittava lupa patentti- ja rekisterihallitukselta(SäätiöL 2 ja 5 §). Perustamislupa on annettava, jos säätiön tarkoitus on hyö-dyllinen. Säännöt on vahvistettava, jos ne ovat säätiölain mukaiset eikä niidensisältö ole vastoin lakia ja hyviä tapoja. Perustamislupaa ei saa antaa, jos säätiöntarkoituksena sen sääntöjen mukaan on liiketoiminnan harjoittaminen tai jos senpääasiallisena tarkoituksena ilmeisesti on välittömän taloudellisen edun hankki-minen säätäjälle tai säätiön toimihenkilölle. Säätiöt merkitään patentti- ja re-kisterihallituksen ylläpitämään säätiörekisteriin (SäätiöL 6 §). Patentti- ja rekis-terihallituksen on valvottava, että säätiön hallintoa hoidetaan lain ja säätiön sään-töjen mukaisesti (SäätiöL 13 §). Patentti- ja rekisterihallitus ei kuitenkaan val-vo säätiötä, jonka hallituksena on julkinen viranomainen tai julkisen laitoksenhallitus. Sellaisen säätiön valvontaan sovelletaan, mitä viranomaisen tai laitok-sen hallituksen toiminnan valvomisesta on voimassa. (SäätiöL 16 §.)

Säätiön hallitukseen kuuluu säätiölain mukaan puheenjohtaja ja vähintäänkaksi muuta jäsentä. Säätiön hallituksena voivat toimia myös säännöissä määrä-tyn toisen suomalaisen säätiön, yhteisön tai laitoksen hallituksen jäsenet. Myösviranomainen voi toimia säätiön hallituksena tai sen jäsenenä. Hallitus edustaasäätiötä. Sen on huolehdittava säätiön toiminnan asianmukaisesta järjestämises-tä ja siitä, että säätiön varat sijoitetaan varmalla ja tuloa tuottavalla tavalla. Sää-tiön säännöissä voidaan määrätä, että päätösvaltaa säätiössä käyttää hallituksenohella säännöissä määrätyissä asioissa muukin toimielin tai hallituksen jäsen taik-ka säätiön toimihenkilö. (SäätiöL 9–10a §:t.)

Säätiö ei säätiölain mukaan saa harjoittaa muuta liiketoimintaa kuin sel-laista, joka on mainittu sen säännöissä ja joka välittömästi edistää säätiön tar-koituksen toteuttamista (SäätiöL 8a §). Kieltoa täydentää säätiölain 10 §:n sään-nös, jonka mukaan säätiön varat on sijoitettava varmalla ja tuloa tuottavalla ta-valla. Liiketoiminnan rajoittamisen taustalla on myös vaatimus kilpailuolosuhteidenneutraalisuuden säilyttämisestä ja siitä, että säätiöt eivät saisi verovapauden turvinkilpailuetua verovelvollisiin yrityksiin nähden. Monet aatteelliset yhdistykset ovatperustaneet säätiöitä toimintansa tueksi. Jos säätiön perustanut yhdistys ei itsepyri taloudellisiin vaan yleishyödyllisiin päämääriin, yhdistystä ja sen toiminnantukemiseksi perustettua säätiötä tarkastellaan verotuksessa yhtenä kokonaisuu-tena. Yhdistyksen ei tällöin katsota hyötyvän säätiön perustamisesta säätiölainvastaisesti, vaan hyöty välittyy perustajayhteisön kautta yhteisön päämäärien hy-väksi. Tilanne voi muuttua, jos säätiön myöntämää tukea ei käytetä lainkaan pe-rustajayhteisön päämäärien hyväksi, vaan se esimerkiksi rahastoidaan tai silläkatetaan esimerkiksi yhteisön liiketoiminnasta syntyneitä tappioita. (Eskelinen1997, 32–33.)

Sosiaali- ja terveysalalla toimivien säätiöiden toiminta ja tarkoitus ovat moninaisia.A-klinikkasäätiö tuottaa päihdehuollon hoito-, koulutus-, kehittämis- ja tiedotuspal-veluja. Asumispalvelusäätiö ASPA edistää vammaisten henkilöiden mahdollisuuksia

118

itsenäiseen ja omaehtoiseen elämään tuottamalla asumispalvelukokonaisuuksia taval-lisessa asuinympäristössä. Invalidisäätiö ORTONin toiminnan tarkoituksena on pal-veluiden tuottaminen liikuntaelinsairaille lääkinnällisen hoidon, kuntoutuksen ja kou-lutuksen alueella. Kiipulasäätiön toiminnan tarkoituksena on tuottaa koulutus- ja kun-toutuspalveluita ihmisille, joiden työ- ja toimintakyky on terveydellisen tai muun vas-taavan syyn vuoksi heikentynyt. Kuntoutussäätiö kuntouttaa työikäistä väestöä, jär-jestää jatko- ja täydennyskoulutusta kuntoutuksen ammattilaisille sekä harjoittaa kun-toutuksen tieteellistä tutkimusta. Ylioppilaiden terveydenhoitosäätiö (YTHS) vastaayliopistojen sekä tiedekorkeakoulujen opiskelijoiden terveydenhuollosta. Kuurojen pal-velusäätiö tuottaa valtakunnallisesti asumispalveluja ja avopalveluja sekä järjestää suo-jatyötoimintaa kuuroille ja kuurosokeille. (Ks. YTY 1999.)

Julkisyhteisöt osallistuvat usein säätiöiden perustamistoimiin ja hallinnoin-tiin yhdessä yksityisten oikeussubjektien kanssa. Säätiö on osoittautunut tarkoi-tuksenmukaiseksi organisaatiomuodoksi hyvin erilaisten hankkeiden toteutta-miseksi. Monet säätiöt ovat erilaisten yhteisöjen, kuten kuntien tai järjestöjen perus-tamia. (Halila 1994, 801–802.) Esimerkiksi asumispalveluita tuottavaa Y-sää-tiötä perustamassa on ollut muiden toimijoiden ohella viisi suurinta kaupunkia,ja tamperelaisen vanhuspalveluita tuottavan Kotilinnasäätiön on perustanut Tam-pereen kaupunki. Vastaavasti Asumispalvelusäätiö ASPA on kolmentoista vam-maisjärjestön perustama valtakunnallinen säätiö.

3.1.3 SOSIAALI- JA TERVEYSALAN JÄRJESTÖT

Sosiaali- ja terveysalalla toimivat järjestöt ovat tyypillisesti erilaisia potilas- javammaisryhmien yhteenliittymiä. Sosiaali- ja terveysjärjestöt voidaan jakaa kar-keasti kahtia palvelujärjestöihin ja vapaaehtoisjärjestöihin. Tosin on mahdollis-ta, että samalla järjestöllä on sekä vapaaehtois- että palvelutoimintaa. Järjestötvoidaan jakaa edelleen toimialansa mukaan kansanterveysjärjestöihin, lastensuo-jelujärjestöihin, vammaishuoltojärjestöihin, vanhustenhuoltojärjestöihin, loma-järjestöihin ja muihin järjestöihin. Palveluja tarvitsevat asiakkaat perustavat eri-laisia oma-apuryhmiä ja järjestöjä saadakseen äänensä kuuluville ja voidakseenhoitaa yhteisiä asioitaan. Järjestöissä toimivat henkilöt ovat monesti samaan ai-kaan julkisen palvelujärjestelmän heikosti arvostamia asiakkaita sekä kolman-nen sektorin keskusteluissa arvostettuja aktiivisia ja toimivia kansalaisia, jotkapyrkivät omaehtoisesti parantamaan oman ryhmänsä asemaa. Yksilöitä edusta-vien yhdistysten työ perustuu laajalle henkilöjäsenten joukolle. Työn muodot jatavoitteet nousevat yksittäisen ihmisen elämäntilanteesta ja hänen ongelmistaan.(Pohjola 1999, 68; Poteri 1999.)

Tällä hetkellä aktiivisten sosiaali- ja terveysjärjestöjen lukumäärää on vai-kea arvioida. Yhtenä mittarina voidaan pitää vuosittain raha-automaattiavustuksiahakevien määrää. Vuodelle 2001 avustusta haki yli 1 700 järjestöä, joista lähes1 100 hakijalle myönnettiin avustusta (STM 2001). Hakijoiden joukossa on sekävaltakunnallisia että paikallisia yhdistyksiä. Kaikki sosiaali- ja terveysalalla toi-mivat järjestöt eivät kuitenkaan hae raha-automaattiavustuksia92. Siten todelli-

92 Vrt. esim. investointiavustusta palvelutalon rakentamista varten aikanaan hakeneet van-hustenpalvelujärjestöt tai muut satunnaisesti avustuksia hakevat järjestöt.

119

nen aktiivisten sosiaali- ja terveysalan järjestöjen määrä on tätä suurempi. So-siaali- ja terveysjärjestöihin kuuluu Suomessa arviolta noin 2 miljoonaa kansa-laista (YTY 1999).

Eri aikakausina perustettujen yhdistysten toimialassa näkyvät selvästi kun-kin aikakauden tarpeet ja yhteiskunnallinen tilanne. Uusia yhdistyksiä syntyy kokoajan uusien yhteiskunnallisten kysymysten myötä. Vuosisadan alkupuolella itse-näistymisen jälkeen perustettiin erityisesti raittiusyhdistyksiä. Ennen sotia pe-rustettiin lapsi-, kansanterveys- ja vammaisjärjestöjä. Sotien jälkeen 1950-luvullaperustettiin sotainvalidiyhdistyksiä. 1950- ja 1960-luvuilla perustettiin edelleenkansanterveysjärjestöjä ja niitä lähellä olevia potilasjärjestöjä sekä puolet loma-järjestöistä. 1960- ja 1970-luvuilla perustettiin lastensuojeluun liittyviä yhdis-tyksiä sekä eri sairaus- ja vammaisryhmien yhdistyksiä ja eläkeläisjärjestöjä.93

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen tehtävät monipuolistuivat 1980-luvulla. Teh-tävien laajentuessa pelkkä vapaaehtoistoiminta ei enää riittänyt, vaan järjestöt al-koivat ammatillistua. Paikallisyhdistykset toimivat enimmäkseen vapaaehtoisvoi-min, kun taas valtakunnalliset järjestöt toimivat pääosin palkallisella työvoimal-la. (Kalland 1996, 17; Kylmälä 1997, 1.) Julkisyhteisöjen toteuttamat säästötoi-menpiteet, leikkaukset ja toimintojen priorisointi aiheuttivat 1990-luvulla pai-neita sosiaali- ja terveysjärjestöjen palvelutuotannolle ja muulle toiminnalle.

Monet nykyisistä julkisen sosiaali- ja terveystoimen tehtävistä ovat järjes-töjen alulle panemia. Ne ovat vähitellen siirtyneet julkisyhteisöjen hoidettaviksi.Esimerkkinä tästä voidaan mainita neuvolatoiminta sekä terveydenhoitajien jalastentarhanopettajien koulutus. (Ohtonen 1999, 23.) Hyvinvointivaltion kehit-tyessä valtio ja kunnat ovat ottaneet vastatakseen monista järjestöjen aiemminhoitamista tehtävistä. Paradoksaalista on, että järjestöt ovat aikanaan vaikuttaneetmonien toimintojen aloittamiseen, mutta uuden vuosituhannen alussa pohditaan neljääkysymystä: 1) mitä palveluja julkisyhteisöt voisivat ostaa järjestöiltä, 2) miltä osinjärjestöt voisivat täydentää julkisyhteisöjen tarjoamia palveluja, 3) mistä julkisyh-teisöjen aiemmin hoitamista tehtävistä järjestösektori voisi vastata ja 4) mitä tehtä-viä julkisyhteisöt voisivat siirtää järjestöjen hoidettavaksi.

Erityyppisten yhdistysten esiintyvyys vaihtelee kuntakoon mukaan. Pienissäalle 5 500 asukkaan kunnissa ja keskisuurissa 5 500–20 000 asukkaan kunnissavanhustenhuoltoon liittyviä yhdistyksiä on keskimääräistä enemmän. Näissä kun-nissa on lastensuojeluun liittyviä yhdistyksiä keskimääräistä vähemmän. Suuris-sa yli 20 000 asukkaan kunnissa tilanne on päinvastainen. Riitta Poterin tutki-muksessa mukana olleissa kunnissa pienillä paikkakunnilla oli keskimäärin 8 so-siaali- ja terveysalan yhdistystä, keskisuurilla paikkakunnilla keskimäärin 17 yh-distystä ja suurilla paikkakunnilla keskimäärin 72 yhdistystä. Yhdistysten määrälisääntyy kuntakoon ja potentiaalisten jäsenten määrän kasvaessa. (Poteri 1999,4.) Sanottu näkyy myös raha-automaattiavustusten jaossa: avustushakemuksiatulee eniten (42 %) entisen Uudenmaan läänin alueelta (Ohtonen 1999, 106).Tähän vaikuttaa osaltaan myös se, että järjestöjen keskusliitto toimii useimmi-ten Helsingissä.

93 Siisiäinen 1995, 4–5; Ohtonen 1999, 45; Poteri 1998, 20.

120

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöjärjestöt. Sosiaali- ja terveysjärjes-töillä on kolme keskusjärjestöä: Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistysYTY ry, Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry (STKL) ja Terveyden edistä-misen keskus ry (TEK). Yhdistysten toiminnan laaja-alaisuuden vuoksi monetjärjestöt ovat jäseninä kaikissa kolmessa keskusjärjestössä.94

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry on valtakunnallis-ten sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöelin. Se perustettiin vuonna 1978 jatka-maan vuonna 1952 perustetun Sosiaali- ja terveysjärjestöjen neuvottelukunnantoimintaa. Yhdistykseen liittyivät sen perustamisen yhteydessä neuvottelukun-nan jäseninä olleet 68 toimijaa. Yhdistykseen kuului vuoden 2000 lopussa 115jäsenjärjestöä. Yhdistyksen jäseniä ovat myös Sosiaali- ja terveysturvan keskus-liitto ry sekä Terveyden edistämisen keskus ry. Yhdistys ei itse ole minkään yh-teisön jäsen. YTY:n jäsenjärjestöjen piirissä toimii noin 9 500 paikallisyhdistys-tä, joissa on noin 1,6 miljoonaa henkilöjäsentä. (YTY 1998–2000.)

Keskusjärjestön tarkoituksena on edistää yhteistoimintaa kansanterveystyötä,lastensuojelua, aistiviallisten huoltoa, vanhustenhuoltoa, invalidihuoltoa, nuori-sokasvatusta ja sosiaalista lomatoimintaa harjoittavien yleishyödyllisten yhdis-tysten, muiden oikeuskelpoisten yhteisöjen ja säätiöiden kesken. Yhdistys pyrkiiedistämään viranomaisten ja jäsentensä välistä yhteistoimintaa. Lisäksi se pyrkiikehittämään jäsentensä toimintaedellytyksiä. Yhteistyöyhdistys jakaa tietoa, edus-taa jäsenjärjestöjään, antaa lausuntoja erilaisista toimialaansa liittyvistä lakieh-dotuksista ja valvoo jäsentensä etua muun muassa erilaisissa toimikunnissa jaRaha-automaattiyhdistyksen toiminnassa. YTY toteuttaa myös erilaisia selvi-tyksiä ja hankkeita. Esimerkiksi vuosina 1997–2000 se toteutti raha-automaat-tiavustusten turvin Erityisryhmien palvelujen ja järjestötoiminnan seuranta -pro-jektin. (YTY 1998–2000, YTY:n säännöt.)

Yhdistyksen jäseneksi voivat sen sääntöjen mukaan liittyä yleishyödyllistäsosiaali- ja terveystyötä tekevät tai sen kehittämistä edistävät valtakunnallisetrekisteröidyt yhdistykset ja muut oikeuskelpoiset yhteisöt sekä säätiöt, jotka yh-distyksen kokouksessa hyväksytään yhdistyksen jäseneksi. Myös mainitussa tar-koituksessa toimiva paikallinen rekisteröity yhdistys tai muu oikeuskelpoinenyhteisö tai säätiö voidaan hyväksyä yhdistyksen jäseneksi, mikäli kyseinen jär-jestö ei kuulu jäsenenä johonkin YTY:n jäsenenä olevaan valtakunnalliseen yh-distykseen, yhteisöön tai säätiöön. (Säännöt, 4 §.)

Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry on valtakunnallinen sosiaalipoliitti-nen järjestö. Liiton tarkoituksena on edistää kansalaisten hyvinvointiin tähtää-vää sosiaali- ja terveyspolitiikkaa paikallisella, alueellisella, valtakunnallisella jakansainvälisellä tasolla. Liitto toimii toimeentuloturvan sekä sosiaali- ja ter-veyspalvelujen kehittämiseksi, tasa-arvoisuuden ja sosiaalisten perusoikeuksien to-

94 Sosiaali- ja terveysjärjestöjen kentällä on lisäksi useita eri toimialoilla toimivia kattojär-jestöjä, jotka kokoavat kyseessä olevan sektorin järjestöjä. Tällaisia keskusjärjestöjä ovatmm. Vanhus- ja lähimmäispalvelun liitto ry, Vanhustyön keskusliitto ry, Lastensuojelunkeskusliitto ry ja Erityishuoltojärjestöjen liitto EHJÄ ry sekä päihdehuollon alueella Si-ninauhaliitto ry ja Huoltoloiden keskusliitto ry. Lisäksi muutamilla järjestöillä on omiinpaikallisen toiminnan yksiköihin nähden keskusliitonomainen suhde. (Ks. tarkemminPoteri 1998, 23–24.)

121

teuttamiseksi, kansalaisten osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksien lisäämiseksisekä syrjäytymisen ja huono-osaisuuden vähentämiseksi. Keskusliitto toimii myöstyöllisyyden parantamiseksi ja sosiaaliturvan uudistamiseksi. (Liiton säännöt 2 §sekä strategia, 3.)

Tarkoituksensa toteuttamiseksi liitto voi tehdä sosiaali- ja terveysalan sel-vityksiä ja aloitteita, harjoittaa viestintää, julkaista alan kirjallisuutta sekä tuot-taa koulutus-, tutkimus- ja tietopalveluja. Lisäksi liitto edistää alalla toimivienkeskinäistä vuorovaikutusta sekä kansalaisjärjestöjen ja julkishallinnon yhteis-työtä. Keskusliitto tukee myös jäsenyhteisöjensä sosiaalipoliittisten etujen toteut-tamista. (Liiton säännöt 3 §; strategia 3–4.) Sosiaali- ja terveysturvan keskuslii-ton sosiaalipoliittinen strategia, Hyvinvointia kaikille, muodostuu kolmesta pää-määrästä: 1) kansalaisten hyvinvoinnin alueellisten tukiverkostojen rakentami-sesta ja 2) kolmannen sektorin työllistämistoimenpiteistä. Näiden päämäärienedistäminen ja ratkaisujen löytäminen edellyttävät 3) järjestöjen ja kuntien väli-sen yhteistyön parantamista. (Liiton strategia, 5.)

Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton jäseneksi voivat sen sääntöjen mu-kaan liittyä valtakunnallisen sosiaali- ja terveyspolitiikan alalla toimivat rekiste-röidyt yhdistykset tai säätiöt sekä liiton tarkoitusperiä toteuttavat alueelliset re-kisteröidyt yhdistykset. Jäseniä ovat alueelliset sosiaaliturvayhdistykset, joissatoimivat alan työntekijät ja luottamushenkilöt sekä ammatilliset järjestöt, jotkaedustavat alan eri työntekijäryhmiä, sekä sosiaali- ja terveysjärjestöt, jotka edus-tavat eri asiakasryhmiä ja tuottavat palveluja. Lisäksi liitolla voi olla tukijäseni-nä kuntia, muita julkisoikeudellisia yhteisöjä, muun alan rekisteröityjä yhdistyksiäja säätiöitä sekä oikeuskelpoisia yhteisöjä, käytännössä yrityksiä. Vuoden 2000lopussa Sosiaali- ja terveysturvan keskusliittoon kuului yhteensä 125 yhdistystäja säätiötä. Lisäksi tukijäseninä oli huomattava määrä kuntia sekä muutama muuyhteisö. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto on muun muassa Sosiaali- ja ter-veysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY:n ja Raha-automaattiyhdistyksen jäsen.(Liiton säännöt, 4 §; vuosikertomukset 1998–2000.)

Kolmas keskusjärjestö, Terveyden edistämisen keskus ry, on terveyskasvatuk-sen ja terveyden edistämisen yhteistyö- ja asiantuntijajärjestö. Keskuksen tarkoi-tuksena on 1) edistää yhteistoimintaa terveyttä ja sen kehittämistä edistävienkansalaisjärjestöjen, muiden yhteisöjen ja säätiöiden sekä näiden ja viranomais-ten välillä, 2) tehdä esityksiä ja aloitteita terveyden edistämistä koskevissa kysy-myksissä sekä antaa viranomaisille niiden pyytämiä lausuntoja, 3) toteuttaa yh-teistyössä jäsenyhteisöjen kanssa erityisesti valtakunnallisia terveyden edistämis-ohjelmia, 4) toteuttaa ja edistää alan kansainvälistä yhteistyötä sekä toimia Kan-sainvälisen terveyden edistämisliiton kansallisena jäsenenä. (Säännöt, 2 §). Tar-koituksensa toteuttamiseksi Terveyden edistämisen keskus voi sääntöjensä mu-kaan muun muassa ylläpitää yhteyksiä terveyden edistämistyötä suorittaviin vi-ranomaisiin, laitoksiin ja yhteisöihin, harjoittaa tiedotus- ja julkaisutoimintaa,suorittaa selvitystoimintaa ja edistää alan tutkimustoimintaa sekä järjestää eri-laisia kokous-, neuvottelu- ja koulutustilaisuuksia. (Ks. säännöt, 3 §.)

Järjestötoimintaan liittyvien tehtävien lisäksi Terveyden edistämisen keskus hoitaa julkis-ta tehtävää lähes vastaavaan tapaan kuin RAY: keskus on vuodesta 1997 lähtien val-mistellut järjestöjen tekemien hanke-ehdotuksien perusteella sosiaali- ja terveysmi-

122

nisteriölle käyttösuunnitelmaehdotuksen määrärahojen jaosta. Jakopäätöksen tekeesosiaali- ja terveysministeriö. Päätöksen tekemisen jälkeen Terveyden edistämisenkeskus tekee sopimukset hankkeiden toteuttajien kanssa sekä hallinnoi ja seuraa va-rojen käyttöä. Perustuslain vaatimusten myötä avustustoimintaan liittyvät hyvän hal-linnon takeet (PL 124 §) turvattiin vuonna 2000 lain tasoisin säännöksin.95

Terveyden edistämisen keskuksen jäseniksi voivat liittyä terveyden edistä-mistä harjoittavat tai sen kehittämistä edistävät valtakunnalliset rekisteröidytyhdistykset, säätiöt ja muut oikeuskelpoiset yhteisöt, jotka keskuksen hallitushyväksyy jäseniksi. Myös mainitussa tarkoituksessa toimiva paikallinen rekiste-röity yhdistys, säätiö tai muu oikeuskelpoinen yhteisö voidaan hyväksyä keskuksenjäseneksi, ellei se kuulu jäsenenä johonkin muuhun keskusjärjestöön. (Säännöt5 §.) Yhdistykseen kuului vuoden 2000 lopussa 116 jäsenyhteisöä. Jäsenkuntaankuuluu kansanterveysjärjestöjä, tieteellisiä yhteisöjä, sosiaali- ja palvelujärjestö-jä, terveysalan ammattijärjestöjä, liikunta- ja urheilujärjestöjä, potilas- ja omais-järjestöjä, päihdealan järjestöjä, vammaisjärjestöjä ja elinkeinoelämän yhteisöjä.Terveyden edistämisen keskus on mm. Raha-automaattiyhdistyksen ja Sosiaali-ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry:n jäsen.96

Keskusjärjestöjen toimiala on erilainen. Poterin mukaan Sosiaali- ja ter-veysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY toimii ikään kuin järjestöjen ammattijärjestönä.Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto toimii sosiaali- ja terveyspoliittisena vaikut-tajana ja palvelee järjestöjä koulutuksen, tutkimuksen ja muun yhteistyön avulla.Terveyden edistämisen keskus puolestaan kokoaa ja koordinoi erityisesti järjestöjenennalta ehkäisevää toimintaa. (Poteri 1998, 23.) Sosiaali- ja terveysjärjestöjen kes-kusjärjestöillä on myös keskinäistä yhteistoimintaa. Yhteistyötä tehdään muunmuassa vaikuttamistoiminnassa sekä sosiaalipolitiikan muutosten seurannassa janiihin vaikuttamisessa. Kolmen järjestön puheenjohtajien ja toiminnanjohtajankokouksissa on esimerkiksi arvioitu järjestöjen tavoitteita sosiaalipolitiikan ke-hittämisessä. Keskusjärjestöjen asemaa suhteessa järjestökenttään voidaan näinmonessa mielessä verrata Suomen Kuntaliiton asemaan suhteessa kuntakenttään.Kuntaliiton ja sen perustamien yhtiöiden toiminnassa yhdistyvät edunvalvonta,kuntien kannan esiin tuominen lainsäädäntöprosessissa, tiedotus, koulutus sekäasiantuntijuus samaan tapaan kuin järjestöjen keskusjärjestöissäkin.

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY on työntekijämääräl-lä mitattuna pienin yhteistyöjärjestö. Yhdistyksen palveluksessa on ainoastaanmuutama henkilö. Tästä huolimatta järjestöllä on kuitenkin huomattava paino-arvo ja merkitys, sillä kaksi muuta yhteistyöjärjestöä ovat YTY:n jäseniä. YTYeroaakin muista keskusjärjestöistä etujärjestömäisyytensä vuoksi. Esimerkiksisosiaali- ja terveysjärjestöjä koskevista lainsäädäntöhankkeista pyydetään useinlausuntoa nimenomaan YTY:ltä, jonka katsotaan edustavan kaikkia sosiaali- jaterveysjärjestöjä. YTY on myös Raha-automaattiyhdistyksen toiminnan kannaltamerkittävin keskusjärjestö, sillä pääosa RAY:n jäsenjärjestöistä on samalla myös YTY:njäseniä. YTY pystyneekin vaikuttamaan merkittävällä tavalla RAY:n toimintaanjäsenjärjestöjensä kautta.

95 Ks. Raittiustyölaki 10 § (828/1982), L toimenpiteistä tupakoinnin vähentämiseksi (693/1976), 27 § sekä Terveyden edistämisen keskuksen vuosikertomus 2000, 8.

96 Toimintakertomukset 1998–2000, Terveyden edistämisen keskus.

123

Erityinen piirre on se, että Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistysYTY:lle on myönnetty raha-automaattiavustuksia sen toiminnan tueksi. Esimer-kiksi vuonna 2001 YTY:lle myönnettiin raha-automaattiavustuksia lähes 2 mil-joonaa markkaa. Avustuksesta 900 000 markkaa oli järjestön toimintaan tarkoi-tettua yleisavustusta ja loput kahteen selvityshankkeeseen sekä kansainväliseentoimintaan myönnettyjä projektiavustuksia (ks. RAY 2001a). Järjestön edunval-vontatoimintaa tuetaan siten julkisista varoista, eikä järjestö kata kaikkia toimin-tansa aiheuttamia kustannuksia jäsenjärjestöiltään saamiensa jäsenmaksujen jamahdollisen muun varainhankintansa kautta. YTY:n asema eroaa siten esimer-kiksi Suomen Kuntaliiton asemasta, sillä Kuntaliitolle ei myönnetä valtionapujasen toiminnan tueksi, vaan liitto kattaa toiminnastaan aiheutuvat kulut kunniltakeräämiensä jäsenmaksujen lisäksi oman palvelutuotantonsa ja varainhankintansakautta. Järjestöjen asema tosin eroaa monin tavoin kuntien asemasta (vrt. kun-tien verotusoikeus). Kun Kuntaliittoa ja sen historiaa vertaa sosiaali- ja terveys-järjestöjen yhteistyöjärjestöihin, nousee esille epäilys, onko sosiaali- ja terveysjär-jestöjen keskusjärjestöjen toiminta päällekkäistä ja olisiko järjestöjen mahdollistayhdistää toimintansa vastaavaan tapaan kuin kuntien keskusjärjestöt tekivät 1990-luvun alkupuolella ja mitä hyötyjä yhdistämisellä saataisiin aikaan.

3.2 Järjestöt osana kolmatta sektoria

Kolmannen sektorin käsite on epätarkka,mutta toivorikas.

Matthies 1997, 9–10

Sosiaali- ja terveysjärjestöt ovat osa niin sanottua kolmatta sektoria. Käsitteenäkolmas sektori on peräisin Yhdysvalloista. Se viittaa julkisen ja yksityisen sekto-rin välissä olevaan kansalaistoiminnan kenttään. Käsitteestä on muodostunuteräänlainen kaatoluokka, joka on toiminut yhteisenä nimittäjänä kaikelle sellai-selle, mikä ei ole mahtunut perinteisten yhteiskuntasektoreiden määritelmiin.Kolmas sektori on määritelty julkisen sektorin, markkinoiden ja kotitalouksienväliin jääväksi alueeksi, jolla toimitaan vapaaehtoistyön, järjestökentän sekä muunkansalaisaktiivisuuden toimesta ja voimalla. Toisaalta kolmas sektori nähdäänyritysten, valtion ja perheiden välisiä suhteita ja vuorovaikutusta luovana välit-tävänä mekanismina tai elämänalueena. (Ks. Kurikka 1999, 7–8; Rönnberg 1999b,79.) Käsitteeseen voidaan sisällyttää – rajauksesta riippuen – perinteisen järjes-tö- ja säätiötoiminnan lisäksi myös muu vastaavan tyyppinen kansalaistoiminta,kuten erilaiset uusosuuskunnat ja erilainen organisoitumaton vapaaehtoistoiminta.Käsite voidaan määritellä myös oikeudellisesta näkökulmasta yhdistys- ja sää-tiölainsäädännön pohjalta. Verolainsäädännöstä voidaan saada tukea esimerkik-si toiminnan yleishyödyllisyyden tarkasteluun. Juridiseenkin määrittelyyn liittyykuitenkin omat ongelmansa (vrt. Helander 1998a, 64), varsinkin kolmannen sek-torin reuna-alueille kuuluvien toimijoiden näkökulmasta.

Suomessa kolmas sektori käsitetään yleensä aatteellisten ja yleishyödyllisten kan-salaisjärjestöjen ja säätiöiden muodostamaksi kokonaisuudeksi. Kolmas sektori muo-

124

dostuu näin ollen sosiaali- ja terveysalan järjestöistä ja säätiöistä, urheilu- ja nuo-risoseuroista, kylätoimikunnista, asukasyhdistyksistä sekä muusta vastaavasta va-paaehtoistyöstä (ks. Katajamäki–Lindedahl, 14). Suomalainen kolmatta sekto-ria käsittelevä yhteiskuntakeskustelu on keskittynyt voimakkaasti yhteen teemaan,työttömyyteen (ks. Rifkin, The End of Work). Kolmannen sektorin roolia onarvioitu meillä ennen muuta talous- ja sosiaalipolitiikan hoitamisen näkökul-masta. Kolmannen sektorin tarjoamat mahdollisuudet on nähty monesti julki-sen sektorin toiminnan jatkeena. (Helander 1998a, 15.) Kolmanteen sektoriinon ladattu toiveita aina markkinoiden, valtioiden ja kotitalouksien toimintaky-vyn heiketessä (ks. myös Matthies 1997, 10). Näin tapahtui myös Suomessa 1990-luvulla.

Kolmas sektori ei ole tutkimusaiheena uusi: Suomalaisen yhteiskunnan eri lohkojenvaltaa selvitettiin innokkaasti demokratiatutkimuksin jo 1970-luvulla. Ilkka Heiska-nen jakoi tuolloin yhteiskunnan hallintajärjestelmän julkiseen, kollektiiviseen ja mark-kinaperusteiseen (Heiskanen 1977). Yhteiskunnan kollektiivisen hallintajärjestelmänmuodostivat instituutiot ja niiden puitteissa toimivat organisaatiot, jotka yhteiskun-nan hyväksymien normien puitteissa perustivat toimintansa yksilöiden ja ryhmienyhteistoimintaan ja jotka tähtäsivät yhdessä toimivien ryhmien tai ulkopuolisten ”au-tettavien” ryhmien etujen ajamiseen.

Kollektiiviseen sektoriin kuuluivat puolueet, työmarkkinajärjestöt, osuustoimin-taliike sekä kansalaisjärjestöt. Kollektiivisen hallintajärjestelmän alueella Heiskanennäki kaksi kehitystrendiä: puolueiden ja työmarkkinajärjestöjen aseman vahvistumi-sen sekä kollektiivisen hallintajärjestelmän ”vähemmistöosakkaiden” – kansalaisjär-jestöjen ja osuustoimintaliikkeen – heikkenemisen. Järjestötoiminnan heikkeneminenjohtui julkisen peruspalvelu- ja hyvinvointisektorin alueen laajenemisesta. (Heiska-nen 1977, 18–19, 54–55.) Yhteiskunta muuttuu: nykytutkijoita eivät kiehdo niinkäänpuolueiden ja työmarkkinajärjestöjen valta ja tehtävät vaan pikemminkin järjestötoi-minta ja sen mahdollisuudet julkisten peruspalvelujen aukon täyttämiseen. Siinä, missä1970-luvun tutkijat puhuivat yhteiskunnan kollektiivisesta osajärjestelmästä, nykytut-kijat toteavat kyseessä olevan kolmannen sektorin.

Kolmannen sektorin tutkimuslähtökohta ja arvoasetelma on ollut usein var-sin kapea: yksityisen sektorin markkinaperusteisen osan sekä julkisen sektorintaloudellinen, toiminnallinen ja sosiaalinen epäonnistuminen. Tarkastelun läh-tökohdaksi on otettu eri sektorit palvelujen tuottajina, niiden suhde kansalaisiinja asiakkaisiin, organisaatioiden institutionaaliset piirteet sekä niiden toiminnanrationaliteetit. Kolmanteen sektoriin kuuluvien organisaatioiden oletetaan va-litsevan muista sektoreista poikkeavat toimintamallit. Samalla julkisen sektorinoletetaan toimivan vastakkaisella tavalla, epärationaalisesti, formaalisti, vähäi-sellä solidaarisuudella sekä kaukana kansalaisista. (Suikkanen 1998, 51–53; Ku-rikka 1999, 7.) Tosiasia kuitenkin lienee, että suuret järjestöt voivat moniportaisi-ne organisaatioineen olla varsin byrokraattisia. Monet järjestöt, kuten suuret ur-heiluseurat ja monet sosiaali- ja terveyssektorin järjestöt, ovat toimintatavoil-taan yritysmäisiä. Hallinnointi tapahtuu järjestön tai säätiön puitteissa, muttaorganisaatio on muilta ominaisuuksiltaan lähellä yksityistä tai julkista palvelu-tuotantoa. Yhteisön juridinen toimintamuoto ei siis pelkästään takaa yhteisön toi-minnan ”paremmuutta” suhteessa muihin toimijoihin, vaan paremmuuden on tulta-va esille toiminnan sisällössä, tehokkuudessa ja tuotetuissa palveluissa.

125

Kolmatta sektoria koskevasta tutkimuksesta käy selvästi ilmi toive kolman-nen sektorin mahdollisuudesta muodostua aikakauden ongelmien ratkaisijaksi.Aihe on kiinnostanut sekä hyvinvointivaltion supistajia että pelastajia (Ahonen1999). Supistajille kolmas sektori on tervetullut välikappale, pelastajat taas toi-vovat kolmannen sektorin voivan hoitaa aikaisemmin julkiselle sektorille kuulu-neita tehtäviä. Optimistit toivovat niin ikään kolmannen sektorin poistavan työt-tömyyttä ja sosiaalisia ongelmia. Sen toivotaan myös avaavan uusia yhteisölli-syyden ja demokraattisen vallankäytön muotoja. Demokraattinen oikeusvaltiopuolestaan edellyttää aktiivista kansalaisyhteiskuntaa (vrt. myös PL 2.2 §). Kol-mannen sektorin katsotaan muuttavan ihmiset omatoimisiksi yhteisöön kuulu-viksi vastuunkantajiksi. Pessimistisimmissä näkemyksissä kuitenkin torjutaantoiveet kolmannen sektorin voimasta. (Hokkanen ym., 7, ks. myös Katajamäki–Lindedahl 1998.)

Polttavat yhteiskunnalliset ongelmat eivät ratkea yhteiskunnan luokittelunja uusluokittelun avulla. Lähtökohtaisesti emme hyväksy sosiaali- ja terveyden-huoltoon liittyvien tehtävien ja kansalaisten TSS-oikeuksien vyöryttämistä jär-jestötoiminnan vastuulle. Tutkimuksessamme käsittelemme esimerkinomaisestikolmannen sektorin ydinalueeseen kuuluvia sosiaali- ja terveysjärjestöjä, jotkatoimivat yhdistyslain, säätiölain ja mahdollisen asianomaista järjestöä koskevanlainsäädännön mukaisesti. Tutkittavat järjestöt ovat yleishyödyllisiä, täyttävätraha-automaattiavustuksen saamista koskevat juridiset kriteerit ja ovat saaneetraha-automaattiavustuksia toimintansa tueksi.

3.3 Sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminta

Sosiaali- ja terveysjärjestöt toimivat edustamisensa potilas- ja väestöryhmienedunvalvojina sekä tarjoavat vertaistukea erilaisista sosiaalisista ja terveydellisis-tä ongelmista kärsiville. Järjestöt pystyvät tukemaan kansalaisten hyvinvoinninperustaa korostamalla kansalaisten oikeuksia. Yksilön oikeuksien puolustamisestaon tullut yhä tärkeämpi tehtävä kunnallistalouden kiristymisen myötä (ks. myös Po-teri 1998, 19). Järjestöt toimivat asiantuntijoina eri yhteyksissä. Ne myös tuotta-vat erilaisia sosiaali- ja terveyspalveluja. Monilla järjestöistä on ostopalvelusopi-mus kunnan tai muun julkisyhteisön kanssa. Järjestöjen toiminta täydentää myösmuulla tavoin julkista terveydenhuoltojärjestelmää: Esimerkiksi vammais- japotilasjärjestöt voivat tarjota psyykkistä tukea vakavasti sairastuneille ja vammau-tuneille ja heidän omaisilleen. Sairastuneet ja vammautuneet löytävät järjestö-toiminnan kautta muita ihmisiä, joilla on sama ongelma. Ihmiset saavat toisil-taan tukea ja ymmärrystä omaan elämäntilanteeseensa sekä voimaa ja välineitäsairauden tai vamman hyväksymiseen. (Ohtonen 1999, 3–4, 23; Rönnberg 1999b,81.)

Järjestöjen koko, jäsenistö, toiminnan motiivit ja toimintatavat vaihtelevat.Pienten järjestöjen toiminta voi olla yhdessäoloa samanlaisissa elämäntilanteis-sa olevien kanssa. Tärkeä osa järjestöjen toimintaa varsinkin paikallistasolla onsosiaalinen yhdessäolo ja vertaistoiminta. Suurten järjestöjen toiminta on useinhyvin monipuolista. Sama yhdistys saattaa tuottaa esimerkiksi palveluita, järjes-

126

tää koulutusta, julkaista lehteä ja tehdä tutkimus- ja selvitystoimintaa sekä to-teuttaa erilaisia kehittämisprojekteja. Monialajärjestöt toimivat yhtä aikaa use-alla eri toiminta-alueella ja toteuttavat useita eri toimintamuotoja. Voittoa ta-voittelemattoman järjestötoiminnan rinnalla monialajärjestöt saattavat harjoit-taa järjestötyön pohjalta syntynyttä liiketoimintaa. Järjestöille tyypillinen inno-vatiivisuus ja omintakeisuus vaikeuttavat eri järjestöjen toiminnan rinnastamistakeskenään. (Kylmälä, 9; Poteri 1998, 35, 52.) Esimerkiksi Suomen Punainen Ristija Folkhälsan kuuluvat päätoimialansa puolesta terveydenhuoltosektorille, mut-ta toimivat samalla myös sosiaalipalvelun, kansainvälisen toiminnan ja koulu-tuksen tehtävissä. Erikoistuneimmillakin järjestöillä on ainakin kaksi erilaistatoimintatapaa tai toimialaa.97 Organisaation eri roolit tukevat toinen toisiaan jaorganisaation päämäärien saavuttamista. Toivottuun tavoitteeseen päästään useinparhaiten käyttämällä useita keinoja ja toimintatapoja. Esimerkiksi järjestön ase-ma asiantuntijaorganisaationa voi luoda edellytyksiä järjestön vaikuttamis-, kou-lutus- ja palvelutoiminnalle.

Kansanterveysjärjestöt harjoittavat potilastoimintaa, valistus- ja tiedotus-toimintaa, koulutusta ja neuvontaa. Jotkut järjestöt ylläpitävät myös poliklini-koita sekä kuntoutus- ja sopeutumisvalmennustoimintaa tai tuottavat muita so-siaali- ja terveyspalveluita. Kansanterveysjärjestöt rahoittavat tai harjoittavat itseterveyden edistämiseen tähtäävää tutkimustoimintaa. Potilasyhdistykset pyrki-vät eri tavoin ajamaan jäsenistönsä etua esimerkiksi tiedottamalla vammasta taisairaudesta, pyrkimällä parantamaan hoitomahdollisuuksia ja potilasryhmän ase-maa yhteiskunnassa (ks. Isaksson 1997, 22–23). Lisäksi ne järjestävät jäsenistöl-leen erilaisia kursseja ja ryhmätoimintaa. Lastensuojelujärjestöt tarjoavat ennal-ta ehkäisevää palvelutoimintaa, järjestävät lasten ja nuorten sekä vanhempaintoimintaa. Lisäksi ne järjestävät laitoshoitoa huostaan otetuille lapsille, ylläpitä-vät erityiskouluja sekä tukevat lapsiperheitä erilaisissa kriisitilanteissa ja järjes-tävät lastenhoitoapua. Vanhusjärjestöt organisoivat jäsenilleen virkistys- ja lo-matoimintaa sekä tuottavat vanhuspalveluita. Kaikki järjestöt harjoittavat perin-teistä järjestötoimintaa ja huolehtivat tätä kautta jäsenistönsä edunvalvonnasta.(Ks. Kylmälä, 40–41; Poteri 1999, 5.)

Vammaisjärjestöt tuottavat vammaispalveluja, hoitavat tiedotustoimintaa,järjestävät virkistystoimintaa, ylläpitävät palvelutaloja sekä kuntoutus- ja sopeu-tusvalmennustoimintaa, joita rahoitetaan usein ostopalvelusopimuksien kautta.Monilla järjestöillä on myös työkeskus- ja käsityötoimintaa sekä yritystoimintaaja jopa teollista toimintaa. Esimerkiksi Näkövammaisten Keskusliitto omistaaSOKEVAn, joka valmistaa siveltimiä ja muita maalauksessa tarvittavia työkalu-ja. Järjestöt ovat kehittäneet erityisopetusta sekä ammatillisiin kouluihin ettäkansanopistoihin. Lisäksi ne kehittävät, valmistavat ja myyvät jäsenistönsä tar-vitsemia viestintä- ja apuvälineitä sekä harjoittavat julkaisu- ja kustannustoimin-taa. Monet vammaisjärjestöt tuottavat oman alansa erityispalveluja, joita kukaanmuu palveluntuottaja ei tuota. (Kylmälä, 40–41, 104; Poteri 1999, 5.)

Osa järjestöistä on perustanut osakeyhtiön harjoittamaansa liiketoimintaavarten. Jotkut järjestöt omistavat liiketoimintaperiaatteella toimivia loma- ja kurs-

97 Ks. Helander–Laaksonen, 31; Kylmälä 1997, 9; Rönnberg 1999b, 82.

127

sikeskuksia (ks. Kylmälä, 40–41). Useat järjestöt ovat muiden tehtäviensä ohellaeräänlaisia painostusorganisaatioita. Ne pyrkivät edistämään hyvänä pitämäänsäasiaa, kuten terveyttä, tai parantamaan tietyn ryhmän, esimerkiksi lapsiperhei-den, elinoloja. Järjestöt pyrkivät saamaan aikaan lainsäädännön muutoksia, ot-tavat kontakteja päättäjiin, levittävät informaatiota, järjestävät erilaisia kampan-joita ja pyrkivät näin vaikuttamaan yhteiskunnallisessa päätöksenteossa mukanaolevien henkilöiden ja tavallisten kansalaisten mielipiteisiin. (Ks. Isaksson 1997,22.) Päätöksentekijät, tiedotusvälineet ja yksittäiset kansalaiset kuuntelevat asian-tuntijajärjestöjen mielipiteitä ja ottavat ne monesti mahdollisuuksiensa mukaanhuomioon toiminnassaan.

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen ja säätiöiden toiminta voi koskea hyvinkin pie-niä väestöryhmiä. Palveluja tuottavien sosiaali- ja terveysjärjestöjen palvelujentarjoamisen ja muun toiminnan laajuus vaihtelee suuresti. Osa järjestöistä tuot-taa palveluita lähinnä yhdistyksen omille jäsenille tai muuten pienelle kohde-ryhmälle. Suurimmat palveluntuottajat taas kohdistavat palvelunsa laajasti kokoväestölle. Palveluyksiköitä on tällöin useilla eri paikkakunnilla. Valtakunnalli-sesti toimivien sosiaali- ja terveysjärjestöjen jäsenmäärät vaihtelevat muutamas-ta kymmenestä yli sataantuhanteen henkeen. Kolmannen sektorin toiminta vaih-telee alueittain. Toiminnan intensiteetti ja volyymi riippuvat kansalaisten aloit-teellisuudesta ja vapaaehtoisesta osallistumisesta. (Ks. Rönnberg 1999b, 80.)

Voittoa tavoittelemattoman sektorin ja yksityisen sektorin välisessä vertai-lussa keskeisenä piirteenä nousee esille kahtiajako sosiaali- ja terveyspalvelui-den välillä. Yksityisen sektorin toiminta painottuu voimakkaasti terveyspalveluihinja voittoa tavoittelematon sektori sosiaalipalveluihin. Voittoa tavoittelemattomallasektorilla on myös terveyspalveluiden tuotantoa, kun taas vastaavasti yksityisensektorin tuotanto sosiaalipalveluissa on lähinnä marginaalista. Raha-automaat-tiavustukset vaikuttavat osaltaan siihen, että järjestöjen toiminta painottuu sosiaa-lipalveluihin. Esimerkiksi vuonna 1997 avustuksista 64 % (691 milj. mk) suun-tautui sosiaalipalveluihin. (Melin 1999, 59.)

Vastaavasti julkisyhteisöjen tuottamat palvelut on tarkoitettu laajalle väes-töryhmälle ja niiden tuottamiseen liittyy laaja yhteiskunnallinen intressi. Julkis-hallinnon tehtävät perustuvat yhteiskunnallisiin, yleisiksi koettuihin tarpeisiinja lainsäädäntöön, ja ne saavat rahoituksensa verotuksen kautta. Kuntien toimin-nalle muodostavat perustan lainsäädäntö, poliittinen ohjaus ja kontrolli sekä kun-talaisten tasavertainen huomioon ottaminen perustuslain yhdenvertaisuussään-nöksen mukaisesti. Lainsäädäntö sääntelee kuntien toimintaa niiden itsehallin-nollisuudesta huolimatta varsin tiukasti. Säännöksistä ilmenee, kuka on oikeu-tettu saamaan kyseisen edun tai palvelun. Tärkeimmät palvelut ovat suunnilleensamanlaisia koko maassa. Toiminta on demokraattisen kontrollin alaista, teh-dyistä päätöksistä voidaan valittaa ja asioiden käsittelyyn sovelletaan hallinto-oikeudellisia säädöksiä. Ammattihenkilöstön pätevyysvaatimukset ovat usein tiuk-koja. Palvelujen laatuun ja voimavarojen käyttöön kiinnitetään entistä enemmänhuomiota. (Ks. myös Rönnberg 1999b, 80.)

Organisoitua palvelutuotantoa harjoittavat yhdistykset ja säätiöt myyvätpalveluita kunnille ja valtiolle. Osa järjestöistä tuottaa palveluita pelkästään jä-senilleen, mutta monesti kohderyhmä on huomattavasti suurempi. Yhdistykset

128

ja säätiöt pitävät yllä muun muassa sairaaloita, poliklinikoita, vanhustenkotejasekä erilaisia palvelutaloja ja tuottavat erilaisia sosiaali- ja terveyspalveluita. Esi-merkiksi Oulun Diakonissalaitos tarjoaa erikoissairaanhoito- ja sairaalapalvelui-ta98 sekä kunnille että yksityisille henkilöille (Oulun Diakonissalaitos 1998).Mainitun kaltaiset järjestöt työllistävät ammattihenkilökuntaa kuten lääkäreitä,sairaanhoitajia ja muuta hoitohenkilökuntaa. Toiminta eroaa yritysten ja julki-sen sektorin toiminnasta ainoastaan siinä, että toiminta tapahtuu yhdistyksentai säätiön puitteissa. Osa järjestöistä organisoi ja ohjaa vapaaehtois- ja järjestö-toimintaa, kuten erilaista ystävä- ja tukipalvelua, päivystäviä puhelimia sekä eri-laisia kampanjoita. Järjestöt vastaavat toiminnan sisällöstä ja kouluttavat vapaa-ehtoistyöntekijöitä. Monet pienet järjestöt toimivat pelkästään vapaaehtoistentyöntekijöiden voimin. Suuremmat järjestöt, kuten Mannerheimin Lastensuo-jeluliitto ja SPR, työllistävät ammattihenkilöitä sekä kouluttavat vapaaehtoisia.(Ks. myös Isaksson 1997, 11–21.)

Ammattimaisen työvoiman tarve vaihtelee järjestön toimialan ja koon mu-kaan. Monet sosiaali- ja terveysjärjestöt ovat toimineet vuosikymmeniä normaa-leina työnantajina (ks. Koskinen 1999, 231). Pienissä järjestöissä palkattua työ-voimaa on hyvin vähän, kun taas järjestön koon sekä tuotanto- ja palvelumää-rien kasvaessa myös työvoiman osuus kasvaa. Toiset järjestöt työllistävät huomat-tavan määrän ihmisiä, kun toiset järjestöt puolestaan työllistävät yhden henki-lötyövuoden tai jopa vähemmän. Palkattujen ammattihenkilöiden lisäksi järjes-töt pyrkivät aktivoimaan omaisia ja läheisiä vapaaehtoiseen toimintaan apua tar-vitsevien vammaisten, vanhusten ja lapsiperheiden hyväksi. (Kylmälä 1997, 39.)

Yhdistykset ja säätiöt rinnastuvat työnantajana muihin työnantajiin (ks.Koskinen 1999, 206–231). Tehtävään työhön liittyy kuitenkin usein erityispiir-teitä. Aina ei ole selvää, onko yhdistys toiminut työnantajana ja työn tehnyt hen-kilö työntekijänä vai onko työ tehty yhdistyksen jäsenen ominaisuudessa. Kol-mannelle sektorille on pidetty luonteenomaisena normaalia työsuhdetta löyhem-pää, tilapäistä tai satunnaista sitoutumista työn tekijän ja työn teettäjän välilläsekä vapaaehtoisuutta. Työntekijäaseman tunnistaminen perustuu viiden perus-tunnusmerkin olemassaoloon. Ne ovat sopimusperusteisuus, työn tekeminen, työntuloksen koituminen työnantajan hyväksi, työn johto- ja valvontavallan olemas-saolo sekä vastikkeellisuus (ks. työsopimuslaki 55/2001, 1 §). Myös vapaaehtois-työn moninaiset korvausmuodot voivat joissain tilanteissa riittää työsuhteen edel-lyttämiksi vastikkeiksi (ks. KKO 1990:29). Työnantajalla tulee olla mahdollisuusjohto- ja valvontavallan käyttämiseen. Tosiasiallisesti työnantajan ei sitä kuiten-kaan tarvitse käyttää. Rajatilanteissa käytetään lisäksi apuna niin sanottuja täy-dentäviä kriteereitä (ks. Kairinen 1995). Ongelmallisia tilanteita syntyy, kun ai-nakin useimmat työn tekemisen edellytykset täyttyvät, mutta syntyy erimieli-syyttä siitä, tehdäänkö työtä työntekijän vai yhdistyksen jäsenen ominaisuu-dessa.

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen työllistämän työvoiman määrästä esitetääntutkimuksissa hieman toisistaan poikkeavia arvioita. Eroihin vaikuttaa muun

98 Oulun Diakonissalaitos ei saa raha-automaattiavustuksia sairaala- ja terveydenhuolto-palvelujensa tueksi.

129

muassa se, mihin järjestöihin tutkimus on rajattu ja mihin tutkimusmateriaaliinse pohjautuu. Myös laskentatavoissa on eroja: Järjestöt ilmoittavat käyttämänsätyövoiman eri tavoin. Toiset järjestöt erottelevat vakinaisen työvoiman, sivutoi-miset työntekijät ja vapaaehtoiset. Toiset taas eivät tee tarkkaa erottelua. Arviottyöntekijämäärästä liikkuvat 20 000:n molemmilla puolilla (ks. esim. STKL:nstrategia, 13).99 Yhdistysten ja säätiöiden työllistämien henkilöiden määrä onkasvanut muutamassa vuodessa. Tilanteeseen vaikuttanee sekä toiminnan vilkas-tuminen ja sitä kautta kasvanut työvoiman tarve että avustettujen organisaatioi-den lukumäärän lisääntyminen. Myös työllistämistuella saattaa olla oma merki-tyksensä asiaan. Kaikki järjestöt eivät kuitenkaan työllistä lainkaan, vaan toimintaperustuu pelkästään vapaaehtoistyövoimaan. Toisaalta suurimmat järjestöt työl-listävät suurimman osan kolmannen sektorin työvoimasta. (Ks. Laitinen 1999,85.) Vastaavasti 6 suurinta palveluntuottajajärjestöä vastaavat yhteensä noin mil-jardista markasta eli noin 50 %:sta järjestöjen tuottamien palvelujen kokonais-kustannuksista (2,1 mrd. mk). Ne tuottavat pitkälle erikoistuneita sairaala-, lai-tos- ja kuntoutuspalveluita erityisryhmille tai toimivat valtakunnallisesti muullaerityisen osaamisen alueella. (Poteri 1998, 57, 65.)

3.4 Sosiaali- ja terveysjärjestöjen rahoitus

Järjestöjen ja säätiöiden toiminta on lähtökohtaisesti voittoa tavoittelematontayleishyödyllistä toimintaa, jossa riittää, että tuotot ja kulut vastaavat toisiaan.Sosiaali- ja terveysjärjestöt käynnistävät toimintaa sen sosiaalisen arvon vuoksieivätkä tähtää voittoihin. Toiminnan tavoitteena on ihmisten hyvinvoinnin li-sääminen eri tavoin. Järjestöjen talous on näin ollen yritystoimintaan verrattunavälineellisempää. Yksinkertaistettuna voidaan sanoa, että yritys uhraa menojasaadakseen tuloja, mutta yhdistys hankkii tuloja voidakseen uhrata menoja so-siaalisiin tavoitteisiin tähtäävän toiminnan harjoittamiseksi.100 Toiminnasta saa-dut tulot eivät yleensä kata kokonaiskustannuksia. Osa tarvittavista varoista tu-lee vapaaehtoispanoksina ja osa kerätään muilla tavoin.

Monilla järjestöillä on yleishyödyllisiin päämääriin sovitettua liiketoimin-taa. Osa järjestöistä omistaa yrityksiä. Mahdolliset taloudelliset tulot ohjataanjärjestön toimintaan, eikä niitä jaeta yritystoiminnan tapaan osinkoina omista-jille (Heikkala 1998, 25). Yritystoiminta käynnistetään, koska halutaan edistääjärjestön asettamia sosiaalisia tavoitteita, kuten vaikeasti työllistettävien tai va-jaakuntoisten työllistämistä. Palvelu- ja tavaratuotantoon liittyy usein kilpailunkannalta epäedullisia tekijöitä, kuten liiketaloudellisesti kannattamattomat jasuppeat markkinat. Toiminnan tavoitteena voi olla esimerkiksi tietyn maksuky-vyltään heikon väestöryhmän erityistarpeiden tyydyttäminen tai vajaakuntois-ten työllistäminen. (Ks. Rönnberg 1999b, 80, 87.)

99 Tuomo Melinin selvityksen mukaan voittoa tavoittelemattoman sosiaali- ja terveyspal-velujen tuotannon arvo on 7,4 miljardia markkaa ja henkilöstön määrä 25 257 (Melin1999, 58). RAY:n avustamat järjestöt työllistivät vuonna 1998 vastaavasti 20 800 henki-lötyövuotta (Avustusinfo 3/99). Vuonna 1995 vastaava luku oli 17 197.

100 Ks. myös Eskelinen 1997, 15–17; Rönnberg 1999b, 78–80.

130

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminnan rahoitus tulee kolmesta päälähtees-tä: raha-automaattiavustuksista, muista julkisista rahoituslähteistä sekä yksityi-sistä rahoituslähteistä. Yhdistysten tulot vaihtelevat yhdistyksen koon mukaan.Pienten yhdistysten tulot olivat muutamia tuhansia markkoja, kun suurimpienyhdistysten tulot ovat kymmeniä miljoonia markkoja. Asiakas- ja palvelumak-sut ovat monissa järjestöissä tärkein rahoituslähde. Esimerkiksi Raha-automaat-tiyhdistyksen keräämään seuranta-aineistoon perustuneessa tutkimuksessa mu-kana olleilla järjestöillä yksityisrahoitusta oli 70 %, Raha-automaattiyhdistyk-sen tuotosta jaettavaa rahoitusta 20 % ja muuta julkista rahoitusta 11 %. Yksi-tyinen rahoitus jakaantui asiakas- ja palvelumaksuihin (48 %), muihin tuloihin(13 %) ja varainhankintaan (9 %). (Laitinen 1999, 115–116.) Varainhankintakattaa muun muassa jäsenmaksutuotot, keräyksien, arpajaisten ja tempauksientuotot, erilaiset myyntituotot, ammatillisen liiketoiminnan tuotot sekä testament-tien ja lahjoitusten kautta saadut varat.

Järjestöt saavat avustusta myös esimerkiksi kunnilta, sosiaali- ja terveysmi-nisteriöltä, työvoima- ja elinkeinokeskuksilta sekä toisilta yhdistyksiltä ja sää-tiöiltä. Ne voivat hakea myös Euroopan unionin varoista myönnettäviä tukia. Jul-kisyhteisöjen myöntämät avustukset – tärkeimpinä raha-automaattiavustukset – mah-dollistavat usein välillisesti järjestöjen oman varainhankinnan. Esimerkiksi inves-tointiavustusten tuella järjestöt voivat hankkia itselleen tiloja, joita ne käyttävätpalvelujen tuottamisessa. Tuotetuista palveluista järjestöt puolestaan saavat it-selleen tuloja, joilla ne voivat kattaa toiminnastaan aiheutuvia kustannuksia. (Ks.myös Helander 1999, 132.) Avustusten turvin järjestöt pystyvät myös laajenta-maan ja kehittämään toimintaansa ja toimintatapojaan.

Sosiaali- ja terveysjärjestöjen paikallisyhdistyksiin kohdistuneessa tutkimuk-sessa keskimäärin jopa 40 % paikallisyhdistysten tuloista tuli julkisista ostopalve-luista. Tämän jälkeen suurimpia tulonlähteitä olivat yksityiset maksut ja ostot(16 %), pääomatulot (15 %) ja julkiset avustukset (14 %). Mainittuun summaansisältyvät sekä raha-automaattiavustukset että kuntien avustukset. Jäsenmaksu-jen osuus kokonaistuloista oli noin 3 %. (Poteri 1999, 9.) Vastaavasti Voitto He-landerin ja Harri Laaksosen tutkimuksessa julkisista lähteistä saadun rahoituk-sen osuudeksi saatiin yhteensä 53 % (Helander–Laaksonen, 40–41). Järjestöjenkunnilta ja kuntayhtymiltä saamat korvaukset vaihtelivat sektorikohtaisesti. Esi-merkiksi lastensuojelusektorilla kuntien ja kuntayhtymien korvausten osuus tu-loista oli 52 % ja lähes 100 % palvelujen myynnistä saaduista tuloista. (Poteri1997 ja 1998, 76.)

Yhdistykset ja säätiöt käyttävät vapaaehtoistyövoimaa ja valtion tai kunnantyöllistämistuella työllistettyjä. Ne saavat myös erilaista muuta ei-rahallista tu-kea, kuten tilojen ilmaisia käyttöoikeuksia, alennuksia tilojen vuokrista, arpa-jaisvoittolahjoituksia, toimistokonelahjoituksia, ilmaista mainostilaa, lainatava-roita ja asiantuntija-apua. Merkittävin ei-rahallinen tuki tulee kunnilta (ks. He-lander 1999, 136; Helander–Laaksonen). Poterin tutkimuksessa mukana olleis-ta sosiaali- ja terveysjärjestöistä (N = 761) yli puolet arvioi, että vuonna 1996kyseinen yhdistys oli saanut ei-rahallista tukea erittäin paljon, paljon tai ainakinjonkin verran. Ei-rahallisen tuen osuus yhdistysten kokonaistuloista oli keski-määrin 10 % yhdistysten kokonaistuloista. Julkisen sektorin osuus ei-rahallises-

131

ta tuesta oli yhdistysten arviointien mukaan 65 %. (Poteri 1999, 8–9.) Lisäksiyleishyödylliset yhteisöt ja säätiöt saavat erilaisia verotukia, jotka helpottavat osal-taan niiden taloudellista tilannetta.

3.5 Yleishyödyllisten yhteisöjen verotus

Yleishyödyllisiä yhteisöjä kohdellaan verotuksessa eri tavoin kuin yrityksiä. Yleis-hyödyllisille yhteisöille myönnetään verotukea sillä perusteella, että ne hoitavatsellaisia tehtäviä, jotka tulevat yhteiskunnan hyödyksi tuottamatta taloudellista etuatoimintaan osallisille. Yhdistykset ja säätiöt vastaavat monista sellaisista toimin-noista, jotka tulisivat valtion ja kuntien huolehdittavaksi, ellei mainittuja yleis-hyödyllisiä yhteisöjä olisi. Jos yhteisö ei ole yleishyödyllinen, se on yleensä vero-velvollinen kaikista tuloistaan. Verotuksellinen erityisasema parantaa järjestöjentaloudellisia toimintaedellytyksiä. (Ks. Juanto 1999, 266–284.)

Yleishyödyllisten yhteisöjen saamien verotukien määrää ei ole tarkemminluotettavasti selvitetty, mutta määrän on kaikkien säätiöiden ja yhdistysten osal-ta arvioitu olevan noin puoli miljardia markkaa (VTV 1997, 8, 37–39). Vuonna1991 veroedun määrä arvioitiin jopa 800 miljoonaksi markaksi (Eskelinen 1997,38). On todennäköistä, että yleishyödyllisten yhteisöjen varainhankinnan ja muuntaloudellisen toiminnan laajennuttua määrä saattaa nykyisellään olla huomatta-vastikin aiemmin arvioitua suurempi. Näin ollen yleishyödyllisten yhteisöjen toi-mintaa tuetaan merkittävällä tavalla verohelpotusten kautta. Ongelmana on kui-tenkin se, että yleishyödyllisten yhteisöjen saamaa verotukea ei voida rajata tiet-tyyn toimintaan, kuten julkisista varoista myönnettävää suoraa tukea. Tilannet-ta mutkistaa edelleen se, että verohelpotusten kokonaismarkkamäärästä ja yksit-täisten yhteisöjen saamista verohelpotuksista ei ole olemassa tilastotietoa. Li-säksi verotuet aiheuttavat joissain tilanteissa kilpailuhaittoja.

Yleishyödyllisen yhteisön käsite. Tuloverolain (1535/1992) 22.1 §:ssä onasetettu kriteerit, jotka yhteisön on täytettävä, jotta sitä voidaan pitää yleishyödyl-lisenä: 1) Yhteisön on toimittava yksinomaan ja välittömästi yleiseksi hyväksiaineellisessa, henkisessä, siveellisessä tai yhteiskunnallisessa mielessä. 2) Sentoiminta ei saa kohdistua rajoitettuihin henkilöpiireihin. 3) Yhteisö ei saa tuot-taa toiminnallaan siihen osallisille taloudellista etua osinkona, voitto-osuutena,kohtuullista suurempana palkkana tai muuna hyvityksenä. Sosiaali- ja terveys-alalla toimivat yhdistykset ja säätiöt kuuluvat tuloverolain tarkoittamiin yleis-hyödyllisiin yhteisöihin, mikäli niiden toiminta täyttää edellä mainitut yleishyödylli-syyden kriteerit (ks. Eskelinen 1997, 41–50).

Yleishyödyllisyyttä tarkasteltaessa kiinnitetään huomiota yhteisön toimin-taan kokonaisuutena. Yhteisön sääntöjen ja tosiasiallisen toiminnan on vastattavatoisiaan. Sääntöjen ja toiminnan on täytettävä tuloverolaissa esitetyt yleishyödyl-lisyysvaatimukset, jotta yhteisö ei menettäisi edullista asemaansa verotuksessa101.Jos yhteisö on suuri ja yleishyödyllinen toiminta laajaa, suhteellisen huomatta-vakaan liiketoiminta ei aiheuta yleishyödyllisyyden menettämistä. Yleishyödyl-

101 Ks. esim. KHO 1974 II 501 (TVL 1043/1974, 13 §).

132

lisyyden toteutumista auttaa se, että liiketoiminta ei kilpaile toisten toimijoidenvastaavan toiminnan kanssa. Yleishyödyllisyyteen ei vaikuta se, että liiketoimin-ta on tarkoituksellisesti kannattamatonta. Yhteisön asema yleishyödyllisenä yh-teisönä saattaa vaarantua, jos liiketoiminnasta tulee yhteisön keskeinen toimin-tamuoto102. Samoin käy, jos yhteisö saa yleishyödyllisyytensä turvin merkittävänkilpailuedun verovelvollisiin kilpailijoihinsa nähden tai jos liiketoimintaan si-toutuu suuri osa yhteisön varallisuudesta tai jos yhteisö joutuu velkaantumaanmerkittävästi liiketoiminnan mahdollistamiseksi. Yleishyödyllisyys vaarantuumyös silloin, jos liiketoiminnan harjoittamiseksi joudutaan ottamaan huomatta-via riskejä ja toteuttamaan merkittäviä spekulatiivisia toimenpiteitä. (Eskelinen1997, 41–43.)

Tuloverolaki. Yleishyödyllinen yhteisö on tuloverolain 23.1 §:n mukaanverovelvollinen saamastaan elinkeinotulosta. Elinkeinotoiminnalla tarkoitetaantuloverotuksessa liike- ja ammattitoimintaa. Liiketoiminta on ansaitsemistarkoi-tuksessa harjoitettua jatkuvaa ja ulospäin suuntautuvaa suunnitelmallista myyn-tiä, joka edellyttää taloudellisten riskien ottamista. Jos yhteisön toiminta täyttääliiketoiminnan tunnusmerkit, yhteisöä verotetaan liiketulosta yleishyödyllisyys-asemasta huolimatta. Jo yhden tai kahden liiketoiminnan tunnusmerkin täytty-minen saattaa muuttaa yhteisön tulon veronalaiseksi.103

Yleishyödyllisen yhteisön elinkeinotulona ei tuloverolain mukaan pidetäyhteisön toimintansa rahoittamiseksi järjestämistä arpajaisista, myyjäisistä, ta-varankeräyksestä, urheilukilpailuista, huvitilaisuuksista tai muusta niihin verrat-tavasta toiminnasta saatua tuloa. Mainittujen tilaisuuksien yhteydessä harjoite-tusta tarjoilu- ja myyntitoiminnasta saatua tuloa ei pidetä elinkeinotulona. Jä-senlehdistä ja muista yhteisön toimintaa välittömästi palvelevista julkaisuista saatutulo ei niin ikään ole elinkeinotuloa. Sitä eivät myöskään ole adressien, merk-kien, korttien tai muiden sellaisten hyödykkeiden myynnin muodossa suoritetustavarainkeruusta saadut tulot eivätkä bingopelin pitämisestä saadut tulot. Elin-keinotuloksi ei lueta sairaaloissa, vanhainkodeissa, invalidihuoltolaitoksissa taimuissa vastaavissa laitoksissa hoito-, askartelu- tai opetustarkoituksessa valmis-tettujen tuotteiden myynnistä tai tällaisessa tarkoituksessa suoritetuista palve-luista saatua tuloa. (TVL 23.2 §.) Arpajaisten ja bingon järjestämisestä yhdistysjoutuu maksamaan arpajaisveroa arpajaisverolain (552/1992) mukaisesti.

Tuloverolain 23.2 §:ssä mainittu yleishyödyllisen yhteisön varainhankintaon yhteisön henkilökohtaista tuloa ja sellaisena verovapaata. Verovapaita ovatmyös jäsenmaksutulot sekä sijoituksista kertyvät korot, osingot ja luovutusvoi-tot (VM 1998, 20). Oikeuskäytännössä verovapaan varainhankinnan tunnusmerk-kejä ovat olleet muun muassa seuraavat seikat: toiminnalla ei ole ansio- tai kil-pailutarkoitusta; toiminta on satunnaista, vähäistä ja kohdistuu ennalta rajoitet-

102 Ks. esim. keskusverolautakunta 21.3.1991 N 136 (TVL 1240/1988, 21 §).103 Elinkeinotoiminnan tunnusmerkkeinä pidetään toiminnan itsenäisyyttä, jatkuvuutta,

säännöllisyyttä, riskinalaisuutta ja ansiotarkoitusta. Myynti kohdistuu rajoittamattomalleostajakunnalle ja kilpailee yleisillä markkinoilla. Yhteisö käyttää palkattua henkilökun-taa. Toiminta tapahtuu ansaintatarkoituksessa eikä liity varsinaiseen yleishyödylliseentehtävään. Ks. esim. Oulun lääninverovirasto ja Myrsky 1994, 298. Veronalaisuudestaks. Eskelinen 1997, 77–81; Vapaavuori 1997, 513; ks. myös VM 1998, 42–47.

133

tuun piiriin; riski, tuotto ja liikevaihto ovat vähäisiä; toimintaa harjoitetaan omanjäsenistön keskuudessa, se liittyy yleishyödylliseen tarkoitukseen ja varat käyte-tään yhteisön yleishyödylliseen toimintaan (Myrsky 1994, 298). Lakia on käy-tännössä tulkittu väljästi, niin että useimpien yleishyödyllisten yhteisöjen varo-jenkeräystoiminta on tulkittu verottomaksi (VTV 1997, 15, 22). Näin ollen esi-merkiksi terveydenhuoltopalveluja kunnille myyvä säätiö tai yhdistys on lähtö-kohtaisesti verovelvollinen myynneistä saamansa tulon osalta, mutta ei tulove-rolain 23 §:ssä mainittujen tulojen osalta. Rajanvetokysymykset ovat kuitenkinvaikeita104. Yleishyödyllinen yhteisö on verovelvollinen kunnalle ja seurakunnallemuuhun kuin yleiseen tai yleishyödylliseen tarkoitukseen käytettävän kiinteis-tön tai kiinteistön osan tuottamasta tulosta. Yhteiskunnallisesti merkittävää toi-mintaa harjoittavien yleishyödyllisten yhteisöjen tuloverosta vapauttamisesta sää-detään tuloverolain mukaan erikseen.

Veronhuojennuslaki. Laki eräiden yleishyödyllisten yhteisöjen veronhuo-jennuksista (680/1976, myöh. VeronhuojennusL) sääntelee niin sanottujen su-peryleishyödyllisten yhteisöjen105 hakemuksesta myönnettävää veronhuojennus-ta. Yhteiskunnallisesti merkittävää toimintaa harjoittavien yleishyödyllisten yh-teisöjen tuloverolain mukaan veronalainen elinkeinotulo voidaan veronhuojen-nuslain mukaan vapauttaa kokonaan tai osittain verosta. Vastaavasti, jos kiin-teistöä on käytetty pääasiallisesti yleiseen tai yleishyödylliseen tarkoitukseen, kiin-teistön tuottama tulo voidaan katsoa verovapaaksi myös siltä osin kuin kiinteis-töä on käytetty muuhun kuin yleiseen tai yleishyödylliseen tarkoitukseen. (Ve-ronhuojennusL 1 §.) Verohallitus myöntää veronhuojennuksen yhteisölle mää-räajaksi, kerrallaan enintään viideksi vuodeksi. Se hankkii tarvittaessa lausunnonyleishyödyllisten yhteisöjen verovapauslautakunnalta. Verohallitus määrää ehdot,joilla yhteisö säilyttää oikeutensa veronhuojennukseen. Myönnetty veronhuojen-nus voidaan peruuttaa olosuhteiden muuttuessa. (VeronhuojennusL 4–7 §:t.)

Yleishyödyllisen yhteisön voidaan katsoa harjoittavan yhteiskunnallisestimerkittävää toimintaa, jos sen tarkoituksena on valtiollisiin asioihin vaikutta-minen rekisteröitynä puolueena taikka sosiaalisen tai muun yhteiskunnallisesti tär-keitä tarpeita palvelevan toiminnan harjoittaminen, jos tämä toiminta on koko val-takunnan alueen kattavaa tai muuten laajaa, vakiintuneen muodon saavuttanuttaja pysyvää106. Yksittäinen paikallinen yhdistys ei voi saada veronhuojennusta.Veronhuojennusta on voitava pitää perusteltuna yhteisön toiminnan yhteiskun-nalle tuottamaan etuun nähden. (VeronhuojennusL 2–3 §:t.) Asia ratkaistaanlaillisuusharkintaa käyttäen (KHO 1987 B 596). Käytännössä veronhuojennuk-sen edellytyksenä on ollut se, että yhdistyksen tai säätiön toiminta on ollut val-takunnallista tai muuten laajaa tai että se on ollut osa valtakunnallista järjestöä(VTV 1997, 37).

Huojennusta harkittaessa on otettava huomioon, missä määrin yhteisön va-roja ja tuloja käytetään yhteiskunnan kannalta tärkeään yleishyödylliseen toimin-

104 Ks. esim. KHO 1992 B 501, KHO 1990 B 524.105 Kirjallisuudessa käytetään termiä superyleishyödyllinen yhteisö sellaisista yleishyödylli-

sistä yhteisöistä, joille on myönnetty veronhuojennuslain mukainen veronhuojennus.106 Ks. esim. KHO 11.9.1997, T 2202, vrt. KHO 1990 B 551.

134

taan sekä merkitseekö yhteisön tiettyä liiketoimintaa koskeva veronhuojennusvastaavaa toimintaa harjoittaville elinkeinonharjoittajille suurempaa kuin vähäistähaittaa.107 Veronhuojennuspäätösten valmistelun yhteydessä joudutaan pohtimaanmuun muassa kilpailuhaittaa, toiminnan laajuutta ja yleishyödyllisyyttä. Veron-huojennuksen myöntäminen on koettu ongelmalliseksi esimerkiksi silloin, kunhakijana on terveydenhuoltoalan yhdistys, jolla on kylpylä, vanhusten palvelu-toimintaa tai palvelutalo. (VTV 1997, 33.)

Arvonlisäverotus. Yleishyödylliselle yhteisölle myönnetään verotukea myösarvonlisäverotuksessa. Arvonlisäverolain (1501/1993, myöh. AVL) 4 §:n mukaantuloverolaissa tarkoitettu yleishyödyllinen yhteisö on yleensä verovelvollinen vain,jos sen harjoittamasta toiminnasta saatua tuloa pidetään tuloverolain mukaanyhteisön veronalaisena elinkeinotulona. Yleishyödyllinen yhteisö on kuitenkintietyin edellytyksin aina verovelvollinen tarjoilupalvelun ja kiinteistönhallinta-palvelun ottamisesta omaan käyttöön (ks. AVL 4, 25a ja 32 §). Yleishyödyllisenyhteisön arvonlisäverovelvollisuuden poistaa vain tuloverolakiin perustuva verotto-muus. Arvonlisäveroa on siten maksettava huolimatta siitä, että yhdistykselle taisäätiölle on mahdollisesti myönnetty veronhuojennuslain mukainen veronhuo-jennus. Arvonlisäverolain 4 §:ään perustuva vapautus liiketoiminnan muodossatapahtuvan toiminnan verollisuudesta on poikkeus arvonlisäverolain mukaisestayleisestä ja laajasta verovelvollisuudesta, ja se aiheuttaa epäneutraalisuutta. Sään-nöstä tulee siten tulkita suppeasti (ks. myös KHO 12.3.1999/426).

Yhdistyksen ja säätiön asema arvonlisäverotuksessa riippuu neljästä asias-ta: 1) onko yhteisö yleishyödyllinen, 2) onko kysymyksessä oleva tulo arvonlisä-verolain soveltamisalan piirissä, 3) harjoitetaanko toimintaa arvonlisäverolaissatarkoitetulla tavalla liiketoiminnan muodossa ja 4) onko toiminnasta saatu tulotuloverolain mukaan elinkeinotuloa. Yleishyödyllinen yhteisö on verovelvollinen,jos toimintaa harjoitetaan arvonlisäverolain 1 §:ssä tarkoitetulla tavalla liiketoi-minnan muodossa ja tuloa pidetään tuloverolain 23 §:n mukaan yhteisön verol-lisena elinkeinotulona108. Jos tuloa ei pidetä tuloverolain 23 §:n mukaan yleis-hyödyllisen yhteisön veronalaisena elinkeinotulona, koska toiminta on yhteisöntarkoituksen mukaista yleishyödyllistä toimintaa, on toiminta lähtökohtaisestiarvonlisäverotonta huolimatta siitä, että sitä harjoitettaisiin liiketoiminnan muo-dossa (ks. KHO 20.8.2000/1754). Osa yleishyödyllisistä yhteisöistä jää arvon-lisäverovelvollisuuden ulkopuolelle arvonlisäverolain 3 §:n perusteella. Säännök-sen mukaan myyjä ei ole verovelvollinen, jos kalenterivuoden liikevaihto on enin-tään 50 000 markkaa, ellei myyjää ole omasta pyynnöstään merkitty verovelvol-liseksi.

Yleishyödyllinen yhteisö voi hakeutua verovelvolliseksi omasta pyynnöstään,jos se harjoittaa liiketoimintaa ja jos toiminta kuuluisi arvonlisäverotuksen pii-riin ilman arvonlisäverolain 4 §:n poikkeussäännöstä (AVL 12.1 §)109. Jos jär-jestö hakeutuu arvonlisäverovelvolliseksi, se on arvonlisäverolain yleisten sään-

107 L eräiden yleishyödyllisten yhteisöjen veronhuojennuksista, 1–3 §:t; Juanto 1999, 266–270. Ks. myös KHO 1986 B II 534.

108 Ks. KHO 26.9.1996 T 3013 ja KHO 22.10.1997 T 2642.109 Ks. KHO 1997:3, vrt. kuitenkin KHO 28.5.1999.

135

töjen mukaan velvollinen suorittamaan arvonlisäveroa kaikesta sellaisesta liike-toiminnan muodossa harjoittamastaan toiminnasta, joka ilman lain 4 §:n vero-vapautussäännöstä olisi aiheuttanut verovelvollisuuden. Järjestö ei siten voi ha-keutua verovelvolliseksi vain osasta harjoittamaansa liiketoimintaa. (Ks. KHO15.3.1999/430.)

Sosiaali- ja terveysalalla toimiviin yrityksiin ja arvonlisäverovelvollisiin yleis-hyödyllisiin yhteisöihin sovelletaan arvonlisäverolain sosiaali- ja terveysalaa kos-kevia erityissäännöksiä (AVL 34–38 §:t). Arvonlisäveroa ei makseta terveyden- jasairaanhoitopalvelun myynnistä. Veroa ei myöskään makseta, kun hoitotoimenharjoittaja luovuttaa hoidon yhteydessä hoitoon tavanomaisesti liittyviä palve-luja ja tavaroita. Verottomuus koskee myös sosiaalihuoltona tapahtuvaa palvelu-jen ja tavaroiden myyntiä.

Terveyden- ja sairaanhoitopalvelulla laissa tarkoitetaan ihmisen terveydentilan sekätoiminta- ja työkyvyn palauttamiseksi ja ylläpitämiseksi tehtäviä toimenpiteitä, joskysymyksessä on valtion tai kunnan ylläpitämässä terveydenhuollon toimintayksikössäannettava hoito, yksityisestä terveydenhuollosta annetussa laissa tarkoitettu hoito taiarvonlisäverolaissa tarkemmin määritellyn terveydenhuollon ammattihenkilön anta-ma hoito. Sosiaalihuollolla arvonlisäverolaissa tarkoitetaan valtion tai kunnan har-joittamaa ja sosiaaliviranomaisten valvomaa muun sosiaalihuollon palvelujen tuotta-jan harjoittamaa toimintaa, jonka tarkoituksena on huolehtia lasten ja nuorten huol-losta, lasten päivähoidosta, vanhustenhuollosta, kehitysvammaisten huollosta, muistavammaisten palveluista ja tukitoimista, päihdehuollosta sekä muusta tällaisesta toi-minnasta.

Yleishyödyllinen yhteisö on siis arvonlisäverolain mukaan verovelvollinenvain, jos sen harjoittamasta toiminnasta saatua tuloa pidetään tuloverolain mu-kaan yhteisön veronalaisena elinkeinotulona. Arvonlisäverolain 4 §:n säännök-sen tulisi johtaa siihen, että mikäli yhteisöä pidetään tuloverotuksessa yleishyödyl-lisenä ja sen tuloja verovapaina, myöskään arvonlisäverovelvollisuutta ei ole. Käy-tännössä tilanne ei kuitenkaan ole näin selkeä. Tuloverolain 23 §:ssä mainitutverovapaat tulot ovat arvonlisäverotuksen ulkopuolella, mutta muilta osin tulo-jen veronalaisuus ratkaistaan arvonlisäverotuksessa tuloverolain elinkeinotoimin-nan tunnusmerkkien perusteella. Liiketoiminnan käsitteen tulkinta saattaa vaih-della sen mukaan, onko kysymyksessä tulo- vai arvonlisäverotus. Arvonlisäverotuk-sessa on saatettu tulkita yleishyödyllisen yhteisön toiminta joko osittain tai ko-konaan elinkeinotoiminnaksi, vaikka tuloverotuksessa toimintaa ei ole pidettyelinkeinotoimintana. Myös eri verovirastot ovat luoneet toisistaan poikkeaviakäytäntöjä. Verohallitus on pyrkinyt poistamaan ongelmia ohjeistuksella.110

Arvonlisäverotuksen tasapuolisuuden toteuttamisen vuoksi toiminnan kat-sotaan pääsääntöisesti tapahtuvan liiketoiminnan muodossa, jos myytävät tava-rat tai palvelut kilpailevat muiden vastaavien yleisillä markkinoilla esiintyvienhyödykkeiden kanssa. Toiminta voi tapahtua liiketoiminnan muodossa myös sil-loin, kun myytävistä hyödykkeitä peritään ainoastaan omakustannushinta. Huo-miota tulee tällöin kiinnittää esimerkiksi myyntitapaan ja siihen, kilpaileeko hyö-dyke muiden vastaavien kanssa kysyntä-tarjontatilanteessa. Ansiotarkoituksella

110 Eskelinen 1997, 146–147; VTV 1997, 27–29; VM 1998, 46.

136

tarkoitetaan voiton tavoittelun lisäksi muunlaisen taloudellisen hyödyn tavoit-telua riippumatta siitä, mihin tarkoitukseen toiminnasta saatava voitto käyte-tään ja kuka toiminnasta hyötyy. (Hämäläinen 2000, 324.) Siten arvonlisävero-tuksen kannalta ei ole merkitystä sillä, hyötyykö toiminnasta yrittäjä vai käyte-täänkö mahdollinen voitto yleishyödyllisen yhteisön toimintaan.

Arvonlisäverolain 79.1 §:n mukaan veron perusteeseen111 luetaan suoraantavaran tai palvelun hintaan liittyvät tuet ja avustukset. Näin ollen arvonlisäve-rovelvollinen yleishyödyllinen yhteisö saattaa joutua maksamaan arvolisäveroaraha-automaattiavustuksesta tai kunnalta saamastaan avustuksesta. Tuki tai avus-tus ei sisällä veron osuutta. Raha-automaattiyhdistyksen ohjeiden mukaan ar-vonlisävero hyväksytään avustettavaksi kuluksi vain, jos se jää avustuksen saajanlopulliseksi kuluksi (RAY 1998c, 10–11). Jos yhdistys tai säätiö sitoutuu luovut-tamaan joitakin palveluja avustusta vastaan, saatu avustus voidaan katsoa arvon-lisäverotuksessa myös arvonlisäverolain 73.1 §:ssä tarkoitetuksi suoritetuista pal-veluista saaduksi ja tällä perusteella myynnistä suoritettavan veron perusteeseenluettavaksi vastikkeeksi. Vastikkeen maksaja voi olla myös joku muu kuin palve-lun käyttäjä. (Eskelinen 1997, 164.)

Seuraavasta korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisusta käy ilmi, ettälomanviettotoimintaa harjoittava yhdistys joutui ottamaan veron perusteeseenmukaan myös saamansa raha-automaattiavustuksen.

KHO 1997:19. Yhdistys oli yleishyödyllinen yhteisö, jonka tarkoituksena oli muunohella kaikille avoimien lomanviettopaikkojen ja lomakylien hankkiminen ja ylläpi-täminen sekä tähän verrattava lomanviettomahdollisuuksien edistäminen. Yhdistysylläpiti kaikille avointa lomanviettopaikkaa, ja se oli harjoittamastaan majoitus- ja ra-vintolatoiminnasta arvonlisäverovelvollinen.

Yhdistys sai vuosittain toiminta-avustusta Raha-automaattiyhdistyksen tuotos-ta lomatoiminnan tukemiseen. Avustuksesta tuli käyttää vähintään 90 % asiakkaallesosiaalisin perustein joko rahana tai maksualennuksena myönnettävään lomatukeen.Avustuksella katettiin asiakkaalta perityn omavastuuosuuden ja yhdistyksen ylläpitä-män lomanviettopaikan hinnaston mukaisen lomavuorokausimaksun erotus. Avustuk-sen tarkoituksena oli siten asiakkaalta lomanvietosta perittävän hinnan alentaminen.Yhdistyksen saama toiminta-avustus oli tältä osin arvonlisäverolain 79 §:n 1 momentissatarkoitettu suoraan palvelun hintaan liittyvä veron perusteeseen luettava avustus. Yhdis-tyksen oli siten maksettava arvonlisäveroa saamastaan toiminta-avustuksesta.

Tapauksen ratkaisuajankohtana voimassa olleen Raha-automaattiyhdistyk-sen tuotosta myönnettävistä avustuksista annetun valtioneuvoston päätöksen(177/1993) 10.1 §:n mukaan lomatoiminnan avustamiseen myönnettävää yleis-tukea saatiin käyttää asiakkaalle myönnettävään lomanvieton välittömään tukeenja muihin asiakkaalle aiheutuviin välittömiin kustannuksiin sekä lomatoimin-nan järjestämisestä aiheutuviin menoihin avustuspäätöksessä mainitussa määrin.Valtioneuvoston avustusehtopäätökseen sisältyi yksityiskohtaiset määräykset avus-tuksen käyttämisestä lomatoiminnan järjestämisestä aiheutuviin menoihin ja lo-matukeen. Suurin osa toiminta-avustuksesta oli käytettävä asiakkaille tarkoitet-

111 Veron peruste on tavarasta tai palvelusta suoritettava vastike, joka ei sisällä veron osuut-ta. Vastikkeella tarkoitetaan myyjän ja ostajan väliseen sopimukseen perustuvaa hintaa,joka sisältää kaikki hinnanlisät. AVL 73 §.

137

tuun lomatukeen. Päätöksen 10.2 §:n mukaan lomanvieton välittömällä tuellatarkoitetaan yksityiselle henkilölle joko rahana tai maksualennuksena myönnet-tävää lomatukea.

Yhdistyksen saama toiminta-avustus oli luonteeltaan kohdennettua toimin-ta-avustusta, joka oli tarkoitettu lomatoiminnan tukemiseen. Yhdistys peri asiak-kaalta omavastuuosuuden tai kattoi muuten myöntämällään tuella asiakkaallelomasta aiheutuvia kustannuksia. Avustusta pidettiin arvonlisäverotuksessa suo-raan palvelun hintaan liittyvänä avustuksena. Yhdistyksen saama toiminta-avustusluettiin näin ollen veron perusteeseen. Arvonlisäverolakia koskevan hallituksenesityksen (HE 283/1994 vp) mukaan kaikki myytävän tavaran tai palvelun hin-taan suoraan liittyvät tuet luetaan veron perusteeseen. Suoraan hintoihin liitty-viä tukia ovat tuet, jotka määräytyvät tavaran tai palvelun myyntihinnan tai myy-dyn määrän perusteella. Tällaisia ovat hallituksen esityksen mukaan esimerkiksierilaiset hyödykkeen myyntihinnan alentamiseksi annettavat hinnanalennus- jahinnanerokorvaukset. Tukia, jotka annetaan toiminnan yleisten edellytysten paran-tamiseksi ja joilla ei ole erityistä liityntää myytävien hyödykkeiden hintoihin, ei luetaveron perusteeseen. (HE 283/1994 vp.) Tässä tapauksessa tilanteeseen vaikuttivattoiminta-avustuksen luonne kohdennettuna toiminta-avustuksena sekä avustuk-sen käyttöä koskevat tiukat ehdot, joiden mukaan suurin osa toiminta-avustuk-sesta oli käytettävä lomatoiminnan tukemiseen. Kohdennettu toiminta-avustus rin-nastettiin tässä tapauksessa suoraan palvelun hintaan liittyviin avustuksiin.

Myös arvonlisäverolain tulkintaan vaikuttava Euroopan yhteisön kuudesarvonlisäverodirektiivi112 edellyttää suoraan hintaan liittyvien tukien verottamista.Kysymys on suoraan hintaan liittyvästä tuesta, jos 1) tuki annetaan hyödykkeenmyyjälle, 2) tuki muodostaa vastikkeen tai sen osan ja 3) tuen antajana on kol-mas osapuoli. Sellaisia tukia ja avustuksia ei lueta veron perusteeseen, jotka an-netaan toiminnan yleisten edellytysten parantamiseksi tai toiminnan jatkuvuu-den turvaamiseksi ja jotka eivät suoranaisesti liity myytävien hyödykkeiden hin-toihin. Rajan vetäminen hintaan liittyvän tuen tai avustuksen ja muiden tukienja avustuksien välillä voi olla vaikeaa, sillä yleisavustuskin saattaa mahdollistaahinnan alentamien. Jos liiketoimintaa harjoittava yleishyödyllinen yhteisö saaavustusta toimintansa tueksi mutta avustuksella ei ole mitään yhteyttä liiketoi-minnan harjoittamiseen, avustusta ei lueta liiketoiminnasta tilitettävän veronperusteeseen.113

Muut verot. Kiinteistöverolain (654/1992) 13a §:ssä säädetään yleishyödyl-lisen yhteisön kiinteistöveroprosentista. Kunnanvaltuusto voi säännöksen mu-kaan määrätä yleishyödyllisen yhteisön omistaman rakennuksen ja sen maapoh-jan kiinteistöveroprosentin normaalia alhaisemmaksi, jos kiinteistöllä sijaitsevarakennus on pääasiallisesti yleisessä tai yleishyödyllisessä käytössä. Tällaisen ra-kennuksen kiinteistöveroprosentiksi voidaan määrätä myös 0,00 %. Mahdollis-tavasta säännöksestä huolimatta monet kunnat kuitenkin päättivät, että ne eivät

112 Kuudes neuvoston direktiivi jäsenvaltioiden liikevaihtoverolainsäädännön yhdenmukais-tamisesta – yhteinen arvonlisäverojärjestelmä: yhdenmukainen määräytymisperuste (77/388/ETY).

113 HE 283/1994 vp; Eskelinen 1997, 164; Linnakangas–Juanto, 102.

138

esimerkiksi vuonna 2000 vapauttaneet yleishyödyllisiä yhteisöjä kiinteistöveros-ta uuden kiinteistöverolain säännöksen laajan tulkinnan vuoksi114. Säännöksentulkintakäytäntö kuitenkin toivottavasti selkenee tulevaisuudessa (ks. KK 719/1999 vp).

Yleishyödylliset yhteisöt voivat saada veroetuja myös perintö- ja lahjavero-lain (378/1940) mukaisesti. Veroa ei makseta omaisuudesta, joka yhdistyksensääntöjen mukaan sen lakattua on siirtynyt toiselle yhdistykselle. Vastaavasti yleis-hyödyllisen yhdistyksen tai säätiön ei tarvitse maksaa perintö- ja lahjaveroa omai-suudesta, jonka se on saanut testamentilla tai lahjana (2 §, ks. esim. KHO 1966II 632). Myös muut kuin elinkeinotoimintaan liittyvät avustukset ovat verotto-mia. Jos saatu avustus kohdistuu muuhun kuin yleisessä tai yleishyödyllisessäkäytössä olevaan kiinteistöön, joudutaan ratkaisemaan, onko avustus kiinteistöntuottamaa kunnallis- ja kirkollisverotuksessa veronalaista vai kokonaan verova-paata tuloa (Eskelinen 1997, 89). Varallisuusverolain (1537/1992) 5.2 §:n mu-kaan tuloverolaissa tarkoitetut yleishyödylliset yhteisöt ovat vapaita varallisuus-verosta.

Maksuunpannun veron jälkikäteinen huojentaminen on mahdollista vero-tusmenettelylain (1558/1995) mukaisesti. Kunta voi verotusmenettelylain 88 §:nperusteella päättää olla perimättä yleishyödylliseltä yhteisöltä kunnallisveroa,mikäli veron periminen katsotaan kohtuuttomaksi. Tilanteen voivat aiheuttaaveronmaksukyvyn olennainen alentuminen, verosäännösten sisältöä koskeva ereh-dys tai muu erityinen syy. Kunnat ovat soveltaneet verotusmenettelylain sään-nöstä hyvin eri tavoin. Joillakin kunnilla on ollut hyvin tiukka soveltamiskäy-täntö, kun taas jotkut kunnat ovat myöntäneet huojennuksia varsin väljästi (VTV1997, 19–20). Valtiolle menevää tuloveroa koskevan verotusmenettelylain mu-kaisen huojennushakemuksen käsittelee verovirasto, jos vapautettavaksi pyydet-ty määrä on enintään 300 000 markkaa. Suurempaa määrää koskevan hakemuk-sen käsittelee Verohallitus. Verohallitus voi ottaa veroviraston käsiteltäväksi kuu-luvan asian ratkaistavakseen. Valtiovarainministeriö voi vastaavasti ottaa Vero-hallituksen tai veroviraston käsittelemän periaatteellisesti tärkeän asian ratkais-tavakseen. (Verotusmenettelylaki 88 §, Eskelinen 1997, 137.)

Yhteisön verotus toimitetaan lähtökohtaisesti yhteisön oman, kirjanpitoonperustuvan ilmoituksen perusteella. Verotusmenettelylain 7 §:n mukaan vero-velvollisen, jolla on verovuonna ollut veronalaista tuloa tai varallisuutta, on ve-rotusta varten annettava veroilmoitus. Näin ollen, jos yleishyödyllisellä yhteisöl-lä ei ole muita kuin TVL:n 23 §:ssä tarkoitettuja verovapaita tuloja, yhteisön eitarvitse antaa veroilmoitusta lainkaan, ellei ilmoitusta erikseen pyydetä. Käytän-nössä yhteisö tulkitsee itse tuloverolain säännöksiä ja toteaa, onko sillä verotet-tavaa tuloa vai ei. Tällöin voi käydä niin, että verosäännösten virheellisen tul-kinnan vuoksi yhdistys ei anna ilmoitusta elinkeinotuloksi laskettavasta tulos-taan. Veroviranomainen ei välttämättä tiedä edes kyseisen yhdistyksen olemassaolos-ta. Yhteisön saama elinkeinotulo ja mahdollinen arvonlisäverovelvollisuus voi-vat tulla ilmi muussa yhteydessä, esimerkiksi verotarkastuksessa. Yhdistystä saa-

114 Ks. AL 22.10.1999. Yleishyödylliset yhteisöt piti vapauttaa kiinteistöverosta, sen sijaanjo vapautetutkin joutuivat verolle. AL 26.10.1999. Yhdistystalotkin kiinteistöverolle.

139

tetaan tällöin jälkiverottaa. Verotusmenettelystä annetun lain 57.2 §:n mukaanjälkiverotus voidaan toimittaa viiden vuoden kuluessa verovelvollisen verotuk-sen päättymistä seuraavan vuoden alusta lukien. Maksamattomille veroille voi-daan määrätä veronlisäystä ja -korotusta sekä korkoa. Odottamattomat maksutsaattavat johtaa yhdistyksen tai säätiön taloudelliseen ahdinkoon.

Vastaavasti yhdistyksen saattaa olla vaikea varmistua siitä, voidaanko sillemyöntää veronhuojennuslain mukainen huojennus. Yhteisöt ovat usein hakeneetveronhuojennuksia kaikista sellaisista tuloista, jotka voitaisiin mahdollisesti tul-kita elinkeinotuloksi. Tässä voi kuitenkin olla se vaara, että yhteisön katsotaanitse tunnustavan hakemuksessa mainitun toiminnan elinkeinotoiminnaksi, jayhteisö voi joutua toiminnasta arvonlisäverovelvolliseksi. Mikäli huojennustahaetaan verovapaasta tulosta, hakemus yleensä hylätään sillä perusteella, ettämainitut tulot eivät ole yleishyödyllisen yhteisön elinkeinotuloja. Voi kuitenkinolla, että hakemus käsitellään ja hyväksytään, vaikka tulo olisi verotonta tulove-rolain 23 §:n nojalla. Samalla yhteisö saattaa joutua turhaan arvonlisäverovel-volliseksi. (Eskelinen 1997, 133.) Yleishyödyllisiä yhteisöjä koskevien verosään-nösten monimutkaisuus tuottanee ongelmia varsinkin pienissä yhdistyksissä, jotkatoimivat harrastelijapohjalta. Näin ollen verohallinnon järjestöille suuntaamaneuvonta ja tiedotustoiminta olisi tärkeää115.

Kehittämisehdotukset. Valtiontalouden tarkastusvirasto on esittänyt, ettäyleishyödyllisten yhteisöjen verotukseen liittyvien kilpailuhaittojen vähentämi-seksi ja verotusmenettelyn yhtenäistämiseksi yleishyödyllisten yhteisöjen toimin-nan verovapaus kytkettäisiin säännöksin tai ohjein nykyistä enemmän yhteisön toi-mialaan (VTV 1997, 30, 58). Yleishyödyllisten yhteisöjen verotusta koskevaalainsäädäntöä uudistettaessa tulisi harkita siirtymistä takaisin alkuperäiseen aat-teellisten yhteisöjen veronhuojennusmenettelyyn, jolloin verovapaata olisi vainpuhdas aatteellinen toiminta, jota voisi tukea vain vähäinen elinkeinotoiminta. Kunliiketoiminta kasvaa huomattavaksi, siirtyisi koko toiminta verolliseksi. Esimerkiksiarvonlisäverotuksessa on säädetty markkamääräinen raja, jonka ylittymisen jäl-keen koko toiminta on verollista. Kilpailuviraston mukaan yleishyödyllisten yh-teisöjen verotuksessa arvonlisäverolain ja tuloverolain välinen kytkentä johtaa ti-lanteisiin, joissa samoilla markkinoilla toimivat kilpailunrajoituslain tarkoittamatkeskenään kilpailevat elinkeinonharjoittajat ovat verotuksellisesti erilaisessa asemas-sa, mikä aiheuttaa kilpailun vääristymistä. Tulisi selvittää, onko olemassa riittäviäperusteita sille, että yleishyödyllisten yhteisöjen arvonlisäverotus on sidottu tulovero-tukseen. (Ks. myös VTV 1997, 57–59.)

Arvonlisäverotuksen kytkentä tuloverolain mukaiseen verovelvollisuuteensaattaa olla vastoin neuvoston kuudetta arvonlisäverodirektiiviä. Direktiivin mu-kaan arvonlisäverovelvollisuuden tulee koskea jokaista, joka harjoittaa taloudel-lista toimintaa riippumatta toiminnan tarkoituksesta tai tuloksesta.116 Kuudesarvonlisäverodirektiivi (art. 13) edellyttää, että yleishyödyllisten yhteisöjen ar-vonlisäverovapauskysymyksiä pohdittaessa otetaan huomioon arvonlisäveroky-

115 Verotoimistot ovat järjestäneet erilaisia urheiluseuroille ja yleishyödyllisille yhteisöilletarkoitettuja neuvontatilaisuuksia. Ks. VTV 1997, 49–50 sekä KK 1149/1997.

116 Ks. Juote 1996, 283 ja Lundell 1997, 511.

140

symyksen aiheuttama kilpailuhaitta. Arvonlisäverottomuuden aiheuttama kilpai-luhaitta on lisääntynyt yleishyödyllisten yhteisöjen tulonhankinnan kasvaessa.Asiaan on vaikuttanut omalta osaltaan myös vuonna 1994 toteutettu arvonlisä-verouudistus, jonka myötä palvelut tulivat arvonlisäverotuksen piiriin.

Edellä selostettujen uudistusten myötä vältettäisiin koko ajan lisääntyvätyleishyödyllisten yhteisöjen verotuksen aiheuttamat kilpailuhaitat ja muut vero-tuksen neutraalisuuden puutteet (ks. myös VTV 1997, 8–9, 57–59). Samalla yleis-hyödyllisten yhteisöjen verotus yksinkertaistuisi. Uudistusten myötä saatavat ve-rotulot voitaisiin – niin haluttaessa – kanavoida järjestötoimintaan julkisen tuenkautta. Näin yleishyödyllisten yhteisöjen tukijärjestelmä olisi kokonaisuutenatarkasteluna nykyistä paremmin koordinoitu ja tiedostettu. Tukea pystyttäisiinkohdentamaan yhteiskunnan kannalta hyvänä ja perusteltuna pidettyyn toimin-taan ja erilaisiin kehittämishankkeisiin.

141

4 Raha-automaattiyhdistys jakansalaisjärjestöt

4.1 RAY sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminnan rahoittajana

Raha-automaattiyhdistyksen harjoittaman avustustoiminnan päämäärä – ter-veyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistäminen – kytkee avustustoiminnan osaksiyhteiskuntamme sosiaali- ja terveyspoliittista järjestelmää. Avustustoimintaakoskevat oikeudelliset lähtökohtasäännökset sisältyvät arpajaislakiin ja raha-au-tomaattiavustuksista annettuun lakiin (ks. luku 2). Säädöksiä täsmentävät edus-kunnan hyväksymä valtion talousarvio sekä Raha-automaattiyhdistyksen ja so-siaali- ja terveysministeriön välillä sovitut tulostavoitteet. Raha-automaattiyh-distyksen hallituksen hyväksymät avustustoiminnan periaatteet ja linjaukset ovatavustustoimintaan sovellettavaa soft law -tyyppistä sääntelyä.

Voimassa olevan hallitusohjelman117 mukaan sosiaali- ja terveydenhuollonpalveluja suunnataan erityisesti syrjäytymisen torjumiseen ja heikossa asemassa ole-vien kansalaisten tilanteen parantamiseen. Tavoitteena on lasten ja nuorten hy-vinvoinnin edistäminen, syrjäytymisen ja päihdeongelmien ehkäisy sekä sosiaa-lityön ja mielenterveyspalvelujen vahvistaminen. Julkisen vallan järjestämisvas-tuulla olevia sosiaali- ja terveyspalveluja täydentävät linjausten mukaan yksityisetpalvelut, kolmas sektori sekä omais- ja lähimmäistyö. Sosiaalisten ja terveydellistenongelmien ehkäisemistoimet kohdistuvat erityisesti lasten ja nuorten ongel-mien vähentämiseen.118 Samantyyppisiin toiminta-alueisiin suuntautuvat myös raha-automaattiavustukset. Painopisteet näkyvät sekä valtioneuvoston tekemistä avus-tuspäätöksistä ja Raha-automaattiyhdistyksen valmistelemista jakoehdotuksistaettä yhdistyksen hallituksen hyväksymistä avustustoiminnan linjauksista.

Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnassa painotetaan syrjäytyneidenja syrjäytymisvaarassa olevien väestöryhmien lisäksi toimintoja, jotka tukevat jaedistävät kansalaisten omaa aktiivisuutta, itsenäistä selviytymistä ja elämänhal-

117 Pääministeri Paavo Lipposen toisen hallituksen ohjelma 15.4.1999.118 Ks. hallituksen ohjelma; StTaTo 2000–2003.

142

lintaa (RAY 1998b, 1–2; Avustusinfo 3/01). Avustusta harkittaessa on kiinni-tetty huomiota myös järjestön yhteistoimintaan julkisen palvelujärjestelmän jamuiden järjestöjen kanssa. Järjestöjen ja viranomaisten välisen yhteistyön olisiturvattava asiakkaiden joustava palvelujen saanti ja siirtyminen palvelujärjestel-män sisällä käyttämään muita palveluja. (RAYat, 4–5.)

Raha-automaattiyhdistyksen tuotto käytetään avustusten myöntämiseenoikeuskelpoisille yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille terveyden ja sosiaali-sen hyvinvoinnin edistämistoimintaan (ArpajaisL 17 §, AvustusL 1.1 §). Raha-automaattiavustuksia myönnetään pääasiassa yhdistyksille ja säätiöille, mutta lain-säädäntö mahdollistaa avustusten myöntämisen myös sosiaali- ja terveysalallatoimiville yleishyödyllisille osakeyhtiöille. Tällöin yhtiön yleishyödyllinen tarkoi-tus on ilmaistava yhtiöjärjestyksessä ja toiminnan on liityttävä terveyden ja sosi-aalisen hyvinvoinnin edistämiseen. Yhtiöjärjestyksessä on oltava voitonjakokiel-to, jonka mukaan yhtiö ei saa jakaa osinkoa eikä muuta taloudellista etua osak-kailleen. Yhtiöjärjestykseen on lisäksi sisällyttävä määräys, jonka mukaan yhtiö-tä purettaessa sen omaisuus on käytettävä terveyden tai sosiaalisen hyvinvoinninedistämiseen liittyvään yleishyödylliseen tarkoitukseen, lähtökohtaisesti siihentarkoitukseen, jota varten yhtiö on perustettu. Osakkeenomistajille ei saa syntyätaloudellista etua yhtiön purkautumisen yhteydessä.119

Avustettavan yhteisön jäsenpohjan tulee olla riittävän laaja: päättävissä eli-missä pitää olla toiminnan merkitys ja laajuus huomioon ottaen riittävä määräpäätöksentekijöitä. Yksittäisellä oikeushenkilöllä tai luonnollisella henkilöllä eisaa olla määräävää asemaa avustettavassa yhteisössä. Raha-automaattiyhdistysselvittää avustusvalmistelun yhteydessä avustusta hakevan yhteisön jäsenyhtei-söt ja niiden osuuden avustusta hakevan yhteisön päätöksenteossa. Julkisyhtei-sö, kuten kunta, voi olla avustettavan yhteisön jäsenenä tai yhtenä säätiön pe-rustajatahona, mutta julkisyhteisöllä ei saa olla määräävää asemaa avustuksia saa-vassa yhteisössä tai säätiössä. Julkisyhteisöt eivät saa määrätä yhteisön hallintoon osal-listuvaa henkilöä. Raha-automaattiyhdistys kiinnittää avustusvalmistelua suorit-taessaan tarvittaessa huomiota myös henkilöitä koskeviin esteellisyysnäkökoh-tiin.120

Raha-automaattiavustuksia ei voida myöntää menoihin, jotka lakisääteisesti taimuutoin ilmeisesti kuuluvat valtion, kunnan tai uskonnollisen yhdyskunnan makset-taviksi. Vanhaan raha-automaattiasetukseen sisältyi asiaa koskeva nimenomai-nen säännös. Nykyiseen lainsäädäntöön ei sisälly vastaavaa säännöstä, mutta sään-nöksen pois jättämisellä ei ollut tarkoitus kumota aiemmin noudatettua periaa-tetta (HE 197/1999 vp, 90). Siten kunnalla ei ole missään tilanteessa mahdolli-suutta hakea raha-automaattiavustuksia. Avustuksia ei myöskään voi hakea toimin-taan, joka kunnan tulee lain perusteella järjestää tai johon asukkaalla on subjektiivi-nen oikeus. Käytännön tarkoituksena on kaksinkertaisen rahoituksen estäminen:avustusta ei myönnetä oikeussubjekteille, joilla on verotusoikeus. (Ks. HE 197/1999 vp, 90; RAY 2000h.)

119 Ks. Avustusinfo 3/01, 5; RAY 2000h; RAY 1998c, 1–2.120 Ks. Avustusinfo 3/01; RAY 2000h sekä RAY 1998c. RAY täsmensi syksyllä 2000 avus-

tuskelpoisuuden tulkintaa.

143

Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen 1990-luvulla hyväksymän linjauk-sen mukaan raha-automaattiasetuksen säännöstä, joka kieltää avustusten myön-tämisen menoihin, jotka lakisääteisesti tai muutoin ilmeisesti kuuluvat valtiolle,kunnalle tai uskonnolliselle yhdyskunnalle, tulkittiin siten, että kielto koskeeehdottomana vain niitä toimintoja, joiden järjestämiseen viranomaisilla on erityi-nen velvoite tai kansalaisella subjektiivinen oikeus. Jos erityisvelvoitetta tai sub-jektiivista oikeutta ei ole, arvioidaan, miten kunta on vakiintuneesti tai tosiasialli-sesti rahoittanut kyseistä toimintaa. Avustuksen myöntämistä harkittaessa otetaanhuomioon lisäksi se, minkä väestöryhmän erityisiin ja hyvin perusteltuihin tar-peisiin palvelulla vastataan. Käytännössä kohteena olevan väestöryhmän on kuu-luttava avustustoiminnan painopistealueisiin. (Ks. RAY 2000h; RAYat, 4–5.)Esimerkiksi vanhustenhuolto kuuluu perinteisesti kunnan järjestämisvelvollisuu-den piiriin. Vanhustenhuolto mainittiin kuitenkin vanhassa raha-automaattiase-tuksessa yhtenä nimenomaisena avustuskohteena. Raha-automaattiavustuksiaonkin suunnattu huomattava määrä yhteiskunnan vanhus- ja sosiaalipoliittistenlinjausten ja tarvelaskelmien perusteella vanhustenhuollon toimialalla toimivillejärjestöille, erityisesti vanhusten palvelutalojen rakentamiseen.

Valtiontalouden ongelmien vuoksi raha-automaattiavustuksia on myönnetty myös tar-koituksiin, joiden tavoitteena on ollut valtion menojen vähentäminen: vuonna 1997Raha-automaattiyhdistyksen tuottoa jaettiin normaalin jaon lisäksi syksyllä järjeste-tyssä erillisjaossa, joka poikkesi normaaleista avustuskohteista (RAY 1997d). Raha-automaattiasetukseen otettiin lisäjaon mahdollistamiseksi väliaikainen säännös (31.4 §,869/1997), jonka mukaan avustusta voitiin myöntää asetuksen 29 §:n mukaisiin tar-koituksiin, jos hakemukset koskivat erillisohjelmaa pitkäaikaistyöttömyyden ja muidenlamasta aiheutuvien seurausvaikutusten lieventämiseksi sekä homevaurioiden ehkäisemi-seksi ja korjaamiseksi.

Vuoden 1997 lisätalousarviossa myönnettiin uusiin avustuskohteisiin lisäystä 50miljoonaa markkaa. Valtiovarainvaliokunta kiinnitti huomiota siihen, että Raha-au-tomaattiyhdistyksen tuottovaroja ollaan suuntaamassa myös sellaisille alueille, joillaei ole suoraa yhteyttä Raha-automaattiyhdistyksen toiminnan peruslinjaan. Tämä onvaliokunnan mukaan vaikuttanut vapaaehtoisten sosiaali- ja terveysalan järjestöjentoimintamahdollisuuksiin aikana, jolloin järjestöjen panosta on erityisesti tarvittu kun-tien ja muun julkisen sektorin supistaessa palvelujaan. Valiokunta korosti raha-auto-maattivarojen tarkoitussidonnaisuutta. Valtiokunta hyväksyi jakamatta jätettyjen va-rojen käyttämisen lisätalousarvioesityksessä ehdotettuihin tarkoituksiin, mutta totesisamalla, että valtion talousarviosta rahoitettavaksi kuuluvia velvoitteita ei tule siirtää li-sää Raha-automaattiyhdistykselle. (VaVM 16/1997 vp.)

Raha-automaattiyhdistyksen vuosittainen voitto on kasvanut miljardista 2,1miljardiin markkaan 10 viime vuoden aikana. Tuoton kasvua ei pysäyttänyt edes1990-luvun alun lama. Kasvu mahdollisti avustusten myöntämisen järjestökoh-teisiin lamasta ja valtiontalouden säästöistä huolimatta. Osa Raha-automaatti-yhdistyksen tuotoista on jätetty vuosittain jakamatta. Vuosina 1992–2000 jaka-matta jätetty osuus vaihteli 50 miljoonasta 190 miljoonaan markkaan. Osuus olisuurimmillaan vuosina 1995–1998, minkä jälkeen jakamatta jätetty osuus pie-neni vuoteen 2000 saakka. Vuosituhannen vaihteen paremmasta taloudellisesta ti-lanteesta huolimatta vuonna 2001 jakamatta jätetty osuus oli kuitenkin jälleen en-nätyssuuri – 220 miljoonaa markkaa. Seuraavana vuonna jakamatta jätettävä määräolisi hallituksen budjettiesityksen mukaan tätäkin suurempi.

144

Valtiovarainvaliokunnan mukaan vuosittain jakamatta jäävän osuuden kas-vaminen aiheuttaa uhan Raha-automaattiyhdistyksen avustusvarojen asianmukai-selle käytölle. Lähtökohtana on valiokunnan mukaan oltava, että järjestöille vuo-sittain jaettava osuus vastaa pelitoiminnasta kertyvää volyymia. Lisätalousarvio-menettely aiheuttaa teknisiä ongelmia sekä Raha-automaattiyhdistykselle jako-ehdotuksen valmistelijana että järjestöille uuden hakukierroksen muodossa. Tä-män vuoksi jakamatta olevien osuuksien purku on valtiovarainvaliokunnan mu-kaan suoritettava varsinaisten talousarvioiden yhteydessä. (VaVM 16/1997 vp.)Valiokunnan negatiivisesta kannasta huolimatta osa tuotosta voidaan jättää ja-kamatta myös jatkossa. Uuden arpajaislain 21 §:n mukaan valtioneuvosto voi päät-tää, että vuosittain jätetään jakamatta enintään 20 % jaettavissa olevasta määrästä.Jakamatta jätetty määrä on jaettava viiden vuoden kuluessa.

Taulukosta 1 näkyy Raha-automaattiyhdistyksen tuoton käyttö vuosina1992–2001. Taulukosta käyvät ilmi käytetyn tuoton kokonaismäärä, järjestökoh-teisiin ohjatut avustukset, valtion menojen katteena käytetty tuotto sekä Raha-automaattiyhdistyksen tuoton kehitys. Taulukosta näkyy selvästi, miten Raha-automaattiyhdistyksen voitto on kaksinkertaistunut 10 viime vuoden aikana. Voi-makas tuoton kasvu on mahdollistanut voittovarojen käyttämisen myös valtionmenoihin.

Taulukko 1: Raha-automaattiyhdistyksen tuoton käyttö vuosina 1992–2001 (milj. mk)121

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Tuoton käyttöyhteensä 1 077 1 075 1 108 1 326 1 574 1 619 1 795 1 912 1 930 2 059Järjestökohteisiin 1 077 975 933 1 093 1 210 1 235 1 365 1 378 1 390 1 513Valtion menoihin – 100 175 233 364 384 430 535 540 546RAY:n edellisentilikauden voitto 1 040 1 060 1 152 1 378 1 563 1 638 1 705 1 812 1 900 2 135

4.1.1 RAHA-AUTOMAATTIAVUSTUSTEN OIKEUDELLINEN LUONNE

Raha-automaattiyhdistys hankkii avustuksina jaettavat varat ja huolehtii avus-tusten jakoehdotuksen valmistelusta, avustusten maksatuksesta ja avustusten käy-tön valvonnasta. Raha-automaattiavustuksia koskevan jakopäätöksen tekee val-tioneuvosto sosiaali- ja terveysministeriön esittelystä sen jälkeen kun eduskuntaon hyväksynyt varainhoitovuotta koskevan valtion talousarvion. Yhdistyksen tuo-tosta myönnettävät avustukset ovat oikeudelliselta luonteeltaan harkinnanvarai-sia valtionapuja. Avustuspäätös tehdään tarkoituksenmukaisuusharkintaa käyt-täen: millään yhteisöllä tai säätiöllä ei ole nimenomaista lakiin perustuvaa oi-keutta avustuksen saamiseen. Avustuksia koskevat perussäännökset sisältyvät kui-tenkin avustuslakiin.

121 Lähde: RAY 200h; STM 2001.

145

Valtion talousarviossa määritellään RAY:n tuoton käytön perusta (Arpa-jaisL 18 §, AvustusL 4 §). Raha-automaattiyhdistyksen tuotot näkyvät valtiontalousarviossa sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan tulona. Vastaavastivaltion talousarviossa olevaan sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan pää-luokkaan 33 sisältyy luku 92, joka koskee Raha-automaattiyhdistyksen tuotonkäyttöä. Päätösosassa todetaan, mihin tarkoituksiin tuottoa saadaan voimassaolevan lainsäädännön mukaan käyttää. Avustukset suunnataan sosiaali- ja ter-veysministeriön ja Raha-automaattiyhdistyksen sopimien tulostavoitteiden poh-jalta. Raha-automaattiyhdistyksen tuottoa voidaan lisäksi käyttää muun muassavaltion korvauksena sotainvalidien laitosten käyttökustannuksiin sekä muihinvastaavantyyppisiin arpajaislaissa mainittuihin toimintoihin, kuten rintamave-teraanien kuntoutukseen. Raha-automaattiyhdistyksen tuotolla katetaan siten val-tion sidottuja menoja. Sen sijaan raha-automaattiavustukset ovat harkinnanva-raisia menoja ja kuuluvat siten eduskunnan täyden budjettivallan piiriin. Käytän-nössä eduskunta ei kuitenkaan pysty vaikuttamaan siihen, mihin yksittäisiin hank-keisiin avustusta myönnetään. Eduskunnalla on kuitenkin valtion talousarvionkäsittelyn yhteydessä mahdollisuus vaikuttaa seuraavana vuonna jaettavaan avus-tussummaan arpajaislain reunaehdot huomioon ottaen. Eduskunta voi vaikuttaamyös määrärahan käyttöön vaikuttaviin yksityiskohtaisiin perusteluihin ja sitäkautta avustusten käyttöä koskeviin yleisiin linjoihin.

Valtion talousarvion valmistelun perustana on arvio Raha-automaattiyh-distyksen tuotosta. Kuluvan vuoden tuotto voi olla jonkin verran ennalta arvioi-tua suurempi tai pienempi. Vuosittain jaettavissa olevaan määrään vaikuttaa li-säksi edelliseltä vuodelta jakamatta jätetty yhdistyksen tuotto sekä palautunei-den ja vanhentuneiden avustusten määrä. Koska jaettavissa olevasta määrärahastaei ole tarkkaa tietoa, määräraha otetaan valtion talousarvioon arviomääräraha-na. Raha-automaattiavustuksiin käytetään valtion talousarviossa määritelty määräyhdistyksen tuotosta. Kaikkea kyseisenä vuonna jaettavissa olevaa rahamäärää eikuitenkaan ole pakko jakaa samana vuonna, sillä valtioneuvosto voi edellä selos-tetun mukaisesti päättää, että vuosittain jätetään jakamatta osa valtion talousar-vioon otetuista määrärahoista. Käytännössä jakamatta jätetty osuus on yleensäjaettu seuraavana vuonna. Jakamatta jätetty osuus toimii valtion menojen kattee-na, koska Raha-automaattiyhdistyksen tuotto näkyy valtion talousarviossa so-siaali- ja terveysministeriön hallinnonalan tulona eikä raha-automaattiavustuksiintarkoitettuja varoja rahastoida. Siten valtio käytännössä ”lainaa” jakamatta jää-nyttä tuottoa, koska RAY:n tuotto näkyy valtion talousarviossa tulona. ”Lainamaksetaan”, kun jakamatta jätetty tuotto päätetään jakaa. Samalla yleensä kui-tenkin tehdään uusi päätös tuoton osan jakamatta jättämisestä.

4.1.2 AVUSTUSTOIMINNAN YLEISET PERIAATTEET JA LINJAUKSET

Harkintavallan rajoitusperiaatteet. Suomen perustuslain 2.3 §:n mukaan kaikessajulkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Säännöstä tulee tulkita laa-jasti; julkisessa toiminnassa on noudatettava lainsäädännön lisäksi muita voimassaolevia oikeusjärjestyksen elementtejä, kuten yleisiä hallinto-oikeudellisia peri-aatteita. Julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain

146

lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoita-miseksi eikä järjestely vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa eikä muita hyvän hal-linnon vaatimuksia (PL 124 §).

Yleisten hallinto-oikeudellisten säädösten ja periaatteiden noudattaminenedistää oikeusturvaa ja hyvän hallinnon periaatteen toteutumista julkista hallin-totehtävää hoidettaessa. Raha-automaattiyhdistyksen avustustoimintaan liitty-viin tehtäviin sovelletaan julkisuuslakia, kielilakia ja hallintomenettelylakia (Ar-pajaisL 54–55 §:t; AvustusL 43 §). Hallintomenettelylaissa säädetään muunmuassa viranomaisen neuvontavelvollisuudesta, asiakirjassa olevan puutteen pois-tamisesta, asianosaisen kuulemisesta, asianosaiselle asetettavasta määräajasta,päätöksen perustelemisesta, asia- ja kirjoitusvirheiden korjaamisesta sekä es-teellisyysperusteista.

Julkista hallintotehtävää hoitavan ja julkista valtaa käyttävän Raha-auto-maattiyhdistyksen hallinto- ja valvontatoimintaan tulee soveltaa edellä mainit-tujen yleishallinto-oikeudellisten säädösten lisäksi myös yleisiä hallintoharkin-taa rajoittavia periaatteita: yhdenvertaisuusperiaatetta, tarkoitussidonnaisuudenperiaatetta, suhteellisuusperiaatetta ja objektiviteettiperiaatetta. Hyvän hallinnonja harkintavallan rajoitusperiaatteiden noudattamisen merkitys korostuu raha-auto-maattiavustusten kohdalla, kun sekä jakoehdotuksen valmisteluvaiheessa että avus-tusten jaosta päätettäessä käytetään tarkoituksenmukaisuusharkintaa. Tarkoituksen-mukaisuusharkinnassa ratkaisun sisällön määräävät lainsäädännön lisäksi myösmuut tekijät. Tarjolla olevista ratkaisuvaihtoehdoista valitaan se, jonka katsotaanparhaiten toteuttavan avustustoiminnan päämääriä. Harkinnanvarainen valtion-apu myönnetään lähtökohtaisesti ainoastaan parhaille ja avustustoiminnan pää-määrät ja kriteerit täyttäville hankkeille. (Vrt. Ryynänen 1991, 157.) Jos esimer-kiksi Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen hyväksymät periaatteet olisivatjoltain osin ristiriidassa yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden kanssa, so-vellettaisiin yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita yhdistyksen hallituksen hy-väksymien periaatteiden sijasta.

Yhdenvertaisuusperiaate perustuu Suomen perustuslain 6 §:ään. Raha-auto-maattiavustuksia ei myönnetä yksityishenkilöille, mutta yhdenvertaisuuden pe-riaatetta tulee soveltaa myös yhdistyksiin ja säätiöihin, jotka hakevat avustuksia.Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen – tässä tapauksessa jul-kista tehtävää hoitava julkisoikeudellinen yhdistys – seuraa johdonmukaisestinoudattamaansa käytäntöä, ellei omaksutun käytännön muuttaminen ole perus-teltavissa. Siirryttäessä uuteen käytäntöön viranomaisen tai julkista tehtävää hoi-tavan yhteisön on ryhdyttävä johdonmukaisesti noudattamaan sitä. Periaate si-sältää myös vaatimuksen, että hallintoviranomaisen tulee oikeudellisesti katsoensamanlaisissa tapauksissa antaa samanlaiset ratkaisut. Tasapuolisuusvaatimus edel-lyttää, että keskenään samanlaiset asiat käsitellään ja ratkaistaan samalla tavalla.Raha-automaattiyhdistyksen on kohdeltava avustuksen hakijoita yhdenvertaisestiesimerkiksi menettelykysymyksissä sekä pyytäessään hakijaa täydentämään toi-mittamaansa hakemusta. Yhdistyksiä ei saa syrjiä esimerkiksi niiden jäsenistöönliittyvien seikkojen perusteella. Mikään hakija ei ole oikeutettu avustukseen, vaankaikki avustusten hakijat ovat samalla lähtöviivalla. Sanottu pätee myös RAY:njäsenjärjestöihin verrattuna muihin avustuksen hakijoihin.

147

Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaan hallintoviranomainen ei saaharkintavaltaa käyttäessään ryhtyä edistämään muita tarkoitusperiä kuin niitä,jotka kuuluvat viranomaisen tehtäväpiiriin ja jotka sisältyvät sovellettavan lain-säädännön tavoitteisiin. Viranomaiselle tai julkista tehtävää hoitavalle annet-tu harkintavalta on siis käytettävä yksinomaan siihen tarkoitukseen, johon seon annettu. Julkista valtaa ja viranomaisasemaa ei saa käyttää väärin. Viran-omaisen tehtävälle ja toimintavaltuuksille vieraan tarkoitusperän toteuttami-nen merkitsee harkintavallan väärinkäyttöä. Yksittäisten ja tilannekohtaisestisyntyvien harkintavallan väärinkäyttötapausten ehkäisemisessä on merkitystäsuunnitelmallisuuden vaatimuksen nostamisella erääksi päätöksen laillisuudenkriteeriksi. Raha-automaattiyhdistys ei näin ollen saa jakoehdotusta valmistelles-saan kiinnittää huomiota muihin seikkoihin kuin raha-automaattiavustuksia kos-keviin säännöksiin, valtion talousarvioon, tulossopimukseen sekä avustusten jaka-mista koskeviin linjauksiin ja niiden mukaisiin tavoitteisiin. Esimerkiksi poliit-tiset perusteet eivät siten voi vaikuttaa avustusten jakoon. Avustusten jakoakoskevien periaatteiden ja muiden toimintaohjeiden tulisi olla riittävän sel-keitä.

Objektiviteettiperiaate edellyttää, että viranomainen noudattaa toiminnas-saan puolueettomuutta ja asiallisuutta. Periaate edellyttää kaiken mielivallan jaasiaan kuulumattomien näkökohtien sulkemista pois hallintotoiminnasta. Hal-lintotoiminta ei saa perustua epäasiallisiin tai hallintotoiminnalle muuten vie-raisiin perusteisiin. Henkilökohtainen etu tai haitta, sukulaisuus, puoluekantatai muut vastaavat seikat eivät saa vaikuttaa asian käsittelyyn ja siinä annetta-vaan ratkaisuun. Hallintotoiminnassa noudatetut menettelyt ja toimenpiteet jaasian ratkaisu on voitava aina perustella objektiivisesti ja asiallisin argumentein.Hallintomenettelylain esteellisyyssäännökset edistävät osaltaan objektiviteetintoteutumista. Objektiviteettiperiaatetta tulee noudattaa myös jakoehdotuksenvalmistelussa.

Suhteellisuusperiaatteen mukaan viranomaisen toiminta on mitoitettava oi-kein suhteessa tavoiteltuun tilaan tai vastaavasti rikkomuksen tai laiminlyönninvakavuuteen. Suhteellisuusperiaate soveltuu muun muassa avustusten käytönvalvontaan, avustusten maksatuksen keskeytyksiin sekä sosiaali- ja terveysmi-nisteriön hoitamiin avustusten takaisinperintäasioihin. Periaatetta tulee sovel-taa myös jakoehdotuksen valmisteluun: avustukset on mitoitettava suhteellisuus-periaatteen mukaisesti käyttäen apuna avustuslain 4 §:n mukaisia avustuksenmyöntämistä koskevia kriteereitä sekä kohtuusharkintaa.

Hallinto-oikeuden yleisten periaatteiden vastaisuuteen voitaisiin viitata, josRaha-automaattiyhdistyksen avustustoimintaan liittyvistä asioista esimerkiksikanneltaisiin ylimmille lainvalvojille tai jos RAY:n, sosiaali- ja terveysministe-riön tai valtioneuvoston avustuslain perusteella tekemiin päätöksiin haettaisiinoikaisua tai oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen haettaisiin edelleen muu-tosta. Periaatteisiin vetoaminen täydentää laillisuusnäkökohtiin vetoamista. On-gelmana on kuitenkin se, että mahdollista harkintavallan rajoitusperiaatteiden vas-taista toimintaa on yleensä vaikea näyttää toteen. Valtioneuvoston jakopäätöksenosalta tilannetta hankaloittaa osaltaan se, että päätöksestä voidaan valittaa ai-noastaan laillisuusperusteella, ei tarkoituksenmukaisuusperusteella. Päätösten perus-

148

teleminen edistää osaltaan avustusten hakijoiden oikeusturvaa ja hyvän hallinnontakeiden toteutumista.122

Avustustoiminnan yleiset periaatteet. Hallinto-oikeudellisten periaatteidenlisäksi Raha-automaattiyhdistyksen avustustoimintaan sovelletaan yhdistyksenhallituksen hyväksymiä avustustoiminnan yleisiä periaatteita, joita sovelletaanjakoehdotusta valmisteltaessa123. Avustustoiminnan yleisillä periaatteilla linja-taan avustusten myöntämiseen ja valvontaan liittyviä käytäntöjä. Raha-automaat-tiyhdistys pyrkii näin turvaamaan avustustoiminnan yleisen hyväksyttävyyden.Avustustoiminnan periaatteiden mukaisesti järjestöille tiedotetaan avustustoimin-nan suuntaviivoista, painoalueista ja muista periaatteista, joita hakemuksia käsi-teltäessä noudatetaan. Avustustoiminnassa pyritään jatkuvuuteen ja suunnitel-mallisuuteen. Aloitettujen toimintojen ja investointien rahoitus pyritään turvaa-maan, jos toiminnot ovat edelleen perusteltuja eikä niiden rahoittamiseen olesaatavissa muuta rahoitusta. (RAY 1998b, 2–3.)

Avustuksia myönnettäessä kiinnitetään entistä enemmän huomiota järjes-töjen johtamiseen ja taloudenhoitoon. Raha-automaattiyhdistyksen näkökulmastaon tärkeää, että yleishyödyllinen yhteisö käyttää saamiensa avustuksien lisäksimuut saamansa tulot yleishyödylliseen toimintaansa. (RAY 1998b, 2–3.) Avus-tusvalmistelussa ja avustusten mitoituksessa otetaan huomioon mahdollisuudet,joita järjestöillä on investointiensa rahoittamiseen kertynyttä varallisuutta reali-soimalla ja varallisuuden arvon nousua hyödyntämällä (RAY 1999, 4, ks. myösRAY 2000h). Raha-automaattiyhdistys pyrkii ohjaamaan järjestöjä entistä pää-määrätietoisempaan ja tuloshakuisempaan suuntaan. Yhdistys kiinnittää erityistähuomiota avustamiensa yhteisöjen tulosten seurantaan, raportointiin ja arvioin-tiin. Järjestöjen toiminnan ja palvelujen laatu sekä asiantuntemus ovat tärkeitäkehittämiskohteita. (RAY 1998b, 3.)

Avustustoiminnan linjaukset. Raha-automaattiyhdistyksen hallitus laatiimuutaman vuoden välein keskipitkän aikavälin avustuslinjaukset. Tarkoituksenaon asettaa suuntaviivat raha-automaattiavustusten kohdentamiseksi sellaisiin toi-mintoihin, jotka avustustoiminnan päämäärän ja tavoitteen mukaisesti edistävätkansalaisten omaehtoista selviytymistä ja vastaavat yhteiskuntamme hyvinvointijär-jestelmän kehittämistarpeisiin (ks. RAY 1998b).

Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen vuonna 1998 hyväksymän keski-pitkän aikavälin linjauksen mukaan avustuksia kohdennetaan erityisesti heikoim-massa asemassa olevien väestöryhmien tukeen, palveluihin ja omaehtoisen aktiivi-suuden edistämiseen. Keskeisiä kohderyhmiä ovat ihmiset, joiden osalle sosiaali-set ja taloudelliset vaikeudet, kuten pitkäaikainen työttömyys, päihde- ja mie-lenterveysongelmat, epävarmuus ja turvattomuus, köyhyys ja ylivelkaantuminen,vammaisuus tai vaikeat pitkäaikaissairaudet, kasaantuvat. Kohderyhmiin kuulu-vat myös paljon apua ja tukea tarvitsevat ikääntyvät kansalaiset. Huomiota kiin-nitetään myös lasten elinoloihin ja turvallisuuteen sekä perheiden selviämisen

122 Harkintavallan rajoitusperiaatteita koskevaa alalukua kirjoitettaessa taustakirjallisuute-na käytetty Laakso 1997; Merikoski 1958 ja 1959; Mäenpää 1997 ja 2000; Ryynänen1991 sekä Uotila ym.

123 Kesällä 2001 voimassa olevat periaatteet hyväksytty vuonna 1998, ks. RAY 1998b.

149

edistämiseen. (RAY 1998b, 11–15.) Avustustoiminnassa painotettiin vastaaviaväestöryhmiä koko 1990-luvun ajan124.

Raha-automaattiavustuksilla tuetaan palvelujen saatavuuden turvaamista jatoimintamallien kehittämistä sellaisiksi, että ne vastaisivat entistä paremminmoniongelmaisten kansalaisten ja perheiden tarpeisiin. Toimintamallien tulisiestää tai katkaista ihmisten syrjäytymiseen johtava ongelmien vaikeutumiskehi-tys sekä luoda edellytyksiä itsenäiselle selviytymiselle ja elämänhallinnalle. Avus-tuksia ohjataan uudenlaisten palvelukokonaisuuksien kehittämiseen moniongel-maisille sekä näiden palvelujen kehittämis- ja kokeilutoimintaan liittyvään vai-kuttavuustutkimukseen. Perinteisten avustustoiminnan kohdealueiden toimin-toja ohjataan ja kehitetään vastaamaan entistä paremmin huono-osaisten väes-töryhmien tarpeita. (Ks. RAY 1998b, 11.)

Varsinainen järjestötoiminta edunvalvontana, asiantuntijuutena ja muunavaikuttamistoimintana säilyttää asemansa merkittävänä rahoituskohteena. Jär-jestötoiminnan perusrahoitus toteutetaan yleisavustuksilla. Järjestötoimintaanmyönnetään myös kohdennettuja toiminta-avustuksia ja projektiavustuksia, jot-ka liittyvät usein sosiaalisia ja terveydellisiä ongelmia ehkäisevään toimintaan jasiihen liittyvien toiminta- ja vaikuttamiskäytäntöjen kehittämiseen. Mahdolli-suuksien mukaan avustuksia lisätään erityisesti syrjäytymisen sekä suurten kan-sansairauksien kuten sydän- ja verisuonitautien, syöpäriskien, tuki- ja liikunta-elinsairauksien, mielenterveysongelmien ja päihteiden väärinkäytön ehkäisyynliittyviin toimintoihin ja projekteihin. Järjestötoiminnalta odotetaan entistä suu-rempaa tavoitteellisuutta ja tuloksellisuutta. Vapaaehtoistoimintaan suunnattaviaavustuksia kohdennetaan väestöryhmittäisessä painoaluelinjauksessa mainittui-hin väestöryhmiin. Avustuksia suunnattaessa painotetaan kansalaisten itsenäis-tä selviytymistä ja osallistumista tukevien sosiaalisten lähiverkostojen kehittä-mistä sekä ammatillista osaamista vapaaehtoistyön organisoinnissa ja työnoh-jauksessa. (RAY 1998b, 12, 15.)

Palvelutuotantoon myönnettävien avustusten osalta määritellään avustus-linjaukset toimintamuodoittain. Palvelutuotantoon liittyviä avustuksia harkit-taessa otetaan huomioon kuntien, Kelan ja muun julkisen lakisääteisen palve-lujärjestelmän perusvastuu palvelujen järjestämisessä. Avustuksia myönnetäänväliinputoajaryhmien ja sellaisten erityisryhmien palveluihin, joiden tarpeet yleis-ten palveluiden järjestelmässä eivät tule riittävästi huomioon otetuiksi. Huo-miota kiinnitetään erityisesti huono-osaisille suunnattujen palvelujen kehittämi-seen ja turvaamiseen. Palvelutuotannon avustuksia suunnataan hankkeisiin, joissakunta on valmis sitoutumaan järjestön yhteistyökumppaniksi ja joissa kunta osal-listuu toimintaedellytysten järjestämiseen. Palveluiden avustamisessa korostetaanpaikkakunnan toimijoiden yhteisten palvelukokonaisuuksien kehittämistä.Raha-automaattiyhdistys seuraa alue- ja kuntakohtaista erilaistumis- ja eriar-voistumiskehitystä sekä suuntaa avustuksia erityisesti taloudellis-sosiaalisilta raken-teiltaan heikommille alueille, joiden ongelmat ovat vaikeutuneet ja joilla julki-sen palvelujärjestelmän mahdollisuudet vastata palvelutarpeisiin ovat selvästi

124 Ks. RAY 1993, RAYat, RAY 1997.

150

riittämättömät. (RAY 1998b, 12.) Linjauksissa tarkastellaan avustusten suun-taamista toimialoittain125.

Keskipitkän aikavälin linjauksia täsmentävät Raha-automaattiyhdistyksen hal-lituksen vuosittain hyväksymät seuraavan vuoden avustusvalmistelua koskevat peri-aatteet. Vuosittain hyväksyttävissä periaatteissa tarkastellaan monivuotisia avus-tuslinjauksia yhteiskunnallisen kehityksen ja tarpeiden sekä jaettavissa olevienvarojen kehikossa.

Avustustoimintaa ohjaavia keskipitkän aikavälin linjauksia ollaan parhail-laan uudistamassa. RAY aloitti keväällä 2001 neuvottelut sosiaali- ja terveysmi-nisteriön kanssa avustustoiminnan painoalueista ja avustusten suuntaamisestavuosina 2002–2004126. Tärkeimmät strategiset linjaukset ja avustuskohteet tulevatpysymään pääpiirteissään samoina niin, että varoja suunnataan erityisesti heikoim-massa asemassa olevien väestöryhmien tukeen, mutta avustustoiminnan piiriin ote-taan myös uusia kohteita yhteiskunnallisten tarpeiden ja käytettävissä olevien avus-tusvarojen puitteissa (ks. Avustusinfo 3/01, vrt. myös STM 2001g).

Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelma. Valtioneuvostohyväksyy sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelman nelivuotis-kaudeksi. Parhaillaan voimassa oleva ohjelma kattaa vuodet 2000–2003. Tavoi-te- ja toimintaohjelma korvasi aiemman valtioneuvoston vuosittain hyväksymännelivuotisen valtakunnallisen suunnitelman. Ohjelma sisältää sosiaali- ja ter-veydenhuollon järjestämiselle asetettavat tavoitteet, toimenpidesuositukset ja oh-jeet. Ohjelma on suunniteltu yhteistyössä eri asiantuntijatahojen kesken. Suun-nittelussa on ollut mukana sosiaali- ja terveysministeriön lisäksi muita ministe-riötä, sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan virastoja ja laitoksia, SuomenKuntaliitto sekä sosiaali- ja terveysalan järjestöjä. Ohjelmaan sisältyy pääasiassakunnalliseen sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyviä tavoitteita, mutta siihen voisosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lainmukaan sisältyä myös muuhun kuin kunnalliseen sosiaali- ja terveydenhuoltoonkohdistuvia tavoitteita, jos ne ovat perusteltuja kunnallisen sosiaali- ja tervey-denhuollon tarkoituksenmukaista toteuttamista varten.127

Tavoite- ja toimintasuunnitelmassa kiinnitetään huomiota sosiaali- ja ter-veysjärjestöjen panokseen, järjestöjen ja kuntien väliseen yhteistyöhön ja raha-automaattiavustuksiin, koska sosiaali- ja terveysjärjestöjen toiminnalla, järjestö-jen ja kuntien välisellä yhteistyöllä sekä Raha-automaattiyhdistyksen tuotostamyönnettävillä avustuksilla on merkitystä kuntien kannalta sosiaali- ja tervey-denhuollon valtionosuuslain tarkoittamassa mielessä. Sosiaali- ja terveyspalve-luiden rahoitus hoidetaan pääosin kuntien verovaroin ja valtionapujärjestelmänavulla. Raha-automaattiavustusten jako sovitetaan tavoite- ja toimintaohjelmanmukaan yhteen kunnallisen palvelujärjestelmän kehittämisen kanssa. Avustuksien

125 Palveluasuminen, tukiasuminen, kotipalvelut ja omaisten tukeminen, ensiapu- ja kriisi-palvelut, päivä- ja työtoiminnot, kuntoutus- ja hoitopalvelut, vapaaehtoistoiminta sekäkurssi-, leiri- ja lomatoiminta. Ks. tarkemmin RAY 1998b.

126 Seuraavassa esitetty perustuu RAY:n Avustusinfo-tiedotteessa 3/01 esitettyihin ennak-kotietoihin. Varsinaiset avustustoimintaa koskevat keskipitkän välin linjaukset hyväksy-tään RAY:n hallituksessa myöhemmin.

127 Ks. STVOL 5 §; HE 246/1998 vp; StTaTo 2000–2003.

151

suuntaamisessa lähtökohtana ovat järjestöjen hakemuksissa esitettävät kansalaistentarpeet ja järjestöjen kehittämisehdotukset. (Ks. StTaTo 2000–2003.)

Raha-automaattiavustusten jaossa painotetaan tavoite- ja toimintaohjelmanmukaan vuonna 2001 toimintoja ja ratkaisuja, jotka tukevat ja täydentävät so-siaali- ja terveyspalvelujärjestelmää ja avohoitopainotteista palvelujen järjestämistä.Raha-automaattiyhdistyksen avustuksia suunnataan erityisesti heikoimmassa ase-massa olevien väestöryhmien tukeen, palveluihin ja omaehtoisen aktiivisuuden edis-tämiseen. Investointiavustukset kohdennetaan sellaisten asuntojen rakentamiseen japeruskorjaukseen, jotka on tarkoitettu vanhuksille, paljon palveluita tarvitseville vam-maisille tai laitoksista kotiutettaville potilaille. Tukiasumisessa keskeiset kohderyhmätovat päihde- ja mielenterveysongelmaiset, lievästi kehitysvammaiset ja itsenäistymis-vaiheessa olevat nuoret.128

Tavoite- ja toimintaohjelmassa kiinnitetään huomiota myös järjestöjen jakuntien mahdollisuuksiin saada rahoitusta Euroopan unionilta. EU:n kautta saa-tavaa rahoitusta käytetään ohjelman mukaan enenevästi sosiaali- ja terveyden-huollon kehittämis- ja kokeiluhankkeiden rahoittamiseen. Kunnat voivat ohjel-man mukaan olla mukana muiden alueellisten toimijoiden kanssa Euroopan unio-nin aluekehitys- ja sosiaalirahastoista tukea saavissa sosiaali- ja terveydenhuol-lon toimintojen kehittämistä koskevissa hankkeissa. Myös muita unionin rahoi-tuslähteitä, kuten toimintaohjelmia, tutkimus- ja kehittämistoiminnan puiteoh-jelmia, erillisohjelmia sekä Euroopan investointipankin lainoitusta on toiminta-ohjelman mukaan mahdollista hyödyntää sosiaali- ja terveysalan hankkeissa.

Sosiaali- ja terveyspalvelujen saatavuuden turvaaminen ja palvelujen järjes-täminen nykyistä tehokkaammin edellyttää tavoite- ja toimintaohjelman mu-kaan muun muassa uudenlaisia palvelujen järjestämis- ja tuottamistapoja, pa-nostamista saumattomien palveluketjujen aikaansaamiseen sekä toimivaa yhteis-työtä sosiaali- ja terveyssektorin sisällä ja sen ulkopuolella olevien toimijoidenkesken. Toisaalta järjestettäessä palveluja kiinnitetään huomiota myös asiakkai-den valinnanvapauden lisäämiseen. Käytännössä edellä sanottu tarkoittaa osal-taan myös kuntien ja järjestöjen välisen yhteistoiminnan lisäämistä. (Ks. StTaTo2000–2003.)129

4.1.3 AVUSTUSPÄÄTÖSTEN VALMISTELU JA JAOSTA PÄÄTTÄMINEN

Eduskunnan vuosittain hyväksymään valtion talousarvioon otetaan arpajaislainmukaan määräraha, jonka arvioidaan vastaavan Raha-automaattiyhdistyksen voi-tosta kyseisenä vuonna jaettavaa määrää. Valtion talousarviossa ja sen yksityiskoh-taisissa perusteluissa määritellään Raha-automaattiyhdistyksen tuoton käytön perusta.

128 Ks. StTaTo 2000–2003; StTaTo 2000.129 Valtioneuvosto on hyväksynyt vuonna 2001 periaatepäätöksen Terveys 2015 -kansan-

terveysohjelmasta. Ohjelma linjaa kansallista terveyspolitiikkaa 15 vuoden tähtäimellä.Ohjelman pääpaino on terveyden edistämisessä. Valtioneuvosto suosittelee, että eri ta-hot, kuten keskushallinto, kunnat, tutkimuslaitokset ja järjestöt, sisällyttävät ohjelmanperiaatteet omiin suunnitelmiinsa. (STM 2001f.) Siten ohjelman linjaukset tulisi ottaahuomioon myös RAY:n avustustoimintaa koskevissa linjauksissa.

152

Avustukset suunnataan STM:n ja Raha-automaattiyhdistyksen välillä sovittu-jen tulostavoitteiden pohjalta.

Raha-automaattiavustusten jakamisen perustana ovat yleishyödyllisten yh-teisöjen ja säätiöiden RAY:lle toimittamat avustushakemukset ja niissä esitetyt avus-tuskohteet. Hakemuksissa annetaan tarkat tiedot avustettavasta kohteesta. Hake-muksessa esitetyt tiedot ovat hankkeiden arvioinnin ja valvonnan perusta (vrt.myös AvustusL 9.2 §). Esimerkiksi haettaessa yleisavustusta tai kohdennettuatoiminta-avustusta hakemuksessa ilmoitetaan toiminnan päämäärä ja toiminta-ajatus sekä seuraavan vuoden tärkeimmät tulostavoitteet. Hakemuksessa anne-taan lisäksi selvitys siitä, miten tavoitteiden saavuttamista seurataan. Uuden avus-tuksen osalta hakemuksessa esitetään perustelut avustuksen tarpeelle. Jatkora-hoituksen osalta esitetään selvitys mahdollisista voimavaramuutoksista, mikälitoiminta laajenee tai supistuu. Hakemuksessa eritellään lisäksi avustettavan toi-minnan menot ja rahoitus. (Ks. RAY/toimintaseloste.) Avustushakemuksen liit-teenä toimitetaan aina haettavan avustuksen lajista riippumatta yhdistyksen sään-nöt, tulevan vuoden toimintasuunnitelma ja talousarvio sekä edellisen vuodentoimintakertomus ja tilinpäätös. Nämä tukevat jakoehdotusta valmistelevien työ-tä.

Haettaessa investointiavustusta täytetään erityinen seloste investointihank-keesta: Käyttöomaisuus- tai irtaimistohankintojen osalta annetaan erittely han-kinnoista ja niiden käyttötarkoituksista sekä perustellaan hankinnat. Toiminta-,palvelu- tai asuntotilojen hankinnan tai oston osalta eritellään hankittavat tilat,niiden käyttötarkoitukset ja pinta-alat. Toiminta-, palvelu- tai asuintilojen pe-ruskorjauksen tai uudisrakentamisen osalta eritellään hanke ja siitä aiheutuvatmenot. Asuntojen hankinnan osalta eritellään hankkeen sisältämät asumis- jamajoitustilat sekä mainitaan asuntojen ja asukaspaikkojen lukumäärät. LisäksiRaha-automaattiyhdistykselle esitetään yhteenveto hankkeen menoista ja niidenrahoituksesta. (Ks. RAY/seloste investointihankkeesta.)

Kokeilu- ja kehittämisavustusta haettaessa täytetään projektiseloste. Selos-teessa mainitaan muun muassa projektin päämäärät ja tavoitteet sekä perustelutsille, miksi projekti pitäisi toteuttaa. Selosteessa esitetään lisäksi tiivistelmä pro-jektin toteuttamistavasta ja tarvittavista resursseista. Selosteessa mainitaan myösprojektin kohderyhmät sekä sidosryhmät ja yhteistyötahot. Hakemuslomakkeessakiinnitetään huomiota myös projektin tuloksiin ja projektin seurantaan: järjes-tön on mainittava projektin pääasialliset tuotokset. Niitä voivat olla esimerkiksierilaiset raportit taikka toimintamallit. Järjestön on lisäksi esitettävä selvitys sii-tä, miten projektin etenemistä seurataan ja vaikuttavuutta arvioidaan. Projektinmenot eritellään sekä avustusvuoden että koko projektin osalta. Lisäksi anne-taan selvitys raha-automaattiavustusten lisäksi käytettävästä muusta rahoituk-sesta. (Ks. RAY/projektiseloste.)

Raha-automaattiyhdistys tiedottaa avustusten hakemiseen liittyvistä menet-telyistä. Avustusten hakuajat määräytyvät avustuslain nojalla annettavan valtio-neuvoston asetuksen perusteella. Raha-automaattiyhdistyksen avustusosasto käyläpi toimitetut avustushakemukset ja valmistelee jakoehdotuksen. Raha-auto-maattiyhdistys pyytää valmistelunsa tueksi asiantuntijalausuntoja eri viranomai-silta, kuten sosiaali- ja terveysministeriöltä, kunnilta, työvoima- ja elinkeinokes-

153

kukselta, työministeriöltä ja Valtion asuntorahastolta. Uusien ja merkittävien pal-velujen ja palvelumuotojen avustamista harkittaessa pyydetään lisäksi yrittäjäjärjes-töiltä lausunto markkinatilanteesta ja kilpailuolosuhteista (ks. RAY 17.4.2000). Lau-suntoja pyydetään sekä yksittäisistä hankkeista että jakoehdotuksesta kokonai-suudessaan. Raha-automaattiavustuksiin sovelletaan myös työllisyyslain (257/1987) 12 §:ää, jonka mukaan ennen kuin valtion talousarviossa olevasta määrä-rahasta myönnetään avustuksia, on asiasta hankittava työministeriön lausunto, jolleikysymys ole talousarvion käyttösuunnitelmaan sisältyvästä hankkeesta. Jos an-netusta lausunnosta halutaan poiketa, on ministeriön päätösvaltaan kuuluva asiasaatettava valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan käsiteltäväksi.

Raha-automaattiyhdistyksen avustusosaston henkilökunnan lisäksi valmis-telutyöhön osallistuu valmisteleva työryhmä, joka käsittelee jakoehdotukseen liit-tyviä kysymyksiä toimialoittain. Avustusosasto ottaa valmistelutyössään huo-mioon työryhmän kannanotot. Työryhmään kuuluu Raha-automaattiyhdistyksen joh-don ja avustusosaston edustajien lisäksi sosiaali- ja terveysministeriön virkamies. Ja-koehdotuksen valmistelumenettelyä ohjataan ja valvotaan käytännössä pitkältitätä kautta (vrt. AvustusL 6.3 §). Valmistelevan työryhmän lisäksi jakoehdotus-ta käsittelee RAY:n johtokunta, johon kuuluu toimitusjohtaja ja yhdistyksen hal-lituksen nimittämät johtajat. Johtokunnan käsittelyn jälkeen jakoehdotus siirtyyyhdistyksen hallituksen käsiteltäväksi. Sosiaali- ja terveysministeriölle annettavaanjakoehdotukseen liitetään avustuksenhakijakohtainen kolmivuotinen avustus-suunnitelma. Hallituksen hyväksymä jakoehdotus on valmistunut yleensä ennenjoulua (RAY 1998c, 3)130. Jakoehdotuksen julkisuus määräytyy julkisuuslain mu-kaisesti. Jakoehdotus on ollut tapana julkaista yhdistyksen Internet-sivuilla hetisen valmistuttua.

Raha-automaattiyhdistyksen hallitus hyväksyy jakoehdotuksen suunnilleensamaan aikaan kuin eduskunta hyväksyy valtion talousarvion. RAY:n hallituk-sen tulee jakoehdotuksessaan ottaa huomioon muutokset, kuten määrärahan li-säykset, jotka eduskunta mahdollisesti on tehnyt valtion talousarvion Raha-au-tomaattiyhdistyksen tuoton käyttöä koskevaan osioon. Mahdollisiin muutoksiinosattaneen varautua jo ennalta jakoehdotusta valmisteltaessa ja Raha-automaat-tiyhdistyksen hallituksen päätöstä tehtäessä: valtiovarainvaliokunnan mietinnöstäja sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunnosta pystyy ennustamaan, minkä kan-nan eduskunta tulee ottamaan asiassa. Raha-automaattiavustusten osalta olen-nainen sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto valmistuu jo varhain syksyllä.

Sosiaali- ja terveysministeriö esittelee raha-automaattiavustusten jakoa kos-kevan asian valtioneuvostolle. Jakoehdotusta käsitellään valtioneuvoston epävi-rallisessa sosiaalipoliittisessa ministeriryhmässä ennen kuin sosiaali- ja terveysmi-nisteriö esittelee asian valtioneuvoston päätettäväksi. Sosiaali- ja terveysminis-teriön esitys menee valtioneuvoston raha-asiainvaliokunnan käsittelyyn ennenvarsinaista päätöksentekoa. Raha-asiainvaliokuntaan kuuluu pääministerin ja

130 Tässä esitettävät ajankohdat koskevat ennen uuden avustustoimintaa koskevan lainsää-dännön voimaantuloa noudatettuja käytäntöjä. Käytäntö säilynee vastaavana uudesta lain-säädännöstä huolimatta. Määräajat ja ajankohdat määrittyvät annettavan valtioneuvos-ton asetuksen nojalla.

154

valtiovarainministerin lisäksi 2–4 muuta ministeriä (VNOS 42 ja 43 §). Raha-asiainvaliokunnan lausunto ei sido juridisesti valtioneuvoston yleisistuntoa. Lau-sunnosta poikkeaminen edellyttää kuitenkin painavia perusteita131.

Valtioneuvosto päättää raha-automaattiavustusten myöntämisestä tarkoituk-senmukaisuusharkintaa käyttäen. Se voi tehdä muutoksia RAY:n jakoehdotuk-seen. Sosiaali- ja terveysministeriö tekee RAY:n valmistelemaan jakoehdotuk-seen valtioneuvoston jäsenten sopimat muutokset ennen virallista valtioneuvos-ton esittelyä. Jakoehdotukseen vuosittain tehdyt muutokset ovat olleet yleensäpieniä suhteessa avustusvolyymiin ja myönnettyjen avustusten lukumäärään.Raha-automaattiyhdistyksen jakoehdotukseen on tehty sekä lisäyksiä että vähen-nyksiä. Lisäksi valtioneuvosto on tehnyt muutoksia myös RAY:n jakoehdotuk-sessaan esittämiin avustusehtoihin.

Esimerkiksi vuonna 2000 valtioneuvosto teki Raha-automaattiyhdistyksen jakoehdo-tukseen 3 miljoonan markan lisäyksen. Lisäys katettiin vähentämällä kolmelle yhdis-tykselle alkamattomiin rakennushankkeisiin myönnettäväksi ehdotettua investointi-avustusta ja siirtämällä osa avustuksista myönnettäväksi vuoden 2001 avustuspäätök-sessä. Lisäksi yhdelle yhdistykselle myönnettäväksi ehdotettu avustus vähennettiin,koska avustuksen myöntäminen ei ollut enää mahdollista yhdistyksen tehtyä konkurs-sin Raha-automaattiyhdistyksen jakoehdotuksen valmistumisen jälkeen.

Avustuksia myönnettiin kahdelletoista yhdistykselle tai säätiölle Raha-automaat-tiyhdistyksen jakoehdotuksesta poikkeavasti. Avustukset oli tarkoitettu esimerkiksiuusien toimitilojen vuokraamiseen ja kalustamiseen, palvelutalon remontointiin ja li-särakennukseen, palveluasuntojen peruskorjaukseen, nuorten päihdehuollon hoitoyk-sikön tarpeen selvittämiseen, mielenterveysasiain kriisikeskuksen toimintaan, masen-tuneiden perhekuntoutuskurssien käynnistämiseen, lääkärihelikopteritoimintaan, nuor-ten työttömien monikulttuuriseen tanssipajatoimintaan sekä syrjäytymisen ja moni-ongelmaisuuden ehkäisyyn.

Valtioneuvoston tekemät muutokset olivat 2 % avustuspäätöksen loppusum-masta132. Siten suhteellisesti tarkasteltuna kyseessä ei ole suuri muutos. Yksit-täisille järjestöille muutoksen kautta myönnetyt avustukset olivat suuruudeltaan100 000–500 000 markkaa, eli avustukset olivat suhteellisen pieniä. Raha-auto-maattiyhdistyksen avustusosasto on kuitenkin käynyt läpi kaikki hakemukset liit-teineen ja valinnut järjestöjen hankkeista ja järjestöistä käytettävissään olevaninformaation perusteella ensisijaisesti toteutettavat. Vaikka valtioneuvoston tar-koituksenmukaisuusharkinnan perusteella tekemät muutokset ovat sinänsä mah-dollisia, niitä ei kuitenkaan tulisi tehdä ilman perustelua syytä. Yksittäisiä muu-toksia tehtäessä ei välttämättä oteta huomioon riittävällä tavalla avustushake-musten ja avustettavien hankkeiden kokonaisuutta. Hankkeiden taustat ja pe-rusteltavuus tulisi selvittää vähintään yhtä perusteellisesti kuin Raha-automaat-

131 Kivistö 1997a, 1018, ks. myös VNOS 10 §.132 Vuonna 2001 valtioneuvoston tekemät muutokset olivat tätä suuremmat, noin 5 %. Val-

tioneuvosto päätti myöntää avustuksia yhteensä lähes 8,1 miljoonan markan edestä hank-keisiin, jotka eivät sisältyneet RAY:n jakoehdotukseen. Lisäys katettiin siirtämällä muu-tamien rakennushankkeiden avustuksia vuoteen 2002. Valtioneuvoston tekemä muutosoli poikkeuksellisen suuri, koska valtioneuvosto päätti myöntää avustuksia erityisehdoinvanhusten palvelutalojen perustamismenoihin. RAY ei ollut sisällyttänyt kilpailunäkö-kohtien huomioon ottamisen vuoksi hankkeita jakoehdotukseen.

155

tiyhdistyksessä. Valtioneuvoston tekemiin muutoksiin esitetyt perustelut ovatolleet yleensä lyhyitä. Hyvän hallinnon periaate edellyttää, että muutoksille valtio-neuvoston päätöksen esittelymuistiossa esitetyt perustelut olisivat pidempiä ja moni-puolisimpia.

Myös Raha-automaattiyhdistyksen laatiman jakoehdotuksen perusteluihin tu-lisi jatkossa kiinnittää enemmän huomiota. Raha-automaattiyhdistyksen jakoeh-dotusta seuraava muistio sisältää lähes saman tekstin kuin valtioneuvoston pää-töksen esittelymuistio. Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen jakoehdotuksentaustalla olevat toimialakohtaiset muistiot ovat suhteellisen yleispiirteisiä. Muis-tiossa kiinnitetään huomiota toimialalle myönnettävien avustuksien ja toimialantilanteen yleiseen linjaan sekä toiminta-, investointi- ja projektiavustusten muu-toksiin tai muihin merkittäviin avustuksiin liittyviin asioihin. Muistioissa ei kä-sitellä kaikkia vuosittain myönnettyjä avustuksia ja avustuksia hakeneita järjes-töjä. Avustusta hakeneiden oikeusturvan kannalta olisi perusteltua, että muistiostailmenisi myös se, miksi avustuksia ei ole myönnetty johonkin hankkeeseen tai jollekinjärjestölle ja millä perusteella toisen hakijan hanketta pidetään parempana niin ettäsille myönnetään avustuksia. Valtioneuvoston päätöksestä ilmenee järjestön ha-kemuksen hylkäämisen syy ainoastaan koodin perusteella. Hakemus voidaan hy-lätä esimerkiksi sillä perusteella, että avustuksiin käytettävissä olevat varat huo-mioon ottaen ja harkittaessa haetun avustuksen tarpeellisuutta, tärkeyttä ja kii-reellisyyttä, avustuksen myöntämistä ei ole pidetty perusteltuna (ks. Vnp 2000).

4.2 Avustustoiminnan käytäntö

4.2.1 AVUSTUSLAJIT

Toiminta-avustus. Toiminta-avustukset voidaan jakaa käyttöehtojensa perusteellakahteen osaan: yleisavustuksiin ja kohdennettuihin toiminta-avustuksiin133. Yleis-avustus myönnetään yhdistyksen tai säätiön varsinaisesta toiminnasta aiheutu-viin kuluihin yleisesti. Yleisavustusta myönnetään pääasiassa valtakunnallisillejärjestöille, joiden toiminta on vakiintunut ja osoittanut tarpeellisuutensa (RAY1998c, 12). Järjestön ei kuitenkaan välttämättä tarvitse olla valtakunnallinen, jottase voi saada yleisavustusta toimintansa tueksi. RAY:n jäseninä voivat olla kes-keisessä asemassa olevat terveyttä ja sosiaalista hyvinvointia edistävät yleishyödyl-liset yhteisöt ja säätiöt (ks. RayAluonn). Yleisavustuksen myöntämisen ja jäse-nyyden edellytysten kriteerit ovat siinä määrin yhtenevät, että monet Raha-au-tomaattiyhdistyksen jäsenjärjestöistä saavat yleisavustusta huolimatta siitä, ettäjäsenyys ei ole yleisavustusten saamisen kriteeri eikä jäsenyys sinänsä vaikuta avus-tuksen saamiseen. Esimerkiksi vuonna 2000 kaksi kolmasosaa jäsenjärjestöistä

133 Avustuslakia edeltänyt Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta myönnettävistä avustuksistaannettu valtioneuvoston päätös (929/1998) selkeytti huomattavasti yleisavustuksen jakohdennetun toiminta-avustuksen välistä käsitteellistä eroa ja tätä kautta myös avus-tuksen käyttöehtoja (vrt. VNp 177/1993). Samalla avustuspäätöksiin alettiin aiempaatarkemmin merkitä, kummasta avustustyypistä oli kyse.

156

sai yleisavustusta. Lisäksi monille järjestöistä myönnettiin kohdennettua toiminta-avustusta joko pelkästään tai yleisavustuksen lisäksi.

Yleisavustusta ei voi käyttää sellaiseen toimintaan, johon on myönnetty koh-dennettua toiminta-avustusta. Esimerkiksi jos yhdistys saa yleisavustusta toimin-taansa ja lisäksi kohdennettua toiminta-avustusta päiväkeskus- ja työtoimintaan,yleisavustusta ei saa käyttää viimeksi mainittuun toimintaan. (Ks. RAY 1998c,4.) Yleisavustuksen käyttöehdot ovat kohdennettuun toiminta-avustukseen liit-tyviä ehtoja väljempiä; yleisavustuksen käyttö määrittyy avustusehtojen ja avustus-hakemuksessa esitettyjen tietojen rajoissa muita avustuslajeja vapaammin järjestönoman päätöksenteon kautta. Järjestölle voidaan myöntää vain yksi yleisavustus jär-jestön toimintaan, mutta kohdennettuja toiminta-avustuksia sille voidaan myön-tää useampia toiminnan eri lohkoihin. Yleisavustusta ja kohdennettua toimin-ta-avustusta saadaan käyttää lähtökohtaisesti avustuksen myöntämisvuoden jasitä seuraavan kalenterivuoden aikana syntyviin kuluihin (AvustusL 16 §).

Kohdennettua toiminta-avustusta voidaan myöntää johonkin järjestön toi-mintalohkoon tai toiminnanalaan. Järjestöille myönnetään kohdennettuja toi-minta-avustuksia esimerkiksi sopeutumisvalmennustoimintaan, kotipalveluun,aluesihteeritoimintaan, tukihenkilötoimintaan sekä työ- ja päiväkeskustoimin-taan. Kohdennettuihin toiminta-avustuksiin liittyy sekä yleisavustuksiin että pro-jektiavustuksiin viittaavia piirteitä. Moniin projekteihin myönnetäänkin toimin-nan vakiinnuttua kohdennettua toiminta-avustusta. Kohdennetut toiminta-avus-tukset ovat useimmiten jatkuvaluonteisia ja avustusta myönnetään toimintaan, jokaon jo vakiintunut. Avustusten maksaminen tapahtuu yleensä yleisavustusten ta-paan ilman erillisiä maksupyyntöjä. Avustusten myöntämistä harkitaan kuiten-kin vuosittain. Siten avustuksen tasoa on mahdollisuus laskea tai avustuksenmaksaminen voidaan jopa lopettaa kokonaan tarvittaessa. (Ks. myös RAYhak.6.) Kohdennettua toiminta-avustusta saadaan käyttää vain avustettavasta toimin-nasta aiheutuviin erilliskuluihin vähennettynä kyseisestä toiminnasta saaduillatuotoilla.

Kurssi- ja lomatoimintaan myönnettävien kohdennettujen toiminta-avus-tusten osalta avustuslakiin sisältyy lisäksi avustuksen käyttöä täsmentävät sään-nökset hyväksyttävistä erilliskuluista sekä hyväksyttävien tiedotus-, hallinto- jaohjelmakulujen määrästä. (Ks. AvustusL 13 §.) Asiakkaiden valinta on tehtävälisäksi avustuslain 15 §:n mukaisesti, mikäli toiminta-avustusta koskevassa avus-tuspäätöksessä tai siihen liitetyissä erityisehdoissa edellytetään asiakkaiden va-lintaa hakemusten perusteella. Asiakkaiden valinnassa on tällöin otettava huo-mioon sosiaaliset ja terveydelliset tekijät tai asiakkaan ja hänen puolisonsa tulo-taso sekä aiempi osallistuminen vastaavaan avustettuun toimintaan. Avustuksensaajan tulee tiedottaa hakemusmenettelystä ja valintaperusteista mahdollisim-man laajasti ottaen huomioon käytettävissä olevan avustuksen määrä. (Ks. Avus-tusL 15 §.)

Erityisavustukset. Investointiavustusta voidaan myöntää muun muassa uu-disrakentamiseen, peruskorjaukseen sekä toimitilojen ja erilaisten tuki- ja pal-veluasuntojen hankintaan. Avustusta voidaan myöntää myös irtaimen käyttöomai-suuden kuten ATK-laitteiden ja -järjestelmien sekä muiden toimistolaitteidenja kalusteiden hankintoihin. (RAY 1998c.) Perustamismenoihin myönnetyn avus-

157

tuksen hyväksyttäviä kuluja ovat käyttöomaisuuden hankintamenot, rakennus-ja peruskorjausmenot, rakennusaikaiset korko- ja muut rahoituskulut vähennet-tynä vastaavilla korko- ja rahoitustuotoilla sekä perustamiseen liittyvät irtaimenkäyttöomaisuuden hankintamenot (AvustusL 14.2 §). Rakentamishankkeisiinsovelletaan Raha-automaattiyhdistyksen rakennuttamisohjetta, joka sisältää raken-tamishankkeisiin myönnettäviä avustuksia koskevat yksityiskohtaiset ohjeet(RAYrak). Hankkeisiin sovelletaan lisäksi Valtion asuntorahaston ja Raha-auto-maattiyhdistyksen yhdessä laatimaa rahoitusohjetta (ARA & RAY).

Harkittaessa investointiavustuksen myöntämistä palveluita tuottavaan ra-kennushankkeeseen on kiinnitetty huomiota siihen, miten toiminnan käyttökus-tannukset aiotaan rahoittaa. Palvelujen kysynnästä ja tuottamisesta on tullut ollarealistinen suunnitelma sekä selvyys siitä, mikä taho palveluita ostaa. (Ks. kerto-mus 1998.) Tämä on perusteltua, koska tehtävän investoinnin on oltava tarpeelli-nen ja on tiedettävä, miten rahoitus aiotaan jatkossa järjestää. Lisääntynyt kilpai-luttamisen korostaminen kuitenkin vaikeuttanee vastedes edellä selostetun menet-telyn toteuttamista ja edellyttänee samalla myös toimintamallien kehittämistä.

Kokeilu- ja käynnistämishankkeisiin, erilaisiin tutkimus- ja kehittämishank-keisiin ja muuhun tarkoitukseltaan rajattuun toimintaan myönnetään projekti-avustuksia. Avustukset on ensisijaisesti tarkoitettu hankkeen toiminnallisiin ku-luihin. Lähtökohta on, että avustuksella voidaan tehdä vain vähäisiä hankintoja.Hankittavien kalusteiden ja laitteiden käyttöiän ei pitäisi olennaisesti poiketaprojektin kestosta. Jos projektin toteuttaminen edellyttää sen kokonaistalouteensuhteutettuna suurehkoja hankintoja, niihin haetaan yleensä erillistä investoin-tiavustusta. (STM 2000; RAY 1998c.) Projektit ovat määräaikaisia. Projektin pää-tyttyä toimintaan voi olla mahdollista hakea kohdennettua toiminta-avustusta, mi-käli toimintaa aiotaan jatkaa projektin päättymisen jälkeenkin eikä rahoitusta saadajärjestymään muulla tavoin. Projektiavustuksen käyttöehdot ja usein myös käyt-tötarkoitukset muistuttavat käytännössä pitkälti kohdennettuihin toiminta-avus-tuksiin liittyviä käyttöehtoja. Olennaisimpana erona on se, että projektiavustuson tarkoitettu määräaikaiseksi, kun taas kohdennettu toiminta-avustus on luon-teeltaan jatkuvampi avustus, vaikka senkin myöntämisestä ja avustusmäärästäpäätetään vuosittain erikseen.

Projektiavustuksilla tuetaan uusia toimintoja innovatiivisten ideoiden poh-jalta. Osa myönnetyistä avustuksista laajentaa järjestöjen toteuttamien sosiaali-ja terveyspalveluiden tuotantoa. Projekteissa edellytetään päämäärätietoisuutta jaselkeiden toiminnallisten tavoitteiden asettamista. Avustuksia myönnetään myösehkäisevään toimintaan. (STM 2000; RAY 2000.) Avustusta harkittaessa kiin-nitetään aiempaa enemmän huomiota projektin tavoitteisiin ja tavoitteiden saa-vuttamiseen liittyvään seurantaan ja arviointiin. Projektien tulokset tulee lähtö-kohtaisesti raportoida julkisesti niin, että tulokset ovat kaikkien hyödynnettä-vissä. (RAY 1999.)

4.2.2 VUOSIEN 2000 JA 2001 AVUSTUSPÄÄTÖSTEN PÄÄLINJAT

Vuoden 2001 avustuspäätös. Raha-automaattiavustuksia myönnettiin sosiaali-ja terveysalan yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille vuonna 2001 yhteensä noin

158

1,513 miljardia markkaa. Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta osoitettiin lisäk-si valtiontalouden säästöjen vuoksi valtiokonttorin käyttöön 546 miljoonaa mark-kaa. Valtiokonttori käyttää tämän määrärahan erityislainsäädännön ja eduskun-nan hyväksymän valtion talousarvion mukaisesti sotainvalidien laitosten käyttö-kustannuksiin, rintamaveteraanien kuntoutukseen sekä eräissä Suomen sotiin liit-tyneissä tehtävissä palvelleiden kuntoutukseen134. Raha-automaattiyhdistyksentuottoa käytetään vuonna 2001 kaikkiaan lähes 2,1 miljardia markkaa. Jaettavissaolevasta määrästä jätettiin lisäksi jakamatta noin 220 miljoonaa markkaa. (STM2001.)

Sosiaali- ja terveysalan järjestöille jaettu avustusmäärä kasvoi edellisvuoti-sesta 8 %. Myös valtiokonttorin käyttöön osoitettu määräraha kasvoi jonkin ver-ran. Huolimatta siitä, että jaettava avustusmäärä oli vuonna 2001 suurempi kuinedellisenä vuonna, oli avustusten hakijoita sekä hakemuksissa esitettyjä avustus-kohteita hieman vähemmän. Raha-automaattiavustusten hakijoita oli vuoden2001 avustuksia koskevassa haussa 1 718. Avustuksia haettiin 3 880 yksittäiseentoimintoon tai kohteeseen. Haettujen avustusten yhteismäärä oli 4,3 miljardiamarkkaa, mikä oli 0,5 miljardia markkaa edellisvuotista vähemmän. (STM 2001;STM 2000.)

Taulukko 2: Avustusten jakautuminen avustuslajeittain (milj. mk)135

VUOSI 2000 VUOSI 2001 MUUTOS %

Yleisavustukset 243,2 250,0 +2,8Kohdennetut toiminta-avustukset 409,2 451,6 +10,4Investointiavustukset 391,6 455,0 +16,2Projektiavustukset 344,7 356,4 +3,4

YHTEENSÄ 1 390,0 1 513,0 +8,8

Myönnettyjen toiminta-avustusten suhteellinen määrä on noussut viime vuo-sina 1990-luvun alun tasosta, jolloin myönnettyjen toiminta-avustusten osuus oli30–40 % koko avustussummasta (ks. Vnp 1990–2001). Toiminta-avustuksiamyönnettiin vuonna 2001 kaikkiaan noin 702 miljoonaa markkaa, joka on 46 %kaikista avustuksista. Pääosa (451,6 milj. mk) näistä avustuksista oli kohdennet-tuja toiminta-avustuksia. Niiden määrä kasvoi edellisvuotisesta 10 %:lla. Varsi-naisesta järjestötoiminnasta aiheutuviin menoihin myönnettävää yleisavustustavuonna 2001 sai 184 järjestöä yhteensä 250 miljoonaa markkaa. Yleisavustuk-sen mitoituksessa kiinnitettiin huomiota järjestön toiminnan ja kulurakenteenmuutoksiin, resurssitarpeisiin ja niiden perusteluihin, toiminnan rahoitusmah-dollisuuksiin sekä tuloskehitykseen ja varallisuusasemaan. (Ks. STM 2001.)

134 Määrärahan käyttö jakaantui valtion talousarvion mukaan seuraavasti: sotainvalidien lai-tosten käyttökustannukset 340 milj. mk, rintamaveteraanien kuntoutus 194 milj. mk sekäeräissä Suomen sotiin liittyneissä tehtävissä palvelleiden kuntoutus 12 milj. mk.

135 Lähde: STM 2001.

159

Investointiavustusten suhteellinen osuus on kasvanut koko 90-luvun ajan136.Vuonna 2001 investointiavustuksia myönnettiin 16 % edellisvuotista enemmän.Myönnetyistä avustuksista lähes kolmannes (455 milj. mk) oli investointiavus-tuksia. Myönnetyistä investointiavustuksista pääosa liittyi palvelu- ja tukiasu-miseen. Investointiavustusten myöntämistä valmistellessaan Raha-automaattiyhdis-tys kiinnitti huomiota kunta- ja aluekohtaisiin palvelujen tarpeisiin, hankkeiden vai-kutuksiin ja liittymiseen alueen palveluverkostoihin. Käyttötalouden rahoitus onpyritty varmistamaan pyytämällä palveluasumisinvestoinneista hankekohtaiset lau-sunnot kunnilta. Näin pyritään kartoittamaan hankkeen tarpeellisuus, palvelui-den käyttö ja myöhempi rahoituksen saanti ostopalvelujen kautta. (STM 2001.)

Myönnetyistä avustuksista noin neljännes (356,4 milj. mk) oli vuonna 2001kokeilu- ja kehittämistoimintaan myönnettyjä projektiavustuksia. Avustustenmäärä pysyi edellisvuosien tasolla. Avustettavia hankkeita oli reilu tuhat, joistavajaa puolet oli alkavia projekteja. Osalla avustuksista laajennetaan järjestöjentoteuttamien sosiaali- ja terveyspalveluiden tuotantoa, mutta avustuksilla tue-taan myös järjestöjen harjoittamaa ehkäisevää toimintaa. Avustetut hankkeet liit-tyvät esimerkiksi kuntoutuksen menetelmien ja toimintamallien kehittämiseen,tukihenkilö- ja vapaaehtoistoimintaan sekä työ- ja päivätoimintoihin. Avustuk-silla pyritään tukemaan uusia toimintoja innovatiivisten ideoiden pohjalta. Pro-jekteilta edellytetään päämäärätietoisuutta ja selkeiden toiminnallisten tavoit-teiden asettamista. (STM 2001.)

Taulukko 3: Avustusten jakautuminen pääluokittain (milj. mk)137

VUOSI 2000 VUOSI 2001 MUUTOS %

Kansalaisjärjestötoiminta 422 462,4 +9,6Palveluasuminen ja tuettu asuminen 332 348 +5,1Kotona selviytyminen ja omaistentukeminen 116 123,8 +6,7Kriisipalvelut 95 93 -2,1Kuntoutus-, kurssi-, leiri- jalomatoiminta 326 379,2 +16,3Päiväkeskus- ja työtoiminta 95 106,6 +7,7

YHTEENSÄ 1 390 1 513 +8,8

Vuoden 2001 avustuksista kansalaisjärjestötoimintaan suuntautui noin 462miljoonaa markkaa. Kansalaisjärjestötoiminta sisältää järjestöjen yhdistystoimin-nan, edunvalvonnan, asiantuntijatehtävät, kansainvälisen toiminnan, koulutus-ja tiedotustoiminnan sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnan. Toiminta-avustuksiatoimintoluokkaan myönnettiin yhteensä 355 miljoonaa markkaa. Siitä oli valta-kunnallisille järjestöille myönnettäviä yleisavustuksia 250 miljoonaa markkaa.Projektiavustuksia myönnettiin yhteensä 77 miljoonaa markkaa 200:lle eri hank-

136 Ks. Vnp 1990–2001.137 Lähde: STM 2001.

160

keelle, joista suurin osa liittyi tiedotus- ja asennemuokkauskampanjoihin, eh-käisevään toimintaan, neuvontaan, ohjaukseen ja edunvalvonnan toimintamal-lien kehittämiseen. Investointiavustuksia toimialalle myönnettiin 30 miljoonaamarkkaa. Avustukset kohdistuvat pääasiassa toimitilojen hankintaan ja perus-korjauksiin sekä kaluste- ja laitehankintoihin. (STM 2001.)

Palvelu- ja tuettuun asumiseen avustuksista kohdistui vuonna 2001 yhteensä348 miljoonaa markkaa. Vanhusten, vammaisten ja muiden erityisryhmien pal-velu- ja tukiasuntojen investointiavustuksia myönnettiin yhteensä 312 miljoo-nan markan edestä. Avustussummalla saadaan noin 1 200 uutta asuntoa. Avus-tustoiminnan painopiste on tältä osin siirtynyt vanhustenhuollosta mielenterveys-ongelmaisiin ja nuoriin. Avustukset kohdistuvat palveluasumisyksiköiden raken-tamiseen, peruskorjaamiseen sekä erilaisten tuettujen asuntojen hankkimiseen.(STM 2001.)

Kotona selviytymiseen ja omaisten tukemiseen avustuksia myönnettiin 123,8miljoonaa markkaa. Avustuksia kohdennettiin pitkäaikaissairasta, vammaista taivanhusta hoitavan omaisen tai perheen tukemiseen sekä runsaasti apua tarvitse-vien perheiden ja vanhusten tukimuotojen kehittämiseen. Itsenäistä asumistatukevassa toiminnassa painotettiin järjestöjen erityisosaamista sekä tukihenki-lö- ja vapaaehtoistoimintaa. Avustuksia myönnettiin kohdennettuina toiminta-avustuksina kotipalvelutoimintaan (37,9 milj. mk), omaishoitoon (20,7 milj. mk)sekä tukihenkilö- ja vapaaehtoistoimintaan (65,2 milj. mk). Suuri osa avustuk-sista liittyi vanhustenhuollon, lastensuojelun ja vammaishuollon toimialoihin.Akuutteihin ongelmatilanteisiin liittyviin kriisipalveluihin myönnettiin avustuksiayhteensä 93 miljoonaa markkaa. Avustettavia kohteita oli kaikkiaan 130. Avus-tuksia myönnettiin lastensuojelu- ja nuorisojärjestöille (27 milj. mk), mielenter-veysjärjestöille (16,5 milj. mk), päihdejärjestöille (5 milj. mk) sekä väkivallanehkäisyyn (10 milj. mk). Toimintoluokkaan kuuluvat myös lääkintä- ja pelastus-helikoptereille myönnetyt avustukset. (STM 2001.)

Kuntoutus-, kurssi-, leiri- ja lomatoimintaan avustuksia myönnettiin 379,2miljoonaa markkaa, 16 % edellisvuotista enemmän. Kuntoutukseen liittyviä in-vestointiavustuksia myönnettiin yhteensä 85 miljoonaa markkaa. Avustuksestasuurin osa kohdistui kuntoutuslaitosten peruskorjauksiin ja uusien tilojen raken-tamiseen. Aistivammajärjestöjen kuntoutusohjaukseen kohdennetut avustuksetolivat 16,6 miljoonaa markkaa. Suurimmat yksittäiset toiminnalliset kuntoutus-avustukset kohdistettiin perhekuntoutukseen, mielenterveysongelmaisten kun-toutukseen, vaikeiden ihosairauksien ilmastohoitoon, AIDS-tukikeskustoimin-taan sekä huume-, lääke- ja sekakäyttöohjelmaan. Kuntoutukseen liittyviin ke-hittämisprojekteihin myönnettiin yhteensä 81 miljoonaan markkaa. Suuri osaprojekteista liittyy vanhusten ja mielenterveysongelmaisten kuntoutukseen. Avus-tuksia myönnettiin myös lomatoimintaan (108 milj. mk) sekä leiri- ja kurssitoi-mintaan (3,6 milj. mk). (STM 2001.)

Päiväkeskus- ja työtoiminnat ovat osa vajaakuntoisten avopalvelujen verkos-toa. Päiväkeskus- ja työtoimintoihin myönnettiin raha-automaattiavustuksiavuonna 2001 yhteensä 106,6 miljoonaa markkaa. Pääosa avustuksista myönnet-tiin mielenterveysjärjestöille (40 milj. mk), vammaisjärjestöille (23 milj. mk),nuoriso- ja lastensuojelujärjestöille (15 milj. mk), päihdejärjestöille (9 milj. mk)

161

sekä työttömien järjestöille (7 milj. mk). Avustusten piirissä on kaikkiaan yli 290päiväkeskus- ja työtoimintahanketta. (STM 2001.)

Vuoden 2001 avustuspäätöksen valmistelun erityispiirteet. Vuoden 2001avustuspäätökseen liittyi muutamia erityispiirteitä verrattuna aikaisempina vuosi-na tehtyihin avustuspäätöksiin. Raha-automaattiyhdistys otti vuoden 2001 jako-ehdotusta valmistellessaan huomioon aikaisempaa tarkemmin avustuksen haki-joiden omat varat ja muut käytettävissä olevat rahoitusmahdollisuudet. RAY onseurannut avustuksen saajien rahoitustulosta ja varallisuuden kehitystä 1990-lu-vun alusta lähtien. Seurannasta saatuja tietoja on käytetty apuna jakoehdotuk-sen valmistelussa, mutta järjestöjen oma varallisuus vaikutti vuoden 2001 avus-tusten jaossa ensimmäistä kertaa voimakkaammin avustusten jakoon. Joidenkinjärjestöjen varallisuus oli viime vuosien myönteisen taloudellisen kehityksen joh-dosta lisääntynyt huomattavasti sijoitusomaisuuden arvon nousun vuoksi138.Raha-automaattiyhdistys laski olennaisen varallisuuden kasvun vuoksi 13 jär-jestön yleisavustuksen tasoa ja asetti kohdennettuihin toiminta-avustuksiin enim-mäismääräehtoja varmistaakseen, että järjestö käyttäisi aikaisempaa enemmäntoimintoihinsa myös omia varojaan.139 Tältä osin valtioneuvosto sisällytti pää-tökseensä lausuman, jonka mukaan Raha-automaattiyhdistyksen tulee selvittäävuodelle 2001 tehdyn varallisuuslinjauksen mahdolliset kielteiset vaikutuksetavustuksia saavien yhteisöjen toimintaan, kansalaisten edunvalvonnan järjestä-miseen sekä palvelujen saamiseen (STM 2001, 5).

Vuoden 2001 jakoehdotusta valmistellessaan Raha-automaattiyhdistys kiin-nitti aikaisempaa enemmän huomiota kilpailunäkökohtiin. Tähän vaikuttivat sekäRAY:n ja yrittäjäjärjestön välillä laadittu suositus ja Kilpailuvirastossa tekeilläollut selvitys että julkisuudessa käyty keskustelu. Raha-automaattiyhdistys pi-dättäytyi uusien vanhusten palvelutalohankkeiden rahoituksesta, jos alueella olimuutakin vastaavaa tarjontaa ja avustaminen ei ollut perusteltua kilpailunäkö-kohtien vuoksi. Valtioneuvosto kuitenkin muutti Raha-automaattiyhdistyksenjakoehdotusta ja päätti myöntää RAY:n ehdottamien palvelutalohankeavustus-ten lisäksi avustuksia viiteen vanhusten palvelutalohankkeeseen erityisehdoin. Kaik-kiin avustettuihin hankkeisiin liittyi erityisehto, jonka mukaan avustettavassayksikössä tuotettavat palvelut kilpailutetaan. Kilpailutuksen tulee täyttää julki-sista hankinnoista annetun lain (1505/1992) vaatimukset. Lisäksi valtioneuvos-to päätti myöntää avustusta RAY:n jakoehdotuksesta poikkeavasti ja ilman edellämainittua ehtoa yhteen palvelutalohankkeeseen, koska hanketta pidettiin tar-peellisena ja paikalliset yrittäjät olivat mukana avustettavan yhdistyksen hank-keessa140.

Kotipalveluavustusten osalta jakoehdotus valmisteltiin RAY:n hallituksenlinjauksen mukaisesti: Perinteisen kotipalvelun avustuksia vähennetään linjauk-sen mukaan vuodesta 2001 alkaen 10 prosenttiyksiköllä eikä perinteiseen koti-

138 Järjestöjen taloudellinen tilanne on hyvin erilainen: osalla järjestöistä on taloudellisiaongelmia, kun taas toiset ovat varakkaita.

139 Ks. RAY 2000h; RAY 2001a, RAY:n tiedotteet joulukuu 2000.140 Lisäksi valtioneuvosto myönsi investointiavustusta kahdelle vanhustenhuollon järjestöl-

le viitaten hakemustekniseen virheeseen.

162

palveluun kilpailutilanteen vuoksi ehdoteta jatkossa uusia avustuksia. Vuonna2004 perinteisen kotipalvelutoiminnan avustamisesta luovutaan näin kokonaan.Kotipalveluavustusten kohdentamisessa pyritään ottamaan huomioon avun jatuen tarpeessa olevat väestöryhmät, alueellinen ja paikallinen palvelujen tarvesekä kilpailutilanne.141

Raha-automaattiyhdistys pyysi jakoehdotusta valmistellessaan lausunnonehdotuksensa kilpailuvaikutuksista aikaisempaa useammilta tahoilta. Lisäksi RAYselvitti avustettaviin hankkeeseen liittyviä ostopalvelusopimuksia. Tulevaisuudessamarkkamääräisesti mittavien investointihankkeiden avustamisen osalta joudu-taan selvittämään yhä tarkemmin, miten ostopalvelusopimukset käytännössä kun-nissa toteutuvat ja kuinka avustusvaroin mahdollisesti tuettujen palvelutalojenhoivapalvelut lähitulevaisuudessa järjestetään kehittyvät palvelumarkkinat huo-mioon ottaen. (Ks. RAY 21.12.2000.)

Avustustoiminnan painoalueina ovat vuonna 2001 kuitenkin edelleen ai-kaisempien vuosien tapaan muita heikommassa asemassa olevat väestöryhmät, joi-den osalle erilaiset sosiaaliset ja taloudelliset vaikeudet ovat kasaantuneet. Vuo-den 2001 avustuspäätöksessä otettiin perinteisten avustuskohteiden lisäksi erää-nä painopistealueena huomioon huumeiden käytön ehkäisy ja huumeiden käyt-täjien hoito. Avustuspäätöksessä nousivat esille myös maahanmuuttajien tuki-palvelut sekä järjestöjen mahdollisuudet täydentää julkisyhteisöjen kotouttamis-lain mukaista toimintaa. Investointiavustusten painopiste on siirtynyt vanhus-tenhuollosta mielenterveysongelmaisiin ja nuoriin.

Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnasta on tullut 1990-luvun alustaalkaen vuosi vuodelta yhä avoimempaa. Raha-automaattiyhdistys on tiedotta-nut pelisäännöistään, linjauksistaan ja muista avustustoimintaan liittyvistä asioistasuhteellisen avoimesti viime vuosina, mutta tiedotuksen avoimuus näkyierityisesti vuoden 2001 jakoehdotuksen valmistelu- ja päätöksentekovaiheissa142.Asiaan lienee vaikuttanut osaltaan kilpailunäkökohtien korostuminen ja yrittä-jäjärjestön ja RAY:n välisessä suosituksessa korostettu avoimuus. Avoimuudenlisääntymiseen vaikuttanee myös RAY:n omista lähtökohdista tullut tarve tie-dottaa aikaisempaa tarkemmin avustustoimintaan liittyvistä asioista, jotta käy-tävän keskustelun perusteena olisi mahdollisimman paljon tietoa asioista ja jot-ta nämä tiedot olisivat oikeita.

Avustusten jakautuminen toimialakohtaisesti vuonna 2000. Seuraavassatarkastellaan vuoden 2000 avustuspäätöstä toimialakohtaisesti. Tarkastelun poh-jana on mainittuna vuonna voimassa olleeseen raha-automaattiasetukseen sisäl-tyvä toimialaluokitus (29 §). Jokaisesta toimialasta esitellään lisäksi lyhyesti yk-sittäisen toimialaan kuuluvan järjestön avustukset, jotta lukija saisi tarkemmankuvan avustusten käyttötarkoituksista. Vuonna 2000 raha-automaattiavustuksiajaettiin 1 390 miljoonaa markkaa. Jaettu määrä jakaantui 1 018 hakijalle 2 075kohteeseen. Avustusten jakautuminen toimialoittain sekä markkamääräiset erot

141 Ks. RAY 2000h; RAY:n tiedotteet joulukuu 2000.142 RAY:n Internet-sivuilta löytyy kaikki oleellinen avustustoimintaan liittyvä materiaali.

Vuonna 2001 sivuille tulivat esimerkiksi RAY:n hallituksen vuoden 2001 jakopäätöstäkoskevat linjaukset kokonaan heti, kun ne olivat valmistuneet.

163

suhteessa vuoden 2001 avustuspäätökseen näkyvät taulukosta 4. Seuraavana vuon-na avustuksia myönnettiin jonkin verran enemmän, mutta avustuspäätösten pää-linjat ovat samanlaiset.

Taulukko 4: Avustusten jakautuminen toimialakohtaisesti (milj. mk)143

VUOSI 2000 VUOSI 2001 MUUTOS %

Kansanterveyden edistäminen 427 513 +20Lastensuojelun tukeminen 144 150 +4Aistivammahuolto 114 124 +9Vanhustenhuolto 287 284 -1Invalidihuolto 168 184 +9,5Nuorisokasvatuksen kehittäminen 54 54 0Pelastuspalvelu 32 27 -18,5Lomatoiminta 90 92 +2Päihdehuolto 74 85 +15

YHTEENSÄ 1 390 1 513 +8,8

Yleinen kansanterveyden edistäminen. Markkamääräisesti tarkasteltuna eni-ten avustuksia myönnettiin vuonna 2000 yleisen kansanterveyden edistämisentoimialalle. Se sai molempina vuosina noin kolmanneksen jaettavissa olleestaavustusmäärästä. Yleisen kansanterveyden edistämisen luokkaan sisältyvät muunmuassa kuntoutus- ja hoitopalveluihin suunnatut avustukset, yleis- ja moniala-järjestöjen, sairaus- ja potilasjärjestöjen sekä mielenterveysjärjestöjen avustuk-set. (Ks. STM 2000.)

Sosiaali- ja terveysalan yleis- ja monialajärjestöille suunnatut avustukset oli-vat yhteensä 99 miljoonaa markkaa. Tähän summaan sisältyy muun muassa Suo-men Punaisen Ristin, Samfundet Folkhälsanin, Sosiaali- ja terveysturvan kes-kusliiton sekä asunnottomille ja muille erityisryhmille asuntoja hankkivan Y-sää-tiön ja ylivelkaantuneiden auttamiseksi perustetun Takuu-säätiön saamat avus-tukset.

Suomen Punaiselle Ristille myönnettiin avustuksia yhteensä 18,7 miljoonaa mark-kaa. Pääosa järjestön avustuksista on toiminta-avustuksia sekä kokeilu- ja kehittä-mishankkeisiin myönnettyjä avustuksia. Yhdistykselle myönnettiin myös yleisavustus(2,6 milj. mk) sosiaali- ja kansanterveystyön edistämiseen Suomessa. Kohdennettuatoiminta-avustusta yhdistys sai pelastuspalveluun, sopeutumisvalmennus- ja kontak-titoiminnan kehittämiseen, AIDS-työhön, nuorten turvatalojen ja rikosuhripäivys-tyksen toimintaan sekä kotihoitotoimintaan. Avustuspäätökseen liittyneen erityisehdonmukaan yhdistys ei saanut käyttää kotihoitotoimintaan myönnettyä avustusta kunnan jär-jestämän tarjouskilpailun perusteella toteutettavaan kotipalvelutoimintaan. Investointi-avustusta SPR:lle myönnettiin vapaaehtoisen pelastuspalvelun hälytys- ja viestintä-laitteiden hankintaan. Kokeilu- ja kehittämisavustuksia järjestö sai muun muassa nuor-ten työttömien koulutusohjelman kustannuksiin, avoimen vapaaehtoistoiminnan ke-hittämiseen, omaishoitajien lomitus- ja tukipalvelujen kehittämiseen, nuorten turva-

143 Lähde: STM 2001.

164

talon toimintaan ja tukiasumisprojektiin sekä erityisnuorisotyöprojektiin. Suomen Pu-naisen Ristin keskusorganisaation lisäksi avustuksia myönnettiin yhdistyksen piireil-le ja osastoille. (Ks. Vnp 2000.)

Yleisen kansanterveyden edistämisen toimialaan kuuluvat myös sairaus- japotilasjärjestöille myönnetyt avustukset. Avustuksia myönnettiin kaikkiaan 70 jär-jestölle yhteensä 124 miljoonaa markkaa. Avustuksen saajat ovat pääosin valta-kunnallisia eri sairausdiagnooseihin pohjautuvia edunvalvontajärjestöjä. Tällai-sia ovat esimerkiksi Suomen Reumaliitto, Suomen Sydänliitto, Alzheimer-kes-kusliitto, Suomen Syöpäyhdistys, Aivohalvaus- ja Dysfasialiitto sekä Allergia-ja astmaliitto. Yleiseen kansanterveyden edistämiseen kuuluvat myös kuntou-tusta järjestävien ja kuntoutuksen kehittämisestä vastaavien järjestöjen avustuk-set. Sektorin avustukset ovat yhteensä 65 miljoonaa markkaa, josta 31 miljoo-naa liittyy kuntoutuslaitosten peruskorjauksiin tai korvausinvestointeihin ja14 miljoonaa erilaisiin kehittämisprojekteihin. (STM 2000.)

Suomen Reumaliitto ry:lle myönnettiin avustusta yhteensä noin 7,4 miljoonaa mark-kaa. Liiton saamat avustukset olivat luonteeltaan toiminnallisia avustuksia: Reuma-liitto sai yleisavustusta liiton valtakunnalliseen toimintaan 2,7 miljoonaa markkaa.Lisäksi yhdistykselle myönnettiin kohdennettua toiminta-avustusta 6 toimintoon: alue-sihteeritoimintaan, sopeutumisvalmennukseen, jäsenjärjestöjen toimintaan, reumalas-ten ilmastohoitomatkoihin, pienten ja harvinaisten vammaisryhmien resurssikeskus-toimintaan sekä reumapotilaiden perhetapaamis- ja kurssitoimintaan. (Ks. Vnp 2000.)

Mielenterveysjärjestöille myönnettiin raha-automaattiavustuksia yhteensä119 miljoonaa markkaa. Avustuksia saivat valtakunnallisten MielenterveydenKeskusliiton ja Suomen Mielenterveysseuran lisäksi mielenterveysongelmaistenomat paikallisyhdistykset, omaisjärjestöt sekä ammatillisista lähtökohdista pal-veluita järjestävät yhteisöt. Avustukset kohdistuvat edunvalvonnan lisäksi psy-kiatristen avopalveluiden kehittämiseen, työ- ja päivätoimintoihin, asumisen tu-kitoimintoihin ja palveluasumiseen sekä kriisipalveluihin. (Ks. STM 2000.)

Mielenterveyden Keskusliitolle myönnettiin avustusta yhteensä noin 12 miljoonaamarkkaa. Liitto sai yleisavustusta toimintaansa 3,5 miljoonaa markkaa. Kohdennet-tua toiminta-avustusta liitolle myönnettiin yhteensä 5,8 miljoonaa markkaa sopeutu-misvalmennus- ja kuntoutuskurssitoimintaan, aluesihteeritoimintaan, mielenterveys-kuntoutukseen ja -kuntoutusneuvonnan kehittämiseen, jäsenyhdistysten toimintaansekä mielenterveyspotilaiden ja omaisten oikeusneuvontaan. Projektiavustusta liittosai yhteensä 3 miljoonaa markkaa. Avustetut hankkeet liittyivät mielenterveyspoti-laiden turva-asumisen, vertaistukitoiminnan ja valmentavan koulutuksen kehittämi-seen. (Ks. Vnp 2000.)

Raha-automaattiavustuksia myönnetään myös työttömien järjestöille. Vuon-na 2000 avustuksia myönnettiin lähes 60 järjestölle yhteensä 19 miljoonaa mark-kaa. Myönnetyt avustukset ovat toiminta- ja projektiavustuksia. Avustuksia onmyönnetty myös työttömien ylläpitämien paikallisten ja alueellisten toiminta-keskusten toiminnan kehittämiseen. (Ks. Vnp 2000; STM 2000.)

Työttömien valtakunnallisen yhteistoimintajärjestön toimintaan myönnettiin avustustayhteensä 4,9 miljoonaa markkaa. Yhdistys sai yleisavustusta valtakunnalliseen toimin-taansa 600 000 markkaa. Avustusta perusteltiin yhdistyksen merkityksellä pienten jaalkavien yhdistysten tukijana ja konsultoijana. Lisäksi yhdistykselle myönnettiin usean

165

kunnan alueella käynnissä olevaan työttömien toimintakyvyn ja elämänhallinnanedistämisprojektiin avustusta 4,3 miljoonaa markkaa. Joensuussa toimivalle Aktiivi-set työtähakevat ry:lle puolestaan myönnettiin projektiavustusta yhteensä 460 000markkaa. Yhdistys sai avustusta työttömien toimintakeskuksen toiminnan ohjaukseenja hallintoon sekä pitkäaikaistyöttömien ja vaikeasti työllistettävien tukityötoiminta-kokeiluun syrjäytymisen ehkäisemiseen. (Ks. Vnp 2000.)

Työttömien järjestöille on myönnetty avustuksia vuodesta 1993 lähtien pit-käaikaisen työttömyyden aiheuttamien sosiaalisten ja terveydellisten ongelmienehkäisemiseksi144. Avustusten määrä oli suurimmillaan (26 milj. mk) vuonna 1998.Sen jälkeen järjestöille myönnettyjen avustuksien määrää on pienennetty työt-tömien määrän laskun myötä. Vuonna 2001 avustus oli enää 8 miljoonaa mark-kaa. Työttömien määrän vähenemisellä on ollut vaikutusta myös myönnettävienavustusten luonteeseen: avustuksia suunnataan hankkeisiin, jotka kohdistuvathuono-osaisiin ja syrjäytymisvaarassa oleviin ihmisiin ja jotka lisäävät heidän ar-jessa selviytymistä ja elämänhallintaa. (RAY 1999c.)

Lastensuojelun tukeminen. Toimialalle myönnetyt avustukset olivat yhteensänoin 144 miljoonaa eli 10 % vuoden 2000 avustussummasta. Toimialan avustus-määrä kasvoi näin 10 % edellisvuotisesta. Avustukset jakaantuivat noin 80:n las-tensuojelua, ensi- ja turvakotitoimintaa ja lasten lomatoimintaa harjoittavan jär-jestön kesken. Painoalueina lastensuojelussa oli perheiden selviämisen tukemi-nen, yhä nuorempiin kohdistuvien päihdeongelmien ehkäiseminen ja psyko-sosiaalisen perhekuntoutuksen kehittäminen. Toiminta-avustukset kohdistuvat val-takunnallisen edunvalvontatoiminnan ja keskusjärjestötoiminnan lisäksi pääosinlastenhoitopalveluihin ja perhekuntoutukseen, adoptiotoimintaan, avopalvelu- jajälkihuoltotoimintoihin sekä lasten lomatoimintaan. Lastensuojeluun myönnet-tyjen investointiavustusten määrä oli vähäinen. Avustukset kohdistuivat lähinnälastensuojelutoimenpiteiden kohteena olleiden nuorten tukiasuntojen hankin-taan sekä ensi-, turva- ja perhekotien peruskorjauksiin. Avustustoiminnassa kiin-nitettiin huomiota myös sosiaalista syrjäytymistä ehkäisevään toimintaan tuke-malla muun muassa perheneuvontaa ja -kuntoutusta sekä päihdehoitotyön ke-hittämistä. (Ks. STM 2000.)

Ensi- ja turvakotien liitolle myönnettiin raha-automaattiavustusta yhteensä vajaat 16,8miljoonaa markkaa. Liitto sai yleisavustusta toimintaansa 2 miljoonaa markkaa. Koh-dennettua toiminta-avustusta myönnettiin 5 kohteeseen yhteensä 8,5 miljoonaa mark-kaa. Noin neljännes kohdennetusta toiminta-avustuksesta ohjattiin alueelliseen per-hekuntoutukseen, mutta avustusta myönnettiin myös perheväkivaltatyöhön, synny-tyksen jälkeisen masennuksen hoitamiseen ja vaikeahoitoisen vauvan vanhempien tu-kemiseen sekä perhetyöhön liittyvään projektiin. Osa avustuksesta suunnattiin jäsen-yhdistysten käyttöön avopalvelu- ja jälkihuoltotoimintaa varten. Projektiavustusta liittosai yhteensä 6,2 miljoonaa markkaa. Kolmannes avustuksesta myönnettiin päihdeon-gelmaisille äideille tarkoitettuun hoito-ohjelmaan. Projektiavustusta myönnettiin myös

144 Aiemman arpajaislain ja raha-automaattiasetuksen voimassaoloaikana ei ollut selvää,voidaanko avustuksia myöntää työttömien järjestöille, koska järjestöt eivät olleet sel-keästi raha-automaattiasetuksessa (29 §) lueteltuja sosiaali- ja terveysjärjestöjä. Uudenlainsäädännön myötä avustusten myöntäminen on mahdollista, mikäli toiminta liittyyterveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen.

166

kriiseistä selviytymisvaiheen hoito-ohjelmaan, Lapsi asiakkaana -projektiin sekä var-haisen vuorovaikutuksen hoito- ja tutkimuskeskuksen kehittämiseen. Raha-automaat-tiavustusta myönnettiin myös liiton jäsenjärjestöille. (Ks. Vnp 2000; RAY 1999d.)

Aistiviallisten huoltaminen. Toimialaan sisältyy noin 30:n kuulo- ja näkö-vammaisten järjestön saamat avustukset, yhteensä noin 114 miljoonaa markkaa.Avustukset kohdistuvat järjestötoiminnan lisäksi toimintoihin, jotka auttavatvammaisia omatoimisuuteen ja itsenäiseen elämään. Avustuksia myönnettiinmuun muassa sopeutumisvalmennus- ja kuntoutustoimintaan sekä hankkeisiin,jotka kohdistuvat kuulovammaisten työhönkuntoutukseen, työkokeiluun ja tuet-tuun työtoimintaan. Taustalla on vammais- ja työvoimapolitiikka, jonka ta-voitteena on integroida vammaisia työntekijöitä työmarkkinoille. Uudet projek-tiavustukset kohdistuivat pääosin kotona asumisen tukemiseen, perheiden jak-samiseen ja työtoimintaan. Aistiviallisten huoltamisen toimialalle myönnetytavustukset olivat 8 % vuoden 2000 avustussummasta. (Ks. STM 2000, RAY1999e.)

Näkövammaisten Keskusliitolle myönnettiin avustusta kaikkiaan 41 miljoonaa mark-kaa. Yleisavustusta liitto sai 8,4 miljoonaa markkaa. Kohdennettua toiminta-avus-tusta liitolle myönnettiin 11 hankkeeseen. Tästä summasta pääosa (5,6 milj. mk) koh-distui näkövammaispostin postimaksuihin145. Avustuksia myönnettiin myös näkövam-maisten käsityötoimintaan (4,6 milj. mk) sekä näkövammaisten lehti- ja pistemate-riaalipalveluun (3,3 milj. mk). Näkövammaisten tiedonsaantipalveluihin myönnettävilläavustuksilla pyritään ehkäisemään näkövammaisten syrjäytymistä (RAY 1999e). Nä-kövammaisten Keskusliitto sai kohdennettua toiminta-avustusta myös muun muassaalueyhdistysten toimintaan, näkövammarekisterin ylläpitoon, sopeutumisvalmennuk-seen, lasten kuntoutukseen, nuorten työharjoitteluun ja näkövammaisten kuntoutta-vaan lomatoimintaan. Investointiavustusta liitto sai tiedonhallintapalvelun ATK-han-kintoihin ja opaskoirakoulun peruskorjaukseen. Projektiavustusta NäkövammaistenKeskusliitolle myönnettiin noin 3 miljoonaa markkaa. Avustukset kohdistuivat nä-kövammaisten omatoimista selviytymistä edistävään kehittämisprojektiin, ikääntynei-den näönkuntoutuspalveluiden kehittämiseen, vammaisten palvelujen ja yhteistoimin-nan kehittämisprojektiin sekä näkövammaisten käsityöntekijöiden työllistymisprojek-tiin. (Ks. Vnp 2000.)

Vanhustenhuollon tukeminen. Vanhustenhuoltoon myönnettiin avustuksiayhteensä 287 miljoonaa markkaa, viidennes kaikista vuonna 2000 myönnetyistäavustuksista. Toimialalle myönnetty avustusmäärä väheni 6 % edellisvuotisesta.Avustusmäärän väheneminen johtui suurimmalta osin uusien palveluasuntojenrakentamisvauhdin hidastumisesta. Valtakunnallisella tasolla palveluasuntojenmäärä lähenee tavoitteeksi asetettua määrää. Lisärakentamistarvetta on lähinnäalueellisten ja kuntakohtaisten aukkojen täydentämiseksi. Jakoehdotusta valmistel-lessaan Raha-automaattiyhdistys otti huomioon kunnilta saamansa lausunnot

145 Aikaisemmin liikenneministeriön rahoittamat postimaksut siirrettiin raha-automaatti-avustuksilla katettaviksi vuonna 1992, jolloin Näkövammaisten Keskusliitto lupautui toi-mimaan näkövammaispostia lähettävien järjestöjen sijasta raha-automaattiavustustenhakijana ja maksujen suorittajana edellyttäen, että muutoksesta ei aiheudu kustannuksiasille itselleen. (Ks. RAY 1999d.) Kyseessä on siis avustuskohde, joka rahoitettaisiin muistavaltion budjettivaroista, ellei toimintaa rahoitettaisi raha-automaattiavustuksilla.

167

hankkeiden käyttötalouden turvaamisesta. Erityisesti dementiayksiköiden osal-ta RAY edellytti kunnan ostopalvelusopimusta ympärivuorokautisen hoivan tur-vaamiseksi. Kunnat suhtautuivat yleensä myönteisesti järjestöjen hankkeisiin.Suurista kaupungeista, joista tulee useita investointihakemuksia, on Raha-auto-maattiyhdistyksen mukaan jatkossa tarpeen pyytää lausunto hankkeiden tär-keysjärjestyksestä. (Ks. STM 2000; RAY 1999f.) Näin ollen kunnat pystyvät tule-vaisuudessa yhä enemmän vaikuttamaan siihen, mihin yksiköihin avustusta kohden-netaan kunnan alueella ja mitkä järjestöt avustuksia saavat. Taustalla ovat kunnanja alueen palvelutarpeet.

Suurin osa (63 %) vanhustenhuoltoon myönnetyistä avustuksista oli vuon-na 2000 huonokuntoisten vanhusten palveluasuntojen rakentamiseen tarkoitet-tuja investointiavustuksia sekä palveluasumisyksiköiden ja palvelukeskusten ra-kentamis- ja peruskorjausavustuksia. Uusia palveluasuntoja oli avustusten tur-vin mahdollista rakentaa 530. Myönnetyt projektiavustukset liittyivät muunmuassa dementianeuvontaan, dementoituneiden ja heidän puolisoidensa kun-toutukseen, dementoituneiden omaishoidon tukemiseen sekä pitkäaikaissairai-den, vammaisten ja vanhusten omaisille ja lähiyhteisölle suunnattuun omaishoi-toon, kuntoutukseen sekä tukihenkilö- ja vapaaehtoistoimintaan. Projektiavus-tusten valmistelussa kiinnitettiin huomiota rahoitusvastuun jakautumiseen jär-jestön, kunnan ja asiakkaan kesken, mutta avustuksia myönnettiin myös hank-keisiin, joissa ei ollut raha-automaattiavustusten lisäksi muuta rahoitusta. (STM2000; RAY 1999f.)

Vanhustyön keskusliitolle myönnettiin avustuksia yhteensä 11,4 miljoonaa markkaa.Liitto sai yleisavustusta toimintaansa 3,9 miljoonaa markkaa. Kohdennettua toimin-ta-avustusta liitolle myönnettiin yhteensä 4,8 miljoonaa markkaa. Pääosa tästä koh-distui kotipalvelutoimintaan. Kotipalvelutoimintaan myönnettyyn avustukseen liittyierityisehto, jonka mukaan avustusta ei saa käyttää kunnan järjestämän tarjouskilpai-lun perusteella toteutettavaan kotipalvelutoimintaan. Kotipalvelutoimiston sivupis-teen perustamismenoihin sekä ATK- ja kalustohankintoihin tarkoitettua investointi-avustusta keskusliitto sai yhteensä 650 000 markkaa. Projektiavustusta liitto sai 2 mil-joonaa markkaa. Projektiavustus kohdistui huonokuntoisten vanhusten ryhmäasumi-sen arviointiin, palvelutalojen ja vanhustentalojen kunto- ja kosteusvaurioiden ar-viointiin, jäsenjärjestöjen ruokapalvelun kehittämiseen, säärihaavojen keskitetyn avo-hoidon kehittämiseen, palvelutalojen muutos- ja kehittymisvalmiuksien lisäämiseensekä maahanmuuttajavanhusten selviytymisen tukemiseen. (Vnp 2000.)

Vanhustenhuollon toimialaan kuuluvat myös esimerkiksi paikallisille vanhus-työtä tekeville yhdistyksille myönnetyt avustukset. Esimerkiksi Orimattilan vanhus-tentaloyhdistys ry:lle myönnettiin avustusta yhteensä vajaat 2 miljoonaa markkaa.Avustus kohdistui vanhustentalon peruskorjaus- ja muutostyömenoihin sekä huono-kuntoisten vanhusten palveluasuntojen perustamismenoihin. Lisäksi yhdistyksellemyönnettiin projektiavustusta yöpartiotoimintaan. Avustukseen liittyvän erityisehdonmukaan avustusta ei saa käyttää kunnan järjestämän tarjouskilpailun perusteella to-teutettavaan kotipalvelutoimintaan.

Invalidihuollon tukeminen. Sektorille myönnetyt avustukset olivat vuonna2000 yhteensä 168 miljoonaa markkaa, 12 % koko avustussummasta. Invalidi-huollon toimialaan kuuluvat muun muassa invalidijärjestöt, kehitysvammajär-jestöt ja sotainvalidien sairaskodit. Sektoriin kuuluville järjestöille myönnetyttoiminta-avustukset kohdistuvat valtakunnallisten vammaisjärjestöjen toimintaan,

168

omaishoitoon, perhelomitukseen, kehitysvammaisten palvelu- ja tukiasumiseensekä sopeutumisvalmennustoimintaan. Investointiavustuksia myönnettiin muunmuassa vammaisten ja sotainvalidien palvelutalojen sekä palveluasuntojen raken-tamiseen ja peruskorjauksiin. Kokeilu- ja kehittämisavustukset kohdistuivat esi-merkiksi työ- ja päivätoimintojen kehittämiseen, vammaisten työllistymisen edis-tämiseen sekä suojatyön ja työtoiminnan kehittämiseen.146

Invalidiliitolle myönnettiin avustuksia yhteensä 33,8 miljoonaa markkaa. Liitto saiyleisavustusta toimintaansa 6,8 miljoonaa markkaa. Kohdennettua toiminta-avustus-ta liitolle myönnettiin 8 hankkeeseen yhteensä 5,3 miljoonaa markkaa. Hankkeet liit-tyivät sopeutumisvalmennukseen, vammaisten lomatoimintaan, alueelliseen edunval-vontaan, pienten vammaryhmien pienryhmäyksiköiden toimintaan, avustajakoiratoi-mintaan, kotipalvelutoimintaan, kuntoutusohjaukseen sekä vapaaehtois- ja tukihen-kilötoimintaan. Invalidiliitolle myönnettiin lisäksi investointiavustusta yhteensä16,5 miljoonaa markkaa. Suurin osa investointiavustuksesta myönnettiin Käpylän kun-toutuskeskuksen uusien toimitilojen perustamismenoihin. Projektiavustusta liitto sai5,2 miljoonaa markkaa. Avustus kohdistui muun muassa vaikeavammaisten työllistä-mismenetelmien ja mahdollisuuksien kehittämiseen, avopalveluihin liittyvään projek-tiin sekä vammaisten nuorten alueellisen ja paikallisen verkottumisen kehittämiseen.(Vnp 2000; RAY 1999g.)

Nuorisokasvatuksen kehittäminen. Sektoriin kuuluville järjestöille myönnet-tiin avustusta yhteensä 54 miljoonaa markkaa, vajaat 4 % vuoden 2000 avustus-summasta. Sektoriin kuuluu sekä nuorisotyötä tekeviä että nuorisoasuntoja ra-kennuttavia yhteisöjä. Avustuksen saajia on kaikkiaan yli 60. Avustuksia myön-nettiin muun muassa 270 nuorisoasunnon hankkimiseen ja 80:een nuorten ase-man parantamiseen tähtäävään projektiin. Kokeilu- ja kehittämisavustuksia koh-distettiin nuorten kurssi- ja leiritoimintaan, syrjäytymisvaarassa olevien nuortenaktivointitoimintoihin, nuorten elämänhallinnan edistämiseen, työllistymiseenja asumiseen liittyvien arkipäivän taitojen kehittämiseen, vaihtoehtoisen kou-lunkäyntimallin kehittämiseen, tuki- ja kriisikeskuksen perustamiseen sekä päih-deperheiden tukitoimintaan. (STM 2000; RAY 1999k; RAY 1999l.)

Nuorisosäätiölle myönnettiin avustusta kaikkiaan vajaat 14 miljoonaa markkaa. Täs-tä yleisavustuksen osuus oli noin 1,2 miljoonaa. Kohdennettua toiminta-avustustaNuorisosäätiö sai tukipalvelutoimintaan. Investointiavustusta säätiölle myönnettiinnuorisoasuntojen perustamismenoihin yhteensä noin 12,4 miljoonaa markkaa. Nuor-ten palvelu ry puolestaan sai avustusta yhteensä noin 2,9 miljoonaa markkaa. Yhdis-tykselle myönnettiin yleisavustuksen lisäksi projektiavustusta 4 hankkeeseen. Avus-tetut hankkeet liittyivät huumenuorten motivoimiseen oman elämänsä hallintaan jahoitoonohjaukseen, nuorten päihteiden käyttöä ehkäisevään toimintaan, yläasteikäis-ten tyttöjen vertaisryhmän kokeiluprojektiin ja moniongelmaisten perheiden aktivoi-miseen sosiaali- ja terveyspedagogisin menetelmin. Avustusta myönnettiin myös nuo-risokasvatuksen kehittämisen toimialaan kuuluville pienemmille yhdistyksille: esimer-kiksi Vihdissä toimiva Nuorisopalvelu Yöjalka ry sai projektiavustusta Yöjalka-pro-jektiinsa.

Suuronnettomuuksiin varautuminen ja pelastuspalvelu. Suuronnettomuuksiinvarautumisen ja pelastuspalvelun toimialalle myönnettiin avustuksia yhteensä

146 STM 2000; RAY 1999h; RAY 1999i; RAY 1999j.

169

32 miljoonaa markkaa, noin 2 % koko avustussummasta. Sektoriin kuuluu 10avustuksensaajaa. Niistä suurimmat ovat Suomen Meripelastusseura (6,8 milj. mk)ja 4 avustuksen piiriin hyväksyttyä lääkäri- ja monitoimihelikopterin toimintaakannattavaa yhdistystä, joiden avustusten yhteissumma oli 18,25 miljoonaa mark-kaa. Helikoptereiden sijoituspaikkakuntina ovat Helsinki, Oulu, Varkaus ja Turku.Sektorille myönnetyt avustukset ovat pääasiassa toiminta-avustuksia. Investoin-tiavustukset kohdistuvat pääosin Meripelastusseuran alusten korjauksiin ja han-kintoihin. (STM 2000.)

Pro Medi-Heli ry sai vuonna 2000 avustusta yhteensä 7,7 miljoonaa markkaa. Yh-distys sai kohdennettua toiminta-avustusta lääkärihelikopterin toimintaan Uudella-maalla. Lisäksi yhdistykselle myönnettiin projektiavustusta Turun seudulla toimivanmonitoimihelikopterin toimintaan. Suomen Meripelastusseura ry:lle myönnettiin avus-tusta yhteensä 6,8 miljoonaa markkaa. Yhdistys sai yleisavustuksen lisäksi kohden-nettua toiminta-avustusta meripelastuskoulutukseen sekä 9 hankkeeseen investointi-avustusta yhteensä noin 5,1 miljoonaa markkaa. Suurin avustus – 2 miljoonaa mark-kaa – myönnettiin pelastusveneen rakentamiseen. Investointiavustusta myönnettiinmyös muun muassa alusten ja asemien korjauksiin, huoltoon ja tarvikehankintoihin.Suomen Uimaopetus- ja Hengenpelastusliitolle myönnettiin yleisavustusta yhdistyk-sen toimintaan sekä projektiavustusta hengenpelastuskerhojen toiminnan kehittämi-seen. Autoliitto ry:lle myönnettiin avustusta tiepalvelutoiminnan kalusto- ja laitehan-kintoihin sekä kaluston korjaus- ja huoltokuluihin. (Vnp 2000; RAY 1999m.)

Lomatoiminnan tukeminen. Lomatoimintaan myönnettiin vuonna 2000 yh-teensä 90 miljoonaa markkaa eli 6,5 % koko avustussummasta. Noin 20 valta-kunnallista järjestöä toteuttaa avustusten turvin sosiaalisin ja taloudellisin pe-rustein valittaville kansalaisille ja perheille tuettuja lomajaksoja. Toimintaan osal-listuu vuosittain noin 80 000 henkeä. Keskimääräinen avustus vuorokaudelle onnoin 220 markkaa. Sosiaalista lomatoimintaa pyritään kohdentamaan erilaisinateemalomina ja -kursseina eniten apua tarvitseville väestöryhmille. Toiminnanmerkitys ongelmien ehkäisemisessä ja elämänhallinnan lisäämisessä kasvaa.Loma-avustuksia kohdennetaan myös kuntoremonttitoimintaan. Kuntoremont-tiloma on 5–7 vuorokauden mittainen yhdenmukainen aktiiviloma, johon liit-tyy seurantajakso. Osanottajat hakevat toimintaa harjoittavilta lomajärjestöistätukea ja maksavat itse loppuosan. Kuntoremonttikurssit ovat osa työnantajan jär-jestämää työkykyä ylläpitävää kuntoutustoimintaa. Toimintaan pääsee mukaantyöterveyshuollon lähetteellä. Työterveyshuolto voi myös suunnitella kurssin si-sältöä. Kansaneläkelaitos on maksanut osallistujille kuntoutusrahaa, koska kurs-sia on pidetty sisällöllisesti kuntoutuksena ja kuntoutusta on annettu työter-veyshuoltolain (743/1978) 2 tai 3 §:n nojalla. (STM 2000; RAY 1999n.)

Esimerkiksi toimialaan kuuluva Suomen Ammattiliittojen Lomajärjestö SAL ry saiavustusta yhteensä 10,1 miljoonaa markkaa. Yhdistys sai kohdennettua toiminta-avus-tusta 7,9 miljoonaa markkaa kuntoremonttitoimintaan. Avustukseen liittyy erityisehto,jonka mukaan kuntoremonttikurssitoimintaan käytettävä avustus voi olla enintään 25 %kurssin hyväksyttävistä kuluista. Kohdennettua toiminta-avustusta myönnettiin myöslomatoiminnan tukemiseen. Avustuksen suuruus oli noin 1,4 miljoonaa markkaa.Yhdistys sai lisäksi 800 000 markkaa projektiavustusta työkykyä ylläpitävän toimin-nan kehittämiseen.

Solaris-lomat ry:lle myönnettiin kohdennettua toiminta-avustusta lomatoimin-nan tukemiseen vajaat 9,6 miljoonaa markkaa. Virkistys- ja kylpylälomat ry:lle puo-

170

lestaan myönnettiin kohdennettua toiminta-avustusta noin 3,7 miljoonaa markkaa.Akava-järjestöjen lomayhdistykselle A-lomat ry:lle myönnettiin avustusta yhteensänoin 1,9 miljoonaa markkaa. Yhdistys sai kohdennettua toiminta-avustusta lomatoi-minnan tukemiseen noin 700 000 markkaa. Yhdistyksen harjoittamaan kuntoremont-titoimintaan myönnettiin kohdennettua toiminta-avustusta 1,1 miljoonaa markkaa.Avustukseen liittyi vastaava ehto kuin edellä mainittuun SAL-lomien saamaan avus-tukseen.

Raittiustyö ja päihdehuollon edistäminen. Sektorille myönnettiin avustuksia74 miljoonaa markkaa, mikä on 5 % vuoden 2000 avustussummasta. Avustuksiamyönnettiin noin 70 järjestölle. Avustustoiminnan pääpaino on avopalvelujenkehittämisessä ja päihdeongelmien ehkäisyssä. Keskeisiä kohderyhmiä ovat huo-no-osaisimmat ja syrjäytymisvaarassa olevat sekä päihdeongelmista kärsivät lapset,nuoret ja perheet. Avustuksia kohdennettiin myös huumetyöhön. Päihdehuol-lon kehittämisessä yhtenä painoalueena on laitos- ja avohuollon välimaastoonsijoittuvien palvelujen ja toimintojen kehittäminen. Toiminta-avustuksia myön-nettiin päihde- ja raittiustyötä sekä ehkäisevää päihdetyötä tekeville valtakun-nallisille yhteisöille. Kokeilu- ja kehittämishankkeet liittyvät muun muassa huu-menuorten jälkihuoltotoiminnan, tuetun asumisen, päihdeperheiden tukityönsekä avohoito-ohjelman kehittämiseen. Raha-automaattiyhdistys kiinnitti vuo-den 2000 jakoehdotusta laatiessaan huomiota haja-asutusalueiden päihdehuol-toon liittyvien päivätoimintojen kehittämiseen. Projektien avustamisen edelly-tyksenä pidettiin sitä, että projekteilla on päihdehuollollinen sisältö, projekti liit-tyy kunnan palvelujärjestelmään, kunnat osallistuvat toimintamenojen maksa-miseen ja toiminnalla vastataan todelliseen tarpeeseen. (STM 2000; RAY 1999o.)

Raittiustyön ja päihdehuollon edistämisen toimialalla eniten avustuksia vuonna 2000sai A-klinikkasäätiö, jolle myönnettiin avustusta yhteensä 15,2 miljoonaa markkaa.Säätiö on yksi tutkimuksen esimerkkijärjestöistä. Sen toimintaa ja avustuksia käsitel-lään tarkemmin tutkimuksen viidennessä luvussa. Toimialaan kuuluvia avustuksia saimyös muun muassa A-Kiltojen Liitto ry. Yhdistykselle myönnettiin avustusta yhteensä1,9 miljoonaa markkaa. Yhdistys sai yleisavustusta valtakunnallisen A-kiltatyön ke-hittämiseen. Investointiavustusta yhdistykselle myönnettiin keskustoimiston laitehan-kintoja varten. Lisäksi yhdistys sai projektiavustusta päihdeasiamiesprojektiin sekä A-kiltojen toiminnanohjausprojektiin.

Vuosien 2000 ja 2001 avustuspäätökset ovat monilta osin yhtenevät. Viimevuosien avustuspäätöksissä on näkynyt kilpailunäkökohtien korostuminen vuosivuodelta yhä enemmän. Erityisen selvästi tämä näkyi vuoden 2001 jakoehdo-tuksen valmistelussa. Myös investointiavustusten ja kohdennettujen toiminta-avustusten suhteellinen osuus avustussummasta kasvoi vuonna 2001 verrattunaedellisvuotiseen. Kuten edellä käsitellyistä esimerkeistä näkyy, avustetut järjes-töt ovat hyvin erityyppisiä. Osa järjestöistä on valtakunnallisia, toiset taas alueel-lisia tai paikallisia, yhden kunnan alueella toimivia. Järjestöjen hankkeet poik-keavat toisistaan, ja raha-automaattiavustuksilla avustetun järjestökentän toimintaon monipuolista vaihdellen vapaaehtoistoiminnasta ammatilliseen palvelutoimin-taan. Varsinkin kokeilu- ja kehittämishankkeissa tulee esiin järjestöjen innova-tiivisuus. Raha-automaattiavustuksia jaettaessa onkin tärkeää kiinnittää huomiotajärjestöjen aloitteellisuuteen ja uusiin avauksiin. Näin ollen kokeilu- ja kehittämis-hankkeiden suhteellinen rahoitusosuus olisi vuosittaisissa jakopäätöksissä perusteltua

171

pitää riittävän suurena. Osa uusista hankkeista saattaa osoittautua hyviksi ja tar-peellisiksi, niin että vastaava toiminta tai toimintamalli otetaan käyttöön muual-lakin päin Suomea esimerkiksi kunnan ja järjestön yhteistyöhankkeessa. Toi-saalta onnistuneet, vakiintuneet ja tarpeelliseksi osoittautuneet hankkeet voidaantarvittaessa ottaa aikanaan kohdennetun toiminta-avustuksen piiriin.

4.3 Avustustoimintaan liittyvät kilpailunäkökohdat

Kunnat ryhtyivät 1990-luvulla valtionosuusuudistuksen sekä erilaisten toimin-nan järjestelyjen johdosta enenevässä määrin hankkimaan palveluita ostopalve-luina oman organisaationsa ulkopuolelta, yrityksiltä ja järjestöiltä. Palvelutoimin-nan uudelleenorganisointi synnytti uutta yritystoimintaa sosiaali- ja terveyden-huollon alalle. Samaan aikaan toimialaa on ryhdytty aiemmasta poikkeavasti tar-kastelemaan elinkeinotoiminnan näkökulmasta. Pyrkimyksenä on ollut määri-tellä elinkeinotoiminnan ala aikaisempaa laajemmaksi ja näin luoda edellytyksiäyritystoiminnalle, kilpailulle ja kilpailuttamiselle (STM 2001b).

Sosiaali- ja terveysalalla toimivat järjestöt ovat voineet hakea raha-auto-maattiavustuksia toimintansa tueksi. Avustuspäätöksiin on lisätty ehto, jonkamukaan avustusta ei saa käyttää toiminnoissa tai hankkeissa, joilla osallistutaantarjouskilpailuihin (ks. Vnp 2001). Investointiavustuksia myönnettäessä järjestöon avustusehtojen mukaisesti itse tuottanut palvelut avustetuissa tiloissa. Inves-tointiavustusten osalta on avustettavan yksikön toiminnan käyttötalouden ja tar-peellisuuden turvaamiseksi edellytetty, että järjestöllä on hankkeeseen ryhtyes-sään tieto palveluiden ostajasta. Ostajana on useimmiten ollut kunta.

Julkisuudessa on käyty runsaasti keskustelua raha-automaattiavustusten vai-kutuksesta sosiaali- ja terveysalan yksityisten palvelutuottajien ja järjestöjen vä-liseen kilpailutilanteeseen. Kotipalvelutoimintaan myönnettyjen avustusten kil-pailuvaikutuksista käydyn keskustelun laannuttua huomio on siirtynyt erityises-ti vanhusten palvelutalojen rakentamiseen myönnettäviin investointiavustuksiin.Esitetyt näkökannat ja arviot ovat monesti perustuneet osin eri osapuolten nä-kemyksiin asioista eivätkä faktoihin tai tutkimustietoon. Käytävää keskusteluavaikeuttaa eri osapuolten intressien lisäksi erityisesti kilpailutilanteen ja tukien vai-kutusten arvioinnin vaikeus.

Aihepiiriin liittyviä tapauksia on käsitelty niin kilpailuviranomaisissa kuintuomioistuimissa sekä yleisten lainvalvojien toimesta147. Nämä tapaukset eivätkuitenkaan ole toistaiseksi johtaneet viranomaisten toimenpiteisiin. Tapaustenjohdosta kilpailuasioihin on kuitenkin kiinnitetty aiempaa enemmän huomiota.Kilpailuvirasto on lisäksi selvittänyt raha-automaattiavustusten kilpailuvaikutuksiayleisemmällä tasolla. Suomen Yrittäjät ry on puolestaan kiinnittänyt valtioneu-vostolle lähettämässään kirjeessä huomiota sosiaali- ja terveysalan järjestöjen saa-mien avustusten kilpailuvaikutuksiin. Järjestön mielestä korkea tukitaso vaikeuttaahuomattavasti yksityisten yritysten toimintaa ja alalle pääsyä sekä markkinoidenkehittymistä. Yrittäjäjärjestön mukaan minimiedellytys olisi, että yksityiset yri-

147 Asiaa on sivuttu myös erilaisissa selvityksissä, ks. esimerkiksi Jääskeläinen 2000.

172

tykset asetettaisiin kilpailullisesti samaan asemaan kolmannen sektorin ja kun-tien palvelutuotannon kanssa. Järjestön mukaan kilpailun vääristymät vähenisi-vät, jos avustukset maksettaisiin suoraan palvelujen käyttäjille. Yrittäjäjärjestökiinnitti erityistä huomiota kotipalvelutoimintaan myönnettyihin avustuksiin.Sosiaali- ja terveysministeriö pyysi asian vuoksi Raha-automaattiyhdistykseltäselvitystä. Ministeriön mukaan raha-automaattiavustusten jaon valmistelua var-ten tulee laatia dokumentoidut pelisäännöt, joissa kilpailunäkökulma on otettu huo-mioon.148

Esillä olleiden tapausten ja käydyn keskustelun johdosta vuoden 2002 alussavoimaan tulevaan uuteen avustuslakiin otettiin kilpailunäkökohtien huomioonottamista korostavia säännöksiä. Eräänä avustuksen myöntämisen edellytyksenäon, että avustuksen ei voida arvioida aiheuttavan muita kuin vähäisiä kilpailua taimarkkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia (ks. AvustusL 4 §). Laki velvoit-taa Raha-automaattiyhdistyksen seuraamaan avustusten kilpailuvaikutuksia (Avus-tusL 21.2 §). Kilpailutusta edistää myös säännös, jonka mukaan investointiavus-tuksen saaja voi antaa avustetuissa tiloissa harjoitettavan toiminnan tai osan toi-minnasta muun kuin saajan järjestettäväksi, jos toiminta on avustuksen käyttö-tarkoituksen mukaista (ks. AvustusL 9.5 §). Toiminta on tällöin yleensä kilpai-lutettava julkisia hankintoja koskevan lain mukaisesti (HE 75/2001 vp, 13). Vas-taavasti vuoden 2002 valtion talousarvioesityksen mukaan yksityisen palvelutar-jonnan lisääntyminen ja sen aiheuttama kilpailutilanteen kehittyminen otetaanhuomioon raha-automaattiavustuksia myönnettäessä.

4.3.1 KILPAILUNRAJOITUSLAKI, AVUSTUKSET JA JÄRJESTÖTOIMINTA

Kilpailunrajoituslain (480/1992) tavoitteena on turvata terve ja toimiva talou-dellinen kilpailu vahingollisilta kilpailunrajoituksilta. Lakia sovellettaessa on otet-tava huomioon kuluttajien etu sekä elinkeinotoiminnan harjoittamisen vapau-den turvaaminen perusteettomilta esteiltä ja rajoituksilta (1 §). Elinkeinonhar-joittajalla laissa tarkoitetaan luonnollista henkilöä tai yksityistä taikka julkistaoikeushenkilöä, joka ammattimaisesti pitää kaupan, ostaa, myy tai muutoin vas-tiketta vastaan hankkii tai luovuttaa tavaroita tai palveluksia (Kilpailunrajoi-tusL 3 §.) Sosiaali- ja terveysalalla toimiva yhdistys tai säätiö, joka tuottaa ammat-timaisesti palveluita, voi olla elinkeinonharjoittaja lain tarkoittamassa mielessä. Kil-pailunrajoituslain 4–7 §:issä säädetään kilpailunrajoituksista, kuten määräävänmarkkina-aseman väärinkäytöstä, eri myyntiportaalta toimivien elinkeinonhar-joittajien välisistä jälleenmyyntihintaa koskevista sopimuksista ja samalla tuo-tanto- ja jakeluportaalla toimivien elinkeinonharjoittajien tai näiden yhteenliit-tymien välisistä sopimuksista. Kilpailunrajoituksella, joka ei ole lain 4–7 §:ienperusteella kielletty, katsotaan olevan vahingollisia vaikutuksia, jos se terveen jatoimivan taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vähentää tai onomiaan vähentämään tehokkuutta elinkeinoelämän piirissä tai estää tai vaikeut-taa toisen elinkeinon harjoittamista. (KilpailunrajoitusL 9 §.) Säännöksen tar-koittama vahingollinen vaikutus on myös menettely, joka terveen ja toimivan

148 Suomen Yrittäjät, STM 1999g, RAY 1999.

173

taloudellisen kilpailun kannalta sopimattomalla tavalla vaikuttaa hyödykkeenhinnan muodostukseen (HE 162/1991 vp; HE 243/1997 vp).

Kilpailunrajoituslain 9 §:n tarkoittaman vahingollisen kilpailunrajoituksentunnusmerkistö saattaa täyttyä, jos elinkeinotoimintaa harjoittavalle yhteisölle myön-netään julkista tukea ja yhteisö hinnoittelee saadun tuen seurauksena tuotteensa taipalvelunsa merkittävästi alle vastaavassa asemassa olevien kaupalliselta pohjalta toi-mivien yritysten hintatason ja kyseinen alihinnoittelu vääristää merkittävästi kil-pailuasetelmaa markkinoilla. Raha-automaattiavustus tai kunnan yleishyödylliselleyhteisölle tavalla tai toisella myöntämä tuki voidaan tulkita edellä tarkoitetuksijulkiseksi tueksi. Julkisen tuen lisäksi on täytyttävä toinen vahingollisen kilpai-lunrajoituksen tunnusmerkki – alihinnoittelu – ennen kuin menettely voidaankatsoa vahingolliseksi kilpailunrajoitukseksi. Raha-automaattiavustusten mah-dollisesti aiheuttamia kilpailun vääristymiä tarkasteltaessa on otettava huo-mioon avustustoimintaan liittyvät tavoitteet.149

Kilpailua vääristävän julkisen tuen myöntämistä ei voida kieltää kilpailun-rajoituslain nojalla, mutta tuen saaneen elinkeinotoimintaa harjoittavan yhtei-sön aikaansaamaan markkinahäiriöön voidaan puuttua kilpailunrajoituslain 9 §:nnojalla. Myös lääninhallitus voi selvittää kilpailunrajoituksia ja niiden vaikutuk-sia sekä Kilpailuviraston toimeksiannosta ryhtyä toimenpiteisiin kilpailunrajoi-tuksen vahingollisten vaikutusten poistamiseksi. Jos kilpailunrajoituslain 9 §:ssätarkoitetun kilpailunrajoituksen vahingollisia vaikutuksia ei pystytä poistamaanneuvotteluin tai muulla tavoin, Kilpailuviraston on tehtävä esitys kilpailuneu-vostolle. Kilpailuneuvosto voi kieltää elinkeinonharjoittajaa soveltamasta lain 9 §:ssätarkoitettua sopimusta tai muuta kilpailua rajoittavaa menettelyä. Kilpailuneuvos-to voi asettaa antamansa määräyksen, kiellon tai velvoitteen noudattamisen te-hosteeksi uhkasakon. (Ks. KilpailunrajoitusL 12–16 §:t.)

Kilpailuvirasto tai -neuvosto ei voi kilpailunrajoituslain nojalla kieltää raha-automaattiavustusten myöntämistä tietylle järjestölle tai tiettyyn tarkoitukseen.Kilpailuviraston tehtäviin kuuluu tutkia kilpailuolosuhteita, selvittää kilpailun-rajoituksia, valvoa kilpailunrajoituslain nojalla tehtyjen päätösten noudattamis-ta, ryhtyä toimenpiteisiin kilpailunrajoitusten vahingollisten vaikutusten pois-tamiseksi sekä tehdä aloitteita kilpailun edistämiseksi ja kilpailua rajoittavien sään-nösten ja määräysten purkamiseksi150. Julkisen vallan käyttöön, lainsäädäntöönja hallinnollisiin menettelytapoihin Kilpailuvirasto voi vaikuttaa ainoastaan aloit-teita tekemällä ja lausuntoja antamalla. Tätä kautta virasto voi pyrkiä purkamaansen mielestä kilpailua rajoittavia säännöksiä ja menettelytapoja (ks. myös KvP24.3.2000). Edellä sanotun johdosta Kilpailuvirasto voi ainoastaan kiinnittääRaha-automaattiyhdistyksen, jakoehdotuksen valmistelua ohjaavan ja valvovansosiaali- ja terveysministeriön sekä avustusten jakamisesta päättävän valtioneu-voston huomiota avustusten kilpailuvaikutuksiin. Kilpailuvirastolla ei ole avus-tustoiminnan osalta juridista toimivaltaa velvoittaa Raha-automaattiyhdistystä toi-mimaan tietyllä tavalla151. Kilpailuviranomaiset voivat lisäksi puuttua elinkeino-

149 Ks. KnP 2.11.1998; KvP 24.3.2000; KvP 25.7.2000.150 L Kilpailuvirastosta (481/1992), 1 §; asetus (66/1993), 1 §.151 Vrt. kuitenkin pelitoiminta; KvP 1.12.1995.

174

toimintaa harjoittavan järjestön toimintaan mahdollisesti havaitun kilpailunra-joituslain vastaisen toiminnan perusteella, mikäli järjestö tarjoaisi palveluitaanesimerkiksi kunnalle ja hinnoittelisi saamiensa raha-automaattiavustusten tur-vin palvelunsa merkittävästi alle vastaavassa asemassa olevien kaupalliselta poh-jalta toimivien yritysten hintatason ja menettely vääristäisi merkittävästi kilpai-luasetelmaa markkinoilla.

4.3.2 KILPAILUVIRASTOSSA KÄSITELLYT YKSITTÄISTAPAUKSET

Kilpailuviranomaisten – Kilpailuviraston, kilpailuneuvoston ja lääninhallitusten– käsittelyssä on ollut lukuisia tapauksia, jotka ovat koskeneet epäiltyä järjestö-jen kilpailunrajoituslain vastaista toimintaa ja raha-automaattiavustusten vaiku-tusta järjestön hinnoitteluun. Seuraavassa käsiteltävät keskeisimmät raha-auto-maattiavustuksia koskevat tapaukset ovat olleet Kilpailuviraston käsittelyssä en-nen jäljempänä käsiteltävän RAY:n ja Suomen Yrittäjät ry:n välillä laaditun suo-situksen ja Kilpailuviraston laatiman selvityksen valmistumista ja uuden avus-tuslain voimaantuloa.

Pyhäjärven tapaus. Tapaus152 sai alkunsa, kun Pyhäjärven kaupunki irtisa-noi kaupungin ja Pyhäsalmen Palvelukoti Jaatinen Oy:n (myöh. Palvelukoti) vä-lillä 10 vuodeksi tehdyn ostopalvelusopimuksen päättymään sanotun määräajankuluttua 23.6.1998. Ostopalvelusopimuksen perusteella Palvelukoti tuotti van-husten ja vajaakuntoisten asumispalveluja kuntalaisille. Irtisanominen tapahtuivuonna 1996. Ilman irtisanomista sopimus olisi jatkunut sopimuksen ehtojenmukaisesti seuraavat 10 vuotta vuoteen 2008. Kaupunki päätti lisätä oman or-ganisaationsa tuottamien vanhusten asumispalveluiden määrää, muutti tarkoi-tukseen alun perin varattujen määrärahojen käyttötarkoitusta ja siirsi Palvelu-kodissa asuneet vanhukset kaupungin omaan Köpsinrinteen palvelukeskukseen.Kaupungilla ei ole erillistä vanhainkotia, vaan Köpsinrinne tarjoaa vanhuksilleasumisen lisäksi tuki- ja hoivapalvelut sekä tarvittavat terveyden- ja sairaanhoi-dolliset palvelut sekä saattohoidon.

Köpsinrinteen palvelujen käytön lisäksi kaupunki osti palveluja järjestöiltä.Pyhäjärven kaupunki oli 11.8.1994 tehnyt kolmivuotisen ostopalvelusopimuk-sen sosiaalisesti taantuneiden ja dementoituneiden vanhusten asumis- ja ryh-mäkotipalveluiden ostamisesta Suomen Dementiayhdistys ry:ltä (myöh. Demen-tiayhdistys). Uusi sopimus solmittiin kaupungin ja yhdistyksen välillä 15.8.1997toistaiseksi voimassa olevana. Samalla sopimuksen ehtoja selkeytettiin (ks. myösSDY). Dementiayhdistyksen omistama Karpalokoti tuottaa kaupungille sopi-muksen mukaisia palveluita, ja yhdistys on sitoutunut sopimuksen perusteellapanostamaan myös omaistyöhön, koulutukseen ja tutkimukseen. Vanhuksille tar-koitettuja palveluita tuottaa myös alueella toimiva Pyhäjärven Vanhustenkoti-yhdistys ry, joka omistaa asuntoja vanhusten ja vammaisten vuokra-asumista var-

152 Asiaa on käsitelty sekä kilpailuviranomaisissa että valituksien johdosta hallintotuomio-istuimissa ja kantelun johdosta oikeuskanslerinvirastossa. Tapauksesta esitetyt tiedot pe-rustuvat Kilpailuviraston päätökseen KvP 25.7.2000 sekä seuraaviin päätöksiin: OulunLO 1998, Oulun HO 1999, Knp 25.6.1998, Aoka 1999.

175

ten. Lisäksi kaupunki oli tehnyt 12.8.1999 ostopalvelusopimuksen Kehitysvam-maisten Palvelusäätiön kanssa sosiaalihuoltolaissa, vammaispalvelulaissa ja ke-hitysvammalaissa tarkoitettujen palveluiden ostamiseksi säätiöltä.

Ennen Dementiayhdistyksen kanssa tehdyn ostopalvelusopimuksen solmimista kau-punki käytti neuvottelumenettelyä eikä kilpailuttanut palveluita laajemmin. Lähtö-kohtana kuitenkin on, että kun kunta ostaa sosiaali- ja terveydenhuollon palveluitayksityisiltä organisaatioilta, on palvelujen tuottaminen pääsääntöisesti kilpailutettavalaajemmin julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti. Palvelukoti saattoi asiankilpailuneuvoston käsittelyyn. Kilpailuneuvosto hylkäsi Palvelukodin hakemuksen jatotesi, että neuvottelumenettelyn käyttöön oli erityinen syy. Myös hankintamenette-lyn keskeyttämiseen oli pätevä syy, koska neuvottelumenettely ei ollut tuottanut tu-losta ja kaupunki oli ottaen huomioon tarkoitukseen varatut määrärahat tehnyt pää-töksen palvelujen tuottamisesta omana työnään. Kilpailuneuvosto totesi, että Palve-lukodin ja Karpalokodin tarjoamat palvelut eivät ole suoraan toisiinsa verrattavissaeivätkä toisiaan korvaavia. (KnP 25.6.1998.)

Palvelukoti teki Kilpailuvirastolle toimenpidepyynnön kaupungin ja Palve-lukodin välisen ostopalvelusopimuksen irtisanomisen ja muiden kaupungin toi-menpiteiden johdosta. Palvelukoti piti Dementiayhdistyksen Karpalokodin jaPalvelukodin tuottamia asumispalveluja toisiaan tosiasiassa korvaavina. Palve-lukoti katsoi, että kaupunki ei toiminut kilpailunrajoituslain edellyttämällä ta-valla, kun se ei kilpailuttanut asumispalvelujen tuottamista ennen Dementiayh-distyksen kanssa tekemäänsä ostopalvelusopimusta. Dementiayhdistykselle jaPalvelukodille maksettu hinta määräytyi Palvelukodin mukaan eri perustein. Li-säksi Palvelukoti viittasi siihen, että Palvelukodin ja Dementiayhdistyksen Kar-palokodin toimintaedellytykset ovat erilaiset muun muassa yhdistykselle myönnetty-jen raha-automaattiavustuksien vuoksi. Palvelukoti katsoi edelleen, että kaupunkion rikkonut kilpailunrajoituslakia, kun ostopalvelusopimus on irtisanottu ja kau-punki on siirtynyt käyttämään itse tuottamiaan palveluita. Palvelukodin mukaankaupunki ei käynyt sen kanssa sopimusneuvotteluja sopimistarkoituksessa, silläkaupungin esittämät sopimusehdot olivat Palvelukodin mukaan kohtuuttomia.Palvelukodin mielestä kaupungin ei olisi tullut siirtyä käyttämään omaa tuotan-toaan vaan kilpailuttaa kyseisten palvelujen tarjoajat. (KvP 25.7.2000.)

Dementiayhdistyksen Kilpailuvirastolle antaman selvityksen mukaan Kar-palokodin palvelujen painopiste on lyhytaikaisessa dementoituneiden vanhus-ten hoidossa. Karpalokoti tarjoaa dementoituneille vanhuksille tutkimus- ja kun-toutuspalveluita, lyhytaikaishoitoa, asumispalveluita sekä omaisneuvontaa, de-mentianeuvontaa sekä koulutusta vanhustyötä tekeville. Dementiayhdistykselläon kirjanpidossaan eri kustannuspaikat Karpalokodille, dementianeuvonnalle jamuulle yhdistystoiminnalle. Yhdistys on saanut raha-automaattiavustuksia alu-eellisen dementianeuvonnan käynnistämiseen. Avustukset on yhdistyksen Kil-pailuvirastolle antaman selvityksen mukaan suunnattu vain sanottuun tarkoituk-seen avustuspäätöksen ehtojen mukaisesti eikä avustuksella ole tuettu Karpalo-kodin toimintaa. (Kvp 25.7.2000.) Lisäksi yhdistys on saanut investointiavus-tusta dementoituneille tarkoitettujen lyhytaikaisasuntojen suunnittelu- ja perus-tamiskustannuksiin. Yhdistykselle on myönnetty raha-automaattiavustuksia1990-luvulla yhteensä vajaat 3,6 miljoonaa markkaa. Samaan aikaan yhdistys onkuitenkin hakenut avustuksia 31,5 miljoonan markan edestä. (RAYavustus.)

176

Kilpailuvirasto totesi Palvelukodille antamassaan päätöksessä, että kaupun-kia ei voida pitää kilpailunrajoituslaissa tarkoitettuna elinkeinonharjoittajana senhankkiessa tai tuottaessa sosiaalihuoltolaissa tarkoitettuja asumispalveluita. SitenKilpailuvirasto ei voinut puuttua Palvelukodin toimenpidepyynnössä tarkoitta-maan kaupungin toimintaan kilpailunrajoituslain nojalla. Kilpailuvirasto ei voikilpailunrajoituslain nojalla velvoittaa kaupunkia esimerkiksi kilpailuttamaanasumispalveluja tai solmimaan ostopalvelusopimusta Palvelukodin kanssa. Kil-pailuvirasto totesi lisäksi, että kaupungin menettelyä asumispalvelujen ostami-sessa on selvitetty sekä kunnallishallinnon asianmukaisuuden että julkisista han-kinnoista annetun lain sisältämien velvoitteiden noudattamisen kannalta, eikäkaupungin toiminnassa ole todettu lainvastaisia menettelytapoja tai esteellisyyk-siä153. (KvP 25.7.2000.)

Vaikka julkisyhteisö toimii lainmukaisesti toteuttaessaan lakisääteistä teh-täväänsä, voi tästä Kilpailuviraston mukaan aiheutua vahingollisille kilpailunra-joituksille tyypillisiä vaikutuksia yritysten toimintaan markkinoilla. Tällainenvahingollinen vaikutus voi Kilpailuviraston mukaan liittyä esimerkiksi viranomai-sen myöntämiin elinkeinotukiin (ks. myös KnP 2.11.1998). Kilpailua vääristä-vän elinkeinotuen myöntämistä ei voida kilpailunrajoituslain perusteella kieltää,mutta tuen saaneen yrityksen tai järjestön aikaansaamaan markkinahäiriöön voi-daan puuttua kilpailunrajoituslain 9 §:n nojalla. Kilpailuvirasto totesi, että asial-lisesti Pyhäjärven kaupunki on asumispalvelujen ostajana kilpailunrajoituslain3 §:n 2 momentin tarkoittamaa määräävää markkina-asemaa vastaavassa asemassahuolimatta siitä, että kaupunki ei asumispalvelujen ostajana ole kilpailunrajoi-tuslain 3 §:n 1 momentin tarkoittama elinkeinonharjoittaja (ks. myös Knp10.4.2000). Kaupungin toimiin ei siksi voida puuttua kilpailunrajoituslain pe-rusteella.

Kaupungin toimilla on Kilpailuviraston mukaan huomattava vaikutus asu-mis- ja terveyspalveluiden tuottajiin. Kilpailuvirasto korosti, että kuntien kannaltaon sekä sosiaali- ja terveyspoliittisesti että elinkeinopoliittisesti hyödyllistä, ettäniiden alueella on elinvoimaista sosiaali- ja terveysalan elinkeinonharjoittamista.Kunnan avainasema sosiaali- ja terveyssektorilla korostaa kunnallisen toiminta-politiikan pitkäjänteisen johdonmukaisuuden ja läpinäkyvyyden vaatimusta. Tär-keää olisi Kilpailuviraston mukaan myös se, että asukkaiden erilaiset preferenssitvoitaisiin kattavasti ottaa huomioon palvelun järjestämisessä. (KvP 25.7.2000.)

Kilpailuneuvoston päätöksen mukaan Palvelukodin ja Karpalokodin asu-mispalvelut eivät ole suoraan toisiinsa verrattavissa tai toisiaan korvaavia, eikäsiten Dementiayhdistyksen Karpalokodin toiminnan voida katsoa aiheuttavankilpailunrajoituslain 9 §:n mukaista vahingollista kilpailunrajoitusta Palveluko-dille (ks. KnP 25.6.1998). Palvelukoti on Kilpailuviraston mukaan kuitenkin il-

153 Kilpailuviraston ja kilpailuneuvoston lisäksi Oulun silloinen lääninoikeus ja myöhem-min Oulun hallinto-oikeus käsittelivät asiaa Palvelukodin tekemien kunnallisvalitustenperustella. Hallintotuomioistuimet hylkäsivät tehdyt valitukset. (Oulun LO 1998; Ou-lun HO 1999.) Asiaa on käsitelty myös oikeuskanslerinvirastossa sekä KHO:ssa Oulunlääninoikeuden päätöksestä tehdyn valituksen ja kilpailuneuvoston päätöksestä tehdynvalituksen johdosta (ks. KHO 8.10.1999). Apulaisoikeuskansleri antoi asiasta päätök-sen helmikuussa 1999 (Aoka 1999). Kantelu ei johtanut toimenpiteisiin.

177

maissut halukkuutensa tuottaa samanlaisia palveluja kuin DementiayhdistyksenKarpalokoti. Tuen kilpailuvaikutusten arvioiminen kilpailunrajoituslain 9 §:nperusteella saattaisi tulla ajankohtaiseksi, jos Palvelukoti ryhtyisi tuottamaan sa-manlaisia palveluja kuin Karpalokoti tai jos Karpalokoti ryhtyisi tuottamaan asial-lisesti samanlaisia palveluja kuin Palvelukoti. (KvP 25.7.2000.) Kilpailuviras-ton päätökseen saattoi vaikuttaa edellä mainittu kilpailuneuvoston päätös, jokaoli myös Kilpailuviraston päätöksen pohjana.

Ottamatta enemmälti kantaa siihen, ovatko mainittujen tahojen tuottamatpalvelut toisiinsa verrattavissa tai toisiaan korvaavia, olisi ollut oikeudellisestiongelmallista, jos Kilpailuvirasto olisi ääritapauksessa päätynyt vastakkaisellekannalle kuin kilpailuneuvosto ja todennut, että Dementiayhdistyksen tuotta-mat palvelut ja Palvelukodin tuottamat palvelut ovat toisensa korvaavia tai toi-siinsa verrattavia. Kilpailuvirasto totesi antamassaan päätöksessä nimenomaisesti,että kilpailuneuvoston päätöksen perusteella Dementiayhdistyksen ja Palveluko-din ei voida katsoa toimivan kilpailuoikeudellisesti samoilla relevanteilla hyödy-kemarkkinoilla (ks. KnP 25.6.1998). Viittaamalla kilpailuneuvoston päätökseenKilpailuvirasto pidättäytyi itse ottamasta asiaan tarkempaa kantaa. Ainakin teo-riassa olisi ollut mahdollista, että Kilpailuvirasto olisi päätynyt asiassa toisellekannalle. Päätöksestä olisi kuitenkin voinut valittaa hallintolainkäyttölain (586/1996) mukaisesti kilpailuneuvostoon (KilpailunrajoitusL 21 §).

Dementiayhdistyksen toiminta ei ole Kilpailuviraston mukaan voinut ai-heuttaa kilpailunrajoituslain 9 §:ssä tarkoitettuja vahingollisia kilpailunrajoituksiaPalvelukodille. Kilpailuvirasto otti päätöksessään kantaa myös raha-automaatti-avustuksiin, koska palvelukoti oli viitannut Dementiayhdistyksen saamien avus-tusten aiheuttamiin kilpailun vääristymiin. Avustustoimintaan liittyviä tehtäviähoitaessaan RAY ei Kilpailuviraston mukaan toimi elinkeinonharjoittajana, jo-ten sen toimintaan ei voida puuttua kilpailunrajoituslain perusteella. Tukea saa-vien yhteisöjen elinkeinotoimintaan sen sijaan voidaan puuttua kilpailunrajoi-tuslain 9 §:n perusteella, mikäli yllä esitetyt kriteerit täyttyvät. Kilpailuvirastonmukaan raha-automaattiavustukset voivat vääristää kilpailua myös tuen välittö-män kohdentumisalueen ulkopuolisilla markkinoilla. (KvP 25.7.2000.)

TESO ry:n toimenpidepyyntö. Terveys- ja sosiaalialan yrittäjät SuomessaTESO ry (myöh. TESO) teki Kilpailuvirastolle toimenpidepyynnön helmikuussa1999. TESO epäili raha-automaattiavustuksia saavien järjestöjen käyttävän tu-kea avustukseen liittyvien ehtojen vastaisesti kuntien kotipalvelujen hankkimi-seksi järjestämissä tarjouskilpailuissa. Yhdistys pyysi Kilpailuvirastoa selvittämäänmuun muassa Raha-automaattiyhdistyksen asemaa ja avustustoimintaa kilpai-luoikeuden kannalta, yhdistyksen kotipalveluihin jakamia avustuksia valtakun-nallisesti sekä erikseen järjestöille ja säätiöille jaettujen avustusten vaikutuksiaalan palvelurakenteeseen ja kilpailuun nimeämillään paikkakunnilla. (KvP24.3.2000; TESO.)

Kilpailuvirasto totesi antamassaan päätöksessä, että Raha-automaattiyhdistysei ole avustustoimintaan liittyviä tehtäviä hoitaessaan kilpailunrajoituslain tar-koittama elinkeinonharjoittaja. Raha-automaattiyhdistys on Kilpailuvirastonmukaan julkisoikeudellinen yhteisö, joka hoitaa viime kädessä poliittiseen pää-töksentekoon perustuvien tukipäätösten valmistelua, toimeenpanoa ja ehtojen

178

valvontaa. Avustusten jakamisesta päättää valtioneuvosto. Raha-automaattiyh-distyksen hankkimia varoja käytetään myös valtion rahoitettavaksi kuuluviin la-kisääteisiin menoihin. RAY ei itse osallistu tukemiinsa toimintoihin palveluntuottajana, ja siltä puuttuu tukirahoituksen myöntäjänä taloudellinen intressi ra-hoituksen saajia kohtaan. Nämä seikat korostavat Kilpailuviraston mukaan avus-tustoiminnan alisteisuutta poliittiselle päätöksenteolle ja toiminnan päämäärienpoliittista luonnetta. Raha-automaattiyhdistyksen jäsenjärjestöt eivät ole suhteessaRaha-automaattiyhdistykseen omistajan asemassa. Ne eivät myöskään maksa jä-senmaksua eivätkä saa osuutta pelitoiminnan voitosta. Raha-automaattiyhdis-tyksen avustustoimintaan ei Kilpailuviraston mukaan voida soveltaa suoraan kil-pailunrajoituslakia. (KvP 24.3.2000.)

Sosiaali- ja hyvinvointipalveluja tarjoavia yhdistyksiä ja säätiöitä voidaan Kil-pailuviraston mukaan pitää kilpailunrajoituslain tarkoittamina elinkeinonharjoit-tajina siltä osin kuin niiden toiminta on luonteeltaan taloudellista ja markkinaeh-toista. Liiketoiminnaksi katsottavaa osaa raha-automaattiavustuksia saavien yleis-hyödyllisten yhdistysten ja säätiöiden toiminnasta ja siihen liittyvää menettelyävoidaan siten arvioida kilpailunrajoituslain perusteella. Kilpailuvirastolla ei kui-tenkaan ollut näyttöä yhdistysten tai säätiöiden harjoittamasta kilpailunrajoitus-lain vastaisesta toiminnasta. Kilpailuvirasto totesi, ettei se voi selvittää tilannet-ta kaiken kattavasti, vaan ainoastaan yksittäisten konkreettisten tapausten osal-ta, joissa virastolla on hyvä syy olettaa kilpailunrajoituslain 3 §:n 2 momentintarkoittaman määräävän markkina-aseman ja lain 7 §:ssä kielletyn määräävänaseman väärinkäytön toteutuneen. Kilpailuviraston mukaan on mahdollista, ettäjollakin yleishyödyllisellä yhteisöllä on tietyillä relevanteilla markkinoilla niinvahva asema, että sitä voidaan tarkastella kilpailunrajoituslain 7 §:n perusteella.Saamiensa selvitysten perustella Kilpailuvirasto ei kuitenkaan voinut yleisestiottaa kantaa siihen, ovatko raha-automaattiavustuksia saaneet järjestöt mahdol-lisesti syyllistyneet kilpailunrajoituslain vastaiseen toimintaan. (KvP 24.3.2000.)

Kilpailu voi Kilpailuviraston mukaan vääristyä kilpailunrajoituslain vastai-sesti, mikäli yhdistys saamansa taloudellisen tuen seurauksena hinnoittelee tuot-teensa tai palvelunsa merkittävästi alle vastaavassa asemassa olevien kaupallisel-ta pohjalta toimivien yritysten hintatason ja tämä alihinnoittelu vääristää mer-kittävästi kilpailua markkinoilla. Viraston mukaan on mahdollista, että raha-au-tomaattiavustuksilla on vaikutusta kotipalveluiden markkinoiden rakenteeseenja kilpailuolosuhteisiin. Raha-automaattiavustuksia myönnettiin vuonna 1999kotipalveluihin noin 47,6 miljoonaa markkaa. Tilanteen kokonaisarviointiin vai-kuttaa subventoidun toiminnan luonteen ohella markkinoiden rakenne ja kil-pailutilanne (ks. myös KnP 2.11.1998). (KvP 24.3.2000.)154

4.3.3 AVUSTUSTOIMINTAA KOSKEVA SUOSITUS

Raha-automaattiyhdistys ja Suomen Yrittäjät ry laativat keväällä 2000 viran-omaisten tukemina suosituksen kilpailunäkökohtien huomioon ottamiseksi Raha-154 Myös pitopalvelutoimintaa harjoittava Lohkovuori ky on tehnyt toimenpidepyynnön

Kilpailuvirastolle. Toimenpidepyyntö ei johtanut varsinaisiin toimenpiteisiin. (Kvp17.3.2000.)

179

automaattiyhdistyksen avustustoiminnassa. Suosituksen tekstin mukaan arviol-ta noin neljännes tai kolmannes avustuksista kulkeutuu markkinoille, joilla onmyös yksityisten yritysten tarjoamia palveluita. Raha-automaattiyhdistyksen jaSuomen Yrittäjien mukaan on mahdollista, että sosiaali- ja terveysalan palvelu-jen kysyntä kasvaa voimakkaasti seuraavien 10–15 vuoden aikana. Näin ollenala on potentiaalinen myös uuden yrittäjän kannalta. Suosituksen laatijat pitivättärkeänä, että alan palvelutuotannolle luodaan sen kulloinkin tarvitsemat kehit-tymisedellytykset. Eräs keino tähän tavoitteeseen pääsemiseksi on poistaa raha-automaattiavustuksista mahdollisesti johtuvat kilpailun vinoumat tai minimoi-da ne. (Suositus.)

Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnassa painotetaan suosituksenmukaan erityisesti muita heikommassa asemassa olevien väestöryhmien tukea,palveluita sekä omaehtoisen aktiivisuuden lisäämistä. Palvelutoimintaan esitet-tävillä avustuksilla tuetaan moniongelmaisten kansalaisten ja perheiden sekä vä-liinputoajaryhmien palvelujen saatavuuden turvaamista sekä tuetaan uusien pal-velumallien ja toimintamuotojen kehittämistä. Avustaminen perustuu tällöin vas-taavan palvelutarjonnan selkeästi todennettavissa olevaan riittämättömyyteen taipuuttumiseen. Avustuksia suunnataan erityisesti kokeilu- ja kehittämistoimintaan,jossa kiinnitetään huomiota arviointiin, toimintojen vertailuun sekä tulosten jakehitettyjen uusien toimintamallien hyödyntämiseen ja levittämiseen. Avustuk-set kohdistetaan erityisesti kehittämiskuluihin. Tällöin avustusten ulkopuolellejäävät järjestöjen hallintokulut ja yleensä myös palvelutuotannon henkilöstönpalkkauskulut. Avustuksen oikeata käyttöä valvotaan jo maksuvaiheessa, vuosi-selvitysvaiheessa sekä tarvittaessa tarkastamalla kirjanpitoa ja hallintoa. (Suosi-tus.)

Avustuksia ei suosituksen mukaan suunnata palveluihin, joista on palvelu-jen sisältö, laatu ja saatavuus huomioon ottaen kyseisellä alueella tarjontaa. Josalalle on syntymässä uutta yritystoimintaa, avustuksilla tuettua palvelutoimintaavähennetään. Avustuksista johtuvia kilpailua vinouttavia vaikutuksia vähenne-tään avustustasoa ja -osuuksia laskemalla sekä kohdentamalla avustuksia edelläselostettujen periaatteiden mukaan moniongelmaisten ja väliinputoajaryhmienpalveluihin. Niillä markkinoilla, joilla yritystoimintaa jo on, otetaan avustustenosuutta määriteltäessä soveltuvin osin huomioon, mitä kansalliseen lainsäädän-töön perustuvien yritystukien ylärajoista on säädetty. Avustuksia ei saa käyttäätoiminnoissa ja hankkeissa, joilla osallistutaan tarjouskilpailuihin. Vastaava ehtosisältyy myös valtioneuvoston tekemään avustuspäätökseen. Tarjouskilpailuunosallistumisen sääntelyn on suosituksen mukaan oltava yhdensuuntainen vastaa-vien yritystukien ehtojen kanssa. (Suositus.)

Avustuksen saajien on pidettävä liiketoimintansa erillään aatteellisesta toimin-nasta, eikä avustuksia saa siirtää liiketoimintaan. Vastaavasti liiketoiminnan kulujaei saa vyöryttää muille toiminnoille. Merkittävän liiketoiminnan yhtiöittäminen onsuositeltavaa. Avustusharkinnassa otetaan huomioon myös järjestön käytettävissäolevat muut varat. Lähtökohtana on, että yleishyödyllisen yhteisön tulee käyttäämyös muut kuin avustusvaransa yleishyödylliseen toimintaansa. Jos Raha-auto-maattiyhdistys havaitsee kilpailuongelmia, se voi luopua kokonaan avustamises-ta. Toisaalta Raha-automaattiyhdistys pyrkii sisällyttämään jakoehdotukseen hank-

180

keita, joissa kokeillaan uusia toimintamalleja kuten tilaaja-tuottajamallia, palvelu-setelijärjestelmää tai eri toimijoiden kumppanuuteen ja yhteistoimintaan perus-tuvia hankkeita taikka muiden vaihtoehtoisten toimintamallien kokeiluun liit-tyviä hankkeita, mikäli se saa toteuttamiskelpoisia avustushakemuksia. (Suosi-tus.)

Raha-automaattiyhdistys pyrkii lisäämään avustustoiminnan avoimuutta jaläpinäkyvyyttä. Raha-automaattiyhdistyksen johdolla luodaan lisäksi pysyvä kes-kusteluyhteys, jossa Raha-automaattiyhdistys, palveluja tuottavat järjestöt, pal-velun käyttäjiä edustavat järjestöt, yritykset, kunnat, sosiaali- ja terveysministe-riö sekä kauppa- ja teollisuusministeriö keskustelevat sosiaali- ja terveysalan ke-hitysnäkymistä ja mahdollisten epäkohtien poistamisesta. Raha-automaattiyh-distys ja Suomen Yrittäjät ry seuraavat yhteistyössä suositusten toteutumista jasopivat tarvittaessa suositukseen tehtävistä muutoksista. (Suositus.)

Raha-automaattiyhdistyksen ja yrittäjäjärjestön välillä laadittu suositus olimerkittävä avaus kilpailunäkökohtien huomioon ottamisessa. Suosituksella on pre-ventiivistä vaikutusta kilpailunäkökohtien huomioon ottamiseen, mikä ulottuusekä jakoehdotuksen valmisteluun että järjestöjen toimintaan. Suosituksen mer-kitystä lisäävät Kilpailuviraston laatima selvitys (ks. tarkemmin luku 4.3.4) jaavustuslakiin otetut säännökset. Erityisesti merkitystä lisää se, että eri osapuo-lien yhteistoimintaa kilpailunäkökohtien huomioon ottamiseksi on tarkoitus jat-kaa. Raha-automaattiyhdistyksen – tärkeän rahoittajan – suhtautuminen kilpai-luasioihin oletettavasti vaikuttaa merkittävällä tavalla järjestöjen toimintaan, joson havaittavissa, että Raha-automaattiyhdistys suhtautuu asioihin kilpailumyön-teisesti. Siten on mahdollista, että järjestöt yhtiöittävät tulevaisuudessa toimin-tojaan aiempaa enemmän.

Kilpailunäkökohtien korostuminen näkyi erityisen selvästi ensimmäistä ker-taa vuoden 2001 avustuksia koskevaa jakoehdotusta valmisteltaessa. Raha-auto-maattiavustukset ovat kuitenkin harkinnanvaraisia valtionapuja, joiden jakami-sesta päättää viime kädessä valtioneuvosto tarkoituksenmukaisuusharkintaa käyt-täen. Valtioneuvostolla on siten mahdollisuus vaikuttaa merkittävällä tavalla avus-tusten jakautumiseen ja avustustoiminnassa sovellettaviin käytännön linjauksiin,mikäli se niin haluaa. Siten kilpailuasioiden huomioon ottamisessa on viime kä-dessä kyse muiden asioiden ohella myös poliittisesta tahdosta. Tosiasia kuiten-kin on, että kilpailuvaikutusten toteen näyttäminen ja kilpailutilanteen arviointiei ole aivan yksinkertainen toimenpide. Siten asiat tapahtuvat vähitellen, eivätkäden käänteessä.

Suosituksen merkittävin anti on yhteistyö ja pysyvän neuvotteluyhteydenluominen eri tahojen välillä. Suositus ja sen mukaiset menettelytavat ehkäisevätmyös Raha-automaattiyhdistyksen ja yrittäjäjärjestöjen välisiä konflikteja. Suo-situs paransi osaltaan myös Raha-automaattiyhdistyksen imagoa. Muilta osin –esimerkiksi avustusten käytön valvonnan, avustusehtojen ja avustusten kohden-tamisen osalta – suositus nojaa pitkälti avustustoimintaa koskevaan lainsäädän-töön ja Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen hyväksymiin avustustoiminnanlinjauksiin sekä avustustoiminnan käytäntöihin. Laaditulla suosituksella ei sinän-sä ole juridista merkitystä, eikä Raha-automaattiyhdistyksellä olisi edes kompetenssiatehdä sitovaa sopimusta, joka vaikuttaa avustusten jakoon tai jakoehdotuksen val-

181

misteluun, koska lopullisen avustuspäätöksen tekee valtioneuvosto. Avustustoimintaaohjaa lainsäädännön lisäksi eduskunnan budjettivaltansa nojalla päättämä valtiontalousarvio sekä STM:n ja RAY:n välillä tehty tulossopimus. Juridisesta sitomatto-muudesta huolimatta suosituksen käytännöllinen merkitys on kuitenkin suuri,koska sen kautta eri osapuolet miettivät yhdessä avustustoimintaan liittyviä kil-pailunäkökohtia, ja avustusten jakoehdotuksen valmistelua voidaan tältä osinkehittää edelleen.

4.3.4 KILPAILUVIRASTON RAY:N AVUSTUSTOIMINTAA KOSKEVA SELVITYS

Kilpailuvirasto ja Raha-automaattiyhdistys sopivat Suomen Yrittäjät ry:n jaRAY:n välisen suosituksen valmistumisen jälkeen RAY:n avustustoimintaa kos-kevan selvityksen tekemisestä. Kilpailuvirasto aloitti raha-automaattiavustustenkilpailuvaikutuksien selvittämisen vastaanottamiensa yksittäisten toimenpide-pyyntöjen sekä sosiaalitoimen yrittäjien lukuisten tiedustelujen perusteella. Sel-vitystyö ja viraston saamat tiedustelut liittyivät erityisesti vanhuksille tarkoitet-tuun kotipalveluun, RAY:n tukemaan palvelukotitoimintaan, pitopalvelujen tar-joamiseen muille kuin avustettavan järjestön varsinaiselle kohderyhmälle sekäsairaankuljetustoimintaan. Selvitystyö valmistui vuoden 2001 alussa. (Ks. Kil-pailuvirasto 2001.)

Yleishyödyllisille yhteisöille ja säätiöille myönnettävät avustukset ovat Kil-pailuviraston mukaan yksittäisistä selvityspyynnöistä ilmenevää laajempi taloudel-linen ilmiö. Kilpailuviraston mukaan raha-automaattiavustuksilla voi olla mer-kittäviä kilpailuvaikutuksia. Raha-automaattiyhdistyksen tuen kilpailuvaikutuk-set kohdistuvat Kilpailuviraston mukaan useaan toimintasektoriin. Tuella voi ollasekä horisontaalisia että vertikaalisia kilpailuvaikutuksia. Tuki vaikuttaa suoraantuetun toiminnan kanssa välittömästi kilpailevaan myyntitoimintaan sekä siihenläheisesti yhteydessä oleviin toimintasektoreihin. Esimerkiksi kuntien tarjouskil-pailu voidaan Kilpailuviraston mukaan ymmärtää tällaiseksi läheiseksi toimintasek-toriksi, huolimatta siitä, että raha-automaattiavustuksia koskevassa tukipäätöksessäon suljettu pois tuen käyttö kunnallisessa tarjouskilpailussa. Tuki heikentää Kilpai-luviraston mukaan kilpailijoiden mahdollisuuksia tarjota asiakkaille vaihtoehtoisiapalveluja. Tuen vertikaaliset vaikutukset liittyvät siihen, että tuki parantaa jär-jestön ostovoimaa palvelujen tuottamisessa tarvittavien tuotantopanosten han-kinnassa. Tätä kautta tuki saattaa heikentää kilpailijoiden mahdollisuuksia hank-kia vastaavia tuotantopanoksia tai ainakin voi nostaa niiden hintatasoa (esimer-kiksi kiinteistöjen tarjonta palveluntuottajille). Tuki voi vaikuttaa myös muuhunjärjestön toimintaan kuin varsinaiseen tuettuun toimintaan tukivarojen siirtä-misen tai tukivarojen avulla hankittujen resurssien ilmaiseksi tai kustannuksiakattamatonta korvausta vastaan tapahtuvan siirron kautta (ristisubventio). Tukisaattaa Kilpailuviraston mukaan mahdollistaa toimijalle myös mittakaavaeduntai muun konkreettisen kustannusedun. (Kilpailuvirasto 2000b.)

Havaitsemiensa ongelmien vuoksi Kilpailuvirasto laati ehdotuksensa peri-aatteiksi, joiden huomioon ottaminen RAY:n avustustoiminnassa vähentäisi tu-kea saavien yleishyödyllisten yhteisöjen ja muiden palveluntuottajien välisen kil-pailutilanteen vinoutumista. Kilpailunäkökohdan tulisi Kilpailuviraston näkemyk-

182

sen mukaan olla mukana koko RAY:n tukiprosessin ajan tuen hakemisesta ja tuki-päätöksen tekemisestä tuen käytön valvontaan saakka. Tukea saavien yhteisöjen saa-man yhteiskunnallisen tuen vastapainoksi yhteisöille voidaan viraston mukaankohtuudella asettaa velvollisuus selvittää toimialansa kilpailutilannetta ja sen ke-hitysnäkymiä tuen hakuprosessiin ja tuen käyttöön liittyen. Merkittävä osa sel-vitystyöstä on siten tukea hakevien yhteisöjen itsensä tehtävä. Raha-automaat-tiavustuksia saanut yleishyödyllinen yhteisö olisi Kilpailuviraston mukaan rapor-tointivaiheessa velvollinen esittämään selostuksen kilpailuvaikutuksista vastaa-vien periaatteiden mukaisesti kuin avustusta hakiessaankin. (Ks. Kilpailuvirasto2001; Kilpailuvirasto 2000b.)

Kilpailuviraston laatimien kilpailun arvioinnin periaatteiden pohjana onvaiheittainen kilpailun arviointimenettely. Raha-automaattiavustuksen hakijantulisi Kilpailuviraston ehdotuksen mukaan antaa yleispiirteinen selostus hakemiensaraha-automaattiavustusten kilpailuvaikutuksista. Raha-automaattiyhdistyksen tu-lisi Kilpailuviraston mukaan edellyttää yksityiskohtaista kilpailuselvitystä, mi-käli hakija on todennäköinen tuen saaja ja mikäli tuella on todennäköisiä kil-pailuvaikutuksia. Täsmällistä kilpailuselvitystä ei tarvittaisi, jos tuen saamisellaei ole huomionarvoisia kilpailuvaikutuksia tai jos hakemus todennäköisesti hy-lätään muilla perusteilla. (Kilpailuvirasto 2000b.)

Kilpailuviraston mukaan järjestöjen hakemien tai niille myönnettyjen avus-tuksien kilpailuvaikutuksia on mahdollista arvioida ja mitata erityisillä arvioin-nin mittareilla. Tällaisia ovat esimerkiksi järjestön toiminnan ja kapasiteetin ja-kautuminen eri sektoreihin, sektorien väliset resurssisiirrot, sektorien yhteistentoimintojen kustannusten kohdentamisperiaatteet, mittakaavaedut ja muut konk-reettiset kustannusedut, muut tuen jakamisen seurauksena olevat laadulliset kil-pailuvaikutukset, kuten toimintastrategiset muutostrendit, sekä kilpailijoidenmahdollisuudet tavoitella ja saavuttaa vastaavia etuja ja kilpailuaseman ja -etu-jen muutokset suhteessa olemassa oleviin kilpailijoihin. Näitä arvioinnin mitta-reita voitaisiin Kilpailuviraston mukaan soveltaa sekä järjestöjen Raha-automaatti-yhdistykselle toimittamissa hakuvaiheen ja raportointivaiheen selvityksissä että Raha-automaattiyhdistyksen valvontaraporttien laadinnassa. Kilpailunäkökohtien huo-mioon ottamiseen olisi Kilpailuviraston mukaan panostettava muutenkin aikai-sempaa enemmän avustusten käytön valvonnassa. (Kilpailuvirasto 2000b.)

Kilpailuvirasto pyysi ehdotuksestaan Raha-automaattiyhdistyksen lausun-non. Kilpailuviraston esittämät näkemykset kilpailun arvioinnin periaatteista voi-daan RAY:n mukaan ottaa huomioon avustusten hakemis- ja raportointivaiheessa.Avustusten hakijoilta voidaan edellyttää myös nykyistä analyyttisempää selvitystähankkeen tai toiminnon kilpailuvaikutuksista. Hakijayhteisöiltä voidaan RAY:nmukaan edellyttää hakemusvaiheessa aina toimintaympäristöanalyysia ja sen osa-na arviointia. Järjestöiltä voidaan Raha-automaattiyhdistyksen mukaan edellyt-tää myös nykyistä laajempaa raportointia kilpailuvaikutuksista sekä asian seuran-taa. Raha-automaattiyhdistyksen mukaan sen vuosittain sosiaali- ja terveysmi-nisteriölle antamassa valvontakertomuksessa on mahdollista raportoida yleisellä ta-solla sosiaali- ja terveysalan kilpailuasetelmista. Raha-automaattiyhdistys piti hy-vänä Kilpailuviraston esittämää lausuntomenettelyn kehittämistä, koska lausunnon-antajilla ei ole tähän saakka ollut yksiselitteisiä tietoja yksityisestä palvelutar-

183

jonnasta. Raha-automaattiyhdistys korosti kuitenkin, että käytännön avustus-valmistelussa tarvekartoituksen ja avustusvarojen suuntaamisen kannalta yhteis-työ kuntien kanssa on keskeisin. Tässä mielessä myös kilpailuvaikutusten ar-vioinnin tulisi tapahtua mahdollisimman pitkälle samassa yhteydessä. (RAY22.12.2000.)

Kilpailuviraston ehdotuksen mukainen kaavamainen menettely on Raha-auto-maattiyhdistyksen mukaan avustusta hakeville järjestöille ja RAY:lle monimutkai-nen ja työläs eikä sillä ilmeisestikään saavutettaisi tavoiteltavia kilpailuoikeudellisiavaikutuksia. Näistä syistä RAY ei nähnyt mahdolliseksi eikä tarpeelliseksi sitou-tua Kilpailuviraston ehdottamaan yksityiskohtaiseen menettelyyn. Raha-auto-maattiyhdistyksen mukaan sen suorittama avustusten valvonta on nykyisin riit-tävää eikä ole tarpeen luoda uusia valvontamekanismeja. Raha-automaattiyhdistyspyrkii kuitenkin vastedes selvittämään, millainen rooli hyvinvointipalvelujen tuot-tajana järjestöillä tulisi olla muiden toimijoiden rinnalla, jotta myös kilpailuneut-raliteettitavoitteet tulisivat huomioon otetuiksi. Raha-automaattiyhdistys lupautuiselvittämään myös sen, mikä olisi käytettävissä oleva aika ja resurssit huomioonottaen tarkoituksenmukaisin tapa toteuttaa Kilpailuviraston esittämää vaiheittaistaarviointimenettelyä. Kilpailua koskevaa keskustelua ja menettelytapojen kehitte-lyä jatketaan Raha-automaattiyhdistyksen mukaan eri osapuolten kanssa yhteis-toiminnassa, kuten Suomen Yrittäjät ry:n ja RAY:n välisessä suosituksessa ontodettu. (RAY 22.12.2000.)

Sosiaali- ja terveysala on muuttumassa kilpailulle myönteisempään suun-taan. Alalle on tulossa markkinaehtoista yrittäjyyttä entistä enemmän palvelu-jen kysynnän kasvaessa. Samalla kilpailu raha-automaattiavustuksia saavien yleis-hyödyllisten yhteisöjen ja yritysten ja julkisen vallan välillä lisääntyy. Kilpailuvi-raston mukaan tulevaisuudessa on ilmeisen välttämätöntä tarkistaa myös niitä pe-riaatteita, joille RAY:n avustustoiminta rakentuu. Kilpailuedellytysten tasapuolisuuskorostaa viraston mukaan pikemminkin toiminnan lopputulosta kuin sen juridistajärjestämismuotoa. Toisaalta nykyistenkin toimintaperiaatteiden mukaisesti me-neteltäessä esimerkiksi investointituki voisi Kilpailuviraston mukaan hyvin koh-distua palvelun tuottamisen puitteisiin, kuten rakennuksiin ja laitteisiin, muttapalvelun tuottaminen kilpailutettaisiin kaikkien kiinnostuneiden palvelujen tuot-tajien kesken. (Kilpailuvirasto 2001.) Selvityksen valmistumisen jälkeen valmis-tellun uuden avustuslain 9.5 § sallii tämäntyyppisen menettelytavan. Kilpailuvi-rasto pyrkii jatkossakin kehittämään kilpailunäkökohtien huomioon ottamistaavustustoiminnassa. Vaikutuksiltaan alueelliset tai paikalliset RAY:n tukimenet-telyä tai tukien kilpailuvaikutuksia koskevat toimenpidepyynnöt Kilpailuvirastosiirsi toimivaltaisten lääninhallitusten käsiteltäviksi. (Kilpailuvirasto 2001.)

4.4 Raha-automaattiavustusten käytön valvonta

Raha-automaattiavustusten käytön valvonnan perustan muodostavat arpajaislain,raha-automaattiavustuksista annetun lain ja Raha-automaattiyhdistyksestä an-nettavan asetuksen säännökset (ks. tarkemmin luku 2). Valvontatoiminnasta si-sältyy määräyksiä myös Raha-automaattiyhdistyksen sisäisiin sääntöihin: työjär-

184

jestykseen ja taloussääntöön. Raha-automaattiyhdistyksen on huolehdittava avus-tuksen käytön asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta hankkimalla avustuksenkäyttö- ja seurantatietoja sekä tekemällä tarvittaessa tarkastuksia. Raha-automaat-tiyhdistyksen on lisäksi sopivalla tavalla seurattava myönnettyjen avustusten käy-tön tuloksellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä arvioitava avustusten vai-kutuksia. (Ks. AvustusL 21 §.) Yhdistyksen hallitus on vastuussa avustusten käy-tön valvonnan järjestämisestä (RayAluonn 14 §).

RAY hoitaa valvontatehtäväänsä sosiaali- ja terveysministeriön ohjauksessa javalvonnassa (AvustusL 21.3 §). Valvontaan sovelletaan sosiaali- ja terveysminis-teriön antamaa valvontaohjetta155. Ministeriö ohjaa RAY:n valvontatoimintaamuun muassa vuosittaisissa tulosneuvotteluissa. Raha-automaattiyhdistyksentulee vuosittain toimittaa sosiaali- ja terveysministeriölle kertomus avustustenkäytön valvonnasta ja seuraavaa vuotta koskeva valvontasuunnitelma (Avus-tusL 21.4 §, MääräaikaAluonn 5 §). Ministeriölle annetun valvontakertomuk-sen liitteenä ovat selostus järjestöihin tehdyistä tarkastuskäynneistä ja tarkastus-käynneillä tehdyt havainnot pääpiirteittäin. Raha-automaattiyhdistyksen toimi-henkilöt valvovat avustusten käyttöä virkavastuun alaisina (AvustusL 44 §). Vir-kavastuusäännöksiä sovelletaan myös RAY:n erityisestä syystä valtuuttaman ti-lintarkastajan ja tarkastuksessa mahdollisesti käytettävän ulkopuolisen asiantun-tijan toimintaan (AvustusL 22 §). Valvontatoimintaan sovelletaan hallintome-nettelylakia, kielilakia ja julkisuuslakia, joka määrittää valvontatehtävissä saatu-jen asiakirjojen julkisuuden ja toimihenkilöiden vaitiolovelvollisuuden (ks. Avus-tusL 22 ja 43 §).

Raha-automaattiyhdistyksellä on oikeus suorittaa avustuksen maksamises-sa ja käytön valvonnassa tarpeellisia, avustuksen saajan talouteen ja toimintaan koh-distuvia tarkastuksia. Jos avustus on myönnetty avustuslaissa säädetyllä tavallakäytettäväksi muun kuin saajan toimintaan tai hankkeeseen, RAY:llä on oikeustarvittaessa tarkastaa avustuspäätöksen mukaista toimintaa tai hanketta toteut-tavan taloutta tai toimintaa. Avustuksen saaja on velvollinen korvauksetta anta-maan Raha-automaattiyhdistykselle kaikki tarkastuksen kannalta tarpeelliset tie-dot ja selvitykset, asiakirjat ja tallenteet sekä muun tarvittavan aineiston. Avustuk-sen saajan on muutonkin avustettava tarkastuksessa. Tarkastusta suorittavalla onoikeus ottaa tarkastuksen kohteena oleva aineisto haltuunsa, jos tarkastus sitäedellyttää. Tarkastajalla on lisäksi oikeus päästä tarkastuksen edellyttämässä laa-juudessa avustuksen saajan hallinnassa tai käytössä oleviin tiloihin ja muille alueil-le, joiden oloilla on merkitystä avustuksen myöntämiselle ja käytön valvon-nalle. Raha-automaattiyhdistyksellä on tarvittaessa oikeus saada virka-apua po-liisi-, tulli-, vero- ja ulosottoviranomaisilta valvonta- ja tarkastustehtävien suo-rittamisessa. (AvustusL 22–24 §:t.)

155 STM:n valvontaohje 19.12.1994. Valvontaohje on annettu Raha-automaattiyhdistyksentuotosta myönnettäviä avustuksia koskevan valtioneuvoston päätöksen (177/1993) voi-massaoloaikana. Siten Raha-automaattiyhdistyksen vakiintuneista valvontakäytännöistähuolimatta olisi perusteltua, että lainsäädännön uudistusten myötä myös valvontaohjeuusittaisiin ja ajanmukaistettaisiin nykyisen lainsäädännön mukaiseksi. Tässä tutkimuk-sessa sanottua valvontaohjetta on tulkittu uuden lainsäädännön valossa.

185

Avustusten käytön valvonnasta aiheutuvia kustannuksia ei korvata Raha-automaattiyhdistykselle valtion varoista. Yhdistys kattaa valvontatoiminnasta jamuusta avustustoimintaan liittyvästä hallintotoiminnasta aiheutuvat kustannuksetpelitoiminnasta saatavilla tuotoilla ja tilittää vähennysten jälkeen jäävät voittova-rat sosiaali- ja terveysministeriölle arpajaislainsäädännön mukaisesti. Raha-auto-maattiyhdistys joutuu lisäksi korvaamaan valtiolle sosiaali- ja terveysministe-riön harjoittamasta Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan ohjauksestaja valvonnasta aiheutuvat kustannukset valtion maksuperustelain mukaisesti(AvustusL 45 §).

Sosiaali- ja terveysministeriön antaman valvontaohjeen mukaan Raha-au-tomaattiyhdistyksen on valvontatoiminnassaan selvitettävä ja arvioitava, onkovaltioneuvoston myöntämä avustus käytetty avustuspäätöksessä mainittuun tarkoi-tukseen ja onko avustuspäätökseen liitettyjä ehtoja noudatettu (laillisuus). Raha-au-tomaattiyhdistyksen pyytämien selvitysten ja muun avustusten käytön valvon-nan tarkoituksena onkin varmistaa avustusten käyttö avustuspäätöksen ja avus-tusehtojen mukaisesti. Tärkeimmät avustusehdot, jotka velvoittavat avustuksensaajaa, sisältyvät avustuslakiin. Vanhempien asetusten osalta ehdot sisältyvätRaha-automaattiyhdistyksen tuotosta myönnettävistä avustuksista annettuihinvaltioneuvoston päätöksiin (929/1998; 177/1993). Valvonnassa on kiinnitettävähuomiota kilpailunäkökohtiin (vrt. AvustusL 4 ja 21.2 §) sekä tarvittaessa esi-merkiksi valtioneuvoston työllisyysehtopäätöksen ja julkisista hankinnoista an-netun lain noudattamiseen. Vuosittaiseen valtioneuvoston avustuspäätökseen si-sältyy lisäksi joitakin erityisehtoja, jotka koskevat osaa avustuksen saajista. Eri-tyisehtoja sovelletaan valtioneuvoston päätöksestä ilmeneviin avustuskohteisiin.156

Avustusten käytön laillisuuden lisäksi Raha-automaattiyhdistys kiinnittäävalvontatoiminnassaan huomiota myös avustusten saajien hallinnon ja taloudentarkoituksenmukaisuuden arviointiin sekä avustetun toiminnan tehokkuuteen jatuloksellisuuteen.157 Tarkoituksena on edistää avustusten tarkoituksenmukaistaja tuloksellista käyttöä. Käytännössä avustusten asianmukaisen käytön edelly-tyksenä on, että hallinto on järjestetty ja organisoitu asianmukaisesti ja että jär-jestöllä on asianmukaiset tarkkailu- ja valvontajärjestelmät. Myös järjestöjen hal-linnon ja talouden tarkastuksen tavoitteena on avustusten käytön oikeellisuus.Tarkastusten yhteydessä arvioidaan myös järjestöjen avustustasoa suhteessa toi-minnan laatuun ja laajuuteen. Järjestöjen avustustasoa voidaan laskea tehtyjentarkastushavaintojen perusteella (ks. esim. kertomus 1999, 4). Lähtökohtaisestivalvontatoimiston tarkastaja informoi jakoehdotusta valmistelevaa avustustoimis-ton toimihenkilöä merkittävistä havainnoistaan. Tarkastuksista laaditaan erityi-nen tarkastuskertomus.

Raha-automaattiyhdistyksen valvontatoiminta voidaan jakaa kahteen osaan,tarkkailuun ja tarkastukseen. Avustusten käyttöä valvotaan käytännössä kolmessavaiheessa: investointi- ja projektiavustusten osalta maksatuksen yhteydessä, vuo-

156 Esimerkiksi vuoden 2000 avustuspäätökseen sisältyvän erityisehto 1:n mukaan avustus-ta ei saa käyttää kunnan järjestämän tarjouskilpailun perusteella toteutettavaan kotipal-velutoimintaan. (Ks. RAY 2000, 245.)

157 Ks. esim. kertomus 2001, vrt. AvustusL 21.2 §.

186

siselvitysvaiheessa sekä vuosittain tarkastettavaksi valittujen järjestöjen osalta tar-kastamalla kirjanpitoa ja hallintoa. Maksatus- ja vuosiselvitysvaiheen valvontaon luonteeltaan tarkkailua. Järjestön kirjanpitoon ja hallintoon kohdistuva tar-kastus sekä avustuskohteen tarkastaminen paikan päällä ovat luonteeltaan varsi-naista tarkastusta. Asiakirjojen tarkastus voidaan tehdä joko järjestön tiloissa taik-ka Raha-automaattiyhdistyksessä niin että asiakirjamateriaali pyydetään Raha-automaattiyhdistykselle. Normaalien tarkastuskäyntien lisäksi Raha-automaat-tiyhdistys laatii tarvittaessa avustettavia järjestöjä, toimintoja tai hankkeita kos-kevia erillisselvityksiä (ks. RAY/valvontasuunnitelma).

Raha-automaattiyhdistys käyttää varsinaisen valvontatoiminnan lisäksi eri-laisia ennalta ehkäiseviä keinoja estääkseen avustusten käyttöön liittyviä epäsel-vyyksiä158. RAY neuvoo avustusten saajia avustusten käyttöön liittyvissä asioissasekä kirjanpidon ja talouden hoitamisessa. Neuvontaa annetaan järjestöille jär-jestettävissä koulutustilaisuuksissa, tutustumis-, ohjaus- ja tarkastuskäyntien yh-teydessä sekä puhelimitse. Raha-automaattiyhdistys järjestää vuosittain koulutus-tilaisuuksia uusille avustuksen saajille. Koulutustilaisuuksissa on käsitelty muunmuassa raha-automaattiavustuksiin liittyviä asioita, päämäärä- ja tavoitetietois-ta toimintatapaa, hyvää kirjanpito- ja tilintarkastuskäytäntöä sekä taloudenhoi-toa. Raha-automaattiyhdistys neuvoo järjestöjä tarvittaessa myös talouden ter-vehdyttämiseen liittyvissä kysymyksissä.159 Raha-automaattiyhdistys tuottaa jär-jestöjen käyttöön erilaisia ohjeita ja oppaita sekä tiedottaa säännöllisesti järjes-töille avustustoimintaan liittyvistä asioista. Neuvonnasta ja jaetusta informaa-tiosta huolimatta avustuksen oikean ja tarkoituksenmukaisen käytön varmistami-seksi avustusosasto joutuu maksupyyntöjen tarkastamisen yhteydessä ohjaamaanjärjestöjen toimintaa ja taloushallinnon käytäntöjä.

Sosiaali- ja terveysministeriön 1990-luvulla antama valvontaohje edellyttää, että Raha-automaattiyhdistyksen on pyrittävä luomaan avustuksia koskeviin säännöksiin ja eri-tyisehtoihin mahdollisesti sisältyviä yleiskäsitteitä koskevat yhtenäiset soveltamispe-riaatteet, joita on noudatettava tasapuolisella ja oikeudenmukaisella tavalla (ks. val-vontaohje). Raha-automaattiyhdistys laati ennen uuden avustuslain voimaantuloa so-velletussa valtioneuvoston päätöksessä käytettävistä käsitteistä ja päätöksen tulkin-nasta erityisen Ohjeita ja tulkintoja -oppaan (ks. RAY 1998c). Käytäntö on oikeudel-liselta kannalta ongelmallinen. Uudesta avustuslaista huolimatta Ohjeita ja tulkintoja-oppaan merkitys olisi jatkossakin kuitenkin järjestöjen kannalta oleellinen: opas sel-vittää raha-automaattiavustuksiin liittyviä käytäntöjä ja käsitteiden tulkintakäytäntöäsekä edistää tätä kautta avustustoiminnan yhdenmukaisuutta.

Raha-automaattiyhdistyksen avustusosasto vastaa avustusten käytön valvon-nasta. Osastoa johtaa avustustoiminnan johtaja. Avustusosasto jakaantuu kah-teen osaan, avustus- ja valvontatoimistoihin. Avustustoimisto vastaa avustustenjaon valmistelusta, projektiavustusten maksatuksesta ja rakennustarkastuksesta.Avustustoimiston päällikkönä on osastopäällikkö, joka johtaa valmistelutoimin-taa ja vastaa avustusten jakoa koskevista yleisistä asioista. Valvontatoimisto vas-

158 Ennalta ehkäisevien keinojen käyttöä on korostettu myös sosiaali- ja terveysministeriönantamassa valvontaohjeessa.

159 Ks. kertomukset 1998–2001, RAY/valvontasuunnitelma, RAY 1997b.

187

taa avustusten käytön valvonnasta ja osaston tietojärjestelmistä sekä investointi-avustusten maksatuksesta. Valvontatoimistoa johtaa toimistopäällikkö, joka vas-taa valvontatoiminnan johtamisesta sekä avustusten maksamiseen ja valvontaanliittyvistä yleisistä asioista. Selvitys- ja valvontatehtävissä sekä rakennushank-keiden tarkastukseen liittyvissä tehtävissä on käytetty tarvittaessa myös ulkopuo-lisia asiantuntijoita.160

Avustusosasto antaa muiden tehtäviensä ohella Raha-automaattiyhdistyk-selle lausuntoja järjestöjen ministeriölle tekemistä hakemuksista. Esimerkiksivuonna 2000 lausuntoja annettiin noin 90. Lausunnot koskivat muun muassaavustusten käyttöajan pidentämistä, avustusten takaisinperinnästä luopumista,avustusehtojen muutosta sekä avustusten siirtoa toiselle järjestölle tai järjestönsisällä toiselle kohteelle. (Ks. kertomus 2001.) Raha-automaattiyhdistyksen avus-tusosaston valvontatehtävät ovat lisääntyneet huomattavasti viime vuosina avus-tuksen saajien määrän ja jaetun avustusmäärän lisääntymisen vuoksi. Avustus-osaston työtä helpottavat ja tehostavat avustusosaston työn tueksi kehitetyt tie-totekniset järjestelmät. Avustusosaston henkilöstömäärä on kasvanut 10 viimevuoden aikana jaettujen avustusten määrän ja avustusten saajien lukumäärän kas-vamisen myötä.

Avustusten väärinkäyttöä koskevat rangaistussäännökset. Avustusta kos-kevan tiedon salaaminen, väärän tiedon antaminen sekä avustusten käyttö avus-tusehtojen vastaisesti on rangaistava teko. Rangaistussäännökset sisältyvät rikos-lain 29 lukuun, joka koskee julkista taloutta vastaan tehtyjä rikoksia. Lievin avus-tusten väärinkäyttöön liittyvä rikos on avustusrikkomus, josta säädetään rikos-lain 29 luvun 8 §:ssä. Jos avustuspetos tai avustuksen väärinkäyttö – huomioonottaen tavoitellun hyödyn määrä ja muut rikokseen liittyvät seikat – on koko-naisuutena arvostellen vähäinen, rikoksentekijä on tuomittava avustusrikkomuk-sesta sakkoon. Avustusrikkomuksesta voidaan jättää ilmoitus tekemättä, syyteajamatta tai rangaistus tuomitsematta, jos avustuksen takaisinperinnän arvioi-daan riittävän. Lain 29 luvun 7 § koskee avustuksen väärinkäyttöä: joka avus-tuksen myöntämispäätöksen ehtojen tai määräysten vastaisesti käyttää avustustaolennaisesti vastoin sen käyttötarkoitusta, on tuomittava avustuksen väärinkäy-töstä sakkoon tai vankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Törkeästä avustuspe-toksesta rikoksentekijä on tuomittava vankeuteen vähintään neljäksi kuukaudeksija enintään neljäksi vuodeksi. Törkeästä avustuspetoksesta on kyse, jos avustus-petoksessa tavoitellaan huomattavaa hyötyä ja avustuspetos on kokonaisuutenaarvostellen törkeä. (RL 29:6.)

Rikoslain 29 luvun 5 §:n mukaan avustuspetoksesta tuomitaan sakkoon taivankeuteen enintään kahdeksi vuodeksi. Avustuspetoksesta tuomitaan se, joka1) antaa avustuksesta päättävälle väärän tiedon seikasta, joka on omiaan olen-naisesti vaikuttamaan avustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, tai salaa sellai-sen seikan. Rangaistavaa ei kuitenkaan ole se, jos avustuksen hakija erehdykses-sä tai huolimattomuudesta on jättänyt jonkin avustukseen vaikuttavan seikan il-moittamatta. Vaikenemisen tulee olla tahallista, jotta siitä voidaan rangaista ri-koslain mukaisesti. Todellisen asianlaidan salaamisen tulee lisäksi olla sellaista,

160 Ks. kertomukset 2000; 1999 ja RAY/valvontasuunnitelma.

188

että se asianomaisessa tilanteessa on omiaan johtamaan avustuksen myöntäjääharhaan. (Ks. HE 45/1998 vp.) Avustuspetoksesta rangaistaan myös sitä, joka2) jättää ilmoittamatta sellaisesta avustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin olen-naisesti vaikuttavasta olosuhteiden muutoksesta, josta myöntämispäätöksen yh-teydessä tai muuten on erityisesti velvoitettu ilmoittamaan, ja siten hankkii taiyrittää hankkia itselleen tai toiselle taloudellista hyötyä. (Ks. RL 29:5.)

4.4.1 AVUSTUSTEN MAKSATUKSEN YHTEYDESSÄ TAPAHTUVA VALVONTA

Raha-automaattiyhdistys tarkastaa avustusten maksatuksen yhteydessä järjestö-jen toimittamat maksupyyntölomakkeet ja selvitykset. Menettely vaihtelee avus-tuslajeittain. Maksatuksen yhteydessä tapahtuva valvonta on luonteeltaan ennaltaehkäisevää, koska Raha-automaattiyhdistyksellä on tässä yhteydessä mahdolli-suus kiinnittää huomiota maksupyynnössä esitettyihin kuluihin, jotka eivät avus-tuspäätöksen ja ehtojen mukaan kuulu raha-automaattiavustuksilla avustettaviksi.

Raha-automaattiyhdistys maksaa järjestöille myönnetyt toiminta-avustuksetvuosittain neljänä yhtä suurena eränä kultakin vuosineljännekseltä aikaisintaanhelmikuun, toukokuun, elokuun ja marraskuun aikana, jollei kulujen tai toimin-nan olennaisten vaihtelujen taikka toiminnan muutosten johdosta ole yksittäista-pauksessa perusteltua poiketa sanotusta käytännöstä. (Ks. AvustusL 8.1 §.) Järjes-töille myönnetyt toiminta-avustukset maksetaan yleensä automaattisesti, ilmanerillistä maksupyyntöä. Kohdennettujen toiminta-avustusten maksatuksessa voi-daan tarvittaessa poiketa normaaleista maksatusajoista järjestön tarpeiden mukai-sesti. (Ks. RAY 1998c.) Maksatukseen sovelletaan Raha-automaattiyhdistyksenavustusten maksatuksesta antamaa ohjetta (ks. RAY/maksatusohje 2000). So-siaali- ja terveysministeriön valvontaohjeen mukaan Raha-automaattiyhdistyksenon kiinnitettävä erityistä huomiota taloudellisissa vaikeuksissa olevien avustuksensaajien yleisavustuksen maksatukseen, koska esimerkiksi konkurssiin menneen jär-jestön saaman avustuksen takaisin saaminen on vaikeaa. (Ks. valvontaohje, 2.)

Erityisavustusten – eli käytännössä investointi- ja projektiavustusten – mak-satus poikkeaa muiden avustusten maksatuksesta: avustukset maksetaan järjes-tön laatiman maksupyynnön perusteella kulujen ja töiden ajoittumisen perus-teella sen suuruisissa erissä kuin Raha-automaattiyhdistys katsoo järjestön tar-vitsevan avustuspäätöksen mukaisen toiminnan avustettavaksi hyväksyttyihinkuluihin. (AvustusL 8.2 §.) Maksatustarkastuksessa kiinnitetään erityistä huo-miota erityisavustusten erillistuottojen huomioon ottamiseen maksettavaa avus-tuserää määriteltäessä. (Ks. RAY/valvontasuunnitelma.) Maksatusta varten onolemassa maksupyyntö- ja tositeyhteenvetolomakkeet, jotka järjestön on täytet-tävä ja toimitettava Raha-automaattiyhdistykseen (ks. RAY 2000d, 2000e). Raha-automaattiyhdistys maksaa avustuksen joko toteutuneiden kulujen tai lähiaikoi-na toteutuvien kulujen arvion – ennakkolaskelman – perustella (RAY 1998c).Tällöin järjestön on annettava maksettuihin ennakkoihin liittyvä jälkiselvitys (ks.RAY/maksatusohje 2000, 1, 4). Ennen avustuksen maksamista Raha-automaat-tiyhdistys pyytää tarvittaessa järjestöltä lisäselvitystä esitettyjen kustannusten liit-tymisestä avustettuun toimintaan (ks. kertomus 1999). Projektin viimeiset mak-suerät – noin 5 % avustussummasta – maksetaan vasta, kun järjestö on toimitta-

189

nut Raha-automaattiyhdistykselle projektin loppuraportin. Raportissa selvite-tään projektin toteutus ja saadut kokemukset sekä arvioidaan toteutettu projek-ti. Raportissa on otettava kantaa siihen, mitä saatiin aikaiseksi ja miten hake-muksessa esitetyt tavoitteet saavutettiin. (RAY 1998c, 8–9; RAY 2000c.)

Kiinteän omaisuuden, rakennuksen tai huoneiston hankintaan tai peruspa-rannukseen myönnetyn avustuksen maksamisen ehtona on, että Raha-automaat-tiyhdistys on hyväksynyt rakennus- ja hankintasuunnitelman ja selvityksen hank-keen kokonaisrahoituksen ja käyttökulujen rahoituksen toteutumisesta. (Ks.AvustusL 8.2 §.) Yleensä lisärahoituksena käytetään valtion asuntolainaa tai kor-kotukea. Ennen edellä mainittujen suunnitelmien hyväksymistä avustusta voi-daan maksaa ainoastaan suunnittelukuluihin. Jos hankkeen rakennussuunnitel-mat on määrätty asuntoviranomaisen hyväksyttäväksi, avustusta maksetaan vas-ta, kun hyväksyminen on saatu. Asuntojen rakentamista koskevaa avustusta mak-setaan suunnittelumenoja lukuun ottamatta vasta, kun Raha-automaattiyhdis-tykselle on toimitettu lainapäätös. (Ks. RAY/maksatusohje.) Tarkemmat asiaakoskevat määräykset sisältyvät rakennuttamisohjeeseen (ks. RAYrak).

Sosiaali- ja terveysministeriön antaman valvontaohjeen mukaan Raha-au-tomaattiyhdistyksen on tarkastettava hankkeiden rakennussuunnitelmat ja laa-dittava ehdotukset avustamisen perusteena käytettävistä tavoitehinnoista. Vaih-toehtoisesti Raha-automaattiyhdistyksen on ministeriön antaman valvontaoh-jeen mukaan varmistuttava siitä, että jokin viranomaistaho on hyväksynyt ra-kennussuunnitelmat ja tavoitehinnat. Viime kädessä kuitenkin kukin rahoitta-jataho on itse juridisessa vastuussa sanottujen suunnitelmien hyväksymisestä.Raha-automaattiyhdistyksen on varmistuttava, että hanke voidaan katsoa samaksi,jonka valtioneuvosto on hyväksynyt avustettavaksi kohteeksi. Avustus on mah-dollista jättää maksamatta, jos hankkeen kokonaisrahoitus ja käyttötalousme-nojen rahoituspohja on epävarma. (Ks. valvontaohje, 3.) Valvontaohjeen mukaanRaha-automaattiyhdistyksen tulee varmistua edelleen siitä, että avustuksilla tuet-tavat rakennushankkeet suunnitellaan ja toteutetaan kohtuullisin kustannuk-sin sekä tarkoituksenmukaisin ratkaisuin rakenteiltaan, tilankäytöltään ja mate-riaaleiltaan. Raha-automaattiyhdistyksen rakennuttamisohje sisältää huonetila-ohjelman laadintaa ja pinta-alojen laskentaa koskevia ohjeita. Raha-automaatti-yhdistys ei maksa rakennushankkeeseen liittyvää viimeistä avustuserää ennen kuinhankkeen loppuselvitys on hyväksytty Raha-automaattiyhdistyksessä. Loppusel-vityksessä hankkeen kaikki toteutuneet kulut kootaan yhteen ja eritellään kulu-erittäin (ks. RAY 2000f ). Loppuselvitys on tehtävä niin, että se on vaivatta ver-rattavissa rakennuksen valmistumisajankohdan tilinpäätökseen tai muuhun kir-janpidosta johdettuun yhteenvetoon.161 Asuntojen rakentamiseen liittyvät suun-nitelmat tarkastaa Valtion asuntorahasto (RAY 1998c).

4.4.2 SELVITYSTEN TARKASTAMINEN

Avustuksia saaneiden järjestöjen on tehtävä Raha-automaattiyhdistykselle vuo-sittain selvitys avustusten käytöstä. Selvitys on toimitettava Raha-automaattiyh-

161 RAY 1998, 8–9; RAY 2000c; RAY/maksatusohje 2000.

190

distykselle huhtikuun loppuun mennessä. Selvitykseen on liitettävä tilinpäätös,tilintarkastuskertomus, tuloksellisuutta koskevat selvitykset sekä muut tarpeel-liset selvitykset. Avustuksen saajan on liitettävä selvitykseen avustuksen saajastaja sen määräysvallassa olevista yhteisöistä ja säätiöistä laadittu konsernitilinpää-tös tai vastaavat tiedot sisältävä laskelma. (Ks. AvustusL 19 §.)

Raha-automaattiyhdistyksen valvontatoimisto käsittelee vuosittain avustuk-sia edellisenä vuonna saaneiden järjestöjen laatimat selvitykset avustusten käy-töstä. Sosiaali- ja terveysministeriön valvontaohjeen mukaan Raha-automaatti-yhdistyksen tulee selvityksiä tarkastaessaan valvoa, että avustus on käytetty avustuk-sia koskevien säännösten ja määräysten mukaisesti. Valvonnassa kiinnitetään huo-miota avustettavien menojen lisäksi muun muassa avustetun toiminnan tai hank-keen keskeisiin tuloksiin, käytettyihin voimavaroihin, tulosten arviointimene-telmiin sekä asetettujen tavoitteiden ja saavutettujen tulosten väliseen vertailuun.Selvitysvaiheen tarkastuksessa tulee silloin tällöin esille myös tapauksia, joissakaikkia järjestön esittämiä avustuksella katettavia kuluja ei voida avustusehtojenmukaan hyväksyä avustuksella katettavaksi kuluksi. (Ks. kertomus 1998–2001.)

Raha-automaattiyhdistys on laatinut selvitysten antamista varten erityisetlomakkeet sekä ohjeen. Yhtenäisten lomakkeiden ansiosta järjestöjen antamatselvitykset ovat saman mallin mukaisia ja siten keskenään vertailtavissa edellyt-täen, että ne ovat ohjeiden mukaan täytettyjä. Selvityslomakkeet ovat siten tär-keä järjestöjen avustusten käytön tarkkailuun liittyvä apuväline, ja niiden avullapystytään myös keräämään merkittävä määrä järjestökenttää koskevia tietoja.Niiden merkitystä lisää entisestään se, että järjestöjen toimittamat asiapaperitkuvataan tietoteknisesti Raha-automaattiyhdistyksessä sähköiseen muotoon. Näinannetut selvitykset ja muut järjestöjen toimintaa kuvaavat tiedot ovat kätevästisekä avustushakemuksia käsittelevien että valvontaa hoitavien toimihenkilöidenulottuvilla. Valvonnan kautta saatujen tietojen tallentamisen lisäksi kaikkien olen-naisten hakemus- ja vuosiselvitystietojen tallentaminen sähköisessä muodossatukee myös maksatusvaiheen asiatarkastusta, koska maksettavaksi esitettävienkuluerien yhteys avustuspäätöksen mukaiseen toimintaan voidaan varmistaa aiem-paa helpommin hakemusasiakirjoista. Etäyhteysmahdollisuuden ansiosta asia-hallintajärjestelmään tallennetut tiedot ovat käytettävissä tarkastus- ja muidenjärjestökäyntien yhteydessä. (RAY/valvontasuunnitelma, 6; kertomus 2001.)

Selvitysten ja niihin liitettävien tilinpäätösasiakirjojen avulla Raha-auto-maattiyhdistys pyrkii varmistumaan siitä, että järjestön toiminta, johon avustus-ta on myönnetty, vastaa avustuspäätöstä ja avustushakemusta. Lisäksi Raha-au-tomaattiyhdistyksessä tarkistetaan, että toiminnasta on aiheutunut riittävästihyväksyttyjä menoja, jotka voidaan kattaa raha-automaattiavustuksilla. SamallaRaha-automaattiyhdistys pyrkii varmistumaan, että avustusehtoja on noudatet-tu ja että avustusten ja niitä vastaavien menojen kirjaukset on tehty säännöstenja suositusten mukaisesti. Saadun selvityksen perusteella arvioidaan myös jär-jestön toiminnallista ja taloudellista asemaa. Annettuja tietoja voidaan verratakyseistä vuotta koskevassa avustushakemuksessa esitettyihin tietoihin ja arvioi-da, miten asetetut tavoitteet saavutettiin. (RAY/selvitysohje, 1.)

Avustuksen saajan tulee liittää laatimaansa selvitykseen tuloslaskelma ja taseliitetietoineen, tilintarkastuskertomus sekä toimintakertomus. Raha-automaat-

191

tiyhdistys tarkistaa näin, että järjestön tilinpäätös on laadittu hyvän kirjanpito-tavan mukaisesti. Tuloslaskelma esitetään myös toiminnanaloittain eriteltynä sekävertailuna talousarvioon. Selvitykseen liitetään lisäksi mahdollisten rinnakkais-organisaatioiden tilinpäätöstiedot ja mahdolliset tilintarkastajien tarkastusmuis-tiot sekä avustusta saaneen järjestön että rinnakkaisjärjestön osalta. Järjestön rin-nakkaisorganisaatiolla tarkoitetaan järjestön tueksi perustettuja tukiyhdistyksiäja -säätiöitä sekä sellaisia yhdistyksiä, säätiöitä ja osakeyhtiötä, joissa järjestölläon määräävä asema eli järjestö omistaa osakeyhtiön enemmistön tai nimeää yh-distyksen tai säätiön päättävien hallintoelinten enemmistön. Selvitykseen on lii-tettävä avustuksen saajasta ja sen määräysvallassa olevista yhteisöistä laadittukonsernitilinpäätös tai vastaavat tiedot sisältävä laskelma, jossa konsernin sisäi-set velat ja saatavat on eliminoitu. (RAY/selvitysohje, 1; RAY/valvontasuunni-telma, 4.)

Selvitysten tarkastuksessa tehtyjen havaintojen perusteella Raha-automaat-tiyhdistys tekee avustuksen käyttöä tarkentavia tarkastuskäyntejä järjestöihin. Toi-saalta järjestöjä on mahdollista pyytää myös tarkentamaan avustusten käyttöä.Lisäselvityspyyntö voidaan tehdä esimerkiksi maksupyyntöjen käsittelyn tai vuo-siselvitysten tarkastamisen yhteydessä. (Ks. kertomus 1999.) Valvontatietojenkeruun yhteydessä Raha-automaattiyhdistys saa tietoa avustuksen saajien ja nii-den rinnakkaisorganisaatioiden toiminnasta ja taloudesta. Tieto palvelee avus-tusten jaon valmistelussa ja tukee myöhempinä vuosina suoritettavaa avustustenkäytön valvontaa. Raha-automaattiyhdistys on pyrkinyt avustustoiminnan tie-tojärjestelmiä kehittäessään siihen, että selvityslomakkeilla esitettyjä keskeisiätuloksia voidaan verrata vastaavassa hakemuksessa esitettyihin tavoitteisiin. (Ker-tomukset 1999–2001.)

Raha-automaattiyhdistys seuraa järjestöjen taloudellista asemaa ja sen ke-hitystä sekä laskee järjestöjen taloutta koskevia tunnuslukuja järjestöiltä saatu-jen tietojen perusteella. Tunnuslukuja vertailemalla pyritään havaitsemaan jär-jestöjen taloudellisessa asemassa tapahtuneet olennaiset muutokset. Raha-auto-maattiyhdistys pystyy samalla seuraamaan toimintansa laajuuteen nähden liiak-si velkaantuneiden järjestöjen toimintaa. Tuloksia käytetään hyväksi jakoehdo-tuksen valmistelussa. Huomattavan suuri rahoitustulos pienentää suunniteltuayleisavustusta ja huomattavan suuri netto-omaisuus vähentää suunniteltua in-vestointiavustuksen avustusosuutta.162

Selvityksen toimittamatta jättäminen. Vuosittain muutama järjestö ei toi-mita pyydettyä selvitystä. Lisäksi huomattava osa järjestöistä toimittaa asiakirjatmääräajan päättymisen jälkeen. Tähän saakka kuitenkin kaikki järjestöt ovat en-nemmin tai myöhemmin antaneet RAY:lle edes jonkinlaisen selostuksen avus-tuksen käytöstä. Enimmäkseen järjestöjen lomakkeilla antamat tiedot ovat oi-kein, mutta kaikki järjestöt eivät kuitenkaan täytä lomakkeita ohjeiden mukai-sesti. Tarvittaessa RAY pyytää järjestöltä lomakkeen täydentämistä tai lisätieto-ja, mikäli järjestö on jättänyt kertomatta olennaisia asioita (vrt. VTV 1993, 49).Avustuslain mukainen avustuksen maksatuksen keskeytys ja järjestön jättämi-nen seuraavan vuoden avustuksia koskevan jakoehdotuksen ulkopuolelle ovat

162 Ks. kertomus 1998–2001.

192

käytännössä ainoita Raha-automaattiyhdistyksen käytössä olevia sanktiota sel-vityksen toimittamatta jättänyttä järjestöä kohtaan. Jos järjestö ei toimita pyy-dettyä selvitystä, käytäntönä on, että sille ei myönnetä uutta avustusta seuraa-valle vuodelle (kertomukset 1999–2001). Sinänsä avustusten myöntämisen lo-pettaminen on järjestön toiminnan kannalta tehokas sanktio, mutta Raha-auto-maattiyhdistyksen kannalta asiaa tarkasteltaessa yhdistyksen keinot selvityksenvaatimisessa ovat rajalliset. Sosiaali- ja terveysministeriön on lisäksi mahdollistaryhtyä avustuksen takaisinperintätoimiin, koska avustuksen saaja ei ole noudat-tanut avustuslain 10 §:n mukaista tiedonantovelvollisuuttaan.

4.4.3 JÄRJESTÖIHIN TEHTÄVÄT TARKASTUSKÄYNNIT

Raha-automaattiyhdistyksen on avustuslain mukaan huolehdittava avustuksenasianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta. Seurantatietojen hankkimisen ohellaRAY:n on tehtävä tarvittaessa tarkastuskäyntejä (ks. AvustusL 21 §). Raha-au-tomaattiyhdistyksen tulee tarkastaa avustuksen saajan avustuksen käyttöä, talou-denhoitoa ja toimintaa riittävän usein toistuvilla tarkastuskäynneillä. Tarkastus-käyntejä on sosiaali- ja terveysministeriön antaman valvontaohjeen mukaan suun-nattava avustusten käyttöön liittyvän suhteellisen riskin suuruuden mukaan niin,että painopistealueita ovat esimerkiksi markkamääräisesti erityisen suuret avus-tukset ja uudet yhteisöt. Tarkastuskäynneistä on laadittava tarkastuskertomus,jonka johdosta on kuultava avustuksen saajaa. (Valvontaohje.) Kuulemista edel-lyttävät myös avustustoimintaan sovellettava hallintomenettelylaki (Avus-tusL 43 §; HmenL 15 §) ja hyvän hallinnon periaate, sillä tehdyllä tarkastuk-sella voi olla merkitystä järjestön tulevaisuudessa saamiin avustuksiin ja niidentasoon sekä mahdollisen avustuksen takaisinperinnän tai maksatuksen keskey-tyksen vuoksi muutenkin järjestön oikeusasemaan.

Raha-automaattiyhdistys tekee tarkastuskäyntejä vuosittain noin 50–80 jär-jestöön. Raha-automaattiyhdistyksen valvontasuunnitelman mukaan tarkastus-käyntejä tehdään siinä laajuudessa, että ne yhdessä muiden valvontatoimien kans-sa antavat riittävän varmuuden avustusten oikeasta ja asianmukaisesta käytöstä.Tarkastettavat järjestöt valitaan vuosittain sekä satunnaisotannan perusteellaettä toisaalta muun muassa maksatus- ja vuosiselvitysvaiheessa tehtyjen ha-vaintojen perusteella. Tarkastettavien järjestöjen valintaan vaikuttavat myös jär-jestöstä ja sen asioiden hoidosta saadut kokemukset, sisäisen valvonnan tila,järjestön koko ja avustusmäärä. Valintaan vaikuttaa myös se, koska järjestö onviimeksi tarkastettu. Tarkastusohjelmaa laadittaessa pyritään valvontasuunni-telman mukaan varmistamaan, että säännöllisesti vuodesta toiseen avustuksensaajina olevat järjestöt ovat riittävän usein tarkastuksen kohteena.163 Käytän-nössä tarkastajien käytössä on lista järjestöistä, joissa ei ole käyty kahdeksaanvuoteen. Näihin järjestöihin pyritään tekemään tarkastukset muilla tavoin tar-kastettavaksi valittujen järjestöjen lisäksi. Raha-automaattiyhdistys seuraa, mi-hin toimiin järjestö on ryhtynyt tarkastuksessa tehtyjen huomautusten johdosta.Valtiontalouden tarkastusvirasto on huomauttanut vuonna 1993 valmistuneessa

163 Ks. kertomukset 1998–2001; RAY/valvontasuunnitelma, 5.

193

tarkastusraportissaan, että suurimmat järjestöt tulisi tarkastaa kohtuullisin vä-liajoin (VTV 1993, 50).

Järjestöissä tehtävien tarkastusten avulla varmistetaan erityisesti, onko avus-tettavasta toiminnasta tai hankkeesta toteutunut kuluja avustuspäätöstä vastaa-va määrä, onko avustusehtoja noudatettu sekä ovatko hakemuksissa, avustustenkäytöstä annetuissa selvityksissä ja avustusten maksupyynnöissä annetut tiedotoikeita. Tarkastuskäynneillä pyritään arvioimaan myös järjestön toiminnan tar-koituksenmukaisuutta, tehokkuutta ja vaikuttavuutta. Kirjanpitoa ja tilinpäätös-tä tarkastettaessa selvitetään, onko kirjanpito hoidettu kirjanpitolain ja -asetuk-sen mukaisesti ja hyvää kirjanpitotapaa noudattaen. Samoin varmistetaan, an-taako tilinpäätös oikean ja riittävän kuvan järjestön vuosituloksesta ja taloudel-lisesta asemasta sekä onko avustuksen saajan taloudenhoito toiminnan laajuu-den mukaisella tasolla. Tarkastuksen yhteydessä selvitetään myös järjestöjen tuki-ja rinnakkaisjärjestöt sekä muut vastaavat järjestökokonaisuuteen kuuluvat yh-teisöt, säätiöt ja rahastot sekä niiden suhde avustusta saavaan järjestöön. Yhtei-söt, joissa avustuksen saajalla on määräävä asema, tarkastetaan tarvittaessa. (Ks.RAY/valvontasuunnitelma.) Yksittäinen tarkastus voi kohdistua esimerkiksi tiet-tyyn ajanjaksoon, tiettyyn järjestön toimintoon tai projektiin, johon on myön-netty raha-automaattiavustuksia.

Tarkastuksissa ei Raha-automaattiyhdistyksen mukaan ole tullut esiin olen-naisia puutteita eikä virheitä avustuksen käytössä. Monien tarkastuskäyntien yh-teydessä on kuitenkin havaittu jotakin huomautettavaa. Joissain tilanteissa jär-jestö on joutunut palauttamaan sille maksettua avustusta sen käyttöön liittyvienepäselvyyksien vuoksi (ks. kertomus 2000, 4). Tarkastajat ovat antaneet tarkas-tuskäyntien yhteydessä järjestöille tositteiden sisältöön ja avustusten kirjauskäy-täntöön sekä järjestön kirjanpitoon liittyviä ohjeita. Tarkastuskäyntien yhteydessähe ovat joutuneet puuttumaan avustuksella katettujen kulujen hyväksyttävyyteen,avustuksen avustusehtojen vastaiseen käyttöön, yhdistyksen toimintaansa saa-man yleisavustuksen käyttöön, RAY:n ja muiden julkisten avustusten yhteenso-vittamiseen sekä ylisuurten avustusennakoiden nostamiseen. Tarkastuksissa teh-tyjen havaintojen perusteella järjestöjen on myös edellytetty kehittävän avustus-ten käyttöön liittyviä käytäntöjä. (Ks. kertomukset 1990–2001 liitteineen.) Raha-automaattiyhdistys pyrkii seuraamaan, että järjestö korjaa tarkastuksessa esiintulleet epäkohdat. Järjestöön saatetaan esimerkiksi tehdä tarvittaessa uusi tar-kastuskäynti tai järjestöltä voidaan edellyttää sovitusta asiasta raporttia määrä-päivään mennessä. Toimenpiteitä valvotaan myös maksatuspyyntöjen ja vuosi-selvitysten tarkastamisen yhteydessä. Raha-automaattiyhdistyksen tulisi kiinnit-tää järjestöjen jatkotoimenpiteiden toteutumisen valvontaan nykyistä suurempaa huo-miota.

Tarkastajat ovat puuttuneet myös järjestöjen hallinnon ja valvonnan puut-teisiin. Tältä osin puutteita on havaittu sekä isoissa että pienemmissä järjestöis-sä. Suurimmat puutteet kuitenkin ovat pienissä, uusissa järjestöissä, joiden osaa-minen liittyy järjestön toimialaan eikä niinkään taloushallinnon käytäntöihin.Ongelmia on kuitenkin myös suuremmissa järjestöissä.

Esimerkiksi vuoden 1997 valvontakertomuksen liitteessä todettiin Suomen PunaisenRistin osalta, että SPR muodostaa piiriensä ja osastojensa kanssa yhden julkisoikeu-

194

dellisen yhdistyksen, joka toimii SPR:n keskushallinnon alla muodostaen yhden ta-loudellisen kokonaisuuden. Tämän kokonaisuuden valvonta on kertomuksen mukaanollut heikohkoa, mikä on aiheuttanut SPR:lle useiden miljoonien vastuita hoidetta-vaksi. Tämän lisäksi SPR:n tilinpäätös ei valvontakertomuksen mukaan antanut oi-keita ja riittäviä tietoja järjestökokonaisuuden taloudellisesta asemasta ja tilikaudentuloksesta. (Ks. kertomus 1997 liitteineen.)

Joidenkin järjestöjen sisäiset ristiriidat heijastuvat hallinnon ja taloudenongelmina. Tällaiset järjestöt ovat muita tarkemmassa seurannassa. Järjestön hal-lintoon ja talouteen liittyvien puutteiden ollessa riittävän suuria keskeytetäänavustuksen maksatus eikä järjestölle myönnetä toistaiseksi enää uutta avustusta.(Ks. kertomus 2000, 4.)

Raha-automaattiyhdistyksen tarkastajat ovat puuttuneet tarkastuskäyntienyhteydessä myös eri organisaatioiden myöntämien julkisten avustusten yhteenso-vittamiseen. Tarvittaessa tarkastuskäynnille voi osallistua myös toisen rahoittajanatoimivan organisaation kuten TE-keskuksen edustaja taikka RAY:n toimintaa val-vova sosiaali- ja terveysministeriön virkamies (ks. kertomus 2000, liite 1). RAY:ntarkastajat kiinnittävät tarkastusten yhteydessä huomiota järjestön avustustasoonsuhteessa toiminnan laatuun, laajuuteen ja aktiivisuuteen. Tarkastushavaintona onjoskus esitetty huomioita myös seuraavan vuoden avustustasosta. (Ks. kertomuk-set 1998–2001 liitteineen.) Tavoitteena on, että avustusten käytön valvonnan kaut-ta jakoehdotusta valmistelevat toimihenkilöt saisivat palautetta järjestöjen toiminnas-ta. Tätä yhteistyötä olisi perusteltua kehittää entisestään.

Raha-automaattiyhdistys on kohdannut valvontatoiminnassaan myös ongelmia. Esi-merkiksi Y-säätiön saamien avustusten käytön valvontaa vaikeuttaa säätiön harjoitta-ma laaja kuntayhteistyö. Säätiö on hankkinut raha-automaattiavustusten turvin vuo-den 2000 alkuun mennessä noin 3 900 asuntoa. Säätiön omistamista asunnoista val-taosa (3 100) on kuntien käytössä. Tämä aiheuttaa ongelmia Raha-automaattiyhdis-tyksen valvontatoiminnalle. Raha-automaattiyhdistys ei ole saanut riittävässä määrintietoja asuntojen lukumäärästä, käytöstä, asukasvalinnoista, asukaskierrosta eikä asumisentukemisesta. Tästä syystä Raha-automaattiyhdistyksen avustusosasto päätyi vuoden2000 avustusten jakoehdotusta yhdistyksen hallitukselle valmistellessaan esittämäänY-säätiön avustuksen pienentämistä. Avustustoiminnan painopistettä pyrittiin tältäosin siirtämään mielenterveys- ja päihdesektorissa niille järjestöille, jotka vastaavaterityisryhmien arkipäivän tukemisesta ja elämänhallinnan kehittämisestä. Hankkei-den toteuttajiksi haluttiin valita sellaisia järjestöjä, jotka pystyvät vastaamaan avus-tustoiminnan painopistelinjauksiin. (RAY 1999b, 2–3.)

Järjestön toimintaan myönnettävän yleisavustuksen käyttöehdot eroavat in-vestointi- ja projektiavustusten vastaavista ehdoista. Kyse on käytännössä taval-lisesti jatkuvaluonteisesta avustuksesta, jonka maksatus tapahtuu automaattises-ti, ilman erillistä maksupyyntöä ja siihen liittyvää tarkastusmenettelyä. Järjestö-jen hallintoon myönnettävä yleisavustus mahdollistaa käytännössä järjestöjentoiminnan. Yleisavustuksen käyttöön ja avustuksen tulokselliseen ja tehokkaaseen käyt-töön on kuitenkin syytä kiinnittää erityistä huomiota. Yleisavustus ei saisi turhaanpaisuttaa järjestöjen hallintoa. On muistettava, että suurten ja vanhojen järjes-töjen toimintaan liittyy sama vaara kuin muidenkin organisaatioiden toimintaan:on mahdollista, että järjestöistä tulee byrokraattisia. Kaikkien toiminta-avustuksen

195

saajien avustuksen käyttö, taloudenhoito ja hallinto tulisi tarkastaa riittävän usein.Suurimpia toiminta-avustuksia saavien säännöllinen tarkastaminen ja tarkastuk-sen yhteydessä esitettyjen toimenpiteiden toteuttamisen tarkka seuranta on vält-tämätöntä.

4.4.4 INVESTOINTIAVUSTUSTEN KÄYTÖN VALVONTA

Investointiavustusten käytön valvonta ja muu avustuksiin liittyvä menettelypoikkeaa toiminta-avustusten ja projektiavustusten käytön valvonnasta. Inves-tointiavustuksen käyttöä valvotaan maksatuksen ja vuosiselvityksen yhteydessänormaaliin tapaan, kuten muitakin avustuksia. Avustuslain mukaan Raha-au-tomaattiyhdistyksen on investointiavustuksen osalta lisäksi hyväksyttävä raken-nus- ja hankintasuunnitelma ja selvitys hankkeen kokonaisrahoituksen ja käyttö-kulujen rahoituksen toteutumisesta (8.3 §). Raha-automaattiyhdistys hyväksyyavustusta saaneiden kohteiden huonetilaohjelmat, rakennussuunnitelmat ja pe-rustamiskustannukset. Raha-automaattiyhdistyksen rakennustarkastusorgani-saatio käsittelee lisäksi rakentamiseen avustusta saaneiden järjestöjen ohjel-mointi- tai luonnospiirustusvaiheen ja pääpiirustus- tai urakkatarjousvaiheenasiakirjat sekä hankkeen toteutuneet rakennuskustannukset. (Ks. kertomus2000.) Vastaavasti toimitilojen tai asuntojen hankintaan myönnettyjen avus-tusten maksamisen ehtona on, että Raha-automaattiyhdistys on hyväksynythankintahinnan ja -suunnitelman. Järjestön tulee esittää hankintasuunnitelmaRaha-automaattiyhdistyksen hyväksyttäväksi ennen kauppakirjan allekirjoit-tamista siinä vaiheessa, kun kaupan kohde, kauppahinta ja muut kaupan eh-dot ovat selvillä. Jos hankittava kohde edellyttää peruskorjausta, hankintahin-ta arvioidaan ja hyväksytään Raha-automaattiyhdistyksessä kokonaisuutena.(Valvontaohje, 9.) Myös investointiavustuksen käytöstä annettavassa selvityk-sessä annetaan tarkat tiedot avustuksella toteutetusta hankkeesta (ks. RAY/sel-vityslomakkeet, RAY/selvitysohje).

Raha-automaattiyhdistyksen rakennustarkastuksen tavoitteena on ohjataavustettavia rakennushankkeita toiminnallisesti, taloudellisesti ja teknisesti hy-viin ja toimiviin ratkaisuihin. Raha-automaattiyhdistyksen rakennustarkastuskäsittelee avustettavaksi hyväksyttyjen rakennushankkeiden luonnospiirustusvaiheenja urakkatarjousvaiheen asiakirjat sekä hankkeen toteutuneet rakennuskustannukset.Hankkeiden käsittely riippuu hankkeen koosta: Alle miljoonan markan hank-keet käsitellään Raha-automaattiyhdistyksessä toimihenkilötyönä. Yhdestä viiteenmiljoonan markan hankkeet käsitellään avustusosaston sisäisessä rakennustarkas-tusryhmässä. Yli viiden miljoonan markan hankkeiden ohjelmointivaiheet käsi-tellään varsinaisessa rakennustarkastusryhmässä, jossa on jäseniä kolmesta avustus-ta saavasta järjestöstä sekä Raha-automaattiyhdistyksestä ja Valtion asuntorahastos-ta. Muut vaiheet käsitellään sisäisessä rakennustarkastusryhmässä. (Kertomus2000–2001, RAY/valvontasuunnitelma.)

Valtion asuntorahasto on useimmissa asumispalveluhankkeissa toisena ra-hoittajana. Hankkeet on siten käsitelty tiiviissä yhteistyössä asuntorahaston jaRAY:n kesken. Molemmat rahoittajatahot hyväksyvät omalta osaltaan rahoitta-

196

miensa osuuksien suunnitelmat ja kustannukset. Joissain hankkeissa käytetäänmyös pankkilainaa. Tällöin Raha-automaattiyhdistys tarkastaa asuntojen suun-nitelmat ja kustannukset. Raha-automaattiyhdistys määrittää jokaiselle raken-nushankkeelle tavoitehinnan, johon urakkakustannuksia verrataan ja katsotaan,että kustannukset pysyvät hankkeelle asetettujen tavoitteiden puitteissa. Valtionasuntorahasto ja Raha-automaattiyhdistys ovat laatineet yhteisen palvelu- ja eri-tyisasuntojen rahoitusta koskevan rahoitusohjeen, jota sovelletaan sellaisiin hank-keisiin, joissa molemmat rahoittajatahot ovat mukana rahoittamassa käynnis-tettyä investointihanketta (ks. ARA & RAY).

Raha-automaattiyhdistyksen tehtäviin kuuluu huolehtia myös vanhojen in-vestointiavustusten käytön valvonnasta. RAY kartoittaa investointiavustusta saa-neiden järjestöjen osalta avustetun omaisuuden käyttötilannetta tietyin väliajoin.Raha-automaattiyhdistys kohdistaa määräajoin tehtäviä investointiavustustenkäyttöä kartoittavia selvityksiä järjestöihin, joille ei ole myönnetty avustuksia in-vestointiavustuksen loppumisen jälkeen (ks. RAY 2000; RAY 1998f ). Jatkuvastiavustusta saavien järjestöjen investointiavustuksilla hankittujen tilojen käyttöävalvotaan järjestön RAY:lle toimittamien asiakirjojen kuten toimintakertomus-ten perusteella.

Tehdyissä kartoituksissa todettiin, että suurimmassa osassa tapauksia avustettu omai-suus oli järjestön omassa hallinnassa ja alkuperäisessä käytössä. Muutamissa tapauk-sissa yhdistys tai säätiö oli kuitenkin lakkautettu ja omaisuus oli luovutettu kunnalletai kunnan omistamalle osakeyhtiölle ilman, että asiasta oli ilmoitettu Raha-automaat-tiyhdistykselle tai sosiaali- ja terveysministeriölle. Joissain tilanteissa avustettu omai-suus oli siirtynyt asianmukaisesti kunnalle, kuntayhtymälle tai samantyyppistä toi-mintaa harjoittavalle järjestölle sosiaali- ja terveysministeriön tekemän avustuksen ta-kaisinperinnästä luopumista koskevan päätöksen turvin.164

Raha-automaattiyhdistys toimittaa tekemänsä kartoituksen tulokset toimen-pide-ehdotuksineen sosiaali- ja terveysministeriölle, joka on avustuslain mukai-sesti toimivaltainen päättämään avustuksen takaisinperinnästä. Ministeriö arvioitilanteen ja ryhtyy tarvittaessa takaisinperintään, ellei sillä ole perusteltua syytäkatsoa, että takaisinperinnästä voidaan luopua (ks. AvustusL 27–28 ja 31 §). So-siaali- ja terveysministeriö voi avustuksen saajan hakemuksesta muuttaa avus-tuksen käyttötarkoitusta ja ehtoja siinä tapauksessa, että kyse ei ole olennaisestamuutoksesta. Ministeriö voi myös siirtää myönnetyn avustuksen toiselle avus-tuksen saamisen edellytykset täyttävälle yleishyödylliselle oikeuskelpoiselle yh-teisölle tai säätiölle käytettäväksi samaan tarkoitukseen, mihin se on alun perinmyönnetty. Raha-automaattiavustusten käyttöehtoihin sisältyy takaisinperintääkoskevat määräajat (ks. AvustusL 33 ja 9 §). Takaisinperintää koskevien sään-nösten tehokkuus edellyttää käytännössä, että avustetun omaisuuden käyttötilan-ne kartoitetaan tarpeeksi tehokkaasti tietyin väliajoin ja ryhdytään tarvittaessa ti-lanteen edellyttämiin toimiin.

164 Ks. RAY 2000g; RAY 1998f; RAY/kartoitus 1993.

197

4.5 Raha-automaattiyhdistyksen suorittama avustustoiminnanarviointi

Arvioinnin165 tavoitteena on muodostaa jäsentynyt ja selkeästi perusteltu kuvatoiminnan merkityksestä ja aikaansaannoksista sekä hankkia näin soveltamis-kelpoista tietoa päätöksenteon ja toiminnan kehittämisen tueksi. Raha-automaat-tiyhdistyksen avustustoiminnan arviointi on tärkeää useasta syystä: RAY:llä onoltava avustustoimintaa koskevaa ajantasaista arviointitietoa, kun se valmisteleeavustuksia koskevaa jakoehdotusta.

Raha-automaattiyhdistys suorittaa avustustoimintaansa linjatessaan ja ja-koehdotusta valmistellessaan merkittävää avustusten allokointia. Jakoehdotuk-sen valmisteluvaiheessa priorisoidaan hankkeita ja tietyssä mielessä jopa jär-jestöjä, kun pohditaan, minkä järjestön avustus sisällytetään jakoehdotukseen.Avustusorganisaatiolla on oltava käytettävissään luotettavaa tietoa järjestöjentoiminnasta ja sen onnistuneisuudesta, palvelutuotannon tehokkuudesta, tuot-tavuudesta, vaikuttavuudesta, avustusten kilpailuvaikutuksista sekä kansalais-ten – varsinkin erityisryhmien – tarpeista. Arviointitieto on tarpeen myös avus-tustoimintaa kehitettäessä. Raha-automaattiyhdistyksen hallitus tarvitsee vas-taavantyyppistä tietoa avustustoimintaa koskevista linjauksista ja jakoehdotuk-sesta päättäessään.

Sosiaali- ja terveysministeriön on myös tärkeää saada ajantasaista tietoa tu-lossopimuksen seurantaan sekä ohjaus- ja valvontatehtävän tietotarpeiden kat-tamiseen. Ministeriön virkamies tarvitsee avustustoimintaa koskevia tietoja voi-dakseen esitellä virkavastuulla Raha-automaattiyhdistyksen valmisteleman jako-ehdotuksen avustusten jaosta päättävälle valtioneuvostolle. Järjestöt tarvitsevat tie-toa toimintansa kehittämiseen. Yhteiskunnan kannalta puolestaan on tärkeää tie-tää, mikä merkitys avustusjärjestelmällä on yhteiskunnan ja sosiaali- ja terveyspoli-tiikan kannalta tarkasteltuna, kohdistuvatko avustukset oikeisiin kohteisiin ja onkoRAY:n avustustoiminta linjassa sosiaali- ja terveyspoliittisten tavoitteiden kanssa.

4.5.1 AVUSTUSTOIMINNAN ARVIOINTIVELVOLLISUUS

Raha-automaattiavustuksen myöntämisen edellytyksenä on uuden avustuslainmukaisesti, että tarkoitus, johon avustusta haetaan, on yhteiskunnallisesti hy-väksyttävä. Avustuksen myöntämisen on oltava perusteltua avustuksen käytölleasetettujen tavoitteiden kannalta sekä tarpeellista muun muassa avustuksen koh-teena olevan hankkeen laatu ja laajuus huomioon ottaen. Avustuksen myöntä-minen ei lisäksi saa aiheuttaa muita kuin vähäisiä kilpailua ja markkinoiden toi-mintaa vääristäviä vaikutuksia. (Ks. tarkemmin luku 2.3; AvustusL 4 §.)

165 Arviointi-teemaa käsiteltäessä taustakirjallisuutena on luvussa 4.5 ja sen alaluvuissa käy-tetty Vuorela 1997, Eräsaari ym., Jalava–Virtanen, Laitinen 2000. Arvioinnin kehittä-mistä koskevassa osiossa olemme käyttäneet hyväksi tutkimusprosessin kuluessa esilletulleen tiedon lisäksi myös RAY:n ja STM:n edustajien haastatteluissa esille tulleita nä-kökohtia ja kehittämisideoita. Tuloksellisuus-teemaa käsiteltäessä lähteenä on käytettysoveltuvin osin Meklin 1997, 77–89.

198

Avustuksen hakijan on avustushakemuksessaan kerrottava muun muassatoiminnalle tai hankkeelle asetetut päämäärät ja riittävän konkreettisesti määri-tellyt tavoitteet, toteuttamistapa ja voimavarat, kohderyhmät, yhteistyötahot jamuut hankkeen kannalta olennaiset asiat. Hakemuksesta on myös ilmettävä, mi-ten toiminnan tai hankkeen tuloksia aiotaan seurata ja arvioida. Järjestöjen onlisäksi RAY:lle toimittamissaan vuosiselvityksissä selvitettävä toiminnan tulok-sellisuutta (ks. AvustusL 19.1 §). Selvityksistä on käytävä ilmi, mitä avustetta-vassa toiminnassa tai projektissa saatiin aikaiseksi ja miten avustushakemuksessa esi-tetyt tavoitteet saavutettiin. Hankkeen toteuttamisen jälkeen järjestön on lisäksisuoritettava projektin arviointi, jossa on raportoitava, miten toiminnalle asete-tut tavoitteet saavutettiin ja miten tehokkaasti toimittiin. Yli 3 miljoonaa mark-kaa avustusta saaneista projekteista on teetettävä ulkopuolinen arviointi. Jatko-avustusten osalta toiminnan tuloksellisuutta arvioidaan myös jo toteutuneen toi-minnan kokemusten pohjalta. (RAY 1998c, 5; RAY/selvitysohje.)

Avustuslain mukaan Raha-automaattiyhdistyksen on sopivalla tavalla seurat-tava avustuksen käytön tuloksellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä avustustenvaikutuksia kilpailuun. RAY:n on myös seurattava avustusten vaikutuksia eri väes-töryhmien asemaan sekä muita avustustoiminnan vaikutuksia. Raha-automaatti-yhdistyksen on määräajoin arvioitava avustusten tarpeellisuutta ja kehittämistar-peita. (AvustusL 21.2 §.)

Ennen uuden avustuslain voimaantuloa eli vuoden 2002 alkua Raha-auto-maattiyhdistyksen velvollisuus arvioida avustustoimintaa ei perustu lainsäädän-töön. Avustustoiminnan arvioinnin käynnistämisestä sovittiin alun perin vuon-na 1997 avustustoimintaa ohjaavan ja valvovan sosiaali- ja terveysministeriön jaRAY:n välisissä tulosneuvotteluissa. Raha-automaattiyhdistys laati avustustoimin-nan arviointia koskevan suunnitelman (RAY 1998e). Suunnitelmaan sisältyi sekäavustustoiminnan kokonaisarviointiin että toimintokohtaisiin arviointeihin liit-tyviä näkökohtia. Suunnitelman toteutumista on seurattu vuosittaisissa tulos-neuvotteluissa (ks. esim. kertomus 2001). Sosiaali- ja terveysministeriön ja RAY:nvälisellä tulossopimuksella ei ole juridista merkitystä, koska kyseessä ei ole varsinai-nen sopimus eikä Raha-automaattiyhdistys ole sosiaali- ja terveysministeriön alaistahallintoa, vaan itsenäinen julkisoikeudellinen yhdistys. Sosiaali- ja terveysministe-riön toimivalta perustuu ainoastaan arpajaislainsäädännössä mainittuun RAY:navustustoiminnan ohjaus- ja valvontavaltaan. Näin ollen myöskään tulosneuvot-teluissa sovitulla arviointivelvoitteella ei ennen avustuslain voimaantuloa ole ollutnimenomaista juridista pohjaa.

4.5.2 ARVIOINTITOIMINTA KÄYTÄNNÖSSÄ

Ennen uuden avustuslain voimaantuloa Raha-automaattiyhdistys on toteutta-nut avustustoiminnan arviointeja käytännössä neljällä tasolla: Avustustoiminnastateetettiin 1990-luvun lopussa 1) ulkopuolinen kokonaisarviointi. Raha-automaat-tiyhdistys on tehnyt myös erilaisia 2) toimialakohtaisia arviointeja. Projektiavus-tusten viimeisen avustuserän maksamisen edellytyksenä on, että järjestö on toi-mittanut Raha-automaattiyhdistykselle loppuraportin, joka sisältää 3) järjestönitsearvioinnin projektin toteutuksesta ja tavoitteiden saavuttamisesta. Suurim-

199

mista projekteista, joiden kokonaisavustukset ylittävät 3 miljoonaa markkaa,Raha-automaattiyhdistys vaatii ulkopuolisen arvioinnin teettämistä. Arviointi-suunnitelma ja arvioinnin tekijä on tällöin hyväksyttävä Raha-automaattiyhdis-tyksessä. Mainittujen arviointien perusteella Raha-automaattiyhdistys voi arvioi-da projektin onnistuneisuutta ja järjestön toiminnan tuloksellisuutta harkites-saan avustuksen myöntämistä ja sen määrää jatkossa.

Järjestöiltä vuosittain pyydettävissä avustuksen käyttöä koskevissa selvityksissäkiinnitetään huomiota toiminnan tuloksiin. Käytännössä järjestöjen antamat sel-vitykset ovat kuitenkin usein suhteellisen pinnallisia. Vuonna 1997 toteutetunraha-automaattiavustusten lisäjaon yhteydessä avustuksia saaneilta järjestöiltäedellytettiin erityistä arviointia kolmivuotisista projekteista. Avustuksen mak-samisen ehtona oli, että RAY on hyväksynyt avustettavan kohteen hankesuun-nitelman. Suunnitelmassa tuli tavoitteiden ja toteuttamistavan lisäksi esittää,kuinka hankkeen toteutumista seurataan ja arvioidaan. Suunnitelmassa oli myösesitettävä arvio hankkeen julkisia menoja vähentävistä vaikutuksista (ks. RAY1997e). Hankkeen väliraportissa verrattiin projektikohtaisesti projektin toteut-tamista ja saavutettuja tuloksia rinnakkain projektille asetettujen tavoitteiden jatoteuttamissuunnitelman kanssa (kertomus 2001). Projektien lopulliset arvioin-tiraportit valmistuvat vuonna 2001. Tältä pohjalta RAY arvioi projektien onnis-tuneisuutta. Tässä yhteydessä on perusteltua pohtia, mitä hyötyä kolmivuotistenhankkeiden arviointien suorittamisesta ja niiden arvioinnin arvioinnista oli avus-tustoiminnalle ja hankkeet toteuttaneille järjestöille ja tulisiko vastaavantyyppisiänormaalia systemaattisempia hankkeiden arviointeja edellyttää järjestöiltä myös tu-levaisuudessa.

Raha-automaattiyhdistys laatii sosiaali- ja terveysministeriölle vuosittainmuistion, jossa se arvioi 4) sosiaali- ja terveysministeriön kanssa sovittujen, tulos-sopimukseen sekä valtion talousarvioon kirjattujen tulostavoitteiden toteutumista (ks.esim. RAY 1999q). Raha-automaattiyhdistys on arvioinut valtion talousarvioonkirjattujen tulostavoitteiden toteutumista myös neljän tai viiden vuoden aika-jänteellä (ks. esim. RAY 1997d). Näissä valtion talousarvion toteutumisen ar-vioinneissa on kyse lähinnä Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan ana-lysoinnista ja yhdistyksen johdon näkemyksestä, miten RAY on saavuttanut sil-le asetetut tulostavoitteet. Avustustoimintaa ja sen arviointia analysoidaan myösvuosittaisissa tuloskeskusteluissa sekä valvontakertomuksissa.

Ensimmäinen avustustoiminnan kokonaisarviointi valmistui vuonna 1999166.Arviointiraportissa analysoitiin Raha-automaattiyhdistyksen avustuspolitiikkaaja suhteutettiin se muun muassa yleisiin sosiaali- ja terveyspoliittisiin linjauk-siin ja sosiaali- ja terveysongelmiin. Arvioinnissa kiinnitettiin huomiota myösjärjestöjen riippuvuuteen avustuksista ja raha-automaattiavustuksena myönnet-tyjen toiminta-avustusten suhteeseen järjestön kokonaismenoihin sekä avustus-ten jakautumiseen lääneittäin. Samaan aikaan avustustoiminnan kokonaisar-viointiraportin kanssa ilmestyi RAY:n tilaama selvitys, joka koski sosiaali- ja ter-

166 Ohtonen, Jukka: Pelimarkat ja yhteinen hyvä. Raha-automaattiyhdistyksen rahoituspo-litiikan arviointi. Raha-automaattiyhdistys 1999. (Ohtonen 1999.)

200

veyspalvelujen tuottajia – sekä järjestöjä että yrityksiä167. Työ perustui pitkältitilastollisiin analyyseihin.

Lisäksi Raha-automaattiyhdistys on laatinut itse ja tilannut ulkopuolisiltaerilaisia toimintokohtaisia arviointeja ja selvityksiä. Mittavin niistä on 1990-lu-vulla Oulun yliopistolta tilattu laajahko palveluasumiseen liittyvä tutkimusko-konaisuus (ks. Oulu 1994–1997). Tutkimukset tuottivat merkityksellistä tietoaavustustoiminnan tueksi. Erilaisia arviointeja ja selvityksiä ovat tehneet sekä avus-tusosaston oma henkilökunta että ulkopuoliset tutkijat168. Osa selvityksistä onollut avustustoimintaa koskevia arviointeja; osa niistä on tehty lähinnä avustus-toimintaa tukevan tiedonkeruun näkökulmasta. Arviointitehtävässä on lisäksikäytetty apuna opinnäytetöiden tekijöiden sekä Raha-automaattiyhdistyksessätyöskennelleiden harjoittelijoiden työpanosta.

Raha-automaattiavustuksilla on myös rahoitettu erilaisia sosiaali- ja ter-veysalan järjestöjen kehittämishankkeita, kuten Sosiaali- ja terveysturvan keskus-liiton toteuttamaa Sosiaali- ja terveysjärjestöjen kehittämishankkeiden evaluoin-tiprojektia (ks. tarkemmin Kinnunen 2000). Projektin toteutuksen lisäksi So-siaali- ja terveysturvan keskusliitto julkaisi aiheesta järjestöille tarkoitetun opas-kirjan169. Raha-automaattiyhdistys pyrkii neuvonnan avulla ohjaamaan avustuk-sia saavia järjestöjä kehittämään ja arviomaan toimintansa tuloksellisuutta (ks.RAY/valvontasuunnitelma). Projektien toteutusta, tavoitteenasettelua ja seurantaahelpottaa järjestöille tarkoitettu Projektihallinnan opas (RAY 2000c). Yhdistyk-sen olisi syytä laatia vastaavantyyppinen konkreettiset perustiedot ja käytännön-läheiset neuvot sisältävä opas järjestöjen suorittamaa itsearviointia varten. Op-paasta olisi hyötyä sekä kokeilu- ja kehittämishankkeista vaadittavien arvioin-tien toteutuksessa että muuten järjestöjen toiminnan ja tuloksellisuuden kehit-tämisessä.

4.5.3 ARVIOINNIN KEHITTÄMINEN

Raha-automaattiavustuksia koskeva lain tasolle nostettu arviointivelvoite sekämuut käytännön paineet pakottavat Raha-automaattiyhdistyksen kehittämäänarviointitoimintaansa lähitulevaisuudessa. Raha-automaattiyhdistys onkin panos-tamassa arviointitoimintaan aiempaa enemmän (ks. esim. Avustusinfo 3/01).Arvioinnin lähtökohta ja tietotarpeet vaikuttavat arviointikysymysten ja valitta-vien menetelmien määrittelyyn. Onnistuneen arvioinnin perustana ovat riittä-vän selkeä tavoiteasetanta ja tavoitteiden mitattavuus niin että tavoitteiden saa-vuttamisen tasoa on helpompaa ja yksiselitteisempää arvioida ja mitata.

167 Melin, Tuomo: Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajat. Selvitys järjestöistä ja yrityksistä.Raha-automaattiyhdistys 1999. (Melin 1999.) Vastaavantyyppinen selvitys tehtiin myösvuonna 2001 kyselyihin perustuen KTM:n ja RAY:n yhteisestä toimeksiannosta (ks. In-nolink Research 2001a ja b).

168 Ks. esimerkiksi Mykrä 1996, Juvakka 1998, Lähteenmäki 1999, Hirvonen 1999, Laak-sonen 1999 sekä Laaksonen 2000. Lisäksi avustusosasto on laatinut sisäiseen käyttöön-sä joitakin raportteja.

169 Raimo Laitinen (toim.): Arvioinnin arkea ja peruskysymyksiä. Sosiaali- ja terveystur-van keskusliitto. Helsinki 2000. (Laitinen 2000.)

201

Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan arviointikriteerit muodos-tuvat lähtökohtaisesti RAY:n avustustoimintaa koskevassa lainsäädännössä javaltion talousarviossa ilmaistujen sekä tulossopimuksissa sovittujen avustustoi-minnan tavoitteiden kautta. Näitä tavoitteita täsmentävät RAY:n hallituksen lin-jauksissaan ja avustustoiminnan periaatteissaan hyväksymät avustustoiminnantavoitteet sekä yleiset sosiaali- ja terveyspoliittiset tavoitteet. RAY:n avustustoi-minnalle asetettujen tavoitteiden ongelmana on, että tavoitteet ovat yleisluontei-sia ja pitkälti ohjelmallisia. Sanottu pätee sekä ministeriön ja Raha-automaatti-yhdistyksen välisessä tulossopimuksessa asetettuihin tavoitteisiin että Raha-au-tomaattiyhdistyksen hallituksen laatimiin avustustoimintaa koskeviin linjauksiin.– Arviointitoiminnan yhteydessä tulisi kiinnittää huomiota myös avustustoimin-nalle asetettuihin tavoitteisiin ja niiden perusteltavuuteen. Yksittäisiä hankkeitatai järjestöjen toimintaa arvioitaessa arviointikriteerit muodostuvat avustustoi-minnan tavoitteiden lisäksi järjestön toiminnan ja hankkeen tavoitteista sekä ylei-sistä sosiaali- ja terveyspoliittisista tavoitteista.

Avustustoiminnan yleisten tavoitteiden täsmentämistä hankaloittaa se, ettäavustustoiminnan välillisen luonteen vuoksi tiukka ja täsmällinen tavoitteidenasettaminen on vaikeaa eikä se äärimmilleen vietynä edes sovi avustustoimin-taan. Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminta on riippuvainen sille toi-mitetuista avustushakemuksista. Avustushakemuksia tulee määrältään paljon,mutta kaikki avustushakemukset eivät välttämättä ole RAY:n avustustoimin-nan tavoitteiden ja sosiaali- ja terveyspolitiikan kokonaisuuden kannalta hyviäja perusteltuja eikä kaikille ehdotetuille toiminnoille välttämättä ole alueen pal-velurakenteen vuoksi edes tarvetta. On myös mahdollista, että sinänsä perus-teltuun hankkeeseen ei voida myöntää avustusta kilpailunäkökohtien korostu-misen takia. Jos avustustoiminnan tavoitteet olisivat tiukkoja ja avustustoimin-nan tavoitteisiin sopivia toteuttamiskelpoisia avustushakemuksia ei tulisi taihakemukset tulisivat alueelta, jossa ei ole tarvetta kyseisen kaltaisesta toimin-nasta, ei Raha-automaattiyhdistys voisi asialle mitään. Raha-automaattiyhdistysvoi kuitenkin jossain määrin ohjata järjestöjen toimintaa tiedottamalla avus-tuslinjauksistaan, niiden painopistealueista ja tapahtuneista muutoksista. Josmäärälliset tavoitteet olisivat tarkkoja, voisi ääritapauksessa käydä niin, etteiRaha-automaattiyhdistys saavuttaisi avustustoiminnalle asetettuja tavoitteitaomasta toiminnastaan riippumatta. Tarkkojen määrällisten tavoitteiden aset-taminen avustustoiminnalle on muutenkin vaikeaa – lähes mahdotonta. Tiukkatavoitteenasettelu voisi estää myös järjestöjen uudentyyppisten hankkeidenrahoitushakemusten läpipääsyä ja pitemmällä tähtäimellä sitä kautta vaikuttaaehdotettujen uudentyyppisiä kehittämishankkeita koskevien hakemusten mää-rään.

Raha-automaattiyhdistyksen olisi syytä miettiä, mitä arvioinnilla on saatuaikaan, miten arviointi on palvellut tarkoitustaan, mitä hyötyä arvioinnista on ollutavustustoiminnalle sekä mitä siitä on voitu oppia. Ennen jatkosuunnitelmien te-kemistä asiaa olisi perusteltua pysähtyä pohtimaan yhteistyössä sosiaali- ja ter-veysministeriön kanssa. Sosiaali- ja terveysministeriö ja Raha-automaattiyhdis-tys ovatkin pohtineet tulosneuvottelujen yhteydessä ”arvioinnin arvioinnin” suo-rittamista.

202

Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan kokonaisarviointi olisi perus-teltua tehdä vastaisuudessa aika ajoin, esimerkiksi viiden tai seitsemän vuodenvälein (vrt. STM 1997c). Määräajan pituus riippuu muun arviointitoiminnanmäärästä ja syvällisyydestä. Arvioinnissa tulisi kiinnittää huomiota siihen, mi-ten avustustoiminta on saavuttanut sille asetetut tavoitteet, miten avustustoimin-taa koskevia linjauksia on noudatettu käytännössä ja miten harjoitettu avustus-politiikka sopii yleiseen sosiaali- ja terveyspoliittiseen ajatteluun ja linjauksiin.Kokonaisarvioinnin yhteydessä tulisi arvioida myös avustustoiminnan vaikutta-vuutta sekä sitä, mikä avustustoiminnan merkitys on sosiaali- ja terveydenhuol-lon kokonaisuuden näkökulmasta.

Raha-automaattiyhdistyksen olisi perusteltua jatkossakin toteuttaa avustus-toimintaa koskevia toimialakohtaisia arviointeja. Toimialakohtaisessa arvioinnissaolisi perusteltua käyttää tavoiteperusteisen arvioinnin menetelmien ohella tehok-kuusperusteisen arvioinnin menetelmiä (ks. tarkemmin Vuorela 1997). Kysely-ja haastattelumateriaalia voisivat täydentää avustustoimintaan liittyvän mate-riaalin ja RAY:n avustustoiminnan tietojärjestelmissä olevien tietojen lisäksi muunmuassa toimintasuunnitelma, toimintakertomus ja tilinpäätösasiakirjat. Arvioin-nissa olisi perusteltua kiinnittää huomiota myös järjestön avustusriippuvuuteen,henkilökunnan määrään suhteessa toiminnan volyymiin ja saatuihin avustuksiin,järjestön toimintastrategian ja avustetun toiminnan tavoitteiden selkeyteen, ta-voitteiden saavuttamiseen sekä järjestön yhteistyötahoihin.

Toimialaluokitus on kuitenkin perusteltua rikkoa arviointia varten pienem-piin alaluokkiin. Ilman mainittua rajausta arvioinnista tulee liian yleinen, jol-loin tulosten hyödynnettävyys kärsii. Toimialoilla, joilla järjestöjä on vähemmän,kaikkien – ainakin keskeisten – järjestöjen analysoiminen on mahdollista. Sel-laisilla toimialoilla, joilla järjestöjä on paljon, yleisen tason arviointia voisi täy-dentää yksittäisten järjestöjen toiminnan tarkempi arviointi. Rajaamalla arviointiriittävän suppeaksi voidaan saman alan järjestöjä ja niiden toimintatapoja ver-tailla keskenään. Kokonaisarvioinnin ja toimialakohtaisten arviointien lisäksiRaha-automaattiyhdistyksen olisi perusteltua tehdä tai teettää myös järjestökoh-taisia arviointeja. Arvioinnit voitaisiin kohdistaa esimerkiksi järjestöihin, jotkasaavat vuosittain käyttöönsä huomattavan määrän avustuksia.

Tehtävistä arvioinneista tulisi ilmetä nykyistä selvemmin, mitä avustus-varoilla on saatu aikaan, miten järjestön toiminta täydentää julkista sosiaali-ja terveyspalvelujärjestelmää ja minkä verran järjestöjen toiminta vähentää jul-kisten palvelujen käyttöä, estää ongelmia ennakolta tai saa aikaan muita yh-teiskunnan kannalta positiivisia vaikutuksia. Yksittäisten hankkeiden arvioin-nissa tulisi nostaa esille hankkeen perusteltavuus yleisen sosiaalipolitiikan jakansalaisten tarpeiden näkökulmasta. Hankkeita arvioitaessa tulisi keskittyähankkeen toimeenpanoon, tuloksellisuuteen, vaikuttavuuteen ja tehokkuuteen(ks. Jalava–Virtanen, 133). Arviointitoiminnassa tulee avustuslain mukaisestikiinnittää huomiota myös avustusten kilpailuvaikutuksiin sekä eri väestöryh-mien asemaan (AvustusL 21 §).

Arviointiraportit voisivat olla nykyistä syvällisempiä, ja niissä tulisi kiin-nittää huomattavasti nykyistä enemmän huomiota Value for Money -ajatteluuneli tässä tapauksessa vastiketta uhratuille avustusvaroille -ajatteluun sekä järjes-

203

töjen toiminnan tuloksellisuuteen: tuottavuuteen, taloudellisuuteen ja vaikutta-vuuteen. Tuloksellisuuden painottamista avustustoiminnassa edellyttää myös uusiavustuslaki (ks. AvustusL 21.2 §).

Taloudellisuus ja tuottavuus ovat lähikäsitteitä, jotka kulminoituvat kysymykseen, teh-däänkö asiat oikein (ks. Meklin 1997, 77–89). Tuotetut palvelut tai toiminta voivatolla taloudellisia ja tuottavia, mutta toiminta voi samalla olla kansalaisen kannaltahuonoa tai sopimatonta tai sille ei ole tarvetta. Taloudellisuus ja tuottavuus eivät kui-tenkaan vastaa kysymykseen, ovatko tehdyt asiat olleet oikeita. Vaikuttavuutta voi-daan lähestyä useasta näkökulmasta. Vaikuttavuudella voidaan tarkoittaa tavoitteidensaavuttamisen astetta, jolloin ”oikeita asioita” ovat ne toimenpiteet, jotka ovat tavoit-teiden suuntaisia. Vaikuttavuudella saatetaan tarkoittaa myös aikaansaatuja vaikutuk-sia kansalaisten tarpeiden tyydytyksen kannalta. Vaikuttavuuden alakäsitteitä ovat esi-merkiksi palvelutaso, palvelujen laatu, määrä ja saatavuus sekä järjestön kyky tuottaapalveluita tai toimintaa sitä tarvitsevan kansalaisen tarpeita ja odotuksia vastaavasti.Vaikuttavuus tulee suhteuttaa järjestön kokoon ja sen käytettävissä oleviin resurssei-hin, tässä tapauksessa myönnettyihin raha-automaattiavustuksiin. Vaikuttavuutta tar-kastettaessa kyse on viime kädessä järjestön raha-automaattiavustusten turvin toteut-taman toiminnan ja yhteiskunnan jäsenen tarpeiden välisestä suhteesta.

Value for Money -ajattelun lisääminen avustustoiminnan arvioinnissa edel-lyttäisi myös arviointien nykyistä laajempaa näkökulmaa ja lähdemateriaalia. Useis-sa tähänastisissa selvityksissä ja arvioinneissa kyselyillä on ollut merkittävä osuusselvityksen lähdemateriaalina. Kyselyjä on käytetty, koska tarvittavia tietoja eiole ollut saatavissa järjestöjen RAY:lle toimittamista selvityksistä ja toiminta-kertomuksista. Kyselyn käyttöön liittyy kuitenkin omat ongelmansa. Saatuihinvastauksiin vaikuttaa jonkin verran esimerkiksi se, että kyselyn toimeksiantajanaon tärkeä toiminnan rahoittaja, Raha-automaattiyhdistys (ks. myös Lähteenmäki1999).

Arviointeja tehtäessä on pidettävä perusajatuksena, että arvioinnin tar-koituksena ei ole tuomita tai tarkastaa vaan tuottaa tietoa toiminnan kehittämi-sen ja päätöksenteon helpottamiseksi. Siten arviointi tapahtuu erillään avustus-ten käytön valvonnasta, jonka tarkoituksena on varmistaa, että avustuksia onkäytetty oikein avustuspäätöksen ja sen ehtojen mukaisesti. Eräs mahdollisuusolisi perustaa valvontatoimiston yhteyteen erityinen pieni arviointiyksikkö, jonkatoimihenkilöt keskittyisivät avustustoiminnan arviointiin liittyviin kysymyk-siin. Avustusosaston toimihenkilöiden lienee hankalaa tehdä laajoja arviointe-ja oman työnsä ohella. Näin on varsinkin, kun syvällinen arviointi edellyttäisikäytettävissä olevan ajan lisäksi myös erityisten metodien hallintaa. Arvioin-neissa pitäisi pystyä omaksumaan perinteisen taloudellisen näkökulman lisäk-si myös sosiaalipoliittinen näkökulma. Olisi tärkeää, että arvioitsija tuntisi raha-automaattiavustusasioiden lisäksi myös sosiaali- ja terveysalan järjestökenttääsekä yleistä sosiaali- ja terveyspolitiikkaa. Nykyisin ongelmana kuitenkin lie-nee se, että järjestökentän tuntevia päteviä arvioinnin osaajia on suhteellisenvähän ja he ovat hyvin työllistettyjä. Täysin ulkopuoliseen arviointiin liittyyomat ongelmansa, samoin ehdotetun arviointiyksikön toteuttamiin sisäisiinarviointeihin. Eräs tapa olisi suorittaa järjestö- ja erilaiset toimialakohtaisetarvioinnit Raha-automaattiyhdistyksen sisällä ja määräajoin toteutettavat ko-konaisarvioinnit ulkopuolisena työnä.

204

Arvioinnin on lähtökohtaisesti tapahduttava erossa avustusten käytön valvonnasta,jonka tarkoituksena on varmistaa avustuksen käyttäminen avustusehtojen mukaisesti.Siitä huolimatta Raha-automaattiyhdistyksen olisi perusteltua pohtia, olisiko avus-tuksen käytön valvontaan liittyviin tarkastusraportteihin mahdollista liittää lyhyt, yleis-piirteinen järjestön toimintaa arvioiva osio. Arviointiosuuden mukaan ottaminen tar-kastusraportteihin saattaisi olla perusteltua, koska tarkastaja on perehtynyt järjestöntoimintaan tai sen osaan ja saanut siitä kokonaiskuvan tekemänsä tarkastuksen pe-rusteella.

Raha-automaattiyhdistyksen on tulevaisuudessa jo avustuslain nojalla panos-tettava aiempaa enemmän arviointitoiminnan resursointiin. Ensimmäinen askeltähän suuntaan otettiin jo vuonna 2001, kun yksi toimihenkilö nimitettiin pää-toimisesti huolehtimaan arvioinnin suunnittelusta ja seurannasta, avustustoimin-nan kilpailuvaikutusten seurannasta ja arvioinnista, projektien loppuraporttienhallinnoinnista sekä seurantajärjestelmien kehittelystä (ks. Avustusinfo 3/01, 5).Tämä ei kuitenkaan vielä riitä; järjestö- ja toimintakentän laajuuden vuoksi re-sursointia lienee tarpeen lisätä tulevaisuudessakin. Valitun toimintatavan mu-kaisesti lisäpanostus voidaan hankkia joko ostopalveluna tai lisäämällä arvioin-titoimintojen resursointia oman organisaation sisällä. Yhteiskunnan kannalta ar-viointiin kohdennettava lisäpanostus maksanee pian hintansa takaisin, edellyt-täen, että tehtyjä arviointeja hyödynnetään tehokkaasti toiminnan kehittämisen,avustusvalmistelun ja päätöksenteon tukena.

Tehokkailla arvioinneilla lienee myös ennalta ehkäisevää vaikutusta: on ole-tettavaa, että järjestöt pyrkivät tuloksellisempaan toimintaan, kun ne tietävät, ettäkeskeinen rahoittaja arvioi toimintaa. Tämä kuitenkin edellyttää, että tehtävistäarvioinneista ja niiden tuloksista informoidaan avustuksen saajia ja arviointi ta-pahtuu avoimesti, niin että järjestöt kokevat arviointitoiminnan ja siinä käytetytmenetelmät oikeutetuiksi ja tasapuolisiksi. Arvioinneilla on lisäksi oltava todel-lista käyttöarvoa, niin että arvioinnin tuloksista keskustellaan kyseessä olevienjärjestön kanssa ja pohditaan toiminnan kehittämistä.

Arvioinnista saatu tieto jää helposti hyödyntämättä, jos arvioinnin tuloksiaja niiden hyödyntämistä ei pohdita riittävän tarkasti ja järjestelmällisesti. Ennenarviointitulosten hyödyntämistä on kuitenkin hyvä arvioida tehtyä arviointiakokonaisuutena ja pohtia, mitä puutteita siihen liittyy. Raha-automaattiyhdis-tyksen olisi panostettava aikaisempaa enemmän arviointiraporttien hyödyntämiseen.RAY:n kannattaisi pohtia, voitaisiinko arviointiraporttien valmistumisen jälkeenkäydä keskusteluja paitsi avustusosaston sisällä myös Raha-automaattiyhdistyk-sen ja järjestöjen välillä. Keskustelut eivät saisi olla tuomitsevia ja arvostelevia,vaan tavoitteena tulisi olla toiminnan kehittäminen myönteisessä hengessä. Tilan-teen mukaan arvioinnissa mukana olleille järjestöille voitaisiin järjestää aiheestalisäksi erityinen seminaari, jossa käytäisiin läpi arvioinnissa esille tulleita asioita jaarvioinnin merkitystä.

Arvioinnin tulokset ja sen perusteella käynnistetyt toimenpiteet olisi otet-tava huomioon seuraavia jakoehdotuksia valmisteltaessa niin, että avustuksia voi-taisiin suunnata uudelleen arvioinnissa tehtyjen johtopäätösten mukaisesti. Ar-viointeihin perustuvat muutokset olisi perusteltua dokumentoida jakoehdotuk-sen tausta-asiakirjoissa, niin että arviointien käytännöllinen merkitys näkyisi

205

entistä selvemmin. Muutosten perusteet tulisi tuoda myös asianomaisten järjes-töjen tietoon. Arvioinnista ja sen palautteen käyttämisestä pitäisi kehittää mah-dollisimman luonnollinen osa avustustoiminnan käytäntöjä, niin että arvioinnitja niiden tulosten järjestelmällinen hyödyntäminen olisivat avustustoiminnanarkipäivää eivätkä avustustoiminnasta erillinen osa. Arviointien tulee vastata oleel-lisiin kysymyksiin, tulosten pitää olla hyödyllisiä ja niitä on voitava käyttää toi-minnan kehittämisessä. Tämä edellyttää, että arviointitoiminta on perusteelli-sesti ennalta suunniteltua ja arviointi kytketään selkeästi toiminnan suunnittelu-ja päätöksentekoprosessiin. Arvioinnin kokonaiskustannukset eivät kuitenkaan saaolla suurempia kuin saatava todellinen hyöty. Arviointitoiminnan määrällinenkasvu ei yksinään korvaa arviointien laatua ja syvällisyyttä.

206

5 Raha-automaattiyhdistysyhteiskunnan omanatuntona

5.1 Julkisen vallan vastuu perusoikeuksien toteutumisesta

Yhteiskunnassa yleisesti hyväksytyt perusarvot on ilmaistu perusoikeuksina. Nekuuluvat kaikille luonnollisille henkilöille heidän elinaikanaan. Ihminen tuleeperusoikeuksien haltijaksi täysimääräisesti syntymänsä hetkellä ja on niiden suo-jan piirissä kuolemaansa asti (HE 309/1993 vp, 24). Perusoikeudet on normaa-listi turvattu jokaiselle Suomen oikeudenkäyttöpiirissä olevalle henkilölle kan-salaisuudesta riippumatta (Viljanen 1999, 111–117).170 Maamme perusoikeus-uudistuksessa (1995) oli tavoitteena parantaa yksilön oikeusturvaa sekä lisätä to-siasiallista tasa-arvoa yhteiskunnassa ja luoda edellytykset ihmisten lisääntyvillemahdollisuuksille vaikuttaa itseään ja elinympäristöään koskeviin asioihin (HE309/1993 vp, 15). Perustuslain uudistamisen yhteydessä perusoikeuksia ei muu-tettu. Kuitenkin perustuslain uudet säännökset vaikuttavat osaltaan perusoikeuk-sien tulkintaan (ks. myös Jyränki 2000, 278).

Julkisen vallan on perustuslain 22 §:n mukaan turvattava perusoikeuksien jaihmisoikeuksien toteutuminen. Julkisella vallalla tarkoitetaan säännöksessä valtio-ta, kuntaa, kuntayhtymiä, Ahvenanmaan maakuntaa, evankelisluterilaista kirk-koa sekä välillisen julkishallinnon organisaatioita, kuten Kansaneläkelaitosta, riip-puen niiden toimialasta ja toiminnasta sekä siitä, hoitavatko ne julkista tehtäväätai käyttävätkö ne julkista valtaa. Perusoikeuksien turvaamisvelvoite ulottuu myösyksityisoikeudellisiin yhteisöihin siltä osin kuin ne käyttävät julkista valtaa taihoitavat julkista tehtävää.171 Perustuslain 22 §:n säännöksessä ei määritellä niitäkeinoja, joilla julkisen vallan tulee sille säädetty turvaamisvelvollisuus toteuttaa;keinovalinta jää kussakin tapauksessa erikseen harkittavaksi. Keskeisiä toteutta-mistapoja ovat perusoikeuksien käyttöä turvaavan ja niitä täsmentävän lainsää-

170 Vaali- ja osallistumisoikeudet (PL 14 §), jotka on kirjoitettu Suomen kansalaisuuttakorostavaan muotoon, muodostavat poikkeuksen tästä pääsäännöstä.

171 HE 309/1993 vp, 25–26, PeVM 2/1998; ks. myös Jyränki 2000, 275.

207

dännön säätäminen sekä taloudellisten voimavarojen kohdentaminen. (HE 309/1999 vp, 74–75.) Säännös vaikuttaa myös lainsäädännön tulkintaan: perustelta-vissa olevista tulkintavaihtoehdoista on valittava sellainen, joka on parhaiten so-pusoinnussa perusoikeuksien kanssa ja joka eliminoi perusoikeuksien kanssa ris-tiriitaiset vaihtoehdot.172

Julkisen vallan tehtäviin kuuluu perustuslain mukaan turvata perusoikeuk-sien toteutumisen lisäksi myös ihmisoikeuksien toteutuminen. Tärkeimmät Suo-mea sitovat ihmisoikeussopimukset ovat kansalais- ja poliittisia oikeuksia kos-keva kansainvälinen yleissopimus eli KP-sopimus (SopS 8/1976), taloudellisia,sosiaalisia ja sivistyksellisiä oikeuksia koskeva kansainvälinen yleissopimus eliTSS-sopimus (SopS 6/1976), Euroopan ihmisoikeussopimus (SopS 19/1990),Euroopan sosiaalinen peruskirja (SopS 44/1991) sekä Nizzan huippukokouk-sessa hyväksytty Euroopan unionin perusoikeuskirja. Mainitut sopimukset ja nii-den tulkintakäytäntö vaikuttavat myös perustuslakiin sisältyvien perusoikeuk-sien tulkintaan (ks. tarkemmin Viljanen 1998).

Perustuslain 19.1 §:n mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisar-voisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huo-lenpitoon. Säännös turvaa ihmisarvoisen elämän edellytysten vähimmäistason.Välttämättömällä toimeentulolla ja huolenpidolla tarkoitetaan säännöksessä sel-laista tulotasoa ja palveluita, joilla turvataan ihmisarvoisen elämän edellytykset.Tällaiseen tukeen kuuluu esimerkiksi terveyden ja elinkyvyn säilyttämisen kan-nalta välttämättömän ravinnon ja asumisen sekä sosiaali- ja terveyspalveluidenjärjestäminen. Oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon on kai-killa.

Avun saaminen perustuslain 19.1 §:ään perustuvan subjektiivisen oikeudenperusteella edellyttää, että henkilö ei kykene hankkimaan tarkoitettua turvaaomalla toiminnallaan tai ei saa sitä muista sosiaaliturvajärjestelmistä tai muiltahenkilöiltä. Avun edellytykset selvitetään yksilökohtaisella tarveharkinnalla, jakäytännössä asia määrittyy sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön kautta.Perustuslain 19.1 §:n säännöksellä on yhteys perustuslain 7 §:n säännökseen, jon-ka mukaan jokaisella on oikeus elämään. Oikeudesta elämään voidaan johtaa ylei-nen velvollisuus sellaisiin julkisen vallan toimiin, joilla edistetään elämän edel-lytyksiä.173 Palvelutason vaihtelun myötä 19.1 §:n säännöksellä on yhteys myösperustuslain 6 §:n turvaamaan yhdenvertaisuuteen, sillä 19.1 §:n turvaaman sub-jektiivisen oikeuden toteutuksen tulee olla tosiasialliselta tasoltaan suunnilleensama koko maassa riippumatta siitä, missä kunnassa kansalainen asuu (Saraviita2000, 166). Perustuslain 19.1 §:n säännöksellä onkin merkitystä esimerkiksi sil-loin, kun eduskunnan oikeusasiamies valvoo sosiaaliturvan toteutusta kunnissatai kun oikeusasiamies tarkastelee kuntien muuta toimintaa sanotun perustus-lain säännöksen näkökulmasta (ks. esim. EOA 1999).

Lailla taataan perustuslain 19.2 §:n mukaan jokaiselle oikeus perustoimeen-tulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana

172 PeVM 10/1998 vp, 30–31; PeVM 25/1994 vp, 4; ks. myös Sakslin 1999, 228.173 HE 309/1993 vp, 46–47, 69–70; Euroopan sosiaalinen peruskirja 13 art. (SopS 44/1991);

L (843/1991); asetus (844/1991); Tuori 1999a, 612.

208

sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Säännös asettaa lain-säätäjälle velvoitteen taata perustoimeentulon turva lainsäädännön kautta sel-laisissa tilanteissa, joissa yksilön ei ole mahdollista hankkia toimeentuloa, ja semerkitsee pidemmälle menevää turvan tasoa kuin edellä selostettu subjektiivise-na oikeutena taattu ihmisarvoisen elämän edellyttämä turva (PL 19.1 §). Perus-toimeentulon turva ei kuitenkaan ole perustuslain tasolla säädetty subjektiivinen oi-keus, vaan turva tulee taata tavallisen lain tasolla, ja edun myöntämiseen voi liittyätarveharkintaa. Tarkoituksena on, että sosiaaliturvajärjestelmä olisi niin kattava,ettei sen ulkopuolelle jää väliinputoajaryhmiä. Perustoimeentulon turvan riittä-vyyttä arvioitaessa otetaan huomioon, onko henkilöllä lakisääteiset turvajärjes-telmät sekä henkilön tilanne kokonaisuutena, jotta voidaan arvioida, onko hen-kilöllä toimeentuloedellytykset huolimatta siitä, että hänen normaalit toimeen-tulomahdollisuutensa ovat heikentyneet säännöksen tarkoittaman seikan johdosta.(HE 309/1993 vp, 70–71; Tuori 1999a, 613–620.)

Julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään,jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut ja edistettävä väestön terveyttä(PL 19.3 §). Julkisen vallan on siten turvattava sosiaali- ja terveyspalveluidensaatavuus. Palvelujen järjestämistapaan ja saatavuuteen vaikuttavat myös muutperusoikeussäännökset, kuten yhdenvertaisuus. Perustuslain 19.3 §:n säännös eimäärittele sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistapaa, vaan asiasta säädetääntarkemmin tavallisen lain tasolla. Järjestämisvastuu on kuitenkin aina julkisellavallalla – käytännössä kunnilla. Perustuslain säännös ei siten edellytä, että jul-kisyhteisöt huolehtisivat itse kaikkien sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottami-sesta, vaan osa palveluista voidaan ostaa esimerkiksi sosiaali- ja terveysalan jär-jestöiltä tai yrityksiltä (ks. myös STVOL 4 §; KuntaL 2.3 §, vrt. kuitenkinPL 124 §). Palvelujen riittävyyttä arvioitaessa lähtökohtana on sellainen palve-lujen taso, joka luo jokaiselle ihmiselle edellytykset toimia yhteiskunnan täysi-valtaisena jäsenenä. (HE 309/1993 vp, 70–71.) Julkisen vallan velvollisuus tur-vata jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut on tulkittava niin, että palve-luista perittävät asiakasmaksut eivät saa siirtää palveluja niitä tarvitsevien tavoit-tamattomiin tai johtaa siihen, että nämä joutuvat turvautumaan perustuslain19.1 §:ää toteuttaviin viimesijaisiin tukimuotoihin, kuten toimeentulotukeen. (Ks.PeVL 39/1996 vp; Tuori 1999a, 625.)

Julkisen vallan on tuettava perheen ja muiden lapsen huolenpidosta vastaa-vien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu (PL 19.3 §).Päävastuu lapsen kehityksestä ja kasvatuksesta kuuluu perheelle, erityisesti lap-sen vanhemmille tai muille lapsen huollosta vastaaville, mutta julkisen vallan ontuettava lapsen huolenpidosta vastaavia, jotta lapsen hyvinvointi ja yksilöllinenkasvu olisi mahdollista. Säännöstä toteuttavia tukijärjestelmiä ovat esimerkiksilapsilisä- ja päivähoitojärjestelmä sekä lastensuojelulain mukainen toiminta. Sään-nöksessä tarkoitettu lapsen hyvinvointi ja yksilöllinen kasvu on kuitenkin ym-märrettävä laajemmin sekä aineellisena että henkisenä hyvinvointina, joten sään-nöksellä on yhteys myös muihin TSS-oikeuksina turvattuihin perusoikeuksiin,kuten perusopetukseen. Säännös sisältää yleisemminkin ajatuksen turvallisistakasvuoloista ja korostaa lapsen yksilöllisten tarpeiden huomioon ottamista. (HE309/1993 vp, 71–72.)

209

Julkisen vallan tehtävänä on edistää jokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asu-misen omatoimista järjestämistä (PL 19.4 §). Säännös ei takaa oikeutta asun-toon kaikille kuuluvaksi subjektiiviseksi oikeudeksi. Julkisen vallan velvollisuus”edistää” ja ”tukea” edellyttää aktiivisia asuntopoliittisia ja yhteiskunnallisia ra-kenteita koskevia toimenpiteitä. Eräs tapa toteuttaa julkiselle vallalle asetettuaasumisen turvaamistehtävää ovat aravavuokra-asuntoja tai raha-automaattiavus-tuksin avustettuja tukiasuntoja tai vastaavia koskevat käyttö- ja luovutusrajoi-tukset, jotka pyrkivät takaamaan julkisin varoin tuettujen investointien asian-mukaisen käytön.174 Oikeutta asuntoon ei ole taattu jokaisen oikeudeksi myös-kään tavallisen lain tasoisin säännöksin. Oikeus asumiseen on yksilön subjektii-vinen oikeus ainoastaan eräissä erityistilanteissa175. (HE 309/1993 vp, 72.) Pe-rustuslain 19.4 §:n säännös ei aseta laatuvaatimuksia asumisen tasolle. Säännöson kuitenkin sikäli yhteydessä muihin perusoikeuksiin, että edistämisvelvoite tar-koittaa sellaista asuntoa, joka samalla mahdollistaa perustuslain 10 §:n tarkoit-taman yksityiselämän suojan ja kotirauhan. (Saraviita 2000, 169.) Tuorin mu-kaan on lisäksi ajateltavissa, että perustuslain 19.1 §:n vaatima välttämätön huo-lenpito edellyttää myös asumista turvaavia toimenpiteitä, jolloin asuntoa vaillaolevalla olisi näihin toimenpiteisiin subjektinen oikeus suoraan perustuslain no-jalla (Tuori 1999a, 628). Myös perustuslakivaliokunta korosti perusoikeusuudis-tusta koskevaa hallituksen esitystä käsitellessään kunnollisen asunnon erityis-merkitystä perustavanlaatuisena elämän ja toimeentulon kysymyksenä (PeVM25/1994 vp, 10).

Perusoikeusuudistuksen myötä perustuslakiin otetut perusoikeudet eivät si-nänsä lisänneet kuntien velvoitteita, vaan perusoikeusuudistuksesta mahdollisestiaiheutuvista uusista tehtävistä ja velvoitteista on säädettävä lailla (ks. PL 121 §).Julkisen vallan turvaamis- ja edistämisvelvollisuuden muotoon kirjoitetut TSS-oikeuksia koskevat säännökset ulottavat vaikutuksensa kuntiin vain sikäli kuinkunnille on annettu lailla perusoikeuksien toteuttamisen kannalta merkityksel-lisiä tehtäviä. Toisaalta, jos oikeuden toteuttamistehtävä on lailla säädetty kun-nan tehtäväksi, kunta on vastuussa omalta osaltaan perusoikeuden toteuttami-sesta myös suoraan perustuslain säännöksen nojalla. Esimerkiksi perustuslain19.3 §:n tarkoittamien sosiaali- ja terveyspalveluiden taso on lainsäädännön li-säksi riippuvainen kuntien päätöksistä. Kuntien on osaltaan huolehdittava esi-merkiksi talousarviopäätöstä tehdessään, että jokaiselle kuntalaiselle turvataanperustuslain 19.3 §:n edellyttämät palvelut. Perustuslain säännös edellyttää myös,että kunnat eivät laske jo saavutettua palvelutasoa riittävyysminimin alle. Perusoi-keussäännökset toimivat näin etusijanormeina, jotka on otettava huomioon toi-mintoja priorisoitaessa, kun kuntien käytettävissä olevia voimavaroja kohden-netaan eri tarkoituksiin. Vastaavasti kuntien on sosiaali- ja terveydenhuollon lain-säädäntöä soveltaessaan valittava sosiaalisten perusoikeuksien toteuttamisen kan-nalta myönteinen vaihtoehto.176

174 Ks. myös Sakslin 1999, 247; PeVL 17/1997; PeVL 48/1998 vp.175 Ks. LastensuojeluL (683/1983), SosiaalihuoltoL (710/1982), VammaispalveluL (380/

1987).176 Ks. myös Tuori 1999a, 604–606; Tuori 1996, 857–859; Viljanen 1999, 150.

210

Kuntien ja valtion välinen sosiaalisten oikeuksien toteuttamista koskevanvastuun jakautuminen edellyttää aina lainsäädäntöä (ks. PL 121 §; KuntaL 2.1 §).Kuntia velvoittaa suoraan, ilman välittävää lainsäädäntöä perustuslain 16.1 §:ssäsäädetyn maksuttoman perusopetuksen lisäksi ainoastaan perustuslain 19.1 §:nmukainen viimesijainen toimeentuloturva, jonka turvaamiseen myös kunnilla onvelvollisuus suoraan perustuslain nojalla. Perusoikeusuudistusta koskeneessa hal-lituksen esityksessä ja perustuslakivaliokunnan mietinnössä korostettiin, että teh-tävistä säädettäessä on myös huolehdittava siitä, että kunnilla on tosiasialliset edelly-tykset suoriutua tehtävistään. (PeVM 25/1994 vp, 3; HE 309/1993 vp, 26–28.)Tätä tulkintaa tukee perustuslain kunnallista itsehallintoa koskevan 121 §:n li-säksi myös soft law -tyyppisen Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan(SopS 66/1991) 9 artiklan 2 kohta, jonka mukaan kuntien taloudellisten voima-varojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettuperustuslaissa ja muussa laissa.

Perustuslakivaliokunta korosti perusoikeusuudistukseen liittyvää hallituk-sen esitystä käsitellessään, että valtio ei voi vapautua jonkin oikeuden toteutta-misvastuusta pelkästään siirtämällä lailla tätä tarkoittavia tehtäviä kunnille. An-taessaan perusoikeuksien toteuttamistehtäviä kunnille valtion tulee huolehtia lainsää-dännöllisten, taloudellisten ja muiden vastaavien toimien avulla, että kunnilla on riit-tävät edellytykset selviytyä tehtävistään. Jos kunnat eivät pysty suoriutumaan pe-rusoikeuksien toteuttamistehtävästä, palautuu vastuu perusoikeuksien toteutu-matta jäämisestä myös valtiolle. Valtiolla – käytännössä eduskunnalla – on lain-säädäntövallan lisäksi käytettävissään myös budjettivalta, joka vaikuttaa valtionoman toiminnan lisäksi myös muiden julkisyhteisöjen kuten kuntien toimintaan.Eduskunnan on otettava perusoikeussäännökset huomioon sekä lainsäädäntö-valtaa että budjettivaltaa käyttäessään. Perustuslakivaliokunta korosti, että pe-rusoikeussäännökset eivät voi määrittää sitä, miten kustannukset valtion ja kun-tien välillä jaetaan.177

5.2 Sosiaali- ja terveysjärjestöjen ja kuntien välisenyhteistoiminnan normiperusta

5.2.1 KUNTALAKI

Suomen perustuslain 121 §:n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallin-non tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon. Kuntien hallinnon ylei-sistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään perustuslain mu-kaan lailla. Kuntalaki (365/1995) sisältää kuntien toimintaa koskevat perussään-nökset. Kunnan päätösvaltaa käyttää asukkaiden valitsema valtuusto. Kuntalain2 §:n mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissasäädetyt tehtävät. Kunnille ei saa antaa uusia tehtäviä tai velvollisuuksia taikkaottaa pois tehtäviä tai oikeuksia muuten kuin säätämällä siitä lailla. (Kun-taL 2.1 §.) Kuntalain säännös korostaa jokaisen kunnan omaa päätösvaltaa ja kun-

177 Hiden 1999, 16–22; Sakslin 1999, 231–232; Tuori 1996; Viljanen 1999, 136–144.

211

tien erilaisuutta. Kunta voi myös sopimuksen nojalla ottaa hoitaakseen muita-kin kuin itsehallintoonsa kuuluvia julkisia tehtäviä (KuntaL 2.2 §).

Kuntalain 2 §:n sisältämä yleislauseke jättää avoimeksi, mitä kunnan teh-tävät ovat. Kunnan toimialaan kuuluvat säännöksen mukaan tehtävät, jotka kun-ta omilla päätöksillään voi ottaa hoidettavakseen. Tätä osuutta on perinteisesti kut-suttu kunnan yleiseksi toimialaksi. Tältä osin hallintotuomioistuin ratkaisee vii-me kädessä, kuuluuko tehtävä kunnan toimialaan. Itselleen ottamansa tehtävätkunta voi järjestää lainsäädännön asettamissa rajoissa parhaaksi katsomallaan ta-valla. Kunnan toimialaan kuuluvat lisäksi erityistoimialaan kuuluvat tehtävät elisellaiset tehtävät, jotka kunnan on lainsäädännön mukaan hoidettava. Erityislain-säädännön mukaisia tehtäviä hoitaessaan kunnan on noudatettava asianomaisenlain säännöksiä, mutta tehtävät voidaan kuitenkin järjestää itsehallinnon periaat-teen mukaisesti.178 Siten kunta voi järjestää kyseisen asian tarkoituksenmukaisim-maksi katsomallaan tavalla ottaen huomioon paikalliset olosuhteet ja voimava-rat. Palveluihin käytettävät voimavarat ovat 1990-luvun alun valtionosuusuudis-tuksen myötä osa kunnan kokonaisvoimavaroista. Uudistuksen tavoitteena olikuntien itsehallinnon ja toiminnan taloudellisuuden lisääminen (HE 216/1991vp). Valtio siirtyi aiemmin käytetystä voimavaraohjauksesta tulos- ja informaa-tio-ohjaukseen, eivätkä kuntien saamat valtionosuudet ole enää entiseen tapaan”korvamerkittyjä”.

Kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muidenkuntien kanssa. Kunta voi siten itse ratkaista, miten se organisoi tehtävien hoi-don. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta pal-velujen tuottajilta. Kuntalain 2.3 §:n säännös sisältää palvelujen hoitamista ja nii-den hankkimista koskevan perussäännöksen. Kunta voi siten hoitaa laissa sää-detyt tehtävät paitsi itse, myös yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Jos kuntaon lailla velvoitettu hoitamaan jonkin tehtävän, se ei voi antaa tehtävän hoitamistayksityiselle ilman lain antamaa valtuutusta (vrt. PL 124 §). Kuntien perustamakuntayhtymä voi hoitaa lailla kunnalle tai kuntien yhteisesti hoidettavaksi sää-dettyjä tehtäviä. Samoin voidaan sopia, että tällaisista tehtävistä huolehtii toi-nen kunta tai toisten kuntien perustama kuntayhtymä. (KuntaL 3.2 §). Lähtö-kohtana on, että julkisen vallan käyttöä sisältävä tehtävä on hoidettava kunnassatai kuntayhtymässä, jotta julkisuus-, salassapito-, vastuu- ja oikeusturvanäkökoh-dat voidaan ottaa asianmukaisesti huomioon. Tällaisessakin tapauksessa täytän-töönpanotehtävä voidaan antaa muulle palvelujen tuottajalle. Kansalaisiin koh-distuvaa päätösvaltaa ei kuitenkaan voida siirtää asianomaiselle palvelujen tuot-tajalle, vaan viranomaiselle tarkoitetun päätösvallan on pysyttävä kunnassa. Si-ten kunnan on ostopalvelutilanteessa päätettävä esimerkiksi sosiaali- ja tervey-denhuollon asiakasmaksuista lainsäädännön mukaisesti; päätösvaltaa ei voidaantaa yksityiselle palvelujen tuottajalle.179

Jos erityislakiin ei sisälly säännöstä, jonka mukaan kunnan oman henkilös-tön on huolehdittava palvelun järjestämisestä, kunta voi järjestää palvelun myösmuilla tavoin. Tällöin kunta voi itsehallintonsa nojalla päättää, tuottaako se pal-

178 Ks. HE 192/1994 vp, 22–23, 74; Harjula–Prättälä 2001, 75–109.179 Ks. HE 192/1994, 22, 75; KM 1993:33, 329–333.

212

velun itse vai toimiiko se vain palvelujen järjestäjänä. Viimeksi mainitussa ta-pauksessa vaihtoehtoja ovat lähinnä järjestää palvelut toisen kunnan tai kunta-yhtymän kautta, perustaa tai olla osakkaana osakeyhtiössä tai muussa yksityisoi-keudellisessa yhteisössä, hankkia palvelu valtiolta tai muulta julkisyhteisöltä taiostaa palvelu yksityiseltä palvelujen tuottajalta, kuten yksityiseltä yritykseltä taisosiaali- ja terveysalan järjestöltä. Kunta voi tehdä esimerkiksi ostopalvelusopi-muksen palvelun tuottajan kanssa. Vastaavasti kunta voi ottaa käyttöön palvelu-seteli- tai maksusitoumusjärjestelmän. (Ks. Harjula–Prättälä 1998, 105.) Kun-talaki ei aseta estettä mainittujen palvelun hankintatapojen käyttämiselle. Kun-talaki on kuitenkin yleislaki, jonka edelle menevät erityislainsäädännön sään-nökset.

5.2.2 SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON VALTIONOSUUSLAKI

Kunnat saavat osan sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen rahoituksesta val-tionosuuksina. Kuntien saamat valtionosuudet perustuvat sosiaali- ja terveyden-huollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annettuun lakiin (733/1992) sekä kun-tien valtionosuuslakiin (1147/1996). Kunnan sosiaali- ja terveydenhuoltoonliittyvät tehtävät määrittyvät sosiaali- ja terveydenhuollon erityislainsäädännönkautta. Kuntien on sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslain 3 §:n mukaanosoitettava voimavaroja valtionosuuden perusteena olevaan sosiaali- ja tervey-denhuoltoon. Kunnan valtionosuus määräytyy laskennallisesti lähinnä palvelu-jen tarvetta kuvaavien tekijöiden perusteella. Kuntien saama valtionosuus eikuitenkaan ole sidottu sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseen. Edellämainitun säännöksen tarkoituksena on korostaa, että kuntien odotetaan omaltaosaltaan varaavan voimavaroja sosiaali- ja terveydenhuollon toimintaan. (HE 216/1991 vp.) Toiminnan aiheuttamat vuotuiset kustannukset ovat noin 54 miljar-dia markkaa. Tästä kunnat rahoittavat 65 % kunnallisveron tuotolla, 25 %valtionosuuksilla ja noin 10 % asiakasmaksuilla. (STM 2000c.)

Kunnan sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseen liittyvistä velvoitteistasäädetään sosiaali- ja terveydenhuoltoa koskevissa erityislaeissa. Lainsäädäntöätäsmentää valtioneuvoston nelivuotiskaudeksi kerrallaan hyväksymä sosiaali- ja ter-veydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelma. Kunta voi sosiaali- ja terveydenhuol-lon valtionosuuslain 4 §:n mukaan järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaankuuluvat tehtävät 1) hoitamalla toiminnan itse, 2) sopimuksin yhdessä muunkunnan taikka muiden kuntien kanssa, 3) olemalla jäsenenä toimintaa hoitavas-sa kuntayhtymässä, hankkimalla palveluja valtiolta, toiselta kunnalta tai kuntayh-tymältä taikka muulta julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta. Myös kun-tayhtymä voi hankkia palvelut vastaavalla tavalla. Kunta ja kuntayhtymä ovatvelvollisia suorittamaan yksityiselle palvelujen tuottajalle korvausta vain osoit-tamisensa henkilöiden käyttämistä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista(STVOL 4.4 §).

Kunnalle maksetaan sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslain mukai-sesti määräytyvä valtionosuus riippumatta toiminnan järjestämistavasta. Valtion-osuuslaki mahdollistaa näin paikallisten erityispiirteiden huomioon ottamisen kun-nan toiminnassa ja palvelujen järjestämisessä. Kunnan koon ja sijainnin mukaan

213

kunnilla on erilaisia mahdollisuuksia palvelujen järjestämisessä. Kunnan alueellasaattaa olla runsaasti yrityspohjaista sosiaali- ja terveydenhuollon palvelutarjon-taa tai sosiaali- ja terveydenhuollon alalla toimivia järjestöjä, jotka voivat hoitaaosan palveluista kunnan kanssa tehtävän sopimuksen mukaisesti. Syrjäisemmil-lä alueilla käytännössä ainut mahdollisuus saattaa olla, että palvelut tuottaa kun-nan oma organisaatio. Vastaavasti pienet kunnat saattavat katsoa parhaaksi jär-jestää palvelut kuntien yhteistoimintana.

Hankittaessa palveluja yksityiseltä palvelujen tuottajalta kunnan ja kunta-yhtymän on varmistuttava siitä, että hankittavat palvelut vastaavat sitä tasoa, jotaedellytetään vastaavalta kunnalliselta toiminnalta. (STVOL 4.3 §.) Palveluja käyt-tävien henkilöiden kannalta on tärkeää, että palvelut ovat riittävän hyviä niidenjärjestämistavasta riippumatta. Tavoitteena on, että kaikki julkisin varoin kus-tannetut palvelut täyttäisivät samat laadulliset vähimmäisvaatimukset. (HE 216/1991 vp, 21.) Ongelmana kuitenkin on, että sosiaali- ja terveydenhuollon val-tionosuuslaissa tai sen esitöissä ei määritellä sanottua tarkemmin ostopalvelujenlaatuun ja laadunvalvontaan liittyviä kysymyksiä. Vastaavasti myös eri kuntientuottamat ja järjestämät palvelut eroavat toisistaan laadullisesti. Säännöksissä eimainita, miten kunnan on arvioitava ostettavan palvelun laatua ja varmistuttavasiitä. Asia on ongelmallinen, varsinkin, kun läheskään kaikki palvelujen tuotta-jat eivät ole laatineet laatujärjestelmää palvelujen tuottamisen tueksi. Lisäksi erikunnat kiinnittävät eri tavoin huomiota ostettavien palveluiden laatuun ja nii-den valvontaan. Kunnan viranhaltijat tekevät – jos työpaineiltaan ehtivät – muunmuassa tarkastuskäyntejä palveluja tuottaviin yksikköihin, kartoittavat asiakkai-den mielipiteitä sekä käsittelevät kuntalaisten palveluista mahdollisesti tekemiävalituksia ja kanteluita. Myös ostopalvelusopimuksessa saatetaan sopia valvon-taoikeudesta (ks. Tuori 2000, 604). Tilannetta hankaloittaa se, että palvelujenlaatu ei ole yksiselitteinen käsite180.

Jos kunta ei ole järjestänyt asukkailleen erityislaeissa tarkoitettuja palvelui-ta siten, että välttämättömät peruspalvelut vastaavat maassa yleisesti hyväksyt-tyä tasoa, voi sosiaali- ja terveysministeriö saattaa palvelujärjestelmän asianmu-kaisuuden perusturvalautakunnan arvioitavaksi (STVOL 35.1 §). Perusturvalau-takunta toimii sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä. Lautakunta asetetaankolmeksi kalenterivuodeksi kerrallaan. Valtioneuvosto määrää lautakunnan jä-senet. Kolme jäsentä nimitetään Suomen Kuntaliiton esityksestä. Lisäksi lauta-kunnassa tulee olla yksi henkilö, jonka ei voida katsoa edustavan valtion tai kun-tien keskusjärjestön etua. (STVOL 36 §.)

Perusturvalautakunnan on selvitettävä kunnan palvelujärjestelmän asianmu-kaisuus, jos ministeriö saattaa asian sen käsiteltäväksi. Jos lautakunta toteaa, ettäpalvelujärjestelmässä on kunnasta johtuvasta syystä vakavia puutteita, se voi an-taa kunnalle suosituksen siitä, miten ja missä ajassa palvelujärjestelmässä olevatpuutteet tulee korjata. (STVOL 35.2 §.) Järjestelmän tavoitteena on turvata vält-tämättömien peruspalvelujen tasavertainen saatavuus 1990-luvun alussa tehdys-

180 Laadulla ymmärretään muun ohella asiakkaan tarpeiden huomioon ottamista ja palve-luiden kehittämistä niiden perusteella (ks. HE 22/1996 vp).

214

tä valtionosuusuudistuksesta huolimatta. Ongelmana kuitenkin on, että lauta-kunnalla ei ole käytettävissä tehokkaampia keinoja eikä oikeutta velvoittaa kun-tia järjestämään palveluita lainsäädännön mukaisesti. Lisäksi lautakunnan teh-tävää vaikeuttaa se, että peruspalvelujen käsitettä ei ole määritelty lainsäädän-nössä. Myös palveluissa olevien vakavien puutteiden arvioiminen jää viime kä-dessä perusturvalautakunnan itsensä ratkaistavaksi (ks. myös STM 2000c). Joskunta tai kuntayhtymä on valtionosuustehtäviä järjestäessään jättänyt noudatta-matta laissa tai lain nojalla säädetyn tai määrätyn velvoitteen, voi lääninhallituskuitenkin määrätä valtionavun saajan noudattamaan velvoitetta sakon uhalla (ks.STVOL 42 §; KVOL 24 §).

Alun perin perusturvalautakunnan asemasta piti tulla nykyistä vahvempi.Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslakia koskevan hallituksen esityk-sen mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voi periä kunnan saaman valtion-osuuden takaisin valtiolle kokonaan tai osittain, jos kunta ei korjaa perustur-valautakunnan toteamia puutteita lautakunnan suositteleman ajan kuluessa.Perusteena valtionosuuden takaisin perimiselle olisi nimenomaan se, että pal-velujärjestelmää ei ole korjattu sille tasolle kuin perusturvalautakunta on suo-sitellut. (HE 216/1991 vp, 33, 63.) Hallituksen esityksestä huolimatta voimassaolevaan valtionosuuslainsäädäntöön ei sisälly takaisinperintää koskevaa sään-nöstä, koska esitys ei mennyt tältä osin läpi eduskunnassa (ks. HaVM 7/1992vp). Nykyisin ainut sanktio on kunnalle perusturvalautakuntakäsittelyn myötätuleva negatiivinen julkisuus (ks. myös Myllymäki 2000a, 261–262). Päämi-nisteri Lipposen toisen hallituksen hallitusohjelmaan sisältyy maininta perus-turvalautakunnan roolin vahvistamisesta ja tehostamisesta. Siten on mahdol-lista, että lautakunnan roolia kehitetään lähitulevaisuudessa. Sosiaali- ja ter-veydenhuollon valtionosuuslakiin voitaisiin samalla ottaa valtionosuuden ta-kaisinperinnän mahdollistava säännös.

5.2.3 SOSIAALIHUOLTOLAKI

Sosiaalihuoltolaki (710/1982) sisältää keskeisimmät sosiaalihuoltoon liittyvätsäännökset. Sosiaalihuollolla tarkoitetaan laissa sosiaalipalveluja, toimeentulotu-kea, sosiaaliavustuksia ja niihin liittyviä toimintoja, joiden tarkoituksena on edis-tää ja ylläpitää yksityisen henkilön, perheen sekä yhteisön turvallisuutta ja toi-mintakykyä. Sosiaalihuoltolain säännöksiä sovelletaan sosiaalihuoltoon siltä osinkuin lailla ei ole toisin säädetty. (SosiaalihuoltoL 1 §.) Sosiaalihuoltolain 5 §:nmukaan kunnan on pidettävä huolta sosiaalihuollon suunnittelusta ja toteutta-misesta sen mukaan kuin sosiaalihuoltolaissa tai muuten säädetään. Kunnan jär-jestämään toimintaan sovelletaan lähtökohtaisesti sosiaali- ja terveydenhuollonsuunnittelusta ja valtionosuudesta annettua lakia (ks. SosiaalihuoltoL 2 §). So-siaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslaki tekee mahdolliseksi erilaiset palve-lujen järjestämistavat. Kunta voi järjestää palvelut itse tai ostaa palveluja esimer-kiksi sosiaali- ja terveysalan järjestöiltä. Palvelujen on kuitenkin aina vastattavasitä tasoa, jota edellytetään vastaavalta kunnalliselta palvelulta. Sosiaalihuolto-lakia sovelletaan myös kuntayhtymään siltä osin kuin kuntayhtymä hoitaa so-siaalihuoltoa koskevia asioita (ks. SosiaalihuoltoL 5.3 §).

215

Kunnan on järjestettävä sosiaalihuoltolain 13 §:ssä mainitut sosiaalihuol-toon liittyvät tehtävät sen sisältöisinä ja siinä laajuudessa kuin kulloinkin sääde-tään. Kunnan tehtävänä on sosiaalihuoltolain mukaan järjestää sosiaalipalvelujaasukkailleen. Kunnan on huolehdittava myös toimeentulotuen antamisesta kun-nassa oleskeleville henkilöille sekä sosiaaliavustusten suorittamisesta asukkailleen.Kunnan on järjestettävä sosiaalihuoltoa ja muuta sosiaaliturvaa koskevia etuuk-sia ja niiden hyväksikäyttöä koskevaa ohjausta ja neuvontaa sekä sosiaalihuoltoaja muuta sosiaaliturvaa koskevaa tiedotustoimintaa. Kunnan on niin ikään huo-lehdittava sosiaalihuoltoa ja muuta sosiaaliturvaa koskevan koulutus-, tutkimus-,kokeilu- ja kehittämistoiminnan järjestämisestä. Mainittujen velvoitteiden lisäksikunta on velvollinen toimimaan muutoinkin sosiaalisten olojen kehittämiseksi jasosiaalisten epäkohtien poistamiseksi. (Ks. HE 102/1981 vp, 15–16.)

Sosiaalihuoltolain 17 §:n mukaan kunnan on huolehdittava sosiaalityön,kasvatus- ja perheneuvonnan, kotipalvelujen, asumispalvelujen, laitoshuollon,perhehoidon sekä omaishoidon tuen järjestämisestä. Kunnan on huolehdittavamyös muun muassa lasten ja nuorten huollon, lasten päivähoidon, kehitysvam-maisten erityishuollon, vammaisuuden perusteella järjestettävien palveluiden jatukitoimien sekä päihdyttävien aineiden väärinkäyttäjien huoltoon kuuluvienpalveluiden järjestämisestä sen mukaan kuin niistä erikseen säädetään asiaa kos-kevissa erityislaeissa. Kunta voi järjestää tarpeen mukaan myös muita kuin so-siaalihuoltolaissa mainittuja sosiaalipalveluita. Sosiaalihuolto on ensisijaisesti to-teutettava sellaisin toimintamuodoin, jotka mahdollistavat itsenäisen asumisensekä luovat taloudelliset ja muut edellytykset selviytyä omatoimisesti päivittäi-sistä toiminnoista. (Ks. SosiaalihuoltoL 17 ja 39 §.)

Sosiaalityöllä sosiaalihuoltolaissa tarkoitetaan sosiaalihuollon ammatillisenhenkilöstön suorittamaa ohjausta, neuvontaa ja sosiaalisten ongelmien selvittä-mistä sekä muita tukitoimia, jotka ylläpitävät ja edistävät yksilöiden ja perheenturvallisuutta ja suoriutumista sekä yhteisöjen toimivuutta (SosiaalihuoltoL 18 §).Sosiaalityötä toteutetaan yksilö-, perhe- ja yhdyskuntatyönä sekä hallinnollisenasosiaalityönä ja muina vastaavina menetelminä (ks. sosiaalihuoltoasetus [607/1983]7 §). Kasvatus- ja perheneuvonnalla sosiaalihuoltolaissa tarkoitetaan asiantunti-ja-avun antamista kasvatus- ja perheasioissa sekä lapsen myönteistä kehitystäedistävää sosiaalista, psykologista ja lääketieteellistä tutkimusta ja hoitoa (So-siaalihuoltoL 19 §). Kasvatus- ja perheneuvonnan tehtävänä on tukea ja edistäälasten ja perheiden myönteistä kehitystä järjestämällä ohjausta, neuvontaa jamuuta asiantuntija-apua ihmissuhteisiin, perhe-elämään ja lasten kasvatukseenliittyvissä ongelmissa (SosiaalihuoltoA 8 §).

Kotipalveluilla sosiaalihuoltolaissa tarkoitetaan asumiseen, henkilökohtai-seen hoivaan ja huolenpitoon, lasten hoitoon ja kasvatukseen sekä muuhun ta-vanomaiseen ja totunnaiseen elämään kuuluvien tehtävien ja toimintojen suo-rittamista ja niissä avustamista. Kotipalveluina järjestetään kodinhoitajan tai ko-tiavustajan antamaa kodissa tapahtuvaa yksilön tai perheen työapua, henkilö-kohtaista huolenpitoa ja tukemista. Kotipalveluina järjestetään myös erilaisia tu-kipalveluja, kuten ateria-, vaatehuolto-, kylvetys- ja siivouspalveluita. Tukipal-veluihin kuuluvat myös kuljetus-, saattaja- sekä sosiaalista kanssakäymistä edis-tävät palvelut. (Ks. SosiaalihuoltoA 9 §.) Kotipalveluja annetaan alentuneen toi-

216

mintakyvyn, perhetilanteen, rasittuneisuuden, sairauden, synnytyksen, vammantai muun vastaavanlaisen syyn perusteella niille, jotka tarvitsevat apua suoriu-tuakseen edellä mainituista tehtävistä ja toiminnoista. (SosiaalihuoltoL 20–21 §:t.)Monet kunnat ostavat kotipalveluita sosiaali- ja terveysalan järjestöiltä. Raha-automaattiavustuksiin liittyvien ehtojen mukaan järjestö ei saa käyttää raha-au-tomaattiavustuksia kunnan järjestämän tarjouskilpailun perusteella toteuttavaanpalvelutoimintaan (ks. esim. RAY 2000).

Asumispalveluja annetaan sosiaalihuoltolain 23 §:n mukaan henkilölle, jokaerityisestä syystä tarvitsee apua tai tukea asunnon tai asumisensa järjestämises-sä. Asumispalveluilla tarkoitetaan laissa palvelu- ja tukiasumisen järjestämistä.Asumispalveluja järjestetään palveluasunnoissa ja tukiasunnoissa, joissa henki-lön itsenäistä asumista ja siirtymistä itsenäiseen asumiseen tuetaan sosiaalityölläja muilla sosiaalipalveluilla. Kunta voi sosiaalihuoltolain mukaan perustaa, hankkiatai muuten varata paikallista tarvetta vastaavan määrän palvelu- ja tukiasuntojaja laitospaikkoja. Kunta voi lisäksi hankkia ja varata sosiaalihuoltotarkoituksiintarpeen mukaan myös muita asuntoja apua ja tukea tarvitsevien henkilöiden käyt-töön. (SosiaalihuoltoL 22, 23 ja 27 §; SosiaalihuoltoA 10 §.) Kunta voi varatapaikat esimerkiksi paikallisen järjestön ylläpitämästä palvelutalosta tai tukiasun-noista taikka muuten sopia vastaavasta yhteistoiminnasta sanotun järjestön kanssa.

Laitoshuollolla sosiaalihuoltolaissa tarkoitetaan hoidon, ylläpidon ja kuntout-tavan toiminnan järjestämistä jatkuvaa hoitoa antavassa sosiaalihuollon toimin-tayksikössä. Laitoshuoltoa annetaan henkilölle, joka tarvitsee apua, hoitoa taimuuta huolenpitoa, jota ei voida tai ei ole tarkoituksenmukaista järjestää hänenomassa kodissaan muita sosiaalipalveluita hyväksi käyttäen. Laitoshoitoa järjes-tettäessä henkilölle on järjestettävä hänen ikänsä ja kuntonsa mukainen tarpeel-linen kuntoutus, hoito ja huolenpito. Laitoshuoltoa järjestetään sosiaalihuolto-asetuksen mukaan vanhainkodissa sekä sen mukaan kuin erikseen säädetään, las-ten ja nuorten huollon, kehitysvammaisten erityishuollon, invalidihuollon ja päih-dyttävien aineiden väärinkäyttäjien huollon laitoksessa sekä tarvittavassa muus-sa huoltolaitoksessa. (SosiaalihuoltoL 24 §; SosiaalihuoltoA 11 §.) Sosiaali- jaterveysministeriö antaa sosiaalihuoltolain mukaan määräykset laitoshoidon mää-rittelystä ja siihen liittyvästä Kansaneläkelaitoksen ja kuntien välisestä neuvot-telu- ja lausuntomenettelystä181. Se, onko kyse laitoshoidosta vai avohoidosta,vaikuttaa kustannusten jakautumiseen kunnan ja Kansaneläkelaitoksen kesken.Raha-automaattiavustuksia ei myönnetä laitoshoidon tukemiseen vaan ainoastaanavohoidon palvelujen tukemiseen.

Sosiaalihuollon toimeenpanoon kuuluvista tehtävistä huolehtii sosiaalihuol-tolain mukaan kunnan määräämä monijäseninen toimielin. Toimielimen tehtä-vänä on lain mukaan edustaa kuntaa, valvoa sen oikeutta ja käyttää puhevaltaasosiaalihuollon yksilöllistä toimeenpanoa koskevissa asioissa. Lautakunta tekeekunnan puolesta sosiaalihuoltoon liittyvät sopimukset ja muut oikeustoimet. Joskahden tai useamman kunnan koko sosiaalihuollosta huolehtii kuntayhtymä,huolehtii vastaavista tehtävistä kuntayhtymän jäsenkuntia varten asettama toi-mielin. (SosiaalihuoltoL 6–7 §:t.) Toimielimen on pyrittävä edistämään kunnan

181 Ks. SosiaalihuoltoL 24a §, HE 317/1994 vp; KansaneläkeL (347/1956) 43a §.

217

alueella sosiaalihuollon alalla toimivien yhteisöjen keskinäistä yhteistoimintaaja siinä tarkoituksessa tehtävä tarpeellisia esityksiä ja aloitteita.

Sosiaalihuoltolain 54 § velvoittaa sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyviä asioi-ta hoitavan lautakunnan pitämään yhteyttä kunnan alueella toimiviin sosiaali- jaterveysalan toimijoihin, kuten järjestöihin. Lautakunnan on edistettävä toimillaaneri toimijoiden välistä yhteistoimintaa. Säännös on sanamuodoltaan väljä. Sitense jättää pitkälti kunnallisen toimielimen harkintaan, miten se säännöstä tulkit-see ja toteuttaa käytännössä. Sosiaalipalveluista voidaan periä maksu siten kuinsosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa (734/1992) sää-detään (SosiaalihuoltoL 28 §). Tämä takaa sen, että palveluista peritään maksusaman periaatteen mukaan riippumatta siitä, onko palvelun järjestäjänä julkinenvai yksityinen organisaatio, mikäli kyse on julkisin varoin hankittavasta ostopal-velusta. Kunta päättää siten myös ostopalvelujen asiakasmaksuista.

5.2.4 LAKI YKSITYISTEN SOSIAALIPALVELUJEN VALVONNASTA

Sosiaali- ja terveysalan järjestöjen tuottamia palveluita koskee laki yksityistensosiaalipalvelujen valvonnasta (myöh. SopavaL 603/1996). Laissa yksityisillä so-siaalipalveluilla tarkoitetaan yksityisen henkilön tai yhteisön tuottamia sosiaali-huollon palveluja, kuten lasten ja nuorten huollon, lasten päivähoidon, vammais-ten, kehitysvammaisten, vanhusten tai päihdehuollon palveluja (ks. SopavaL 2 §).Laki tuli voimaan tammikuun alussa 1997. Sitä ennen valvontaan liittyvistä ky-symyksistä säädettiin ainoastaan sosiaalihuoltolain 6 luvussa (43–44 §:t). Laintavoitteena oli selkeyttää yksityisten sosiaalipalvelujen valvontaa koskevia säännök-siä. Viranomaisvalvontaa pyrittiin tehostamaan asiakkaan aseman turvaamiseksija palvelujen laadun varmistamiseksi yksityisen toiminnan lisääntyessä. Valvon-nalla on suuri merkitys, koska sosiaalipalveluissa on usein kyse palvelujen tuot-tamisesta henkilöille, joilla itsellään on vain vähän edellytyksiä pitää huolta oi-keuksistaan. Kuntien hankkimien ostopalvelujen lisääntymisen myötä sääntelyja valvonta on tärkeää myös siksi, että asiakkaiden oikeudet ja palvelun tuottajienvelvollisuudet olisivat samat riippumatta siitä, onko palvelujen tuottajana kunta itse,järjestö vai yksityinen palveluyrittäjä. Toisaalta palvelujen ulkoistaminen johti sii-hen, että viranomaisilla oli vähemmän mahdollisuuksia valvoa asiakkaan edunja oikeusturvan toteutumista. Näin ollen lain säätäminen nähtiin perustelluksi.(Ks. HE 22/1996 vp.)182

Tavoitteeksi asetettiin, että yksityisten sosiaalipalvelujen valvonta nivoutuisiosaksi yleistä sosiaalitoimen valvontajärjestelmää. Viranomaisten valvonnan ha-luttiin olevan ennen kaikkea yhteistyötä ja vuorovaikutusta yksityisten palvelu-jen tuottajien kanssa niin että valvonta on parhaimmillaan koulutusta, ohjaustaja informaation jakamista yhteistyössä palvelujen tuottajien ja viranomaisten kes-ken. Epäkohdat toivottiin voitavan ehkäistä ennalta niin, että jälkikäteisiä sank-

182 Uuden lainsäädännön tarpeeseen kiinnittivät huomiota myös valtiontilintarkastajat vuo-delta 1992 antamassaan kertomuksessa (ks. Valtiontilintarkastajat 1992, 205–211), kos-ka tehdyssä tarkastuksessa oli tullut ilmi yksityisiin sosiaalipalveluihin ja niiden valvon-taan liittyviä epäkohtia.

218

tiomahdollisuuksia tarvittaisiin mahdollisimman vähän. Toisaalta ympärivuoro-kautisesti sosiaalipalveluja tuottavien yksiköiden lupamenettelyn myötä luvanantava viranomainen voi arvioida, ovatko henkilökunnan määrä ja koulutustasosekä toimitilat ja välineet asianmukaisia ottaen huomioon toiminnan laatu ja laa-juus. Luvan myöntävä viranomainen voi tarvittaessa estää sellaisen sosiaalihuol-lon ympärivuorokautisten palvelujen tarjonnan, joka ei täytä toiminnalle asetet-tuja vaatimuksia tai ei ole muuten asianmukaista. (HE 22/1996 vp.)

Yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annettua lakia sovelletaan lähtö-kohtaisesti nimensä mukaisesti yksityisiin sosiaalipalveluihin, joita palvelujen tuot-taja antaa korvausta vastaan liike- tai ammattitoimintaa harjoittamalla. Lakia so-velletaan myös julkisyhteisöjen perustamien liikeyritysten tuottamiin sosiaali-palveluihin. Yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta annettu laki on yleislaki,joka väistyy, jos erityislainsäädännössä on kyseessä olevaa palvelua koskevia tar-kempia säännöksiä. Lakia sovelletaan yleishyödyllisten yhteisöjen tai muiden yksi-tyisten palveluntuottajien julkisen rahoituksen turvin tuottamiin palveluihin. Lainsoveltamisen piiriin kuuluvat siten esimerkiksi sosiaali- ja terveysjärjestöjen tuot-tamat kotipalvelut sekä mielenterveyskuntoutujille ja nuorille tarkoitetut asu-mispalvelut tukipalveluineen. Lain soveltamisen piiriin kuuluvat sekä kuntien os-topalvelusopimuksen perusteella tuotettavat palvelut että raha-automaattiavustuk-sin rahoitettavat palvelut. (HE 22/1996 vp.)

Lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät kuitenkin liiketaloudellisesti tuotetta-vat yleispalvelut, kuten ateria- ja siivouspalvelut, joita tuotetaan muillekin kuinsosiaalipalveluja käyttäville. Myös tele- ja turvallisuuspalvelut jäävät lain sovel-tamisalan ulkopuolelle, mikäli ne eivät välittömästi liity sosiaali- ja terveyden-huoltoon. Asiakkaiden on sanottujen palvelujen osalta tarvittaessa turvauduttavakuluttajansuojalain (38/1978) mukaisiin menettelyihin. Lisäksi yksityisestä ter-veydenhuollosta annettu laki (152/1990) ja asetus (744/1990) koskevat sosiaali-huollon yksiköissä annettavia terveydenhuollon palveluita, joita annetaan esi-merkiksi kehitysvammaisten erityishuollon palveluja tuottavissa yksiköissä sekäpäihdepalveluita tuottavissa yksiköissä. (Ks. HE 22/1996 vp.) Terveydenhuol-lon ammattihenkilöistä säädetään erikseen asiaa koskevassa laissa (559/1994) jaasetuksessa (564/1994) sekä laissa potilaan asemasta ja oikeuksista (785/1992).

Yksityisiä sosiaalipalveluja tuottavan toimintayksikön ja sen palvelujen tu-lee täyttää lain 3 §:ssä asetetut vaatimukset (SopavaL 9.2 §). Lain 3 §:n mukaantoimintayksikön tulee olla terveydellisiltä ja muilta olosuhteiltaan siellä annet-tavalle hoidolle, kasvatukselle ja muulle huolenpidolle sopiva. Toimintayksikös-sä tulee olla riittävät ja asianmukaiset toimitilat ja toimintavälineet sekä toimin-nan edellyttämä henkilöstö. Henkilöstön lukumäärän tulee olla riittävä palvelu-jen tarpeeseen ja hoidettavien lukumäärään nähden. Henkilöstön on täytettävä sa-mat kelpoisuudet kuin kunnan tai kuntayhtymän sosiaalihuollon ammatilliselta hen-kilöstöltä vaaditaan vastaavissa tehtävissä. Henkilöstöön sovelletaan siten sosiaa-lihuollon ammatillisen henkilöstön kelpoisuusehdoista annettua asetusta (804/1992). Henkilöstön kelpoisuuksia ja lukumäärää koskevia säännöksiä sovelletaanmyös asiakkaan kotona annettaviin palveluihin. Toimintayksikön antamien pal-velujen on perustuttava sopimukseen tai hallintopäätökseen, johon tarvittaessaliittyy yhdessä asiakkaan tai hänen edustajansa kanssa laadittu palvelu- tai muu

219

vastaava suunnitelma. Tavoitteena on saada asiakas ja työntekijä sitoutumaanyhteiseen prosessiin. Yksityisiä sosiaalipalveluja tuottavalla toimintayksiköllä tuleeolla palveluista vastaava henkilö, joka vastaa siitä, että palvelutoiminta täyttääsille asetetut vaatimukset. Vastuuhenkilö nimetään toiminnan aloittamisilmoi-tuksen tai lupamenettelyn yhteydessä.183

Yksityisten sosiaalipalvelujen valvonta kuuluu asianomaiselle lääninhalli-tukselle ja sille kunnalle, jossa palveluja annetaan. Kunnassa valvontaviranomai-sena toimii sosiaalihuollosta vastaava toimielin tai sen määräämä viranhaltija.Kunnan ja lääninhallituksen valvontaviranomaisten toiminnan ohjaus ja valvontakuuluu sosiaali- ja terveysministeriölle. (SopavaL 8 §). Eduskunta edellytti la-kiehdotusta käsitellessään ministeriön huolehtivan, että kunnat järjestävät yksi-tyisten sosiaalipalvelujen laadunvalvonnan asianmukaisella tavalla (EV 44/1996vp; StVM 8/1996 vp). Yksityisen sosiaalipalvelujen tuottajan, joka jatkuvasti lii-ke- tai ammattitoimintaa harjoittamalla antaa ympärivuorokautisia sosiaalipal-veluja, on saatava lääninhallituksen lupa ennen toiminnan aloittamista ja olen-naista muuttamista. Lääninhallituksen on suoritettava tarkastus ympärivuoro-kautista palvelutoimintaa harjoittavassa yksityisessä toimintayksikössä mahdol-lisimman pian sen jälkeen, kun se on saanut toiminnan aloittamista tai muutta-mista koskevan hakemuksen. Lupa myönnetään kirjallisesta hakemuksesta pal-velujen tuottajalle, joka täyttää edellä selostetussa lain 3 §:ssä säädetyt edelly-tykset. Luvasta tulee ilmetä palvelujen tuottajan toimiala ja toiminnan laajuus.(SopavaL 5 §, HE 22/1996 vp.)

Muuta kuin ympärivuorokautista toimintaa harjoittavan yksityisen sosiaalipal-velujen tuottajan on tehtävä ennen toiminnan aloittamista, olennaista muuttamis-ta tai lopettamista kirjallinen ilmoitus sille kunnalle, jossa palveluja annetaan. Il-moituksesta tulee ilmetä palvelujen tuottajan toimiala ja toiminnan laajuus. Kun-nan on ilmoitettava tiedot lääninhallitukselle, joka pitää rekisteriä alueensa kun-nissa toimivista yksityisistä sosiaalipalvelujen tuottajista ja niiden toimialoista. Pal-velujen tuottajan on lisäksi annettava vuosittain toiminnastaan kertomus läänin-hallitukselle. Toimintakertomuksessa on ilmoitettava henkilöstössä, toimitiloissaja toiminnassa tapahtuneet muutokset. (SopavaL 6–7 ja 10 §, HE 26/1996 vp.)

Valvontaviranomaisten on toimittava yhteistyössä yksityisen sosiaalipalve-lujen tuottajan kanssa järjestettäessä palvelujen tuottamisessa tarpeellista oh-jausta, neuvontaa ja seurantaa. Valvontaviranomainen on oikeutettu saamaan mak-sutta tehtävänsä hoitamista varten tarpeelliset tiedot ja selvitykset sosiaalipalve-lujen tuottajalta, jollei vaitiolovelvollisuudesta muuta johdu. Valvontaviranomai-sella on lisäksi oikeus päästä palvelutoiminnan järjestämisessä käytettävään toi-mintayksikköön ja suorittaa siinä tarkastuksia. Lääninhallitus voi pyytää kun-nan sosiaalihuollosta vastaavaa toimielintä tarkastamaan toimintayksikön. Kun-nan toimielimen on heti ilmoitettava tietoonsa tulleista puutteellisuuksista taiepäkohdista asianomaiselle lääninhallitukselle. Poliisi on velvollinen antamaanvalvontaviranomaiselle virka-apua valvontatehtävän suorittamisessa sekä toimin-tayksikön toiminnan keskeyttämisen ja käyttökiellon täytäntöön panemisessa.(SopavaL 9–13 §:t, HE 26/1996 vp.)

183 SopavaL 3–4 §:t, HE 22/1996 vp; StVM 8/1996 vp.

220

Jos yksityinen sosiaalipalvelujen tuottaja ei ole täyttänyt laissa säädettyä il-moitus- tai luvanhakuvelvollisuuttaan tai jos sosiaalipalvelujen antamisessa ha-vaitaan puutteellisuuksia tai epäkohtia, lääninhallituksella on toimivalta puut-tua asiaan. Lääninhallituksen on annettava määräys ilmoitus- tai lupavelvolli-suuden täyttämisestä, puutteellisuuksien korjaamisesta tai epäkohtien poistami-sesta. Sen on samalla asetettava määräaika, jonka kuluessa tarpeelliset toimen-piteet on suoritettava. Lääninhallituksella on oikeus velvoittaa asianomainennoudattamaan määräystä sakon uhalla tai uhalla, että palvelutoiminta keskeyte-tään tai että toimintayksikön tai sen osan käyttö kielletään.

Jos toiminnan järjestämisessä on menetelty yksityisten sosiaalipalvelujenvalvonnasta annetun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräystenvastaisesti, lääninhallituksella on oikeus keskeyttää toiminta kokonaan tai osit-tain taikka kieltää toimintayksikön tai sen osan käyttö, kunnes asia on korjattu.Toiminta tulee kieltää heti, jos toiminnasta tai toimintayksikön käyttämisestäaiheutuu vaaraa asukkaiden kehitykselle, turvallisuudelle, terveydelle tai hengelle.Lääninhallitus voi peruuttaa ympärivuorokautisten sosiaalipalvelujen antamiseenmyöntämänsä luvan, jos toiminnassa on olennaisesti rikottu lakia tai sen nojallaannettuja säännöksiä tai määräyksiä. (SopavaL 18 §.) Lääninhallituksen anta-ma toiminnan keskeyttämistä tai luvan peruuttamista samoin kuin toimintayk-sikön tai sen osan sekä laitteen käytön kieltämistä koskeva päätös voidaan pan-na muutoksenhausta huolimatta heti täytäntöön, jos se on asiakkaiden turvalli-suuden kannalta välttämätöntä.184

5.2.5 LAKI SOSIAALIHUOLLON ASIAKKAAN ASEMASTA JA OIKEUKSISTA

Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (812/2000, myöh. Asia-kasL) tuli voimaan 1.1.2001. Lain tarkoituksena on edistää asiakaslähtöisyyttäja asiakassuhteen luottamuksellisuutta sekä asiakkaan oikeutta hyvään palveluunja kohteluun sosiaalihuollossa (AsiakasL 1 §). Sosiaalihuollolla laissa tarkoite-taan sosiaalihuoltolain 17 §:ssä mainittuja sosiaalipalveluja, tukitoimia, toimeen-tulotukea, elatustukea sekä mainittuihin palveluihin ja etuuksiin liittyviä toimen-piteitä, joiden tarkoituksena on edistää ja ylläpitää yksityisen henkilön tai per-heen sosiaalista turvallisuutta ja toimintakykyä (3 §). Sosiaalihuoltolain 17 §:ssäsosiaalipalveluiksi määritellään sosiaalityö, kasvatus- ja perheneuvonta, kotipal-velut, asumispalvelut, laitoshoito, perhehoito ja omaishoidon tuki. Sosiaalipal-veluja ovat myös lasten päivähoitopalvelut ja muut sosiaalitoimen erityispalve-lut, kuten lastensuojelu, vammaispalvelut, kehitysvammaisten erityishuolto japäihdehuolto. (SosiaalihuoltoL 17 §; HE 137/1999 vp.)

Uusi laki sisältää sosiaalihuollon asiakkaan asemaa koskevat keskeiset sään-nökset. Lain on tarkoitus selkiinnyttää asiakkaan ja sosiaalihuollon henkilöstönvuorovaikutusta ja yhteistyötä. Asiakkaan tiedonsaanti- ja itsemääräämisoikeut-ta korostavien säännösten tavoitteena on lisätä sosiaalihuollon asiakaslähtöisyyttä.Sosiaalihuoltoa koskevien asioiden salassapitoa ja salassa pidettävien asioidenluovuttamista koskevat säännökset selkeyttävät toimintaperiaatteita varsinkin, kun

184 SopavaL 16–18 ja 20–21 §:t; SopavaA (1208/1996), 7 §.

221

sosiaalihuollon viranomaisilla on oikeus saada tai luovuttaa salassa pidettäviä tie-toja virka-apu- ja yhteistyötilanteissa. Laki koskee asiakkaan asemaa sekä viran-omaisten että yksityisten järjestämässä sosiaalihuollossa, jollei kyseisessä laissa taimuussa laissa asiasta erikseen säädetä. (HE 137/1999 vp; StVM 18/2000 vp.)Laki koskee siten myös sosiaali- ja terveysalan järjestöjen antamia sosiaalipalvelu-ja. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan viranomaisen järjestämällä sosi-aalihuollolla tarkoitetaan valtion, kunnan tai kuntayhtymän järjestämää sosiaa-lihuoltoa. Julkisyhteisön toimeksiannosta esimerkiksi ostopalvelusopimuksenperusteella järjestettävä sosiaalihuolto katsotaan viranomaisen järjestämäksi so-siaalihuolloksi. Perustelujen mukaan yksityisesti järjestettyä sosiaalihuoltoa ovatpuhtaasti yksityisen asiakkaan ja yksityisen sosiaalihuollon toteuttajan väliseensopimukseen perustuvat sosiaalihuollon toiminnot. (HE 137/1999 vp.)

Asiakkaalla on oikeus saada sosiaalihuollon toteuttajalta laadultaan hyvääsosiaalihuoltoa ja hyvää kohtelua ilman syrjintää. Asiakasta on kohdeltava siten,ettei hänen ihmisarvoaan loukata ja että hänen vakaumustaan ja yksityisyyttäänkunnioitetaan. Sosiaalihuoltoa toteutettaessa on otettava huomioon asiakkaantoivomukset, mielipide, etu ja yksilölliset tarpeet sekä hänen äidinkielensä ja kult-tuuritaustansa. Sosiaalihuollon henkilöstön on selvitettävä asiakkaalle hänen oi-keutensa ja velvollisuutensa sekä erilaiset vaihtoehdot ja niiden vaikutukset sa-moin kuin muut seikat, joilla on merkitystä hänen asiassaan. Selvitys on annet-tava siten, että asiakas riittävästi ymmärtää sen sisällön ja merkityksen. Jos so-siaalihuollon henkilöstö ei hallitse asiakkaan käyttämää kieltä taikka asiakas ei aisti-tai puhevian tai muun syyn vuoksi voi tulla ymmärretyksi, on mahdollisuuksienmukaan huolehdittava tulkitsemisesta ja tulkin hankkimisesta. (AsiakasL 4–5 §:t.)Sosiaali- ja terveysvaliokunta korosti lakiehdotuksesta antamassaan mietinnös-sä, että laadultaan hyvää palvelua voidaan edistää myös muilla tavoin, kuten pi-tämällä huolta henkilöstön ammattitaidosta ja kouluttamisesta. Valiokunnanmukaan asiakkaan kannalta on tärkeää, että sosiaalihuollon laatua parannetaankaikissa yksiköissä ja että asukkaat osallistuvat laadun kehittämiseen. Palvelunlaatujärjestelmiä tulee kehittää systemaattisesti ja yhä paremmin toimiviksi.(StVM 18/2000 vp.)

Sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua viranomaisen tekemään pää-tökseen tai yksityistä sosiaalihuoltoa järjestettäessä sosiaalihuollon toteuttajanja asiakkaan väliseen kirjalliseen sopimukseen (AsiakasL 6 §). Sosiaalihuoltoatoteutettaessa on laadittava palvelu-, hoito-, kuntoutus- tai muu vastaava suun-nitelma, jollei kyseessä ole tilapäinen neuvonta ja ohjaus tai jollei suunnitelmanlaatiminen muuten ole ilmeisen tarpeetonta (AsiakasL 7 §). Suunnitelma on laa-dittava, ellei siihen ole estettä, yhteisymmärryksessä asiakkaan kanssa taikka eri-tyistapauksissa (ks. AsiakasL 9 ja 10 §) yhteisymmärryksessä asiakkaan ja hä-nen laillisen edustajansa, omaisensa tai muun läheisen kanssa.

Sosiaalihuoltoa toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon asiakkaantoivomukset ja mielipide ja muutoinkin kunnioitettava hänen itsemääräämisoi-keuttaan. Asiakkaalle on annettava mahdollisuus osallistua ja vaikuttaa palvelu-jensa suunnitteluun ja toteuttamiseen sekä muihin sosiaalihuoltoa koskeviin toi-menpiteisiin. Asiakkaan kuulemisesta ennen häntä koskevan päätöksen tekemistäsäädetään hallintomenettelylaissa (598/1982). Säännös on perusteltu, koska se

222

ulottaa hallintomenettelylain koskemaan myös yksityisiä sosiaalipalvelun tuot-tajia, jotka saattavat julkista tehtävää hoitaessaan käyttää myös julkista valtaa.Julkista valtaa käytetään esimerkiksi lastensuojelulaitoksissa (ks. HaVL 7/2000vp). Asiakkaan tahdosta riippumattomista toimenpiteistä sekä asiakkaan hoitoontai huoltoon liittyvistä pakotteista ja rajoituksista sekä niitä koskevasta päätök-sentekomenettelystä sosiaalihuollossa on sosiaalihuollon asiakkaan asemasta jaoikeuksista annetun lain mukaan voimassa, mitä niistä erikseen säädetään. (Asia-kasL 8 §.) Asiasta säädetään kehitysvammaisten erityishuollossa annetussa lais-sa, päihdehuoltolaissa ja lastensuojelulaissa.

Laissa määrätään myös asiakkaan itsemääräämisoikeudesta erityistilanteis-sa sekä alaikäisen asiakkaan asemasta. Jos täysi-ikäinen asiakas ei sairauden, hen-kisen toimintakyvyn vajavuuden tai muun vastaavan syyn vuoksi pysty osallistu-maan ja vaikuttamaan palvelujensa tai sosiaalihuoltoon liittyvien muiden toi-menpiteiden suunnitteluun ja toteuttamiseen taikka ymmärtämään ehdotettujaratkaisuvaihtoehtoja tai päätösten vaikutuksia, on asiakkaan tahtoa selvitettäväyhteistyössä hänen laillisen edustajansa taikka omaisensa tai muun läheisen hen-kilön kanssa. (AsiakasL 9 §.) Laissa säädetään myös tietojen antamisesta asiak-kaalle tai hänen edustajalleen sekä vastaavasti asiakkaan tai hänen edustajansatietojenantovelvollisuudesta. Lain 3 luku koskee sosiaalihuoltoa koskevien asioi-den salassapitoa, vaitiolovelvollisuutta ja salassa pidettävien tietojen luovutta-mista.

Sosiaalihuollon asiakkaalla on oikeus tehdä muistutus kohtelustaan sosiaa-lihuollon toimintayksikön vastuuhenkilölle tai sosiaalihuollon johtavalle viran-haltijalle. Muistutukseen on vastattava kohtuullisessa ajassa sen tekemisestä.Muistutuksesta annettuun vastaukseen ei saa hakea muutosta valittamalla, mut-ta muistutuksen tekeminen ei rajoita asiakkaan oikeutta hakea muutosta sitenkuin siitä erikseen säädetään. Muistutuksen käyttöä koskevat säännökset anta-vat asiakkaalle mahdollisuuden ilmoittaa viranomaiselle tilanteista, joihin hänon tyytymätön, ja siten pyrkiä saamaan aikaan muutoksen asiassa. Asiakas voitehdä muistutuksen esimerkiksi sosiaali- ja terveysjärjestön ostopalveluna tuottamis-ta sosiaalipalveluista lievemmissä tapauksissa joko kyseisen sosiaalihuollon toiminta-yksikön vastuuhenkilölle tai kunnan sosiaalihuollon johtavalle viranhaltijalle, jolloinasia tulee myös palveluja ostavan ja niitä valvovan kunnan tietoon. Tavoitteena on,että muistutuksen käyttöä koskevat säännökset antavat mahdollisuuden jousta-vasti ja ilman kohtuutonta viivytystä saada aikaan parannusta tilanteissa, joissaasiakas on kohteluunsa tyytymätön.

Menettely soveltuu nimenomaan sosiaalihuollon toteuttamista koskevaantosiasialliseen toimintaan. Muistutuksen käsittelyssä noudatetaan soveltuvin osinhallintomenettelylain säännöksiä. Asiakkaan tekemään muistutukseen on sitenyleensä annettava kirjallinen vastaus. Muistutuksen tekeminen ei vaikuta asiak-kaan oikeuteen kannella asiasta sosiaalihuoltoa valvoville viranomaisille. Asiak-kaan käytössä on tarvittaessa myös rikoslain ja vahingonkorvauslain mukaisetoikeusturvakeinot.185 Asiakas voi siten kannella asiasta esimerkiksi lääninhalli-tukseen tai sosiaali- ja terveysministeriöön taikka ylimmille laillisuusvalvojille,

185 Ks. AsiakasL 23 §, HE 137/1999 vp.; StVM 18/2000 vp.

223

eduskunnan oikeusasiamiehelle ja valtioneuvoston oikeuskanslerille. Perinteis-ten julkisten palvelujen valvonta kuuluu ylimpien laillisuusvalvojien toimivaltaanriippumatta siitä, kuka niitä tuottaa (ks. myös HE 137/1999 vp).

Laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista velvoittaa kunnannimeämään sosiaaliasiamiehen. Järjestelmän tavoitteena on, että sosiaalihuollonasiakkaalla on mahdollisuus tarvittaessa kääntyä häntä neuvovan henkilön puo-leen. Kahdella tai useammalla kunnalla voi olla yhteinen sosiaaliasiamies. So-siaaliasiamiehen tehtävänä on 1) neuvoa asiakkaita sosiaalihuollon asiakkaan ase-masta ja oikeuksista annetun lain soveltamiseen liittyvissä asioissa, 2) avustaaasiakasta sosiaalihuoltoa koskevan muistutuksen tekemisessä, 3) tiedottaa asiak-kaan oikeuksista, 4) toimia muutenkin asiakkaan oikeuksien edistämiseksi ja to-teuttamiseksi sekä 5) seurata asiakkaiden oikeuksien ja aseman kehitystä kun-nassa ja antaa siitä selvitys vuosittain kunnanhallitukselle. (AsiakasL 24 §.) Ta-voitteena on, että sosiaaliasiamies olisi asemaltaan tarpeeksi itsenäinen ja riip-pumaton työnantajaansa nähden ja järjestelmä loisi siten edellytyksiä asiakkaanneuvonnalle, ohjaukselle ja palvelujen tuottamisen ja toteuttamisen valvonnalle(ks. StVM 18/2000 vp; PeVL 7/2000 vp). Hyväksyessään lain syksyllä 2000 edus-kunta edellytti, että hallitus seuraa lainsäädännön vaikutuksia sosiaalihuollonasiakkaan asemaan ja oikeuksiin ja antaa seurannan perusteella kahden vuodenkuluttua lain voimaantulosta eduskunnalle selvityksen, jossa arvioidaan uudis-tuksen vaikutuksia ja sen tavoitteiden toteutumista (EV 100/2000 vp).

5.2.6 LAKI SOSIAALI- JA TERVEYDENHUOLLON ASIAKASMAKSUISTA

Sosiaali- ja terveydenhuollon palveluista perittäviin maksuihin sovelletaan so-siaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annettua lakia (734/1992, myöh. Asia-kasmaksuL). Kunnallisista sosiaali- ja terveyspalveluista voidaan periä maksupalvelun käyttäjältä, jollei lailla toisin säädetä. Maksu voidaan periä asiakkaanmaksukyvyn mukaan. Maksu voidaan jättää perimättä tai sitä voidaan alentaalaissa säädetyillä perusteilla (ks. 11 §). Laissa määritellään maksuttomat sosiaa-li- ja terveyspalvelut (4–5 §:t). Laissa säädetään myös muun muassa tulojen, kor-vausten ja saamisten perimisestä kunnalle, kun kunta on järjestänyt henkilölleesimerkiksi laitoshoitoa. Lakia täsmentää sosiaali- ja terveydenhuollon asiakas-maksuista annettu asetus (912/1992), joka sisältää tarkemmat säännökset muunmuassa avopalvelun ja laitoshoidon maksuista.

Palvelusta perittävä maksu saa olla enintään palvelun tuottamisesta ai-heutuvien kustannusten suuruinen (AsiakasmaksuL 2.1 §). Säännöksen taustallaon ajatus, jonka mukaan sosiaali- ja terveyspalvelut ovat valtaosaltaan kansalais-ten hyvinvoinnin kannalta keskeisiä peruspalveluita. Siten niiden järjestämiselläei tulisi kerätä tuloja kunnan muuhun toimintaan. Palvelusta aiheutuvina kus-tannuksina otetaan huomioon lähinnä palvelun järjestämisestä aiheutuvat käyt-tökustannukset. (HE 216/1991 vp.)

Kunnan tai kuntayhtymän on sanotun lain mukaan perittävä ostopalvelunajärjestettävistä palveluista samat maksut ja korvaukset kuin sen itse järjestämistävastaavista palveluista peritään (12 §). Tarkoituksena on, että julkisin varoin ra-hoitettavan sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksut ovat asiakkaalle saman-

224

suuruisia riippumatta siitä, järjestääkö kunta tai kuntayhtymä palvelun itse vaihankkiko se palvelun muualta. Siten palvelun järjestämistavalla ei ole merkitys-tä asiakkaan kannalta. (HE 216/1991 vp, 41.) Aina kunta ei kuitenkaan järjestävastaavaa palvelua itse, vaan ostaa sen ostopalveluna. Tällöin asiakasmaksu mää-räytyy muulla tavoin lainsäädännön periaatteiden mukaisesti. Palvelun hinta eisaa ylittää siitä kunnalle aiheutuvia kustannuksia.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakkaiden kohtuuttoman maksurasituksenestämiseksi asiakasmaksulakiin on otettu asiakasmaksujen enimmäismäärää kos-keva säännös eli niin sanottu maksukatto. Sen mukaan palvelujen käyttäjälle vuo-den aikana sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista koostuva enimmäis-määrä on 3 500 markka. Maksukaton ylittymisen jälkeen maksukaton piiriin si-sältyvät palvelut ovat maksuttomia. Palvelun käyttäjältä perittyjen maksujen yh-teismäärää laskettaessa otetaan huomioon ensimmäistä hoitokäyntiä seuraavien12 kuukauden aikana perityt maksut terveyskeskuksen avosairaanhoidon lääkä-ripalvelusta, yksilökohtaisesta fysioterapiasta, poliklinikkakäynneistä, päiväkirur-gisesta hoidosta, sarjahoidosta, yö- ja päivähoidosta, kuntoutushoidosta sekä ly-hytaikaisesta sosiaali- ja terveydenhuollon laitoshoidosta. Alle 18-vuotiaan lap-sen käyttämistä palveluista perityt maksut otetaan huomioon yhdessä hänen van-hempansa tai muun huoltajansa maksujen kanssa. Tällöin palvelut ovat maksut-tomia kaikille henkilöille, joiden maksut otetaan yhdessä huomioon. (Asiakas-maksuL 6a §.)

5.3 Järjestöt kuntien tuottamien hyvinvointipalvelujentäydentäjinä

5.3.1 MIELENTERVEYSTYÖ

Mielenterveystyöllä tarkoitetaan yksilön psyykkisen hyvinvoinnin, toimintaky-vyn ja persoonallisuuden kasvun edistämistä sekä mielisairauksien ja muidenmielenterveyden häiriöiden ehkäisemistä, parantamista ja lievittämistä. Mielen-terveystyöhön kuuluvat mielisairauksia ja muita mielenterveyden häiriöitä po-teville henkilöille sosiaali- ja terveydenhuollon palveluina annettavat mielenter-veyspalvelut. Mielenterveystyöhön kuuluu mielenterveyslain (myöh. MtervL,1116/1990) mukaan myös väestön elinolosuhteiden kehittäminen siten, ettäelinolosuhteet ehkäisevät ennalta mielenterveyden häiriöiden syntyä, edistävätmielenterveystyötä ja tukevat mielenterveyspalveluiden järjestämistä. (Ks.MtervL 1 §.)

Mielenterveystyö voidaan tarkoituksensa mukaan jakaa rakentavaan, ehkäi-sevään ja korjaavaan toimintaan. Rakentavalla mielenterveystyöllä tarkoitetaanyksilön mielenterveyden kehittymistä edistävien yhteiskunnallisten, vuorovaiku-tussuhteisiin liittyvien ja yksilöllisten tekijöiden tunnistamista, suotuisan kehi-tyksen käynnistämistä ja ylläpitämistä sekä tällaista kehitystä suosivien olosuh-teiden aikaansaamista ja parantamista. Ehkäisevällä mielenterveystyöllä tarkoite-taan yhteiskunnallisten, vuorovaikutussuhteisiin liittyvien ja yksilöllisten mie-lenterveysuhkien tunnistamista ja torjuntaa. Korjaavalla mielenterveystyöllä eli

225

tutkimuksella, hoidolla ja kuntoutuksella puolestaan tarkoitetaan yksilöidenmielenterveyshäiriöiden ja mielisairauksien parantamista ja lievittämistä. Mie-lenterveyspalveluja annetaan sekä perusterveydenhuollon että erikoissairaanhoi-don ja sosiaalihuollon palveluina. Eri sektoreiden yhteistyön merkitys onkin näinollen suuri mielenterveyspalvelujen kohdalla. (HE 201/1989 vp, 11; Korkeila1996, 1.)

Mielenterveyspalvelut tulee järjestää ja sovittaa yhteen siten, että peruster-veydenhuollon, erikoissairaanhoidon ja sosiaalihuollon sektoreilla järjestettävätpalvelut muodostavat eheän toiminnallisen kokonaisuuden. Mielenterveyspal-velujen tarve painottuu eri mielenterveyshäiriöiden kohdalla eri tavoin. Saman-kin potilaan tarpeet vaihtelevat. Mielisairauksien hoidossa tarvitaan siten moni-puolista ja porrasteista palvelujärjestelmää, joka tarjoaa sekä erikoissairaanhoi-tona annettavaa sairaalahoitoa kaikkiin ikäryhmiin kuuluville potilaille että myösporrasteisen kuntoutusjärjestelmän. Tähän porrasteiseen kuntoutusjärjestelmäänkuuluu erilaisia puoliavoimia hoitomuotoja, kuten päiväsairaalatoimintaa, pien-koti- ja kuntoutuskotitoimintaa ja hoidollista työtoimintaa sekä avovastaanot-totoimintaa. Mielenterveyshäiriöiden hoidossa monipuolisilla avopalveluilla onsuuri merkitys. Potilaan on voitava hakeutua hoitoon mahdollisimman varhain.(Ks. HE 201/1989 vp, 13.) Tämä edellyttää sitä, että avopalveluita olisi riittä-västi saatavilla niin että välitön hoitoon pääsy olisi mahdollista taata.

Mielenterveystyötä tekevät sekä julkiseen terveydenhuolto-organisaatioonkuuluvat yksiköt että sosiaali- ja terveysalan järjestöt. Julkinen terveydenhuoltoantaa lääketieteellisen hoidon sekä järjestää muita mielenterveyspalveluita. Mie-lenterveystyötä tekevät järjestöt osallistuvat niin edellä mainittuun rakentavaanmielenterveystyöhön kuin ehkäisevään ja korjaavaan mielenterveystyöhönkin.Järjestöt organisoivat muun muassa mielenterveyskuntoutujille tarkoitettua va-paa-ajantoimintaa, työ- ja päivätoimintaa, kriisipalveluja, asumisen tukitoimin-toja ja palveluasumista. Monet järjestöt pyrkivät työllään ehkäisemään myös en-nalta mielenterveydenhäiriöiden syntymistä, edistävät mielenterveystyötä, tie-dottavat mielenterveyteen liittyvistä kysymyksistä ja ajavat yhteiskunnassammemielenterveyspotilaiden etuja. Mielenterveysongelmista kärsivät potilaat ja heidänomaisensa pystyvät väestöryhmänä varsin rajoitetusti esittämään hoidon tasoon liit-tyviä vaatimuksia kansalaisten käytettävänä olevia kanavia myöten (ks. myös EOA1983, 33; Stakes 12/1995, 8). Näin ollen järjestöjen toiminta on tärkeää. Useatjärjestöt tuottavat muun toimintansa ohella myös mielenterveyspotilaille tarkoi-tettuja palveluita, joita kunnat ja sairaanhoitopiirit ostavat. Varsinaisten mielen-terveysjärjestöjen lisäksi tavalla tai toisella mielenterveyteen liittyviä palveluitatuottavat myös muut järjestöt. Lähes koko järjestökentällä on palveluja, jotkajotenkin liittyvät mielenterveyteen. Tällaisia ovat muun muassa pitkäaikaissai-rauksiin ja syöpäsairauksiin liittyvä sopeutumisvalmennus ja perhekuntoutus, lo-matoiminta, lastensuojelujärjestöjen toiminta ja turvakotitoiminta (ks. Taipale1996, 33).

Jokainen järjestö ja sen toimiala on erilainen, niin että osa järjestöistä onmielenterveyspotilaiden omia yhdistyksiä ja omaisyhdistyksiä, osa puolestaanammatillisin perustein palveluja tuottavia yhdistyksiä tai säätiöitä. Nämä järjes-töt toimivat ja tuottavat palveluita lähinnä kuntien avustusten, ostopalvelusopi-

226

musten ja raha-automaattiavustusten avulla. Järjestöt saattavat saada raha-auto-maattiavustuksina yleisavustusta toimintansa tueksi, kohdennettua toiminta-avus-tusta tietyn toiminnan lohkon hoitamiseen, investointiavustuksia esimerkiksitoimistotilojen tai mielenterveyskuntoutujille tarkoitettujen asuntojen hankin-taan taikka projektiavustuksia mielenterveyteen liittyvien projektien käynnistä-miseen. Raha-automaattiavustuksia myönnettiin mielenterveysjärjestöille vuonna2000 yhteensä 119 miljoonaa markkaa. Vuonna 1990 mielenterveystyöhön myön-nettiin avustuksia 21,3 miljoonaa markkaa (Vnp 1990). Mielenterveysjärjestöillemyönnetyt raha-automaattiavustukset ovat siten kasvaneet huomattavasti 10 vuo-den aikana.

Mielenterveyslaki. Kunnan tulee mielenterveyslain mukaan huolehtia mie-lenterveyspalveluiden järjestämisestä alueellaan osana kansanterveystyötä sitenkuin kansanterveyslaissa (66/1972) säädetään ja osana sosiaalihuoltoa siten kuinsosiaalihuoltolaissa (710/1982) säädetään. Mielenterveystyön yleinen suunnit-telu, ohjaus ja valvonta kuuluu mielenterveyslain 2 §:n mukaan sosiaali- ja ter-veysministeriölle. Läänin alueella mielenterveystyön suunnittelu, ohjaus ja val-vonta kuuluu kuitenkin lääninhallitukselle, joka toimii tältä osin sosiaali- ja ter-veysministeriön alaisena. Mielenterveystyön asiantuntijavirastona toimii So-siaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus. (MtervL 2 §.) Erikoissai-raanhoitolaissa (1062/1989) tarkoitetun sairaanhoitopiirin kuntayhtymän tuleemielenterveyslain mukaan huolehtia erikoissairaanhoitona annettavista mielen-terveyspalveluista alueellaan siten kuin erikoissairaanhoitolaissa ja mielenter-veyslaissa säädetään. Kunnan mielenterveyslain nojalla järjestämään toimintaansovelletaan sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslakia, ellei lailla toisin sää-detä. (MtervL 3 §.) Tämä tarkoittaa myös sitä, että kunta voi joko järjestää pal-velut itse tai ostaa ne esimerkiksi kuntayhtymältä tai yksityiseltä palvelujen tuotta-jalta, kuten järjestöltä, ellei lainsäädännössä nimenomaan säädetä jotakin tehtä-vää kunnan itsensä tai kuntayhtymän hoidettavaksi.

Kunnan tai kuntayhtymän on mielenterveyslain mukaan huolehdittava sii-tä, että mielenterveyspalvelut järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaisiksi kuinkunnassa tai kuntayhtymän alueella esiintyvä tarve edellyttää. Mielenterveyspalve-lut on ensisijaisesti järjestettävä avopalveluna. Palvelut on järjestettävä samalla niin,että oma-aloitteista hoitoon hakeutumista ja itsenäistä suoriutumista tuetaan.(MtervL 4 §.) Mielenterveyspalvelujen järjestämisessä on sairaanhoitopiirin kun-tayhtymän ja sen alueella toimivien terveyskeskusten yhdessä kunnallisen so-siaalihuollon ja erityispalveluja antavien kuntayhtymien kanssa huolehdittava sii-tä, että mielenterveyspalveluista muodostuu toiminnallinen kokonaisuus.(MtervL 5.1 §.) Säännös edellyttää hoidon porrastamista niin, että hoitomuo-tojen valinta tapahtuu potilaiden kannalta mahdollisimman tarkoituksenmukai-sella tavalla (HE 201/1989 vp, 14). Säännös edellyttää myös sitä, että kuntienjärjestöiltä ostamat palvelut muodostavat toiminnallisen kokonaisuuden yhdessä mui-den kuntalaisille tarjolla olevien mielenterveyspalvelujen kanssa.

Mielenterveyslain mukaan mielisairautta tai muuta mielenterveyden häi-riötä potevalle henkilölle on riittävän hoidon ja palvelujen ohella yhteistyössä kun-nan sosiaaliviranomaisten kanssa järjestettävä mahdollisuus hänen tarvitse-maansa lääkinnälliseen tai sosiaaliseen kuntoutukseen liittyvään tuki- ja palveluasu-

227

miseen siten kuin siitä on erikseen säädetty. (MtervL 5.2 §.) Tätä koskevia sään-nöksiä sisältyy muun muassa lakiin vammaisuuden perusteella järjestettävistä pal-veluista ja tukitoimista (380/1987) sekä asiaa koskevaan asetukseen (759/1987).Mahdollisuus tuki- ja palveluasuntoon tulee mielenterveyslakia koskevan halli-tuksen esityksen mukaan järjestää ensisijaisesti silloin, kun henkilön hoito voi-daan sairaalassa tapahtuvan hoidon sijasta järjestää avohoitona. Mielenter-veyshäiriöitä potevien henkilöiden osalta kyseeseen tulee lähinnä tukiasuminen,jossa asumisen omatoimisuus korostuu mutta johon liittyy myös henkinen tukija hoiva, joiden avulla potilas selviää päivittäisistä toiminnoista. Jos ravitsemuk-seen, perushygieniaan ja päivittäisten asioiden hoitamiseen liittyvät toimet edel-lyttävät lähinnä henkilön teknistä auttamista, tulee kysymykseen palveluasumi-nen, jolloin asioiden hoitoon liittyvien palveluiden tulisi olla saatavana palvelu-jen välittömässä läheisyydessä. (HE 201/1989 vp.)

Mielenterveyspalveluiden nykypäivä. Psykiatrisessa hoitojärjestelmässä ontapahtunut suuria rakenteellisia muutoksia 30 viime vuoden aikana. Hoitojär-jestelmä on muutettu aiemmasta sairaalapainotteisesta hoitojärjestelmästä avo-hoitopainotteiseksi järjestelmäksi. Samaan aikaan kun hoitojärjestelmää on uudis-tettu ja sairaansijoja vähennetty, ovat mielenterveysongelmat lisääntyneet. Mielen-terveyteen liittyvät häiriöt ovat yleisiä kaikissa ikäryhmissä. Eräiden arvioidenmukaan vähintään viidesosa suomalaisista aikuisista kärsii jostakin mielenter-veyden häiriöstä. Lapsista ja nuorista 15–20 %:lla arvioidaan olevan psyykkinenhäiriö ja noin 7–8 % on erityistason psykiatrisen hoidon tarpeessa. (STM 2000b.)

Mielenterveyden häiriöt ovat nousseet 1990-luvulla suurimmaksi eläkkeelle siir-tymistä ja pitkäaikaista työkyvyttömyyttä aiheuttavaksi sairausryhmäksi. Kyseessäon ainoa työkyvyttömyyden perusteena oleva sairausryhmä, jossa on tapahtunutlukumääräistä lisääntymistä (25 %) ikävakioidusti vuosina 1975–1995, mikä kos-kee sekä voimassa olevia että uusia eläkkeitä. Mielenterveyteen liittyvät häiriötovat syynä 37 %:ssa alle 64-vuotiaiden ja 53 %:ssa alle 55-vuotiaille myönne-tyistä työkyvyttömyyseläkkeistä. (STM 2000b.) Vastaavasti Kansaneläkelaitok-sen tilastojen mukaan mielenterveys- ja käyttäytymishäiriöiden perusteella myön-netyt sairauspäivärahakaudet ovat lisääntyneet huomattavasti 10 viime vuodenaikana. Vuonna 1988 alkaneita sairauspäivärahakausia oli 26 950, kun vuonna1998 niitä oli 37 820 kappaletta (Kela). Mielenterveysongelmien aiheuttamatkustannukset ovat huomattavia. Mielenterveyden ja sen edistämisen näkökulmatulisi ottaa huomioon yhteiskuntapoliittisessa suunnittelussa, päätöksenteossa jajulkisten palveluiden tuottamisessa.

Psykiatrisia sairaansijoja vähennettiin rajusti 1990-luvulla, niin että ne ovatvähentyneet alle puoleen vuoden 1990 tasosta. Sairaansijat alkoivat vähentyäkuitenkin jo 1970-luvulla. Sama kehitys voimistui 1980-luvulla ja on jatkunutnäihin päiviin saakka. Psykiatrian erikoisalan sairaaloissa tuotetut hoitopäivätovat vähentyneet samaa tahtia, mutta vuosittain hoidettujen potilaiden koko-naismäärä on vähentynyt vain vähän. Psykiatrian erikoisalan sairaalapalvelujenkäytössä on kuitenkin alueellisia ja kuntien välisiä eroja. Sairaalapalvelujen käyttöon osaltaan tehostunut, hoitoajat ovat lyhentyneet, ja pitkäaikaisia sairaalapoti-laita on pyritty siirtämään erilaisiin asumispalveluihin, lähinnä hoito- ja palve-lukoteihin, joita ovat 1990-luvulla perustaneet sekä kunnat että yksityiset pal-

228

veluntuottajat. Psykiatrisen diagnoosin saaneiden potilaiden hoito on siirtynytpsykiatrian erikoisalan sairaaloista muihin kunnallisiin sairaaloihin. Hoitokäytän-nöt ovat myös muuttuneet niin, että esimerkiksi kehitysvammaiset henkilöt onsiirretty heille paremmin sopiviin hoitomuotoihin. Mielenterveyden häiriötä sai-rastavia iäkkäitä pitkäaikaispotilaita, jotka eivät tarvitse aktiivista psykiatristahoitoa, on siirretty erilaisiin vanhustenhuoltolaitoksiin. (Korkeila 1996, 43; Leh-tinen–Taipale 2000, 100–104.)

Mielenterveysalan rakennemuutos oli hallittua 1980-luvun ajan, mutta 1990-luvun laman myötä se muuttui hallitsemattomammaksi lainsäädännön kehityksen jataloudellisten resurssien niukkuuden vuoksi. Kunnat säästivät terveydenhuoltome-noissa samalla kun kuntien valtionosuuksia leikattiin. Vuonna 1993 toteutettuvaltionosuusuudistus muutti kustannusperusteisen valtionosuusjärjestelmän las-kennalliseksi ja antoi kunnille enemmän päätösvaltaa palvelujen järjestämisessä.Näin siirryttiin perinteisestä resurssiohjauksesta tulos- ja informaatio-ohjauk-seen. Tämä kaikki tapahtui samaan aikaan kun kunnissa oli mielenterveyslain-säädännön uudistamisen myötä saatu käyntiin psykiatristen sairaansijojen vähen-täminen ja painopisteen siirtäminen avohuoltoon.186 Mielenterveyspalvelujentarjonta on vähäistä verrattuna arvioihin niiden tarpeesta. Millään muulla sai-rastamisen alueella ei ole yhtä suurta ristiriitaa tarpeen ja tarjonnan välillä. (Tai-pale 1996, 25.)

Hoitojärjestelmässä tapahtunut rakennemuutos on siirtänyt hoitovastuunenenevässä määrin avohoitoon. Avohoidon resursseja on lisätty, mutta laitosval-taisen hoitojärjestelmän purkamisen jälkeen tilalle ei kuitenkaan ole rakennetturiittävän kattavaa ja monipuolista avohoitojärjestelmää. Myöskään mielenter-veyttä edistävä toiminta ja ehkäisevä työ eivät ole edenneet tarpeeksi laitoshoitoasupistettaessa. Kokonaisvaltaisten kehittämissuunnitelmien ja toimintaohjel-mien puuttuessa avopalvelut ovat jääneet riittämättömiksi ja palveluvalikoima onjäänyt vähäiseksi. Mielenterveyspalvelujen käyttäjillä on riski pudota hajanaisten jaeri toimijoiden tarjoamien palvelujen väliin. Pitkäaikaissairaiden tarvitsemia ar-kista selviytymistä, sosiaalista kanssakäymistä ja avohoitoa tukevia palveluita onliian vähän. Tilannetta hankaloittaa se, että kotipalvelun resursseja ei riitä käy-tettäväksi mielenterveyspotilaiden tarvetta vastaavasti. Toisaalta mielenterveys-potilaiden kuntoutuksen rahoitus on kestämättömällä pohjalla, sillä varsinkintyöllistymiseen tähtäävä kuntoutus on projektiluonteista, ja projekteja toteute-taan pitkälti raha-automaattiavustusten ja EU-rahoituksen turvin.187 Järjestöjenmerkitys näkyi myös 1990-luvun laman jälkeen, kun mielenterveyspotilaidenakuuttitilanteisiin pystyttiin tarjoamaan huomattavan vähän apua valtakunnal-lisesti. Järjestöt kehittivät tällöin raha-automaattiavustusten avulla paikallista tar-jontaa. (Taipale 1996, 22.) Huolimatta järjestöjen kasvaneesta roolista on va-paaehtoisjärjestöjen, potilas- ja omaisjärjestöjen ja julkisen sektorin välillä kui-tenkin liian vähän vuorovaikutusta (ks. STM 2000b).

Kuntien osuus ja painoarvo psykiatrisen hoidon suunnittelussa ja toteutuk-sessa lisääntyi 1990-luvulla. Monet kunnat ovat halunneet siirtää psykiatrisen

186 Ks. STM 2000b, ks. myös Talkkari 2000, Korkeila–Tuori, 61–75.187 STM 2000b, Leskinen 1999, 21–22; Taipale 1996; Korkeila 1996.

229

erikoissairaanhoidon avohoidon (mielenterveystoimisto) terveyskeskuksen alai-suuteen. (Ks. Talkkari 2000, Lehtinen–Taipale 2000). Kaikilla kunnilla ei kui-tenkaan ole mielenterveyspalveluiden järjestämistä koskevia kokonaisvaltaisiasuunnitelmia. Akuutti-, pitkäaikais- ja kuntoutuspalvelujen palveluvalikoima japalvelujen saatavuus vaihtelevat alueittain ja kunnittain. Myös lasten ja nuortenmielenterveyspalvelujen tarjonta on alueellisesti epätasaista ja lapsille tarkoitettu mie-lenterveyspalvelujärjestelmä on hajanainen. Terveyskeskukset, koulujen oppilas-huolto, lastensuojelu, kasvatus- ja perheneuvolat sekä sairaalat muodostavat suun-nittelemattoman palveluverkon, joka ei tavoita apua tarvitsevia nuoria. Lapsilletarkoitettuja psykiatrisia sairaansijoja ja päiväsairaanhoitoa sekä niitä tukevia avo-palveluita ei ole riittävästi.

Nykyinen palvelujärjestelmä ei pysty vastaamaan myöskään vaikeasti häi-riintyneiden ja vakavia rikoksia tehneiden ja vaarallisten nuorten hoidon tar-peeseen. (STM 2000b.) Psykiatristen potilaiden hoidon onnistuminen vaatiihoito- ja palvelujärjestelmän rakennemuutosten myötä yhteistyön koordinoin-tia ja hoitovastuun määrittelyä mielenterveystyön henkilöstön, perusterveyden-huollon, sosiaalitoimen, yksityisten palvelujen tuottajien ja muiden sidosryh-mien kesken. (Talkkari 2000, 3–4.) Hoitoketjun on oltava katkeamaton huolimat-ta siitä, että potilas siirtyy psykiatrisesta sairaalasta avohuollon palvelujen kutenjärjestön tuottamien asumiskuntoutuspalvelujen ja julkisyhteisön avohuollon pal-velujen piiriin. Mielenterveyspalveluiden kokonaissuunnitelman laatimiseksi, toi-minnan seuraamiseksi sekä tarkoituksenmukaisen työnjaon kehittämiseksi kun-tiin tarvitaan mielenterveyspalvelujen kehittämistyöryhmän mukaan hallintora-jat ylittävää mielenterveystyön yhteistä foorumia, johon kuuluu julkisen palve-lujärjestelmän edustajien lisäksi mielenterveyspalveluita tuottavien järjestöjen, yk-sityisten palvelujen tuottajien, säätiöiden ja palvelujen käyttäjien edustajat. (STM2000b.)

Vastuu palvelujen järjestämisestä on kunnalla. Kunnan ei kuitenkaan tarvitsetuottaa kaikkia palveluita itse, vaan se voi hankkia palveluita myös oman orga-nisaationsa ulkopuolelta. Kunnan tulee kuitenkin koordinoida palvelujen tuot-tajien välistä yhteistyötä ja huolehtia siitä, että kuntalaisten saatavilla on riittävämäärä riittävän laadukkaita avo-, välimuotoisia ja sairaalapalveluja. Kuntien jasairaanhoitopiirien tulee lisätä mielenterveyspotilaiden kuntoutuspalvelujen ohellamielenterveysongelmien ehkäisyyn suunnattuja palveluja. Tiedonkulku ja yhteis-työ eri palveluiden tuottajien ja toimijoiden, kuten viranomaisten, potilas-, omais-ja vapaaehtoisjärjestöjen välillä on turvattava. Mikäli eri toimijat tuottavat sai-raala- ja avopalvelut, tulee sopia työnjaosta ja turvata mahdollisuus hoitosuh-teen jatkuvuuteen, koska mielenterveyshäiriöiden hoidossa hoitosuhteen jatku-vuuden turvaaminen on erityisen tärkeätä. Hoitopaikan vaihtoa on valmistelta-va riittävästi potilaan kanssa ja turvattava sekä potilaan että tiedon siirtyminenuuteen paikkaan ilman katkoja. Potilas tulisi siirtää uuteen hoitopaikkaan saat-taen verkostoneuvottelun tai vastaavan neuvonpidon kautta niin että hoitovas-tuu pysyy selvänä. (STM 2000b.)

Mielenterveyspalveluiden järjestämisessä tarvitaan kaikkien toimijoidenvälistä yhteistyötä ja työnjakoa. Julkisilla palveluiden tuottajilla, järjestöillä, yksi-tyisillä palvelujen tuottajilla ja kansalaisten omaehtoisella toiminnalla on kullakin

230

oma tehtävänsä välimuotoisten palvelujen järjestämisessä. Mielenterveyspalvelujenkehittämissuositusten mukaan yksi kiireellisimmistä tehtävistä on lisätä välimuo-toisia palveluita erityisesti pitkäaikaispotilaille ja vaikeasti sairaille kuntoutujil-le. Avohoitoa tukevien toimintojen lisääntyminen on ollut riittämätöntä 1990-luvulla. Sairaaloissa on potilaita, jotka voitaisiin kotiuttaa, jos erilaisia asumis-palveluja ja niihin liittyviä riittäviä tukipalveluita olisi saatavilla. Varsinkin ym-pärivuorikautisia tukipalveluja tarvittaisiin lisää. Myös erilaisia yhteisö- ja ryh-mäasumisen muotoja tulee suositusten mukaan kehittää ja liittää ne toiminnal-listen terapioiden ohella tiiviisti osaksi avohoidon kokonaisuutta. (STM 2000b,ks. myös Taipale 1996.)

Sosiaali- ja terveysministeriö antaa mielenterveyspalveluita koskevan laa-tusuosituksen kesällä 2001 valmistuneen laatusuositusesityksen ja siitä saadunpalautteen pohjalta. Esityksessä tarkastellaan mielenterveysongelmien kehit-tymistä prosessina: Ensisijaista on tukea ihmisen kehitystä niin, että hän voisihyvin eikä mielenterveydellisiä ongelmia ilmaantuisi. Ongelmien ja mielen-terveyden häiriöiden kehittyminen on tunnistettava hyvissä ajoin, niin että ti-lanteeseen voidaan tarjota apua varhaisessa vaiheessa. Vakaviin mielentervey-den häiriöihin on aina oltava saatavilla psykiatrista hoitoa sekä avohoitona ettäsairaalahoitona. Esityksen mukaan kunnan tulee turvata sekä sairaalapaikkojaettä henkilökuntaa sen verran, että hoitoa tarvitseva pääsee hoitoon niin pian,ettei odottamisesta synny hänelle lisähaittaa. Hoitovastuun ja palvelujärjes-telmän sisäisen työnjaon on oltava selvä niin että hoitopaikka vaihtuu sovitul-la tavalla. Mielenterveyskuntoutuksen ajankohtainen haaste kunnissa on tuet-tujen asumismuotojen ja itsenäisen palveluasumisen kehittäminen. (STM2001h.)

Raha-automaattiavustusten on mielenterveyspalveluiden kehittämissuositus-ten mukaan tuettava alueellista palvelujen täydentämistä. (STM 2000b.) Selvi-tysmies Vappu Taipale puolestaan kiinnitti huomiota järjestöjen mielenterveys-työhön liittyvän yhteistoiminnan lisäämiseen alueellisesti ja paikallisesti. Selvi-tysmiehen mielestä olisi tärkeää tukea järjestöjen välistä verkottumista ja järjestö-jen toimintojen tehostamista erityisesti asiakasvirtojen osalta, jolloin järjestöt voi-sivat hyötyä toistensa osaamisalueista. Järjestöjen yhteistoimintaa voisi selvitys-miehen mukaan lisätä esimerkiksi siten, että raha-automaattiavustuksia myön-nettäisiin yhteishankkeisiin suhteessa enemmän kuin yhden järjestön toteuttamaanhankkeeseen. (Ks. Taipale 1996, 48.) Sosiaali- ja terveysalan järjestöille mielen-terveystyöhön myönnetyt raha-automaattiavustukset ovat kasvaneet huomatta-vasti 10 viime vuoden aikana. Kunnat toimivat yhteistyössä avustuksia saavienjärjestöjen kanssa ja hankkivat niiltä asukkaidensa tarvitsemia palveluja.

Sopimusvuori ry. Yhdistys on merkittävä mielenterveysalan uranuurtajaSuomessa ja suurin Tampereella toimiva mielenterveysalan järjestö. Sopimus-vuori ry on kehittänyt porrasteisen sosiaalipsykiatrisen kuntoutusmallin ja teh-nyt avohoidossa oleviin mielenterveyskuntoutujiin kohdistuvaa työtä 30 vuodenajan. Yhdistyksen tarkoituksena on sääntöjensä mukaan tukea psykiatrisista sai-raaloista takaisin yhteiskuntaan palaavia ja työskennellä yhdessä avohoidossa ole-vien psykiatristen toipilaitten kanssa heidän psyykkisen, fyysisen ja sosiaalisenkyvykkyytensä lisäämiseksi. Tarkoituksensa toteuttamiseksi yhdistys harjoittaa

231

sosiaalipsykiatrista kuntoutustoimintaa Pirkanmaan sairaanhoitopiirin alueella.(Ks. säännöt.)188

Sopimusvuori ry:n hallitukseen kuuluu tärkeimpien yhteistyötahojen ku-ten Tampereen kaupungin, Pirkanmaan sairaanhoitopiirin, Tampereen evanke-lisluterilaisten seurakuntien ja Tampereen yliopiston edustajat. Hallitukseen kuu-luu myös Tampereen kaupungin viranhaltijoita ja luottamushenkilöitä. Yhdis-tyksen suhteet julkisyhteisöihin ovat olleet tiiviit heti alusta lähtien (ks. Antti-nen–Ojanen; Ojanen ym.). Yhdistyksen jäseneksi pääsee yksityinen henkilö taioikeustoimikelpoinen yhteisö, joka hyväksyy yhdistyksen tarkoituksen (ks. yh-distyksen säännöt).

Yhdistyksen toiminta on pitkälti ammatillista: yhdistys tuottaa mielenter-veyskuntoutujille tarkoitettuja asumiskuntoutus- ja päiväkuntoutuspalveluita sekäjärjestää koulutusta. Sopimusvuoren toiminnassa yhdistyvät ammatillinen toimintaja vapaaehtoistoiminta sekä yhdistystoiminnalle tyypillinen edunvalvonta-aspekti:yhdistys pyrkii muun toimintansa ohella ajamaan mielenterveyskuntoutujien etujatiedottamalla asioista, lisäämällä avoimuutta, olemalla mukana erilaisissa mie-lenterveyden alaan liittyvissä työryhmissä ja vaikuttamalla eri tavoin yhteiskun-nalliseen päätöksentekoon. Vuoden 2000 lopussa Sopimusvuori ry:llä oli yhteensä466 kuntoutuspaikkaa, jotka sijaitsevat erilaisissa itsenäisissä asumis- ja päivä-kuntoutusyksiköissä eri puolilla Tampereen kaupunkia. Yhdistyksellä oli 83 työn-tekijää, joista 8 työskentelee toimistossa. Esimerkiksi vuoden 1999 lopussa yh-distys sai toimintakertomuksensa mukaan raha-automaattiavustusta 21 työnte-kijän palkkaukseen. Yhdistyksen toiminnan volyymi on kasvanut huomattavasti10 viime vuoden aikana. (Ks. tasekirjat 1990–2000, Sopimusvuori ry.)

Yhdistyksen monipuoliset työmuodot mahdollistavat portaittaisen, asteittain ete-nevän kuntoutuksen, niin että asiakas voi valita erilaisista kuntoutustoiminnoistaomaan tilanteeseensa sopivan vaihtoehdon kuntoutussuunnitelmansa mukaises-ti. Sopimusvuoren kuntoutusmallin mukaan asiakas voi edetä kuntoutusportaal-ta toiselle oman kuntonsa ja kuntoutussuunnitelmansa mukaan. Siten esimer-kiksi psykiatrisesta sairaalasta yhdistyksen toiminnan piiriin tukeva asiakas voiasua ensin paljon tukea tarvitseville tarkoitetussa kuntoutuskodissa, jossa on hen-kilökuntaa paikalla ympäri vuorokauden. Sieltä asiakas voi siirtyä tavalliseen kun-toutuskotiin tai pienkotiin ja lopulta tuettuun asuntoon. Kuntoutumisensa myötähän voi ottaa osaa erilaisiin päivätoimintoihin. Joskus asiakkaan terveydentilanjohdosta kuntoutuminen ei etene toivotulla tavalla, vaan hän asuu kuntoutusko-dissa vuosikymmeniä.

Yhdistyksellä oli vuoden 2000 lopussa yhteensä 223 asumiskuntoutuspaik-kaa, jotka sijoittuivat paljon tukea tarvitsevien kuntoutuskoteihin, muihin kun-toutuskoteihin, pienkoteihin sekä tuettuihin asuntoihin (tasekirja 2000, 1). Asiak-kaat ja henkilökunta työskentelevät kaikissa yhdistyksen kuntoutuspaikoissa

188 Tampereella toimii Sopimusvuori ry:n lisäksi myös muita mielenterveysalan järjestöjä.Esimerkiksi Mielenterveysyhdistys Taimi ry on potilasyhdistys, jonka tavoitteena on aut-taa ja tukea jäsentensä pyrkimyksiä kuntoutuksessa ja omatoimisuudessa sekä luoda tur-vallisuuden tuntua elämänoloihin. Omaiset mielenterveystyön tukena Tampere ry onperustettu tukemaan mielenterveyspotilaiden omaisia. Molemmat edellä mainitut järjestötovat saaneet raha-automaattiavustuksia.

232

ryhmänä ja suunnittelevat ja suorittavat kaikki päivittäiset toiminnot yhdessä niin,että myös asukkaat osallistuvat yhteisten asioiden hoitoon. Tavoitteena on, ettäasiakkaat kantaisivat vastuuta itsestään ja yhteisöstään sekä auttaisivat toinentoisiaan silloinkin, kun henkilökunta ei ole paikalla. Yhdistyksen kuntoutuskoditovat tiloiltaan ja toiminnoiltaan kodinomaisia yhteisöjä. (Sopimusvuori ry.) Sitentoiminta poikkeaa olennaisesti laitoshoidosta. Tukea voidaan antaa tarvittaessamyös omassa asunnossa asuvalle mielenterveyskuntoutujalle. Sopimusvuori rymyös välittää asuntoja asiakkailleen. Lisäksi yhdistyksellä on kaksi toimintakes-kusta, nuorten päivätoimintakeskus, päiväkerho- ja päivähoitokotitoimintaa, kol-me työsalia ja klubitalo189. Klubitalo tarjoaa jäsenilleen mahdollisuuden omatoi-misesti omien voimavarojen mukaan kehittää itseään. Eräs tärkeä toiminnan osa-alue on klubitalon jäsenien tukeminen työelämään siirtymisessä hankkimalla jä-senille määräaikaisia, puolipäiväisiä siirtymätyöpaikkoja. Kyseessä on eräänlai-nen työvoiman vuokraustoiminta. Jos työntekijä joutuu jostakin syystä olemaanpois töistä, klubitalolta tulee joku toinen työtehtävät osaava henkilö töihin var-sinaisen työntekijän puolesta (ks. Haataja 2000, 74–79).190

Yhdistys järjestää erilaisia kursseja ja koulutusta esimerkiksi muiden järjes-töjen ja julkisen sektorin työntekijöille sekä ulkomaalaisille. Keskeinen koulu-tuksen sisältö on sosiaalipsykiatrinen kuntoutustyö, toimiminen terapeuttisenayhteisönä sekä kuntoutustyön arviointi ja kehittäminen. Sopimusvuoren edus-tajat ovat olleet mukana monen uuden järjestön perustamisvaiheessa antamassaasiantuntija-apua toiminnan kehittämiseen liittyvissä kysymyksissä. Ruotsissa onmuutamilla paikkakunnilla otettu käyttöön Sopimusvuoren mallin mukainenporrasteinen kuntoutustoimintakokonaisuus. Näin on tehty esimerkiksi Nykö-pingin kaupungissa. Sopimusvuorelaiset osallistuvat kansainvälisiin seminaarei-hin ja muuhun kansainväliseen toimintaan ja pitävät tuolloin esitelmiä yhdis-tyksen toiminnasta ja toimintatavoista sekä hoitomuodoista (ks. Karjalainen 2000,34–35). Yhdistys on toteuttanut myös portaittaista tuettua työllistämistä koske-neen projektin yhdessä kahdeksan muun EU-maan toimijan kanssa.191

Sopimusvuori ry tekee myös ennalta ehkäisevää mielenterveystyötä, hoitaatiedotustoimintaa sekä osallistuu tutkimushankkeisiin (ks. Ojanen ym., 66–68).Yhdistys ja sen tukitoimikunta järjestävät yhdessä yksilö- ja ryhmämuotoista ys-tävätoimintaa ja erilaisia tilaisuuksia sekä matkoja. Ystävätoiminnan tuki liittyykaikkiin kuntoutuksen vaiheisiin. Yhdistyksen tukitoimikunnassa on mukana noinsata vapaaehtoistyöntekijää. Vapaaehtoistyöntekijät eivät ota hoidollista vastuu-ta potilaasta. Ystävätoiminnan kautta alkunsa saaneet ystävä- ja tukisuhteet saat-tavat kestää kymmeniä vuosia. Yhdistys on saanut lisäksi asiakkailleen tukityö-paikkoja, asuntoja sekä työsalitoimintaan sopivaa työtä. Vapaaehtoistoimintaantaa toisaalta elämänsisältöä myös monelle vapaaehtoistoimijalle ja on autta-nut monia selviämään omista elämän kriisitilanteista. Yhdistys on mukana myös

189 Yhdistyksen omistaman Näsinkulman klubitalon toiminta on amerikkalaisen FountainHouse -mallin mukaista. Toiminta perustuu klubitaloille yhteisten kansainvälisten stan-dardien ja toimintatavoitteiden varaan (ks. standardit).

190 Sopimusvuori ry; Sopimusvuoren rinteillä, Kauppila 2000, 45–48, tasekirjat, Ojanen ym.191 Sopimusvuori ry, Karjalainen ja Salmijärvi; Kulju–Valmari, 30–33.

233

Tampereen evankelisluterilaisten seurakuntien Mummon kammarin ja Setle-menttiyhdistys Naapurin perustamassa kolmannen sektorin osaamiskeskus Prak-siksessa, joka pyrkii kehittämään vapaaehtoistyötä. (Sopimusvuori ry, Karjalai-nen ja Salmijärvi.)

Sopimusvuoren käynnistämän Nuorten mielenterveyskuntoutujien elämän-taitojen ja työllistymisen edistämisprojektin eli ASKEL-kurssin tavoitteena ontukea nuorten mielenterveyskuntoutujien kokonaisvaltaista kehittymistä ja sel-viytymistä. Hanke jakautuu kolmeen osakokonaisuuteen: 1) nuorten mielenter-veyskuntoutujien elämäntaitojen peruskurssiin, 2) porrasteiseen työllistymiseenvalmentavaan koulutusohjelmaan ja työharjoitteluun sekä 3) eri ammattiryhmillesuunnattuun koulutusohjelmaan. ASKEL-kurssilla opetellaan arkielämässä sel-viytymiseen sekä opiskeluun ja työelämään liittyviä asioita. Kurssilaiset, joidentavoitteisiin kuuluu porrasteinen työllistyminen, ovat olleet työharjoittelussaSopimusvuori ry:n ja Sopimusvuorisäätiön kuntoutus- ja hoitoyhteisöissä sekäyhdistyksen organisoimissa siirtymävaiheen työpaikoissa. Sopimusvuoren laskel-mien mukaan ASKEL-kurssi vähensi julkisia menoja huomattavalla määrällä. Il-man ASKEL-kurssin tarjoamaa tukea ja kuntoutusta osa kurssilaista olisi to-dennäköisesti käyttänyt muita, yhteiskunnalle kalliimpia psykiatrisia palveluita.(Askel 1998 ja 1999; Karjalainen 2000a.) Yhdistys on saanut hankkeeseen raha-automaattiavustuksia.

Yhdistys toimii kiinteässä yhteistyössä kuntien sosiaali- ja terveystoimen, mie-lenterveyskeskuksen ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kanssa. Asiakkaan kuntou-tussuunnitelma tehdään yhteistyössä asiakkaan kanssa niin, että mukana on ainatilanteen mukaan Sopimusvuoren edustajien lisäksi myös esimerkiksi asiakastahoitaneen sairaalan, mielenterveystoimiston, Kelan ja sosiaalitoimen työnteki-jöitä sekä omaisia. Hoitoyhteistyön lisäksi Sopimusvuoren työntekijät tekevätyhteistyötä julkisyhteisöjen kanssa osallistumalla erilaisten toimikuntien asian-tuntijatyöskentelyyn, työryhmiin ja kehittämishankkeisiin. Sopimusvuori onmukana erilaisissa yhteisprojekteissa, kuten Pirkanmaan sairaanhoitopiirin ja senyhteistyötahojen välisessä Saumattomat hoitoketjut -hankkeessa (ks. Talkkari2000). Yhdistys osallistuu myös esimerkiksi palvelujen laadun kehittämistä kos-kevaan projektiin sekä seutukunnalliseen Pirkanmaan mielenterveystyön strate-gia- ja osaamiskeskushankkeeseen, jossa ovat mukana muun muassa Stakes, Tam-pereen yliopistollinen sairaala, Länsi-Suomen lääninhallitus ja Tampereen yli-opisto (ks. Pirkanmaan shp). Tätä ennen yhdistys osallistui psykiatrisen pitkäai-kaispotilaan kuntoutushankkeeseen (Talkkari 1999). (Karjalainen ja Salmijär-vi.)

Sopimusvuorella on yhteistyötä myös kaupungin asuntotoimen kanssa: Tam-pereen kaupungin asuntotoimi välivuokraa asuntoja Sopimusvuorelle, joka vuok-raa asunnot edelleen asiakkailleen samaan hintaan. Yhdistys on sitoutunut vas-taamaan kustannuksista, jos asunnossa tapahtuu muuta kuin normaalista asu-misesta aiheutuvaa kulumista. Järjestelyyn on päädytty, koska Sopimusvuorenasiakkaiden on monesti vaikea saada asuntoa vapailta markkinoilta muun muas-sa vuokraennakoiden vuoksi. (Karjalainen ja Salmijärvi; Sopimusvuori ry.) Vuonna1999 yhdistys perusti Tampereen kaupungin pyynnöstä kaksi paljon tukea tar-vitseville tarkoitettua hoivakuntoutuskotia lisää (tasekirja 1999). Sopimusvuori

234

edellyttää, että julkisyhteisöt kantavat omalta osaltaan hoitovastuuta niin ettäSopimusvuori hoitaa kuntoutustoimintaa, mutta julkinen sektori vastaa lääke-tieteellisen avun järjestämisestä Sopimusvuoren asiakkaille. (Karjalainen ja Sal-mijärvi.)

Sopimusvuori ry:llä on vuodesta 1993 alkaen ollut ostopalvelusopimus Tam-pereen kaupungin kanssa. Kaupunki ostaa suurimman osan yhdistyksen tuottamis-ta kuntoutuspalveluista. Yhdistys tekee yhteistyötä yhteensä 28 kunnan kanssahuolimatta siitä, että näiden kuntien kanssa ei ole tehty varsinaista ostopalve-lusopimusta. Yhdistys ottaa muista kunnista asiakkaita sillä ehdolla, että kuntasuostuu maksamaan hoitopäivämaksusta kunnan osuuden. (Karjalainen ja Sal-mijärvi.) Tampereen kaupunki on tehnyt sosiaali- ja terveystoimen ostopalvelu-sopimukset vuodesta 1999 alkaen siten, että perussopimus on voimassa toistaiseksi,ellei sitä irtisanota puolta vuotta ennen sopimuskauden päättymistä. Ostopalve-lusopimusta täydentää vuosittain tehtävä tuotantosopimus, joka sisältää ostetta-vien palvelujen määrät ja tuotehinnat sekä kokonaiskorvauksen suuruuden. (Tam-pere sotela.)

Yhdistyksen toiminnan laajentumiseen 10 viime vuoden aikana ovat vai-kuttaneet muun muassa avohoitopainotteisuus, sairaalapaikkojen vähentäminen,julkissektorin tekemät säästöt sekä yhteiskunnan kehittyminen niin, että mie-lenterveyteen liittyvät häiriöt ovat yleistyneet. (Karjalainen ja Salmijärvi.) Nuo-risotyöttömyys on osaltaan vaikeuttanut nuorten identiteettikehitystä ja yhteis-kuntaan sopeutumista. Perheen ja suvun tukiverkostot ovat heikentyneet. 1990-luvun lama ja sen mukanaan tuoma suuri työttömyys ovat aiheuttaneet lisäon-gelmia samalla kun valtion ja kuntien rahoitusongelmien vuoksi peruspalveluitaja toimeentulotukea on leikattu ja Kelan korvauksia karsittu. (Ks. Stakes.) Sopi-musvuoren toiminnan kasvuun vaikuttanee osaltaan myös se, että yhdistys ontunnettu toimija ja kuntien yhteistyökumppani Tampereen seudulla.

Kuntien mielenterveyspuolella tekemät säästöt ovat vaikuttaneet monin ta-voin Sopimusvuoren toimintaan. Myös kuntien ja Pirkanmaan sairaanhoitopii-rin käyttöön ottama sopimusohjausmalli näkyy yhdistyksen toiminnassa. Sairaa-lapaikkoja on vähennetty ja hoitoajat ovat lyhentyneet. (Karjalainen ja Salmi-järvi.)192 Avohoitoon tulee yhä huonokuntoisempia potilaita. Monet potilaistaovat moniongelmaisia niin että mielenterveysongelman lisäksi heillä on esimer-kiksi alkoholiongelma tai huumeriippuvuus193. Sopimusvuoreen tulevan asiakkaankuntoutus joudutaan monissa tilanteissa aloittamaan perusasioista sairaanhoitopii-rin sairaalojen kuntoutusosastojen ja -klinikkojen lopettamisen johdosta. (Karjalai-nen ja Salmijärvi.) Yhdistyksessä tehtävän kehittämistyön painopistealueet ovatolleet nuorten mielenterveyskuntoutujien ja vaikeasti psyykkisesti sairaiden avo-hoidossa olevien mielenterveyskuntoutujien palvelujen kehittämisessä.

Sopimusvuori ry:n toiminnalla on suuri merkitys julkisen terveydenhuollon täy-dentäjänä Tampereella ja sen lähialueilla. Merkitys kasvoi entisestään vuosituhan-nen vaihteessa, kun Pirkanmaan sairaanhoitopiiri sulki psykiatrisille potilaille

192 Pirkanmaan sairaanhoitopiirissä oli vuonna 1984 psykiatrisia sairaansijoja 1 564 kappa-letta, kun vuonna 2000 niitä oli enää 464 (ks. Talkkari 2000, 3–4).

193 Ks. Talkkari 2000, 3; asiasta myös Karjalainen ja Salmijärvi.

235

tarkoitetun Keijärven sairaalan ja sen kuntoutusklinikan. (Tasekirja 1999.) Mie-lenterveyspalveluiden kehittämissuositusten mukaan yksi kiireellisimmistä mie-lenterveyspalveluiden kehittämiseen liittyvistä tehtävistä on lisätä välimuotoisiapalveluita erityisesti pitkäaikaispotilaille ja vaikeasti sairaille kuntoutujille. Hei-dän käytössään tulee suositusten mukaan olla riittävästi eritasoisia yhteisöllisiäpäiväsairaalatoimintoja, päivä-, työ- ja toimintakeskuksia, vapaamuotoisia ko-koontumistiloja ja sosiaalisia klubeja, klubitalotyyppisiä palveluita, palvelukote-ja, pienkoteja, tuettuja asumismuotoja, hoidollisia asuntoloita ja kuntoutuskote-ja (ks. STM 2000b). Sopimusvuorella on kaikki sanotut toiminnot päiväsairaa-latoimintoja lukuun ottamatta.

Sopimusvuori ry:n monimuotoinen toiminta on mahdollistanut julkisen ter-veydenhuollon omien toimintojen keskittämisen psykiatriseen sairaalahoitoon tai mie-lenterveyskeskuksen toimintaan. Tämä on vaikuttanut myös psykiatriseen hoito-ja kuntoutusjärjestelmään tarkoitettujen voimavarojen jakamiseen. Voimavarojaon ohjattu avohoitopainotteiseen toimintaan samalla kun sairaalahoidon kus-tannuksia on voitu vähentää. Näin on luotu mahdollisuuksia psykiatristen häi-riöiden varhaisempaan diagnostiikkaan ja hoitoon. Sairaalahoidon jälkeen tarvit-tavaa kuntoutusta on voitu antaa aikaisempaan verrattuna varhaisemmassa vai-heessa ja toimintaan paremmin soveltuvassa ympäristössä pienissä kuntoutus-yksiköissä. Julkinen sektori on hyötynyt myös Sopimusvuoren koulutus- ja tut-kimustoiminnasta, kun psykiatrista hoitojärjestelmää on muutettu aikaisempaaavohoitopainotteisemmaksi. (Ks. Pitkäjärvi 2000.)

Yhdistys on saanut vuosina 1990–2000 raha-automaattiavustuksia yhteensänoin 16 miljoonaa markkaa. Yhdistyksen saamat avustukset ovat yleisavustuksia,kohdennettuja toiminta-avustuksia ja projektiavustuksia. Vuonna 2001 yhdistyssai raha-automaattiavustuksia yhteensä vajaat 3,4 miljoonaa markkaa. Yleisavus-tusta Sopimusvuori on saanut vuodesta 1998 lähtien. Lisäksi yhdistys on saanutkohdennettua toiminta-avustusta vapaaehtoistyöntekijöiden kouluttamiseen sekäNäsinkulman klubitalon ja nuorisopsykiatrisen päivätoimintakeskuksen toimin-taan. Projektiavustusta yhdistykselle on myönnetty esimerkiksi nuorisopsykiat-risen päivätoimintakeskuksen käynnistämiseen, mielenterveyskuntoutujien por-rasteisen työllistymisen edistämisprojektiin, nuorisopsykiatrisen päivätoiminta-keskuksen käynnistämiseen, vaikeasti sairaiden kuntoutuskotitoiminnan kehit-tämiseen sekä asumisen tukitoiminnan kehittämiseen. (RAYavustus, RAY 2001a.)Yhdistyksen saamat avustukset liittyvät siten yhdistyksen toiminnan ja toimin-tamuotojen kehittämiseen ja monipuolistamiseen.

Sopimusvuori ry ja Sopimusvuorisäätiö suunnittelevat parhaillaan laajaayhteishanketta, johon säätiö on anonut raha-automaattiavustusta. Tampereellasijaitsevasta vanhasta Pyynikin panimosta on tarkoitus tehdä keskus mielenter-veyspotilaiden kuntoutukseen. Hankkeeseen sisältyy lisäksi dementoituneille van-huksille ja iäkkäille mielenterveyspotilaille tarkoitettuja ryhmäkoteja sekä mie-lenterveyskuntoutujille tarkoitettuja tuki- ja palveluasuntoja. Palvelukeskukseenon tarkoitus saada myös harjoittelupaikkoja mielenterveyskuntoutujille. Tavoit-teena on, että keskuksen palvelut tukisivat toisiaan. Hankkeen perustamiskus-tannukset ovat 89 miljoonaa markkaa. Hanke sisällytettiin vuonna 2001 seuraa-via vuosia koskevaan ohjeelliseen avustussuunnitelmaan. Suunnitelman mukaan

236

hankkeeseen myönnettäisiin avustusta vuosina 2002 ja 2003 yhteensä 15 mil-joonaa markkaa. Hanke on tarkoitus toteuttaa raha-automaattiavustusten, asun-torahaston lainojen ja pankkilainojen turvin.194

Raha-automaattiyhdistys hankki vuosia 2001 ja 2002 koskevien jakoehdo-tuksien ja avustussuunnitelmien valmisteluvaiheessa hanketta koskevan lausun-non Tampereen kaupungilta. Sosiaali- ja terveyslautakunnan vuonna 2000 an-taman lausunnon mukaan hanke on tarpeellinen, koska psykiatrisia sairaalapaikko-ja on vähennetty huomattavasti viime vuosien aikana. Tämän vuoksi tarvitaan en-tistä enemmän erilaisia asumista, avohoitoa ja kuntoutusta tukevia palveluita. Tam-pereella ei lausunnon mukaan ole myöskään riittävästi erityisesti dementiaa sai-rastaville henkilöille sopivia palveluasuntoja. Lausunnon mukaan kaupungilla ei oleomia mielenterveyskuntoutujille tarkoitettuja palveluasuntoja eikä kuntoutuspaikko-ja. Kaupunki on hankkinut muun muassa Sopimusvuori ry:ltä ostopalveluina mie-lenterveyskuntoutujien asumispalveluita ja päiväkuntoutuspalveluita. Dementia-kotipalveluja on hankittu Sopimusvuorisäätiöltä säätiölle myönnetyn avustuksenkautta. Kaupungilla ei ole omia vanhuksille tarkoitettuja palveluasuntoja, vaan pal-velut hankitaan lausunnon mukaan pääasiassa ostopalveluna yhdistyksiltä ja sää-tiöiltä. Dementoituneille henkilöille tarkoitettuja palveluasuntoja ja ryhmäkote-ja tarvitaan lisää. Erityisryhmien palveluasumistarpeiden osalta kaupunki tukeu-tuu siten yksityiseen tuotantoon195. (Tampere 2000d, ks. myös Tampere 2001.)

Tampereen sosiaali- ja terveyslautakunta piti Sopimusvuoren hanketta tär-keänä myös vuonna 2001 RAY:lle antamassaan lausunnossa. Kaupunki asetti lau-sunnossaan hankkeen toteuttamisjärjestyksessä ensimmäiseksi verrattuna muiden kau-pungin alueella toimivien järjestöjen hankkeisiin ja raha-automaattiavustuksia kos-keviin hakemuksiin. Toteuttamisjärjestystä perusteltiin muun muassa kaupungintoiminnallisilla painopisteillä, alueellisella tarpeella ja yhteistyökokemuksilla.Raha-automaattiavustukset ovat kaupungin mukaan palveluasumisinvestointienkannalta erittäin tärkeitä. (Tampere 2001.)

Palvelujen kilpailuttamisesta kaupunki totesi RAY:n lausuntopyynnössäänesittämän kysymyksen johdosta, että kilpailuttaminen on tulevaisuudessa olennai-nen osa sen hankintastrategiaa myös sosiaali- ja terveyspalveluissa. Kaupunkiin ontarkoitus perustaa vuoden 2001 aikana erityinen palvelujen hankintalautakunta.Asumispalveluostoihin on tarkoitus soveltaa rajoitettua hankintamenettelyä, jossaetukäteen määritellyltä palvelujen tuottajaryhmältä pyydetään tarjoukset. Rat-kaisevia ovat tällöin palvelujen hinnan lisäksi luotettavuus, toimintakyky, laatuja yhteistyömahdollisuudet. Kaupunki viitasi antamassaan lausunnossa myös uu-den raha-automaattiavustuksia koskevan lain mukanaan tuomiin mahdollisuuksiin

194 Sopimusvuori 2000, Tampere 2000d sekä AL 15.6.2000: Pyynikin panimon alueelle tuleemielenterveyspotilaiden keskus, sekä toinen uutinen: Sopimusvuori siirtää useita palvelu-jaan yhteen paikkaan ja rakentaa tuki- ja palveluasuntoja, Raha-automaattiyhdistys avus-taa, Anja Mulari-Ikonen.

195 RAY pyysi kaupungilta lausuntoa myös siitä, voidaanko Sopimusvuoren suunnittelemaahanketta pitää kaupungin ja Kelan paikallistoimiston näkemyksen mukaan avohoidontoimintayksikkönä. Annetun lausunnon mukaan kyseessä on avohoidon toimintayksik-kö. Palvelu-, tuki- ja pienasunnoissa asuminen on huoneenvuokralakiin perustuvaa, jaasiakkaat maksavat saamistaan palveluista erillisen palvelumaksun.

237

kilpailuttaa toimintoja. Annetun lausunnon mukaan lausunnossa esillä olleidenjärjestöjen osalta varsinaisia rakennuttajayhteisöjä ei ole tarkoitus kilpailuttaa.Sen sijaan palvelutalojen ylläpitoon ja hoivapalveluihin liittyvien tuotteiden ja toi-mintojen osalta kilpailuttamiseen valmistaudutaan. – Arvattavaksi jää, mitä mai-nittu menettely tarkoittaisi esimerkiksi Sopimusvuoren ja erityisesti sen asiakkaidenosalta. (Tampere 2001.)

Mahdollisen raha-automaattiavustuksen myöntämisestä Sopimusvuorenhankkeeseen päättää viime kädessä valtioneuvosto tammi-helmikuussa 2002.Toteutuessaan hanke lisäisi osaltaan Sopimusvuori ry:n ja Sopimusvuorisäätiöntoiminnan tehokkuutta, kun toisiaan palvelevia toimintoja keskitettäisiin yhteenpaikkaan. Hanke on merkittävä myös Tampereen kaupungin kannalta, koskaTampereen kaupunki hankkii huomattavan osan mielenterveyskuntoutujien palve-luista Sopimusvuori ry:ltä ja vastaavasti dementikoille tarkoitetuista palveluista So-pimusvuorisäätiöltä. Jos hankkeeseen ei syystä tai toisesta myönnettäisi raha-au-tomaattiavustusta, hanke jäänee toteutumatta tai ainakin lykkääntyy.

5.3.2 PÄIHDEHUOLTO

Päihdepalvelujen kysyntä on kasvanut huomattavasti 10 viime vuoden aikana.Päihteiden käyttö on runsainta suurissa keskuksissa, joissa palvelutarpeisiin vai-kuttavat myös muut sosiaaliset kysymykset, kuten asunnottomuus, asuinaluei-den eriytyminen ja työttömyys. Myös päihteiden käyttöön liittyvät sosiaalisetongelmat lisääntyvät kuntakoon kasvaessa. (Ks. Kaukonen ym. 2000, 124–128).Vastaavasti huumeiden käytön lisääntyminen on tuonut uusia haasteita päihde-huollolle. Alkoholinkulutus kääntyi laskuun taloudellisen laman myötä. Talou-den noususuhdanne, Suomen liittyminen EU:hun ja alkoholipolitiikan muutoksetkäänsivät kulutuksen kuitenkin uudelleen kasvuun vuosikymmenen puolivälis-sä. (Ks. STkertomus 2000; StTaTo 2000–2003.) Päihteiden kulutuksen ja senhaittojen välillä on selvä yhteys, joten haittoja pyritään vähentämään huumaus-aine- ja alkoholipolitiikan keinoin. Kunnan päihdehuoltoon liittyvät velvollisuu-det määräytyvät päihdehuoltolain (41/1986) ja asetuksen (653/1986) mukaansekä raittiustyön osalta raittiustyölain (828/1982) ja asiaa koskevan asetuksenmukaan (233/1983).

Raittiustyölaki. Raittiustyön tarkoituksena on raittiustyölain mukaan totut-taa kansalaiset terveisiin elämäntapoihin ohjaamalla heitä välttämään päihteiden jatupakan käyttöä. Yleisten edellytysten luominen raittiustyölle on ensisijaisestivaltion ja kuntien tehtävänä. Käytännön raittiustyön tekemisestä vastaavat lainmukaan pääasiassa kunnat sekä raittius- ja kansanterveysjärjestöt. Kunnan rait-tiustyöstä vastaavan toimielimen tehtävänä on muun muassa seurata kunnassa teh-tävää raittiustyötä ja muuta ehkäisevää päihdetyötä sekä tehdä esityksiä ja aloit-teita raittiustyön ja muun ehkäisevän päihdetyön kehittämiseksi kunnan alueella,järjestää toimialaansa kuuluvaa koulutus-, tiedotus- ja neuvontatoimintaa sekätoimia päihteiden käytön ja päihdehaittojen ehkäisemiseksi ja vähentämiseksi.Kunnan toimielimen tulee toimia yhteistyössä raittiustyötä ja ehkäisevää päihde-työtä tekevien sekä muiden terveitä elämäntapoja edistävien yhteisöjen kanssa. (Rait-tiustyölaki 1–2 §:t, raittiustyöasetus 1 §.)

238

Raittiustyön yleinen johto, ohjaus ja valvonta kuuluvat sosiaali- ja terveys-ministeriölle ja sen alaisina lääninhallituksille. Lääninhallituksen tulee suunni-tella, kehittää ja sovittaa yhteen läänin alueella tehtävää raittiustyötä, muuta eh-käisevää päihdetyötä ja tupakointia vähentävää työtä. Lääninhallituksen tulee li-säksi avustaa kuntia raittiustyön, muun ehkäisevän päihdetyön ja tupakointiavähentävän työn neuvottelu- ja koulutustilaisuuksien järjestämisessä sekä toimiayhteistyössä eri viranomaisten ja yhteisöjen – käytännössä järjestöjen ja säätiöiden –kanssa raittiustyön, muun ehkäisevän päihdetyön ja tupakointia vähentävän työnkehittämiseksi läänin alueella. Raittiustyön toimeenpanoon, raittiuden edistämi-seen ja alkoholiolojen seuraamiseen kuuluvista tehtävistä huolehtii kunnan mää-räämä monijäseninen toimielin. Kunnan raittiustyölain nojalla järjestämään toi-mintaan sovelletaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuu-desta annettua lakia. Valtion talousarvioon otetaan raittiustyölain mukaan mää-räraha, joka käytetään päihteiden käytöstä aiheutuvien haittojen ehkäisemiseensosiaali- ja terveysministeriön vuosittain vahvistaman käyttösuunnitelman mu-kaisesti. (Ks. RaittiustyöL; RaittiustyöA 15 §.) Päihde- ja raittiustyötä tekevillejärjestöille myönnetään myös raha-automaattiavustuksia.

Päihdehuoltolaki. Päihdehuollon tavoitteena on ehkäistä ja vähentää päih-teiden ongelmakäyttöä ja siihen liittyviä sosiaalisia ja terveydellisiä haittoja sekä edis-tää päihteiden ongelmakäyttäjän ja hänen läheistensä toimintakykyä ja turvallisuutta.Kunnan on päihdehuoltolain mukaan huolehdittava siitä, että päihdehuolto jär-jestetään sisällöltään ja laajuudeltaan sellaiseksi kuin kunnassa esiintyvä tarveedellyttää. Päihdehuollon palvelujen ja toimenpiteiden järjestäminen ja kehittä-minen kuuluu lain mukaan sosiaalihuollon osalta sosiaalihuollon asioita hoita-valle lautakunnalle ja terveydenhuollon osalta terveysasioita hoitavalle lautakun-nalle. Sosiaalilautakunnan ja kunnan muiden viranomaisten on ehkäistävä alko-holin ja muiden päihteiden ongelmakäyttöä yleisesti lisäävien olosuhteiden jaelämäntapojen syntymistä. Lautakuntien on seurattava päihteiden ongelmakäyt-töä kunnassa ja välitettävä tietoa ongelmakäytön syntyyn, ehkäisyyn ja hoidet-tavuuteen liittyvistä tekijöistä sekä annettava asiantuntija-apua muille viranomai-sille samoin kuin kunnan asukkaille ja kunnassa toimiville yhteisöille. (Päihde-huoltoL 1–5 §:t; asetus 1 §.)

Lainsäädännössä otetaan huomioon viranomaisten ja järjestöjen välinenyhteistyö. Päihdehuoltolaki velvoittaa edellä selostetun mukaisesti sosiaalilauta-kunnan antamaan asiantuntija-apua kunnassa toimiville päihdehuollon ja rait-tiustyön alalla toimiville järjestöille. Laki velvoittaa myös viranomaisia ja yhteisö-jä olemaan keskenään yhteistyössä (PäihdehuoltoL 9 §). Yhteistyö voi käytän-nössä olla hyvinkin tiivistä, sillä kunta voi järjestää päihdehuollon palvelut joko itse,yhteistyössä muiden kuntien kanssa, kuntayhtymän kautta tai hankkimalla palvelutyksityiseltä palvelujen tuottajalta, kuten sosiaali- ja terveysalan järjestöltä, ellei jonkinpalvelun osalta erikseen toisin säädetä (ks. PäihdehuoltoL 4 §, STVOL 4 §). Si-ten kunta voi ostaa päihdehuollon palveluja esimerkiksi paikkakunnalla toimi-valta päihdetyötä tekevältä järjestöltä tai säätiöiltä. Myös sosiaali- ja terveyden-huollon tavoite- ja toimintaohjelmassa korostetaan kuntien, hallintokuntien, vi-ranomaisten ja elinkeinoelämän välistä päihdeongelmiin liittyvää yhteistyötä.Kunnan päihdehuoltolain nojalla järjestämään toimintaan sovelletaan lähtökoh-

239

taisesti sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annet-tua lakia (PäihdehuoltoL 4 §).

Sosiaali- ja terveydenhuollon yleisiä palveluja tulee kehittää siten, että nii-den piirissä pystytään riittävästi hoitamaan päihteiden ongelmakäyttäjiä sekä tar-vittaessa ohjaamaan avun ja tuen tarpeessa oleva henkilö erityisesti päihdehuol-toon tarkoitettujen palvelujen pariin. Palvelut tulee järjestää ensisijaisesti avohuollontoimenpitein siten, että ne ovat helposti tavoitettavia, joustavia ja monipuolisia.(PäihdehuoltoL 6 §.) Päihdehuoltolaissa ei kuitenkaan erikseen luetella palve-luita, joita kunnan on järjestettävä päihdehuollon erityispalveluina (ks. myös Tuori1995, 214). Palvelut on järjestettävä sellaisiksi, joita kunnassa esiintyvä tarve edel-lyttää (ks. PäihdehuoltoL 3.1 §). Jos kunta ei ole järjestänyt riittävästi päihde-huollon palveluja, asia voidaan saattaa sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessäolevan perusturvalautakunnan tutkittavaksi (PäihdehuoltoL 4 §, STVOL 35 §).Riittävyyttä arvioitaessa otetaan huomioon palvelujen tarve kunnassa (vrt. Mu-talahti 1996, 51).

Päihdehuollon palveluja tulee antaa henkilölle, jolla on päihteiden käyt-töön liittyviä ongelmia, sekä hänen perheelleen ja muille läheisilleen. Palvelu-ja on annettava henkilön, hänen perheensä ja muiden läheistensä avun, tuen jahoidon tarpeen perusteella. (PäihdehuoltoL 7 §.) Edellä mainitussa säännök-sessä tarkoitetulla henkilöllä voidaan tulkita olevan subjektiivinen oikeus saa-da huoltoa, mutta ei juuri tiettyä huollon tarvetta tyydyttävää palvelua, kutenhoitoa haluamassaan laitoksessa. Yksittäisten palvelujen antamiseen vaikutta-vat huollon tarpeen lisäksi käytettävissä olevat voimavarat. Palvelut ovat luo-kiteltavissa määrärahasidonnaisiksi etuuksiksi. (Tuori 1995, 214–215; Muta-lahti 1996.) Kunnalla ei ole kuitenkaan oikeutta jättää palveluja järjestämättä silläperusteella, että sillä ei ole ollut lainkaan tarkoitukseen varattua määrärahaa. Josasiakkaalla on huollon tarve, hänelle on järjestettävä jokin tarvetta vastaavapalvelu, vaikka kunta ei olisikaan varannut kyseiseen tarkoitukseen määrära-haa. (Mutalahti 1996, 50–51.) Palvelujen piiriin on voitava hakeutua oma-aloit-teisesti ja niin, että asiakkaan itsenäistä suoriutumista tuetaan. Hoidon on pe-rustuttava luottamuksellisuuteen. Toiminnassa on otettava ensisijaisesti huo-mioon päihteiden ongelmakäyttäjän ja hänen läheistensä etu. Palveluja annet-taessa on päihteiden ongelmakäyttäjää tarvittaessa autettava ratkaisemaan myöstoimeentuloon, työhön ja asumiseen liittyviä ongelmiaan. (Ks. Päihdehuol-toL 6–8 §:t.)

Päihdehuollon todellisuus. Sosiaali- ja terveydenhuollon kannalta päihtei-den – alkoholin, huumausaineiden, lääkkeiden ja liuottimien – käyttö on liika-käyttöä, jos aineen päihtymystarkoituksessa tapahtuvaan käyttöön liittyy sosiaa-lisia, fyysisiä tai psyykkisiä haittoja. Haittoja tarkasteltaessa otetaan huomioonsekä käyttäjälle itselleen että hänen läheisilleen, kuten perheenjäsenille tai muu-toin läheisissä vuorovaikutussuhteissa oleville henkilöille aiheutuvat haitat. Lii-kakäyttäjillä esiintyy ongelmia päihdyttävien aineiden käytön lisäksi erityisestifyysisen ja psyykkisen terveyden alueella, sosiaalisissa suhteissa sekä usein myöstoimeentuloon, asumiseen ja työhön liittyvissä kysymyksissä. (Ks. Stakes 1993,3–4; Taipale ym., 114–115.) Alkoholiongelman seurauksena voi olla esimerkiksirattijuopumus, avioero, väkivaltaisuus tai työsuhteen päättyminen tai vastaavasti

240

huumeiden käytön myötä ajautuminen rikollisille teille. Ongelmakäyttäjien jaheidän läheistensä palvelutarpeet ovat hyvin erilaisia ja moninaisia.

Päihdehuollon palveluja on saatavissa sekä terveydenhuollossa että sosiaa-lihuollossa. Päihteiden ongelmakäyttöön liittyvää ohjausta, neuvontaa ja ter-veyskasvatusta annetaan muun muassa terveystarkastusten ja normaalin vastaan-ottotoiminnan yhteydessä sekä koulu-, opiskelija- ja työterveyshuollossa. Päih-teiden käyttöön liittyvien myrkytystilojen, sairauksien ja vammojen hoito kuu-luu terveydenhuolto-organisaatiolle, ensisijaisesti terveyskeskuksille. Monilla ter-veyskeskuksilla on mahdollisuuksia myös ongelmakäyttäjän tarvitseman katkai-suhoidon järjestämiseen. Päihteiden ongelmakäyttöön liittyvät vaikeat vieroitus-oireet saattavat edellyttää yleissairaalassa tai psykiatrisessa sairaalassa annetta-vaa hoitoa. Psykiatrisessa sairaalassa hoidetaan myös niitä, joille päihteiden käyttöon aiheuttanut akuutin psykoottisen tilan, tai jos päihteiden käyttö liittyy mui-hin sairaalahoitoa vaativiin psyykkisiin häiriöihin. (Ks. Stakes 1993, Kaukonenym. 2000.)

Päihdeongelmista kärsivät henkilöt voivat käyttää yleisiä sosiaalipalvelujaja -etuuksia, kuten kotipalvelua, toimeentulotukea ja kasvatus- ja perheneuvon-taa. Ongelmakäyttäjien asumispalvelut voidaan järjestää suurelta osin osana nor-maalia asumista tai sosiaalihuollon yleistä tukiasuntotoimintaa. Normaalin so-siaalihuollon lisäksi päihdeongelmaisille järjestetään päihdehuollon erityispalve-luita sekä laitos- että avohoidon palveluina. Esimerkiksi A-klinikat ovat ongel-makäyttäjille ja heidän läheisilleen tarkoitettuja avohuollon palveluyksiköitä, joi-den tavoitteena on päihdeongelmien ja niihin liittyvien fyysisten ja psyykkistenpäihdeongelmien ehkäisy sekä päihdeongelmaisten aseman ja toimintaedellytys-ten parantaminen (katkaisuhoito). Klinikkojen henkilökunta koostuu sekä so-siaalityön että terveydenhuollon työntekijöistä. Katkaisuhoitoasemien tavoitteena onvalvotussa ympäristössä lyhytaikaisen laitoshoidon myötä lopettaa asiakkaan päih-teiden käyttö, luoda edellytykset fyysiselle kuntoutumiselle sekä sosiaalisten ongelmienselvittelyn käynnistämiselle. Kuntoutuslaitokset puolestaan antavat vieroitushoi-toa ja pidempiaikaisempaa kuntoutusta. Lisäksi päihdehuollon palveluasumistajärjestetään erilaisissa toimintayksiköissä kuten hoitokodeissa ja suojakodeissa.Päihdeongelmaisille järjestetään myös tuettua asumista. Ensisuojat ovat päih-deongelmaisten väliaikaisia majoituspaikkoja. Lisäksi on olemassa muita päih-deongelmaisille tarkoitettuja avohuollon palvelupisteitä, kuten päiväkeskukset,harrastustoimintakeskukset ja nuorten selviämisasemat. (Ks. Stakes 1993, Kau-konen 2000, 108–114.)

Päihdehuollon sektorilla on myös vapaaehtoistoimintaa. A-killat ovat A-klinikoiden asiakkaiden perustamia rekisteröityjä yhdistyksiä, jotka pyrkivät toi-mimaan eräänlaisena jatkohoitopaikkana varsinaisen hoidon jälkeen. Järjestöilläon laajaa vapaa-ajan toimintaa, ja ne järjestävät erilaisia tilaisuuksia sekä tiedo-tus- ja valistustoimintaa. AA-ryhmät ovat alkoholistien itsensä perustamia to-veriseuroja, joissa esiinnytään nimettömiä. AL-ANON-ryhmät puolestaan ovatalkoholistien omaisille tarkoitettuja vastaavia ryhmiä. (Ks. Stakes 1993.) Huu-metyötä tekevistä järjestöistä voidaan mainita esimerkiksi Irti Huumeista ry. Eri-laisten järjestöjen toiminta täydentää kunnan päihdehuoltoa tekemällä ennalta eh-käisevää työtä, nuorisotyötä ja katutyötä, tiedottamalla asioista, auttamalla jat-

241

kohoitopaikan etsimisessä, järjestämällä puhelinpalvelua, tukihenkilötoimintaa,päivätoimintakeskuksen palveluita ja erilaista vapaa-ajan toimintaa. (Ks. myösKekki 1998, 52–53.) Vastaavasti 2000-luvun alkoholiohjelmassa korostetaan laa-jan yhteistyön ohella muun muassa järjestökentän toimintamahdollisuuksien vah-vistamista lähiyhteisöjen tukemiseksi alkoholiongelmiin puuttumisessa ja niidenehkäisyssä (STM 2001g).

Valtionosuuksia kunnallisiin ja järjestöjen tuottamiin päihdepalveluihin alet-tiin myöntää 1970-luvun puolivälissä. Samalla järjestöpohjaisia palveluita ryh-dyttiin kunnallistamaan. Vuonna 1984 toteutettu valtionosuuksia koskenut Val-tava-uudistus siirsi kunnallisen ja järjestöpohjaisen päihdetyön järjestämisvas-tuun kunnille. Samaa korosti myös 1986 säädetty päihdehuoltolaki. Järjestöjenja kuntien palveluita alettiin rahoittaa samojen suoritekohtaisten periaatteidenmukaisesti. Valtion vastuulle jäi omia päihdeongelmaisille tarkoitettuja huolto-loita, joista luovuttiin 1990-luvun puoliväliin mennessä. Järjestöille valtion bud-jetista myönnetyt avustukset on myönnetty raha-automaattiasetuksen muutoksen ta-kia vuodesta 1988 alkaen raha-automaattiavustuksina. Muutoksen vuoksi valtio saat-toi kanavoida rahaa järjestöjen päihdetyöhön aikaisempaa pitkäjännitteisemmin javäljemmin verrattuna aikaisempiin järjestöjen valtion budjetista saamiin harkinnan-varaisiin valtionosuuksiin. (Ks. Kaukonen 2000.)

Valtio osallistuu kunnille päihdehuollosta aiheutuviin kustannuksiin kui-tenkin sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksien sekä järjestöille myönnet-tävien raha-automaattiavustusten kautta. Kunnille myönnettäviä valtionosuuk-sia ei enää 1990-luvun alussa toteutetun valtionosuusuudistuksen jälkeen ”kor-vamerkitä”. Kunta voi toisaalta hankkia tarvittavat palvelut myös ulkopuoliseltapalvelujen tuottajalta. Kunnallisia päihdehuollon erityispalveluita onkin vähen-netty, ja osa kunnista hankkii päihdehuollon erityispalveluja aikaisempaa enem-män ostopalveluna. Kunnat osallistuvat samalla päihdehuollon palveluja tuotta-vien järjestöjen toimintamenojen maksuun ostopalvelujen maksamisen kautta.Ostopalveluista aiheutuvien menojen säätely ja sopeuttaminen on kunnille hel-pompaa kuin omien yksiköiden lakkauttaminen. Yleensä kunnat eivät rahoitajärjestöjen investointeja. Myös kuntien omat investoinnit päihdehuollon erityis-palveluihin ovat jääneet marginaalisiksi. (Ks. Kaukonen ym. 2000.)

Avohuollon korostamisen johdosta päihdehuollon laitospaikkoja ja työvoi-maa on vähennetty. Avopalveluja ei kuitenkaan ole lisätty samassa suhteessa, ei-vätkä avohuollon palvelut aina ole riittäviä huolimatta siitä, että niitä koroste-taan päihdehuoltolaissa. (Ks. Leskinen 1999, 23–24; Mutalahti 1996, 24.) Avo-huollon onnistuneisuus edellyttää, että avohuollon palveluihin osoitetaan riittävästiresursseja. Päihdehuollon ongelmana on myös kuntouttavan hoidon vähentämi-nen ja sen seurauksena sairaalahoidon lisääntyminen (Leskinen 1999, 26). Päih-deongelmaisten asianmukainen hoito, huolto ja kuntoutus ovat yhteiskunnalleja valtiontaloudelle ajan mittaan edullisempi vaihtoehto kuin heidän jäämisensävaille huolenpitoa ja hoitoa. Ennalta ehkäisevässä päihdetyössä tehdyt säästötkostautuvat kasvavina sairaanhoidon ja sosiaalihuollon kustannuksina. (SamoinK 10/1994 vp, 195.)

Kunnat leikkasivat laitoskuntoutukseen varattuja ostopalvelumenojaan jasuosivat omia kuntoutusyksiköitään 1990-luvun alkupuolen laman aikana. Myö-

242

hemmin kunnat ja kuntayhtymät lakkauttivat omia laitoksiaan ja lisäsivät osto-palvelumäärärahoja. Myös valtio lopetti päihdehuollon palveluiden tuottamisen.Edellä selostettuun kehitykseen lienee osaltaan vaikuttanut se, että valtio kana-voi raha-automaattiavustuksina rahoitusta päihdetyötä tekeville järjestöille. Raha-automaattiavustukset turvasivat järjestöpohjaisen erityispalvelujärjestelmän jatku-van laajenemisen lamasta huolimatta. Avustukset mahdollistivat myös merkittävim-pien päihdehuollon investointien toteuttamisen 1990-luvulla. 196

Suuri osa alkoholiongelmaisille ja huumeiden käyttäjille suunnatuista palveluistatuotetaan nykyään järjestöpohjaisesti. Huono-osaisimmat asiakkaat ovat siten ene-nevästi järjestöjen tuottamien palveluiden piirissä. Voidaankin kysyä, onko kun-nallisen palvelupolitiikan näkökulmasta järkevää ja perustuslakiin kirjattujen TSS-oikeuksien mukaista siirtää huono-osaisimpien palveluja enenevästi järjestöjen vas-tuulle.197 Tuottajatahosta riippumatta tärkeintä on kuitenkin, että järjestämisvel-vollisuus säilyy kunnilla ja että päihdehuollon palveluita tarvitsevat saavat riit-tävän määrän tarvitsemiaan palveluita riittävän laadukkaina ja että palvelut jamahdollisuus niiden saamiseen toteutuvat yhdenvertaisesti. Päihdehuollon asiak-kaan näkökulmasta ei tällöin liene juuri merkitystä, mikä taho palvelun tuot-taa. Jos kunta ei tuota palveluita itse, sen on kuitenkin osoitettava riittävästi mää-rärahoja ostopalvelujen hankintaan. Suurimpien päihdehuollon järjestöjen jul-kisen rahoitusperustan vuoksi on joissain yhteyksissä jopa todettu, että rahoi-tusperustaa tarkasteltaessa järjestöt voidaan lukea osaksi julkista sektoria, koskasuurimpien palveluntuottajajärjestöjen osalta ei voida puhua kolmannen sekto-rin vapaaehtoisesta kansalaistoiminnasta (ks. Kaukonen 2000, 162).

Runsaiden ostopalvelujen johdosta päihdehuollon erityispalvelujen hallinto onkunnallishallinnon ulkopuolella, palveluita tuottavassa järjestökentässä. Tämä rajoit-taa osaltaan kunnan mahdollisuuksia vaikuttaa tehtävään päihdetyöhön ja sen toi-mintaperiaatteisiin. Menettely vaikuttaa myös kunnan sosiaalipoliittiseen suun-nitteluun ja taloudenpitoon. Ostopalvelujen lisääntymisen vuoksi myös palvelu-jen maksajan ja tuottajan roolit ovat eriytyneet toisistaan. Päihdehuollon eri-tyispalveluja on lisäksi tarjolla lähinnä vain suurehkoissa kaupungeissa, joissa toi-mii tavallisesti joko kunnan oma tai yhden järjestön tuottajamonopoli. Näin kun-nan alueella on yksi päihdepalvelujen tuottaja ja yksi ostaja – kunta. Ainoastaanpääkaupunkiseudulla on useita päihdepalvelujen tuottajia. (Ks. Kaukonen 2000,162, 197.)

Valtion osallistuminen päihdehuollon kustannuksiin on huomattavaa, kunotetaan huomioon valtionosuuksien lisäksi päihdehuoltoon myönnetyt raha-au-tomaattiavustukset. Esimerkiksi vuonna 1997 kunnallisen päihdehuollon netto-menot olivat sosiaali- ja terveysministeriön mukaan 423 miljoonaa markkaa.Kunnat rahoittivat itse menoista noin 73 %. Loput rahoitettiin valtionosuudel-la. (STM 1999c, 94.) Lisäksi raha-automaattiavustuksia myönnettiin raittius-työn ja päihdehuollon järjestöille sanottuna vuonna yhteensä noin 63 miljoonaamarkkaa (RAY 1998d, 283).

196 Ks. Kaukonen ym. 2000, Kaukonen 2000, 114, 159–163, 197; Leskinen 1999, 23.197 Ks. Kaukonen ym. 2000, 130; Kaukonen 2000, 114, 159–163, 197; Leskinen 1999, 23.

243

Päihdehuoltoon raha-automaattiavustuksina ohjattu avustusmäärä on kasva-nut huomattavasti 10 viime vuoden aikana. Päihdehuollon alalla toimivat järjes-töt saavat raha-automaattiavustuksia yleisavustuksina, investointiavustuksina sekäkokeilu- ja kehittämistoimintaan tarkoitettuina avustuksia. (Ks. myös Kauko-nen 2000, 159.) Vuonna 2001 raha-automaattiavustuksia myönnettiin raittius-työhön ja päihdehuollon edistämiseen yhteensä 81 järjestölle noin 85 miljoonaamarkkaa. Pääpaino oli avopalvelujen kehittämisessä ja päihdeongelmien ehkäi-syssä. Keskeisiä kohderyhmiä olivat huono-osaisimmat ja syrjäytymisvaarassaolevat sekä päihdeongelmista kärsivät lapset ja nuoret sekä huumetyö. Päihde-huollon kehittämisessä yhtenä painopistealueena oli laitos- ja avohuollon väli-maastoon sijoittuvien palvelujen ja toimintojen kehittäminen. Toiminta-avus-tuksia myönnettiin päihde- ja raittiustyötä ja ehkäisevää päihdetyötä tekevillevaltakunnallisille järjestöille. Kokeilu- ja kehittämishankkeita olivat muun muas-sa huumenuorten jälkihuoltotoiminnan, tuetun asumisen, päihdeperheidentukemisen ja avohoito-ohjelman kehittäminen. (STM 2001, 16.)

A-klinikkasäätiö. Säätiön toiminta tähtää päihdeongelmaisten ja heidänomaistensa aseman parantamiseen vaikuttamalla yhteiskuntapolitiikkaan ja tar-joamalla monipuolisia, vapaaehtoisuuteen pohjautuvia ja luottamuksellisia päih-dehuoltopalveluita. Säätiö tarjoaa hoidon ja kuntoutuksen lisäksi varhaisvaiheenpalveluja ja tekee ehkäisevää päihdetyötä. Perustehtäväänsä säätiö tukee tiedo-tus- ja koulutus- sekä kehittämis- ja tutkimustoiminnan avulla. Säätiön perus-tajayhteisöjä ovat muun muassa Oy Alko Ab, Sosiaali- ja terveysturvan keskus-liitto, Suomen Kirkon Sisälähetysseura ry, Suomen Kuntaliitto (Maalaiskuntienliitto), Suomen Lääkäriliitto ja Suomen Punainen Risti (ks. tarkemmin Ahonen1997). A-klinikkasäätiö on Raha-automaattiyhdistyksen, Sosiaali- ja terveysjär-jestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry:n, Sosiaali- ja terveysturvan keskusliiton jaTerveyden edistämisen keskuksen jäsen sekä yksi Takuu-säätiön perustajayhtei-söistä. (A-klinikkasäätiö 1999–2000; säätiön säännöt.)

A-klinikkasäätiön ylin päättävä ja toimintaa valvova elin on valtuuskunta,jonka jäsenet edustavat säätiön perustajayhteisöjä, toimintapaikkakuntia, sää-tiön toimialaan liittyviä järjestöjä ja asiantuntijoita sekä valtiovaltaa. Säätiön kes-kustoimiston työhön kuuluu omaan organisaatioon suuntautuvien hallinto-, pal-velu- ja koordinointitehtävien lisäksi vaikutustoimintaa, tiedotusta, valistusta, jul-kaisutoimintaa, koulutus- ja kehittämistoimintaa, kansainvälistä toimintaa ja pro-jekteja. Kansainvälinen toiminta suuntautuu lähinnä Pohjoismaihin, Viroon jaEU:n piiriin. Keskustoimistossa työskenteli vuoden 2000 lopussa 18 vakinaistaja 14 määräaikaista työntekijää. Käytännön päihdehuoltotyötä tekevät säätiönalueelliset ja paikalliset yksiköt. Säätiöllä on 14 A-klinikkaa, joilla on 17 vas-taanottoyksikköä. Lisäksi säätiöllä on Järvenpään sosiaalisairaala, 4 nuorisoase-maa, päivätoimintakeskuksia sekä 8 kuntoutumisyksikköä, jotka antavat katkai-suhoito-, kuntoutus- ja asumispalveluja. 7 toimintapaikkakunnalla on lisäksi tu-kiasuntopalveluja. Paikallisissa toimintayksiköissä työskenteli yhteensä noin 470työntekijää. (A-klinikkasäätiö 1999–2000.)

A-klinikkasäätiö on saanut huomattavan määrän raha-automaattiavustuk-sia. Vuosina 1990–2000 säätiölle on myönnetty avustuksia yhteensä 159 miljoo-naa markkaa. Avustuksista noin 40 % eli 62,9 miljoonaa markkaa on ollut in-

244

vestointiavustuksia. Neljännes avustuksista on kohdistunut säätiön toimintaanja valtakunnalliseen päihdetyöhön yleisavustuksena. Loppuosa eli noin 35 % avus-tuksista oli kokeilu- ja kehittämishankkeisiin tarkoitettuja avustuksia. (Ks.RAYavustus.) Vuonna 2001 säätiölle myönnettiin avustusta 17,8 miljoonaa mark-kaa.

A-klinikka on avohoitoyksikkö, josta voi hakea apua sekä päihdeongelmiinettä erilaisiin sosiaalisiin ja mielenterveydellisiin kriiseihin. A-klinikoiden hen-kilökuntaan kuuluu muun muassa sosiaaliterapeutteja, psykologeja, sairaanhoi-tajia ja lääkäreitä. A-klinikkatoimintaa on eri puolilla maata. A-klinikkasäätiönhallitus voi nimetä paikallisille toimintayksiköille johtokunnan toimikaudekseen.Johtokunnan tehtävänä on paikallisten olosuhteiden asiantuntijana osallistua toi-minnan suunnitteluun ja kehittämiseen ja toimia yksikön yleisten toiminta- jatalousedellytysten turvaamiseksi. Johtokunnan tehtävät saatetaan hoitaa myösvapaamuotoisemmalla yhteistyöllä. (A-klinikkasäätiö 1999–2000.)

A-klinikkatoimen lisäksi säätiöllä on nuorisoasemia muun muassa Espoossaja Helsingissä. Nuorisoasemat ovat avohoidon yksiköitä, jotka palvelevat nuoriaja heidän omaisiaan päihde- ja sopeutumisongelmissa. Nuorisoasemien henki-lökuntarakenne ja toimintamuodot ovat pitkälti samantyyppisiä kuin A-klini-koiden. Hietalinna-yhteisö antaa katkaisu- ja kuntoutushoitoa sekä avohoitoaja hoitaa koulutus- ja tiedotustoimintaa. Henkilökuntaan kuuluu nuorisotyön,hoitoalan ja sosiaalityön ammattilaisia. Järvenpään sosiaalisairaala puolestaan onpäihdealan hoito-, koulutus- ja tutkimuslaitos. Sairaalan alaisena toimii Helsin-gin kaupungin terveysviraston ja A-klinikkasäätiön sopimuksen mukaisesti ter-veysneuvontapiste Vinkki, jonka toiminta kohdistuu huumeiden käyttäjiin. Li-säksi Helsingissä toimii opiaattiriippuvaisille tarkoitettu Vieroitushoitopolikli-nikka. Sairaala myy palveluitaan kuntien lisäksi Kansaneläkelaitokselle. Raha-automaattiyhdistys on rahoittanut sairaalan kehittämisprojekteja. (A-klinikka-säätiö 1999–2000.)

Järvenpään sosiaalisairaala – valtion viimeinen päihdehuollon toimintayksik-kö – siirtyi vuonna 1994 A-klinikkasäätiölle sosiaali- ja terveysministeriön, Sta-kesin ja A-klinikkasäätiön välillä tehdyn sopimuksen (ks. STM 1997a, liitteet)mukaisesti. Ennen siirtymistään A-klinikkasäätiölle sairaala toimi silloisen so-siaalihallituksen, sittemmin Stakesin alaisena päihdehuollon palveluja tuottava-na yksikkönä. Siirron taustalla oli muun muassa päihdehuoltoa koskevan lain-säädännön muuttuminen ja sairaalan sopiminen huonosti Stakesin muuhun toi-mintaan. Kunnilta saadut hoitomaksut eivät kattaneet sairaalan menoja. Toisaaltakunnilla oli 1990-luvun alussa taloudellisia vaikeuksia ja valtio karsi menojaan.Irrallisena päihdehuollon yksikkönä sairaalalta puuttui myös edellytykset itse-näiseen kehittymiseen ja kilpailuun muun päihdehuollon kanssa. (Ks. STM1997a; STM 1997b, 7.)

Valtion ja A-klinikkasäätiön välisen sopimuksen mukaan säätiö tuottaa sairaalaraken-nuksissa päihdesairauksia koskevia avo- ja laitoshuollon palveluja, ylläpitää ja edistääpäihdealan kliinistä tutkimus- ja kehittämistoimintaa, alan koulutus- ja opetustoi-mintaa sekä muita päihdehuoltoon ja sosiaali- ja terveydenhuoltoon liittyviä tehtäviä.A-klinikkasäätiö edellytti, että sairaalan siirtäminen sille ei saa vaarantaa säätiön omaataloutta ja toimintaedellytyksiä. Valtion ja säätiön välillä tehtyyn sopimukseen kirjat-

245

tiin ehto, jonka mukaan Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta myönnettävillä avus-tuksilla turvattiin sairaalan toimintaedellytykset vuoden 1997 loppuun kestävän siir-tymäkauden ajan. (STM 1997a.)

Osassa kunnista säätiön toimintayksiköt toimivat kunnallisten päihdehuol-topalveluiden sekä muiden sosiaali- ja terveysjärjestöjen tuottamien päihdepalvelu-jen rinnalla ja täydentäjänä. Toisissa kunnissa säätiön yksiköt puolestaan ovat lä-hes ainoita päihdehuollon erityispalvelujen tuottajia. Joihinkin kuntiin on pe-rustettu julkisen sektorin ja A-klinikkasäätiön tarjoamien palveluiden lisäksi yk-sityisiä, kaupallisella periaatteella toimivia päihdehuollon yksiköitä. Vuoden 2000lopussa säätiöllä oli ostopalvelusopimukset yhteensä 109 kunnan kanssa. Sää-tiön toiminnassa on viime vuosina näkynyt kuntien lisääntynyt halu ja mahdolli-suus varata päihdehuollon erityispalveluita kuntalaisten käyttöön. Erot kuntienvälillä ovat kuitenkin kasvaneet. Säätiön paikallisten toimintayksiköiden tuotta-mat palvelut vaihtelevat paikkakunnittain. Säätiön avohoitopalveluita käytti vuon-na 2000 lähes 21 000 asiakasta ja kuntoutuspalveluita noin 4 800 asiakasta. Avo-palvelukäyntejä oli lähes 210 000. Kuntoutumisyksiköissä tuotettiin noin57 000 hoitovuorokautta ja asumispalveluissa lähes 63 000 vuorokautta. Päivä-keskuksissa kävi noin 1 700 asiakasta yhteensä yli 38 000 kertaa. (A-klinikka-säätiö 1999–2000.)

A-klinikkasäätiön toimintayksikköjen työssä näkyy 1990-luvulla tapahtu-nut alkoholin kulutuksen ja alkoholihaittojen kasvu, huumeiden käytön lisään-tyminen sekä lamavuosiin ja työttömyyteen liittynyt elämäntilanteen vaikeutu-minen. A-klinikkasäätiön paikallisten toimintayksiköiden toiminta on ostopalvelu-sopimusten vuoksi kiinteä osa kuntien hyvinvointipalveluiden kokonaisuutta, ja toi-mintayksikköjen toiminta täydentää merkittävällä tavalla kunnallisen sosiaali- jaterveystoimen tarjoamia palveluita. Säätiön toimintayksiköt tuottavat palveluitayleensä kunnan kanssa tehdyn ostopalvelusopimuksen perusteella. Järvenpäänsosiaalisairaala on tässä mielessä kuitenkin poikkeus, sillä sen palveluita myy-dään kunnille ja muille tahoille ilman ostopalvelusopimuksia. (A-klinikkasäätiö2000.)

5.3.3 ASUNNOTTOMUUS

Taloudellisesta kasvusta huolimatta asunnottomuus ei ole poistunut maastam-me. Asunnottomien määrä on kuitenkin saatu vähenemään yleis- ja erityistoi-menpiteisiin perustuneen tietoisen asuntopolitiikan avulla vuoden 1987 noin20 000 asunnottomasta nykyiseen noin 10 000 asunnottomaan. (Fredriksson2000, 44.) Asunnottomuus keskittyy suurimpiin kaupunkeihin, kasvukeskuksiinja erityisesti pääkaupunkiseudulle, jossa on runsas puolet koko maan asunnot-tomista. Suurin osa pääkaupunkiseudun asunnottomista on Helsingissä. Erityi-sen huolestuttava on, että asunnottomuus on alkanut 1990-luvun puolivälin jäl-keen uudelleen lisääntyä. Samalla naisten ja nuorten suhteellinen osuus asun-nottomista on kasvanut. (Fredriksson 2000, 44; Vesanen–Tiitinen 1998.)

Asunnottomalla tarkoitetaan yleensä henkilöä, joka asuu ulkona tai asunnoksi kel-paamattomissa tiloissa, yömajassa tai tilapäisluoteisessa majoituksessa. Asunnoton voi

246

asua asunnon puutteen vuoksi myös laitoksessa, tai hänen laitoksesta pääsynsä estee-nä on asunnon puuttuminen. Asunnottomia ovat siten muun muassa henkilöt, jotkaasuvat tilapäisesti sukulaistensa tai tuttaviensa luona tai jotka ovat rinnastettavissaedellä mainittuihin henkilöihin. Asunnottomiksi perheiksi puolestaan luokitellaanperheet, jotka yhteisen asunnon puuttuessa asuvat erillään tai tilapäismajoituksessa,kuten matkustajakodissa tai sukulaisten ja tuttavien luona.198

Asunnottomuuteen vaikuttavista taustatekijöistä keskeisin on yleinen asun-tomarkkinoiden kiristyminen kasvukeskuspaikkakunnilla. Asumismenojen osuuskäytettävissä olevista tuloista on kasvanut koko maassa, mutta varsinkin pääkau-punkiseudulla. Muuttoliike, ruokakuntien koon pieneneminen, ansiotason nou-sua nopeammin tapahtunut asuntojen hintojen ja vuokrien kallistuminen ja asu-misen tuen riittämättömyys vaikeuttavat tilannetta. Asunnottomuuden uhkaa li-säävät yhteiskunnassa yleistyneet riskitilanteet ja riskien kasaantuminen. Työt-tömyys, köyhyys, tilapäiset toimeentulovaikeudet, heikko koulutuspohja, psyyk-kiset häiriöt, sairastuminen ja muut vastaavantyyppiset tilanteet ovat yhteydessäasunnottomuuden ja asumisen turvattomuuden lisääntymiseen. Taustalla vaikut-taa omalta osaltaan myös osittain hallitsematon sosiaali- ja terveydenhuollon palve-lurakenteen muutos. Palvelurakenteen muutoksen tavoitteena on ollut laitospaik-kojen määrän vähentäminen 30 000:lla vuoteen 2000 mennessä. Vähentämista-voite koski vanhuksia, kehitysvammaisia ja psykiatrisia potilaita. Avohoitoa eikuitenkaan ole tuettu riittävästi, ja tämä on johtanut laitoksista kotiutettujenepävarmuuden kasvamiseen. Riittämätön avohoidon tukeminen on johtanut pai-koitellen jopa siihen, että on jouduttu turvautumaan häätöihin, koska toimivaaavohoitoa ei yksinkertaisesti ole saatavilla. Ongelmia on varsinkin psyykkisestisairaiden henkilöiden asumis- ja tukipalveluiden järjestämisessä. Myös kehitys-vammaisille tarkoitettuja palveluasuntoja tai tuettua asumista on tarpeeseen ver-rattuna liian vähän. (Fredriksson 2000, 44–46; Vesanen–Tiitinen 1998, 12–13.)

Suomen perustuslain 19.4 §:n mukaan julkisen vallan tehtävänä on edistääjokaisen oikeutta asuntoon ja tukea asumisen omatoimista järjestämistä. Valtionja kuntien tehtäviin kuuluu yleisen asuntopolitiikan harjoittaminen ja asuntoti-lanteen parantaminen erityisten toimenpiteiden avulla. Perinteisesti ne asunnot-tomat, jotka tarvitsevat erityistä tukea ja apua asumisensa järjestämisessä, ovatsosiaaliviranomaisten vastuulla ja heidän tilanteeseensa sovelletaan sosiaalihuol-tolain, vammaispalvelulain, mielenterveyslain tai kehitysvammalain säännöksiä.Viranomaiset tekevät usein yhteistyötä esimerkiksi asukasvalintojen yhteydessä.Vastuunjakokysymykset ovat kuitenkin joissain tilanteissa epäselviä. Näin on var-sinkin sellaisissa tapauksissa, joissa asiakkaalla on useita ongelmia, joita hoide-taan hallinnon eri sektoreilla. Jaettu vastuu on jossain tapauksissa johtanutsiihen, että mikään viranomainen ei tunne olevansa vastuussa asiakkaan tilastataikka vastaavasti asiakkaan siirtoon viranomaiselta toiselle. (Vesanen–Tiitinen1998, 13.)

Valtioneuvosto teki vuonna 2000 päätöksen asuntopoliittisesta strategiasta.Strategian tarkoituksena on luoda edellytykset hyvälle, kohtuuhintaiselle asu-

198 Ks. L Valtion asuntorahastosta maksettavista avustuksista (657/2000), 2 §; HE 67/2000vp; Kärkkäinen 1998, 10–11.

247

miselle sellaisella tavalla, joka edistää muun muassa alueellista tasapainoa, so-siaalista eheyttä ja ihmisten valinnanmahdollisuuksia. Yhteiskunnassa tapahtuneenkansalaisten eriarvoistumisen ja erityisesti kasvukeskuksissa kiristyneen asunto-markkinatilanteen myötä nousuun kääntynyt asunnottomien määrä pyritäänkääntämään uudestaan laskuun. Tavoitteeseen pyritään erityisen asunnottomuu-den vähentämisen toimenpideohjelman avulla. (YM 2000a ja 2000b.) Yleisenasuntopolitiikan lisäksi on käytetty myös juridisia keinoja, kuten asumistukilain(408/1975) ja eläkkeensaajien asumistukilain mukaista asumistukea sekä opin-totukilain (65/1994) mukaista opiskelijoille tarkoitettua asumislisää. Asunnot-tomuutta on pyritty parantamaan myös erityistoimenpiteiden avulla. Erityistoi-menpiteitä ovat olleet esimerkiksi kunnille ja yleishyödyllisille yhteisöille myön-netyt omapääoma-avustukset, kunnille ja Y-säätiölle myönnetyt hankintalainat,erityinen pääkaupunkiseutuavustus ja kuntien lainat asuntojen osoittamiseenasunnottomille uusista aravavuokrataloista. (Ks. Vesanen–Tiitinen, 5–9.)

Asuntotilanteen parantamiseen on pyritty myös muun muassa korkotu-kien, korjaus- ja perusparannusavustusten, aravalainojen ja asumisoikeusasunto-jen avulla sekä yhteiskunnan tuella rakennetuilla aravavuokra-asunnoilla. Kun-tien lisäksi vuokra-asuntoja omistavat muun muassa yleishyödylliset yhteisöt. Ara-vavuokra-asuntoja on yhteensä noin 360 000 eli noin 15 % koko asuntokannas-ta. Aravavuokratalojen hakija- ja asukasrakenteet ovat kuitenkin huomattavanerilaisia sen mukaan, mikä taho kiinteistön omistaa. Kuntien omistamiin arava-vuokrataloihin hakeutuu ja valitaan enemmän yksinäisiä ja lapsiperheitä, pieni-tuloisia, asunnottomia ja erittäin kiireellisessä asunnontarpeessa olevia kuin yleis-hyödyllisten yhteisöjen taloihin, joihin hakeutuu ja valitaan enemmän nuoria,työssäkäyviä pariskuntia, parempituloisia ja paikkakunnalle työn perässä muut-tavia ihmisiä.199

Monet ihmiset tarvitsevat eri syistä apua ja tukea, jotta he pystyvät asu-maan yksin tai muualla kuin laitoksessa taikka palvelutalossa. Heidän ongelman-sa eivät ratkea pelkästään järjestämällä heille kohtuuhintainen asunto, vaan tarvi-taan erilaisia palveluja ja tukimuotoja, jotka mahdollistavat asumisen. Asumispal-veluja järjestetään sekä palveluasunnoissa että erilaisissa tukiasunnoissa, joissahenkilön itsenäistä asumista ja siirtymistä itsenäiseen asumiseen tuetaan sosiaa-lityöllä ja muilla sosiaalipalveluilla. Asukasta voidaan avustaa päivittäisissä toi-minnoissa kuten liikkumisessa, pukeutumisessa, henkilökohtaisessa hygieniassa,ruokataloudessa, asunnon siivoamisessa tai raha-asioiden hoidossa. Tukiasumis-ta järjestetään esimerkiksi nuorille, päihdeongelmaisille, mielenterveyskuntou-tujille, kehitysvammaisille ja asunnottomille. (Ks. myös Hannikainen–Kärkkäi-nen 1997, 29.) Kunnat järjestävät tuki- ja palveluasumista yhteistyössä muidentahojen kuten sosiaali- ja terveysalan järjestöjen ja säätiöiden kanssa. Suurin osasanotun kaltaisista sosiaali- ja terveysalan järjestöistä saa raha-automaattiavus-tuksia.

Y-säätiö. Säätiön tarkoituksena on edistää yleistä kansanterveystyötä sekätukea vanhus-, invalidi- ja muuta sosiaalihuoltoa hankkimalla asuntoja asunnot-tomille, normaaliin tai lähes normaaliin itsenäiseen asumiseen kykeneville yksinäi-

199 Ks. Fredriksson 2000, 45; Vesanen–Tiitinen 1998; ks. myös VTV 2000.

248

sille ihmisille ja Suomeen tuleville pakolaisille. Säätiön toimialueena on koko maa.Säätiö voi sääntöjensä mukaan muullakin tavalla osallistua edellä tarkoitettujenyksilöiden elämän sosiaalisten ja taloudellisten edellytysten parantamiseen sa-moin kuin tukea ja teettää sellaista tutkimustyötä, mikä lähinnä palvelee näitätarkoitusperiä. Tarkoituksensa toteuttamiseksi säätiö koordinoi vuokra-asunto-jen hankintaa, omistaa asunto-osakkeita ja kiinteistöjä, huolehtii rahoituksen jamaa-alueiden varaamisesta sekä tarvittaessa rakennuttaa ja ylläpitää omistukses-saan tai hallinnassaan olevia rakennuksia. Säätiö huolehtii sääntöjensä mukaanensi sijassa tiloja hankkimalla ja muutenkin taloudellisesti tukemalla edellä tar-koitettujen henkilöiden virkistys- ja palvelumuotojen järjestämisestä ja kehittä-misestä sekä sosiaalisten ja taloudellisten elämänedellytysten parantamisesta.Säätiö pyrkii sosiaalisiin tavoitteisiinsa aikaansaamalla mahdollisimman kohtuu-hintaisia asuntoja ja järjestämällä niiden rahoituksen siten, että vuokrat muo-dostuisivat käyttäjäkunnan maksukykyä vastaaviksi. (Säännöt.)

Y-säätiö on maamme suurin valtakunnallinen asuntoja asunnottomille japakolaisille hankkiva järjestö. Se perustettiin vuonna 1985. Säätiön perustajinaolivat Suomen Kuntaliitto (silloinen Suomen Kaupunkiliitto), Helsingin, Es-poon, Vantaan, Tampereen ja Turun kaupungit, Kirkkohallitus, Suomen Punai-nen Risti, Oy Alko Ab, Rakennusteollisuuden Keskusliitto, Rakennusliitto sekäSuomen Mielenterveysseura. (Y-säätiö.) Huomattavaa on, että säätiön perusta-jina on ollut muiden tahojen lisäksi viisi suurinta kaupunkia, joissa asunto-on-gelma on ollut vaikein. Kukin perustajayhteisö valitsee säätiön valtuuskuntaan –ylimpään päättävään elimeen – kolme jäsentä. Valtuuskunta voi kutsua jäsenik-seen myös muiden, säätiön tarkoitusperiä lähellä olevien yhteisöjen ja viranomais-ten nimeämiä edustajia. Valtuuskuntaan on kutsuttu muun muassa Valtion asun-torahaston edustaja. Valtuuskunnan tehtäviin kuuluu esimerkiksi käsitellä halli-tuksen ehdotus seuraavan vuoden toimintasuunnitelmaksi ja talousarvioksi, va-lita hallituksen jäsenet sekä käsitellä hallituksen laatima toimintakertomus ja ti-linpäätös. (Säännöt.)

Y-säätiö hankkii pääasiassa yksittäisiä pienikokoisia asuntoja olemassa ole-vasta asuntokannasta. Säätiö välivuokraa lähes kaikki omistamansa asunnot tär-keimmille yhteistyökumppaneilleen: kunnille, seurakunnille ja järjestöille. (Ks. tase-kirjat 1999–2000, Heikkilä 1998, 51.) Y-säätiö omistaa yksittäisten asuntojenlisäksi myös kiinteistöjä200. Y-säätiöllä on tutkimuksellista yhteistoimintaa muunmuassa Stakesin kanssa. Säätiö on myös ollut vuosittain järjestämässä asunnot-tomuuteen liittyviä seminaareja yhdessä yhteistyötahojensa kanssa. Lisäksi sää-tiöllä on kansainvälistä toimintaa. Säätiö on asunnottomien etuja ajavan FEANT-SAn201 täysjäsen ja on sitä kautta mukana eurooppalaisessa asuntopolitiikkaanliittyvässä toiminnassa. (Tasekirjat 1998–2000, Puttonen.)

200 Esimerkiksi vuonna 1998 valmistui Y-säätiön, Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayh-tymän, Keijärven sairaalan sekä Muotialan asuin- ja toimintakeskus ry:n kanssa toteu-tettu Keijärven sairaalan yhden rakennuksen peruskorjaus mielenterveyspotilaiden asun-noiksi.

201 FEANTSA (European Federation of National Organisations Working with TheHomeless).

249

Y-säätiön kuntayhteistyö on vahvaa: säätiön taustayhteisönä on suurim-pien kaupunkien lisäksi Suomen Kuntaliitto. Säätiö omisti vuoden 2000 lopussaasuntoja 49 paikkakunnalla. Säätiöllä oli vuokrasopimussuhde 41 kunnan, 21 seu-rakunnan ja 3 järjestön kanssa202. Kun säätiö lähtee hankkimaan asuntoja uudel-ta paikkakunnalta, aloite tulee yleensä kunnalta, järjestöltä tai seurakunnalta. En-nen asuntojen hankintaa säätiö arvioi, onko sen toiminnalle tarvetta paikkakun-nalla. Jos paikkakunnalla on tarvetta säätiön kohderyhmänä oleville henkilöilletarkoitetuista asunnoista ja asiasta päästään yhteisymmärrykseen kunnan ja mui-den yhteistyökumppaneiden kanssa, säätiö voi aloittaa toiminnan uudella paik-kakunnalla sillä edellytyksellä, että kunta osallistuu asuntojen hankintaan myöntä-mällä avustusta. Asuntojen hankinnan ja vuokrasopimuksen teon yhteydessä neu-votellaan siitä, minkälaisia henkilöitä asuntoihin tulee asumaan ja mitkä tuki-palvelut ovat tarpeellisia. Riippumatta siitä, vuokrataanko asunnot kunnalle, jär-jestölle vai seurakunnalle, kunta on mukana yhteistyössä, ja se on velvollinenjärjestämään tarvittavat palvelut lainsäädännön mukaisesti. Seurakunnan kanssatehtävässä yhteistyössä korostuu diakoniatyön kanssa tehtävän yhteistyön mer-kitys. (Puttonen.)

Säätiö tekee kuntien kanssa huoneenvuokralain (481/1995) mukaisen so-pimuksen, joka mahdollistaa asuntojen välivuokrauksen. Siten säätiön yhteistyö-kumppani, kuten kunta, valitsee asukkaat asuntoihin. Muodollinen valintame-nettely vaihtelee kunnittain, mutta se on usein samanlainen kuin kunnan vuok-ra-asuntojen kohdalla. Sosiaaliviranomaisten näkemyksillä on usein merkitystäasukasvalintoja tehtäessä. Tukiasuntojen asukasvalinnat tekevät tuesta ja valvon-nasta vastaavat viranomaiset ja organisaatiot. (Nieminen 1993.) Säätiön yhteis-työkumppani vuokraa asunnot yleensä samaan hintaan kuin se maksaa Y-sää-tiölle. Joissakin tilanteissa vuokrassa voi kuitenkin olla lisänä hallintokustannuksia.Y-säätiön ja kunnan väliseen sopimukseen otetaan maininta tukipalvelujenjärjestämisestä sekä siitä, minkälainen henkilö asunnossa voi asua. Ehdottomiakriteereitä on kaksi: henkilön on oltava yksin elävä, siis yhden hengen ruoka-kuntaan kuuluva, ja asunnoton (ks. myös Nieminen 1993, 24).

Asunnottomaksi Y-säätiö luokittelee henkilön, joka on asunut ulkona, tilapäissuojas-sa tai yömajoissa. Asunnoissa voi asua myös henkilö, joka on asunut hoitokodeissa tailaitoksissa, kuten psykiatrisissa sairaaloissa, vanhainkodeissa tai vammaisille tarkoite-tuissa laitoksissa joko väliaikaisesti tai pysyvästi sopivan asunnon puutteen vuoksi.Asunnottomiksi luokitellaan myös vapautuvat vangit, joilla ei ole asuntoa, sekä hen-kilöt, jotka asuvat tilapäisesti sukulaisten tai tuttujen luona asunnon puutteen vuoksi.

Y-säätiön soveltama asunnottomuuden määritelmä vastaa käytännössä eräis-tä Valtion asuntorahastosta maksettavista avustuksista annetun lain (657/2000)2 §:ssä tarkoitettua asunnottoman määritelmää (ks. myös HE 67/2000 vp). Läh-tökohtana on lisäksi, että asunnossa asuu henkilö, joka pystyy itsenäiseen tai lä-hes itsenäiseen elämään (Puttonen). Vuokrasuhdetta ei kytketä tukitoiminnankestoon, vaan asukas voi jatkaa asumistaan tukitoimien päättymisen jälkeenkin(Heikkilä 1998). Monien asukkaiden kannalta lienee tärkeää, että asuminenY-säätiön asunnoissa on enimmäkseen luonteeltaan pysyvää.

202 Y-säätiöstä 29.8.2001 saatu tieto.

250

Suurella osalla Y-säätiön asuntoihin tulevista henkilöistä on asunnon puut-teen lisäksi myös elämänhallintaan liittyviä ongelmia, joten he eivät selviydy yksinilman ulkopuolista tukea. (Nieminen 1993, Heikkilä 1998.) Koska säätiöllä onomassa organisaatiossaan alle 10 työntekijää, säätiö ainoastaan hankkii kohde-ryhmiensä asuttamiseksi tarvittavia tiloja ja organisoi eri yhteistyökumppanei-den verkottumista. Säätiö ei välitä eikä vuokraa asuntoja suoraan niitä tarvitse-ville, vaan käyttää aina yhteistyökumppaneja. Säätiö perustelee toimintatapaan-sa sillä, että kunnissa ja seurakunnissa tiedetään parhaiten, ketkä asuntoja tar-vitsevat. Kunnat voivat myös järjestää tarvittavat ammatilliset tukipalvelut. Toi-saalta, jos säätiö välittäisi asunnot itse ja järjestäisi tarvittavat tukipalvelut, setarvitsisi huomattavasti isomman organisaation.203 Pirjo Vesanen ja Virpi Tiiti-nen ovat asunnottomuuden vähentämiseen tähtäävissä toimenpide-ehdotuksis-saan vuonna 1998 nimenomaisesti ehdottaneet, että kuntien tulisi tehdä yleis-hyödyllisten yhteisöjen kanssa sopimuksia siten, että yhteisöt osoittavat asunto-ja ja kunta sitoutuu antamaan tarvittavat tukipalvelut (Vesanen–Tiitinen 1998,13).

Y-säätiö on pyrkinyt kehittämään asumisen tukitoimintaa mielenterveys-ja päihdeongelmista kärsiville henkilöille. Säätiö tekee tukitoimintaan liittyvääyhteistyötä muun muassa Suomen Mielenterveysseura ry:n, A-klinikkasäätiön,Suomen Setlementtiliitto ry:n, Turun Kaupunkilähetys ry:n ja Nuorisoasunto-liitto ry:n kanssa. Yhteistyötahon valinta riippuu asiakkaan tarpeista ja tilanteesta.Esimerkiksi alkoholiongelmainen asukas voi asua Y-säätiön asunnossa ja käyt-tää A-klinikkasäätiön tuki- ja hoitopalveluita. A-klinikkasäätiön tarjoama hoi-to- ja tukipalvelu perustuu A-klinikkasäätiön ja kunnan väliseen sopimukseen.Vastaavasti esimerkiksi Hyvinkäällä Y-säätiö hankki asuntoja ja kaupunki jär-jestää asukkaiden tarvitsemia ammatillisia tukipalveluita. Suomen Mielenter-veysseura hankkii asukkaita varten vapaaehtoisia tukihenkilöitä, valitsee tukihen-kilöiksi sopivat ja kouluttaa heidät. Mielenterveysseura tekee tukihenkilötoimin-nasta sopimuksen sekä tuettavan että tukihenkilön kanssa. Tukihenkilöille jär-jestetään pysyvää työnohjausta sekä vapaa-ajan toimintaa. Vapaaehtoinen tuki-henkilötoiminta ei kuitenkaan kata läheskään kaikkia säätiön asukkaista, vaanvain pienen osan. (Puttonen.)

Vapaaehtoistukitoiminta on suunnattu mielenterveyskuntoutujille ja syrjäy-tymisvaarassa oleville henkilöille, jotka eivät selviydy avohoidossa yksin. Y-sää-tiö koordinoi vapaaehtoisten tukihenkilöiden ja tukiverkkojen järjestämistä.Asukkaat tulevat vapaaehtoisen tukitoiminnan piiriin esimerkiksi mielenter-veystoimiston asiakkuuden tai hoitoyksikön kautta. Järjestöyhteistyön kautta to-teutettu vapaaehtoistuki on merkittävä asumisen turva osalle asukkaista. Tuki-henkilö auttaa tuettavaa yhdessä sovitulla tavalla, kuten auttamalla esimerkiksikodin perustamisessa, viranomaisten kanssa asioinnissa, raha-asioiden hoidossaja ruuanlaiton opettelussa. Vapaaehtoistuki ei pysty poistamaan sosiaali- ja tervey-denhuollon palvelujen puutteita, ja vastuu ammatillista hoito- ja tukipalveluista säilyykunnalla.204

203 Puttonen, tasekirjat 1998–2000, Heikkilä 1998.204 Ks. myös tasekirjat, Heikkilä 1998, tukitoiminnasta myös Puttonen.

251

Y-säätiön asuntotoiminta yhteistyökumppanin järjestämine tukipalveluineensijoittuu niin sanotun normaalin asumisen ja tuetun asumisen väliin erotuksena pal-veluasumisesta ja laitoksista. Säätiö toimii asuntopolitiikan ja sosiaalipolitiikanvälimaastossa, koska se hankkii asuntoja kohderyhmänään olevia, sosiaalisistaongelmista kärsiviä syrjäytymisvaarassa olevia henkilöitä varten. Säätiön toimintatäydentää lähinnä kuntien asuntotointa, nimenomaan sen sosiaalista osiota. Säätiöauttaa myös yhteistyökumppaniensa verkottumista ja vapaaehtoisen tuen orga-nisointia. Suuri osa asunnon tarvitsijoista on yhden hengen ruokakuntia. Useinhenkilöillä on vuokrarästejä ja muita ongelmia, jotka vaikeuttavat asunnon saantiaja vaikuttavat siihen, että henkilö tarvitsee asunnon lisäksi tukipalveluja. Näinollen säätiön toiminnalle on tarvetta. Säätiön asunnot ovat suhteellisen pieniä,sillä asuntojen keskipinta-ala on alle 39 neliömetriä. Koska asuntojen neliövuokraon keskimääräistä halvempi ja asunnot ovat suhteellisen pieniä, ovat vuokrat koh-tuuhintaisia. (Puttonen, tasekirjat 1999–2000.)

Y-säätiö on saanut vuosina 1990–2000 raha-automaattiavustuksia runsaat302 miljoonaa markkaa. Lähes kaikki säätiölle myönnetyt avustukset ovat eri-tyisryhmille tarkoitettujen asuntojen hankintaan ja rakentamiseen tarkoitettujainvestointiavustuksia. Säätiö on saanut avustuksia myös muun muassa asuntojenperuskorjaukseen sekä palvelu- ja tukiasuntojen perustamiskustannuksiin. Sää-tiölle on myönnetty projektiavustuksia asumisen tukitoimintaan. Vuonna 2000säätiö sai ensimmäisen kerran kohdennettua toiminta-avustusta edellä mainit-tuun toimintaan, mutta se ei ole koskaan saanut yleisavustusta toimintaansa. (Ks.RAYavustus.) Vuonna 2001 säätiölle myönnettiin avustuksia yhteensä 22,7 mil-joonaa markkaa. Lähes koko avustussumma muodostui investointiavustuksista.(RAY 2001a.)

Y-säätiö sai alkuaikoinaan rahoitusta asuntojen hankintaan valtion budjetin kautta.Vuosina 1987–1990 kirkko osallistui säätiön asuntojen hankintaan osoittamalla osanyhteisvastuukeräyksen tuotosta Y-säätiölle (Puttonen, Nieminen 1993, 8). Tämän jäl-keen säätiön toimintaa on rahoitettu pitkälti raha-automaattiavustuksin. Y-säätiö saajonkin verran avustuksia asuntojen hankintaan myös yhteistyökumppaneinaan olevil-ta kunnilta, joista säätiö hankkii asuntoja kyseisenä vuonna.

Raha-automaattiavustusten turvin säätiön asuntokanta kasvoi 1990-luvun la-masta huolimatta. Vuonna 1990 Y-säätiöllä oli 1 080 asuntoa, joissa oli yhteensä1 270 asukasta, kun vuoden 2000 lopussa säätiöllä oli omistuksessaan yhteensä3 937 asuntoa. Näistä asunnottomille tarkoitettuja asuntoja oli 3 143 kappalettaja pakolaisasuntoja 794. Hankituissa asunnoissa asui yhteensä kaikkiaan 5 333henkeä. Osa asunnoista sijaitsee säätiön omistamissa kiinteistöissä, jotka on vuok-rattu pääosin kunnille. (Tasekirjat.) Taloudellisen taantuman vuoksi asuntojenhinnat laskivat, mikä teki asuntojen hankinnasta edullisempaa. Hintatason las-kun ansiosta säätiö pystyi käytettävissä olevalla pääomallaan hankkimaan nor-maalia enemmän asuntoja. Toisaalta laman myötä sosiaaliset ongelmat kasvoi-vat niin, että asunnoille oli yhä suurempaa tarvetta. Tarvetta lisäsi entisestäänse, että kunnat vähensivät asunnottomuuden poistamiseen tarkoitettuja resurs-seja. Samalla kunnat leikkasivat sosiaali- ja terveydenhuollon resursseja, niin ettäriittävien asumista tukevien palvelujen järjestämisessä oli ongelmia, mikä hei-jastui säätiön ja kuntien väliseen yhteistoimintaan (ks. myös Nieminen 1993).

252

Tukipalvelujen järjestämisessä on ongelmia yhä 2000-luvun alussa taloudelli-sesta kasvusta huolimatta. Kuntien sosiaali- ja terveystoimen resurssien vähäisyy-den vuoksi tukipalveluita ei ole kaikissa kunnissa aina järjestetty asianmukaisel-la tavalla. Tukipalvelujen tarve on nykyäänkin monessa kunnassa suurempi kuinkunta pystyy niitä tarjoamaan. Ongelmallisissa tilanteissa säätiö neuvottelee kun-tien kanssa ja pyrkii näin vaikuttamaan tukipalvelujen tasoon (Puttonen). Vuo-den 2000 aikana tukityön painopisteeksi nousi yhteistyön tehostaminen jälleen-vuokraajatahojen kanssa. Lähivuosina on tarkoitus uusia yhteistyösopimuksetkeskeisten jälleenvuokraajien kanssa. (Ks. myös tasekirja 2000.) Asukasvalinnanperiaatteet ja erityisesti tukitoiminnan järjestämisen periaatteet on tarpeen käydä pe-rusteellisesti läpi jokaisen yhteistyökumppanin kanssa.

Kuntien velvollisuuksiin kuuluu järjestää lakisääteiset, asukkaan tarvitsemattukipalvelut sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön mukaisesti. Kuntien jamuun yhteiskunnan kannalta lienee monesti edullisempaa järjestää tarvittavat tu-kipalvelut järjestön omistamaan asuntoon kuin järjestää asukkaalle kalliimpi asu-mispalvelu- tai hoitopaikka. Tukipalvelujen merkitys on suuri myös siinä mielessä, ettäraha-automaattiavustuksia ei tulkintamme mukaan ole mahdollista myöntää pelkkäänasuntojen hankintaan; asukkaiden on saatava tarvitsemansa tukipalvelut joko järjes-töltä itseltään tai sen yhteistyökumppanilta. Siten säätiön olisi yhteistyössä kuntienkanssa panostettava aikaisempaa enemmän tukipalvelujen järjestämiseen.

Kunnat eivät raportoi Y-säätiölle asuntojen käytöstä. Säätiö ei aktiivisestivalvo, missä käytössä sen asunnot ovat, vaan se luottaa, että asunnot ovat sopi-muksenmukaisessa käytössä. Mahdollisiin väärinkäytöksiin säätiö puuttuisi toi-minnanjohtajan mukaan kuitenkin viipymättä (Puttonen). Raha-automaattiyh-distyksen kannalta on kuitenkin ongelmallista, kun se ei saa riittävästi tietoja asun-tojen käytöstä, asukasvalinnoista, asukaskierrosta ja asumisen tukemisesta (RAY1999b, 2–3). RAY tarvitsisi edellä mainittuja tietoja avustusten käytön valvon-nassa ja jakoehdotuksen valmistelussa. Y-säätiön tulisi panostaa RAY:n tarpeitapalvelevan raportointisysteemin kehittämiseen.

5.3.4 VAMMAISPALVELUT

Vammaispalvelut ovat muuttuneet viime vuosikymmeninä toteutettujen raken-nemuutosten myötä. Kehitysvammaisten hoito painottui aikaisemmin suuriinkeskuslaitoksiin, mutta 1980-luvulta lähtien vammaisia on siirretty laitoshuol-losta välimuotoisten palvelujen piiriin. Varsinkin isoja laitoksia on pienennettyja siirrytty pienimuotoisempiin asumisyksiköihin. Samalla on kehitetty kehitys-vammaisille tarkoitettuja avohuollon palveluita, kuten päiväkoteja, opetusyksi-köitä, työkeskuksia ja asumispalveluja. Näin kehitysvammaiset ovat vähitellensiirtyneet erityishuollosta oman kunnan palvelujen piiriin. Kun osa kunnista ottikuntalaisiaan pois erityishuoltopiirien palveluista, merkitsi tämä uhkaa muilleerityishuoltopiirin kunnille. Nämä kunnat eivät halunneet pieninä kuntina jää-dä maksamaan lisääntyviä kustannuksia. Jotkut kunnista siirsivät kehitysvam-maisiaan jonkin verran myös kunnan vanhainkotiin tai terveyskeskukseen.205

205 Ks. Kalland 1996, 80–96; Leskinen 1999, 22–23; Taipale ym., 110–111.

253

Maassamme toimii noin 70 valtakunnallista vammaisjärjestöä. Suuri osavammaisista on järjestäytynyt diagnoosipohjalta niin että kullakin vammaryh-mällä on oma järjestönsä. Vammaisjärjestöt ovat yleensä suuria, hyvin organi-soituneita järjestöjä, joilla on työntekijöitä. Paikallisjärjestöillä on myös runsaastijäseniä, jotka tekevät vapaaehtoistyötä. Pienemmät yhdistykset toimivat pelkäs-tään vapaaehtoispohjalta. Järjestöt nostavat esille vammaisten tarpeita sekä puo-lustavat ja kehittävät vammaisten oikeuksia. Vammaisjärjestöt ovatkin merkittä-viä yhteiskunnallisia vaikuttajia, sillä niillä on suoria yhteyksiä eduskuntaan, ja nevaikuttavat siten aktiivisesti poliittisiin päättäjiin. Järjestöt toimivat aloitteente-kijöinä ja lausunnonantajina sekä ovat monesti mukana julkishallinnon toimi-kunnissa ja työryhmissä vaikuttaakseen vammaisten asemaan. Samalla ne tie-dottavat vammaisuuteen liittyvistä kysymyksistä yleisölle sekä jäsenilleen vam-maan liittyvistä asioista ja vammaisille tarkoitetuista eduista. Monet vammais-järjestöt tuottavat erilaisia kuntoutus-, koulutus- ja asumispalveluita, joita kun-nat ja valtio ostavat. Toimialan yleishyödylliset yhteisöt ja säätiöt saavat raha-automaattiavustuksia edellä mainitun monitahoisen toimintansa tueksi. (STM2000d.)

Valtakunnallinen vammaisneuvosto – järjestöjen ja hallinnon yhteistyöelin – on laa-tinut vammaispoliittisen ohjelman Yhdistyneiden kansakuntien vammaisten henki-löiden mahdollisuuksien yhdenvertaistamista koskevia ohjeita hyväksi käyttäen. Oh-jelman tavoitteena on luoda tavoitteet vammaisten ihmisten täysivaltaistumiselle suo-malaisessa yhteiskunnassa. Toimintaohjelma on tarkoitettu muun muassa poliitikoil-le, valtion ja kuntien viranomaisille sekä järjestöille, jotta nämä ottaisivat toiminnas-saan huomioon vammaisten ihmisten tarpeet. (Ks. STM 2000f.) Tulevaisuudessa vam-maispolitiikassa painotetaan palvelu- ja kuntoutusasioiden ohella vammaisten henki-löiden osallistumisen esteiden poistamista (STM 2000c, ks. esim. STM 2000d).

Vammaiset ovat ryhmä, jonka on vaikea puolustaa asemaansa omatoimi-sesti kuntien toimintapolitiikkaa suunniteltaessa ja siitä päätettäessä. Osa vam-maisille tarkoitetuista palveluista ja eduista onkin luonteeltaan subjektiivisia oi-keuksia. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimistaannetussa laissa (380/1987, myöh. VammaispalveluL) ja kehitysvammaisten eri-tyishuollosta annetussa laissa (519/1977, myöh. KehitysvammaL) säädetään vam-maisille tarkoitetuista subjektiivisista oikeuksista, jotka kunta on velvollinen tur-vaamaan. Subjektiivisiksi oikeuksiksi tarkoitetut etuudet on ilmaistu laissa käs-kymuodolla, kuten ”kunnan on järjestettävä” tai ”kunta on velvollinen antamaan”.Yleisen järjestämisvelvollisuuden piiriin kuuluvista etuuksista puolestaan laissakäytetään indikatiivimuotoa, kuten ”annetaan” tai ”korvataan”. Vammaispalve-luja koskevaa lainsäädäntöä samoin kuin muutakin sosiaalilainsäädäntöä on tul-kittava ottaen huomioon perus- ja ihmisoikeudet. Tulkintaan vaikuttavat myössosiaalioikeudelliset periaatteet, kuten yksilölle myönteisen tulkinnan etusija, tar-veperiaate sekä asiakkaan omien tarvetulkintojen ja toivomusten huomioon ot-taminen. (Ks. Tuori 1995, 127–145, 209–212.)

Vammaispalvelulaki. Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluistaja tukitoimista annetussa laissa säädetään kunnan vammaispalveluihin liittyvistätehtävistä. Vammaispalvelulain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edel-lytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä

254

ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä. Laki täydentääsosiaalihuoltolain säännöksiä, ja se on toissijainen verrattuna muuhun sosiaali-lainsäädäntöön: lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestetään silloin kun vam-mainen henkilö ei saa riittäviä ja hänelle sopivia palveluja tai etuuksia muun lainnojalla. Vammaiselle voidaan kuitenkin antaa vammaispalvelulain mukaisia pal-veluja tai taloudellisia tukitoimia, jos edellä tarkoitetun muun lain nojalla an-nettavan palvelun tai etuuden saaminen viivästyy. Vammaisella henkilöllä tarkoi-tetaan laissa henkilöä, jolla vamman tai sairauden johdosta on pitkäaikaisesti erityi-siä vaikeuksia suoriutua tavanomaisista elämän toiminnoista.206

Kunnan on vammaispalvelulain 3 §:n mukaan huolehdittava siitä, että vam-maisille tarkoitetut palvelut ja tukitoimet järjestetään sisällöltään ja laajuudeltaansellaisina kuin kunnassa esiintyvä tarve edellyttää. Säännös on pakottava, mutta seei kuitenkaan määrittele tarkemmin, miten kunnassa esiintyvä tarve arvioidaan.Säännöstä kuitenkin täsmentävät muut vammaispalvelulain ja asetuksen sään-nökset. Säännös mahdollistaa paikallisten tarpeiden ja olosuhteiden joustavanhuomioon ottamisen. (HE 219/1986 vp, 11.) Sosiaalilautakunnan ja kunnanmuiden viranomaisten on edistettävä ja seurattava vammaisten henkilöiden elin-oloja sekä pyrittävä toiminnallaan ehkäisemään epäkohtien syntymistä ja pois-tamaan haittoja, jotka rajoittavat vammaisen henkilön toimintamahdollisuuksiaja osallistumista. Siten kunnan on kiinnitettävä huomiota vammaisiin henkilöi-hin muun muassa yleisten tilojen suunnittelussa ja palveluiden kehittämisessäsellaisiksi, että ne sopivat myös vammaisille henkilöille. (VammaispalveluL 6 §ja asetus [759/1987] 1 §.) Kunnan on myös huolehdittava siitä, että sen yleisetpalvelut soveltuvat myös vammaisille henkilöille. Vammaisen tarvitsemienpalveluiden ja tukitoimien selvittämiseksi on yhdessä hänen ja hänen huoltajansakanssa tarvittaessa laadittava palvelusuunnitelma.207

Vammaispalvelulain 8 §:n mukaan vammaisille henkilöille annetaan kun-toutusohjausta ja sopeutumisvalmennusta sekä muita lain tarkoituksen toteutta-miseksi tarpeellisia palveluja. Näitä palveluja voidaan antaa myös vammaisenhenkilön lähiomaiselle tai hänestä huolehtivalle taikka muutoin läheiselle hen-kilölle. Kunnan on järjestettävä vaikeavammaiselle henkilölle kohtuulliset kuljetus-palvelut niihin liittyvine saattajapalveluineen, tulkkipalvelut sekä palveluasuminen,jos henkilö vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee palvelua suo-riutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Kuljetuspalveluja ja niihin liitty-viä saattajapalveluja järjestettäessä vaikeavammaisena henkilönä pidetään hen-kilöä, jolla on erityisiä vaikeuksia liikkumisessa ja joka ei vammansa tai sairau-tensa vuoksi voi käyttää julkisia joukkoliikennevälineitä ilman kohtuuttomansuuria vaikeuksia. Tulkkipalveluihin kuuluu työssä käymisen, opiskelun, asioi-misen, yhteiskunnallisen osallistumisen, virkistyksen tai muun sellaisen syynvuoksi suoritettava tulkkaus. Tulkkipalveluja järjestettäessä vaikeavammaiseksihenkilöksi katsotaan esimerkiksi vaikeasti kuulovammainen tai puhevammainenhenkilö. Kustannukset henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta voidaan kor-

206 VammaispalveluL 1–2 §:t ja 4 §; HE 219/1986 vp, 11–12.207 VammaispalveluL 7 §; asetus vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tu-

kitoimista (759/1987) 2 § (VammaispalveluA); HE 219/1986 vp.

255

vata sellaiselle henkilölle, joka tarvitsee toisen henkilön apua kotona jokapäiväi-seen elämään liittyvissä asioissa tai kodin ulkopuolella asioiden hoitamisessa,opiskelussa, harrastuksissa, työssä tai yleensä yhteiskunnallisessa osallistumises-sa. (VammaispalveluA 4–9 §:t ja 16 §.)

Palveluasumisen tarkoituksena on auttaa jatkuvasti toisen henkilön anta-man avun tarpeessa olevaa vaikeavammaista tulemaan toimeen ilman laitoshoi-toa parantamalla hänen toimintakykyään ja antamalla hänelle päivittäisissä toi-minnoissa tarvittavaa apua. (HE 219/1986 vp.) Palveluasumiseen kuuluvat asun-to sekä asumiseen liittyvät palvelut, jotka ovat välttämättömiä asukkaan joka-päiväiselle suoriutumiselle. Palveluasumista voidaan järjestää henkilön omassakodissa tuomalla sinne kotipalvelua ja -sairaanhoitoa sekä henkilökohtainen avus-taja. Palveluasumista järjestetään myös palvelutaloissa ja ryhmäkodeissa. (Ks.STM 2000c.) Palveluasumista järjestettäessä vaikeavammaisena pidetään hen-kilöä, joka vammansa tai sairautensa vuoksi tarvitsee toisen henkilön apua päi-vittäisistä toiminnoista suoriutumisessa jatkuvaluonteisesti, vuorokauden eri ai-koina tai muutoin erityisen runsaasti ja joka ei ole jatkuvan laitoshuollon tar-peessa. (VammaispalveluA 10–11 §:t.) Palveluasumista järjestetään esimerkiksipalvelutaloissa, palveluasuntoryhmissä tai muuna vastaavana asumisena. Asumi-seen tulee liittyä riittävät palvelut vaikeavammaisen henkilön suoriutumisen tur-vaamiseksi. Erityistä velvollisuutta palveluasumisen järjestämiseen kunnalla eiole, jos henkilö on jatkuvan laitoshoidon tarpeessa. (VammaispalveluL 8 §; HE219/1986 vp, 13.)

Vammaispalvelulaissa säädetään myös vammaisille tarkoitetuista taloudel-lisista tukitoimista. Vammaiselle henkilölle korvataan hänen vammansa tai sai-rautensa edellyttämän tarpeen mukaisesti kokonaan tai osittain kustannukset,jotka hänelle aiheutuvat henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta ja muistavammaispalvelulain toteuttamiseksi tarpeellisista tukitoimista. Vastaavasti vam-maiselle korvataan ylimääräiset kustannukset, jotka aiheutuvat vamman tai sai-rauden edellyttämän tarpeellisen vaatetuksen ja erityisravinnon hankkimisesta.Päivittäisistä toiminnoista suoriutumisessa tarvittavien välineiden, koneiden jalaitteiden hankkimisesta aiheutuvat kustannukset korvataan siten kuin vammais-palveluasetuksella tarkemmin säädetään. (VammaispalveluL 9 §.)

Kunnan on korvattava vaikeavammaiselle henkilölle asunnon muutostöistäsekä asuntoon kuuluvien välineiden ja laitteiden hankkimisesta hänelle aiheutu-vat kohtuulliset kustannukset, jos hän vammansa tai sairautensa johdosta välttä-mättä tarvitsee näitä toimenpiteitä suoriutuakseen tavanomaisista elämän toi-minnoista eikä hän ole jatkuvan laitoshuollon tarpeessa (VammaispalveluL 9 §).Perusteet palvelujen ja tukitoimien saamiselle säädetään vammaispalveluasetuk-sessa. Suoritettaessa korvausta asunnon muutostöistä ja asuntoon kuuluvien vä-lineiden tai laitteiden hankkimisesta aiheutuvista kustannuksista pidetään vai-keavammaisena henkilöä, jolle liikkuminen tai muu omatoiminen suoriutumi-nen vakituisessa asunnossa tuottaa vamman tai sairauden vuoksi erityisiä vai-keuksia. (Ks. VammaispalveluA 13 §.) Kunta ei voi hylätä vammaiselle järjestettä-vää tukitointa koskevaa hakemusta ilman tarveharkintaa pelkästään sillä perus-teella, että kunta ei ole varannut määrärahaa tähän tarkoitukseen (ks. KHO1997:90).

256

Vammaispalvelulaissa tarkoitettuun kunnan järjestettävään toimintaan so-velletaan sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annet-tua lakia, ellei lailla jonkin asian osalta erikseen säädetä (ks. Vammaispalve-luL 5 §). Kunta voi siten järjestää vammaispalvelulain mukaiset palvelut lähtökoh-taisesti joko itse, yhteistyössä toisen kunnan kanssa, kuntayhtymän kautta taikka hank-kimalta palveluja esimerkiksi yksityiseltä palvelujen tuottajalta, kuten sosiaali- ja ter-veysalan järjestöltä. Vammaispalvelulain mukaisista palveluista peritään maksusiten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa sää-detään (VammaispalveluL 14 §). Asiakasmaksulain 4 §:n mukaan vammaisuu-den perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain 8.1 §:ssätarkoitetut palvelut, kuten kuntoutusohjaus ja sopeutusvalmennus, ovat maksut-tomia. Myös vammaispalvelulain 8.2 §:ssä tarkoitetut tulkkipalvelut ja palvelu-asumiseen liittyvät erityispalvelut sekä 11 §:ssä tarkoitetut vammaispalvelulainmukaisten palvelujen tarpeen tutkimukset ovat asiakkaalle maksuttomia.

Valtion talousarvioon varattujen määrärahojen rajoissa voidaan tarvittaessajärjestää vammaispalvelulain mukaista sopeutumisvalmennusta, kuntoutusoh-jausta sekä tutkimus- ja kokeilutoimintaa vammaisten henkilöiden aseman paran-tamiseksi (VammaispalveluL 16 §). Kuntoutusohjaukseen kuuluu vammaisenhenkilön ja hänen lähiyhteisönsä ohjaaminen sekä vammaisen henkilön toimin-tamahdollisuuksien lisäämiseen liittyvistä erityistarpeista tiedottaminen. Sopeu-tumisvalmennukseen kuuluu neuvonta, ohjaus ja valmennus vammaisen henki-lön ja hänen lähiyhteisönsä sosiaalisen toimintakyvyn edistämiseksi. Sopeutu-misvalmennusta voidaan toteuttaa yksilöllisesti tai ryhmäkohtaisesti. Tarvit-taessa valmennus voi olla toistuvaa. (VammaispalveluA 15 §.)

Kunnan tulee vammaispalvelulain 12 §:n mukaan toimia vammaisten henki-löiden olosuhteiden edistämiseksi yhteistyössä eri viranomaisten, laitosten, vammais-järjestöjen sekä muiden sellaisten yhteisöjen kanssa, joiden toiminta läheisesti liittyyvammaisten henkilöiden elinoloihin. Kunnanhallitus voi myös asettaa vammais-neuvoston, jonka tehtävänä on edistää ja seurata kunnallishallinnon eri aloillatapahtuvaa toimintaa vammaisten henkilöiden kannalta. Vammaisneuvosto voitehdä aloitteita ja esityksiä sekä antaa lausuntoja asioista, joilla on merkitystävammaisten henkilöiden elämisessä ja suoriutumisessa. Vammaisilla henkilöilläsekä heidän omaisillaan ja heitä edustavilla järjestöillä tulee olla riittävä edustusvammaisneuvostossa. Useammalla kunnalla voi olla yhteinen vammaisneuvosto.(VammaispalveluL 13 §.) Vammaisneuvostoja on maassamme yhteensä noin 220.Sosiaali- ja terveysministeriön yhteydessä toimii lisäksi valtakunnallinen vammais-neuvosto, joka on viranomaisten ja vammaisjärjestöjen yhteistyöelin. Lisäksi kun-toutusasiainneuvottelukuntaan kuuluu muun muassa kuntoutusalan viranomais-ten ja laitoksien, vammaisjärjestöjen ja Kuntaliiton edustajat. (Ks. STM 2000d.)

Kehitysvammaisten osalta vammaispalvelulakia täydentävät kehitysvammais-ten erityishuollosta annettu laki (519/1977) ja asetus (988/1977). Kehitysvammai-silla on mahdollisuus saada vammaispalvelulain mukaisia etuuksia, jos kehitys-vammalain mukaiset palvelut eivät ole riittäviä tai sopivia tai jos niiden saami-nen viivästyy.208 Kehitysvammalaissa säädetään erityishuollon antamisesta hen-

208 Ks. VammaispalveluL 4 §; Tuori 1995, 211–213.

257

kilölle, jonka kehitys tai henkinen toiminta on estynyt tai häiriintynyt synnyn-näisen tai kehitysiässä saadun sairauden, vian tai vamman vuoksi. Lakia sovelle-taan edellä sanottuun henkilöön, joka ei muun lain nojalla voi saada tarvitse-miaan palveluksia. Erityishuollon tarkoituksena on edistää kehitysvammaisenhenkilön suoriutumista päivittäisistä toiminnoista, hänen itsenäistä toimeen-tuloaan ja sopeutumistaan yhteiskuntaan. Lisäksi tarkoituksena on turvatakehitysvammaisen tarvitsema hoito ja muu huolenpito. (Ks. KehitysvammaL 1 §.)

Asumispalvelusäätiö ASPA. Asumispalvelusäätiö ASPA on 13 järjestönyhdessä vuonna 1995 perustama valtakunnallisesti toimiva säätiö, jonka toimin-nan tavoitteena on lisätä vammaisten henkilöiden mahdollisuuksia asettua asu-maan itsenäisiin asuntoihin tavallisissa asuinympäristössä (ks. ASPAa). Säätiöperustettiin raha-automaattiavustuksilla toteutetun Vammaisten asumisen kehit-tämisprojektin tuloksena.209 ASPAn tarkoituksena on sen sääntöjen mukaan val-takunnallisesti edistää vammaisten henkilöiden mahdollisuuksia itsenäiseen ja oma-ehtoiseen elämään. Säätiö pyrkii tarkoitukseensa auttamalla vammaisille tarkoi-tettujen yksilöllisten, laadukkaiden ja turvallisten asumispalvelukokonaisuuksiensyntymistä tavallisissa asuinympäristöissä sekä yleisesti vaikuttamalla asuntojen jakoko yhteiskuntarakenteen suunnitteluun ja rakentamiseen tasaveroisesti kaikilleyhteiskunnan jäsenille soveltuviksi. (Säännöt.)

Säätiö voi harjoittaa tarkoituksensa toteuttamiseksi seuraavia toimintamuo-toja: 1) soveltuvien vuokra-asuntojen hankkiminen tavallisista asuinympäristöistäfyysisesti ja psyykkisesti vammaisten henkilöiden käyttöön siten, että asumiskustan-nukset muodostuvat mahdollisimman kohtuullisiksi, 2) riittävien asumista tuke-vien palvelujen järjestäminen asuntojen yhteyteen yhteistyössä kuntien tai muidenyhteisöjen tai säätiöiden kanssa tarjoamalla asiantuntija- ja koordinointiapua ja myösosallistumalla palvelujen rahoittamiseen; 3) vammaisten vertaistuen ja vapaaehtois-ten tukihenkilöiden aktiivinen etsintä, koulutus ja tukeminen; 4) pysyvän valtakun-nallisen vammaisasumisen tietokeskuksen ylläpitäminen ja siihen liittyvä tiedon-välitys ja koulutus. Säätiö voi omistaa ja ylläpitää vammaisten käyttöön tarkoi-tettuja asunto-osakkeita ja kiinteistöjä ja tarpeen vaatiessa myös vähäisessä määrinrakennuttaa uusia vammaisten käyttöön tarkoitettuja asuinrakennuksia. (Sään-nöt.)

Asuntoja hankittaessa otetaan huomioon henkilön yksilölliset tarpeet. Tu-leva asukas voi osallistua asunnon hankintaprosessiin mahdollisuuksiensa mu-kaan. Menettely auttaa asukkaan sitoutumista asuntoon ja kuntoutusprosessiin.Ennen asunnon ostamista ASPA neuvottelee palvelutoiminnan järjestämisestätulevien asukkaiden ja heidän kotikuntiensa kanssa ja kehittää vammaisten tar-vitsemia tukipalveluja yhteistyössä kuntien kanssa. Lähtökohtana on, että kuntasitoutuu ostamaan yhdessä määritellyt palvelut osoittamalleen määrälle asiak-kaita. Palveluratkaisut vaihtelevat asukkaan tarpeen mukaan. Palveluiden tarkoi-tuksena on varmistaa vammaisen henkilön itsenäisen asumisen toimivuus.(ASPAb, Hämäläinen.)

Säätiö järjestää asumispalveluita niin sanotulla hajautetun palveluasumisenmallilla. Malliin kuuluu asuntoryhmä, jonka yksittäisiä asuntoja sitovat toisiinsa

209 ASPAn toimintakertomus 1995, Hämäläinen, Teikari–Vahtera.

258

yhteisesti organisoidut palvelut. Ryhmän palveluydin muodostuu erillisestä huo-neistosta, joka toimii sekä henkilökunnan tukikohtana että asukkaiden yhteisti-lana. Perusperiaatteena on, että asuntoryhmä pysyy riittävän pienenä ja rakeise-na muun asutuksen keskellä. Asumispalveluja varten ei rakenneta erityisiä pal-velutaloja. Asuntojen tulee kuitenkin sijaita riittävän lähellä toisiaan, niin ettätarvittavat palvelut voidaan antaa samasta tukipisteestä, joka on esimerkiksialueelta hankittu asunto. Ryhmä on suunniteltu yleensä kahdeksalle tai yhdek-sälle henkilölle, jotka ovat kehitysvammaisia, mielenterveyskuntoutujia tai vammai-sia ja jotka tarvitsevat vammaispalvelulain ja asetuksen mukaista palveluasumis-ta. Jokaisen asumisryhmän palvelut tuotetaan ja henkilökunta mitoitetaan asuk-kaiden yksilöllisen tarvemitoituksen mukaan ottaen huomioon paikallisten pal-veluiden käyttömahdollisuus. Osan palveluista voi tuottaa esimerkiksi kunnankotipalvelu tai yksityinen yrittäjä. (ASPAa ja b; Hämäläinen.)

Kaikki palveluasumisryhmään kuuluvat asunnot eivät välttämättä ole AS-PAn omistamia asuntoja, vaan ryhmään kuuluva henkilö voi asua myös muussaasunnossa, kuten kaupungin vuokra-asunnossa tai omistusasunnossaan. Järjes-telmään voi liittyä myös kohtuullisella säteellä palveluytimestä sijaitsevia yksit-täisiä tukiasuntoja, joissa asuville sama henkilökunta voi tarjota satunnaista ly-hytaikaista apua vuorokaudenajasta riippumatta. Vastaavasti yhtenä tukipalve-lujen antajana voi ASPAn lisäksi olla sen perustajajärjestö. Tällä tavoin ASPAseuraa asiakkaan saamia palveluita ja valvoo, että sen omistama asunto on sovi-tussa käytössä. (ASPAa, b ja c, Hämäläinen.)

Palveluasumisryhmässä olevat asukkaat eivät vammansa tai sairautensa vuok-si pysty hoitamaan päivittäisiä toimintojaan ilman tukea ja apua. Fyysisen avunja huolenpidon lisäksi ohjauksen tarvetta voi olla esimerkiksi terveydenhoidos-sa, kodinhoidossa, yhteiskunnallisten palvelujen käytössä ja raha-asioiden hoi-tamisessa. Asumispalvelusäätiö ASPA vastaa palveluasumisryhmässä tarvittavanhenkilökunnan palkkaamisesta ja työnantajan velvoitteista. Jos ryhmään kuuluuuseita työntekijöitä, ryhmän esimiehenä toimii henkilö, jolla on alaan liittyvävähintään opisto- tai ammattikorkeakoulutasoinen tutkinto. Palvelutyötä teke-vällä henkilökunnalla on koulutasoinen sosiaali- ja terveydenhuollon koulutus.He ovat siten koulutukseltaan esimerkiksi lähihoitajia, perushoitajia, kodinhoi-tajia tai mielenterveyshoitajia. (ASPAb, Hämäläinen.)

ASPAn henkilökunta koordinoi vapaaehtoisjärjestöjen kautta asukkailleavustajia kodin ulkopuoliseen harrastustoimintaan. Lähtökohtana on, että ASPAei järjestä päällekkäistä toimintaa vaan hyödyntää paikkakunnalla jo olemassaolevaa toimintaa. Jos paikkakunnalla ei ole vapaaehtoistoimintaa, ASPA alkaakehittää sitä yhdessä yhteistyötahojensa kanssa. Asumisryhmien kautta vapaa-ehtoisesti syntyvien vertaistukiryhmien tavoitteena on sosiaalisten elämäntaito-jen karttuminen ja ihmissuhdeverkoston laajeneminen. Vertaistuki voidaan jär-jestää paikallisten olosuhteiden mukaisesti myös muulla tavalla. Asukkaalle laa-ditaan yksilöllinen palvelusuunnitelma, jossa otetaan huomioon hoito- ja palve-lutarpeet. Tukipalveluja voidaan tarpeen mukaan antaa joko pelkästään päivisintai vuorokauden ympäri. ASPA tuottaa palveluasumiseen liittyvät palvelut, jot-ka ovat välttämättömiä asukkaiden jokapäiväiselle suoriutumiselle ja joita asu-kas ei saa tai ei käytä muun palvelujärjestelmän kautta. (ASPAb, Hämäläinen.)

259

Ennen palveluasumistoiminnan aloittamista uudella paikkakunnalla ASPAtekee tarveselvityksen yhteistyössä paikallisten toimijoiden kanssa. Aloite selvi-tyksen tekemiseksi ja toiminnan aloittamiseksi voi tulla esimerkiksi kunnalta,omais- tai vammaisjärjestöltä tai suoraan vammaisen omaiselta. Kunnan ei sel-vitysvaiheessa vielä tarvitse sitoutua ostamaan ASPAlta tukipalveluita. ASPA voiraha-automaattiavustusten turvin rahoittaa selvitysvaihetta niin että säätiö palk-kaa henkilön selvittämään, mitkä ovat paikkakunnan tarpeet ja miten palvelut oli-si mahdollista järjestää. Selvitystyön lopputuloksena voi syntyä malli, jossa ASPAon mukana, tai on myös mahdollista, että palvelut hoidetaan jollakin muulla paik-kakunnan olosuhteet huomioon ottavalla tavalla. Sekin on mahdollista, että kuntaei lähde lainkaan mukaan toimintaan tai että ASPAn toiminnalle ei ole tarvettapaikkakunnalla, jolloin hanke pysähtyy siihen. Tällöinkin kunta saa kuitenkinselvitystyön pohjalta ideoita oman palvelutuotantonsa kehittämiseksi. (Hämä-läinen.)

ASPA perustaa seurantaryhmän sellaisille paikkakunnille, joilla sillä on pal-velutoimintaa. Kunta nimeää seurantaryhmään omat edustajansa, jotka edusta-vat esimerkiksi sosiaalitointa, sairaalaa, mielenterveystoimistoa ja kotisairaan-hoitoa. Seurantaryhmä valvoo paikallisesti asukkaan saamia palveluja ja niidenlaatua. ASPAn työntekijät tekevät asiakaskohtaista yhteistyötä esimerkiksi kun-nan kotisairaanhoidon ja mielenterveystoimiston kanssa. Sairaalat ovat tärkeitäyhteistyökumppaneita monesti jo hankkeen suunnitteluvaiheessa. (Hämäläinen.)

ASPAlla on mahdollisuus käyttää joidenkin projektien käynnistämiseen sää-tiölle myönnettyjä raha-automaattiavustuksia. Määräaikainen tuki ohjataan ke-hittämis- ja käynnistystoimintaan. ASPAn hallitus päättää, paljonko se myöntääavustusta kuhunkin käynnistyvään hankkeeseen. Avustuksen myöntäminen ja senmäärä riippuu hankkeen sisällöstä ja siitä, onko hanke sellainen, että kunta eiilman tukea lähde käynnistämään hanketta. Tuki on maksimissaan kolmivuoti-nen. Ensimmäisenä vuotena voidaan tukea myöntää enintään yhden ihmisenpalkkauksesta aiheutuviin kustannuksiin. Kahtena seuraavan vuonna voidaan tu-kea myöntää enintään puolet palkkakustannuksista. Tuen turvin työskentelevähenkilö on ASPAn palkkalistoilla. Kunta maksaa asukkaalle annettavasta palve-lusta täyden hinnan, kun asiakas tulee ASPAn toiminnan piiriin. Toiminta käyn-nistetään kuitenkin suhteellisen hitaasti, koska asukkaat ovat vaikeavammaisiaja he ovat aluksi asumisvalmennuksessa. Siten kunnan maksama hinta ei kataaluksi kaikkia kuluja, jos palveluasumisryhmässä on ainoastaan yksi tai muuta-ma asukas ja ryhmä on suunniteltu 8–10 asukkaalle. (Hämäläinen.)

Asukkaan ja ASPAn välillä on normaali huoneenvuokralain mukainen vuok-rasuhde. ASPA ei peri asiakkailta palvelumaksuja. Kunta ostaa tukipalveluja AS-PAlta tai ASPAn perustajajärjestöltä ja päättää, periikö se asukkaalta maksuja.Toiminnanjohtaja Hämäläisen mukaan usein kyse on niin vaikeavammaisestahenkilöstä, että maksua ei vammaispalvelulain perusteella peritä. Asukkaat mak-savat kuitenkin itse asumiskustannukset ja ruuan. Siten ASPAn asunnossa asu-va henkilö maksaa säätiölle vuokraa asunnosta. Hän voi saada Kelalta asumistu-kea. Kunnalle ASPAn tuottamat tukipalvelut maksavat asukkaan tuen tarpeenmukaan muutamasta kymmenestä markasta yli tuhanteen markkaan päivässä.ASPA kokeilee muutaman kunnan kanssa joustavaa järjestelmää, jossa kunnan

260

maksu vaihtelee asiakkaan kunnon mukaan. Jos asiakkaan kunto huononee niin,että ASPA joutuu lisäämään palvelua, hoitopäivän hinta kallistuu, mutta asia-kasta ei kuitenkaan tarvitse siirtää laitokseen. Kun asiakkaan kunto paranee, hoi-topäivän hinta puolestaan halpenee. (Ks. ASPAb; Hämäläinen.) Mallia voidaankäyttää esimerkiksi mielenterveyskuntoutujien kohdalla, ja se sopii hyvin var-sinkin suuriin kaupunkeihin, joissa toimintaa on enemmän, niin että henkilö-kuntaa on mahdollista irrottaa tarpeen tullen hoitamaan enemmän tukea tarvit-sevaa asiakasta. Järjestely edellyttää kunnan ja säätiön välistä luottamuksellistasuhdetta ja paikkakunnalla olevan seurantaryhmän aktiivista toimintaa.

ASPAn toiminnan piirissä olevat asiakkaat ovat mielenterveyskuntoutujia,aivovammaisia, kuuroja, autistisia, neurologisesti vammaisia, kehitysvammaisia, nä-kövammaisia ja liikuntavammaisia (toimintakertomus 1999–2000; ASPAd).ASPA on ainut järjestö, joka tuottaa asumis- ja tukipalveluita näin laajalle ryh-mälle. Asiakkaat tulevat ASPAn toiminnan piiriin esimerkiksi ikääntyneidenvanhempiensa luota, sairaaloista, laitoksista, kuntoutuskodeista ja ryhmäkodeis-ta. Toiminnan piiriin siirtyvät ne, jotka pystyvät itsenäisempään asumiseen. Tuenmäärä vaihtelee kuitenkin asumispalveluryhmittäin. Siten tuen tarve voi olla suu-rikin. ASPAn omistamissa asunnoissa voi asua ainoastaan henkilö, joka saa tu-kipalveluita ASPAlta tai joltakin sen perustajajärjestöltä. (Hämäläinen.) Asu-mispalvelutoiminnan lisäksi ASPA kehittää vammaisasumisen tietopankkia, jonkatarkoituksena on koota vammaisten apuvälineisiin ja rakentamiseen liittyvää tietoa(Hämäläinen, toimintakertomukset).

ASPAn toiminta on kasvanut huomattavasti kuluneiden 5 vuoden aikana.Vuoden 2000 lopussa säätiön tuottamia asumispalveluita sai yhteensä 161 asia-kasta. Lisäksi 34 asiakkaan kanssa tehtiin tiivistä toiminnan käynnistämiseen liit-tyvää palvelutyötä. Asukkaista 54 %:lla oli säätiön hankkima asunto. Säätiö toi-mi vuoden 2000 lopussa 23 paikkakunnalla, mutta yhteistyökumppaneina ole-vien kuntien määrä on huomattavasti suurempi. Säätiö tekee yhteistyötä kehitys-vammaisiin kohdistuvan toiminnan puitteissa myös yhden kuntayhtymän (Kår-kulla) kanssa. Kunta voi lähettää maksusitoumuksen turvin kuntalaisensa toisenkunnan alueella toimivaan ASPAn asumispalveluryhmään. Asiakkaan kotikun-ta säilyy entisellään muutosta huolimatta. ASPAn tavoitteena on 3 vuoden ai-kana solmia ostopalvelusopimus yhteensä 100 uuden kunnan kanssa. Ostopal-velusopimus on molemmin puolin irtisanottavissa. Säätiöllä on siten ainakin pe-riaatteellinen riski, että kunta irtisanoo ostopalvelusopimuksen. Jos kunta irti-sanoo ostopalvelusopimuksen tai maksusitoumukset ja säätiön toiminta loppui-si siten paikkakunnalta, joutuisi ASPA myymään asunnot. (Hämäläinen, toimin-takertomus 2000.) Koska asuntojen hankintaan on käytetty raha-automaattiavus-tuksia, säätiö joutuisi palauttamaan avustukset tai hakemaan sosiaali- ja terveys-ministeriöltä avustuslain mukaisesti avustuksen käyttötarkoituksen muutosta.

ASPA on saanut raha-automaattiavustuksia heti perustamisestaan lähtien.Säätiö on saanut avustuksia vuosina 1996–2000 yhteensä noin 41,9 miljoonaamarkkaa. Suurin osa säätiön saamista avustuksista on vammaisille tarkoitettujenasuntojen ja tukihuoneistojen hankintaan sekä korjauksiin myönnettyjä inves-tointiavustuksia. Esimerkiksi vuonna 2000 säätiö käytti asuntojen hankintaan jakunnostus- ja muutostöihin yhteensä lähes 22 miljoonaa markkaa. Tästä sum-

261

masta raha-automaattiavustuksilla katettiin 70 %. Omarahoitusosuuden säätiökattaa pankkilainalla. (Toimintakertomus 2000.) Vuonna 2001 säätiölle myön-nettiin avustusta yhteensä 21,5 miljoonaa markkaa. Yleisavustusta säätiö sai1,3 miljoonaa, kohdennettua toiminta-avustusta 3 miljoonaa ja investointiavus-ta 17,2 miljoonaa markkaa. (RAY 2001a.)

Raha-automaattiavustuksilla, varsinkin investointiavustuksilla, on ASPAntoiminnalle olennainen merkitys. Säätiölle myönnetään asumispalvelutoimintaantarkoitettu avustus könttänä niin, että säätiön hallitus voi avustusehtojen rajois-sa joustavasti päättää, mihin hankkeisiin käynnistämisavustusta myönnetään jaminkä suuruisena. Siten säätiö pystyy kohdistamaan avustuksen nopeasti esilletulleisiin alueellisiin ja paikallisiin tarpeisiin. Varsinaisen asumispalvelutoimin-nan lisäksi säätiö myös neuvoo kuntia ja muita tahoja toimialaansa liittyvissäkysymyksissä. Säätiön saamat raha-automaattiavustukset antavat varmuutta toi-minnan jatkuvuudesta, niin että kunnat uskaltavat sitoutua säätiön yhteistyö-kumppaniksi huolimatta siitä, että säätiö on toiminut vasta muutaman vuodenajan. (Hämäläinen, toimintakertomus 2000.) Asumispalvelusäätiö ASPAn toimin-nalla on suuri merkitys kuntien palvelutuotannon täydentäjänä. Kunnalla säilyy kui-tenkin vastuu palvelujen järjestämisestä.

5.3.5 VANHUSTYÖ

Vanhuspolitiikan yleisenä tavoitteena on edistää ikäihmisten hyvinvointia, mah-dollisimman itsenäistä selviytymistä ja hyvää hoitoa. Tasa-arvoisuus, itsemää-räämisoikeus, taloudellinen riippumattomuus ja turvallisuus ovat keskeisiä ar-voja. (STM 1999d.) Valtakunnallinen vanhuspolitiikka luo puitteet kunnissaharjoitettavalle vanhuspolitiikalle ja käytännön toimenpiteille. Kunnat järjestä-vät vanhustenhuollon palvelut ja vastaavat suurelta osin myös niiden rahoituk-sesta. 1990-luvulla tavoitteena oli muuttaa vanhusten hoivapalvelujen rakennet-ta vähentämällä laitoshoitoa ja lisäämällä kotiin annettavia palveluita, tehosta-malla voimavarojen käyttöä ja vähentämällä kustannuksia. (Vaarama ym. 2000,75; Vaarama ym. 1998.) Keväällä 2001 hyväksytyn ikäihmisten hoitoa koskevanlaatusuosituksen mukaan jokaisessa kunnassa tulee olla poliittisen johdon vahvista-ma, ajantasainen vanhuspoliittinen strategia, joka turvaa ikääntyneiden sosiaalisetoikeudet. Valtakunnallisen suosituksen avulla kunnat voivat kehittää palvelura-kenteitaan paikallisista tarpeista ja voimavaroista lähtien. (STM 2001e.)

Maassamme oli vuonna 2000 noin 5,2 miljoonaa asukasta, joista noin 15 %oli yli 65-vuotiaita. Ikäihmisten suhteellisessa osuudessa on huomattavia erojakuntien välillä. Lähes kaksi kolmasosaa 65 vuotta täyttäneistä asuu kaupungeis-sa tai kaupunkimaisissa kunnissa. Maaseudulla eläkeikäisten osuus väestöstä onkuitenkin suurempi kuin kaupungeissa. Vanhusten määrä kasvaa tulevaisuudes-sa suhteessa muuhun väestöön suurten ikäluokkien vanhenemisen ja pienem-pien nuorempien ikäluokkien myötä. Toisaalta keskimääräinen elinajanodote onnoussut niin, että se on miehillä 72 vuotta ja naisilla 80 vuotta. Tämä puoles-taan tuo mukanaan myös muita asioita: eliniän noustessa kasvaa myös esimer-kiksi dementiaa sairastavien määrä. (STM 1999d.) Depressiivisten ja demen-toituvien vanhusten hoidon ja hoivan järjestäminen on tulevien vuosien keskei-

262

nen haaste, johon hoitojärjestelmän tulee varautua (STM 2000b). Vastaavastivanhustenhuollon sosiaalipalvelujen kustannukset nousevat vanhusten määränkasvaessa.

Suurin osa 75 vuotta täyttäneistä ihmisistä asuu tavallisissa asunnoissa. Ylipuolet mainitun ikäisistä naisista ja lähes neljäsosa samanikäisistä miehistä asuuyksin. Palvelutaloissa asuminen yleistyi kuitenkin 1990-luvulla. Kuntien väliseterot ovat suuria: jossain kunnassa lähes puolet 75 vuotta täyttäneistä asuu palve-luasunnoissa, kun taas osassa kunnista palveluasumista ei ole lainkaan tarjolla.Palvelutaloissa asuminen on korvannut myös laitoshoitoa, ja vanhainkoteja on kor-vattu palveluasunnoilla. Laitoshoidossa vanhuksia on aikaisempaa vähemmän, japitkäaikaiseen laitoshoitoon siirrytään yhä vanhempana. Laitoksissa pitkäaikais-hoidossa olevat vanhukset ovat huonokuntoisia, ja heidän avuntarpeensa on suuri.Toisaalta erikoissairaanhoidosta on siirretty paljon hoivaa tarvitsevia vanhuksiaperusterveydenhuollon piiriin.210

Vanhustenhuollossa on merkittäviä alueellisia eroja palvelujen määrässä jalaadussa (VTV 2000b, 112). Stakesin tutkimusryhmän vanhusten laitoshoidontilaa selvittäneessä tutkimuksessa todettiin, että yksityisten laitosten laatu koe-taan paremmaksi kuin julkisten. Myös laitosten asiakaskunnassa oli selvä ero:yksityisissä laitoksissa hoidettiin parempikuntoisia ja julkisissa laitoksissa huo-nompikuntoisia potilaita. (Ks. Vaarama ym. 1999, 130.) Julkisen ja yksityisensektorin erojen lisäksi myös eri kuntien vanhustenhuolto eroaa toisistaan. Erotkuntien vanhustenhuollossa, palvelujen tarjonnassa ja niiden rakenteessa johtuvat tar-peiden erilaisuuden ja kunnallistaloudellisen tilanteen lisäksi myös muun muassa kun-tien omista arvostuksista ja omaksutuista toimintakäytännöistä (ks. myös Vaaramaym. 1998, 7–8). Vanhuksille tarkoitettujen palvelujen tarjonta ei kaikissa kun-nissa ole pystynyt vastaamaan lisääntyvään tarpeeseen ja vanhusväestön määränkasvuun, vaan hoivapalvelujen suhteellinen kattavuus on supistunut. Palvelui-den kattavuus väheni suuresti lamavuosien aikana, mutta on vuoden 1995 jäl-keen kasvanut jälleen joidenkin palveluiden osalta. Varsinkin kotiin annettaviapalveluita on vähennetty. Samaan aikaan vanhainkotihoidon suhteellinen katta-vuus puolestaan on supistunut lähes kolmanneksen. Vanhusten pitkäaikaishoitoerikoissairaanhoidossa on lähes loppunut, mutta terveyskeskuksen pitkäaikais-hoidon kattavuus on kuitenkin lisääntynyt. Kotipalvelu ja kotisairaanhoito koh-distuvat entistä vanhempiin ja toimintakyvyltään heikompiin vanhuksiin. (STker-tomus 2000; Vaarama ym. 2000, 76–97.)

Palveluasuminen-käsitteeseen sisältyy hyvin monenlaista toimintaa. Myösvaltakunnallisissa vanhuspolitiikan tavoitteissa mainitaan palveluasumisen lisää-minen, mutta ei täsmennetä, minkälaista palveluasumisen tulisi olla (ks. myösVTV 2000b, 110–111). Ongelmana onkin, että käsitteet palvelutalo ja palvelu-asuminen pitävät sisällään hyvin erityyppistä toimintaa. Tämä aiheuttanee ongel-mia sekä asiakkaille että kunnille, jotka ostavat palveluita sosiaali- ja terveysalanjärjestöiltä tai muilta palvelujen tuottajilta. Tällöin palvelun ostajan on aina erik-seen tarkistettava, minkälaisesta palvelusta missäkin tilanteessa on kysymys. Myöshintojen vertailu on tällöin vaikeaa, kun palvelut eivät ole yhteismitallisia. Jos-

210 STM 1999d; VTV 2000b, 46–47; Vaarama ym. 1998.

263

sakin palvelutalossa saa lähes laitostason hoitoa, kun jossain taas ollaan hyvinlähellä tavallista vuokra-asumista (samoin VTV 2000b, 46). Palveluasuminenvoidaankin jakaa kolmeen osaan: tehostettuun, keskiraskaaseen ja kevyeen pal-veluasumiseen211.

Maassamme ei ole erityistä vanhustenhuoltolainsäädäntöä, vaan vanhuk-siin sovelletaan perustuslain perusoikeussäännösten lisäksi samoja sosiaali- ja ter-veydenhuollon palveluja ja etuuksia säänteleviä lakeja kuin muuhunkin väestöön.Suurin osa vanhusten saamista palveluista on järjestetty sosiaalihuoltolain mu-kaan asumis-, toimeentulo-, koti- ja perhehoitona taikka laitoshoitona, kutenvanhainkotipalveluna, sekä kansanterveyslain ja erikoissairaanhoitolain mukai-sina terveyden- ja sairaanhoidon palveluina (ks. STM 1999e). Vanhuksiin so-velletaan mainittujen lakien lisäksi tarvittaessa myös esimerkiksi lakia vammai-suuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista, kehitysvammais-ten erityishuollosta annettua lakia ja päihdehuoltolakia.

Valtio ohjaa kuntien vanhustenhuoltoa sosiaali- ja terveydenhuollon ylei-sen lainsäädännön lisäksi informaatio-ohjauksen avulla. Sosiaali- ja terveysmi-nisteriön suorittaman informaatio-ohjauksen lisäksi Sosiaali- ja terveysalan tut-kimus- ja kehittämiskeskus Stakes tuottaa huomattavan määrän vanhustenhuoltoakoskevaa tietoa ja toteuttaa kehittämishankkeita sekä kerää tilastotietoja sosiaa-li- ja terveydenhuoltoa koskevaan tietokantaan (SOTKA). Kuntien luottamus-henkilöille ja viranhaltijoille järjestetään myös erilaisia seminaareja ja koulutus-tilaisuuksia. Lisäksi valtioneuvosto hyväksyy nelivuotiskaudeksi kerrallaan so-siaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslain (STVOL 5 §) mukaisen tavoite- jatoimintaohjelman. Tavoite- ja toimintaohjelma sisältää sosiaali- ja terveyden-huollon järjestämiselle asetettavat tavoitteet ja niiden saavuttamiseksi tarvitta-vat toimenpiteet, suositukset ja ohjeet. Toisaalta lääninhallituksen tehtäviin kuu-luu arvioida alueensa peruspalveluja (L 348/2000, 2 §). (Ks. myös VTV 2000b,30–35.)

Valtio ohjaa vanhustenhuoltoa myös resurssiohjauksen (STVOL) avulla jaosallistuu samalla kuntien vanhustenhuollon menoihin. Kuntien toiminnan oh-jaus resurssiohjauksen kautta on kuitenkin aiempaa vähäisempää. Kunta voi lain-säädännön rajoissa päättää varojen kohdentamisesta tarkoituksenmukaisimmaksinäkemällään tavalla. Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuslain 4 luvun mu-kaiset perustamishankkeiden valtionosuudet kuitenkin myönnetään tiettyynhankkeeseen. Esimerkiksi vuonna 1998 sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuu-teen oikeuttavien perustamishankkeiden kustannukset olivat yhteensä 708,5 mil-joonaa markkaa. Valtionosuuksia niihin myönnettiin yhteensä 295,5 miljoonaamarkkaa. Siitä vanhustenhuoltoon kohdistui 33 miljoonaa markkaa (VTV 2000b,64).

Perustamishankkeisiin myönnettävien valtionosuuksien määrät vaihtelevathuomattavasti eri vuosina. Vanhustenhuollon perustamishankkeita ovat esimer-kiksi vanhainkodit, päiväkeskukset ja palveluasunnot. Valtion asuntorahastomyöntää lisäksi vanhusten ja vammaisten asuntojen korjaukseen tarkoitettujakorjausavustuksia, joiden avulla pyritään parantamaan vanhusten edellytyksiä asua

211 Ks. VTV 2000b, 46; Vaarama ym. 1999; Helsinki 1999.

264

kotona (ks. L asuntojen korjausavustuksista [1031/1998] ja VNp asuntojen kor-jausavustusten jakoperusteista [158/1999]). Vuonna 1998 vanhusten ja vammais-ten asuntojen korjaukseen tarkoitettuja avustuksia myönnettiin yhteensä 9,9 mil-joonaa markkaa (Alen ym. 1999).

Vuonna 1998 raha-automaattiavustuksia myönnettiin vanhustenhuollonparissa toimiville sosiaali- ja terveysalan järjestöille ja säätiöille yhteensä358 miljoonaa markkaa (ks. RAY 1998d). Myönnetty summa on siten 320 mil-joonaa markkaa enemmän kuin edellä mainitut perustamishankkeiden valtion-osuudet.212 Raha-automaattiavustuksia myönnettiin 54 uuden vanhusten palve-luasumisyksikön perustamiseen, kun taas perustamishankkeiden valtionosuuk-sien kautta rahoitettiin yhteensä 12:ta hanketta, joten niiden merkitys oli raha-automaattiavustuksia pienempi. Hankkeisiin sisältyi palvelutalojen lisäksi palve-luasuntoja ja dementoituneiden ryhmäasuntoja sekä lyhytaikaispaikkoja. Avustetuissakohteissa oli 1 137 palveluasuntoa ja 219 ryhmäasuntopaikkaa. Hankkeista 25toteutettiin olemassa olevien yksikköjen peruskorjauksina tai laajennuksina. Avus-tusta vanhainkodin peruskorjaukseen myönnettiin 5 järjestölle. (STM 1998c.)Lisäksi 50 hakijaa sai avustusta palveluyksikköjen toiminnan käynnistämiseen.Kokeilu- ja kehittämisavustuksilla tuettiin 96:ta uutta määräaikaista projektia, jotkaliittyivät muun muassa vanhusten kuntouttavaan kotihoitoon, omaishoidon tu-kemiseen, vanhusten mielenterveysongelmien ehkäisemiseen ja elämänhallinnanlisäämiseen. (STM 1998c.) Verrattuna vanhustenhuollon perustamishankkeidenvaltionosuuksiin raha-automaattiavustuksina myönnetyt investointiavustuksetovat olleet vuosina 1993–1998 kaksinkertaisia. Näin ollen kuntien on usein ol-lut helpompaa saada rahoitus vanhustenpalvelutalon rakentamiseen kuntaan pe-rustetun säätiön kautta. (VTV 2000b, 73.)

Suurin osa vanhustenhuoltoon myönnetyistä raha-automaattiavustuksistaon ollut investointiavustuksia, mutta järjestöille on myönnetty myös projekti-avustuksia ja toiminta-avustuksia. Raha-automaattiyhdistys ottaa avustuspäätöstävalmistellessaan huomioon valtakunnallisen vanhuspolitiikan tavoitteita, strategioi-ta ja toimenpidelinjauksia, kuten palveluasuntojen määrästä laadittuja tavoitteita(ks. esim. Palvelurakennetyöryhmä; KM 1996:1). Yleisen vanhuspoliittisen lin-jan mukaisesti avustuksia onkin myönnetty avohoitoon eikä vanhusten hoitoontarkoitettujen laitosten kuten vanhainkotien rakentamiseen. Raha-automaatti-avustuksia on myönnetty runsaasti vanhusten palvelutalojen rakentamiseen. Vuo-den 2001 jaossa palveluasuntojen rakentamiseen myönnettyä tukea kuitenkinvähennettiin palveluasuntojen tarpeen vähenemisen ja erityisesti kilpailunäkö-kohtien korostumisen vuoksi.

Sosiaali- ja terveysalan järjestöjen ja säätiöiden toiminta ja niille myönne-tyt raha-automaattiavustukset helpottavat merkittävällä tavalla kuntien vanhus-tenhuollon paineita. Raha-automaattiavustuksin rahoitetut palvelutalot ovat samallahelpottaneet vanhustenhoidossa tapahtunutta rakennemuutosta laitoshoidosta avohoi-toon. Vanhustenhuoltoon myönnetyt avustukset ohjaavat osaltaan kuntien toi-mintaa ja niiden palvelurakennetta (ks. myös VTV 2000b, 36–38). Investointi-

212 Vuonna 2001 vanhustenhuollon toimialalle myönnetyt avustukset olivat yhteensä 284miljoonaa markkaa. Ks. STM 2001, 15.

265

avustusten myöntäminen vanhustenhuoltoon on tukenut sosiaali- ja terveysalanrakennemuutosta laitospalveluista avopalveluihin213. Jukka Ohtosen vuonna 1999ilmestyneen selvityksen mukaan raha-automaattiavustuksilla on tuettu vuoden1988 jälkeen kaikkiaan 390 palvelutalon rakentamista tai peruskorjausta ja yh-teensä 9 300 palveluasunnon rakentamista (Ohtonen 1999, 97). Mainitun selvi-tyksen mukaan yli puolet Suomen palveluasunnoista on rakennettu Raha-automaat-tiyhdistyksen tuella.

Lähtökohtana on, että raha-automaattiavustusta ei myönnetä menoihin, joi-den maksaminen kuuluu lakisääteisesti tai muutoin ilmeisesti valtiolle, kunnalle taiuskonnolliselle yhdyskunnalle. Raja on kuitenkin häilyvä, koska avustusta voidaanmyöntää esimerkiksi vanhustenhuoltoon, joka sinänsä kuuluu kunnan tehtäviin.Avustuksia ei voida myöntää kunnille tai seurakunnille, vaan avustukset on myön-nettävä yleishyödyllisille yhteisöille terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edis-tämiseen. Avustuskelpoisen yhteisön tai säätiön määrittelyn osalta pelisäännötovat selvät: vuonna 2000 tarkennettujen periaatteiden (ks. RAY 2000h) mukai-sesti rajana on, että kunta tai muu julkisyhteisö voi olla mukana yhdistyksen tai sää-tiön toiminnassa, mutta yksittäisellä kunnalla tai julkisyhteisöillä yhdessä ei saa ollamääräävää asemaa yhdistyksen tai säätiön hallinnossa. Julkisyhteisöt eivät voi ni-mittää tai määrätä avustettavan yhteisön hallintoon osallistuvaa edustajaa. Yhdis-tyksen osalta ongelmaa ei yleensä synny, koska hallituksen jäsenet valitsee yh-distyksen kokous eikä ulkopuolinen taho. Toisaalta monien säätiöiden sääntöjäon muutettu niin, että ne voivat saada raha-automaattiavustuksia (ks. tarkem-min VTV 2000b).

Kunnat ostavat yhdistyksiltä ja säätiöiltä palveluja ja ovat tätä kautta yh-teistoiminnassa järjestöjen kanssa. Monissa tapauksissa kunta on ollut voimak-kaasti mukana jo yhdistyksen tai säätiön perustamisvaiheessa. Kunta on saatta-nut perustaa yhdistyksen tai säätiön yhdessä esimerkiksi seurakunnan tai pai-kallisten järjestöjen kanssa. Monien järjestöjen toiminnassa ja järjestöjen hallin-nossa on mukana kunnan keskeisiä viranhaltijoita ja luottamushenkilöitä. Kun-ta ei kuitenkaan valitse yhdistyksen hallintoelinten jäseniä, vaan hallituksen va-litsee yhdistyksen kokous. Näin ollen raha-automaattiavustuksen myöntämisel-le ei synny estettä yhtä helposti kuin säätiöissä. Säätiöiden osalta julkisyhteisönhallinta näkyy suoraan säätiön säännöistä. Säännöistä näkyy myös se, minne sää-tiön varat menevät säätiön purkautuessa. (Ks. VTV 2000b, 93–109.) Kunnanmukanaolo on monissa tilanteissa hyödyllistä toiminnan ohjaamisen ja koordi-

213 Tätä korostavat myös Valtiontalouden tarkastusviraston tekemässä tarkastuksessa ilmikäyneet havainnot: Noin neljännes kunnista (118 kuntaa) oli sellaisia, joiden alueellatoimivat järjestöt eivät olleet saaneet lainkaan järjestöille vanhustenhuoltoon tarkoitet-tuja avustuksia vuosina 1993–1998. Tällaiset kunnat olivat asukasluvultaan keskimää-räistä pienempiä, ikärakenteeltaan vanhempia, palvelurakenteeltaan laitosvaltaisempia jariippuvaisia sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuuksista. Sosiaali- ja terveydenhuol-lon valtionosuudet olivat näissä kunnissa keskimäärin 36,3 % sosiaali- ja terveystoimenmenoista, kun raha-automaattiavustuksia saaneissa kunnissa vastaava prosentti oli 23,7.(VTV 2000b, 70–75.) Mikäli kuntiin ei ollut saatu raha-automaattiavustuksia, tämä vai-kutti muiden syiden ohella osaltaan siihen, että vanhustenhuollon palvelurakenne oli lai-tosvaltaisempaa kuin muissa kunnissa.

266

noinnin sekä esimerkiksi tuotettavien palvelujen laadunvalvonnan näkökulmas-ta. Kunnat hyötyvät yhdistyksen tai säätiön toiminnasta: toiminta ja yleishyödyl-lisen yhteisön saamat raha-automaattiavustukset vähentävät osaltaan kunnanvanhustenhuollon menoja.

Yleishyödyllisten yhteisöjen toiminnan kautta vanhustenhuoltoon voidaansaada myös vapaaehtoista toimintaa, jota ei saataisi, jos kunta järjestäisi vastaa-van toiminnan. Näissä tilanteissa yleishyödyllisen yhdistyksen toiminta tuo lisä-arvoa vanhustenhuoltoon. Joissain tilanteessa kunta on lopettanut omia vanhus-tenhuollon toimintojaan ja siirtynyt ostamaan vanhustenhuollon palveluita pe-rustetulta yhdistykseltä tai säätiöltä. Tällöin kyse on saattanut olla osaltaan myösyleisen vanhuspolitiikan mukaisesta vanhustenhuollon rakennemuutoksen toteut-tamisesta, kun kunta on siirtänyt vanhuksia laitoksesta palvelutaloon. (Ks. myösVTV 2000b, 93–109.)

Sopimusvuorisäätiö. Tampereella toimiva Sopimusvuorisäätiö on yksi van-hustyön alueella toimivista yleishyödyllisistä yhteisöistä. Säätiö järjestää hoito-kotitoimintaa dementiaa sairastaville henkilöille. Säätiö aloitti toimintansa jovuonna 1979 Sopimusvuori ry:n perustamana yhteistyökumppanina214, muttanykyinen dementiakotitoiminta alkoi vasta vuonna 1991. Säätiöllä oli vuoden2000 lopussa yhteensä 10 hoitokotia, jotka sijaitsevat omakotialueilla eri puolil-la Tampereen kaupunkia (tasekirja 2000). Hoitokodeissa annetaan pitkäaikais-hoidon lisäksi päivähoitoa ja lyhytaikaishoitoa dementiaa sairastaville henkilöil-le. Varsinaisen dementiahoidon lisäksi säätiö järjestää asukkaiden omaisille kou-lutustoimintaa ja omaisten ryhmiä. Säätiö järjestää koulutusta myös muille ta-hoille, kuten muiden järjestöjen tai julkisen sektorin työntekijöille. (Sopimus-vuorisäätiö, Salmijärvi.)

Vuonna 2000 säätiön 10 dementiakodissa oli 115 ympärivuorokautista asu-kaspaikkaa sekä 2 päivähoitopaikkaa. Lähtökohtana on, että asukkaat voivat asuahoitokodissa elämänsä loppuun saakka. Säätiön dementiakodeissa oli vuoden 2000lopussa yhteensä 90 työntekijää. (Tasekirjat, Sopimusvuorisäätiö.) Sopimusvuo-risäätiön toiminnassa on mukana myös vapaaehtoistyöntekijöitä, jotka ovat mu-kana säätiön koordinoimassa ystävätoiminnassa. Vapaaehtoiset toimivat hoito-kodissa asuvien dementiaa sairastavien asiakkaiden tukihenkilöinä ja ystävinä.(Salmijärvi, Sopimusvuorisäätiö.)

Kaikilla Sopimusvuorisäätiön omistamilla dementiakodeilla on samat toi-mintaperiaatteet, vaikka kodit ovat muuten yksilöllisiä ja toimivat tulosvastuul-lisesti. Sopimusvuorisäätiön dementiakodeissa toteutetaan terapeuttisen yhtei-söhoidon periaatteita, joihin kuuluvat muun muassa ryhmätoiminta, kodissa elä-minen ja omien asioiden hoitamiseen osallistuminen sekä yhteydet omaisiin jaystäviin (ks. tarkemmin Sopimusvuorisäätiö). Kodit toimivat perheenomaisestiitsenäisinä yhteisöinä ja pyrkivät muutenkin olemaan mahdollisimman kodin-

214 Sopimusvuori ry perusti säätiön omaisuuden hallintaa varten, sillä 1970-luvun lopussalainsäädännön uudistuksen pelättiin kieltävän yksityisen hoito- ja kuntoutustoiminnan.Toimintaa ei kuitenkaan kielletty, vaan se sai jatkua. Säätiön toiminta oli vuoteen 1991saakka yksinomaan yhdistyksen toimintaa tukevaa. Säätiö osti kiinteistöjä ja osakehuo-neistoja raha-automaattiavustusten tuella ja vuokrasi tilat yhdistyksen käyttöön. (Salmi-järvi, Ojanen ym., 82–83.)

267

omaisia hoitopaikkoja. Jokaisella asukkaalla on oma nimetty hoitaja, joka vastaaasukaan yksilöllisestä hoidosta ja huolenpidosta. Hoitokotien asukkaille järjes-tetään erilaista harrastus- ja virkistystoimintaa.215 Yhteisöhoito ja oman ohjaa-jan tuki ovat Sopimusvuorisäätiön mukaan lisänneet asukkaiden turvallisuuttaja vähentäneet dementiaa sairastaville ominaisista peloista johtuvia reaktioita.Tämän vuoksi rauhoittavia lääkkeiden tarve on säätiön mukaan hyvin vähäinen.Lääkkeiden tarvetta pyritään korvaamaan aktiivisella kuuntelulla, keskustelullaja läheisyydellä. (Sopimusvuorisäätiö, Hämeen LH 1996a.)

Tampereen kaupungin lisäksi Sopimusvuoren yhteistyötahoina ovat No-kia, Orivesi, Suodenniemi, Luopioinen, Lavia, Kangasala ja Espoo. Huolimat-ta siitä, että säätiön kuntayhteistyö on vahvaa, säätiöllä ei ole ostopalvelusopimus-ta yhdenkään kunnan kanssa. Kunta ei myöskään tee päätöstä siitä, kuka de-mentiahoitokotiin jonossa olevista henkilöistä pääsee säätiön hoitokotiin, vaansäätiö valitsee itse uuden asukkaan. Kunnat osallistuvat hoitokotitoiminnan kus-tannuksiin myöntämällä säätiölle avustuksia. Asukkaan valintapäätöksen tekeekuitenkin säätiö. Asukkaat tulevat hoitokotiin yleensä joko omasta kodistaantai sairaalasta. (Salmijärvi.) Sopimusvuorisäätiö on käynnistänyt raha-automaat-tiavustuksien turvin kolmivuotisen yhteysprojektin, jonka tavoitteena on löy-tää oikea dementiaa sairastava henkilö hoitokodissa vapautuvalle paikalle silläperusteella, kenen avun tarve on suurin. Säätiö on palkannut työntekijän, jokatekee koti- ja laitoskäyntejä ja niiden perusteella arvioi, ketkä tarvitsevat hoi-topaikkaa. Sopimusvuorisäätiön dementiahoitokoteihin jonottaa hoitopaikkaajatkuvasti 80–100 dementiaa sairastavaa henkilöä. (Salmijärvi; Sopimusvuori/yhteysprojekti.)

Koska Sopimusvuorisäätiö saa kunnilta korvauksen toiminnastaan avustuk-sen muodossa, se on siten itsenäisempi suhteessa kunnallishallintoon verrattuna os-topalvelutilanteeseen. Säätiön avustuksen myöntämisestä päätetään vuosittain,mikä osaltaan vaikuttaa säätiön toiminnan suunnitteluun. Säätiö saa huomatta-van osan tulopohjastaan asiakasmaksuina. Jos säätiöllä olisi kuntien kanssa osto-palvelusopimus, säätiö tilittäisi asiakasmaksut kunnalle, ja maksujen olisi oltava so-pusoinnussa sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulain kanssa. Koska kunta osal-listuu hoidon kustannuksiin myöntämällä säätiölle avustusta, säätiön ei tarvitse ti-littää asiakasmaksuja kunnalle ja säätiö voi päättää itse asiakasmaksun suuruudesta.

Tampereen kaupunki on myöntänyt vuosittain avustusta Sopimusvuorisää-tiön dementiakodeille (ks. esim. Tampere 2000b). Avustuksesta päättäessäänTampereen kaupunki ottaa huomioon avustettavan toiminnan laadun ja laajuu-den. Toiminnan tulee tukea ja täydentää kaupungin toimintaa ja tavoitteita. (Tam-pere 2000a–2000c.) Tuotettava palvelu määräytyy käytännössä säätiön kaupun-gille toimittaman avustushakemuksen ja hakemuksen liitteiden kautta, koskaostopalvelusopimusta ei ole. Palvelun laatuun ja sisältöön liittyviä kysymyksiäkäsitellään kehittämishankkeiden lisäksi erilaisissa asiantuntijaryhmissä, joissamyös Sopimusvuorisäätiö on edustettuna. (Salmijärvi.)

Dementiakodin asukkaat käyttävät tarvittaessa terveyskeskuksen palvelujaja muita julkisia sairaala- ja avohoitopalveluita tai vaihtoehtoisesti omaa yksi-

215 Hämeen LH 1996a ja b, Sopimusvuorisäätiö, Salmijärvi.

268

tyislääkäriään ja maksavat itse terveydenhoidosta ja lääkkeistä aiheutuvat kulut.Huomattava osa hoitopäivämaksusta tulee asiakkaalta. Asukkaiden hoitomaksuon 90 % heidän nettotuloistaan. Maksua laskettaessa otetaan huomioon kaikkiasukkaan tulot, kuten eläke- ja pääomatulot sekä asiakkaan Kelalta mahdolli-sesti saama eläkkeensaajien hoitotuki. Hoitomaksu sisältää sekä vuokran ettävarsinaisen hoidon. Hoitomaksun määräytymisperusteiden vuoksi asiakkaidenhoidostaan maksamat kuukausimaksut vaihtelevat huomattavasti asiakkaan tu-lojen mukaan. Suurin osa asukkaista maksaa hoidosta 5 000–6 000 markkaa kuu-kaudessa. (Salmijärvi.) Asiakkaan maksama osuus vaihtelee hänen tulojensamukaan: pienituloinen maksaa vähemmän kuin suurituloinen. Asiakkaan kuntoei vaikuta hoitopäivän hintaan, vaan kaikki maksavat palvelusta samalla perus-teella määräytyvän hinnan.

Sopimusvuorisäätiön tuloista hieman yli puolet tulee kunnilta ja loput asiak-kaiden maksamina vuokrina ja hoitomaksuina. Kunnat subventoivat huomat-tavalla summalla säätiön toimintaa. Raha-automaattiavustukset mukaan lukiensäätiön saama julkinen tuki on suuri. Säätiön dementiahoitokotitoiminnasta ai-heutuva suurin kuluerä – 16,6 miljoonaa markkaa – olivat henkilöstömenot.Vuonna 2000 säätiön dementiahoitokodeissa tuotettiin yhteensä noin 42 500hoitopäivää, joista suurimman osan käyttivät tamperelaiset. (Tasekirja 2000, Sal-mijärvi.)

Sopimusvuorisäätiölle on myönnetty raha-automaattiavustuksia vuosina1990–2000 yhteensä noin 30 miljoonaa markkaa. Suurin osa säätiön saamistaavustuksista on investointiavustuksia, joiden turvin hankitusta omaisuudesta osaon vuokrattu Sopimusvuori ry:n käyttöön. Säätiölle on myönnetty projektiavus-tuksia muun muassa dementiakodin käynnistämiseen, dementoituneiden ja mie-lenterveysongelmaisten vanhusten terapeuttisen viriketoiminnan kehittämispro-jektiin sekä dementiayksikön toiminnan kehittämiseen. (RAYavustus.) Vuonna2001 säätiö sai avustuksia yhteensä 2,3 miljoonaa markkaa (RAY 2001a).

Sopimusvuorisäätiön hoitokotien toiminta on luonteeltaan avohoidon pal-velua (ks. STM lausunto, Hämeen LH 1996a ja b), kun taas esimerkiksi Tampe-reen kaupungin vanhainkodit ovat luonteeltaan laitoksia. Avohoito on kunnan kan-nalta laitoshoitoa edullisempaa. Asiakas on avohoidossa ollessaan tilanteestaan riip-puen oikeutettu Kelan eläkkeensaajille tarkoitettuun erityishoitotukeen (ks. kan-saneläkelaki [347/1956] 30a §, vrt. 42a §), eläkkeensaajien asumistukeen216 ja täy-teen eläkkeeseen niin että eläke ei vähene samaan tapaan kuin laitoshuollossa ole-valla henkilöllä (vrt. KansaneläkeL 42b ja 43 §). Asiakas maksaa avohuollossa itsehuomattavan osan hoitopäiväkuluistaan, lääkäri- ja terveydenhoitokulunsa, ham-mashoitonsa ja lääkkeensä, joista hän saa normaalit sairausvakuutuslain mukaisetkorvaukset. Vastaavasti, jos henkilö on laitoshuollossa, terveydenhoito- ja lääke-kulut maksaa kunta, ja asiakas maksaa ainoastaan hoitopäivä- tai vastaavan mak-sun. Kun kaupunki avustaa säätiötä eikä hoida vastaavaa toimintaa oman orga-nisaationsa puitteissa, sen ei tarvitse rahoittaa dementiahoitokotitoiminnastaaiheutuvia investointeja, koska säätiö on saanut investointeihinsa raha-automaat-

216 Ks. eläkkeensaajien asumistukilaki (591/1978) ja asetus (642/1979). Vrt. asumistukilaki(408/1975).

269

tiavustuksia ja hoitaa omarahoitusosuuden tilanteen mukaan esimerkiksi pank-kilainalla.

Sopimusvuorisäätiön henkilökunta tekee asiakkaisiin liittyvää yhteistyötäkunnallisen kotipalvelun ja Pirkanmaan sairaanhoitopiirin sairaaloiden kanssa.Säätiön edustajat ovat myös mukana erilaisissa asiantuntijaryhmissä ja kehittä-mishankkeissa. Kunnallisen sosiaali- ja terveystoimen ja Pirkanmaan sairaan-hoitopiirin kuntayhtymän kanssa tehtävän yhteistyön lisäksi säätiö tekee yhteis-työtä myös muiden järjestöjen ja Tampereen evankelisluterilaisten seurakuntienkanssa. (Salmijärvi.) Sopimusvuorisäätiön ja Sopimusvuori ry:n yhteistoimintaon erittäin tiivistä. Säätiö omistaa suuren osan yhdistyksen käyttämistä tiloistaja on vuokrannut ne yhdistykselle. Yhdistys hoitaa mielenterveyskuntoutujilletarkoitettua toimintaa, ja säätiö hallinnoi yhdistyksen käytössä olevia kiinteistö-jä sekä harjoittaa dementiakotitoimintaa. Hinnaltaan edullisempi mielenterveys-kuntoutujille tarkoitettu toiminta hoidetaan yhdistyksen puitteissa. Säätiö puo-lestaan hoitaa runsaan hoitohenkilöstön vuoksi hinnaltaan kalliimman demen-tiahoitokotitoiminnan.

Sopimusvuorisäätiön toiminta täydentää merkittävällä tavalla julkisia sosiaa-li- ja terveyspalveluja. Säätiön yhteistyö kaupungin ja sairaanhoitopiirin kanssaon tiivistä. Jos säätiötä ei olisi, kaupunki joutuisi järjestämään huomattavan mää-rän dementiaa sairastavien palveluita muulla tavalla, kuten rakentamalla omanvastaavan yksikön tai ostamalla vastaavat palvelut muilta järjestöiltä tai yksityi-siltä palvelujen tuottajilta. Kunnat ovat hyötyneet merkittävällä tavalla säätiöllemyönnetyistä raha-automaattiavustuksista. Lisähyöty tulee Sopimusvuorisää-tiön ja Sopimusvuori ry:n tiiviistä yhteistyöstä. Sopimusvuorisäätiöllä ei ole lain-kaan omaa hallintohenkilökuntaa, vaan hallintopalvelut hoidetaan yhteistyöjär-jestelyin yhdistyksen kanssa, joten hallinnosta aiheutuvat kustannukset ovat vä-häisiä.

5.4 Avohoito vai laitoshoito?

Kansalaisen oikeus saada sosiaali- ja terveyspalveluja määräytyy perustuslain pe-rusoikeussäännösten ja sosiaali- ja terveyspalveluja koskevan erityislainsäädän-nön mukaisesti (ks. PL 19 ja 22 §). Vastuu palvelujen järjestämisestä on käytän-nössä kunnilla. Kunnat päättävät itsehallintonsa nojalla sosiaali- ja terveysalanerityislainsäädännön niille jättämän harkintavallan rajoissa palvelujen järjestä-mistavoista.

Avo- ja laitoshoidon välinen rajanveto vaikuttaa merkittävällä tavalla pal-veluja käyttävän asiakkaan asemaan myös hänelle koituvien kustannusten kaut-ta. Rajanveto vaikuttaa lisäksi kustannusten jakautumiseen kuntien ja Kansan-eläkelaitoksen kesken. Avohoidon kustannuksiin osallistuu omalta osaltaan myösRaha-automaattiyhdistys sen tuotosta myönnettävien avustusten kautta. Näinollen avo- ja laitoshoidon välisen rajanvedon aiheuttamat vaikutukset ovat eri osa-puolten kannalta tarkasteltuna suhteellisen suuret huolimatta siitä, että avohoidon jalaitoshoidon välinen käytännön ero saattaa joissain tapauksissa olla suhteellisen pie-ni. Avohoidossa ollessaan henkilö asuu joko omistamassaan tai vuokraamassaan

270

asunnossa, josta käsin hän käyttää yhteiskunnan tarjoamia sosiaali- ja tervey-denhuollon palveluja, kuten terveyskeskus- ja sairaalapalveluja. Hänen selviyty-mistään tukevat tarvittaessa myös erilaiset kotiin annettavat tukipalvelut, kutenkotisairaanhoito ja kotipalvelu. Tukipalvelut usein mahdollistavat henkilön avo-hoidossa olon. Avohoidossa ollessaan henkilö yleensä asuu kotonaan tai palve-lu- tai tukiasunnossa, johon tarjottu hoito- ja tukipalvelu voi vaihdella intensi-teetiltään hyvinkin paljon. Laitoshoidolla puolestaan tarkoitetaan ylläpidon, hoi-don ja huolenpidon sisältävää toimintaa sairaalassa, hoitolaitoksessa tai muussavastaavassa toimintayksikössä (KansaneläkeL 42a.2 §).

Avohoidon piirissä oleva asiakas maksaa itse asumiskustannuksensa ja muuthenkilökohtaiset kulunsa, kuten ravinto-, lääke- ja vaatekulut. Terveydenhoitoonja sosiaalihuoltoon liittyvistä palveluista henkilö maksaa maksut, jotka määrit-tyvät sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulain ja mahdollisen palvelu- jahoitosuunnitelman perusteella. Osan lääkekuluista ja yksityisiä palveluja käytet-täessä myös sairauskuluista maksaa Kansaneläkelaitos sairausvakuutuslain (364/1963) mukaisesti. Asiakas voi lisäksi hakea tarvittaessa Kelalta sosiaalilainsää-dännön mukaisia etuuksia kuten toimeentulotukea ja asumistukea sekä kansan-eläkettä, mikäli hän täyttää sanottujen etuuksien saamisen kriteerit. Asiakkaanollessa julkisessa laitoshuollossa palvelun järjestäjä – käytännössä kunta tai kun-tayhtymä – vastaa asumis-, ravinto-, lääke- ja yleensä myös vaatekustannuksista.Asiakas puolestaan maksaa palvelun järjestäjälle saamastaan palvelusta asiakas-maksulainsäädännön mukaisesti. Siten huomattava osuus kustannuksista jää kun-nan katettaviksi.

Avo- ja laitoshoidon välinen jako vaikuttaa paitsi asiakkaan, kunnan ja Kelanmaksuosuuksiin, myös asiakkaan Kelalta saamiin sosiaalietuihin. Jatkuvassa julki-sessa laitoshoidossa oleva henkilö ei ole oikeutettu eläkkeensaajalle tarkoitet-tuun hoitotukeen, jota hän voi tilanteen mukaan saada avohoidossa ollessaan.Julkissektorin järjestämässä laitoshoidossa oleminen vaikuttaa myös maksetta-van eläkkeen määrään. Pitkäaikaisessa julkisyhteisön järjestämässä laitoshoidos-sa oleva henkilö ei ole oikeutettu myöskään esimerkiksi eläkkeensaajien asumis-tukeen217 eikä vammaistukilain (124/1988) mukaiseen tukeen. Tilanne on samariippumatta siitä, tuottaako kunta palvelun itse vai ostaako se laitoshoidon esi-merkiksi järjestöltä tai muulta palveluntuottajalta; pääasia on, että julkisyhteisöjärjestää laitoshoidon. Tietyissä tapauksissa on lisäksi mahdollista, että kansan-eläke maksetaan hoidon ajalta perittävien maksujen korvaamista varten esi-merkiksi laitoshoidosta vastaavalle kunnalle tai kuntayhtymälle. (Ks.KansaneläkeL 42a–43 §:t.) Avohoidon ja laitoshoidon välinen rajanveto mää-räytyy ostopalveluiden osalta samoin perustein kuin kunnan itse tuottamissa pal-veluissa (ks. STM 1999e). Kunta ja palvelun tuottaja eivät siten voi pelkästäänsolmimansa ostopalvelusopimuksen perusteella määritellä sitä, onko kysymyk-sessä laitoshoito vai avohoito. Kysymys määrittyy palvelun sisällön perustella riip-pumatta sopimuksen sanamuodoista.

Perusratkaisu. Avo- ja laitoshoitoa koskeva lainuudistus toteutettiin 1990-luvun puolivälissä. Tavoitteena oli poistaa ongelma, joka saattoi aika ajoin poti-

217 Ks. eläkkeensaajien asumistukilaki (591/1978) 7 §.

271

laita hankalaan asemaan: Kunnat ratkaisivat sosiaali- ja terveyspalveluita koske-van lainsäädännön perusteella sen, järjestivätkö ne avohoitoa vai laitoshoitoa.Kansaneläkelaitos puolestaan teki päätöksensä sosiaalilainsäädännön pohjalta.Tämä johti siihen, että kunnan avohoidoksi luokittelema toiminta saattoi Kelansoveltamiskäytännössä olla määritelty laitoshoidoksi huolimatta siitä, että mo-lemmat tulkinnat saattoivat sovelletun lainsäädännön näkökulmasta olla oikei-ta. Tällöin potilaasta tuli väliinputoaja, joka ei esimerkiksi saanut sairausvakuu-tuslain mukaisia korvauksia, koska Kela katsoi sairausvakuutuslain mukaista pää-töstä tehdessään asiakkaan olevan laitoshoidossa, kun taas kunta saattoi katsoaasiakkaan olevan avohoidossa eikä siten kustantanut hänen lääkekulujaan. Näinollen laitoshoidon käsite haluttiin määritellä yhtenevästi ja sosiaali- ja terveys-ministeriölle annettiin valtuus määrätä yhtenäiset perusteet avo- ja laitoshoidonmäärittelemiseksi, jotta kunnat ja Kela voisivat päästä samaan tulokseen käsit-teen määrittelyssä ja avo- ja laitoshoidon välisessä rajanvedossa. (Ks. HE 317/1994 vp.) Uudistuksen tavoitteena oli lisäksi, että kansaneläke- ja sairausvakuu-tusjärjestelmän mukaisten etuuksien maksaminen tukisi kunnallisten palvelujenpalvelurakenteen uudistamista laitosvaltaisesta avohoitopainotteiseksi (ks. STM1994).

Avo- ja laitoshoidon välinen raja määrittyy edellä mainitun lainsäädännönmuutoksen jälkeen viime kädessä sosiaali- ja terveysministeriön antaman mää-räyksen218 perusteella. Määräys koskee kuntia ja kuntayhtymiä niiden järjestäes-sä sosiaali- ja terveyspalveluita tai muuttaessa palvelujen luonnetta. Määräys kos-kee myös Kansaneläkelaitosta, kun se ratkaisee vakuutetun oikeutta etuuksiin,joiden myöntämisen edellytyksenä on rajan vetäminen avo- ja laitoshoidon sekäyksityisen ja julkisen laitoshoidon välillä. Kunnan ja kuntayhtymän on ilmoitet-tava Kansaneläkelaitokselle kaikista uusista tai toiminnan sisällön osalta muut-tuneista laitoksistaan sekä laitoshoidon ostopalveluistaan. Ilmoitusvelvollisuuskoskee myös sellaisia avohoidon toimintayksiköitä, jotka järjestävät asumispal-veluja kunnan ja yksikön välisen ostopalvelusopimuksen nojalla. Siten kunnanon tehtävä ilmoitus myös järjestöjen palveluyksiköstä – esimerkiksi palvelukodista jaasumispalveluyksiköstä – mikäli yksikkö tuottaa palveluja järjestön ja kunnan vä-lisen ostopalvelusopimuksen perusteella. Jos kunta ja Kansaneläkelaitos eivät oleyksimielisiä siitä, onko kyseessä avohoito vai julkinen laitoshoito, voi jompikumpivaatia neuvottelun järjestämistä toimintayksikön toiminnan arvioimiseksi. Josneuvottelut koskevat yksityisen palveluntuottajan toimintaa, on neuvottelujenyhteydessä kuultava myös asianomaista palvelujen tuottajaa, esimerkiksi sosiaa-li- ja terveysalan järjestöä. Jos kunta ja Kansaneläkelaitos eivät käymissään neu-votteluissa pääse yksimielisyyteen, on asiasta pyydettävä sosiaali- ja terveysmi-nisteriön lausunto. Kansaneläkelaitos ratkaisee asian tämän jälkeen. (STM1999e.)

Hoito on laitoshoitoa aina, kun hoito on järjestetty sairaalan tai terveys-keskuksen vuodeosastolla. Sen lisäksi laitoshoitoa on hoito vastaavassa sosiaali-huollon laitoksessa kuten vanhainkodissa, kehitysvammaisten erityishuollon kes-

218 Perusteet avo- ja laitoshoidon määrittelemiseksi (Dno 85/001/1999). Sosiaali- ja ter-veysministeriön määräyskokoelma 1999:81. Määräys on voimassa 31.12.2002 saakka.

272

kuslaitoksessa ja päihdehuoltolaitoksessa. Sosiaalihuollon laitokselle on tunnus-omaista, että siellä annetaan hoitoa, kuntoutusta ja ylläpitoa erityistä huolenpi-toa vaativille henkilöille, jotka eivät tarvitse sairaalahoitoa mutta jotka eivät sel-viä kotona tai muussa avohoidossa säännöllisten sosiaali- ja terveydenhuollonpalvelujen järjestämisestä huolimatta. Muissa kuin edellä mainituissa toiminta-yksiköissä järjestettävät palvelut ovat avohoitoa, ellei ole ilmeisen painavia pe-rusteita pitää toimintaa laitoshoitona. Palveluyksikön sijainti ei vaikuta automaat-tisesti siihen, onko kyseessä avohoito vai laitoshoito: avohoidon piiriin kuuluviaasumispalveluyksiköitä voi olla myös kunnan omien sosiaalitoimen laitosten vä-littömässä yhteydessä. Jotta tällaista yksikköä voitaisiin pitää avopalveluyksik-könä, sen tulee olla toiminnallisesti selvästi erossa toimintayksikön laitososasta.Tällaisissa yksiköissä asuvien kohdalla tulee toteutua avohoidon tunnusmerk-kien: asukas maksaa vuokraa ja vastaa elinkustannuksistaan sekä saamistaan pal-veluista. Lisäksi annettavan hoidon tulee poiketa selvästi laitoshoidossa oleviensaamasta hoidosta. (STM 1999e.)

Avohoidossa puolestaan korostuu henkilön omaehtoinen vaikutusmahdollisuuspalvelujen ja asumisen järjestämiseksi. Avohoitoa voidaan siitä huolimatta järjes-tää myös vammansa tai sairautensa vuoksi paljon tukea tai hoitoa tarvitsevallehenkilölle, joka ei pysty osallistumaan itseään tai hoitoaan koskevaan päätök-sentekoon. Tunnusomaista avohoidolle on, että henkilö asuu vuokra-asunnossa,josta on tehty huoneenvuokralain mukainen vuokrasopimus, tai hän asuu omis-tusasunnossa. Aravahuoneisto voidaan luovuttaa erityistä hoitoa ja huolenpitoatarvitsevan henkilön asunnoksi myös ilman vuokrasopimusta219. Avohoidossa ole-vaksi henkilöksi katsotaan sosiaali- ja terveysministeriön määräyksen mukaanmyös sosiaalihuoltolaissa tarkoitettua palveluasumista tai tukiasumispalveluja lain23 §:ssä määritellyin perustein saava henkilö sekä vammaispalvelulain 8.2 §:nmukaisia asumispalveluja saava henkilö. (STM 1999e.) Eduskunta korosti asiaakoskevan hallituksen esityksen hyväksymisen yhteydessä, että avo- ja laitoshoi-don välisessä rajankäynnissä on otettava huomioon eräät luonnolliset rajat. Ko-tona tapahtuva hoito osoittaa eduskunnan mukaan jo sinänsä, että kysymys onavohuollosta. Myös vuokran maksaminen osoittaa, että kysymyksessä on avo-huolto huolimatta siitä, että vuokraan olisi sidottu palveluja, joista ei peritä eril-listä maksua. (Ks. EV 317/1994 vp.)

Yksityiset palvelujen tuottajat, esimerkiksi järjestöt, tuottavat usein asu-mispalveluja, jotka ovat selvästi avopalveluja. Jotkut toimintayksiköt kuiten-kin tarjoavat eräänlaisia välimuotoisia palveluita. Tällöin yksiköiden toimin-nasta ei aina pystytä helposti toteamaan, järjestetäänkö niissä avohoitoa vailaitoshoitoa. Tällöin asia ratkaistaan arvioimalla toimintayksikön toimintaakokonaisuutena siellä olevien henkilöiden saaman hoidon ja huolenpidon pe-rusteella. Tällöinkin avo- ja laitoshoidon välinen rajanveto tehdään samoin kri-teerein kuin jos kyse olisi kunnan itse tuottamasta palvelusta. Palvelun osta-minen ei sinänsä tee palvelusta laitoshoitoa. Kunnallisen rahoituksen suuruusvoi vaikuttaa ainoastaan sen arvioimiseen, onko toiminta yksityistä vai julkis-

219 Aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksi lunasta-misesta annetun lain (1190/1993) 4 §.

273

ta. Rahoitus ei sen sijaan vaikuta siihen, katsotaanko hoidon olevan laitos- vaiavohoitoa. (Ks. STM 1999e.)

Uusi linja. Viime vuosikymmenten sosiaali- ja terveyspolitiikan tavoittee-na on ollut laitoshoitojärjestelmän osittainen purkaminen ja asiakkaiden siirtä-minen laitoksista avohoitoon. Tavoitetta ovat tukeneet merkittävällä tavalla myösraha-automaattiavustukset, joita on myönnetty sosiaali- ja terveysjärjestöille esi-merkiksi vanhusten palvelutalojen rakentamiseen. Avohoito on yleensä sekä kokoyhteiskunnan että kunnan kannalta laitoshoitoa edullisempaa (ks. VTV 2000b,77–79). 1990-luvun puolivälissä tehty laitos- ja avohoidon välistä rajanvetoa kos-kenut muutos merkitsikin kunnille säästöä samalla kun Kansaneläkelaitoksenmenot kasvoivat.220 Suuri osa kuntien säästöistä hupeni kuitenkin valtionosuus-leikkauksiin. Samalla monien asiakkaiden maksuosuus kasvoi, koska laitoshoi-dossa laitos vastaa kaikista hoito- ja ylläpitokustannuksista, mutta avohoidossaollessaan henkilö vastaa kustannuksistaan tavallisesti itse.

Kunta tarjoaa sosiaali- ja terveydenhoitopalvelut asiakasmaksulainsäädän-nön mukaisesti tavallisesti markkinahintaa huomattavasti huokeampaan hintaan,ja Kansaneläkelaitos osallistuu henkilön kustannuksiin sairausvakuutuslain jamuun sosiaalilainsäädännön mukaisesti. Kunnan kannalta avohoidon edullisuuttaon lisännyt myös se, että mikäli kunta on pystynyt hoitamaan esimerkiksi vanhus-tenhuollon toimintoja alalla toimivan järjestön kautta, sen ei ole tarvinnut itse in-vestoida palvelutalon tai vanhainkodin rakentamiseen, vaan se on pystynyt hankki-maan osan tarvittavista palveluista ostopalveluna. Raha-automaattiyhdistyksenavustustoiminnan periaatteena on, että avustuksia ei myönnetä laitoshoitoon vaannimenomaan avohoitoon. Avustushakemusta käsitellessään ennen hankkeen ja-koehdotukseen sisällyttämistä Raha-automaattiyhdistys kartoittaa käytännössäkunnalta pyydettävän lausunnon avulla, ovatko kunta ja Kela yksimielisiä siitä,että kyseessä oleva toimintayksikkö tulisi tarjoamaan avohoitoon kuuluvia pal-veluita.

Valtiontalouden tarkastusviraston tekemän vanhustenhuoltoa koskevan tar-kastusraportin mukaan on olemassa viitteitä siitä, että laitoshoitoa on kunnissakompensoitu suoraan palveluasumisella. Tällöin on kyse niin sanotusta tehoste-tusta palveluasumisesta, jossa hoidettavat saavat ympärivuorokautista hoitoa jahoitohenkilökunta vastaa laadultaan ja määrältään laitoshoidon henkilökuntaa.Tarkastuksen yhteydessä oli ilmennyt myös, että eräässä kunnassa vanhuspalve-luja tuottavan säätiön kanssa oli sovittu, että tehostettua palveluasumista anta-van yksikön hoitomaksuissa eritellään vuokra, perusosa, ruoka ja palvelumaksuhuolimatta siitä, että hoidettavat asuivat kahden hengen huoneissa ja hoito muu-tenkin oli lähellä standardilaitoshoitoa. Kunta sai asiakkailta näiden Kelalta saa-mien etuuksien vuoksi suuremmat maksut kuin se olisi saanut laitoshoidossa.Valtiontalouden tarkastusvirasto nostikin esille kysymyksen, onko mahdollista, että

220 Esimerkiksi Kansaneläkelaitokselle kuuluvien vanhuuteen liittyvien menojen kehitys riip-puu avo- ja laitoshoidossa hoidettavana olevien vanhusten määrästä, mikä taas riippuukuntien harjoittamasta vanhuspolitiikasta. Kunnilla puolestaan on ollut kannustin siir-tää vanhuksia avohoitoon, koska Raha-automaattiyhdistys on avustanut suuresti palve-lutalojen perustamista (ks. VTV 2000b).

274

taloudellinen motiivi ajaa ohi hoidollisen motiivin (ks. myös STM 2001d, 13). Esi-merkkinä voisi olla tällöin tilanne, jossa henkilö on laitoshoidon tarpeessa, mut-ta hänet hoidetaan mahdollisimman pitkään avohuollossa, koska se on kunnalleedullisempaa. Jos henkilö saa asianmukaista hoitoa avohuoltoon kuuluvassa te-hostetun palveluasumisen yksikössä, Valtiontalouden tarkastusviraston mukaantällöin on kysymys vain kustannusten siirtämisestä kunnalta Kelalle. (VTV 2000b,80–81.)

Avohoidossa ollessaan asiakas saattaa ääritapauksessa joutua tuloloukkuuntai jopa myymään omaisuuttaan maksaessaan hoidostaan ja elämisestään aiheu-tuvat kustannukset (ks. VTV 2000b, 77–81). Asiakkaan ollessa laitoshoidossahoitomaksu määrittyy hänen nettotulojensa mukaan. Joissain tilanteissa voi si-ten käydä niin, että laitoshoito olisi asiakkaan kannalta edullisempaa, vaikka ylei-sen sosiaali- ja terveyspoliittisen suuntauksen vuoksi tilanteen kuuluisi olla päin-vastainen. Asiakkaan päätyminen joko laitoshoitoon tai avohoitoon – esimer-kiksi tehostetun palveluasumisen piiriin – riippuu siten pitkälti siitä, minkälai-sia palveluja kotikunnassa on tarjolla. Näin ollen asiakkaan päätyminen joko lai-toshoidon tai avohoidon maksujärjestelmän piiriin on osittain sattumanvaraista eikäjärjestelmä ole tältä osin asiakasmaksulainsäädännön ja kansalaisten tasa-arvon kan-nalta perusteltu.221

221 Avohoidon ja laitoshoidon välistä rajanvetoa selvittää parhaillaan sosiaali- ja terveysmi-nisteriön asettama työryhmä. Työryhmän tehtävänä on muun muassa selvittää, mitä on-gelmia avohoidon ja laitoshoidon välinen rajanveto aiheuttaa asiakkaan tarkoituksen-mukaiseen hoitoon sekä kunnan ja Kelan vastuunjakoon, ja tehdä tarvittavat säädösmuu-tosehdotukset. Tavoitteena on, että asiakkaan hoidon tarve määrittelee hänelle annetta-van hoidon sisällön ja etteivät avo- ja laitoshoidon rahoitusratkaisut epätarkoituksen-mukaisella tavalla vaikuta asiakkaan hoitoon. (STM 2001d, 13–17.)

275

6 Johtopäätökset

6.1 Läärän tapauksesta uuteen arpajaislainsäädäntöön

Raha-automaattiyhdistyksen aseman ja tehtävien kannalta on viime vuosien ai-kana tapahtunut kaksi merkityksellistä asiaa: Tuorein näistä on yhdistyksen teh-täviä koskevan arpajaislainsäädännön monivaiheinen lainsäädäntöprosessi ja lain-säädännön voimaan tuleminen vuoden 2002 alussa. Tätäkin merkityksellisempiasia kuitenkin käytännössä oli arpajaislain säätämistä edeltänyt Euroopan yh-teisön tuomioistuimessa käyty oikeusprosessi, jossa punnittiin Raha-automaat-tiyhdistyksen – ja välillisesti myös muiden rahapeliyhteisöjen – yksinoikeusase-man hyväksyttävyys.

Läärän tapaus. Yhteisön tuomioistuin antoi syksyllä 1999 ennakkoratkai-sunsa Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeusaseman hyväksyttävyyttä koske-neeseen Läärän tapaukseen (asia C-124/97). Tuomioistuin piti Raha-automaat-tiyhdistyksen monopoliasemaa ja voimassa ollutta kansallista lainsäädäntöä EU-oikeuden mukaisena. Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeusasema rajoittaapalvelujen vapaata liikkuvuutta, mutta sitä voitiin tuomioistuimen mukaan pe-rustella yleisen edun mukaisilla pakottavilla syillä. Tuomioistuimen mukaan sil-lä seikalla, että jokin jäsenvaltio on ottanut käyttöön erilaisen suojajärjestelmänkuin jokin toinen jäsenvaltio, ei ole merkitystä arvioitaessa kyseisten toimenpi-teiden välttämättömyyttä ja oikeasuhtaisuutta.

Yhteisön tuomioistuin pysyi antamassaan ratkaisussa aikaisemmin käsitte-lemässään Schindlerin (C-275/92) tapauksessa hyväksymillään linjoilla. Schind-ler-tuomiossa korostuivat moraaliset, uskonnolliset ja kulttuuriset näkökohdat,joita jokaisessa jäsenvaltiossa liittyy arpajaisiin ja muihin rahapeleihin. Tuo-mioistuin korosti myös arpajaistoimintaan liittyvää rikosten ja petosten vaaraa sekäsitä, että arpajaistoiminta yllyttää sellaiseen rahankäyttöön, jolla voi olla vahin-gollisia henkilökohtaisia ja yhteiskunnallisia seurauksia. Arpajaistoiminta voi yh-teisön tuomioistuimen mukaan olla myös merkittävä tapa rahoittaa aatteellista taiyleisen edun mukaista toimintaa. Tätä ei kuitenkaan voida yksinään pitää järjes-

276

telmän objektiivisena oikeuttamisperusteena. Kunkin jäsenvaltion on yhteiskun-nalliset ja kulttuuriset erityispiirteensä huomioon ottaen harkittava, onko arpa-jaistoimintaa sen yhteiskuntajärjestyksen suojaamiseksi rajoitettava tai onko tämätoiminta tästä syystä jopa kokonaan kiellettävä. (Asiat C-275/92; C-124/97.)Yhteisön tuomioistuimen ratkaisua vahvempaa selkänojaa Raha-automaattiyhdistysei olisi voinut saada uuden vuosituhannen matkaevääksi.

Yhteisön tuomioistuimen antaman ratkaisun valossa on selvää, että Euroopanyhteisön perustamissopimuksen palvelujen vapaata liikkuvuutta koskevat määräykseteivät ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jolla annetaan julkisoikeudelliselle yh-distykselle yksinoikeus pelitoiminnan harjoittamiseen (vrt. kuitenkin Ojanen 2000a).Kansallisen lainsäädännön on oltava suhteellisuusperiaatteen mukainen, eikä sesaa syrjiä pelitoiminnan harjoittajia niiden kansallisuuden perusteella. Lainsää-dännön on lisäksi oltava perusteltu yleisen edun mukaisten pakottavien päämää-rien vuoksi. Kansallisen lainsäädännön ja yksinoikeusjärjestelmän perusteeksiesitettyjen syiden lisäksi yksinoikeusyhteisön toiminnan on myös käytännössäoltava tuomioistuinprosessissa ilmaistujen tavoitteiden mukaista. Siten Raha-automaattiyhdistyksen on tulevaisuudessakin kiinnitettävä erityistä huomiotatoimintansa EU-oikeuden mukaisuuteen ja siihen, että yhdistys toimii tosi-asiassa siten kuin yhteisön tuomioistuimen ratkaisun perustana olevissa tiedois-sa oletettiin.

Yhteisön tuomioistuimen ratkaisu ei ollut täysin tyhjentävä: tuomioistuintarkasteli antamassaan ennakkopäätöksessä Suomen järjestelmää ainoastaan pal-velujen vapaan liikkuvuuden näkökulmasta. Ratkaisussa ei otettu kantaa siihen,onko RAY:n monopoliasema EU:n tavaroiden vapaata liikkuvuutta koskevien peri-aatteiden ja kilpailusääntöjen mukainen. Tuomioistuin ei puuttunut asiaan, koskahovioikeus ei ollut esittänyt ennakkoratkaisupyyntönsä perusteluissa täsmennyksiämuiden sopimuksen kohtien kuin tavaroiden ja palvelujen vapaata liikkuvuuttakoskevien artiklojen osalta. Tavaroiden vapaan liikkuvuuden osalta tuomioistuintotesi, että sillä ei ole tarkempia tietoja siitä, mitä tosiasiallisia vaikutuksia kan-sallisella lainsäädännöllä on raha-automaattien tuontiin. Peliautomaatit ovat kui-tenkin tavaroita, jotka kuuluvat perustamissopimuksen 28 artiklan soveltamis-alaan. Kansallinen lainsäädäntö on yhteisön tuomioistuimen mukaan omiaan rajoit-tamaan tavaroiden vapaata liikkuvuutta, koska vain toimiluvan saanut julkisoi-keudellinen yhdistys saa pitää raha-automaatteja maksua vastaan yleisön käy-tettävinä tai sillä on oikeus itse valmistaa tällaisia automaatteja (vrt. Vaasan HO,RAY 1999a).

Uusi arpajaislaki. Läärän tapauksen ratkeamisen jälkeen hallitus antoi edus-kunnalle vuosituhannen vaihteessa arpajaislainsäädännön kokonaisuudistustakoskeneen hallituksen esityksen (HE 197/1999 vp). Yhteisön tuomioistuimenennakkoratkaisu mahdollisti käytännössä rahapeliyhteisöjen yksinoikeusjärjes-telmän säilymisen ja uuden arpajaislain säätämisen. Lainsäädäntöprosessin myötäRAY:n yksinoikeusaseman hyväksyttävyys tuli arvioiduksi myös kansallisella ta-solla.

Uusi arpajaislaki ajanmukaistaa voimaan tullessaan (1.1.2002) maamme ar-pajaistoimintaa koskevan lainsäädännön. Vuoden 1965 arpajaislaki oli lyhyt, ha-janainen ja monilta osin puutteellinen, eikä se enää pystynyt vastaamaan nyky-

277

ajan tarpeisiin. Monet arpajaistoimintaa ja avustustoimintaa koskevat säännök-set olivat perustuslain näkökulmasta tarkasteltuna säädöshierarkkisesti liian al-haisella tasolla: joko asetuksessa tai valtioneuvoston päätöksessä. Näin ollen ar-pajaislainsäädännön kokonaisuudistus oli välttämätön. Laissa on säännöksetmuun muassa rahapeliluvasta, luvan saamisen ehdoista ja peruuttamisesta, peli-toiminnan valvonnasta ja tuottojen käyttötarkoituksista. Lain lähtökohtana onrahapelitoiminnan osalta säilyttää maamme perinteinen kolmen rahapeliyhteisön –Oy Veikkaus Ab:n, Raha-automaattiyhdistyksen ja Finntoto Oy:n (Hippos ry) – yk-sinoikeusjärjestelmä. Yksinoikeusjärjestelyt ovat yhteisön tuomioistuimen käytän-nön valossa EU-oikeuden sallimia. Kolmen rahapeliyhteisön yksinoikeusasemanhyväksyttävyydestä ja rahapelitoiminnan tuottojen käyttämisestä yleishyödylli-siin tarkoituksiin ollaan maassamme pitkälti yksimielisiä.

Uuden arpajaislain käytännöllinen merkitys on Raha-automaattiyhdistyk-sen aseman kannalta pieni, koska rahapelilupajärjestelmästä huolimatta lieneeoletettavaa, että RAY hoitaa pelitoimintaa vastaisuudessakin. Valtioneuvosto eikuitenkaan voi etukäteen päättää, mille toiminnan harjoittajalle rahapelilupa jayksinoikeus myönnetään. Siksi on erikoista, että hallituksen esityksen liitteenäoli muun muassa Raha-automaattiyhdistystä ja sen tuoton käyttöä koskeva ase-tusluonnos. Lähtökohtaoletuksena oli siten, että nykyiset rahapeliyhteisöt jat-kavat toimintaansa yksinoikeudella. Menettely on ristiriitaista valittu sääntely-tapa ja hyvän hallinnon periaate huomioon ottaen (asiasta myös Mäenpää 2000b).Lain periaatteellinen merkitys onkin Raha-automaattiyhdistyksen kannalta suuri:vanhan arpajaislainsäädännön aikana yhdistys harjoitti rahapelitoimintaa laki-sääteisenä monopolina, kun muut rahapeliyhteisöt toimivat valtioneuvostonmyöntämän toimiluvan turvin. Raha-automaattiyhdistys tarvitsi valtioneuvos-ton myöntämän toimiluvan ainoastaan pelikasinotoiminnan harjoittamiseen.

Uuden lainsäädännön myötä RAY menetti aiemman erityisasemansa. Raha-automaattiyhdistyksen asema poikkeaa kuitenkin nykyäänkin muista maammerahapeliyhteistöistä siinä mielessä, että Raha-automaattiyhdistyksestä on tarkoitussäätää arpajaislain nojalla annettavan asetuksen tasolla (RayAluonn). Yhdistyk-sen asema on tältä osin vahvempi kuin muiden rahapeliyhteisöjen huolimattasiitä, että rahapeliluvan saaminen on vaakalaudalla aina määräajoin – ainakinperiaatteessa. Raha-automaattiyhdistyksen muita rahapeliyhteisöjä vahvempi oi-keudellinen asema johtuu siitä, että Raha-automaattiyhdistys hoitaa arpajaislain-säädännön ja yhdistyksen avustustoimintaa koskevan lain mukaisesti avustustoimin-taan ja avustusten käytön valvontaan liittyvää julkista tehtävää ja osallistuu tätäkautta julkisen hallintotehtävän hoitamiseen ja julkisen vallan käyttämiseen (vrt.PL 124 §).

Rahapelilupajärjestelmän johdosta arpajaislaki ei mainitse pelitoiminnanharjoittajia nimeltä, vaan laki lähtee siitä, että valtioneuvosto myöntää rahapeli-luvan määräajaksi, käytännössä viideksi vuodeksi, minkä jälkeen se harkitsee, milleyhteisölle rahapelilupa myönnetään. Raha-automaattiyhdistyksen toimialalla toi-mivan rahapeliyhteisön kannalta rahapelilupajärjestelmä on oikeudellisesti tar-kasteltuna erityisen ongelmallinen: arpajaislainsäädännön mukaan rahapeliluvansaanut ”rahapelitoimintaa, kasinopelitoimintaa ja pelikasinotoimintaa harjoitta-va rahapeliyhteisö” hoitaa pelitoiminnan ohella raha-automaattiavustuksia kos-

278

kevan jakoehdotuksen valmistelun, avustusten maksatuksen ja avustusten käy-tön valvonnan avustustoimintaa koskevan lain mukaisesti.

Ongelmalliseksi tilanteen tekevät avustustoimintaan ja avustusten käytönvalvontaan liittyvät julkinen hallintotehtävä- ja julkisen vallan käyttö -elemen-tit: arpajais- ja avustuslaissa nimeltä mainitsemattoman ”rahapelitoimintaa, peli-kasinotoimintaa ja kasinopelitoimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön” tehtäväksisäädetään sekä pelitoiminnan harjoittaminen ja sitä kautta tapahtuva varojen han-kinta että jakoehdotuksen valmistelu ja avustusten käytön valvonta. Rahapelilupa-järjestelmän ansiosta rahapelitoiminnan harjoittamista koskeva lupa voidaan pe-riaatteessa myöntää mille tahansa kyseistä rahapelilupaa hakevalle rahapeliyh-teisölle, muullekin kuin RAY:lle. Tämä rahapeliyhteisö hoitaisi nykyisen lain-säädännön mukaisesti myös avustustoimintaan liittyviä tehtäviä222. – Selkeintäolisi ollut jättää rahapelijärjestelmä pois laista ja vähintäänkin mainita rahapeliyh-teisöt nimeltä arpajaislaissa. Näin olisi tehtävä erityisesti julkista tehtävää hoita-van ja julkista valtaa käyttävän Raha-automaattiyhdistyksen osalta. Valitun sään-telytavan mukaisesti RAY:stä säädetään erillisessä asetuksessa, joka sisältää RAY:nsäännöt. Perustuslain 124 § edellyttäisi tulkintamme mukaan kuitenkin lain ta-soisia säännöksiä.

Rahapelilupaa ei voida antaa siten, että luvan saaja saisi oikeuden toimeen-panna rahapelejä muunlaisen jaottelun kuin arpajaislaissa mainitun nykyistenrahapeliyhteisöjen toimialajaottelun mukaisesti. Siten kaikkien kolmen rahape-liyhteisön toimialat ovat erilaiset. Jaottelulla pyritään varmistumaan siitä, ettäeri rahapeliyhteisöt eivät panisi toimeen keskenään samankaltaisia rahapelejä.EU-oikeuden periaatteena on, että rahapelitoimintaa koskevan yksinoikeusjärjes-telmän tulee olla todellinen; jos samoille rahapelimarkkinoille päästetään yksinoikeu-desta huolimatta toinen toimija, on markkinat avattava kokonaan kilpailulle.

Uhan perinteiselle arpajaistoiminnalle muodostavat Internetin kautta tarjotta-vat pelit. Maksullisia Internet-pelejä tarjoavat maamme alueelle Ahvenanmaallatoimivan Ålands Pennigautomatföreningin (PAF) lisäksi myös ulkomaiset yh-tiöt. Osa rahapelitoiminnan tuotoista kanavoituu Internet-pelien kautta pois kan-sallisilta rahapelimarkkinoilta ja siten myös rahapeliyhteisöjen tuotosta myönnettä-vistä avustuksista. Tietoverkoissa tapahtuvaan pelitoimintaan liittyy myös muitaongelmia: Internetissä tapahtuvaa pelitoimintaa on vaikea valvoa. Näin ollen olisi-kin tärkeää, että Internet-pelitoimintaa säänneltäisiin sekä kansallisella että myösEU-oikeuden tasolla (vrt. PeVL 23/2000 vp; EK 23/2001 vp). Internet-peliensääntelyyn liittyvät kysymykset ovat hyvin ongelmallisia, ja asiaa tulee selvittäätarkoin. Nykyisessä arpajaislainsäädännössä Internet-kysymyksiä ei ole otettu huo-mioon riittävällä tavalla. Kansallisen lainsäädännön keinot puuttua tilanteeseenovat heikot (vrt. myös PeVL 22/2001 vp).

Tulevaisuudessa lieneekin yhteisön tuomioistuimen ratkaisuista huolimat-ta mahdollista, että tietoverkoissa harjoitettavaa rahapelitoimintaa harmonisoi-daan Euroopan unionin alueella esimerkiksi direktiivien avulla. Internet ja muuteknologian kehittyminen todennäköisesti muuttavat lähitulevaisuudessa mer-kittävällä tavalla rahapelitoimintaa ja palvelujen liikkuvuutta. Internet merkit-

222 Tilanne johtaisi käytännössä pikaiseen lainmuutostarpeeseen.

279

see periaatteessa maailmanlaajuisia pelimarkkinoita. Tietoverkkojen kautta pe-laajille avautuu mahdollisuus saada informaatiota ulkomaisista rahapeleistä. Li-säksi pelien organisointi Internetin välityksellä on yksinkertaista ja halpaa. (Ks.myös Laine 1998.) Internetin tuomat mahdollisuudet ovat siten huimat. Uudetmahdollisuudet tuovat kuitenkin mukanaan uhkia sekä kansalaisen oikeustur-van että kansallisten rahapelijärjestelmien kannalta. Kansallisesta lainsäädännöstäja mahdollisista monopolijärjestelmistä huolimatta yksittäisten valtioiden onmahdotonta estää Internetin kautta tapahtuvaa pelipalveluiden tarjoamista maan-sa alueelle. Näin on myös Suomessa: rahapelitoimintaa koskevista yksinoikeus-järjestelmistä huolimatta kansalaisia ei voida estää osallistumasta Internetin kaut-ta tapahtuvaan pelitoimintaan huolimatta siitä, että ulkomaisten rahapelipalvelui-den myyminen ja mainostaminen on käytännössä arpajaislain mukaan kiellettyä (ks.ArpajaisL 62 §).

Avustustoimintaa koskeva lainsäädäntö. Arpajaislain 17.2 §:n mukaanraha-automaattien, kasinopelien ja pelikasinotoiminnan tuotto käytetään tervey-den ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen (ks. myös AvustusL 1.1 §). Tämä väljäRaha-automaattiyhdistyksen tuoton käyttöä koskeva säännös korvasi aikaisem-paan lainsäädäntöön sisältyneen yksityiskohtaisen tuottojen käyttötarkoitustakoskevan luettelon. Säännös poistaa väljyytensä vuoksi monia tulkintaongelmia.Säännöksen sanamuodon mukainen tulkinta mahdollistaa tulevaisuudessa raha-au-tomaattiavustusten myöntämisen moniin sellaisiin hankkeisiin, joiden avustaminenvanhan lainsäädännön voimassaoloaikana olisi ollut tulkinnanvaraista tai jopa mah-dotonta. Tuoreimpana esimerkkinä tästä voidaan mainita esiin nostettu mahdol-lisuus edistää sosiaalista hyvinvointia tukemalla tietoyhteiskuntakehitystä kokeilu-ja kehittämishankkeiden kautta (ks. Avustusinfo 3/01). Vanhan raha-automaat-tiasetuksen ja siinä yhtenä avustuskohteena mainitun kansanterveyden edistä-misen käsitteen äärimmäinenkään tulkinta tuskin sallisi mainittua avustustar-koitusta.

Toisaalta tuoton käyttöä koskevan säännöksen myötä avustusten myöntämi-seen liittyvä tarkoituksenmukaisuusharkinta laajeni entisestään. Säännösmuutoksellaon oma merkityksensä myös Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan tu-loksellisuuden arviointiin, jonka lähtökohtana tulee olla lainsäädännön säännök-set tuoton käytöstä ja tavoitteista. Uuden lain mukaan avustustoiminnan perusta-voitteena on terveyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistäminen. Lähes kaikki so-siaali- ja terveysjärjestöjen harjoittama toiminta edistää jotenkin terveyttä ja so-siaalista hyvinvointia. Siten arviointia suoritettaessa tarkemmat avustustoiminnantavoitteet on löydettävä muualta kuin lainsäädännöstä tai sen esitöistä.

Raha-automaattiavustuksista annettu laki (AvustusL) nostaa uuden perus-tuslain vaatimusten mukaisesti aiemmin valtioneuvoston päätöksen tasolla ol-leita, avustuksen saajien oikeusasemaa koskevia säännöksiä lain tasolle ja turvaaperustuslain edellyttämät hyvän hallinnon takeet. Uusi laki on monilta osin aiem-paa valtioneuvoston päätöstä täsmällisempi ja sisältää useita kokonaan uusiasäännöksiä. RAY:n avustustoimintaan ja avustusten käytön valvontaan liittyvättehtävät pysyvät käytännössä entisellään, mutta uusi laki kuitenkin vahvistaa jon-kin verran RAY:n hoitamaan avustustoimintaan ja avustusten käytön valvontaanliittyvää julkisen vallan käytön elementtiä.

280

Merkittävin avustuslain mukanaan tuoma uudistus on toiminnan siirtoakoskeva säännös: lain 9.5 §:n mukaan avustuksen saaja voi avustuksen käyttöai-kaa koskevien säännösten estämättä antaa avustetuissa tiloissa harjoitettavan toimin-nan tai osan siitä muun kuin saajan järjestettäväksi, jos toiminta on avustuksen käyt-tötarkoituksen mukaista. Säännöksen perustelujen mukaan toiminnan antamises-sa muun tahon järjestettäväksi on noudatettava julkisista hankinnoista annettualakia. Yleensä toiminnan antaminen muun tahon järjestettäväksi on kilpailutet-tava (ks. HE 75/2001 vp). Kilpailutuksen jälkeen avustuksella hankituissa, jär-jestön omistamissa tiloissa harjoittaa toimintaa tarjouskilpailun voittanut taho,esimerkiksi toinen yhdistys tai säätiö, yritys, kunta taikka kuntayhtymä. Raha-automaattiyhdistyksen tulkinnan mukaan sidosyhtiöiltä tehtäviä hankintoja eitarvitse kilpailuttaa. Sidosyhtiöillä RAY tarkoittaa yhtiöitä, jotka ovat hankin-tayksikön määräysvallassa. (Ks. Avustusinfo 3/01.) Tämä tulkinta – ja ylipää-tään toiminnan siirtoa koskevan säännöksen soveltaminen – saattaa johtaa ongel-mallisiin tilanteisiin ja ääritapauksessa väärinkäytöksiin tai tietoiseen laskelmoin-tiin avustusta haettaessa.

Avustuslain säännöksiä olisi perusteltua täsmentää toiminnan siirtämiseenliittyvien menettelyjen osalta. Tarkoituksena on, että toiminta voidaan kilpai-luttaa ja siirtää toisen tahon järjestettäväksi ilman, että avustuksen saaja hakeeavustusehtojen muuttamista ministeriöltä. Avustus saadaan kuitenkin lain mu-kaan käyttää ainoastaan avustuspäätöksestä ja avustushakemuksesta ilmenevääntarkoitukseen hakemuksesta ja avustuspäätöksestä ilmenevällä tavalla. Avustus-lain lähtökohtana tulisi siten myös toiminnan siirron osalta olla, että investointiavus-tuksen hakija käyttää avustuksella hankittuja tiloja avustuksen käyttöä koskevienmääräaikojen puitteissa itse, ellei avustushakemuksesta ja siihen liittyvistä toimin-nallisista suunnitelmista muuta ilmene. Jotta toiminta voidaan siirtää toisen orga-nisaation hoidettavaksi myöhemmin, avustuspäätöksen tekemisen jälkeen, olisiperusteltua, että avustuksen saajan tulisi hakea avustusehtojen muuttamista sosiaa-li- ja terveysministeriöltä (AvustusL 36 §). Mikäli avustuksen saaja ei hakisi käyt-töehtojen muutosta ministeriöltä ja siirtäisi toiminnan toisen tahon järjestettä-väksi, oikeuttaisi menettely ministeriön perimään maksetun avustuksen takai-sin, koska avustuksen saaja on rikkonut avustuksen käyttämistä koskevia sään-nöksiä ja avustuspäätöksen ehtoja (ks. AvustusL 27 §, vrt. 28 §).

Toiminnan siirtoa koskeva säännös mahdollistaa moninaiset toimintamal-lit. Esimerkiksi palvelutalon omistava ja tiloissa toimintaa harjoittava järjestö voisiirtää kilpailutuksen kautta joko osan toiminnoistaan (esim. ruokapalvelut) taiääritapauksessa koko toimintansa muun tahon järjestettäväksi. Avustuslain sään-nöksen perusteella ei esimerkiksi ole selvää, kilpailuttaako toiminnan tilat omistavajärjestö tai peräti palvelujen ostaja vai voiko kilpailutus tapahtua molempien tahojenyhteistyönä. Lähtökohtana tulisi kuitenkin olla avustustoiminnan kannalta pe-rustelluin menettely: kilpailutuksen hoitaa raha-automaattiavustuksia saanut jär-jestö tilojen omistajana ja avustuksen saajana. Säännöksen tulkinnan olisi oltavakaikilta osin riittävän täsmällistä: asia on liian merkittävä jätettäväksi ainoas-taan RAY:n tulevaisuudessa asiasta mahdollisesti antamien juridisesti sitomat-tomien ohjeiden ja muodostuvien käytäntöjen varaan. Asia vaatisi nykyistä sel-vemmän lainsäätäjän kannanoton.

281

Toiminnan siirtoa koskevan säännöksen soveltamista ja sen vaikutuksia onseurattava aktiivisesti. Vaikutukset voivat olla huomattavasti ennalta arveltua laa-jemmat, varsinkin, kun säännöstä on mahdollista soveltaa myös ennen uudenavustuslain voimaantuloa myönnettyihin avustuksiin. Yksittäisten oikeussubjek-tien välillä mahdollisesti tehtävät toiminnan siirtoa koskevat sopimukset saatta-vat olla pitkäaikaisia, joten toimintatapoihin voi olla vaikea puuttua jälkikäteennopeasti. Säännöksen syntyyn lienevät vaikuttaneet julkisuudessa käydyn kilpai-lukeskustelun aiheuttamat paineet sekä Kilpailuviraston ja erityisesti yksityisensektorin näkökannat, joiden mukaan avustetuissa yksiköissä tuotettavat palveluttulisi kilpailuttaa hankintalain mukaisesti (vrt. STM 2001c).

6.2 Raha-automaattiyhdistys ja järjestötoiminta

Raha-automaattiyhdistys käsittelee avustuslain mukaisesti sosiaali- ja terveys-alalla toimivien yleishyödyllisten yhteisöjen avustushakemukset ja laatii avus-tuksia koskevan jakoehdotuksen. Jakoehdotuksen valmistuttua RAY luovuttaa sensosiaali- ja terveysministeriölle, joka esittelee asian avustuspäätöksen tekevällevaltioneuvostolle. Valtioneuvosto tekee viime kädessä päätöksen harkinnanvaraistenvaltionapujen – raha-automaattiavustusten – jakamisesta. Raha-automaattiyhdis-tyksen asema on siten kaksijakoinen: yhdistys paitsi hankkii avustuksina jaetta-vat varat, se myös hoitaa avustustoimintaan liittyviä hallintotehtäviä. Muille ra-hapeliyhteisöille ei vastaavantyyppisiä hallintotehtäviä kuulu.

Julkisuudessa ja jopa viranomaisten asiakirjoissa mainitaan usein ”Raha-au-tomaattiyhdistyksen avustustoiminta”. Tällöin kuitenkin usein unohtuu avustus-ten valtionapuluonne ja yhdistyksen asema julkisen tehtävän hoitajana. Huoli-matta siitä, että avustuksiin käytetään RAY:n voittovaroja ja avustustoimintaanliittyvät hallinto- ja valvontatehtävät hoitaa säädösten nojalla RAY, varojen ja-kamisesta päättää viime kädessä valtioneuvosto sosiaali- ja terveysministeriönesittelystä. RAY päättää kuitenkin valtion talousarvion ja hyväksymiensä lin-jausten puitteissa itsenäisesti jakoehdotuksen sisällöstä223. Avustustoimintaa kos-kevien säädösten mukaisesti valtiolla on kuitenkin yhdistyksen hallitukseen va-litsemiensa edustajien kautta mahdollisuus vaikuttaa avustustoimintaan ja avus-tusten kohdentamiseen. Raha-automaattiyhdistyksen asema on käytännössä hyvinitsenäinen, mutta monissa tilanteissa avustusten kohdentamiseen ovat vaikutta-neet valtionhallinnon näkemykset sekä yleiset sosiaali- ja terveyspoliittiset lin-jaukset (esim. vanhusten palvelutalojen avustukset tai kotipalvelutoimintaan suun-natut avustukset). Siten ongelmatilanteissa vastuuta ei pitäisi siirtää yksin Raha-automaattiyhdistykselle, jolle se ei säädösten mukaan yksinomaan kuulu ja jollaei säädösten valossa edes ole toimivaltaa päättää asioista itsenäisesti. – Eri asiaon, kieliikö menettely RAY:n itsenäisestä asemasta ja tosiasiallisesta vallasta vaiyhdistyksen poikkeuksellisen aseman ja kaksijakoisen tehtäväkentän mukanaantuomasta harhasta.

223 Siten esimerkiksi yhdistyksen avustustoimintaa ohjaavalla ja valvovalla sosiaali- ja ter-veysministeriöllä ei ole toimivaltaa vaikuttaa yhdistyksen valmisteleman jakoehdotuk-sen sisältöön.

282

Keskeistä valtaa Raha-automaattiyhdistyksessä käyttää sen hallitus, jokamuun muassa tekee valtioneuvostolle ehdotuksen avustusten jaosta, päättää kol-mivuotisesta avustussuunnitelmasta sekä huolehtii avustusten käytön valvonnanjärjestämisestä. Puolet hallituksen jäsenistä valitsee valtioneuvosto ja puolet RAY:njäsenjärjestöistä koostuva yhdistyksen kokous. Käsiteltäessä raha-automaattiavustuk-sia koskevia asioita tulee hallituksen kokouksessa olla läsnä ainakin yhtä montavaltioneuvoston määräämää jäsentä kuin yhdistyksen kokouksen määräämiä jä-seniä. Raha-automaattiyhdistyksestä annettuun asetukseen sisältyy myös muitasäännöksiä, jotka turvaavat avustustoimintaa koskevan päätösvallan säilymisen vii-me kädessä valtioneuvoston valitsemilla edustajilla (ks. RayAluonn 13 §).

Kolme valtioneuvoston määräämistä edustajista on ministeriöiden edusta-jia (RayAluonn 12.1 §). Ministeriöiden edustajista valtiovarainministeriön edus-taja tuo päätöksentekoon valtiontalouden näkökulman. Muut valtioneuvostonmääräämät jäsenet ovat olleet yleensä esimerkiksi kansanedustajia tai puoluepo-litiikassa ja järjestötoiminnassa muuten mukana olevia henkilöitä. Koska varsi-naisia valtionhallinnon edustajia hallituksessa on vain kolme, valtion näkökulmanhuomioon ottaminen ei yleensä korostu RAY:n hallituksen päätöksenteossa. Käytän-nössä hallituksessa mukana olevat RAY:n jäsenjärjestöt vaikuttanevat merkittävällätavalla yhdistyksen hallituksen päätöksentekoon ja siten myös avustustoimintaan.Raha-automaattiyhdistyksen toimintaan sovelletaan uuden arpajais- ja avustus-lain mukaan esteellisyyssäännösten lisäksi myös virkavastuusäännöksiä. Siten ti-lanne ei ole juridisesti ongelmallinen, varsinkaan, kun varsinaisen avustuspää-töksen tekee sosiaali- ja terveysministeriön esittelystä valtioneuvosto. Eri asiaon kuitenkin se, onko jäsenjärjestöjen mukanaolo yhdistyksen hallinnossa sopusoin-nussa hyvän hallinnon periaatteen ja hallintotoimintaa ohjaavien moraalisten ja eet-tisten periaatteiden kanssa (vrt. Moilanen 1999; VM 2000).

Kriittinen kysymys kuuluu, onko tulevaisuudessakin perustelua, että Raha-automaattiyhdistys hoitaa sekä pelitoimintaa että avustustoimintaan ja avustus-ten käytön valvontaan liittyviä hallintotehtäviä. Toinen tehtävän organisointi-vaihtoehto olisi, että rahapeliyhteisö hoitaisi ainoastaan pelitoimintaa ja avustus-ja valvonta-asioita tälläkin hetkellä mallikkaasti hoitava avustusosasto siirrettäisiinosaksi sosiaali- ja terveysministeriön organisaatiota. Avustusvarat voitaisiin tällöinkohdentaa esimerkiksi valtioneuvoston sosiaali- ja terveydenhuollon tavoiteoh-jelman lisänä hyväksymien uusien raha-automaattiavustuksia koskevien linjaus-ten mukaisesti224. Avustuspäätöksen tekisi joko sosiaali- ja terveysministeriö taivaltioneuvosto.

Eräs vaihtoehto olisi siirtää avustustoimintaa koskevat, nykyisin RAY:n hal-lituksella olevat tehtävät uudelle toimielimelle, jossa ei olisi lainkaan jäsenjärjestöjenedustusta, vaan valtioneuvoston määräämät edustajat. RAY:n hallitus hoitaisi ai-

224 Tällä hetkellä avustustoimintaa koskevista pitkän tähtäimen linjauksista päättää RAY.Avustukset suunnataan kuitenkin viime kädessä valtion talousarvion mukaisesti. Valtiontalousarvion raha-automaattiavustusten käyttötarkoituksen määrittävä selvitysosa laadi-taan käytännössä RAY:n ja STM:n välisten tulosneuvottelujen pohjalta. RAY hyväksyylisäksi vuosittain avustusten jakoa koskevat periaatteet, jotka täsmentävät monivuotisialinjauksia.

283

noastaan yhdistyksen liiketoimintaan liittyviä tehtäviä, ja se koostuisi jäsenjär-jestöjen edustajista. RAY:n avustusosaston toimintaa koordinoisi siten ainoas-taan edellä mainittu uusi toimielin. Tässä mallissa avustusosasto avustusvalmis-telu- ja valvontatoimintoineen olisi nykyiseen tapaan osa RAY:n organisaatiota,mutta yhdistyksen hallituksella ei olisi toimivaltaa ohjata sen toimintaa. – Kyseon viime kädessä lainsäätäjän tahdosta ja siitä, koetaanko jäsenjärjestöjen päätök-senteossa mukana oleminen ongelmalliseksi. Kesällä 2001 eduskunnan sosiaali- jaterveysvaliokunta esitti selkeän kannanoton nykyjärjestelmän säilyttämisen puo-lesta: valiokunta piti tärkeänä, että RAY:n asema ja tehtävät avustusten jaon val-mistelussa ja avustusten käytön valvonnassa säilyisivät nykyisen kaltaisina. Va-liokunnan näkemyksen mukaan nykyinen järjestelmä on toimiva ja tarkoituk-senmukainen (ks. StVL 4/2001).

Raha-automaattiavustukset – järjestötoiminnan selkäranka. Raha-auto-maattiavustukset käytetään arpajaislain mukaisesti terveyden ja sosiaalisen hyvin-voinnin edistämiseen. RAY:n on valmisteltava jakoehdotus valtion talousarvionpuitteissa (AvustusL 4.1 §). Sosiaali- ja terveysministeriö tekee vuosittain tulos-sopimuksen Raha-automaattiyhdistyksen kanssa. Tulossopimuksen laatimisen kaut-ta valmistuu käytännössä myös valtion talousarvion RAY:n tuoton käyttöä koskevanmomentin perusteluosa. Tulossopimuksessa sovitaan avustusten suuntaamisesta, muttatekstin yleisluonteisuuden vuoksi sen ohjausvaikutus lienee käytännössä kuitenkinsuhteellisen pieni, varsinkin, kun tulossopimus noudattaa pitkälti RAY:n hallituk-sen avustustoimintaa koskevien monivuotisten linjausten periaatteita.

Ministeriön kannalta tulossopimusmenettelyn ongelmana on, että RAY onitsenäinen julkisoikeudellinen yhdistys eikä ministeriön alaista hallintoa. Sitenministeriöllä ei ole toimivaltaa tehdä RAY:n kanssa sitovaa tulossopimusta, vaansopimus on suosituksen luonteinen. Huolimatta siitä, että STM ohjaa ja valvoo avus-tuslain mukaisesti Raha-automaattiyhdistyksen avustustoimintaa, siltä puuttuusuhteessa yhdistykseen vastaavat taloudelliset ohjauskeinot kuin sillä on alaiseensahallintoon. Raha-automaattiyhdistyksen välillinen rooli hankaloittaa entisestääntulossopimuksen tekemistä: avustustoiminnan tavoitteita on vaikeaa erottaa jär-jestöjen tavoitteista. RAY:n avustustoiminta on riippuvainen järjestöjen toimin-nasta ja avustushakemuksista. Tulossopimusmenettely vuosittaisine tulosneuvot-teluineen kuitenkin lisää avustustoimintaa koskevaa keskustelua sekä ministe-riön, sen hallinnonalan ja RAY:n välistä vuorovaikutusta, mikä on avustustoimin-nan kannalta positiivista. Siksi tulossopimusmenettelyä on sen sitomattomuu-desta huolimatta perusteltua jatkaa ja kehittää edelleen.

Raha-automaattiavustuksia suunnattaessa tavoitteena on RAY:n hallituk-sen linjausten mukaisesti kiinnittää erityistä huomiota heikoimmassa asemassa ole-vien väestöryhmien tukeen, palveluihin ja omaehtoisen aktiivisuuden edistämiseen.Keskeisiä kohderyhmiä ovat ihmiset, joille sosiaaliset ja taloudelliset vaikeudet ovatkasaantuneet. Tällaisia ovat esimerkiksi päihde- ja mielenterveysongelmat, köy-hyys ja ylivelkaantuminen, vammaisuus ja vaikeat pitkäaikaissairaudet sekä pit-käaikainen työttömyys. Kohderyhmään kuuluvat myös paljon apua ja tukea tar-vitsevat ikääntyvät kansalaiset.

Raha-automaattiyhdistyksen hallituksen muutaman vuoden välein hyväk-symiä keskipitkän aikavälin avustuslinjauksia täsmentävät yhdistyksen hallituk-

284

sen vuosittain hyväksymät avustusvalmistelua koskevat periaatteet. Niissä tar-kastellaan monivuotisia avustuslinjauksia yhteiskunnallisen kehityksen ja tarpei-den sekä jaettavissa olevien varojen kehikossa. Vuosittaisten periaatteiden ongel-mana on kuitenkin se, että niistä päätetään yhdistyksen hallituksessa vasta syksyllä,kun suuri osa avustushakemuksista on jo toimitettu RAY:lle. Vuosittaiset avustusval-mistelun periaatteet tulisi hyvän hallinnon periaatteen vuoksi hyväksyä jo siinä vai-heessa, kun avustukset julistetaan haettavaksi.

Raha-automaattiavustukset jaetaan vallitsevan käytännön mukaan yleensäkerran vuodessa. Järjestöjen näkökulmasta olisi kuitenkin perustellumpaa, josavustukset jaettaisiin säännönmukaisesti kaksi kertaa vuodessa. Vuosittain jaet-tava avustusmäärä on kasvanut huomattavasti 10 viime vuoden aikana RAY:n lii-ketoiminnan ja voiton kasvamisen myötä. Vuonna 2001 avustuksia jaettiin yh-teensä 1 513 miljoonaa markkaa. Lähes puolet avustuksista oli toiminta-avustuk-sia225, kolmannes investointiavustuksia ja loput kokeilu- ja kehittämishankkei-siin myönnettyjä projektiavustuksia. Tulosalueittain tarkasteltuna226 markkamää-räisesti suurin osa avustuksista myönnettiin kansalaisjärjestötoimintaan (462 milj.mk), kuntoutus-, kurssi-, leiri- ja lomatoimintaan (379 milj. mk) sekä palvelu-ja tuettuun asumiseen (348 milj. mk). Avustuksia myönnettiin myös kotona sel-viytymiseen ja omaisten tukemiseen, päiväkeskus- ja työtoimintaan sekä kriisi-palveluihin.

Avustukset ovat järjestöille elintärkeitä. Niiden merkitys kuitenkin vaihte-lee huomattavasti järjestöittäin aina järjestön toiminnan monipuolisuuden ja tu-lopohjan laajuuden mukaan. Erityisesti perinteiseen järjestötoimintaan keskit-tyvät järjestöt ovat usein riippuvaisia raha-automaattiavustuksista. Sama päteemoniin keskusjärjestöihin (Ohtonen 1999, 11). Mikäli järjestön harjoittama ta-loudellinen toiminta on merkittävää, järjestö on yleensä vähemmän riippuvai-nen raha-automaattiavustuksista, koska se saa osan tuloistaan esimerkiksi pal-velujen myynnistä ja tulolähteitä on näin useampia. Kuitenkin tällöinkin inves-tointiavustusten merkitys saattaa olla käytännössä suuri. Erityisesti investointi-avustukset mahdollistavat järjestöjen varainhankinnan esimerkiksi palvelutoimin-nan avulla.

Sosiaali- ja terveysalan järjestöt eivät jakaudu tasaisesti maan eri osiin jakuntiin. Myöskään raha-automaattiavustukset eivät jakaudu tasapuolisesti maaneri alueiden kesken esimerkiksi väestömäärän suhteessa, vaan alueittaiset erotovat suuria. Erot tulevat esille avustuspäätöksen lisäksi myös tarkasteltaessa Raha-automaattiyhdistykselle lähetettyjen avustushakemuksien luku- ja markkamää-riä. Pääkaupunkiseudulla – tarkemmin sanottuna entisen Uudenmaan lääninalueella – toimivat järjestöt jättävät suhteellisesti eniten avustushakemuksia Raha-automaattiyhdistykselle: avustusanomusten markkamäärä on suhteellisesti suu-

225 Kohdennettuja toiminta-avustuksia oli 451,6 milj. mk ja yleisavustuksia 250 milj. mk.226 Vanhan raha-automaattiasetuksen toimialaluokituksen mukaisesti tarkasteltuna avustukset

jakautuivat seuraavasti: kansanterveyden edistäminen (513 milj. mk), vanhustenhuolto(284 milj. mk), invalidihuolto (184 milj. mk), lastensuojelun tukeminen (150 milj. mk),aistivammaishuolto (124 milj. mk), lomatoiminta (92 milj. mk), päihdehuolto (85 milj.mk), nuorisokasvatuksen kehittäminen (54 milj. mk), pelastuspalvelu (27 milj. mk). Ks.STM 2001.

285

rin, ja alueella toimiville järjestöille myönnetään suhteessa eniten avustusta. Avus-tusten keskittyminen pääkaupunkiseudulle johtuu pitkälti siitä, että useiden järjes-töjen keskustoimistot sijaitsevat Helsingissä tai sen lähistöllä. Tällöin keskus-järjestön saama avustus kohdistuu tilastoissa pääkaupunkiseudulle huolimattasiitä, että osa avustuksesta ohjattaisiin järjestön alueorganisaation käyttöön. Toi-nen syy avustusten keskittymiseen on se, että raha-automaattiavustuksia myön-netään suhteessa eniten nimenomaan valtakunnallisille järjestöille eikä esimer-kiksi niiden paikallisjärjestöille. (Ks. myös Ohtonen 1999.)

Avustusten käytön valvonta ja avustustoiminnan arviointi. Raha-automaat-tiyhdistyksen hallitus on vastuussa avustusten käytön valvonnan järjestämisestä.Hallitus antaa vuosittain sosiaali- ja terveysministeriölle kertomuksen avustus-ten käytön valvonnasta sekä seuraavaa vuotta koskevan valvontasuunnitelman.Käytännössä RAY:n on valvontatoimintansa kautta selvitettävä ja arvioitava, onkovaltioneuvoston myöntämä avustus käytetty avustuspäätöksessä mainittuun tarkoi-tukseen ja onko avustusehtoja noudatettu (laillisuus). Valvonta suoritetaan kolmes-sa vaiheessa: maksatuspyyntöjen tarkastamisen yhteydessä, tarkastettaessa jär-jestöjen toimittamia avustuksen käyttöä koskevia vuosiselvityksiä sekä vuosit-tain tarkastettavaksi valittujen järjestöjen osalta tarkastamalla järjestöjen kirjan-pitoa ja hallintoa. Tarkastuskäyntejä tehdään vuosittain 50–80 järjestöön. Raha-automaattiyhdistys tekee lisäksi tarvittaessa avustettuja järjestöjä, hankkeita jatoimintoja koskevia erillisselvityksiä.

Raha-automaattiyhdistys pyytää avustuksen käyttöä koskevat vuosiselvityk-set erityisillä selvityslomakkeilla, jotka ovat yksityiskohtaisia ja hyvin suunnitel-tuja. Selvityslomakkeiden yhtenä tavoitteena on varsinaisen valvonta-aspektinlisäksi kiinnittää järjestöjen huomiota oikeisiin asioihin, kuten tavoitteiden saa-vuttamisen asteeseen. Kaikki järjestöt eivät kuitenkaan täytä lomakkeita ohjeidenmukaisesti, ja osa järjestöistä ei toimita selvityksiä määräaikaan mennessä. Vuo-siselvitysten toimittamiseen liittyvien määräaikojen rikkominen on RAY:n kan-nalta ongelmallista. Raha-automaattiyhdistyksellä ei ole käytössä tehokasta sank-tiota, mikäli järjestö ei toimita selvitystä. Ainoat keinot ovat avustuksen maksa-tuksen keskeyttäminen (AvustusL 25 §) sekä sosiaali- ja terveysministeriön suo-rittamalla avustusten takaisinperinnällä uhkaaminen (AvustusL 27–28 §:t). Raha-automaattiyhdistys ei sisällytä järjestön avustusta seuraavaan jakoehdotukseen,jos selvitystä avustuksen käytöstä ei ole saatu. – Raha-automaattiavustuksia kos-kevaan lainsäädäntöön tulisi ottaa selkeät säännökset toimenpiteistä ja sanktioista,joihin STM tai RAY voi ryhtyä, jos selvitystä ei toimiteta määräajan kuluessa. Eräsvaihtoehto on sanktioida tilanne soveltamalla nykyisiä takaisinperintäsäännök-siä tiukasti ja tiedottamalla asiasta selkeästi niin että avustuksen saaja tietää yk-siselitteisesti laiminlyöntinsä seuraukset.

Investointiavustuksen maksamisen edellytyksenä on, että RAY on hyväk-synyt rakennussuunnitelman (ks. AvustusL 8 §). Alle viiden miljoonan markanhankkeet käsitellään avustusosaston sisäisessä rakennustarkastusmenettelyssä.Viittä miljoonaa suuremmat hankkeet käsitellään hankkeiden ohjelmointivaiheen osal-ta rakennustarkastusryhmässä, jossa on jäseniä kolmesta avustusta saavasta järjestös-tä sekä Raha-automaattiyhdistyksestä ja Valtion asuntorahastosta. Raha-automaat-tiyhdistyksen hallitus valitsee rakennustarkastusryhmän järjestöedustajat kolmi-

286

vuotiseksi toimikaudekseen. Hallitus on katsonut järjestöjen mukanaolon perustel-luksi suurimpien hankkeiden rakennustarkastusvaiheessa. Ryhmän olemassaolo ei pe-rustu lainsäädäntöön, vaan kyse on RAY:n sisäisestä menettelystä.

Rakennustarkastusryhmä käyttää päätösvaltaa kollegiaalisesti. Valtion asun-torahaston edustajalla ja Raha-automaattiyhdistyksen toimihenkilöjäsenillä onpuolet rakennustarkastusryhmän paikoista. RAY:n toimihenkilö toimii ryhmänesittelijänä ja puheenjohtajana. Mahdollisessa äänestystilanteessa voittaisi sitenasuntorahaston ja RAY:n toimihenkilöiden näkökanta, jos nämä olisivat asiastayksimielisiä. Rakennustarkastusryhmä soveltaa esteellisyyssäännöksiä, ja se toi-mii uuden lainsäädännön voimassa ollessa tulkintamme mukaan virkavastuulla,koska rakennustarkastusmenettelyn perustana on avustuslain 8.2 §. Asia ei kui-tenkaan ole täysin yksiselitteinen. Ei ole myöskään täysin selvää, onko raken-nustarkastus luettava RAY:n varsinaiseen valvontatoimintaan. Valvontatoimin-nan ja muun avustuksiin liittyvän hallintotoiminnan välinen raja on epäselvä.Esteellisyys- ja virkavastuusäännösten soveltamisesta huolimatta järjestöjen mu-kanaolo rakennustarkastusryhmässä ei ole hyvän hallinnon periaatteen mukaista. Eri-tyinen rakennustarkastusryhmä tulisi lopettaa ja siirtää sen tehtävät avustusosastonsisäiselle rakennustarkastusryhmälle.

Raha-automaattiyhdistys pyrkii ehkäisemään ennalta avustusten käyttöönliittyviä epäselvyyksiä ja virheiden syntymistä neuvonnan, koulutuksen ja muuninformaation jakamisen kautta. Siitä huolimatta järjestöjen taloushallinnon tila onkirjava: useimpien järjestöjen taloushallinto on hyvin järjestetty, mutta joiden-kin kohdalla on parantamisen varaa. Huolestuttavin tilanne on yleensä pientenja uusien järjestöjen kohdalla, joiden perusosaaminen on muualla kuin talous-hallinnossa. Raha-automaattiyhdistyksen pitäisi pohtia, olisiko järjestöjen talous-hallinnon tilaan ja avustusten käytön oikeellisuuteen mahdollista vaikuttaa kou-lutuksen keinoin aikaisempaa enemmän.

Kokonaisuutena tarkasteltuna Raha-automaattiyhdistyksen valvontatoimin-ta on hyvin järjestetty ja toimiva. Yhdistyksen valvontatoimisto hoitaa tehtä-vänsä asianmukaisesti. Järjestöihin tehtävien tarkastuskäyntien määrä tulisi kui-tenkin pitää riittävässä suhteessa avustusten saajien lukumäärään. Vanhojen in-vestointiavustusten käytön valvotaan tulisi kiinnittää aikaisempaa enemmänhuomiota. Myös tarkastuskäynneillä havaittujen puutteiden poistamiseen ja jär-jestöjen kanssa sovittujen toimenpiteiden toteutumisen seurantaan voitaisiinpanostaa nykyistä enemmän. Seurannan tulisi olla nykyistä järjestelmällisem-pää. Toimenpiteiden toteutumisen seurannassa voitaisiin käyttää hyväksi RAY:navustus- ja valvontatoimistojen käytössä olevia sähköisiä tietokantoja. Tieto-kantoihin kerättyjen tietojen hyväksikäyttöä olisi muutenkin perusteltua lisä-tä.

Raha-automaattiyhdistyksen on avustuslain mukaan seurattava myönnetty-jen avustusten käytön tuloksellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta sekä avustustenvaikutuksia kilpailuun ja eri väestöryhmien asemaan samoin kuin avustusten muitavaikutuksia. RAY:n on määräajoin arvioitava avustusten tarpeellisuutta ja kehit-tämistarpeita. (AvustusL 21.2 §.) Uutta avustuslakia edeltäneeseen lainsäädän-töön ei vastaavia säännöksiä sisältynyt. Tosin avustuksen myöntämistä harkit-taessa oli aiemman valtioneuvoston päätöksen mukaan kiinnitettävä huomiota

287

hakijan toiminnan tuloksellisuuteen. Nykyisin asiasta mainitaan ainoastaan avus-tuslain perusteluissa. Käytännössä tuloksellisuuden selvittäminen on tapahtunutlähinnä järjestöjen toimittamien vuosiselvitysten avulla eikä tuloksellisuuden ar-viointi ole ollut kovinkaan systemaattista.

Raha-automaattiyhdistys edellyttää arviointia myös järjestöiltä: avustusha-kemuksissa on kerrottava toiminnalle asetetut päämäärät ja tavoitteet sekä se,miten toiminnan tuloksia on tarkoitus mitata. Projektiavustusten viimeisen avus-tuserän maksamisen edellytyksenä on, että järjestö on toimittanut RAY:lle lop-puraportin, joka sisältää järjestön itsearvioinnin projektin toteutuksesta ja tavoit-teiden saavuttamisesta. Suurimmista projekteista RAY vaatii ulkopuolisen ar-vioinnin teettämistä. Myös järjestöiltä vuosittain pyydettävissä avustusten käyttöäkoskevissa selvityksissä kiinnitetään huomiota toiminnan tuloksiin. Järjestöjenitsearviointi olisi tärkeää niveltää osaksi toimintoja jo hankkeiden suunnittelu-vaiheessa (vrt. Stakes 2001, 31).

Kokonaisuutena tarkasteltuna avustustoiminnan arviointi on kehittymisvai-heessa. Avustustoiminnasta laaditut raportit palvelevat avustustoiminnan tieto-tarpeita, mutta ne ovat olleet monin osin pitkälti kartoitustyyppisiä, niin ettäsyvempi arvioiva ote ja arvioinnin taloudellinen näkökulma puuttuvat. Avustus-toiminnan kokonaisarvioinnin ongelmana on myös arviointikriteerien rakenta-misen pohjana olevien tavoitteiden ohjelmallisuus ja yleisluonteisuus. Onnistu-neen arvioinnin perustana ovat selkeä tavoiteasetanta ja tavoitteiden mitattavuus.Tavoitteenasettelua lienee mahdollista kehittää, mutta avustustoiminnan välilli-sen luonteen vuoksi tiukka ja täsmällinen tavoitteiden asettaminen on mahdo-tonta.

Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan kokonaisarviointi olisi perus-teltua suorittaa määräajoin, esimerkiksi viiden tai seitsemän vuoden välein riip-puen muun arvioinnin määrästä ja syvällisyydestä. Kokonaisarviointien lisäksiolisi syytä tehdä toimialakohtaisia arviointeja, jotka voisivat kohdistua joko tiet-tyyn toimialaan tai sen alaryhmään, jos toimialaan kuuluu suuri määrä järjestö-jä. Suurimmista avustuksensaajajärjestöistä olisi tehtävä järjestökohtaisia arviointe-ja. Arvioinnin on tapahduttava erossa avustusten käytön valvonnasta, jonka tar-koituksena on varmistaa avustuksen käyttäminen avustusehtojen mukaisesti.

Raha-automaattiyhdistyksen olisi tulevaisuudessa panostettava aikaisempaaenemmän arviointitoiminnan resursointiin. Tätä edellyttävät käytännössä myösavustuslain säännökset. Avustustoiminnan arviointi ja arvioinnin tulosten hyö-dyntäminen on saatava osaksi avustustoiminnan käytäntöjä. Yhteiskunnan kan-nalta arviointiin kohdennettu lisäpanostus maksaisi pian hintansa takaisin, edel-lyttäen, että tehtyjä arviointeja hyödynnettäisiin tehokkaasti toiminnan kehittä-misen, avustusvalmistelun ja päätöksenteon tukena. Arvioinneissa tulisi kiinnit-tää nykyistä enemmän huomiota Value for money -ajatteluun eli siihen, mitäavustusvaroilla on saatu aikaan. Arvioinneissa tulisi kiinnittää huomiota myössiihen, minkä verran järjestöjen toiminta esimerkiksi vähentää julkisten palve-luiden käyttöä, estää ongelmia ennakolta tai saa aikaan muita yhteiskunnan kan-nalta positiivia vaikutuksia. Arvioinneissa tulisi selvittää myös, ketkä avustuksillatuotettuja palveluja todellisuudessa käyttävät ja kohdistuvatko avustukset kaikilta osinmyös todellisuudessa sinne, minne ne on tarkoitettu.

288

Arviointeja tehtäessä on hyvä muistaa arvioinnin lähtökohta: tarkoitukse-na ei ole tuomita ja tarkastaa vaan tuottaa tietoa toiminnan kehittämisen ja pää-töksenteon helpottamiseksi. Arvioinneilla lienee myös ennalta estävää vaikutusta:on oletettavaa, että järjestöt pyrkivät tuloksellisempaan toimintaan, kun ne tie-tävät, että merkittävä rahoittaja arvioi avustettua toimintaa. Arvioinnissa saatu-ja tuloksia on hyödynnettävä seuraavien jakoehdotuksien valmistelun yhteydes-sä. Edellytyksenä on, että arviointiprosessit ovat avoimia ja käytetyt arviointi-menetelmät oikeudenmukaisia. Arvioinnissa ja tuloksellisuusajattelun sovelta-misessa olisi löydettävä kultainen keskitie: on mahdollista, että äärimmilleen vietyohjaus- ja tuloksellisuusvaatimus vähentää järjestötoiminnalle tyypillistä innovatii-visuutta. Toisaalta arviointitoiminnan määrällinen kasvu ei korvaa arviointienlaatua ja syvällisyyttä.

Raha-automaattiavustusten kilpailuvaikutukset. Raha-automaattiyhdistyk-sen kilpailuvaikutuksista on viime vuosien aikana keskusteltu julkisuudessa aikaajoin kiivaasti. Esitettyjä väitteitä ei kuitenkaan aina ole pystytty perustelemaanriittävän hyvin eikä keskustelussa ole vältytty ylilyönneiltä. Kilpailuviranomai-set ovat käsitelleet lukuisia tapauksia, jotka ovat koskeneet epäiltyä järjestöjenkilpailunrajoituslain vastaista toimintaa sekä raha-automaattiavustusten kilpai-luvaikutuksia. Kilpailuviraston käsittelemät yksittäistapaukset eivät ole johtaneetvarsinaisiin oikeudellisiin toimenpiteisiin. Eräänä ongelmana on, että kilpailu-vaikutuksia on usein vaikea näyttää toteen.

Kilpailuvirasto esitti selvityksessään (2001) Raha-automaattiyhdistykselleerityisiä menettelysääntöjä, joiden tarkoituksena olisi toimia kilpailun arvioin-nin periaatteina avustustoimintaan liittyvissä asioissa. Kilpailuviraston tavoitteenaoli saada aikaan koko tukiprosessin ajan vaiheittain etenevä arviointimenettely, jokapyrkisi kiinnittämään systemaattisesti huomiota avustustoiminnan kilpailunäkö-kohtiin. Kilpailuviraston tavoitteena oli, että avustuksen hakijat esittäisivät avus-tusta hakiessaan tarkan arvion hakemiensa raha-automaattiavustusten kilpailu-vaikutuksista. Kilpailuvirasto laati tarkoitusta varten erityiset arvioinnin mitta-rit. Avustuksia saanut yleishyödyllinen yhteisö olisi raportointivaiheessa velvol-linen esittämään selostuksen kilpailuvaikutuksista samojen sisällöllisten vaati-musten mukaisesti kuin hakuvaiheessakin. Mikäli tuen saaja olisi antanut vir-heellisiä tietoja tai johtanut tuen myöntäjää harhaan kilpailuselvityksissään, voi-taisiin tätä Kilpailuviraston mukaan pitää sellaisena vakavana rikkomuksena, jostaseurauksena voi olla tuen peruutus ja takaisinmaksu. Kilpailuvaikutuksiin olisiKilpailuviraston mielestä kiinnitettävä aikaisempaa suurempaa huomiota myöstuen käytön seuranta- ja valvontavaiheessa.

Raha-automaattiyhdistys suhtautui Kilpailuviraston ehdotuksesta antamas-saan lausunnossa myönteisesti kilpailun edistämiseen sekä moniin Kilpailuvi-raston esittämiin menettelytapoihin. RAY katsoi kuitenkin, ettei se voi omak-sua täysin Kilpailuviraston esittämää menettelyä. Kilpailuviraston esittämä kaa-vamainen menettely olisi Raha-automaattiyhdistyksen mukaan avustusta hakevillejärjestöille ja RAY:lle monimutkainen ja työläs eikä sillä ilmeisestikään saavutettaisitavoiteltavia kilpailuoikeudellisia tavoitteita. (RAY 22.12.2000.) Kilpailuvirastonehdotusta voitaneen kuitenkin soveltaa avustustoimintaan soveltuvin osin niin, ettäjärjestöt joutuisivat avustushakemuksissaan ja avustuksen käyttöä koskevissa selvi-

289

tyksissään kiinnittämään aikaisempaa enemmän huomiota kilpailunäkökohtiin. Näinon erityisesti, koska kilpailuvaikutukset otetaan avustuslain voimaan tultua huo-mioon yhtenä avustuksen myöntämisen kriteerinä (AvustusL 4 §). Avustusha-kemuksissa vaaditut selvitykset vaikuttanevat välillisesti myös järjestöjen toimin-taan, varsinkin, jos RAY panostaa kilpailunäkökohtien huomioon ottamiseen ai-kaisempaa enemmän myös avustusten käyttöä valvoessaan.

Kilpailuviraston laatimalla selvityksellä ja Suomen Yrittäjät ry:n ja RAY:nlaatimalla suosituksella (2000) ei ole juridista merkitystä. Käytännössä niidenmerkitys on kuitenkin suuri: ne pakottavat Raha-automaattiyhdistyksen otta-maan kilpailunäkökohdat huomioon jakoehdotusta valmisteltaessa ja avustus-toiminnan linjauksia laadittaessa. Suosituksen ja selvityksen suurimmat ansiotlienevät kilpailuasioiden korostamisen lisäksi uusien menettelytapojen kehittäminen,keskustelun saattaminen asiallisemmalle tasolle sekä jatkuvan yhteistyön aikaansaa-minen eri osapuolten välille. Kilpailunäkökohtien huomioon ottaminen onkin ko-rostunut avustustoiminnassa viime vuosien aikana. Erityisen selvästi se tuli esil-le vuoden 2001 jakoehdotusta valmisteltaessa.

Kilpailuviraston mukaan tulevaisuudessa on ilmeisen välttämätöntä tarkis-taa myös periaatteita, joille RAY:n avustustoiminta rakentuu (Kilpailuvirasto2001, 4). Periaatteiden pohdinnassa on kuitenkin muistettava eräs yhteisön tuomio-istuimen Raha-automaattiyhdistyksen yksinoikeuden hyväksyttävyyttä koskevan pää-töksen (Läärän tapaus) peruskivijaloista: pelitoiminnasta saatavat varat käytetäänyleishyödylliseen toimintaan.

Esillä olleiden tapausten, käydyn keskustelun ja suosituksen johdosta myösuuteen avustuslakiin otettiin kilpailunäkökohtia korostavia säännöksiä. Eräänä avus-tuksen myöntämisen edellytyksenä on, että avustuksen ei voida katsoa aiheuttavanmuita kuin vähäisiä kilpailua tai markkinoiden toimintaa vääristäviä vaikutuksia(ks. AvustusL 4 §). Laki velvoittaa RAY:n seuraamaan avustustoiminnan kilpai-luvaikutuksia (AvustusL 21.2 §). Lisäksi investointiavustuksen saaja voi antaaavustetuissa tiloissa harjoitettavan toiminnan tai osan toiminnasta muun kuinsaajan järjestettäväksi, jos toiminta on avustuksen käyttötarkoituksen mukaista(AvustusL 9.5 §). Säännösten ja julkisuuden aiheuttamien paineiden vuoksimyöskään raha-automaattiavustuksista viime kädessä päättävä valtioneuvosto eivoi ohittaa kilpailunäkökohtia avustuksista päättäessään.

Kilpailuasioiden korostaminen on yhteiskunnallisesti tärkeää, varsinkin,koska sosiaali- ja terveysalalle syntynee huomattava määrä yritystoimintaa seu-raavien 10 vuoden aikana. Kilpailunäkökohtien korostuminen ei kuitenkaan saamerkitä sitä, että raha-automaattiavustuksia koskevaa jakoehdotusta valmistel-taessa ei voida aiempaan tapaan ottaa huomioon järjestöjen ja julkisyhteisöjenvälistä yhteistyötä ja järjestöjen toiminnan nivoutumista julkiseen sosiaali- ja ter-veyspolitiikkaan ja palvelujärjestelmään. Kilpailunäkökohtien merkityksestä huoli-matta on ensiarvoisen tärkeää muistaa yhteiskunnan heikompiosaisten asema ja Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnan perimmäiset tavoitteet, niin että yksittäis-ten järjestöjen toiminnasta ja palveluista riippuvaiset ihmiset eivät joutuisi kärsi-mään kilpailunäkökohtien kustannuksella. Kilpailutilanteesta huolta kantavat saa-vat näkemyksensä julkiseen keskusteluun. Samaa ei valitettavasti voi sanoa yh-teiskunnan heikompiosaisista. Kilpailukeskustelusta onkin puuttunut kokonaan pal-

290

veluiden loppukäyttäjän näkökulma. On syytä kysyä, sopivatko nykyiset kilpailutta-missäännökset myös sosiaali- ja terveysalalle sellaisenaan, vai tulisiko toimialalle laatiaomat pelisääntönsä.

Raha-automaattiavustusten lisäksi yleishyödylliset yhteisöt voivat hakeamyös muita julkisyhteisöjen myöntämiä tukia ja EU:n varoista myönnettäviä tu-kia. Yleishyödylliset yhteisöt voivat hakea esimerkiksi työllistämistukea vastaa-vaan tapaan kuin yksityiset yrityksetkin. Yleishyödylliset yhteisöt saavat kuiten-kin yrityksistä poikkeavasti verotukea. Verotuen myöntämistä perustellaan sillä,että yleishyödylliset yhteisöt hoitavat toimintaa, joka tulee yhteiskunnan hyödyksi il-man että toiminta tuottaa taloudellista hyötyä yksittäisille henkilöille tai yrityksille.Yleishyödyllinen yhteisö on verovelvollinen saamastaan elinkeinotulosta. Perin-teinen järjestöjen varainhankinta on kuitenkin verovapaata tuloverolain 23 §:nmukaisesti. Lisäksi valtakunnallisesti merkittävää yleishyödyllistä toimintaa har-joittaville järjestöille myönnetään hakemuksesta veronhuojennuksia eräiden yleis-hyödyllisten yhteisöjen veronhuojennuksista annetun lain mukaisesti. Arvonlisä-verolain mukaan tuloverolaissa tarkoitettu yleishyödyllinen yhteisö on verovel-vollinen vain, jos sen harjoittamasta toiminnasta saatua tuloa pidetään tulovero-lain mukaan veronalaisena elinkeinotulona (AVL 4 §).

Monet yleishyödylliset yhteisöt toimivat samoilla alueilla kuin yritykset.Tämä aiheuttaa kilpailuongelmia. Kilpailuneutraliteettiongelma kasvoi arvon-lisäverojärjestelmään siirryttäessä. Liikevaihtoverotuksen veropohja oli arvonli-säverotuksen veropohjaa suppeampi. Liikevaihtoverotus kohdistui pääasiassa ta-varoiden myyntiin, ja pääosa palveluista oli verotuksen ulkopuolella. Nykyinenlaajempi veropohja ja alhainen vähäisen toiminnan raja (50 000 mk) johtaa sii-hen, että jäljelle jääneet verovapaudet yhä useammin johtavat markkinahäiriöi-hin. Arvonlisäverolain tulkinnassa kuitenkin painotetaan kilpailuneutraliteettiinliittyviä seikkoja aiempaa enemmän. (Ks. myös VM 1998, 47.)

Järjestökentän toimintaedellytysten ja vapaaehtoistyön säilyttämisen edellytykse-nä on järjestöjen perinteisen varainhankinnan ja vapaaehtoistyön verottomuus. On-gelmana kuitenkin on, että yleishyödyllisten yhteisöjen samaa verotukea ei voidarajata johonkin toimintaan, kuten julkisista varoista myönnettävä suora tuki. Jär-jestöjen varainhankintakeinot eivät kuitenkaan saa aiheuttaa merkittävää kilpailu-haittaa elinkeinonharjoittajille.227 Järjestöjen saamien veroetujen määrää on vaikeaarvioida. Siten kyseessä on eräänlainen yleishyödyllisten yhteisöjen saama piilotuki,jonka määrästä ja vaikutuksista ei ole olemassa tarkkaa tietoa. Veroetujen määrää janiiden mahdollisesti aiheuttamia ongelmia tulisi selvittää, asiasta tulisi keskustellaja ryhtyä tarvittaviin lainsäädännön muutoksiin228. Eräs mahdollisuus olisi säätääverottomaksi puhdas aatteellinen toiminta, jota voisi tukea vähäinen elinkeinotoi-minta. Kun liiketoiminta kasvaisi huomattavaksi, siirtyisi koko toiminta verolli-seksi (samoin VTV 1997). Myös arvonlisäverolain 4 §:n yleishyödyllisten yhtei-söjen verovapaussäännöksen ja tuloverolain 23 §:n verovapaussäännöksen välisenkytkennän poistamista tulisi harkita (ks. myös Kilpailuvirasto 2000).

227 Samasta lähtökohdasta lähti urheilun verotustyöryhmä, ks. VM 1998.228 Muutoksia ehdotti myös 1990-luvun lopussa toiminut urheilun verotustyöryhmä, ks.

tarkemmin VM 1998. Ks. myös VTV 1997, vrt. kuitenkin KK 1337/1997 vp.

291

6.3 Raha-automaattiyhdistys ja hyvinvointivaltio

Perusoikeudet – kansalaisen oikeuksien perusta. Perus- ja ihmisoikeuksien tur-vaamisvelvoite ulottuu perustuslain 22 §:n mukaisesti julkiseen valtaan: julkisyhtei-söihin ja muihin julkista valtaa käyttäviin tai julkista tehtävää hoitaviin organi-saatioihin niiden toimialan mukaan. Kuntia velvoittaa suoraan, ilman välittäväälainsäädäntöä, ainoastaan perustuslain 19.1 §:n mukainen viimesijainen toimeen-tuloturva. Käytännössä sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuu on vii-me kädessä erityislainsäädännön mukaisesti kunnilla. Kuntien tehtävistä säädet-täessä on kuitenkin huolehdittava siitä, että kunnilla on tosiasialliset edellytyk-set suoriutua tehtävistään (PeVM 25/1994 vp).

Perustuslain 22 §:n säännös ei määrittele keinoja, joilla julkisen vallan tuleetoteuttaa sille säädetty perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuus. Keinovalin-ta jää kussakin tapauksessa erikseen harkittavaksi. Keskeisiä keinoja ovat perus-oikeuksien käyttöä turvaavan ja niitä täsmentävän lainsäädännön säätäminen sekätaloudellisten voimavarojen kohdentaminen. Valtakunnan tasolla eduskunta ja pai-kallisesti kunnanvaltuustot huolehtivat toimintojen priorisoinnista ja voimava-rojen jaosta vuotuisesta talousarviosta päättäessään. Näitä voimavarojen kohden-tamispäätöksiä täydentävät osaltaan esimerkiksi harkinnanvaraisina valtionapuinajaettavat raha-automaattiavustukset.

Raha-automaattiavustusten valtionapuluonteen ja RAY:n hoitaman julki-sen hallintotehtävän vuoksi perustuslain 22 §:n julkiseen valtaan ulottuvaa pe-rusoikeuksien turvaamisvelvoitesäännöstä on mahdollista lain esitöiden valossatulkita niin, että se koskee välillisesti myös Raha-automaattiyhdistystä, jonkahallitus päättää avustustoimintaa koskevista linjauksista ja laatii jakoehdotuksenvaltioneuvostolle. Raha-automaattiyhdistys ei sinänsä ole vastuussa sosiaalisten oi-keuksien toteutumisesta, mutta sen tulee avustustoimintaa suunnitellessaan ja jako-ehdotusta valmistellessaan ottaa reunaehtona huomioon sosiaalisia oikeuksia koskevatperusoikeussäännökset ja niiden toteutuminen maassamme. Tätä kautta Raha-auto-maattiyhdistys voi kohdentaa avustusvaroja tarpeellisiin kohteisiin kuten syrjäy-tymisvaarassa olevien kansalaisten tai erityisryhmien, esimerkiksi vammaistentai harvinaisempien potilasryhmien palveluihin ja olojen parantamiseen. Käy-tännössä raha-automaattiavustuksia pyritäänkin suuntaamaan nimenomaan eri-tyisryhmien sekä syrjäytymisvaarassa olevien kansalaisten palveluihin ja omaeh-toisen aktiivisuuden lisäämiseen.

Raha-automaattiavustuksilla rahoitettu toiminta täydentääkin monin tavoinjulkisyhteisöjen tuottamia sosiaali- ja terveyspalveluita ja edistää siten välillisesti myösperusoikeuksien toteutumista: Kansanterveysjärjestöjen toiminta pyrkii edistämäänväestön terveyttä. Lastensuojelujärjestöt, kuten Mannerheimin Lastensuojelu-liitto ja Ensi- ja turvakotien liitto, pyrkivät osaltaan tukemaan perheen ja mui-den lapsen huolenpidosta vastaavien mahdollisuuksia turvata lapsen hyvinvointija yksilöllinen kasvu. Vastaavasti Asumispalvelusäätiö ASPA, Y-säätiö ja monetmielenterveysjärjestöt edistävät omalta osaltaan jokaisen oikeutta asuntoon niin,että esimerkiksi aiemmin asunnoton tai sairauden taikka vamman takia laitos-hoidossa ollut henkilö saa asunnon ja pääsee harjoittelemaan itsenäistä asumistajärjestön omien tai yhteistyökumppaneiden, kuten kuntien, tarjoamien tukipal-

292

velujen avulla. Usein järjestöt toimivat yhteistyössä kuntien kanssa ja tuottavat kun-talaisten tarvitsemia palveluja esimerkiksi kunnan kanssa laatimansa ostopalveluso-pimuksen perusteella. Tätä kautta järjestöt auttavat kuntia selviytymään lainsää-dännön niille asettamista velvoitteista, niin että kunnan ei tarvitse tuottaa kaik-kia palveluita itse. Järjestöt saattavat monissa tilanteissa toteuttaa myös inves-tointeja (esim. vanhusten palvelutalo), jotka kunnan olisi toteuttava, ellei kun-nan alueella oleva järjestö hoitaisi kyseistä tehtävää.

Avustustoiminta ja järjestöjen tehtäväkenttä. Sosiaali- ja terveysalan jär-jestöjen toiminta ja toimintatavat eroavat toisistaan huomattavasti. Osa järjes-töistä toimii pelkästään vapaaehtoisvoimin, kun taas osan toimiala on laajempija järjestön palvelutoimintaa pyörittävät sosiaali- ja terveysalan ammattilaiset.Useiden järjestöjen toiminnassa yhdistyvät vapaaehtoistoiminta ja ammatillisuus.Tämä onkin järjestötoiminnalle leimallinen erityispiirre, joka tuo lisäarvoa jär-jestön toimintaan verrattuna esimerkiksi yritysten tai julkisyhteisöjen vastaavaantoimintaan. Vapaaehtoistoimintaan ei kuitenkaan voida kohdistaa ylisuuria, epärea-listisia toiveita. Kokonaisuutena tarkasteltuna vapaaehtoistoiminnan merkitys lie-nee tällä hetkellä tosiasiassa suhteellisen pieni, vaikka monissa tapauksissa yksi-lön kannalta toiminta on erittäin tärkeää. Sosiaali- ja terveysalan palveluja tuot-taviin järjestöihin pätevät esimerkiksi samat ammattihenkilöstön pätevyysvaati-muksia koskevat säännökset kuin yksityisiin yrityksiin. Näin varsinaisia amma-tillisia palveluja ei vapaaehtoisvoimin voida tuottaa. Ammatillisestikin tuotetta-via palveluja voivat kuitenkin täydentää vapaaehtoisten toimijoiden tuottamattukipalvelut ja vertaistuki.

Raha-automaattiyhdistys pyrkii avustustoiminnan linjauksia valmistelles-saan ottamaan huomioon yleisen sosiaali- ja terveyspoliittisen linjan ja kansa-laisryhmien palvelujen tarpeet. Esimerkiksi 1990-luvulla raha-automaattiavus-tuksilla edistettiin merkittävällä tavalla yleisen sosiaali- ja terveyspolitiikan mu-kaisen rakennemuutoksen toteutumista, kun avustuksia kohdennettiin avohoitoatukevien palveluiden tuottamiseen ja kehittämiseen. Hyvä esimerkki tästä on se,että yli puolet vanhuksille tarkoitetuista palveluasunnoista on rakennettu raha-automaattiavustusten turvin (Ohtonen 1999, 97).

Myös mielenterveyspalveluihin ja päihdehuoltoon (alkoholi ja huumeet)myönnetyt avustukset ovat kasvaneet huomattavasti 1980-luvun lopusta 2000-luvulle tultaessa. Erilaisten välimuotoisten mielenterveyspalvelujen, tukipalve-lujen ja vapaaehtoistoiminnan tarve on lisääntynyt viime vuosikymmenien aika-na, kun sairaalapaikkoja on karsittu ja hoitojärjestelmää on muutettu sairaala-painotteisesta hoitojärjestelmästä avohoitopainotteiseen järjestelmään. Julkisensektorin avopalveluina tuottamat mielenterveyspalvelut eivät ole pystyneet muu-toksen keskellä riittävällä tavalla vastaamaan palvelujen tarpeeseen. Siksi mie-lenterveyden alalla toimivat järjestöt ovat ryhtyneet RAY:n avustamana tuotta-maan palveluja ja järjestämään muuta toimintaa mielenterveyskuntoutujille jamielenterveysongelmista kärsiville henkilöille. Kunnat osallistuvat usein kustan-nuksiin ostopalvelusopimuksen tai avustuksen kautta.

Monet nykyisistä julkisen sosiaali- ja terveystoimen tehtävistä ovat järjes-töjen alulle panemia (ks. myös Ohtonen 1999, 23). Tehtävät ovat hyvinvointi-valtion kehittyessä vähitellen siirtyneet julkisyhteisöjen hoidettaviksi järjestöjen

293

aktiivisen toiminnan ja edunvalvonnan ansiosta. Paradoksaalista on, että järjes-töt ovat aikanaan vaikuttaneet monien toimintojen aloittamiseen, mutta uuden vuo-situhannen alussa pohditaan, mitä palveluja julkisyhteisöt voisivat ostaa järjestöiltä,miten järjestöjen ja julkisyhteisöjen yhteistoimintaa voitaisiin kehittää ja äärimmil-lään jopa sitä, mitä julkisyhteisöjen aiemmin hoitamia tehtäviä voitaisiin siirtää jär-jestöjen ja muun vapaaehtoistoiminnan vastuulle.

Tilanteeseen vaikuttivat 1990-luvun talouskriisin seurauksena julkisyhtei-söjen tekemät palveluiden ja määrärahojen leikkaukset sekä monien kuntien ny-kyinen heikko taloudellinen tilanne. Valtionosuusuudistusten ansiosta kunta voihankkia palveluita ostopalveluina oman organisaationsa ulkopuolelta. Lisäksikunta päättää valtionosuuksien käyttämisestä ja suuntaamisesta itsehallintonsanojalla kunnan toimintaa ohjaavan lainsäädännön puitteissa. Julkisen sektorintalousresurssien supistukset ovat kuntien valtionosuusleikkausten myötä johta-neet vaikeisiin priorisointikeskusteluihin (KVOL 6.2 §). Tällöin on aina kysemyös poliittisista arvovalinnoista, joista päävastuu kuuluu ylimmille valtioelimilleja itsehallinnossa kunnanvaltuustolle.

Vaarana kuitenkin on, että rajallisten resurssien ja useiden kilpailevien toi-mintojen ja hankkeiden vuoksi erityisesti pienten vamma- ja erityisryhmien pal-velut uhkaavat jäädä unohduksiin kunnan päätöksenteossa. Tilannetta ei helpo-ta avun tarve ja syrjäytyneisyys, jotka talouskriisi jätti jälkeensä heikompiosais-ten kansalaisten keskuuteen. Tässä tilanteessa järjestöt monesti huolehtivat sekäerityisryhmien etujen ajamisesta että ainakin jossain määrin myös palvelujen tuot-tamisesta näille erityisryhmille. Esimerkiksi mielenterveysongelmaiset ja heidänomaisensa pystyvät väestöryhmänä varsin rajoitetusti ajamaan omia etujaan il-man alan järjestötoimintaa. Palveluja tuotetaan sekä kuntien kanssa solmitunostopalvelusopimuksen perusteella että raha-automaattiavustuksina myönnettyjentoiminnallisten avustusten ja investointiavustusten mahdollistamana. Raha-au-tomaattiyhdistyksen avustustoiminnan erityinen ansio on yhteiskunnan vähäosais-ten ja väliinputoajien huomioon ottaminen.

Raha-automaattiyhdistyksen tuotot lakisääteisten menojen katteena. Raha-automaattiyhdistyksen tuotto käytetään lähtökohtaisesti arpajaislain mukaisestisosiaali- ja terveysalalla toimivien yleishyödyllisten yhdistysten ja säätiöiden avus-tuksiin. Avustuksia ei voida myöntää toimintoihin, jotka kuuluvat valtion, kuntientai uskonnollisen yhdyskunnan maksettavaksi. Periaatetta on tulkittu siten, että avus-tuksia ei ole myönnetty, jos kunnalla on jonkin toiminnon osalta lakiin perustu-va erityinen järjestämisvelvoite tai kansalaisella subjektiivinen oikeus palvelunsaamiseen. Menettelyn taustalla on kaksinkertaisen rahoituksen estäminen.

Vallitsevan avustuskäytännön mukaan julkisyhteisöillä ei saa olla määräävääasemaa avustettavassa yhteisössä tai säätiössä. Avustustoiminnan lähtökohtana on,että avustettavan yhteisön toiminta ei saa olla jonkin jäsenyhteisön lakisääteistä toi-mintaa eivätkä julkisyhteisöt saa nimittää tai määrätä avustettavan yhteisön hal-lintoon osallistuvaa järjestöedustajaa. Avustettavan yhteisön jäsenpohjan tulee ollariittävän laaja. (RAY 2000h.)

Järjestöperiaatteesta ja edellä mainitusta tuoton käyttöä koskevasta periaat-teesta poiketen osa Raha-automaattiyhdistyksen tuotosta käytetään arpajaislainmukaisesti valtion lakisääteisiin menoihin. Arpajaislain 22 §:n mukaan RAY:n

294

tuottoa voidaan käyttää valtion talousarvioon otetun määrärahan rajoissa rinta-maveteraanien kuntoutuksesta annetussa laissa, eräissä Suomen sotiin liittyneissätehtävissä palvelleiden kuntoutuksesta annetussa laissa ja sotilasvammalain6d §:ssä säädettyihin menoihin. Varat kanavoidaan mainittuihin toimintoihin val-tion talousarvion kautta Valtiokonttorin käyttöön. Esimerkiksi vuonna 2001 Val-tiokonttorin käyttöön siirrettiin 546 miljoonaa markkaa, noin neljännes RAY:n edel-lisen tilikauden voitosta. Edellä mainitun lisäksi on muistettava, että Raha-auto-maattiyhdistyksen tuottoa tilittyy valtiolle myös muuta kautta. Esimerkiksi vuon-na 2000 yhdistys maksoi arpajaisveroa reilut 100 miljoonaa markkaa (ks. RAY2001b, 36). Vuoden 2002 valtion talousarvioesityksen myötä arpajaisveron suh-teellinen osuus kasvaa entisestään, mikäli korotus hyväksytään eduskunnassa(TAE 2002).

Raha-automaattiavustusten piiriin on vuosien kuluessa siirretty järjestöjä jasäätiöitä, joille myönnettiin aiemmin avustusta valtion budjettivaroista. Vastaavas-ti vuonna 1997 suoritettiin raha-automaattiavustusten lisäjako normaalin avus-tustenjaon lisäksi. Avustuksia jaettiin väliaikaisten säännösten nojalla pitkäai-kaistyöttömyyden ja muiden lamasta aiheutuvien seurausvaikutusten lieventä-miseksi sekä homevaurioiden ehkäisemiseksi ja korjaamiseksi. Lisäjakoa perus-teltiin valtion menojen vähentämisellä. Lisäksi julkisen talouden velkaantumi-sen vuoksi osana talouden tasapainottamisohjelmaa vuodesta 1993 alkaen osaRaha-automaattiyhdistyksen tuotosta on siirretty Valtiokonttorin käyttöön raha-automaattiavustuksia koskevan lainsäädännön menettelynormit sivuuttaen. Toi-menpide suoritettiin hyvän lainsäädäntötavan vastaisesti sosiaalialan erityislakei-hin tehtyjen vuosittaisten väliaikaisten lakimuutosten kautta vastoin silloiseen raha-automaattiasetukseen kirjattua avustusten käyttöä koskevaa pääperiaatetta. Rahoi-tuskäytäntö kirjattiin uuteen arpajaislakiin tilanteen selkeyttämiseksi.

Arpajaislakiehdotuksesta antamassaan lausunnossa eduskunnan sosiaali- ja ter-veysvaliokunta nimenomaisesti painotti, että raha-automaattivarojen käyttö lisään-tyvässä määrin menoihin, jotka aiemmin rahoitettiin valtion yleisistä budjettivaroista,on ilmeinen epäkohta, joka on pyrittävä korjaamaan. Valiokunta piti kuitenkin hy-vänä, että avustusten käyttöä koskevista pääperiaatteista poikkeava RAY:n tuo-ton käyttö on uuden arpajaislain säätämisen jälkeen lain tasolla selkeästi rajattu.(Ks. StVL 2/2000 vp.) Pikaista korjausta tilanteeseen ei liene luvassa, sillä arpa-jaislain valmistelun yhteydessä valtioneuvoston raha-asiainvaliokunta korosti sääs-tötoimien tarpeellisuutta jatkossakin, ja nyt tuottojen käyttö valtion sidottuihin,lakisääteisiin menoihin on kirjattu lain tasolle.

Aika ajoin nostetaan esille kysymys, pitäisikö raha-automaattiavustuksetmyöntää järjestöjen sijasta muiden valtionapujen tapaan suoraan kunnille tai pitäi-sikö järjestöjen lisäksi myös kunnilla olla oikeus hakea raha-automaattiavustuksia toi-mintansa tueksi. Arpajaislain säätämisen yhteydessä asian nosti esiin SuomenKuntaliitto. Kuntaliiton mukaan raha-automaattiavustusten käyttäminen ter-veyden ja sosiaalisen hyvinvoinnin edistämiseen on perusteltua, mutta periaatteet,joiden nojalla rajoitetaan kuntien mahdollisuuksia saada raha-automaattiavus-tuksia, eivät ole nykytilanteessa hyväksyttäviä. Perusteluksi liitto esitti, että val-tionosuuksien leikkausten johdosta kuntien mahdollisuudet huolehtia lakisää-teisten sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisestä ovat olennaisesti heikenty-

295

neet. Jos valtion rahoitusosuutta kuntien sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestä-miseen ei lisätä, kuntien mahdollisuudet huolehtia tehtävistä heikentyvät. Kun-taliiton mukaan RAY:n tuotto jaetaan avustuksina yhdistyksille ja säätiöille muunmuassa sellaisiin tarkoituksiin, jotka ovat tyypillisiä kunnan lakisääteistiä tehtä-viä. Kunnissa on Kuntaliiton mukaan käytännössä perustettu yhdistyksiä ja säätiöitäraha-automaattiavustusten saamiseksi. Tällaisista keinotekoisista järjestelyistä onliiton mukaan aiheutunut ongelmia, koska kunnat eivät ole voineet käyttää pää-tösvaltaa mainituissa yhdistyksissä ja säätiöissä, vaikka toiminnan taloudellinenja muutoinkin asiainmukainen toteuttaminen olisi sitä edellyttänyt. Toimintojaei lisäksi ole voitu aina järkevästi sovittaa kunnan sosiaali- ja terveyspalveluidenkokonaisuuteen. (Suomen Kuntaliitto 2000.)

Rahapelitoiminnan tuotot on käytettävä nimenomaisesti yleishyödyllisiin tar-koituksiin. Tämä lähtökohta oli myös Läärän tapauksessa yhtenä perusteluna.Raha-automaattiavustuksilla tuettu sosiaali- ja terveysalan järjestöjen toimintaon kokonaisuutena tarkasteltuna yhteiskunnallisesti tärkeää. Näin on erityisesti,koska raha-automaattiavustuksia suunnataan muun muassa väliinputoajaryh-mien tukeen. Monien kuntien taloudellisista ongelmista huolimatta raha-automaat-tiavustukset on perusteltua tulevaisuudessakin nykyiseen tapaan myöntää nimenomaansosiaali- ja terveysalan järjestöille (yhdistyksille ja säätiöille) eikä julkisyhteisöille nii-den lakisääteisten tehtävien toteuttamiseksi.

Kunnilla on perustuslain mukainen verotusoikeus, ja valtio osallistuu kun-tien kustannuksiin valtionosuuksien muodossa. Toinen asia on, että kuntien teh-tävistä säädettäessä olisi huolehdittava myös siitä, että kunnilla on tosiasiallisetedellytykset suoriutua tehtävistään. Raha-automaattiavustusten myöntäminenkunnille sotkisi entisestään monimutkaisia valtion ja kuntien suhteeseen perus-tuvia rahoitusjärjestyjä. Erityisesti syrjäytyneiden ja moniongelmaisten ihmis-ten kannalta lienee monesti järkevämpää myöntää raha-automaattiavustukset”korvamerkittyinä” tiettyyn tarkasti määriteltyyn toimintoon tai hankkeeseen kuinjättää avustuksen käytöstä päättäminen kunnan tai järjestön harkinnan varaan.Näin ollen myös raha-automaattiavustuksia on perusteltua suunnata nimenomai-sesti kohdennettuina tiettyihin hankkeisiin tai toimintoihin sen sijaan, että jär-jestöille myönnettäisiin huomattavia määriä kohdentamattomia yleisavustuksia.Kunnat voivat kuitenkin tulevaisuudessakin olla nykyiseen tapaan mukana jär-jestöjen toiminnassa muiden toimijoiden ohella. RAY:n avustustoiminnassa voi-taisiin aiempaa enemmän pyrkiä painottamaan järjestöjen organisoimia eri toi-mijoiden (järjestöt, kunnat, yritykset) yhteishankkeita ja uusien yhteistoimintamal-lien kehittämistä.

Järjestöt kuntien yhteistyökumppaneina. Kuntien ja sosiaali- ja terveysalanjärjestöjen yhteistoiminta on usein hyvin tiivistä. Kunnat tukevat järjestötoimintaamm. osoittamalla järjestöjen käyttöön tiloja ja tukemalla järjestön toimintaa avus-tusta myöntämällä. Osa järjestöistä tuottaa palveluita, joita kunnat hankkivatostopalvelusopimuksen perusteella. Sosiaali- ja terveydenhuollon valtionosuus-lain mukaan kunta voi järjestää sosiaali- ja terveydenhuollon alaan kuuluvat teh-tävät hoitamalla ne itse, sopimuksin yhdessä muiden kuntien kanssa, olemallajäsenenä toimintaa hoitavassa kuntayhtymässä, hankkimalla palveluita toiseltakunnalta tai kuntayhtymältä taikka muulta julkiselta tai yksityiseltä palvelujen

296

tuottajalta, kuten järjestöltä tai yksityiseltä yritykseltä. Paikalliset erot palvelui-den järjestämistavoissa ovat kuitenkin suuria muun muassa kunnan valitseman pal-velujen järjestämistavan sekä kunnassa toimivien järjestöjen ja yritysten määrän jatoimialan johdosta. Osassa kunnista järjestötoimintaa on hyvin vähän, kun taaserityisesti suurissa kaupungeissa on huomattava määrä järjestöjä ja järjestötoi-minta on monipuolista.

Viime vuosikymmenien valtionosuusuudistukset ovat mahdollistaneet yh-teistyön kehittämisen: Vuonna 1984 toteutettu Valtava-uudistus vaikutti mo-nien järjestöjen rahoitukseen ja toimintatapoihin. Järjestöistä tuli virallisestipalvelun tuottajia, joilla oli mahdollisuus myydä palvelujaan kunnille. Vuonna1993 toteutettu valtionosuusuudistus vahvisti tätä kehitystä. (Ks. myös Söder-gård 1998, 107.) Kehitystä vahvistivat osaltaan myös kuntien talouden ja toi-minnan leikkaukset: ulkoistetut palvelut joustavat kunnan näkökulmasta pa-remmin taloudellisen tilanteen ja käyttötarpeen mukaan kuin kunnan omanorganisaation tuottamat palvelut, joiden leikkaaminen on esimerkiksi henki-löstövaikutusten kannalta kivuliaampaa kuin ostopalvelujen määrän vähentä-minen. Järjestöjen asemaa vahvisti myös se, että raha-automaattiavustukset tur-vasivat niiden perustulopohjan 1990-luvun laman aikana julkisyhteisöjen talous-kriisistä huolimatta.

Jos kunnan ja järjestön välillä ei ole ostopalvelusopimusta, kunta saattaamyöntää järjestölle avustusta toiminnan mahdollistamiseksi ja palvelujen tuot-tamiseksi. Palveluja käyttävän kuntalaisen kannalta ei kuitenkaan ole lainkaan yh-dentekevää, perustuuko palvelujen tuottaminen avustuksen myöntämiseen vai osto-palvelusopimukseen. Mikäli palvelu tuotetaan ostopalvelusopimuksen perusteel-la, kyseessä on tuottamistavasta riippumatta kunnan järjestämä palvelu, johonsovelletaan sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulakia. Vastaavasti, jos kuntaosaltaan mahdollistaa palvelun tuottamisen avustusta myöntämällä, asiakkaan osta-maan palveluun ei sovelleta asiakasmaksulakia, ja kuntalainen maksaa palvelustapalvelun tuottajan määräämän hinnan, joka saattaa muodostua huomattavasti suu-remmaksi kuin vastaavan, kunnan tilaaman ostopalvelun hinta. Ostopalvelutilan-teessa kunta pystyy määrittelemään tuotettavan palvelun yksityiskohtaisesti, kuntaas avustusta myöntäessään kunta voi yleensä vaikuttaa tuotettaviin palveluihinainoastaan avustusehtojen ja rahoittajaroolin kautta.

Julkisen sektorin tehtävien uudelleenorganisointi ja palvelujen tuottamisenulkoistaminen vaikuttavat tulevaisuudessa yksityisen sektorin ja kolmannen sek-torin asemaan sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajina. Kunnat hakevat yhä uu-sia, vaihtoehtoisia sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämistapoja. Tätä kauttayleistyvät myös Welfare mix -tyyppiset järjestelyt (ks. Södergård 1998, 61), jois-sa hyvinvointipalvelujen tuotannossa yhdistetään useaan eri sektoriin kuuluvantoimijan osaaminen ja resurssit toimivaksi kokonaisuudeksi. Tämä asettaa haas-teita julkisen sektorin, järjestöjen ja yksityisen sektorin välisen yhteistyön kehit-tämiselle. Eräs mahdollisuus olisi edistää järjestöjen ja julkisyhteisöjen sekä järjes-töjen keskinäisen yhteistoiminnan kehittämistä painottamalla RAY:n avustustoimin-nassa aikaisempaa enemmän erityisesti useiden toimijoiden yhteisiä kokeilu- ja ke-hittämishankkeita. Yhteishankkeiden kautta voitaisiin myös yksityinen sektorinivoa mukaan yhteistoimintaan. Tämä saattaisi olla yksi keino vastata vanhene-

297

van väestön tarpeisiin, niin että he saisivat tarvitsemansa yksilölliset tukipalve-lut kotiin, jotta he selviytyisivät kotona mahdollisimman kauan.

Palvelujen järjestämistapoja harkittaessa on pohdittava, miten haluamme hy-vinvointimalliamme kehittää ja onko yhteiskunnan kannalta kannattavaa tuottaapalvelut enenevästi järjestöjen kautta, vai olisiko mahdollisesti jokin toinen palvelu-jen järjestämisvaihtoehto yhteiskunnan kannalta kokonaistaloudellisesti edullisempi.Laskelmissa tulisi ottaa huomioon kaikkien palvelujen rahoitukseen osallistu-vien tahojen kustannukset: asiakkaiden, kuntien, valtion, Kelan maksuosuudet jaharkinnanvaraisina valtionapuina myönnettävät raha-automaattiavustuksetkin.Osasta järjestöjä on tulossa yhä suurempia, ammatillisesti palveluja tuottavia or-ganisaatioita. Tällöin väistämättä nousee esille kysymys, mikä lopulta on suurenammatillisesti palveluita tuottavan järjestön ja yksityisen yrityksen välinen ero,jos molemmat hoitavat ostopalvelusopimusten tai julkisista varoista myönnettä-vien avustusten turvin julkisyhteisöjen ulkoistamia tehtäviä. Tähän saakka lisä-arvona on monissa tilanteissa järjestöjen organisoima vapaaehtoistoiminta, muttaonko näin myös tulevaisuudessa? On mahdollista, että lisääntyvä ammatillisuusja palvelutuotannon volyymi saattavat vähentää kansalaisten kiinnostusta kyseis-ten järjestöjen vapaaehtoistoimintaan. Viimeksi mainittua varten on olemassaerikseen perinteistä järjestö-, vertaistuki- ja vapaaehtoistoimintaa harjoittaviajärjestöjä.

Järjestöt voivat täydentää vapaaehtois-, vertaistuki- ja palvelutoiminnallaanjulkisen sektorin tuottamia palveluita. Lisäksi järjestöt voivat tuottaa palveluitaostopalvelusopimuksen perusteella. Ne eivät kuitenkaan voi ottaa kannettavak-seen julkiselle vallalle lainsäädännön nojalla kuuluvia velvoitteita. Järjestöjen tuot-tamat palvelut ovat pääasiassa nimenomaan huono-osaisille tarkoitettuja palveluita:suuri osa alkoholiongelmaisille ja huumeiden käyttäjille suunnatuista toiminnoista japalveluista tuotetaan nykyään järjestöpohjaisesti (ks. myös Kaukonen 2000). Samapätee usein myös mielenterveyskuntoutujille tarkoitettuihin välimuotoisiin, julkis-yhteisöjen tuottamia avohoidon palveluja täydentäviin mielenterveyspalveluihin sekädementiahoitoon. Huono-osaisimmat kansalaiset ovat siten enenevästi järjestö-jen tuottaminen palveluiden piirissä. Osaltaan tähän vaikuttanee raha-automaat-tiavustusten ohjaaminen havaittujen tarpeiden mukaisesti mainituille kohderyh-mille suunnattuun toimintaan ja palveluihin. Mistä johtuu, että monissa kunnissaulkoistettavat, ostopalvelusopimuksen perusteella hankittavat palvelut ovat nimen-omaan heikompiosaisille tarkoitettuja palveluita? On syytä pohtia, onko kunnallisenpalvelupolitiikan näkökulmasta järkevää ja yhdenvertaisuusperiaatteen mukaista siir-tää nimenomaisesti huono-osaisimpien ihmisten palveluita enenevästi järjestöjen vas-tuulle. Suuntaus vaikuttaa yhteiskunnallisesti tarkasteltuna pelottavalta.

298

Lähteet

Aho, Tuomas–Vänskä, Hannu: Tilintarkastuslaki ja hyvä tilintarkastustapa. Jyväskylä 1996.(Aho–Vänskä 1996.)

Ahonen, Jukka: A-klinikkatoiminnan taustaa. Tutkimus vapaaehtoisuuteen ja riippumat-tomuuteen perustuvan hoitomuodon synnystä. A-klinikkasäätiön raporttisarja nro 22.Helsinki 1997. (Ahonen 1997.)

Ahonen, Pertti: Voittoa tavoittelematta, kolmannella sektorilla. Artikkeli Hallinnon tutki-mus -lehdessä 1/1999, s. 105–106. (Ahonen 1999.)

A-klinikkasäätiö. Säännöt. Hyväksytty valtuuskunnassa 30.11.1993, vahvistettu ja merkit-ty säätiörekisteriin 23.5.1994.

A-klinikkasäätiö. Toimintakertomus ja tilinpäätös vuosilta 1999 ja 2000. (A-klinikkasäätiö1999 ja A-klinikkasäätiö 2000.)

Alanen, Jouni: Eurooppaoikeus. Kommentoituja EY:n tuomioistuimen ratkaisuja. Palvelu-jen tarjoamisen vapaus. Lakimiesuutiset 10/1999, s. 159–160. (Alanen 1999.)

Alen, Sirpa–Rekula, Kirsi–Kostiainen, Marja: Vuonna 1998 myönnetyt korjausavustukset.Valtion asuntorahasto. Selvityksiä 9/99. (Alen ym. 1999.)

Anttinen, Erik E.–Ojanen, Markku: Sopimusvuoren terapeuttiset yhteisöt. Näkemyksiä jahavaintoja kokemisen ja tutkimuksen perusteella. Sopimusvuori. Tampere 1984. (Ant-tinen–Ojanen.)

Apulaisoikeuskanslerin päätös 26.2.1999 koskien Pyhäsalmen Palvelukoti Jaatinen Oy:ntoimitusjohtajan Reijo Jaatisen tekemää kantelua, Dnro 721/I/97. (Aoka 1999.)

ASKEL-projekti. Hankesuunnitelma, hankkeen toteutuminen ja raportointi. 01.01.1999–30.09.1999. Sopimusvuori ry. (Askel 1999.)

ASKEL-projekti. Lisäjakohankkeen väliraportti 1998. Sopimusvuori ry. (Askel 1998.)Asumispalvelusäätiö ASPA. ASPA kehittää ja kehittyy. Säätiön toiminnasta kertova esite.

(ASPAc.)Asumispalvelusäätiö ASPA. Säännöt.Asumispalvelusäätiö ASPA. Säätiön Internet-sivut. Tulostettu 12.6.2000. (ASPAa.)Asumispalvelusäätiö ASPA. Toimintakertomukset vuosilta 1995–2000.Asumispalvelusäätiö ASPAn palveluasumisryhmän yleinen palvelumalli. ASPAsta saatu

asiakirja. (ASPAb.)Avustusinfo. Ajankohtaista Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnasta. Nro 1, maa-

liskuu 2000. (Avustusinfo 1/00.)Avustusinfo. Ajankohtaista Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnasta. Nro 3, syys-

kuu 1999. (Avustusinfo 3/99.)

299

Avustusinfo. Ajankohtaista Raha-automaattiyhdistyksen avustustoiminnasta. Nro 3, tou-kokuu 2001. (Avustusinfo 3/01.)

Eduskunnan kirjelmä 23/2001 vp. Vahvistamatta jääneenä palautunut arpajaislaki siihenliittyvine lakeineen. VJL 5/2001 – HE 197/1999 vp. (EK 23/2001 vp.)

Eduskunnan oikeusasiamiehen kertomus toiminnastaan vuonna 1983. Helsinki 1984. (EOA1983.)

Eduskunnan vastaus hallituksen esitykseen laeiksi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oi-keuksista sekä sosiaalihuoltolain muuttamisesta ja eräiksi niihin liittyviksi laeiksi. (EV100/2000 vp.)

Eduskunnan vastaus hallituksen esitykseen laeiksi yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnas-ta ja sosiaalihuoltolain muuttamisesta. (EV 44/1996 vp.)

Eduskunnan vastaus hallituksen esitykseen laitoshoitoa koskevan lainsäädännön muutta-misesta. (EV 317/1994 vp.)

Eerola, Risto–Mylly, Tuomas–Saarinen, Päivi: EU-oikeuden perusteet. Toinen, uudistettupainos. Tampereen yliopisto. Julkisoikeuden laitos. Jyväskylä 2000. (Eerola ym.)

Eräsaari, Risto–Lindquist, Tuija–Mäntysaari, Mikko–Rajavaara, Marketta: Arviointi jaasiantuntijuus. Tampere 1999. (Eräsaari ym.)

Eskelinen, Antti: Yhdistysten ja säätiöiden verotus. Helsinki 1997. (Eskelinen 1997.)Esping-Andersen, Gösta: The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton 1990. (Es-

ping-Andersen 1990.)Fredriksson, Peter: Asuntopoliittinen strategia 2000–2003. Selvitysmiehen ehdotus. Ym-

päristöministeriö. Suomen ympäristö, Asuminen, 382. Helsinki 2000. (Fredriksson2000.)

Haataja, Johanna: Siirtymätyö kuntoutuksen osana. Artikkeli teoksessa Sopimusvuoren rin-teillä. Kokemuksia terapeuttisista yhteisöistämme. Sopimusvuori ry. Ylöjärvi 2000.(Haataja 2000.)

Halila, Heikki: Säätiö. Teoksessa Encyclopaedia iuridica fennica, osa I, varallisuus- ja yksi-tyisoikeus. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja C-sarja 24. Jyväskylä 1994.(Halila 1994.)

Hallintovaliokunnan lausunto 7/2000 vp esityksestä laeiksi sosiaalihuollon asiakkaan ase-masta ja oikeuksista sekä sosiaalihuoltolain muuttamisesta ja eräiksi niihin liittyviksilaeiksi. (HaVL 7/2000 vp.)

Hallintovaliokunnan mietintö 15/2001 vp – VJL 5/2001. Vahvistamatta jätetty arpajaislakisiihen liittyvine lakeineen (HE 197/1997 vp). (HaVM 15/2001 vp.)

Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liitty-viksi laeiksi annetun hallituksen esityksen (HE 197/1999 vp) täydentämisestä (HE75/2001 vp). (HaVM 12/2001 vp.)

Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liitty-viksi laeiksi (HE 197/1999 vp). (HaVM 10/2001 vp.)

Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä laiksi arpajaislain 3 §:n muuttamisesta(HE 182/2000 vp). (HaVM 18/2000 vp.)

Hallintovaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä sosiaali- ja terveydenhuollon suun-nittelua ja valtionosuutta koskevan lainsäädännön uudistamisesta (HE 216/1991 vp).(HaVM 7/1992 vp.)

Hallituksen esitys eduskunnalle arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi annetun hal-lituksen esityksen (HE 197/1999 vp) täydentämisestä. (HE 75/2001 vp.)

Hallituksen esitys eduskunnalle arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi annetun hal-lituksen esityksen (HE 197/1999 vp) täydentämisestä. (HE 65/2001 vp.)

Hallituksen esitys eduskunnalle arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. Liitteineen.(HE 197/1999 vp.)

Hallituksen esitys eduskunnalle Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamista kos-kevan yleissopimuksen eräiden määräysten hyväksymisestä sekä laiksi rikoslain 1 lu-vun 13 §:n sekä 29 luvun 5 ja 9 §:n muuttamisesta. (HE 45/1998 vp.)

300

Hallituksen esitys eduskunnalle kuntalaiksi. (HE 192/1994 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kilpailunrajoituksista annetun lain ja eräiden siihen

liittyvien lakien muuttamisesta. (HE 243/1997 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista sekä

sosiaalihuoltolain muuttamisesta ja eräiksi niihin liittyviksi laeiksi. (HE 137/1999 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi yksityisten sosiaalipalvelujen valvonnasta ja sosiaa-

lihuoltolain muuttamisesta. (HE 22/1996 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi arpajaislain 3 §:n muuttamisesta. (HE 182/2000 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi arvonlisäverolain muuttamisesta. (HE 283/1994 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi eräissä Suomen sotiin liittyneissä tehtävissä palvel-

leiden kuntoutuksesta. (HE 155/1997 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi eräistä Valtion asuntorahastosta maksettavista avus-

tuksista. (HE 67/2000 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisista hankinnoista annetun lain muuttamisesta.

(HE 69/1997 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi julkisista hankinnoista ja laiksi kilpailuneuvostosta

annetun lain muuttamisesta. (HE 154/1992 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kilpailunrajoituksista. (HE 162/1991 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi näkövammaisten kirjastosta annetun lain muuttami-

sesta. (HE 134/1998 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi rintamaveteraanien kuntoutuksesta annetun lain

muuttamisesta ja väliaikaisesta muuttamisesta. (HE 154/1997 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja val-

tionosuudesta annetun lain muuttamisesta sekä eräiksi siihen liittyviksi laeiksi.(HE 246/1998 vp.)

Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Suomen Punaisesta Rististä. (HE 156/1999 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi Valtiontalouden tarkastusvirastosta ja eräiksi siihen

liittyviksi laeiksi. (HE 39/2000 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista

ja tukitoimista sekä laiksi sosiaalihuoltolain 17 §:n muuttamisesta. (HE 219/1986 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle laitoshoitoa koskevan lainsäädännön muuttamisesta.

(HE 317/1994 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle mielenterveyslaiksi. (HE 201/1989 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle oikeudenkäyttöä, viranomaisia ja yleistä järjestystä vastaan

kohdistuvia rikoksia sekä seksuaalirikoksia koskevien säännösten uudistamiseksi.(HE 6/1997 vp.)

Hallituksen esitys eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta.(HE 309/1993 vp.)

Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelua ja valtionosuut-ta koskevan lainsäädännön uudistamisesta. (HE 216/1991 vp.)

Hallituksen esitys eduskunnalle sosiaalihuoltolaiksi. (HE 102/1981 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle uudeksi Suomen hallitusmuodoksi. (HE 1/1998 vp.)Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarvioksi vuodelle 2002. (TAE 2002.)Hallituksen esitys eduskunnalle valtionavustuslaiksi ja laiksi valtion talousarviosta annetun

lain 7c §:n muuttamisesta. (HE 63/2001 vp.)Hallituksen esitys laiksi sotilasvammalain muuttamisesta. (HE 88/1998 vp.)Hannikainen, Katri–Kärkkäinen, Sirkka-Liisa: Nuorten syrjäytymisen ja asunnottomuu-

den riskit Nyky-Suomessa. Stakes, Aiheita 26/1997. Helsinki 1997. (Hannikainen–Kärkkäinen 1997.)

Harjula, Heikki–Prättälä, Kari: Kuntalaki – tausta ja tulkinnat. 3. uudistettu painos, Hel-sinki 1998. (Harjula–Prättälä 1998.)

Harjula, Heikki–Prättälä, Kari: Kuntalaki – tausta ja tulkinnat. 4. uudistettu painos, Jyväs-kylä 2001. (Harjula–Prättälä 2001.)

301

Heikkala, Juha: Ajolähtö turvattomiin kotipesiin. Acta Universitatis Tamperensis 641. Tam-pere 1998. (Heikkala 1998.)

Heikkilä, Iiris: Tuettua asumista järjestöjen, kuntien ja Y-säätiön yhteistyöllä. Artikkeli teok-sessa Asuntoja ja palveluja asunnottomille: historiaa ja nykypäivää. Sirkka-Liisa Kärk-käinen–Katri Hannikainen–Iris Heikkilä. Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehit-tämiskeskus, Stakes. Aiheita 8/1998. (Heikkilä 1998.)

Heiskanen, Ilkka: Julkinen, kollektiivinen, markkinaperusteinen: Suomalaisen yhteiskun-nan hallitsemisjärjestelmien ja julkisen päätöksenteon ja hallinnon kehitys ja kehittä-minen 1960- ja 1970-luvuilla. DETA 31, 1977. 2. painos, Helsinki 1977. (Heiska-nen 1977.)

Helander, Voitto–Laaksonen, Harri: Suomalainen kolmas sektori. Rakenteellinen erittelyja kansainvälinen vertailu. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto. Helsinki 1999. (He-lander–Laaksonen.)

Helander, Voitto: Kolmas sektori ja kunnat. Artikkeli teoksessa Yhteisvoimin tulevaisuu-teen – kuntien muuttuvat toimintatavat. Toim. José Valanta. 1. painos. Helsinki 1999.(Helander 1999.)

Helander, Voitto: Kolmas sektori. Saarijärvi 1998. (Helander 1998a.)Helsingin kaupunki. Vanhusten laitoshoidon ja tehostetun palveluasumisen henkilöstömi-

toitus ja ammattikuntarakenne. Helsingin kaupunki, sosiaalivirasto ja terveysvirasto.Sosiaaliviraston julkaisusarja B 3/1999, Helsingin kaupungin terveysviraston raport-teja 1999:11. (Helsinki 1999.)

Hiden, Mikael: Perusoikeuksien yleisiä kysymyksiä. Artikkeli teoksessa Perusoikeudet Suo-messa. Toim. Liisa Nieminen. Helsinki 1999. (Hiden 1999.)

Hirvonen, Timo: Selvitys RAY:n avustamista omaishoidon projekteista. Raha-automaatti-yhdistys 1999. (Hirvonen 1999.)

Hokkanen, Liisa–Kinnunen, Petri–Siisiäinen Martti (toim.): Haastava kolmas sektori. Poh-dintoja tutkimuksen ja toiminnan moninaisuudesta. Sosiaali- ja terveysturvan kes-kusliitto ry. Jyväskylä 1999. (Hokkanen ym.)

Hämeen lääninhallitus. Sosiaali- ja terveysosasto. Muistio 10.2.1996. Tarkastus vanhustenavo- ja laitoshoidon määrittelyä varten. (Hämeen LH 1996a.)

Hämeen lääninhallitus. Sosiaali- ja terveysosasto. Sosiaali- ja terveysministeriölle annettulausunto Sopimusvuorisäätiön kahdeksan dementiakodin avo-/laitoshoidon määrit-telyä varten. 12.3.1996. Nro 85/D01. (Hämeen LH 1996b.)

Hämäläinen, Pasi: Vapaaehtoisen hakeutumisen vaikutus yleishyödyllisen yhteisön arvon-lisäverovelvollisuuteen ja hankintojen vähennysoikeuteen joissain tilanteissa. Artik-keli Verotus-lehdessä nro 3/2000, s. 322–328. (Hämäläinen 2000.)

Indirect Public Administration in Fourteen Countries: Edited by Tore Modeen and AllanRosas. Åbo 1988. (Indirect 1988.)

Innolink Research. Sosiaalipalvelut-tutkimus. Järjestöt. 2001. Innolink Research Oy. (In-nolink Research 2001a.)

Innolink Research. Sosiaalipalvelut-tutkimus. Yritykset. 2001. Innolink Research Oy. (In-nolink Research 2001b.)

INTOSAI. Guidelines for Internal Control Standards. Internal Control Standards Com-mittee, International Organization of Supreme Audit Institutions. June 1992. Tulos-tettu Internetistä osoitteesta www.intosai.org/3_INTCOe.html. (INTOSAI.)

Isaksson, Per-Erik: Den tredje sektorn – En samhällsmodell för framtiden. Vasa 1997. (Isaks-son 1997.)

Jalava, Urpo–Virtanen, Petri: Tietoa luova projekti – polku oppivaan organisaatioon. Tam-pere 1998. ( Jalava–Virtanen.)

Joutsamo, Kari–Aalto, Pekka–Kaila, Heidi–Maunu, Antti: Eurooppaoikeus. Kolmas,uudistettu painos. Jyväskylä 2000. ( Joutsamo ym. 2000.)

Joutsamo, Kari: EY:n ja ETA:n juridisesta merkityksestä RAY:n nykyiseen asemaan ja tu-levaan toimintaan nähden. Raha-automaattiyhdistykselle annettu asiantuntijalausunto,

302

17.6.1991. Raha-automaattiyhdistyksen EY ja ETA / RAY -teoksessa. ( Joutsamo1991.)

Juanto, Leila: Yleishyödyllisten yhteisöjen verotuksesta. Artikkeli teoksessa Haastava kol-mas sektori. Pohdintoja tutkimuksen ja toiminnan moninaisuudesta. Toim. Liisa Hok-kanen, Petri Kinnunen ja Martti Siisiäinen. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto,Jyväskylä 1999. ( Juanto 1999.)

Juote, Taru: Yleishyödyllisten yhteisöjen liiketoiminta arvonlisäverotuksessa ja sen liityn-täkohdat elinkeinoverotukseen. Verotus 3/1996. ( Juote 1996.)

Juvakka, Janne: RAY-rahoitteinen lasten lomatoiminta – lasten valitseminen ja lomien to-teutus. Espoo 1998. ( Juvakka 1998.)

Jyränki, Antero: Uusi perustuslakimme. Jyväskylä 2000. ( Jyränki 2000.)Jääskeläinen, Jukka: Markkinoiden avaaminen ja kilpailun edistäminen sosiaalisektorin hy-

vinvointipalveluissa. Kauppa- ja teollisuusministeriön tutkimuksia ja raportteja 15/2000, markkinaosasto. ( Jääskeläinen 2000.)

Kairinen, Martti: Työoikeus perusteineen. Turku 1995. (Kairinen 1995.)Kalland, Mirjam: Hyvin leikattu – huonosti ommeltu. Erityisryhmien palveluihin kohdis-

tuneet säästöt valtionosuusuudistuksen jälkeen. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteis-työyhdistys YTY ry. Helsinki 1996. (Kalland 1996.)

Kansaneläkelaitos. Vuosina 1988–1991, 1991–1994 ja 1995–1998 alkaneet sairauspäivära-hakaudet sairauspääryhmän mukaan. Kansaneläkelaitoksesta saadut tilastotiedot.(Kela.)

Karjalainen, Päivi: Nuorten mielenterveyskuntoutujien kuntoutumismahdollisuudet Sopi-musvuori ry:ssä. 11.5.2000. Liite 1 teoksessa Talkkari, Anneli: Skitsofreniaan sairas-tuneen nuoren aikuisen hoito- ja kuntoutusketju Tampereella. Pirkanmaan sairaan-hoitopiirin kuntayhtymä. Saumattomat hoitoketjut. Loppuraportti. 26.5.2000. (Kar-jalainen 2000a.)

Karjalainen, Päivi: Ovet auki maailmalle. Artikkeli teoksessa Sopimusvuoren rinteillä. Ko-kemuksia terapeuttisista yhteisöistämme. Sopimusvuori ry. Ylöjärvi 2000. (Karjalai-nen 2000.)

Katajamäki, Hannu–Lindedahl, Christian: Yrittävä kolmas sektori. Vaasan yliopiston tut-kimuslaitos. Julkaisuja No 73. Vaasa 1998. (Katajamäki–Lindedahl 1998.)

Kaukonen, Olavi–Metso, Leena–Halmeaho, Matti: Päihdepalvelut. Artikkeli teoksessa So-siaali- ja terveydenhuollon palvelukatsaus 2000. Stakes, raportteja 250. Jyväskylä 2000.(Kaukonen ym. 2000.)

Kaukonen, Olavi: Päihdepalvelut jakautuneessa hyvinvointivaltiossa. Stakes, Sosiaali- ja ter-veysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus, tutkimuksia 107. Saarijärvi 2000. (Kauko-nen 2000.)

Kauppi, Hannu: Kolmas sektori – työllistämisen reunaehdot. Teoksessa Näkymätön kol-mas sektori, toim. Petri Kinnunen ja Raimo Laitinen. Sosiaali- ja terveysturvan kes-kusliitto ry. 2. painos. Helsinki 1999. (Kauppi 1999.)

Kauppila, Irja: Nuorille jotakin. Artikkeli teoksessa Sopimusvuoren rinteillä. Kokemuksiaterapeuttisista yhteisöistämme. Sopimusvuori ry. Ylöjärvi 2000. (Kauppila 2000.)

Kekki, Tuula: Kuntien päihdestrategiat vuosina 1994–1998. Selvitys kuntien kirjallisistapäihdetoimintaohjelmista. Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus Sta-kes. Aiheita 42/1998. Helsinki 1998. (Kekki 1998.)

Kertomukset raha-automaattiavustusten käytön valvonnasta vuosilta 1990–2000. Liittei-neen. Raha-automaattiyhdistys. (Kertomus 1991–2001.)

KHT-yhdistys. Tilintarkastusalan suositukset 1998. Jyväskylä 1998. (KHT.)Kilpailuvirasto. Arvonlisäverotuksen aiheuttamat kilpailunvääristymät. Kauppa- ja teolli-

suusministeriölle annettu aloite. Dnro 344/71/2000, 23.5.2000. (Kilpailuvirasto 2000.)Kilpailuvirasto. Kilpailun arviointiperiaatteet Raha-automaattiyhdistyksen tuen myöntämis-

käytännössä. Lausuntopyyntö Raha-automaattiyhdistykselle 4.12.2000. Dnro 216/61/2000. (Kilpailuvirasto 2000b.)

303

Kilpailuvirasto. Kilpailunäkökohdan tehokkaampi huomioon ottaminen Raha-automaatti-yhdistyksen avustustoiminnassa. 4.1.2001, Dnro 216/61/2000. (Kilpailuvirasto 2001.)

Kinnunen, Petri: Arvioinnin arvio – sosiaali- ja terveysjärjestöjen kehittämisprojektien eva-luointiprojektin arviointia. Artikkeli teoksessa Arvioinnin arkea ja peruskysymyksiä.Toim. Raimo Laitinen. Helsinki 2000. (Kinnunen 2000.)

Kirjallinen kysymys KK 719/1999 vp siihen annettuine vastauksineen. Kiinteistöverolainsoveltaminen yleishyödyllisten yhteisöjen omistamiin rakennuksiin ja maapohjaan.(KK 719/1999 vp.)

Kirjallinen kysymys KK 1337/1997 siihen annettuine vastauksineen. Yhdistysten, puoluei-den ja yleishyödyllisten yhteisöjen verovapauden rajoittamissuunnitelmat. (KK 1337/1997 vp.)

Kirjallinen kysymys KK 1149/1997 siihen annettuine vastauksineen. Yleishyödyllisten yh-distysten verotuskohtelusta. (KK 1149/1997 vp.)

Kirjallinen kysymys KK 859/1999 siihen annettuine vastauksineen. Rintamaveteraanienkuntoutus. (KK 859/1999 vp.)

Kivistö, Vellamo: Valtioneuvoston raha-asiainvaliokunta. Teoksessa Encyclopaedia iuridicafennica, viides osa. Suomalainen oikeustietosanakirja. Finanssihallinto-oikeus, hal-linto-oikeus, itsehallintoyhdyskuntaoikeus, valtiosääntöoikeus, vero-oikeus ja lainval-mistelutiede. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja C-sarja n:o 28. Jyväskylä1997. (Kivistö 1997a.)

Komiteanmietintö 1993:33. Kunnalliskomitean mietintö. (KM 1993:33.)Komiteanmietintö 1995:5: Rahapelitoimikunnan mietintö. (KM 1995:5.)Komiteanmietintö 1996:1. Vanhuspolitiikkaa vuoteen 2001. Suomen vanhuspoliittisen ta-

voite- ja strategiatoimikunnan mietintö. Helsinki 1996. (KM 1996:1.)Korkeila, Jyrki–Tuori, Timo: Mielenterveyspalveluiden rakennemuutos. Artikkeli teokses-

sa Sosiaali- ja terveyspalvelujen rakennemuutos. Laitoshoidon vähentämisestä avo-palvelujen kehittämiseen. Toim. Riitta Viialainen ja Juhani Lehto. Stakes. Raportteja192. Jyväskylä 1996. (Korkeila–Tuori.)

Korkeila, Jyrki: Julkiset mielenterveyspalvelut – Luottamus kriisissä? Sosiaali- ja terveys-alan tutkimus- ja kehittämiskeskus Stakes. Aiheita 17/1996. Helsinki 1996. (Korkei-la 1996.)

Kortelainen, Jukka: Pajatso ja kansanterveys. Raha-automaattiyhdistys 1938–1988. Porvoo1988. (Kortelainen 1988.)

Koskinen, Seppo: Työntekijä ja työnantaja kolmannella sektorilla. Artikkeli teoksessa Haas-tava kolmas sektori, pohdintoja tutkimuksen ja toiminnan moninaisuudesta. Toim.Liisa Hokkanen, Petri Kinnunen ja Martti Siisiäinen. Sosiaali- ja terveysturvan kes-kusliitto. Jyväskylä 1999. (Koskinen 1999.)

Kosonen, Pekka: Pohjoismaiset mallit murroksessa. Tampere 1998. (Kosonen 1998.)Kulju, Anneli–Valmari, Pirkko: Sopimusvuoren koulutustoiminta. Teoksessa Sopimusvuo-

ren rinteillä. Kokemuksia terapeuttisista yhteisöistämme. Sopimusvuori ry. Ylöjärvi2000. (Kulju–Valmari.)

Kurikka, Päivi: Ruohonjuuritasolla suhisee – paikalliset nuorisoyhdistykset osana kolmattasektoria. Allianssi ry, Suomen Kuntaliitto. Helsinki 1999. (Kurikka 1999.)

Kylmälä, Kaija: Sosiaalialan valtakunnalliset järjestöt. Empiirinen tutkimus taloudellistentoimintaedellytyksien muutoksista vuosina 1990–1994. Yrittämisestä työtä sosiaali-ja terveysjärjestöissä -projekti. Sosiaaliturvan keskusliitto, Helsinki 1997. (Kylmälä1997.)

Kärkkäinen, Sirkka-Liisa: Asuntopolitiikka ja asunnottomuus Suomessa: Toimet asunnot-tomien olojen parantamiseksi asunto- ja sosiaalipolitiikan osana 1960-luvulta 1990-luvulle. Artikkeli teoksessa Kärkkäinen, Sirkka-Liisa–Hannikainen, Katri–Heikkilä,Iiris: Asuntoja ja palveluja asunnottomille: historiaa ja nykypäivää. Stakes, Aiheita,8/1998. (Kärkkäinen 1998.)

Laakso, Seppo: Hallintotoimintaa ja -harkintaa ohjaavat aineelliset oikeusperiaatteet. Teok-

304

sessa Encyclopaedia iuridica fennica, viides osa. Suomalainen oikeustietosanakirja.Finanssihallinto-oikeus, hallinto-oikeus, itsehallintoyhdyskuntaoikeus, valtiosääntö-oikeus, vero-oikeus ja lainvalmistelutiede. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisu-ja C-sarja n:o 28. Jyväskylä 1997. (Laakso 1997.)

Laaksonen, Päivi: Raportti kolmannen sektorin kriisipalvelutoimintojen laajuudesta, vai-kuttavuudesta ja toimintatavoista. Raha-automaattiyhdistys 1999. (Laaksonen 1999.)

Laaksonen, Päivi: Tukiasumisen määritteleminen. Selvitys Raha-automaattiyhdistyksentukemista tukiasumispalveluista. Kevät–kesä 2000. (Laaksonen 2000.)

Laaninen, Maarit: Raha-automaattiyhdistys, sen tuoton käyttämisestä päättäminen ja avus-tusten käytön valvonta. Tampereen yliopisto, julkisoikeuden laitos. Pro gradu -tut-kielma, Tampere 1996. (Laaninen 1996.)

Laine, Juha: Rahapelipalveluiden liikkuvuus tietoyhteiskunnassa. Artikkeli Defensor Legis-lehdessä. N:o 2/1998. (Laine 1998.)

Laitinen, Raimo (toim.): Arvioinnin arkea ja peruskysymyksiä. Sosiaali- ja terveysturvankeskusliitto. Helsinki 2000. (Laitinen 2000.)

Laitinen, Raimo: Sosiaali- ja terveysjärjestöjen talouden ja työllisyyden volyymi sekä toi-minnan rakenteet. Teoksessa Näkymätön kolmas sektori, toim. Petri Kinnunen jaRaimo Laitinen. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. 2. painos. Helsinki 1999.(Laitinen 1999.)

Laurila, Maija: Yksinoikeudet ja kilpailu rahapelitoiminnassa. Helsinki 1994. (Laurila 1994.)Lehtinen, Ville–Taipale, Vappu: Mielenterveyspalvelut. Artikkeli teoksessa Sosiaali- ja ter-

veydenhuollon palvelukatsaus 2000, Stakes, raportteja 250. Jyväskylä 2000. (Lehti-nen–Taipale 2000.)

Leskinen, Anne: Muutoksen merkit. Tapaustutkimus vanhusten, vammaisten, mielenter-veys- ja päihdeongelmaisten palvelujen rakennemuutoksesta kolmessa kunnassa. Suo-men Kuntaliitto. 1. painos. Helsinki 1999. (Leskinen 1999.)

Linnakangas, Esko–Juanto, Leila: Arvonlisäverotuksen ja muun kulutusverotuksen perus-teet. Helsinki 1998. (Linnakangas–Juanto.)

Lundell, Pirkko: Yleishyödyllisten yhteisöjen arvonlisäverotuksesta. Verotus 5/1997. (Lundell1997.)

Lähteenmäki, Marko: Voimaa vapaaehtoistyötä. Selvitys RAY:n vuonna 1998 rahoittamastatukihenkilö- ja vapaaehtoistoiminnasta. Raha-automaattiyhdistys 1999. (Lähteenmäki1999.)

Maa- ja metsätalousvaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä arpajaislaiksi ja eräiksi sii-hen liittyviksi laeiksi. (MmVL 6/2000 vp.)

Mannerheimin Lastensuojeluliitto. Mannerheimin Lastensuojeluliitto ry:n säännöt. (Sään-nöt.)

Mannerheimin Lastensuojeluliitto. Vuosikertomukset vuosilta 1999 ja 2000. (MLL 2000ja MLL 2001.)

Matthies, Aila-Leena: Kolmas sektori länsimaisten hyvinvointivaltioiden murroksessa. Ar-tikkeli teoksessa Hyvinvointivaltio & kolmas sektori. Seminaariraportti. Toim. Mari-anne Nylund. Kansalaisareena ry, Omaehtoisen kehityksen julkaisuja, sarja A, Uudis-tuva yhteiskunta 1/1997. Tampere 1997. (Matthies 1997.)

Meklin, Pentti: Valtiontalouden perusteet. Kolmas, uudistettu painos. Helsinki 1997.(Meklin 1997.)

Melin, Tuomo: Sosiaali- ja terveyspalvelujen tuottajat. Selvitys järjestöistä ja yrityksistä.Raha-automaattiyhdistys. Hämeenlinna 1999. (Melin 1999.)

Merikoski, Veli: Hallinto-oikeuden oikeussuojajärjestelmä. I nide. Suomalaisen lakimies-yhdistyksen julkaisuja B-sarja, N:o 100. Vammala 1959. (Merikoski 1959.)

Merikoski, Veli: Vapaa harkinta hallinnossa. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisujaB-sarja, N:o 86. Vammala 1958. (Merikoski 1958.)

Moilanen, Matti: COSO-raportti. Sisäisen valvonnan käsitemalli. Pohja sisäisen valvon-nan kehittämiselle. Tilintarkastus – Revision 3/96, s. 211–221. (Moilanen 1996.)

305

Moilanen, Timo: Hallinto muuttuu – muuttuuko virkamiesetiikka? Valtiovarainministe-riön tutkimukset ja selvitykset 7/99. (Moilanen 1999.)

Mutalahti, Timo: Päihdehuollon asiakkaan oikeudellinen asema. Päihdeasiamiesprojektinloppuraportti. Sininauhaliitto. Stakes, Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittä-miskeskus 1996. Raportteja 193. Saarijärvi 1996. (Mutalahti 1996.)

Mykrä, Pekka: Kuntoutuslaitokset 1996. Tutkimus kuntoutuslaitosten kapasiteetista ja käyt-töasteista. Raha-automaattiyhdistys. (Mykrä 1996.)

Myllymäki, Arvo–Salomaa, Juha–Poikkeus, Virpi: Muuttumaton – muuttuva Kansanelä-kelaitos. Saarijärvi 1997. (Myllymäki ym. 1997.)

Myllymäki, Arvo. Eduskunnan hallintovaliokunnalle annettu lausunto koskien hallituksenesitystä arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 197/1999 vp). (Mylly-mäki 2000c.)

Myllymäki, Arvo. Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle annettu lausunto koskien halli-tuksen esitystä eduskunnalle arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 197/1999 vp). (Myllymäki 2000d.)

Myllymäki, Arvo. Finanssihallinto-oikeus. Valtion ja kuntien varainkäyttö ja varainkäytönvalvonta. Porvoo 2000. (Myllymäki 2000a.)

Myllymäki, Arvo. Julkistalouden valvonta. Tampere 1994. (Myllymäki 1994.)Myrsky, Matti: Yleishyödyllisten yhteisöjen elinkeinotulosta. Verotus 3/1994. (Myrsky 1994.)Mäenpää, Olli: Perustuslakivaliokunnalle annettu lausunto hallituksen esityksestä arpajais-

laiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 197/1999 vp). (Mäenpää 2000c.)Mäenpää, Olli: Eduskunnan hallintovaliokunnalle annettu lausunto hallituksen esityksestä

arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. (HE 197/1999 vp). (Mäenpää 2000d.)Mäenpää, Olli: Eurooppalainen hallinto-oikeus. Jyväskylä 2001. (Mäenpää 2001a.)Mäenpää, Olli: Hallinto-oikeus. 2. laitos, Juva 1997. (Mäenpää 1997.)Mäenpää, Olli: Hallinto-oikeus. 3. laitos, Porvoo 2000. (Mäenpää 2000.)Mäenpää, Olli: Hallintosopimus. Helsinki 1989. (Mäenpää 1989.)Mäenpää, Olli: Hallintovaliokunnalle annettu lausunto hallituksen esityksestä arpajaislaiksi

ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi annetun hallituksen esityksen (HE 197/1999 vp)täydentämisestä (HE 75/2001 vp). 16.5.2001. (Mäenpää 2001.)

Mäenpää, Olli: Hallintovaliokunnalle annettu lausunto hallituksen esityksestä arpajaislaiksija eräiksi siihen liittyviksi laeiksi annetusta hallituksen esityksestä (HE 197/1999 vp).(Mäenpää 2000b.)

Mäenpää, Olli: Julkinen valta. Teoksessa Encyclopaedia iuridica fennica, viides osa. Suo-malainen oikeustietosanakirja. Finanssihallinto-oikeus, hallinto-oikeus, itsehallinto-yhdyskuntaoikeus, valtiosääntöoikeus, vero-oikeus ja lainvalmistelutiede. Suomalai-sen lakimiesyhdistyksen julkaisuja C-sarja n:o 28. Jyväskylä 1997. (Mäenpää 1997b.)

Mäenpää, Olli: Julkisuusperiaate. Helsingin yliopiston oikeustieteellisen tiedekunnan jul-kaisuja. 2. painos, Helsinki 2000. (Mäenpää 2000a.)

Mäenpää, Olli: Lausunto virkavastuun ulottumisesta Raha-automaattiyhdistyksen palve-luksessa olevien henkilöiden toimintaan avustuspäätösten valmistelussa ja avustustenkäytön valvonnassa. 20.12.1994. (Mäenpää 1994.)

Nieminen, Jarmo: Asuntoja asunnottomille. Y-säätiön toiminta ja merkitys. Sosiaalikehi-tys Oy. Julkaisuja 1/1993. (Nieminen 1993.)

Nykysuomen Sanakirja. Lyhentämätön kansanpainos. Osat I ja II, A–K. 6. painos. Porvoo1978. (Nykysuomen Sanakirja I.)

Nykysuomen Sanakirja. Osat V ja VI, S–Ö. 6. painos. Porvoo 1978. (Nykysuomen sana-kirja II.)

Ohtonen, Jukka: Pelimarkat ja yhteinen hyvä. Raha-automaattiyhdistyksen rahoituspoli-tiikan arviointi. Raha-automaattiyhdistys. Hämeenlinna 1999. (Ohtonen 1999.)

Ojanen, Markku–Anttinen, Erik E.–Jokinen, Ritva–Kulju, Anneli–Leppänen, Lasse–Sal-mijärvi, Leena–Valmari, Pirkko: Sopimusvuoren kaksi vuosikymmentä. Sopimusvuoriry. Tampere 1995. (Ojanen ym.)

306

Ojanen, Tuomas: Automaattivuokraajat ry:n pyytämä oikeustieteellinen asiantuntijalausuntoyhteisön tuomioistuimen Läärän tapaukseen (C-124/97) antamasta ratkaisusta. (Oja-nen 2000a.)

Ojanen, Tuomas: Miksi monopolit saavat jatkaa? Vieraskynä. Helsingin Sanomat 3.10.1999.(Ojanen 1999.)

Oulun Diakonissalaitos. Toimintakertomus 1998, 102. toimintavuosi. (Oulun Diakonissa-laitos 1998.)

Oulun yliopisto. Kansanterveystieteen ja yleislääketieteen laitos. Iäkkäiden palvelutalo-asukkaiden terveyden, toimintakyvyn ja elämänlaadun muutokset. Elisa Karja-lainen, Sirkka-Liisa Kivelä. Yleislääketiede. Tutkimus 6/1997. Oulu 1997. (Oulu1997.)

Oulun yliopisto. Kansanterveystieteen ja yleislääketieteen laitos. Iäkkäiden palvelutaloasuk-kaiden terveys, toimintakyky ja elämänlaatu. Elisa Karjalainen, Sirkka-Liisa Kivelä.Yleislääketiede. Tutkimus 4/1995. Oulu 1995. (Oulu 1995.)

Oulun yliopisto. Kansanterveystieteen ja yleislääketieteen laitos. Palvelutalojen tilat ja va-rustus. Palvelutilojen tilat ja varustus sekä asukkaiden ja työntekijöiden tyytyväisyysniihin. Elisa Karjalainen, Mika Herala, Bengt-Vilhelm Levón, Sirkka-Liisa Kivelä.Yleislääketiede. Tutkimus 5/1996. Oulu 1996. (Oulu 1996.)

Oulun yliopisto. Kansanterveystieteen ja yleislääketieteen laitos. Vanhusten palveluasumi-nen Suomessa. Elisa Karjalainen, Sirkka-Liisa Kivelä. Yleislääketiede. Tutkimus 2/1994. Oulu 1994. (Oulu 1994.)

Palvelurakennetyöryhmän muistio. 1992:17. Sosiaali- ja terveysministeriö. Helsinki 1992.(Palvelurakennetyöryhmä.)

Perusteet avo- ja laitoshoidon määrittelemiseksi (Dno 85/001/1999). Sosiaali- ja terveys-ministeriön määräyskokoelma 1999:81.

Perustuslakivaliokunnan lausunto 17/1997 vp hallituksen esityksestä 81/1997 vp. (PeVL 17/1997 vp.)

Perustuslakivaliokunnan lausunto 39/1996 hallituksen esityksestä 208/1996 vp. (PeVL 39/1996 vp.)

Perustuslakivaliokunnan lausunto 48/1998 vp hallituksen esityksestä laeiksi aravalain, vuok-ra-asuntojen korkotuesta annetun lain ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta anne-tun lain muuttamisesta (HE 274/1998 vp). (PeVL 48/1998 vp.)

Perustuslakivaliokunnan lausunto 7/2000 vp hallituksen esityksestä sosiaalihuollon asiak-kaan asemasta ja oikeuksista sekä sosiaalihuoltolain muuttamisesta ja eräiksi niihinliittyviksi laeiksi. (PeVL 7/2000 vp.)

Perustuslakivaliokunnan lausunto 36/2001 vp – VJL 5/2001 vp. Vahvistamatta jätetty ar-pajaislaki siihen liittyvine lakeineen (HE 197/1997 vp). (PeVL 36/2001 vp.)

Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liit-tyviksi laeiksi (HE 197/1999 vp). (PeVL 22/2001 vp.)

Perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liit-tyviksi laeiksi (HE 197/1999 vp). (PeVL 23/2000 vp.)

Perustuslakivaliokunnan lausunto valtioneuvoston selvityksestä Euroopan unionin perus-kirjasta. (PeVL 22/2000 vp.)

Perustuslakivaliokunnan mietintö 10/1998 vp hallituksen esityksestä uudeksi Suomen hal-litusmuodoksi, (HE 1/1998 vp). (PeVM 10/1998 vp.)

Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 25 hallituksen esityksestä perustuslakien perusoi-keussäännösten muuttamisesta (HE 309/1993 vp). (PeVM 25/1994 vp.)

Perustuslakivaltiokunnan mietintö 2/1998 eduskunnan oikeusasiamiehen kertomuksestatoiminnastaan vuonna 1996 (K 7/1997 vp). (PeVM 2/1998.)

Pirkanmaan sairaanhoitopiiri. Tampereen yliopistollinen sairaala, psykiatrian tulosalue. Pir-kanmaan mielenterveystyön strategia- ja osaamiskeskussuunnitelma. Ohjausryhmänkokous. Kokousmuistio. 27.3.2000. (Pirkanmaan shp.)

Pitkäjärvi, Timo: Sopimusvuoren vaikutus julkiseen terveydenhuoltoon. Artikkeli teokses-

307

sa Sopimusvuoren rinteillä. Kokemuksia terapeuttisista yhteisöistämme. Sopimusvuoriry. Ylöjärvi 2000. (Pitkäjärvi 2000.)

Pohjola, Anneli: Kansalaisten toiminta-areenat. Artikkeli teoksessa Haastava kolmas sek-tori – pohdintoja tutkimuksen ja toiminnan moninaisuudesta. Toim. Liisa Hokka-nen, Petri Kinnunen ja Martti Siisiäinen. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto.Jyväskylä 1999. (Pohjola 1999.)

Poteri, Riitta: Jäsenyhteisökysely 1995. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistysYTY ry. Helsinki 1997. (Poteri 1997.)

Poteri, Riitta: Meissä on ytyä! Selvitys valtakunnallisten sosiaali- ja terveysjärjestöjen toi-minnasta. Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry. Helsinki 1998.(Poteri 1998.)

Poteri, Riitta: Sosiaali- ja terveysalan paikallisyhdistysten toiminta ja rakenne. Julkaisema-ton artikkeli. Sosiaali- ja terveysalan yhteistyöyhdistys YTY ry. (Poteri 1999.)

Pulkkinen, Matti: Eduskunnan valtiovarainvaliokunnalle annettu lausunto koskien hal-lituksen esitystä laiksi Valtiontalouden tarkastusvirastosta (HE 39/2000 vp). Valtion-talouden tarkastusviraston tarkastusoikeuden laajentuminen Raha-automaattiyhdis-tykseen. Sosiaali- ja terveysministeriö, hallinto-osasto. (Pulkkinen 2000.)

Pääministeri Paavo Lipposen II hallituksen ohjelma. 15.4.1999.Raha-automaattiyhdistys. 10.2.1995 valtioneuvostossa tehty päätös avustusten jaosta vuonna

1995 sekä ohjeellisesta avustussuunnitelmasta vuosiksi 1996–1998. (RAY 1995.)Raha-automaattiyhdistys. Suositus kilpailunäkökohtien huomioonottamiseksi Raha-auto-

maattiyhdistyksen avustustoiminnassa. RAY ja Suomen Yrittäjät yhteistyöhön kilpai-luhaittojen ehkäisemiksi. Tiedote 17.4.2000. (RAY 17.4.2000.)

Raha-automaattiyhdistys. Arvio STM:n kanssa sovittujen tulostavoitteiden toteutumasta.Muistio 8.4.1999, Avustus, OP. Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan laitos-ten ja virastojen tulosohjauspäivät Aulangolla 19.–20.4.1999. (RAY 1999q.)

Raha-automaattiyhdistys. Avustukset. Raha-automaattiyhdistyksen tietokannasta tulostettututkimuksen esimerkkijärjestöjä koskeva tuloste, jossa näkyy kyseisille järjestöille vuo-sina 1990–2000 myönnetyt avustukset. (RAYavustus.)

Raha-automaattiyhdistys. Avustus/valvonta. Muistio, 28.12.1993. Vanhojen avustuksen saa-jien kartoitus. (RAY/kartoitus 1993.)

Raha-automaattiyhdistys. Avustushakijakohtainen jakopäätöskirja 1999 ja ohjeellinen avus-tussuunnitelma 2000–2002. Valtioneuvoston päätös 4.2.1999 Raha-automaattiyhdis-tyksen vuoden 1998 tuoton jaosta. (RAY 1999p.)

Raha-automaattiyhdistys. Avustushakijakohtainen jakopäätöskirja 1998 ja ohjeellinen avus-tussuunnitelma 1999–2001. Valtioneuvoston päätös 20.2.1998 Raha-automaattiyh-distyksen vuoden 1997 tuoton jaosta. (RAY 1998d.)

Raha-automaattiyhdistys. Avustushakijakohtainen jakopäätöskirja 1996 ja ohjeellinen avus-tussuunnitelma 1997–1999. Valtioneuvoston päätös 8.2.1996 Raha-automaattiyhdis-tyksen vuoden 1995 tuoton jaosta. (RAY 1996.)

Raha-automaattiyhdistys. Avustushakijakohtainen jakopäätöskirja 2000 ja ohjeellinen avus-tussuunnitelma 2001–2003. Valtioneuvoston päätös 2.2.2000 Raha-automaattiyhdis-tyksen vuoden 1999 tuoton jaosta. (RAY 2000.)

Raha-automaattiyhdistys. Avustushakijakohtainen lisäjakopäätöskirja 1997 ja ohjeellinenavustussuunnitelma 1999–2000. Valtioneuvoston päätös 18.12.1997 Raha-automaat-tiyhdistyksen vuoden 1997 tuoton lisäjaosta. (RAY 1997e.)

Raha-automaattiyhdistys. Avustusten jaon valmistelu ja hakemusmenettely. Raha-automaat-tiyhdistyksen STM:n selvityspyynnön johdosta antama lausunto. 27.2.1997.(RAY 1997b.)

Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminnan arviointi. Muistio 16.4.98. Avustus, PO.(RAY 1998e.)

Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminnan painopisteiden tarkentaminen. Muistio.(RAYat.)

308

Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/MNS. Muistio 16.11.1999. (RAY 1999d.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta. Avustustoiminnan linjauksia. Hyväksytty RAY:n

hallituksessa 9.4.1997. (RAY 1997.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/ah. Aistiviallisten huoltaminen. Muistio

30.11.1999. (RAY 1999e.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/ah. Invalidihuollon tukeminen / muu invalidi-

huolto. Muistio 1.12.1999. (RAY 1999j.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/ah. Muistio 1.12.1999. (RAY 1999h.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/ah. Muistio 30.11.1999. (RAY 1999g.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/JJ. Muistio 1.12.1999. (RAY 1999c.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/JJ. Muistio 30.11.1999. (RAY 1999i.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/JJ. Muistio 30.11.1999. (RAY 1999n.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/JK. Muistio 7.12.1999. (RAY 1999m.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/JP. Muistio 1.12.1999. (RAY 1999b.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/JP. Raittiustyö ja päihdehuollon edistäminen.

Muistio 16.11.1999. (RAY 1999o.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/MNS. Nuorisokasvatuksen kehittäminen. Lei-

ri- ja kurssitoiminta. Muistio 7.12.1999. (RAY 1999k.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta/MNS. Nuorisokasvatuksen kehittäminen. Muu

nuorisokasvatus. Muistio 7.12.1999. (RAY 1999l.)Raha-automaattiyhdistys. Avustustoiminta / RHE, JJ, JK, HT. Muistio 30.11.1999.

(RAY 1999f.)Raha-automaattiyhdistys. Avustusvalmistelun periaatteita 2001. (RAY 2000h.)Raha-automaattiyhdistys. Kilpailunäkökohdat otettu hyvin huomioon RAY:n hallituksen

avustusesityksessä. Tiedote Suomen Yrittäjät ry:n, RAY:n, KTM:n ja STM:n välises-tä kilpailunäkökohtiin liittyneestä neuvottelusta. (RAY 21.12.2000.)

Raha-automaattiyhdistys. Kilpailuvirastolle annettu lausunto. Kilpailun arviointiperiaatteetRaha-automaattiyhdistyksen tuen myöntämiskäytännössä. 22.12.2000. (RAY 22.12.2000.)

Raha-automaattiyhdistys. Lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle Lapinlahden palvelu-kotiyhdistyksen hakemuksesta. (RAY 9.1.2001.)

Raha-automaattiyhdistys. Lausunto sosiaali- ja terveysministeriölle. Näkövammaisten kes-kusliitto ry, Loma- ja kuntoutuskeskus Onnela. (RAY 15.12.1998.)

Raha-automaattiyhdistys. Maksupyyntö. Lomake. Raha-automaattiyhdistys 2000. (RAY2000e.)

Raha-automaattiyhdistys. Ohje. 03.03.00. F.3 Seuranta-asiakirjat. Avustus RV. (RAY/sel-vitysohje.)

Raha-automaattiyhdistys. Ohjeita ja tulkintoja. Valtioneuvoston päätös Raha-automaatti-yhdistyksen tuotosta myönnettävistä avustuksista 929/1998. (RAY 1998c.)

Raha-automaattiyhdistys. Pelika RAY Oy:lle uudet omistajat. Tiedote 1.3.2000. Raha-au-tomaattiyhdistys, Internet-sivut. (RAY 1.3.2000.)

Raha-automaattiyhdistys. Projektihallinnan opas. Raha-automaattiyhdistys 2000.(RAY 2000c.)

Raha-automaattiyhdistys. Projektiseloste C. Haettaessa avustusta kokeilu- ja kehittämis-projektiin. (RAY/projektiseloste.)

Raha-automaattiyhdistys. Raha-automaattiavustusten hakuopas. Tulostettavissa RAY:n In-ternet-sivuilta. Tulostettu 17.4.2000. (RAYhak.)

Raha-automaattiyhdistys. Raha-automaattiavustuksia koskevat jakopäätöskirjat vuosilta1990–2001. Sisältää avustushakijakohtaisen tarkastelun lisäksi valtioneuvoston vuo-sittaisen päätöksen avustusten jaosta, esittelymuistion sekä seuraavia vuosia koskevanohjeellisen avustussuunnitelman.

Raha-automaattiyhdistys. Raha-automaattiavustusten käytön valvontasuunnitelma vuodeksi2000. 15.12.1999. Avustus, OP. (RAY/valvontasuunnitelma.)

309

Raha-automaattiyhdistys. Raha-automaattiavustusten maksaminen 2000. Ohje 03.02.2000,Avustus/valvonta, OP. (RAY/maksatusohje 2000.)

Raha-automaattiyhdistys. Raha-automaattiyhdistyksen ehdotus avustusten jaoksi vuonna2000 ja ohjeelliseksi avustussuunnitelmaksi vuosiksi 2001–2003. STM:lle annettu ja-koehdotus. 10.1.2000. (RAY 2000.)

Raha-automaattiyhdistys. Raha-automaattiyhdistyksen rakennuttamisohje, 1999. (RAYrak.)Raha-automaattiyhdistys. RAY:n avustustoiminnan suuntaviivat ja painoalueet. 1998.

(RAY 1998b.)Raha-automaattiyhdistys. RAY:n avustustoiminnan suuntaviivat. V. 1994–1996. 15.4.1993.

(RAY 1993.)Raha-automaattiyhdistys. Seloste investointihankkeesta (B) haettaessa hankinta- tai raken-

tamisavustusta. (RAY/seloste investointihankkeesta.)Raha-automaattiyhdistys. Seloste rakennushankkeen lopullisista perustamismenoista. Raha-

automaattiyhdistys 2000. (RAY 2000f.)Raha-automaattiyhdistys. Selvityslomakkeet: Selvitys B-avustuksesta, Selvitys C-avustuk-

sesta / kohdennetusta toiminta-avustuksesta, Selvitys kotipalvelutoiminnasta, Selvi-tys lomatoiminnasta, Selvitys raha-automaattiavustuksen käytöstä, Selvitys sopeutu-misvalmennustoiminnasta, Selvitys toiminnasta ja tilinpäätöstiedoista, Selvitys yleis-avustuksesta. (RAY/selvityslomakkeet.)

Raha-automaattiyhdistys. Sisäinen tarkastus. Johtosääntö. 6.4.1990. (RAY/johtosääntö.)Raha-automaattiyhdistys. Tiedotteet. Kysymyksiä RAY:n pelitoiminnasta. RAY:n Internet-

sivut 14.12.1999. (RAY 1999a.)Raha-automaattiyhdistys. Toimintaseloste (A). Haettaessa toiminta-avustusta. (RAY/toi-

mintaseloste.)Raha-automaattiyhdistys. Tositeyhteenveto. Lomake. Raha-automaattiyhdistys 2000.

(RAY 2000d.)Raha-automaattiyhdistys. Työjärjestys. Tammikuu 1996.Raha-automaattiyhdistys. Valtion talousarvioon kirjattujen tulostavoitteiden toteutuman

arviointi 1993–1997. Avustus/op. 16.4.1997. (RAY 1997d.)Raha-automaattiyhdistys. Valtioneuvoston päätös 31.1.2001 Raha-automaattiyhdistyksen

vuoden 2000 tuoton jaosta. Avustuskohtainen jakopäätöskirja 2001 ja ohjeellinen avus-tussuunnitelma 2002–2004. (RAY 2001a.)

Raha-automaattiyhdistys. Vanhojen investointiavustusten käyttökartoitus. Valvontasuun-nitelma 1998. Muistio 3.8.2000. Avustus/valvonta, OP. (RAY 2000g.)

Raha-automaattiyhdistys. Vanhojen investointiavustusten saajien kartoitus 1998.(RAY 1998f.)

Raha-automaattiyhdistys. Vuoden 2000 avustusvalmistelun periaatteita. Avustusosasto10.9.1999, johtokunta 14.9.1999, hallitus 6.10.1999. Asiakirja. (RAY 1999.)

Raha-automaattiyhdistys. Vuoden 2001 avustusvalmistelun periaatteita. RAY:n hallitus20.9.2000. (RAY 2000h.)

Raha-automaattiyhdistys. Vuosikertomus 1998. (RAY 1998.)Raha-automaattiyhdistys. Vuosikertomus 2000. (RAY 2001b.)Raha-automaattiyhdistys. Tiedotteet: 1) Avustusehdotus 2001. Avustukset lyhyesti lukui-

na. 2) Avustusehdot 2001. RAY:n hallituksen jakoehdotuksen linjaukset. 3) Avustus-ehdotus 2001. RAY:n hallituksen avustusehdotus toiminnoittain. (RAY:n tiedotteetjoulukuu 2000.)

Rifkin, Jeremy: The End of work. New York 1995.Ryynänen, Aimo: Hyvän hallinnon periaatteet kunnallishallinnossa. 2. uudistettu painos.

Helsinki 1991. (Ryynänen 1991.)Rönnberg, Leif: Eriytynyt ja moniulotteinen kolmas sektori. Artikkeli teoksessa Haastava

kolmas sektori – pohdintoja tutkimuksen ja toiminnan moninaisuudesta. Toim. LiisaHokkanen, Petri Kinnunen ja Martti Siisiäinen. Sosiaali- ja terveysturvan keskusliit-to. Jyväskylä 1999. (Rönnberg 1999b.)

310

Sakslin, Maija: Sosiaaliset oikeudet ja perustuslaki. Artikkeli teoksessa Perusoikeudet Suo-messa. Toim. Liisa Nieminen. Helsinki 1999. (Sakslin 1999.)

Saraviita, Ilkka: Perustuslaki 2000. Kommentaariteos uudesta valtiosäännöstä Suomelle.Jyväskylä 2000. (Saraviita 2000.)

Schwarze, Jürgen–Laakso, Seppo–Kuuttiniemi, Kirsi: Eurooppalaisen hallinto-oikeudenkeskeiset periaatteet. Tampereen yliopiston julkisoikeuden laitos, valtiovarainminis-teriö. Helsinki 1999. (Schwarze ym.)

Siisiäinen, Martti: Järjestöt ovat demokraattisen yhteiskunnan uusiutumisen ehto. Sosiaa-liturva 21–95, s. 4–8. (Siisiäinen 1995.)

Simola, Martti: Eduskunnan hallintovaliokunnalle annettu lausunto arpajaislaista (HE 197/1999 vp). Oikeusministeriö, lainvalmisteluosasto. 21.3.2000. (Simola 2000b.)

Simola, Martti: Eduskunnan perustuslakivaliokunnalle annettu lausunto arpajaislaista.4.4.2000. (Simola 2000a.)

Sipponen, Kauko: Julkinen valta ja yksilö. Teoksessa Suomen keskushallinnon historia 1809–1996, s. 741–803. (Sipponen 1996.)

Sivistyslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä arpajaislaiksi ja eräistä siihen liit-tyvistä laeista (HE 197/1999 vp). (SiVL 15/2000 vp.)

Sopimusvuoren rinteillä. Kokemuksia terapeuttisista yhteisöistämme. Kirjan ovat koonneetJohanna Haataja, Päivi Karjalainen, Irja Kauppila, Anneli Kulju ja Katia Laakso.Sopimusvuori ry. Ylöjärvi 2000. (Sopimusvuoren rinteillä.)

Sopimusvuori ry ja Sopimusvuorisäätiö. Selostus Pyynikin panimon tontille suunnitellustarakennushankkeesta. Raha-automaattiyhdistykseen vuonna 2000 lähetetyn avustus-hakemuksen liite. (Sopimusvuori 2000.)

Sopimusvuori ry. Tasekirjat vuosilta 1990–2000.Sopimusvuori ry. Yhdistyksen säännöt.Sopimusvuori ry. Yhdistyksen toiminnasta kertova esite sekä yhdistyksen Internet-sivuilla

oleva materiaali. (Sopimusvuori ry.)Sopimusvuorisäätiö. Säätiön säännöt.Sopimusvuorisäätiö. Tasekirjat vuosilta 1990–2000.Sopimusvuorisäätiö. Toiminnasta kertova esitevihkonen. (Sopimusvuorisäätiö.)Sopimusvuorisäätiö. Yhteysprojekti. RAY:lle tehty projektiseloste. 29.9.1999. (Sopimus-

vuorisäätiö/yhteysprojekti.)Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelma 2000–2003. Annettu Helsingissä

28. päivänä lokakuuta 1999. (StTaTo 2000–2003.)Sosiaali- ja terveysministeriö. Julkaisuja 2000:17. (StTaTo 2000.)Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry. Sosiaali- ja terveysjärjestöt Suo-

messa. Helsinki 1999. (YTY 1999.)Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyhdistys YTY ry. Toimintakertomukset vuosilta 1998–

2000. (YTY 1998–2000.)Sosiaali- ja terveyskertomus 2000. Sosiaali- ja terveysministeriö, 8.5.2000. Tulostettavissa

ministeriön Internet-sivuilta. (STkertomus 2000.)Sosiaali- ja terveysministeriö 17.12.1998. Avustuksen siirto, käyttöajan pidennys. Näkö-

vammaisten keskusliitto ry. Dno 45/24/98, 17.12.1998. (STM 17.12.1998.)Sosiaali- ja terveysministeriö ja Suomen Kuntaliitto. Ikäihmisten hoitoa ja palveluja kos-

keva laatusuositus. Sosiaali- ja terveysministeriö, oppaita 2001:4. Helsinki 2001.(STM 2001e.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Avo- ja laitoshoidon määrittelytyöryhmän muistio. Sosiaali-ja terveysministeriön työryhmämuistioita, 1994:18. Helsinki 1994. (STM 1994.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Avohoidon ja laitoshoidon merkitystä selvittävän työryhmänväliraportti. Työryhmämuistioita 2001:6. Helsinki 2001. (STM 2001d.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Avustuksen siirto. Päätös, Terveyden edistämisen keskus ry,Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry, Sosiaali- ja terveysjärjestöjen yhteistyöyh-distys YTY ry. Dno 6/24/1998, 6.3.1998. (STM 6.3.1998.)

311

Sosiaali- ja terveysministeriö. Hallinto-osasto. Lausuntopyyntö 19.2.1999. Raha-automaat-tiyhdistys, avustusosasto. (STM 1999g.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Hallinto-osasto. Raha-automaattiavustusten jako. Sosiaali-ja terveysministeriö, hallinto-osasto. Muistio 16.2.1998. (STM 1998c.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Hallinto-osasto. Raha-automaattiavustusten jako. Muistio.28.1.2000. (STM 2000.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Hallituksen esitys arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksilaeiksi annetun hallituksen esityksen (HE 197/1999 vp) täydentämisestä (HE 75/2001vp), vastine asiantuntijalausuntoihin. 29.5.2001. (STM 2001b.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Itsenäinen selviytyminen – vammaispolitiikan haasteet. Tu-lostettavissa sosiaali- ja terveysministeriön Internet-sivuilta. Esitteitä 1999:5.28.7.1999. Tulostettu 13.7.2000. (STM 2000d.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Järvenpään sosiaalisairaalan siirto A-klinikkasäätiölle. Seu-rantaryhmän loppuraportti. Sosiaali- ja terveysministeriön työryhmämuistioita,1997:28. (STM 1997a.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Järvenpään sosiaalisairaalan tutkimus-, kehittämis- ja kou-lutustoiminnan arviointi. Loppuraportti. Sosiaali- ja terveysministeriö. Monisteita1997:28. (STM 1997b.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Köyhyyden ja sosiaalisen syrjäytymisen vastainen kansalli-nen toimintasuunnitelma. Työryhmämuistio 2001:11. Sosiaali- ja terveysministeriö2001. (STM 2001g.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Lapinlahden palvelukotiyhdistys ry:lle annettu päätös, Pal-velutoiminnan siirto avustuksen saajalta ulkopuoliselle taholle. Dno 60/24/2000,21.2.2001. (STM 21.2.2001.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Luonnos perustelumuistioksi koskien raha-automaattiavus-tuksista annettavan lain nojalla annettavaa valtioneuvoston asetusta eräistä raha-au-tomaattiavustuksiin sovellettavista määräajoista. STM/Hallinto-osasto, Matti Pulk-kinen, 31.10.2001. (STM 2001j.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Luonnos perustelumuistioksi koskien arpajaislain nojalla an-nettavaa valtioneuvoston asetusta Raha-automaattiyhdistyksestä. STM/Hallinto-osas-to, Matti Pulkkinen, 31.10.2001. (STM 2001i.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Mielekäs elämä, mielenterveyspalvelujen kehittämissuosituk-set. STM:n julkaisuja 2000:4. (STM 2000b.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Muistio 4.12.1998. Valtioneuvoston päätös Raha-automaat-tiyhdistyksen tuotosta myönnettävistä avustuksista. Raha-asiainvaliokunnan istunto9.12.1998. Esittelymuistion liite 1. (STM 1998.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Muistio RAY:n avustuksista sosiaali- ja terveyspalveluihinkilpailunäkökulmasta. Muistio 2.4.2001. (STM 2001c.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Raha-automaattiavustusten jako. Muistio 31.1.2001. Ylitar-kastaja Janne Peräkylä. (STM 2001.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Sosiaali- ja terveydenhuollon lakisääteiset palvelut. Opas.23.3.2000. (STM 2000c.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Sosiaali- ja terveydenhuollon tavoite- ja toimintaohjelma(TATO). Mielenterveyspalveluiden laatusuositus. TATO:n mielenterveyden valmis-telu- ja seurantaryhmän esitys. Sosiaali- ja terveysministeriön monisteita 2001:14.Helsinki 2001. (STM 2001h.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Sosiaali- ja terveysministeriön ja Raha-automaattiyhdistyk-sen välinen avustustoimintaa koskeva tulossopimus vuodelle 2000. AllekirjoitettuHelsingissä 8.12.1999. (STM 1999b.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Sosiaali- ja terveyspalveluosasto. 18.6.1996. Nro 12/54/95.Lausunto sosiaalihuollon toimintayksikön toiminnasta. (STM lausunto.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Sosiaalihuolto ja -palvelut. 30.3.1999. Tulostettavissa minis-teriön Internet-sivuilta. (STM 1999e.)

312

Sosiaali- ja terveysministeriö. Sosiaaliturva Suomessa 1997. Sosiaali- ja terveysministeriö.Sosiaaliturva 1999:1. Helsinki 1999. (STM 1999c.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Valtioneuvoston periaatepäätös Terveys 2015 -kansanter-veysohjelmasta. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisuja 2001:4. Helsinki 2001. (STM2001f.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Vammaispoliittinen ohjelma. 2.3.2000. Tulostettu ministe-riön Internet-sivuilta 13.7.2000. (STM 2000f.)

Sosiaali- ja terveysministeriö. Vanhuspolitiikka. Helsinki 1999. (STM 1999d.)Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Strategia. Hyväksytty Sosiaali- ja terveysturvan

keskusliiton yleiskokouksessa Helsingissä 5.6.1997.Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Säännöt. Hyväksytty yleiskokouksessa 2.6.1997 ja

merkitty yhdistysrekisteriin 6.8.1997.Sosiaali- ja terveysturvan keskusliitto ry. Vuosikertomukset 1998–2000.Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä arpajaislaiksi ja eräiksi sii-

hen liittyviksi laeiksi annetun hallituksen (HE 197/2001 vp) esityksen täydentämi-sestä (HE 75/2001 vp). (StVL 4/2001 vp.)

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä arpajaislaiksi ja eräiksi sii-hen liittyviksi laeiksi. (StVL 2/2000 vp.)

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö 18/2000 vp hallituksen esityksestä laeiksi sosiaali-huollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista sekä sosiaalihuoltolain muuttamisesta jaeräiksi niihin liittyviksi laeiksi (HE 137/1999 vp). (StVM 18/2000.)

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä yksityisten sosiaalipalvelu-jen valvonnasta ja sosiaalihuoltolain muuttamisesta (HE 22/1996 vp). (StVM 8/1996 vp.)

Stakes. Mielenterveystyön toimijoita. Psykiatrian erikoissairaanhoidon tilannekatsaus. Toi-minnan ja talouden kehitys. Stakesin Internet-sivuilla osoitteessa www.stakes.fi/me/toimijoita/shp-pirkanmaa.html. Tulostettu 31.5.2000. (Stakes.)

Stakes. Arviointi sosiaalipalveluissa. Katsaus arvioinnin peruskysymyksiin. Työpapereita 3/2001. Finsoc, sosiaalipalvelujen evaluaatioryhmä. (Stakes 2001.)

Stakes. Päihdehuollon erityispalvelut. Päihdehuollon palveluoppaan 12. uusittu painos.Luetteloita 5. Jyväskylä 1993. (Stakes 1993.)

Stakes. Psykiatrisen sairaanhoidon laatu. VENLA-työryhmän loppuraportti. Stakesin Ai-heita-julkaisusarja, 12/1995. Helsinki 1995. (Stakes 12/1995.)

Standardit. Fountain House -klubitalomallin standardit. Tulostettu 15.6.2000 Sopimus-vuori ry:n ja Näsinkulman klubitalon Internet-sivuilta. (Standardit.)

Stephens, John D.: The Scandinavian Welfare States: Achievements, Crisis and Prospects.Teoksessa Welfare States in Transition. London 1996. Edited by Gosta Esping-Andersen, s. 32–65. (Stephens 1996.)

Suikkanen, Asko: Unohdetusta sektorista epäonnistumisen pelastajaksi? Teoksessa PetriKinnunen ja Raimo Laitinen (toim.): Näkymätön kolmas sektori. Sosiaali- ja ter-veysturvan keskusliitto ry. Helsinki 1998. (Suikkanen 1998.)

Suomen Dementiayhdistys ry. Tasekirja. Tilikausi 1.1.–31.12.1998. (SDY.)Suomen Kuntaliitto. Eduskunnan hallintovaliokunnalle annettu lausunto, HE 197/1999

vp arpajaislaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi. 21.3.2000. Juha Mynttinen. (Suo-men Kuntaliitto 2000.)

Suomen Punainen Risti. Hallituksen kertomukset vuosilta 1997 (25.3.1998), 1998(26.4.1999) ja 1999. (SPRa.)

Suomen Punainen Risti. Järjestön Internet-sivuilla oleva materiaali. Tulostettu 9.10.2000.(SPRb.)

Suomen Punainen Risti. Suomen Punaisen Ristin hallituksen kertomus vuosilta 1999 (SPR2000) ja 2000 (SPR 2001).

Suomen Punainen Risti. Tämä on Punainen Risti. 2. painos, Helsinki 1998. (SPR.)Suomen Yrittäjät ry. Valtioneuvostolle osoitettu kirje. Sosiaali- ja terveysalan järjestöille

313

maksettavien avustusten kilpailuvaikutukset selvitettävä. Helsinki 22.1.1999. (Suo-men Yrittäjät.)

Suositus kilpailunäkökohtien huomioon ottamiseksi Raha-automaattiyhdistyksen (RAY)avustustoiminnassa. Espoo 17. huhtikuuta 2000. Raha-automaattiyhdistys ja SuomenYrittäjät. (Suositus.)

Södergård, Hans: Sosiaali- ja terveysala käännekohdassa. Yksityisen ja kolmannen sekto-rin perusanalyysi ja kehittämisen suuntaviivat. Sitra 170. Helsinki 1998. (Södergård1998.)

Taipale, Vappu–Lehto, Juhani–Mäkelä, Marjukka–Kokko, Simo–Kling, Tellervo–Viialai-nen, Riitta (toim.): Sosiaali- ja terveydenhuollon perusteet. 1.–3. painos. Porvoo 1998.(Taipale ym.)

Taipale, Vappu: Mielekäs elämä. Sosiaali- ja terveysministeriön työryhmämuistioita 1996:20.Helsinki 1996. (Taipale 1996.)

Talkkari, Anneli: Psykiatristen pitkäaikaispotilaiden kotiuttamisprosessi. Prosessitiimin lop-puraportti. Pirkanmaan sairaanhoitopiiri. Vuoden 1998 prosessitiimi. Psykiatristenpitkäaikaispotilaiden kuntoutus. 1999. (Talkkari 1999.)

Talkkari, Anneli: Skitsofreniaan sairastuneen nuoren aikuisen hoito- ja kuntoutusketju Tam-pereella. Pirkanmaan sairaanhoitopiirin kuntayhtymä. Saumattomat hoitoketjut. Lop-puraportti. 26.5.2000. (Talkkari 2000.)

Tampereen kaupunki. Avustuspäätös koskien Sopimusvuorisäätiötä. 14.3.2000. (Tampere2000b.)

Tampereen kaupunki. Kaupunginhallitus. Yleiskirje A 28.2.2000, DNRO KKA:1234/000/2000, lautakunnille, toimialoille ja toimintayksiköille koskien avustus- ja ostopalve-luyhteisöjen toiminnan ohjausta ja valvontaa. (Tampere 2000c.)

Tampereen kaupunki. Sosiaali- ja terveyslautakunnan pöytäkirja. DnoSOTE 3551/402/99.203 § ostopalvelusopimukset vuodelle 2000. (Tampere sotela.)

Tampereen kaupunki. Sosiaali- ja terveyslautakunnan pöytäkirja. DnoSOTE 3576/152/2001. 138 §. Lausunnon antaminen RAY:lle perustamiskustannushankkeista.22.8.2001. (Tampere 2001.)

Tampereen kaupunki. Sosiaali- ja terveyslautakunta. Lausunnon antaminen Raha-automaat-tiyhdistykselle Sopimusvuorisäätiön kuntoutustoiminnan panimohankkeesta. 2.8.2000.DnoSOTE 3739/151/2000. (Tampere 2000d.)

Tampereen kaupunki. Sosiaali- ja terveystoimi. Hallintopalvelukeskus. 23.5.2000. Osto-palvelujen tuottajien / avustuksen saajien vuoden 2001 talousarvio ja suunnitelma vuo-sille 2001–2003. Ostopalvelutuottajille / avustuksen saajille ja sosiaali- ja terveystoi-men yhteistyökumppaneille tarkoitettu kirje. (Tampere 2000a.)

Teikari, Martti–Vahtera, Marjaliisa: Vammaisuus ja itsenäinen asuminen. Vammaisten asu-misen kehittämisprojektin loppuraportti. Vammaisten asumisen kehittämisprojekti1995. (Teikari–Vahtera.)

Terveyden edistämisen keskus ry. Säännöt. Helsinki, 23. tammikuuta 1997, korjaukset12.3.1997.

Terveyden edistämisen keskus ry. Toimintakertomukset vuosilta 1998–2000.Terveys- ja sosiaalialan yrittäjät Suomessa TESO ry. Yhdistyksen Kilpailuvirastolle toimit-

tama selvitys Raha-automaattiyhdistyksen avustusten kilpailua vääristävät vaikutuk-set kotipalvelumarkkinoilla. (TESO.)

Tuori, Kaarlo: Hallintovaliokunnalle annettu lausunto, HE 75/2001 vp. 16.5.2001. (Tuori2001.)

Tuori, Kaarlo: Julkisesta yksityiseen: rajoituksia ja edellytyksiä. Oikeustiede, Jurispruden-tia. Eripainos, XXXI, 1998. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen vuosikirja. (Tuori 1998.)

Tuori, Kaarlo: Perusoikeuksien toteuttamisvastuun jakautuminen – kuntien asema. Laki-mies 5–6/1996, s. 845–861. (Tuori 1996.)

Tuori, Kaarlo: Sosiaalioikeus. Juva 1995. (Tuori 1995.)Tuori, Kaarlo: Sosiaaliset oikeudet. Artikkeli teoksessa Perusoikeudet. Hallberg, Pekka–

314

Karapuu, Heikki–Scheinin, Martin–Tuori, Kaarlo–Viljanen, Veli-Pekka. Juva 1999.(Tuori 1999a.)

Tuori, Kaarlo: Sosiaalioikeus. 2. painos. Porvoo 2000. (Tuori 2000.)Turun ja Porin lääninhallitus. Päätös 24.9.1996. N:o 345/PO.Työjärjestys. Raha-automaattiyhdistyksen työjärjestys. Tammikuu 1996. (TyöJ.)Uotila, Jaakko–Laakso, Seppo–Pohjolainen, Teuvo–Vuorinen, Jarmo: Yleishallinto-oikeus

pääpiirteittäin. Suomen lakimiesyhdistyksen julkaisuja B-sarja n:o 193. 5. uudistettupainos. Jyväskylä 1989. (Uotila ym.)

Uotila, Jaakko: P. M. Raha-automaattiyhdistyksen julkisoikeudellinen asema. Sen hallituksenja työvaliokunnan sekä toimihenkilöiden vastuu. Tampere 4.6.1982. (Uotila 1982.)

Vaarama, Marja–Arajärvi, Esa–Kokko, Simo–Kotilainen, Helinä–Noro, Anja–Päivärinta,Eeva–Sinervo, Timo–Topo, Päivi: Katsaus vanhusten hoidon tilaan Suomessa. Sta-kes, Aiheita, 15/1998. (Vaarama ym. 1998.)

Vaarama, Marja–Hakkarainen, Anne–Voutilainen, Päivi–Päivärinta, Eeva: Vanhusten pal-velut. Artikkeli teoksessa Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelukatsaus 2000, toim.Hannu Uusitalo, Antti Parpo ja Anni Hakkarainen. Stakes, raportteja 250, Jyväskylä2000. (Vaarama ym. 2000.)

Vaarama, Marja–Kainulainen, Sakari–Perälä, Marja-Leena–Sinervo, Timo: Vanhusten lai-toshoidon tila. Voimavarat, henkilöstön hyvinvointi ja hoidon laatu. Stakes, Aiheita,46/1999. Helsinki 1999. (Vaarama ym. 1999.)

Valtion asuntorahasto – Raha-automaattiyhdistys. Valtion asuntorahaston ja Raha-auto-maattiyhdistyksen rahoitusohje. Palvelu- ja erityisasunnot. Espoo 1.3.1998. (ARA &RAY.)

Valtioneuvoston päätökset raha-automaattiavustusten jaosta vuosilta 1990–2001. Esittely-muistioineen. (Valtioneuvoston päätökseen viitataan koodilla Vnp ja kyseinen vuosi.)

Valtiontalouden tarkastusvirasto. Asukasvalinnat ja niiden valvonta. Vuokra-asuntojen kor-kotukea saaneiden yhteisöjen asukasvalintojen, asukasvalintojen valvonnan ja näidensääntelyn tarkastus. Tarkastuskertomus 4/2000. (VTV 2000.)

Valtiontalouden tarkastusvirasto. Raha-automaattiavustukset vammaishuollon kustannuk-siin. Tarkastuskertomus nro 96/54/92, 28.1.1993. (VTV 1993.)

Valtiontalouden tarkastusvirasto. Sosiaali- ja terveysministeriölle annettu lausunto ehdo-tuksesta hallituksen esitykseksi eduskunnalle laiksi raha-automaatti-, kasinopeli- japelikasinotoimintaa harjoittavan rahapeliyhteisön tuotosta myönnettävistä avustuk-sista. 10.4.2001, Dno 207/31/01. (VTV 2001a.)

Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusneuvos Hannu Konstari. Sosiaali- ja terveysva-liokunnalle annettu lausunto raha-automaattiavustuksia koskevasta lakiehdotuksesta(HE 75/2001 vp). 18.5.2001. (VTV 2001b.)

Valtiontalouden tarkastusvirasto. Tarkastusneuvos Hannu Konstari. Valtiovarainvaliokun-nan hallinto- ja tarkastusjaostolle annettu lausunto valtionavustuksia koskevasta la-kiehdotuksesta (HE 63/2001 vp). 30.5.2001. (VTV 2001c.)

Valtiontalouden tarkastusvirasto. Valtiontalouden tarkastusviraston suorittama tilintarkas-tus – sisältö ja periaatteet. Tilintarkastusjulkaisuja 1999. Julkaisu luettavissa Interne-tissä VTV:n kotisivulla. (VTV 1999.)

Valtiontalouden tarkastusvirasto. Vanhustenhuollon rahoitus. Tarkastuskertomus 6/2000.(VTV 2000b.)

Valtiontalouden tarkastusvirasto. Yleishyödyllisten yhteisöjen verotus. Tarkastuskertomus16/97. (VTV 1997.)

Valtiontilintarkastajain kertomus vuodelta 1992. Helsinki 1993. (Valtiontilintarkastajat 1992.)Valtiontilintarkastajain kertomus vuodelta 1993. Helsinki 1994. (K 10/1994 vp.)Valtiontilintarkastajain kertomus vuodelta 1998. Helsinki 1999. (K 11/1999 vp ja Valtion-

tilintarkastajat 1998)Valtiovarainministeriö. Urheilun verotustyöryhmä. Työryhmämuistioita 17/98. Helsinki

1998. (VM 1998.)

315

Valtiovarainministeriö. Virkamiesetiikka. Selvitys virkamiesetiikan perustasta, nykytilastaja kehittämisalueista. Työryhmämuistioita 8/2000. Helsinki 2000. (VM 2000.)

Valtiovarainministeriö. Välillinen valtionhallinto -hankkeen muistio. Työryhmämuistioita29/99. Helsinki 1999. (VM 1999.)

Valtiovarainvaliokunnan lausunto 13/1996 vp hallituksen kertomuksesta vuodelta 1994(K 6/1995). (VaVL 13/1996 vp.)

Valtiovarainvaliokunnan mietintö 10/2000 hallituksen esityksestä laiksi Valtiontaloudentarkastusvirastosta ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 39/2000 vp). (VaVM 10/2000.)

Valtiovarainvaliokunnan mietintö hallituksen esityksestä vuoden 1997 lisätalousarvioksi(HE 119/1997 vp). (VaVM 16/1997 vp.)

Valvontaohje. (STM:n Raha-automaattiyhdistykselle antama avustusten käytön valvontaakoskeva ohje). Sosiaali- ja terveysministeriö. Hallinto-osasto. 19.12.1994. (Valvonta-ohje.)

Vapaavuori, Ahti: Liiketoiminnan käsitteestä arvonlisäverotuksessa. Verotus 5/1997.(Vapaavuori 1997.)

Vesanen, Pirjo–Tiitinen, Virpi: Ongelmia asunnottomuuden vähentämisessä. Toimenpide-ehdotuksia tilanteen parantamiseksi. Suomen ympäristö 210. Ympäristöministeriö.Helsinki 1998. (Vesanen–Tiitinen 1998.)

Viljanen, Jukka: Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisujen hyödyntäminen kansal-lisessa perusoikeustulkinnassa. Artikkeli teoksessa Perusoikeuspuheenvuoroja, toim.Pekka Länsineva ja Veli-Pekka Viljanen. Turun yliopisto. Turku 1998. (Viljanen 1998.)

Viljanen, Veli-Pekka: Perusoikeuksien soveltaminen. Artikkeli teoksessa Perusoikeudet.Hallberg, Pekka–Karapuu, Heikki–Scheinin, Martin–Tuori, Kaarlo–Viljanen, Veli-Pekka. Juva 1999. (Viljanen 1999.)

Vuorela, Terho: Arvioinnin tilaajan opas. Valtiovarainministeriö. Hallinnon kehittämisosastoja Hallinnon kehittämiskeskus, HAUS. Helsinki 1997. (Vuorela 1997.)

Ympäristöministeriö tiedottaa. 21.6.2000. Hallitus hyväksyi asuntopoliittisen strategian.Tiedote YM:n Internet-sivuilla. (YM 2000b.)

Ympäristöministeriö. Hallituksen asuntopoliittinen strategia. 21.6.2000. Tulostettu ympä-ristöministeriön Internet-sivuilta 29.6.2000. (YM 2000a.)

Y-säätiö. Kaikilla on oikeus ihmisarvoiseen asumiseen. Säätiön esite. (Y-säätiö.)Y-säätiö. Säätiön säännöt niihin tehtyine muutoksineen. Vahvistettu 5.6.1989.Y-säätiö. Tasekirjat vuosilta 1990–2000.

Oikeustapaukset

Jyväskylän käräjäoikeus. Pöytäkirja ja tuomio 17.9.1996, R 96/611. ( Jyväskylä KärO.)Keskusverolautakunta 21.3.1991 N 136KHO 1966 II 632KHO 1974 II 501KHO 1986 B 534KHO 1987 B 596KHO 1990 B 524KHO 1990 B 551KHO 1992 B 501KHO 18.2.1992, T 1445KHO 18.2.1992, T 1447KHO 18.2.1992, T 1448KHO 26.9.1996, T 3013KHO 1997:3

316

KHO 1997:19KHO 1997:90KHO 22.10.1997, T 2642KHO 11.9.1997, T 2202KHO 12.3.1999, T 426KHO 15.3.1999, T 430KHO 28.5.1999, T 1325KHO 30.8.1999, T 2080KHO 30.8.1999, T 2181KHO 30.8.1999, T 2182KHO 30.8.1999, T 2183KHO 8.10.1999, T 2759KHO 8.10.1999, T 2760KHO 5.11.1999, T 2976KHO 20.8.2000, T 1754KHO 6.9.2000, T 1834KHO 13.11.2000, T 2893KHO 13.11.2000, T 2894KHO 13.11.2000, T 2895KHO 5.7.2001, T 1575KKO 1990:29KKO 29.8.2001, Nro 1625. Tasavallan presidentille annettu lausunto arpajaislaista.Oulun hallinto-oikeus. Päätös 18.11.1999. Dno 603 2100 98 ja 877 2200 98, numero 5024

I. (Oulun HO 1999.)Oulun lääninoikeus. Päätös 17.12.1998, Dno 1021 22000 97, numero 516/I. (Oulun LO

1998.)Vaasan hovioikeus. Tuomio 31.12.1999. Nro 1549, Dno R 96/878. (Vaasan HO.)

Yhteisön tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja julkisasiamiehenratkaisuehdotukset

Asia 15/78. Société générale alsacienne de banque. Tuomio 24.10.1978.Asia 220/83, komissio v. Ranska. Tuomio 4.12.1986.Asia C-368/95. Vereinigte Familiapress Zeitungverlags- und Vertriebs GmbH vastaan

Heinrich Bauer Verlag. Tuomio 26.6.1997.Asia C-124/97. Markku Juhani Läärä, Coswold Microsystems Ltd ja Oy Transatlantic Soft-

ware Ltd vastaan kihlakunnansyyttäjä ( Jyväskylä) ja Suomen valtio. 21.9.1999. (Lää-rä.)

Asia C-67/98. Questore di Verona v. Diego Zenatti. 21.9.1999. (Zenatti.)Case C-275/92, Her Majesty’s Customs and Excise v Gerhard Schindler and Jörg Schind-

ler. (Schindler.)Julkisasiamiehen ratkaisuehdotus. Antonio La Pergola, 4. päivänä maaliskuuta 1999. Asia

C-124/97, Markku Juhani Läärä, Coswold Microsystems Limited vastaan kihlakun-nansyyttäjä ja Suomen valtio. (Pergola.)

Opinion of Advocate general Fennelly delivered on 20 May 1999. Case C-67/98, Questo-re di Verona v Diego Zenatti. (Fennelly.)

Yhdistetyt asiat 110/78 ja 111/78, Van Wesemael ym., tuomio 18.1.1979.

317

Muut oikeudelliset ratkaisut

Eduskunnan oikeusasiamies. Päätös 3.12.1997, Dnro 1981/4/95. Päätös SotainvalidienVeljesliiton tekemään kanteluun. (EOA 1997.)

Eduskunnan oikeusasiamies. Päätös 30.7.1999, Dno 596/4/99. Päätös kanteluun, joka koskeeMustasaaren kunnan menettelyä. (EOA 1999.)

Kilpailuneuvoston päätös 2.11.1998. Dno 6/359/98. Kokkolan Valko-Pesu Oy:n toissijai-nen esitys koskien Kilpailuviraston Kokkolan kaupungin pesulatoiminnasta antamaapäätöstä. (KnP 2.11.1998.)

Kilpailuneuvoston päätös 25.6.1998. Dno 14/359/97. Julkista hankintaa koskeva hakemusostopalvelusopimusta koskevassa asiassa. Hakijana Pyhäsalmen Palvelukoti JaatinenOy ja vastapuolena Pyhäjärven kaupunki. (KnP 25.6.1998.)

Kilpailuviraston päätös 1.12.1995. Dno 150/61/94. Raha-automaattiyhdistyksen pelitoi-minnan markkinointikriteerit ja niiden soveltaminen. (KvP 1.12.1995.)

Kilpailuviraston päätös 17.3.2000, Dnro 146/61/98. Raha-automaattiyhdistyksen jakamantuen vaikutus Lohkovuori ky:n kilpailutilanteeseen. (KvP 17.3.2000.)

Kilpailuviraston päätös 24.3.2000, Dnro 96/61/99. Raha-automaattiyhdistyksen avustuk-set kotipalvelua tarjoaville järjestöille. (KvP 24.3.2000.)

Kilpailuviraston päätös 25.7.2000, Dnro 1061/68/98. Pyhäsalmen Palvelukoti Jaatinen Oy:nja Pyhäjärven kaupungin välisen ostopalvelusopimuksen irtisanominen. (KvP 25.7.2000.)

Järjestöjen edustajien haastattelut

Hallintojohtaja Leena Salmijärvi, Sopimusvuorisäätiö. Haastattelu 8.6.2000. (Salmijärvi.)Toiminnanjohtaja Hannu Puttonen, Y-säätiö. Haastattelu 13.6.2000. (Puttonen.)Toiminnanjohtaja Päivi Karjalainen ja hallintojohtaja Leena Salmijärvi, Sopimusvuori ry.

Haastattelu 8.6.2000. (Karjalainen ja Salmijärvi.)Toiminnanjohtaja Risto Hämäläinen, Asumispalvelusäätiö ASPA. Haastattelu 20.6.2000.

(Hämäläinen.)

Raha-automaattiyhdistyksen ja STM:n edustajien haastattelut

Haastattelutietoa käytetty tutkimuksessa yleisellä tasolla, ei yksittäisiä lähdeviitteitä.Hallitussihteeri Matti Pulkkinen ja ylitarkastaja Janne Peräkylä. Sosiaali- ja terveysminis-

teriö. Haastattelu 27.10.2000.Toimistopäällikkö Olli Paikkala. Raha-automaattiyhdistys. Haastattelu 30.10.2000.Ylitarkastaja Pekka Mykrä. Raha-automaattiyhdistys. Haastattelu 27.10.2000.

318

Liite

Raha-automaattiyhdistyksenjäsenjärjestöt

Aivohalvaus- ja afasialiitto ry (nykyisin Aivohalvaus- ja dysfasialiitto ry)A-klinikkasäätiöAllergia- ja astmaliitto ryBarnavårdsföreningen i Finland rfEläkeliitto ryEläkeläiset ryEläkkeensaajien Keskusliitto ryEnsi- ja turvakotien liitto ryEpilepsialiitto ryEpilepsiasäätiöFörbundet de Utvecklingsstördas Väl rfFörbundet Finlands Svenska Synskadade rfFörbundet Hem och Skola i Finland rfHengitysliitto Heli ryHuoltoliitto ryInvalidiliitto ryInvalidisäätiöKansallinen Senioriliitto ryKehitysvammaisten Tukiliitto ryKehitysvammaliitto ryKotien Puolesta Keskusliitto ryKoulun Kerhokeskus ryKristillinen Eläkeliitto ryKuulonhuoltoliitto ryKuurojen Liitto ryKuurojen PalvelusäätiöKynnys ryLasten Kesä ryLasten Tuki ry

319

Lastensuojelun Keskusliitto ryLihastautiliitto ryLomakotien Liitto ryLomaliitto ryLomayhtymä ryMaaseudun Terveys- ja Lomahuolto ryMaito ja Terveys ryMannerheimin Lastensuojeluliitto ryMielenterveyden Keskusliitto ryMiina Sillanpään SäätiöMinijellonat ryMunuais- ja Siirtopotilaiden Liitto ryNuorisosäätiöNuorten Kotkain Keskusliitto ryNuorten Palvelu ryNuorten Puolesta Keskusliitto ryNuorten Ystävät ryNäkövammaisten Keskusliitto ryOikeutta Eläkeläisille ryOmaiset ja Läheiset ryParasta Lapsille ryPelastakaa Lapset ryPerhehoitoliitto ryPerhelomat ryPienviljelijäväen LomakotisäätiöPsoriasisliitto ryRintamaveteraaniliitto ryRintamanaisten Liitto ryRomano MissioSamfundet Folkhälsan i svenska Finland rfSolaris-Lomat rySosiaali- ja terveysturvan keskusliittoSotainvalidien Veljesliitto rySuomen Ammattiliittojen Lomajärjestö SAL rySuomen CP-Liitto rySuomen Demokratian Pioneerien Liitto rySuomen Diabetesliitto rySuomen Elämäntapaliitto rySuomen Kasvatusopillinen Yhdistys rySuomen Keliakialiitto rySuomen Kuurosokeat rySuomen Matkailuliitto rySuomen Meripelastusseura rySuomen Mielenterveysseura rySuomen MS-liitto - Finlands MS-förbund rySuomen Nuorisoyhteistyö Allianssi ry

320

Suomen Parkinson-liitto rySuomen Pelastusalan Keskusjärjestö rySuomen Punainen RistiSuomen Retkeilymajajärjestö rySuomen Reumaliitto rySuomen Ruskaliitto rySuomen Setlementtiliitto rySuomen Sotaveteraaniliitto rySuomen Sydänliitto rySuomen Syöpäyhdistys rySuomen Vanhempainliitto rySvenska Pensionärsförbundet rfTapaturma- ja sairausinvalidien Liitto ryTerveyden edistämisen keskusTerveys-Hälsan ryTerveyskylpyläliitto ryVanhus- ja lähimmäispalvelun liitto ryVanhustyön keskusliitto ryVesaisten Keskusliitto ryVirkistys- ja kylpylälomat ryVäestöliitto ryYlioppilasterveys ry

Lähde: Raha-automaattiyhdistyksen vuosikertomus, 2000.

321

Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisujen sarjassaovat ilmestyneet

1 Pirjo MäkinenKUNTARAKENNESELVITYS (1992)

2 HYVINVOINTIYHTEISKUNNAN TULEVAISUUSKolme näkökulmaa (1992)

3 Maria LindbomKUNNAT JA EUROOPPALAINEN ALUEKEHITYS (1994)

4 Jukka JääskeläinenKUNTA, KÄYTTÄJÄ, MARKKINAVOIMAKunnallisen monopolin ohjaus ja johtaminen (1994)

5 Torsti KivistöKEHITYKSEN MEGATRENDIT JA KUNTIEN TULEVAISUUSKohti ihmisläheistä kansalaisyhteiskuntaa (1995)

6 Kari Ilmonen–Jouni Kaipainen–Timo TohmoKUNTA JA MUSIIKKIJUHLAT (1995)

7 Juhani Laurinkari–Pauli Niemelä–Olli Pusa–Sakari KainulainenKUNTA VALINTATILANTEESSAKuka tuottaa ja rahoittaa palvelut? (1995)

8 Pirjo MäkinenKUNNALLISEN ITSEHALLINNON JÄLJILLÄ (1995)

9 Arvo Myllymäki–Asko UotiLEIKKAUKSET KUNTIEN UHKANAVaikeutuuko peruspalvelujen järjestäminen? (1995)

10 Heikki Helin–Markku Hyypiä–Markku LankinenERILAISET KUNNATKustannuserojen taustat (1996)

11 Juhani Laurinkari–Tuula Laukkanen–Antti Miettinen–Olli PusaVAIHTOEHDOKSI OSUUSKUNTA– yhteisö kunnan palvelutuotannossa (1997)

12 Jari Hyvärinen–Paavo OkkoEMU – ALUEELLISET VAIKUTUKSET JA KUNTATALOUS (1997)

13 Arvo Myllymäki–Juha Salomaa–Virpi PoikkeusMUUTTUMATON – MUUTTUVA KANSANELÄKELAITOS (1997)

322

14 Petri BöckermanALUEET TYÖTTÖMYYDEN KURIMUKSESSA (1998)

15 Heikki Helin–Seppo Laakso–Markku Lankinen–Ilkka SusiluotoMUUTTOLIIKE JA KUNNAT (1998)

16 Kari NeilimoSTRATEGIAPROSESSIN KEHITTÄMINEN MAAKUNTATASOLLA– case Pirkanmaa (1998)

17 Hannu PirkolaRAKENNERAHASTOT– ohjelmien valmistelu, täytäntöönpano ja valvonta (1998)

18 Marja-Liisa Nyholm–Heikki SuominenPALVELUVERKOSSA YÖTÄPÄIVÄÄ (1999)

19 Jarmo J. Hukka–Tapio S. KatkoYKSITYISTÄMINEN VESIHUOLLOSSA? (1999)

20 Salme Näsi–Juha KeurulainenKUNNAN KIRJANPITOUUDISTUS (1999)

21 Heikki Heikkilä–Risto KuneliusJULKISUUSKOEKansalaiskeskustelun opetuksia koneistoille (2000)

22 Marjaana KopperiVASTUU HYVINVOINNISTA (2000)

23 Lauri HautamäkiMAASEUDUN MENESTYJÄTYritykset kehityksen vetureina (2000)

24 Paavo Okko–Asko Miettilä–Elias OikarinenMUUTTOLIIKE PAKOTTAA RAKENNEMUUTOKSEEN (2000)

25 Olavi BorgTIEDON VAJE KUNNISSA (2000)

26 Max Arhippainen–Perttu PyykkönenKIINTEISTÖVERO KUNNALLISTALOUDESSA (2000)

27 Petri BöckermanTYÖPAIKKOJEN SYNTYMINENJA HÄVIÄMINEN MAAKUNNISSA (2001)

28 Aimo RyynänenKUNTAYHTEISÖN JOHTAMINEN (2001)

323

29 Ilkka Ruostetsaari–Jari HolttinenLUOTTAMUSHENKILÖ JA VALTAEdustuksellisen kunnallisdemokratian mahdollisuudet (2001)

30 Terho PursiainenKUNTAETIIKKAKunnallisen arvokeskustelun kritiikkiä (2001)

31 Timo Tohmo–Jari Ritsilä–Tuomo Nenonen–Mika HaapanenJARRUA MUUTTOLIIKKEELLE (2001)

32 Arvo Myllymäki–Eija TetriRAHA-AUTOMAATTIYHDISTYS KANSALAISPALVELUJENRAHOITTAJANA (2001)

324

Kunnallisalan kehittämissäätiö KAKS rahoittaa kuntia palvelevaa tutki-mus- ja kehittämistoimintaa. Tavoitteena on näin tukea kuntien itsehal-lintoa ja parantaa niiden toimintamahdollisuuksia.

Rahoitamme hankkeita ja tutkimuksia, joiden arvioimme olevan kun-tien tulevaisuuden kannalta keskeisimpiä. Tuloksien tulee olla sovelletta-vissa käytäntöön. Rahoitettavilta hankkeilta edellytetään ennakkoluulo-tonta ja uutta uraa luovaa otetta.

Säätiöllä on Polemiikki-niminen asiakaslehti ja kaksi julkaisusarjaa:

Polemia-sarja, jossa käsitellään kunnille tärkeitä strategisia kysymyksiäajattelua herättävällä tavalla.

Tutkimusjulkaisut-sarja, jossa julkaistaan osa säätiön rahoittamista tut-kimuksista. Pääosa säätiön rahoittamista tutkimuksista julkaistaan teki-jätahon omissa julkaisusarjoissa.

Toimintamme ja julkaisumme esitellään tarkasti kotisivuillammewww.kaks.fi.

Vuonna 1990 perustettu itsenäinen säätiö rahoittaa toimintansa sijoitus-tuotoilla.

Osoite Kasarmikatu 23 A 1500130 Helsinki

Puhelin (09) 6226 570Telekopio (09) 6226 5710

Asiamies Lasse Ristikartano, (09) 6226 5720Tutkimusasiamies Veli Pelkonen, (09) 6226 5740Taloudenhoitaja Tuulikki Saarinen, (09) 6226 5730

Tutustu kotisivuihimme (www.kaks.fi)!